Responsabilización y responsabilidad...

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Panel: ¿Es posible la responsabilización en el Estado? aspectos teóricos y epistemológicos

Responsabilización y responsabilidad gerencial: instituciones antes que instrumentos

Koldo Echebarría Ariznabarreta

División Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil (Banco Interamericano de Desarrollo)

I. INTRODUCCIÓN La responsabilización de los gobernantes constituye una de las dimensiones esenciales de la democracia representativa. Esta se basa, por un lado, en basar el acceso a los poderes públicos en el derecho activo y pasivo a la representación de todos los ciudadanos y, por otro lado, en limitar el alcance temporal y material del poder de los representantes. A continuación, la democracia representativa dispone de mecanismos para que los gobernantes utilicen el poder que reciben en beneficio de los representados, lo que se ha probado históricamente mucho más difícil. La responsabilización, en el sentido de accountability, obedece a esta segunda dimensión de la democracia y esta formada por el conjunto de reglas, instrumentos y dispositivos formales e informales, a través de las que los gobernantes deben rendir cuentas por el ejercicio del poder, explicando y justificando su aplicación al servicio de los ciudadanos. La responsabilización es la otra cara del ejercicio del poder y debe ser coherente con su atribución y utilización. En este sentido, expresa la preocupación por el output de la democracia, como producto del ejercicio del poder, complementaria a la del input, que incluye los factores de producción de la democracia o el sistema representativo (ver la distinción en Sartori, 1988: 521). La teoría y la práctica de la democracia han estado tradicionalmente más preocupadas por la dimensión de input que por la de output. Implícitamente, se partía de la base de que la democratización del acceso al poder, el sistema de separación de poderes y la limitación temporal de los mandatos, generaría representatividad de su ejercicio. Sin embargo, la distancia entre la representatividad en origen y en ejercicio de los gobernantes no parece sino haberse agrandado con el tiempo, tanto en las democracias maduras, como en las más jóvenes. La experiencia de los países en desarrollo arroja, en particular, resultados muy negativos, siendo muy acusada la brecha entre la aceptación de la democracia como forma de gobierno y el grado de satisfacción con sus resultados. No en vano estas democracias se han calificado como delegativas, iliberales o incompletas; en ellas, parece haberse roto el círculo virtuoso de los factores de producción a la producción misma de la democracia que defendían los teóricos de la transición, sin que resulte muy clara la forma de cerrar la brecha. En este contexto, no es extraño que la responsabilización, como promesa de acercar el ejercicio del poder a las necesidades de los ciudadanos, se haya convertido en un tema central de la reforma del Estado. Sin embargo, son muchas y muy diversas las perspectivas a la hora de abordar los déficit de responsabilización. Una parte de la teoría política sigue considerando que el pecado original radica en las imperfecciones de los factores de producción de la democracia, concretados en los sistemas de mediación política entre representantes y representados, de los que depende la eficacia de la responsabilización vertical: el sistema de partidos, los mecanismos electorales y la estructura y relaciones entre


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los poderes del estado captan la atención de estos análisis (ver, entre otros Manin, Prezorwski y Stokes, 1999). Paralelamente, sin salir del espacio de las instituciones políticas, otra parte de la teoría política se ha abierto camino hacia los déficit en el funcionamiento de los mecanismos que O´Donnell (1999) ha llamado de responsabilización horizontal. Estos son una emanación de la separación de poderes y están constituidos por entidades encargadas de supervisar y sancionar las acciones ilegales o fraudulentas del Estado (instituciones de control del poder legislativo o el judicial y oficinas de supervisión especializadas y autónomas, como las contralorías y tribunales de cuentas, los defensores del pueblo, las fiscalías, etc.). Numerosos análisis constatan que estas entidades operan en las nuevas democracias bajo limitaciones de voluntad y capacidad que les impiden un cumplimiento cabal de sus funciones. Es indiscutible que las instituciones políticas, fundamentalmente las que afectan a los mecanismos de responsabilización vertical, constituyen la clave de bóveda de la responsabilización democrática. En este documento, sin embargo, nos vamos a centrar en los mecanismos de responsabilización en el seno del poder ejecutivo y, en particular, de aquellos que afectan a funcionarios designados y, por tanto, no electos, cuya vinculación vertical con los electores es sólo indirecta. Estos agentes y las instituciones en las que se encuadra su trabajo son, de hecho, los principales factores de producción del output de la democracia, en forma de los bienes y servicios que el Estado ofrece a los ciudadanos. Tradicionalmente, sin embargo, la responsabilización de la Administración pública y sus funcionarios han sido relegada por la teoría política a un papel secundario, meramente instrumental o técnico, que les ha hecho permanecer ocultos tras la cortina de las instituciones políticas y parecer irrelevantes a efectos de la responsabilización democrática del Estado. La incursión reciente del discurso de la responsabilización en la reforma de la administración pública representa una forma de superar estas limitaciones, reconociendo el papel clave que le corresponde en la conformación y ejercicio del poder en el Estado democrático. En esta dirección se sitúa la asunción y desarrollo del concepto de responsabilización por el Consejo Científico del CLAD (2000) en un trabajo que, además de ofrecer una definición y una tipología de mecanismos de responsabilización, recoge una valiosa recopilación y análisis de los mismos en América Latina. El hecho de asociar la reforma de la administración a una lógica de responsabilización democrática de los poderes públicos, permite superar la visión tecnocrática y ensimismada que ha prevalecido tradicionalmente, otorgándole un perfil político e institucional más acorde con la realidad en la que opera. La responsabilización, si bien constituye un referente ideológico y práctico muy valioso para abordar la reforma de la administración pública, está lejos de ofrecer diagnósticos claros y soluciones listas para ser aplicadas y no está exenta de riesgos. No en vano el dilema fundamental de la responsabilización es que un desarrollo incoherente de la misma con otras instituciones puede poner en peligro la propia capacidad del sistema democrático para acomodar intereses y dotarse de una perspectiva de largo plazo. Este dilema resulta particularmente agudo en sistemas democráticos imperfectos, en los que las instituciones políticas que median entre el Estado y la sociedad (partidos, sistema electoral, poder legislativo) tienen posibilidades muy limitadas de superar intereses fragmentados y cortoplacistas. En la responsabilización del Estado pueden advertirse estadios de desarrollo y modalidades que necesitan articularse desde una conceptualización amplia de sus posibilidades y limitaciones. La mera superposición de mecanismos de responsabilización


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puede ser incoherente y hasta perjudicial. No en vano hemos asistido a una acumulación de dispositivos formales que han hecho poco por disuadir de forma efectiva comportamientos indeseables, con los efectos secundarios de erosionar aun más la confianza de los ciudadanos en su virtualidad y reducir las capacidades de intervención del Estado. Este documento tiene por objeto profundizar en las posibilidades y limitaciones de las estrategias de responsabilización de la administración pública. Empezaremos por acercarnos al concepto de la responsabilización, observando los principales dilemas a los que se ha enfrentado tradicionalmente en las democracias avanzadas. En el apartado siguiente nos acercaremos a las transformaciones de la administración publica bajo el impulso de la llamada Nueva Gestión Pública y exploraremos sus implicaciones sobre la responsabilización. En el ultimo apartado haremos un esfuerzo por leer estas transformaciones en el contexto de la situación de las administraciones publicas de los países en desarrollo, avanzando algunas propuestas coherentes con sus posibilidades y limitaciones. II. PARADOJAS DE LA RESPONSABILIZACIÓN Y LA RESPONSABILIDAD EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. La aproximación al tema de la responsabilización plantea arduos problemas semánticos. El primero es la traducción de una expresión inglesa, accountability, que no tiene equivalente exacto en otras lenguas1. Esto, a decir de un intérprete francés (ver Rouban, 1994: 46), no es una casualidad, dado el escaso valor que la democracia continental atribuye a esta dimensión de la democracia. En estos países la democracia otorga al elegido un mandato irrestricto para hacer su voluntad, mientras en la tradición anglosajona prevalece la idea de limitación y subordinación permanente a la voluntad popular a través de las instituciones parlamentarias. Adicionalmente, hay tantas definiciones de responsabilización y responsabilidad como intérpretes se aproximan a las mismas. Como en otros muchos casos, el conflicto por el significado de las palabras evoca disparidades más profundas de principios, valores e intereses. No hay que olvidar que la responsabilización de uno supone la irresponsabilización de otro. En todo caso, es importante tener presente que las ideas de responsabilidad y responsabilización tienen múltiples y conflictivos significados que les hacen parecer paradójicas (Harmon, 1995); no es inhabitual, por ejemplo, calificar a alguien como responsable (como autor) o irresponsable (como incumplidor de una norma) por el mismo comportamiento. Esto nos advierte contra la tentación de adoptar una visión técnico-racional de la responsabilización que se centre en sus técnicas e instrumentos, prescindiendo del marco de valores e intereses sobre los que opera. Empezaremos por dotarnos de algunas definiciones básicas sobre los conceptos de responsabilización y responsabilidad que nos permitan analizar su aplicación en el Estado. A continuación, repasaremos en forma de paradojas las tensiones que se advierten entre las 1 La expresión rendición de cuentas constituye una traducción más literal, pero con ella se pierde buena parte del marco relacional en el que se inscribe la idea de accountability. Los canadienses la traducen al francés como imputabilité (ver Morin, 1992), pero la palabra equivalente en castellano está fuertemente asociada a la idea de culpa, que constituye una versión muy restrictiva y sesgada de la misma. Hemos optado por sumarnos a la expresión adoptada por el CLAD (2000), que aunque de gran amplitud, recoge con mayor fidelidad la carga semantica de la expresión inglesa y empieza a estar acunada en castellano.


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instituciones públicas de responsabilidad y responsabilización, tanto en la esfera política, como en la administrativa. De este modo esperamos sentar las bases para explicar en la sección siguiente la emergencia de la responsabilización gerencial, como un fenómeno con fuertes repercusiones institucionales en el diseño del aparato estatal. 1. Responsabilización y responsabilidad

La responsabilización es inseparable de la responsabilidad. Solo en un marco de atribución de autoridad ordenado por expectativas externas sobre su utilización puede tener cabida la responsabilización. La responsabilidad supone la conformación de un agente con una capacidad de actuación de la que se derivan consecuencias. La responsabilización es la rendición de cuentas del agente ante el principal, que verifica si el ejercicio es conforme a sus expectativas y administra premios o castigos en consecuencia. La responsabilización se inserta en lo que podemos llamar un marco de responsabilidad, en que se pueden distinguir cuatro componentes, de los que sólo los dos últimos constituyen específicamente la responsabilización: a) asignación de autoridad o responsabilidad; b) definición formal e informal de expectativas de comportamiento; c) sistema de justificación y verificación de que el comportamiento se ajusta a las

expectativas; d) consecuencias de este examen en términos de premios y castigos.

Esta definición implica que la responsabilización constituye un proceso inserto en una relación de dependencia de carácter vertical. En otras palabras, en la idea de responsabilización hay implícita una forma de jerarquía que permite la atribución de responsabilidad y la adjudicación de premios o sanciones. El concepto anterior permite, en primer lugar, delimitar negativamente la responsabilización de otras modalidades de control o influencia que carecen de capacidad sancionatoria (ver Mulgan, 2000). Los mecanismos de participacion e interrelación con los interesados (voz) o las posibilidades abiertas por la libre elección mediante la competencia en la provisión de servicios (salida) no serían en sentido estricto formas de responsabilización (la libre elección podría incluirse cuando está amparada por un contrato del que se deriva un título exigible en derecho). El hecho de que no constituyan en sí mismas formas de responsabilización, no les resta importancia, condicionando o determinando el funcionamiento de las mismas. En segundo lugar, no toda la responsabilidad surge de la responsabilización. La responsabilidad tiene un sentido interno que está implícito en muchas de sus acepciones, pero que no está asociado a la idea de responsabilización. Actuar por responsabilidad es sinónimo de responder a un imperativo de comportamiento internalizado a través de la asunción de valores y principios, que no están basados en una relación de agencia, ni se aseguran por mecanismos de supervisión y sanción formal externa; la sanción es autoinflingida y se basa en una sensación de culpabilidad que conlleva perdida de autoestima. Este sentido, la responsabilidad se origina en una asunción de valores, derivada de la pertenencia a poderosos grupos de


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referencia. Esta forma de responsabilidad constituye un sistema de regulación y control del comportamiento que puede resultar muy eficaz y menos costoso, en comparación a los mecanismos de responsabilización. Su otra cara es el corporativismo, en el que la defensa del interés público se convierte en un pretexto para la protección de los intereses de sus miembros. El corporativismo ha llenado de descrédito a este mecanismo de responsabilidad. El crecimiento de la demanda de responsabilización puede interpretarse como un efecto de la erosión del valor referencial de los grupos comunitarios (profesiones, partidos políticos, cuerpos de funcionarios, sindicatos) como instrumento de control social. Sin embargo, la responsabilización no puede sustituir por completo a la internalización de responsabilidades en el seno de un grupo social. De hecho, las funciones de cambio y progreso social que han propiciado estos grupos gracias a su autonomía son de difícil realización en exclusiva a través de los mecanismos de responsabilización.

La responsabilización, en términos de las expectativas a las que responde, puede obedecer a dos lógicas diferentes. Por un lado, se sitúa la lógica del procedimiento, que define las expectativas en términos del grado de cumplimiento de normas y valores que afectan al modo de actuación (seguir los pasos establecidos en una norma formal o informal). Por otro lado, está la lógica de las consecuencias o los resultados, que se basa en responsabilizar al agente por los efectos que se derivan de su comportamiento. La responsabilización puede operar al mismo tiempo bajo las dos lógicas, pero ni es fácil que se sitúen en el mismo plano de importancia, ni que guarden perfecta coherencia entre ellas. No en vano en ocasiones el agente no tiene más remedio que elegir entre la irregularidad o la ineficacia y su interpretación sobre la importancia y claridad de las expectativas del principal influirá poderosamente en el camino a elegir. Este es un dilema real a ser considerado en toda estrategia de responsabilización que se revela particularmente difícil de resolver en el funcionamiento del Estado. El objeto, además de la distinción ya apuntada entre procedimiento y resultados, admite otras tipologías en función de subdivisiones de las anteriores categorías (entre la primera están la responsabilización financiera, administrativa y penal o entre la segunda las de eficacia y eficiencia). Mas allá del objeto sobre el que recae, la responsabilización admite otras modalidades, en función de diferentes variables, como el principal o el método. El principal, por ejemplo, puede ser interno, vinculado por una relación jerárquica directa, o externo, como una instancia parlamentaria o judicial. El método puede ir desde la supervsión directa hasta las auditorías y evaluaciones de políticas y programas. A partir de estas variables hay muchas combinaciones posibles para generar tipologías. Una de las más citadas en la administración pública es la de Romzek y Dubnick (1987) que identifica cuatro tipos en función del carácter externo-interno de la fuente de control y que su objeto sean los procedimientos o los resultados: responsabilidad política (externo/resultados), responsabilidad burocrática (interno/procedimientos), responsabilidad legal (externo/procedimeintos) y responsabilidad profesional (interno/resultados). También es relevante la caracterización de diferentes modelos, según el entorno de trabajo de los servicios públicos que realizan Day y Klein (1987). La caracterización de la responsabilización como una serie de comportamientos


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interrelacionados admite que sea susceptible de análisis, medición y comparación (ver al respecto, O´Loughlin, 1990). La dificultad principal radica en que estos comportamientos son el resultado de en un conjunto de reglas y dispositivos formales e informales que pueden resultar difíciles de desentrañar. No es extraño, por ejemplo, que las reglas formales y las informales sean contradictorias y que las segundas se impongan sobre las primeras. Cualquier estrategia de responsabilización que quiera producir un impacto efectivo debe de partir del reconocimiento de las expectativas y pautas de relación que, de facto, regulan las relaciones entre el agente y su o sus principales. Formalizar, transparentar o modificar el peso de las lógicas que se incorporan al acuerdo de expectativas no son actuaciones neutrales desde el punto de vista de la gobernabilidad de estas relaciones. La responsabilización constituye una estrategia eminentemente política de intervención en la realidad social. La responsabilización está concebida un mecanismo de control social que induce comportamientos conformes a unas determinadas expectativas. Ahora bien, ¿qué evidencia tenemos de que funciona? La evidencia disponible nos indica que la responsabilización tiene efectos, tanto sobre el comportamiento, como sobre la justificación del comportamiento, actuando como una espada de doble filo (ver March y Olsen, 1995). Por un lado, hace que el comportamiento sea más consciente, incrementando la cantidad de información empleada y el rigor analítico, moderando el valor de las meras suposiciones y prejuicios. La responsabilización tiende a reducir la asunción de riesgos y adoptar el comportamiento que se percibe como aceptable, más allá de la necesidad de introducir cambios; del mismo modo, la responsabilización tiende a incentivar la acumulación de evidencia justificativa de un curso de acción ya emprendido, lo que dificulta la aceptación de errores y la posibilidad de un cambio de rumbo. La magnitud de ambos efectos depende de dos factores: en primer lugar, la importancia que atribuye el principal a los comportamientos del agente y, en segundo lugar, la claridad de sus expectativas y de los criterios de evaluación que aplica en relación a los comportamientos observados.

2. Responsabilización sin responsabilidad: el dilema de la responsabilidad política

La demanda de responsabilización está en función de la demanda política que discurre según la evolución de la posición relativa que ocupan el Estado y los ciudadanos. Esta evolución ha conducido a un fuerte crecimiento de la exigencia de responsabilización, sin un crecimiento paralelo de la atribución de responsabilidad a los poderes públicos. Esta incoherencia es fruto de un conjunto de factores interrelacionados: el fortalecimiento de la autonomía de los representados, el desarrollo de grupos de interés que canalizan la mediación en detrimento de los partidos políticos, la fuerte competencia por la representación, la revolución de las comunicaciones y el imparable escrutinio de las actividades públicas o la percepción consumista de la relación con el Estado. La evolución de la democracia ha estrechado el margen de maniobra de la política, cuando los problemas se han hecho más dícifíciles de resolver. Las políticas públicas han visto aumentar el número y autonomía de los actores involucrados, los valores y creencias legítimas se han multiplicado y la capacidad de resistencia efectiva de los interesés establecidos es cada vez mayor. A pesar de ello, el juego político hace que los candidatos se vean obligados a redoblar sus apuestas, aun siendo conscientes de que éstas sean de difícil o imposible realización. Adicionalmente, la correa de


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transmisión entre política y adminsitración se ha debilitado, por la tensión creciente de ambas lógicas derivada de la debilidad de los viejos instrumentos jerárquicos para procesar las promesas políticas y conviertirlas en resultados satisfactorios para los ciudadanos. Las expectativas de ciudadanos más autónomos, educados e individualistas pasan por un acentuado crecimiento de la demanda de transparencia, que se refuerza por las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías. Los problemas, a menudo intratables, que enfrentan las autoridades publicas deben resolverse en una pecera, a la vista de todo el mundo, lo que no siempre proporciona los incentivos adecuados para aceptar los problemas y asumir los riesgos requeridos por soluciones innovadoras. La transparencia es una poderosa arma contra comportamientos indeseables, pero también privilegia el corto contra el largo plazo y refuerza el prejuicio de la responsabilización por el comportamiento políticamente correcto, mas que por los resultados. El efecto de esto es doble. En primer lugar, la demanda de responsabilización de los responsables políticos genera una demanda de responsabilización de la burocracia. Los responsables políticos intentan eludir la rendición de cuentas, mediante los mecanismos de responsabilización administrativa o penal de los funcionarios públicos, en un intento de romper el velo que protege a la burocracia. La inflación normativa hace casi siempre viable esta forma de responsabilización dada la probabilidad de que en cualquier situación administrativa aparezcan normas incumplidas. En segundo lugar, la responsabilidad política de los ministros ante el Parlamento, al estar mediatizada por la disciplina de los partidos políticos, queda prácticamente anulada en su virtualidad. La responsabilización política se deriva, por un lado, hacia la jurisdicción penal que opera como pretexto o como sustituto del déficit de responsabilidad política y, por otro lado, hacia los medios de comunicación que establecen su propio proceso. Sin embargo, la mezcla de judicialización y mediatización de la responsabilización tiende a una lectura sesgada de la misma como culpabilización, con su corolario de eficacia en el castigo. La idea de que la responsabilización equivale a sanción o no lo es, se ha abierto camino en la opinión publica con un efecto palpable de vaciamiento de la propia responsabilidad política y de su sentido mas allá de la observancia de las normas que definen un comportamiento apropiado. El efecto no solo es un déficit de responsabilización, sino también de capacidad efectiva de tratamiento de los problemas. De ahí que una aproximación al problema desde la única perspectiva de la responsabilización puede ahondar en la reducción de las capacidades gubernamentales para resolver problemas: cortoplacismo, evitación de decisiones difíciles, no asunción de problemas no visibles, manipulación de la información, son efectos de la exacerbación de la responsabilización, en ausencia de responsabilidades bien definidas. No en vano, la responsabilización fortalecida por la competencia y la transparencia, siendo vital para la democracia, es una potencial amenaza para la misma (March y Olsen, 1995).


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3. Responsabilidad sin responsabilización: el poder anónimo de la burocracia Dada la identidad creciente del Estado con la función de proveedor de bienes y servicios que atienden las necesidades de los ciudadanos, no es extraño que la demanda de responsabilización haya tenido un foco creciente en su aparato productivo. Esta tendencia natural ha chocado con el déficit histórico de la teoría constitucional en el tratamiento del poder de la burocracia. Con la finalidad de no contradecir los requerimientos de legitimación democrática del poder, la administración pública ha sido concebida históricamente como un mero apéndice de los órganos del gobierno representativo, dedicada a la ejecución mecánica de sus mandatos. La administración pública no figura en la teoría constitucional porque no es un poder, sino una emanación instrumental no trascendente para aplicar la voluntad de los poderes constitucionales. Responsabilidad y responsabilización radican exclusivamente en las autoridades legitimadas por la soberanía popular. Esta concepción tiene muchos matices, según las diferentes características de los sistemas político-constitucionales. La naturaleza presidencial o parlamentaria del régimen político es un factor importante en el posicionamiento de la burocracia. El sistema parlamentario, al estar basado en una cadena única de relaciones de representación entre los ciudadanos y los poderes públicos, establece la plena responsabilización del gobierno y sus ministros ante el legislativo, jerarquizando y oscureciendo el papel de la burocracia. El doble vínculo de representatividad de los sistemas presidenciales tiende a hacer más complejo el posicionamiento de la burocracia, cuyos miembros ganan visibilidad y autonomía al relacionarse al mismo tiempo con dos principales. Otro factor diferencial en la configuración de la administración pública es el sistema jurídico. En la tradición del Estado de Derecho frente al Rule of Law, la subordinación de la burocracia a los órganos representativos esta mediada por su encuadramiento organizativo y funcional en el modelo jurídico. La burocracia en el ideal weberiano es la emanación organizativa de la racionalidad jurídica que permite un comportamiento predeterminado por las normas jurídicas. En este sentido, el Estado de Derecho institucionaliza la responsabilidad administrativa, separándola de la responsabilidad política, atribuyendo a la burocracia el poder de aplicar de forma objetiva e imparcial el ordenamiento jurídico. A diferencia del Rule of Law, el derecho administrativo supone el reconocimiento de un espacio autónomo no político para la administración pública a través del control de legalidad de sus actos. La posición de los funcionarios públicos es una consecuencia de estos modelos y de sus respectivos matices. No es extraño que los regímenes parlamentarios hayan generado sistemas de función pública mas cohesionados, frente a la atomización y politización de la función pública en los sistemas presidenciales. Por su lado, la responsabilidad administrativa del Estado de Derecho ha generado una administración fuertemente formalizada tanto en su actividad, como en el régimen que regula las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos. La asociación de parlamentarismo con Rule of Law configura un modelo más cerrado, centralizado e informal de función pública que, a pesar de su fuerte vinculación jerárquica a los ministros, hacen de esta burocracia la más poderosa y anónima de todas las descritas.


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Para mantener viva la teoría de la subordinación democrática de la Administración pública, en medio del crecimiento y diversificación de sus funciones desde principios de siglo, se utilizan dos grandes razonamientos: en primer lugar, el de la estricta delimitación funcional y jerarquización de relaciones entre política y administración, a la que sirven, tanto la lógica jurídica weberiana en Europa, como la lógica de la organización científica del trabajo en Estados Unidos. En segundo lugar, el carácter profesional de la burocracia y su capacidad de interiorizar valores y criterios de actuación coherentes con el ideal de neutralidad y objetividad. Esta es la apelación al espíritu de cuerpo del modelo francés o a los valores victorianos sobre los que se asienta el Civil Service británico. En ausencia de responsabilización democrática posible se apela a la internalización de la responsabilidad como mecanismo de control. Es evidente, sin embargo, que este modelo dista mucho de ser coherente con la realidad y que existen manifestaciones de configuración de la burocracia como un poder extramuros del gobierno representativo: Discrecionalidad técnica o profesional En primer lugar, la administración pública se convierte en el techo de sectores enteros de actividad profesional y técnica, imposibles de encuadrar bajo un modelo de control basado en la predeterminación legal de comportamientos o en la estandarización técnica del taylorismo. En estas circunstancias, los profesionales que dominan el núcleo productivo de los servicios ejercen el poder real en su configuración efectiva, impulsando definiciones de las necesidades que son coherentes con sus lógicas y los valores y principios de su profesión, pero necesariamente representativas de la voluntad de los ciudadanos. Entre otras cosas, la prevalencia de una lógica profesional autoreferenciada se traduce en una demanda ilimitada de recursos para financiar la expansión y perfeccionamiento de estos servicios públicos. Discrecionalidad administrativa En segundo lugar, la estandarización de la actividad administrativa a través de la predeterminación legal del comportamiento de los agentes (lo que en Estados Unidos se denomina la doctrina de la no-delegación), puede tener efectos contrarios a los esperados. La fluidez de la realidad y la necesidad de adaptarse a los casos concretos fuerzan, de hecho o de derecho, la existencia de una amplia discrecionalidad en los operadores de la administración pública. Así se formula la llamada “ley de conservación de la discrecionalidad administrativa” de acuerdo con la cual la discrecionalidad de un sistema administrativo es siempre constante, ya que su eliminación en un punto del proceso hace que esta reaparezca en otro. Hay que asumir que los administradores, como expresa Massaw (1985), “deben adoptar decisiones políticas” y este reconocimiento requiere fórmulas paralelas de responsabilización coherentes.

Discrecionalidad política de los administradores En tercer lugar, la imagen de funcionarios neutrales e imparciales y anónimos es difícilmente sostenible dado su poder de mediación para convertir en realidad las


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ambiciones políticas. Este poder surge, en primer lugar, de su condición de policy professionals frente al frecuente amateurismo de los responsables políticos. En segundo lugar, su poder es inseparable del control que ejercen sobre el aparato administrativo. Frente al paradigma normativo de la separación política administración y la neutralidad política de los funcionarios, surge el análisis empírico de los funcionarios, como administradores políticos, como operadores de primer orden en la vertebración de ideas, intereses y poderes que conduce a la definición y a la implantación efectiva de políticas públicas (ver Aberman, Putman y Rockman (1981) y los trabajos de Campbell (por todos, 2000).

El poder anónimo de la burocracia expresa la contradicción de un modelo teórico que, para no enfrentar el déficit de legitimación democrática de la administración pública, prefiere no reconocer su importancia y limitarla a la incompleta formula de la responsabilización administrativa. Como veremos mas adelante, la crisis política y fiscal del Estado en el ultimo cuarto del siglo pasado va a suponer cambios que acentúan las contradicciones haciendo más urgente el reconocimiento del poder de la burocracia y su responsabilización.

III. LA RESPONSABILIZACIÓN GERENCIAL A EXAMEN En el contexto institucional antes descritos desde los años ochenta se ha producido un movimiento global de reformas (ver un resumen en Kettl, 2000) en la organización y funcionamiento del sector público que trataban de responder, al menos parcialmente, a los desequilibrios institucionales antes analizados. Las motivaciones son diversas y, aunque, bien analizadas, obedecen a circunstancias parcialmente divergentes entre los países, tienen algunos elementos comunes. Los dos principales se relacionan con las grandes tendencias económicas y políticas interrelacionadas que les sirven de fundamento. Desde el punto de vista económico, las reformas son una respuesta a la crisis fiscal del Estado del bienestar y a las fuerzas globalizadoras que imponen restricciones sobre la autonomía de la política económica de los gobiernos nacionales. Desde el punto de vista político, representan una reacción a cambios en las expectativas sobre el papel y funcionamiento del Estado que, ponen un énfasis creciente en su capacidad de atender de forma eficaz y eficiente necesidades concretas y específicas de los ciudadanos. La fuente de inspiración de estas reformas es un conjunto variado y no necesariamente coherente de teorías políticas y económicas que se proyectan en propuestas de reforma. Su motor principal es una clase política deseosa de retomar parcelas de poder que le permitan enfrentar el doble reto político y económico que se le plantea. Su apoyo principal lo encuentran en la burocracia fiscal, fortalecida por la necesidad de combatir la crisis presupuestaria. Aunque las reformas se han asociado a gobiernos conservadores o neoliberales y a una óptica reduccionista y beligerante con el Estado del bienestar, el panorama es mucho más matizado, con gobiernos de izquierda impulsando las reformas con la finalidad de preservar o hasta expandir y hacer más equitativa la cobertura de los servicios públicos. La coincidencia se ha dado más en los instrumentos que en los fines, aunque hablamos de una transformación sustancial en la arquitectura del Estado y, por tanto, de cambios reglas básicas de reparto del poder entre sus diversos actores. Dada la variedad de contextos económicos, políticos e institucionales, es posible reconocer diferentes modelos de reforma que conllevan visiones diferentes de problemas y soluciones


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(ver Echebarria, 2000). Sin embargo, también es posible reconocer referencias conceptuales y metodológicas comunes. La mas fuerte y transversal, por encima de las teorías de la elección pública, la economía institucional o la nueva teoría económica de la organización, es la que viene del management empresarial. No en vano este movimiento se conoce internacionalmente como New Public Management, estando implícita la transición de administración a managemnet como eje central del cambio.

El management público se presenta a los reformadores como un conjunto de modelos de aplicación general y neutralidad política. Esto significa, por una parte, que sus principios y técnicas ofrecen una respuesta válida para los problemas de la gestión pública en países muy diversos (de Dinamarca a Nueva Zelanda, pasando por Nicaragua), cualquier niveles de gobierno (de la central a la local) y los más variados sectores de actividad pública (de la educación a la policía). La neutralidad política, por otra parte, quiere expresar es útil para ideologías contrapuestas, ofreciéndose como un conjunto de instrumentos, con los que se puede lograr, tanto el desmantelamiento como la defensa del Estado del bienestar. Esta óptica interesada de un management de soluciones neutrales listas para ser aplicadas tiende a ocultar una dimensión esencial de su significado que, sin embargo, es crucial para que sus propuestas prosperen. Por una parte, el Management es un conjunto de técnicas o instrumentos de gestión, pero, por otro lado, el Management desempeña una función ideológica que sirve para la creación y el mantenimiento en las organizaciones de prerrogativas de gestión, en base a los valores de racionalidad económica, como la eficacia y la eficiencia. Esta es la dimensión institucional y normativa del management, sin la que su dimensión instrumental carece de legitimación y virtualidad. Si esta doble dimensión permanece oculta es básicamente porque en la organización empresarial está implícita y ha sido incorporada en el proceso histórico de evolución de la empresa hacia la separación propiedad y gestión. La interrelación entre ambas dimensiones permite subrayar la invariabilidad de impulsar la introducción de técnicas de gestión, sin aceptar, al mismo tiempo, la legitimidad de los valores y de las funciones directivas. En otras palabras, el management es, ante todo, un orden institucional y semántico completo, del que no puede extraerse una parte y esperar que cobre sentido, por sí sola, cuando sus presupuestos institucionales no están reconocidos en el marco político-administrativo. La dimensión ideológica del management requiere la legitimación de la responsabilidad y responsabilización gerencial en una evolución paralela a la experimetada por la empresa. De ahí que el gran reto de la reforma de la gestión publica radica precisamente en construir un nuevo marco de responsabilidad en el que los valores de eficacia y eficiencia en la gestión se legitimen y defiendan mediante un reordenamiento de las funciones políticas y administrativas. No es extraño que autores como Behn (2001) hayan identificado la reforma de la accountability como el reto principal del movimiento gerencialista. 1. La arquitectura de la responsabilidad en la gestión pública

La dimensión institucional del management se compone de la existencia de un sistema de valores reconocidos y aceptados comúnmente sobre lo que se entiende por buena gestión (los resultados de economía, eficacia y eficiencia); y, de un marco de responsabilidad que delimita el poder de los directivos como responsables del rendimiento y prevé mecanismos específicos de responabilizacion por el


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incumplimiento de los resultados. Esto representa una reordenación de los valores de referencia que reduce el peso atribuido tradicionalmente, tanto a la de regularidad y conformidad procedimiental, como a los valores profesionales que legitiman la discrecionalidad técnica de muchos de los operadores públicos (médicos, profesores, investigadores, policías, etc.), en beneficio de los valores asociados al rendimiento. También supone la emergencia de un actor nuevo, el directivo, que desplaza progresivamente al viejo administrador político y que ocupa su terreno y, dependiendo de los sistemas parte del terreno antes ocupado por políticos y profesionales.

En todo caso, los elementos constitutivos del marco de responsabilidad gerencial son los siguientes: (i) la idea de rendimiento como valor central de la buena gestion; (ii) el poder y discrecionalidad de los directivos como actores centrales de la gestion; (iii) la delimitación de los subsistemas de gestión como el ambito propio del trabajo de los directivos, lo que incluye la introducción de una logica de mercado real o simulada para promover la responsabilizacion; y (iv) el establecimiento de sistemas de control por resultados, asociados a incentivos y sanciones. La idea de rendimiento La idea de rendimiento es simple en su definición general, pero compleja en su concreción a los casos concretos. El rendimiento expresa la realización de los valores de racionalidad económica (economía, eficacia y eficiencia) en la gestión de una organización. En último término, utilizando un lenguaje más abstracto, el rendimiento equivale a la creación de valor. La dimensión más importante del rendimiento y más difícil de medir es la eficacia, que conecta con alcanzar los impactos deseados en la sociedad a través de las políticas y programas públicos. La idea de rendimiento legitima el marco institucional de la gestión, al llevar aparejadas las prerrogativas que reciben los directivos para poder crear valor. Al mismo tiempo, la aplicación de la idea de rendimiento requiere un complejo instrumental de información, medición y control para especificar los valores a los que se quiere que responda en cada caso y poder verificar que su cumplimiento. Esta concreción de valores en metas y objetivos constituye el núcleo del mandato que reciben los directivos como responsables de la gestión y bajo el que se hace efectiva su responsabilizacion. No hay gestión sin directivos Los directivos son los actores de la responsabilidad gerencial y en ellos se deposita la autoridad para el logro del rendimiento. Esto representa un gran cambio en la distribución de roles en el aparato estatal. En el pasado, la Administración pública ha menospreciado las tareas de gestión como grises y rutinarias. El atractivo se situaba en las funciones técnico-profesionales o en las de apoyo a la elaboración de políticas, donde residía buena parte del poder discrecional, en un contexto expansivo y sin inecntivos externos a la disciplina económica. Es fácil observar el contraste con la empresa donde las funciones gerenciales reciben el máximo reconocimiento en responsabilidad y estatus social. La apelación al management cambia este orden de cosas en el sector público, dotando de nueva relevancia profesional al ejercicio de funciones gerenciales, tanto mediante la reserva de un espacio propio, como destacar los conocimientos y habilidades requeridos para su ejercicio el incentivar económica y profesionalmente sus cometidos. La emergencia de los directivos, aun sin seguir el


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mismo modelo entre los diversos países, es el rasgo más destacado de las reformas gerenciales y el signo más claro de su grado de desarrollo e implantación. Delimitación de subsistemas de gestión: agencias y mercados Los subsistemas de gestión acotan el espacio de legitimidad en el que se desenvuelve el poder gerencial. Estos tienen una versión interna y otra externa. La primera está formada por las diferentes modalidades de divisionalización de la Administración pública, mediante la desagregación de sus servicios en unidades autónomas que reciben amplias facultades delegadas con la indicación precisa de los productos y servicios que se espera de las mismas. Una extensión de esta idea bajo una fórmula de coordinación no jerárquica es el recurso al mercado como estímulo externo a la responsabilización por resultados. Este movimiento se produce, tanto desde la oferta, como desde la demanda. Desde una perspectiva de oferta, la introducción de fuerzas de mercado busca inscribir la delimitación de subsistemas de gestión en un entorno de competencia económica, bien bajo la titularidad pública o incluyendo su transferencia al sector privado. Desde la perspectiva de la demanda, se busca potenciar el poder de los consumidores de servicios públicos, mediante la ampliación sus derechos de elección, participación y reclamación.

Responsabilización por resultados

Finalmente, la atribución de una mayor discrecionalidad gerencial en subsistemas autónomos de gestión en un entorno jerárquico o de mercado se asocia a la responsabilización de los directivos, mediante la estandarización y el control por resultados. La discrecionalidad ampliada de los directivos se contrapesa con un marco convencional que sustituye al control rígidamente jerárquico, regulando las relaciones entre el subsistema de gestión y su matriz política y administrativa. De esta forma, se quiere favorecer la adaptación del régimen de prestación de servicios a su entorno singular, sin perder el control finalista de su actividad. El control por resultados es la clave de bóveda de la gerencia pública y de su éxito o gracaso depende la legitimación del nuevo modelo.

2. El avance de la responsabilizacion gerencial: cuellos de botella La recepción del management como dispositivo institucional para el ejercicio y control de la responsabilidad en la Administración publica ofrece respuestas útiles, pero también limitaciones e insuficiencias conceptuales importantes en su traslado a la Administración pública. Es indiscutible su potencial de contribución a la mejora del rendimiento en todas aquellas actividades de gestión autosuficientes, con escasas interrelaciones externas, cuyas medidas de éxito sean estables y puedan identificarse y medirse con claridad a través de indicadores cuantitativos internos o de mercado. En estas circunstancias, la aportación de este modelo al progreso de la Administración pública es indiscutible, tanto como lo ha sido históricamente el de las instituciones de la racionalidad legal para luchar contra la arbitrariedad y fortalecer la seguridad jurídica. No obstante, el progreso de la nueva gestión pública ha sido muy desigual, incluso en los países desarrollados. Su aplicación más profunda y determinada se ha producido


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en los países anglosajones bajo el modelo Westminster (Reino Unido, Canadá, Nueva Zelanda y Australia) y en los países escandinavos, que partían de un modelo de separación de funciones políticas y administrativas entre ministerios y agencias. Ahora bien, hasta en estos países, la implantación de la reforma gerencial sigue siendo un proyecto pendiente de completarse; es todavía muy raro encontrarnos con verdaderos presupuestos por resultados, sistemas de retribución de directivos según el rendimiento o ante la aplicación rigurosa de sanciones cuando los directivos incumplen las metas. La aplicación ha sido todavía más vacilante y heterogénea en otros países. En Estados Unidos, la reforma gerencial ha hecho un amplio despliegue de instrumentos, pero su significación en la administración federal se ha visto reducida por la confusión en la articulación de funciones políticas y directivas; sólo las administraciones locales y poco a poco los estados han visto avanzar la responsabilización gerencial. Los países de la Europa continental ofrecen un panorama diverso, según países y niveles de gobierno. En general, los avances han sido más significativos en los gobiernos locales, el sector salud y en las administraciones con sistemas de empleo público más abiertos y menos corporativos, que admiten una transición más natural de sus cuadros de administradores a directivos. Los países en desarrollo, donde la gerencia pública ha recibido un fuerte impulso de los organismos internacionales, ofrecen un panorama de grandes inversiones en dispositivos formales que no han conseguido institucionalizar nuevos marcos de responsabilidad (quizás con la excepción de algunos países del sudeste asiático). Puede afirmarse que la responsabilidad gerencial ha avanzado con mayor claridad allí donde el cambio institucional se ha situado por delante del diseño de los instrumentos. En el Reino Unido o Nueva Zelanda, por ejemplo, los contratos de gestión han funcionado y los indicadores se han utilizado, porque se crearon nuevas agencias y se otorgó poder real a sus directivos para el diseño y gestión los servicios. El problema no es el diseño de los instrumentos, sino su aplicación. Como expone Allen Schick, en referencia a uno de los ámbitos instrumentales que ha recibido mayor atención: “uno de los errores más comunes en el planteamiento de estas reformas es que las organizaciones cambian simplemente disponiendo de información ... Este optimismo raramente se justifica, porque las organizaciones tienen una enorme capacidad para asimilar los datos sin cambiar su funcionamiento. Una voluntad política y gerencial continuada es esencial para que la organización se reoriente en respuesta a la información. De hecho, un genuino cambio institucional puede ser una precondición necesaria para el uso de la información sobre resultados” (Schick, 2003: 8). Esta precondición, sin embargo, no es fácil de cumplir. Los países han tropezado con diversos cuellos de botella a la hora de incorporar el marco institucional a la que obedece la nueva gestión pública. Estos obstáculos se conectan directamente con las implicaciones de la gestión pública en los viejos marcos de responsabilidad política y administrativa todavía vigentes. La difícil delimitación de responsabilidades políticas y directivas El primer ámbito de confrontación se sitúa en la articulación de funciones políticas y directivas. La nueva gestión pública fue saludada y justificada en muchos países como


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una forma de hacer efectiva la delimitación política-administración, recuperando los responsables políticos la capacidad de decisión estratégica y control sobre el aparato administrativo en la entrega de los servicios. Ahora bien, este esquema tropieza con dos dificultades. La primera es que se trata de un ejercicio muy complicado en aquellas áreas de actividad donde las fronteras entre política y administración son arduas de precisar, como lo demuestra la ambigüedad de los protocolos constitutivos de numerosas agencias británicas, que, al no ofrecer pautas claras en este sentido, abren un frente interminable de conflictos entre legitimidad política y de gestión. La segunda es de mayor calado y apunta a los diferentes modelos institucionales bajo los que se ha resuelto tradicionalmente la articulación política-administración. En referencia al caso francés, Rouban hace unas interesantes consideraciones que pueden trasladarse a otros países. A su juicio, “la gestión pública ha echado raíces allí donde existía un fuerte consenso político, no sobre las opciones gubernamentales, sino sobre las reglas del juego, y allí donde era posible disociar al político del burócrata” (Rouban, 1994: 161). Apunta al modelo Westminster, donde se ha buscado, no sin tensiones con el estamento político, la reconversión del poderoso administrador político en directivo. Otro caso es el de los países escandinavos en los que la constitucionalización del modelo de agencias genera reglas claras, aunque no una estricta separación entre políticos y funcionarios; en este supuesto la crisis fiscal ha sido el desencadenante de la reconversión en directivos de los responsables de las agencias. Por el contrario, los mecanismos de colonización de la burocracia por los responsables políticos que se han desarrollado tradicionalmente en otros países, como Francia, Italia, España, Alemania e incluso en los Estados Unidos, hacen que la emergencia de una función directiva profesional se haga a costa del espacio de discrecionalidad política. Es difícil que se produzca una institucionalización de la responsabilización gerencial en estos sistemas sin cambios formales en el encuadramiento de los altos funcionarios públicos. La situación de los países en desarrollo, aunque muy variada, se caracteriza por el carácter básicamente político del aparato administrativo, un funcionamiento muy incompleto de los mecanismos de responsabilidad política vertical y horizontal y, a pesar de la pesada apariencia burocrática de muchas de sus administraciones, la inobservancia real de las garantías básicas de racionalidad jurídica del viejo modelo administrativo (el problema de la hiperburocratización formal e infraburocratización real). En este contexto, la discrecionalidad política tiene escasos contrapesos efectivos y la responsabilización gerencial puede ser fácilmente resistida. La reforma gerencial se puede caracterizar, parafraseando a Talbot (2002), como una reforma dura (hard) en un contexto blando (soft) que difícilmente ofrece las bases de una implantación efectiva. Del mismo modo ha argumentado Allen Schick (1998), en un artículo muy crítico con la exportación del modelo neozelandés a los países en desarrollo. Directivos contra profesionales Las tensiones que genera la emergencia de la responsabilidad gerencial no sólo afectan a las relaciones entre políticos y directivos, sino que se proyectan también


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hacia abajo en la relación con los profesionales, que han disfrutado tradicionalmente de amplios espacios de discrecionalidad en la conducción de sus sectores de actuación. Como observan Clarke y Newman (1997), la batalla más dura de la reforma en las últimas décadas se libra en las viejas burocracias del Estado del bienestar. No debe extrañar, por tanto, que la implantación del management público se perciba como una contienda por el poder entre burócratas fiscales y burócratas sociales que ven recortadas parte de sus prerrogativas en aras de la eficiencia. Por cierto, no deja de ser paradójico que, mientras la responsabilidad gerencial avanza en los sectores sociales, los sectores económicos (bancos centrales y entidades regulatorias principalmente) han visto protegida su discrecionalidad técnica al margen de marcos de responsabilidad gerencial e incluso política. Controles de resultado y de procedimiento La responsabilización gerencial conlleva un proceso de sustitución gradual de controles de procedimiento por controles de resultado. Esto es lo que permite la ampliación de la discrecionalidad gerencial con objeto de abrir el camino a una mayor eficacia y eficiencia en la gestión de los subsistemas de gestión. No puede pretenderse la superposición sin más de ambas modalidades de control, porque la primera anula la posibilidad de hacer efectiva la segunda. Ahora bien, es ingenuo suponer que los controles de resultado hacen desaparecer los controles de procedimiento; lo que es deseable es un rediseño del sistema de control que refleje el diferente punto de equilibrio entre los valores de racionalidad procedimental y finalista. El proceso de transformación de los viejos controles de procedimiento resulta más costoso que lo esperado, tanto por factores internos, como por factores externos (ver al respecto Behn, 2001). Por un lado, perviven unidades centrales cuya identidad y métodos de trabajo están asociados al control formal, que proporciona un modelo de control mucho más claro y simple que el control por resultados. Por otro lado, la demanda externa de responsabilización no se agota en la exigencia de resultados, sino que enfatiza la indeseabilidad de procedimientos que reavivan, como respuesta, controles formales, independientemente de su grado de eficacia (este problema es especialmente agudo ante los episodios de corrupción) La efectividad de la rendición de cuentas No es extraño que los países más avanzados en la implantación de la gerencia pública hayan tenido, en general, más éxito en la delegación de responsabilidades que en la responsabilización de los directivos. Dos razones avalan esta conclusión. En primer lugar, la experiencia demuestra la dificultad de estandarizar los resultados en servicios donde la actividad pública persigue múltiples objetivos y su verdadero impacto es difícil de medir y, no digamos, atribuir a los agentes públicos. Esto abre un dilema entre la medición de outputs o outcomes, como mecanismo de control, que se resuelve de forma diferente y nunca completamente satisfactoria en los distintos países. En segundo lugar, los incentivos del sistema político siguen demasiado alejados del modelo como para hacerlo coherente. Las encuestas realizadas a directivos de los países más avanzados en el modelo gerencial, ponen de manifiesto que sus relaciones de supervisión y control con los responsables políticos se alejan mucho de


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la lógica de la estandarización y control de los resultados, siendo esta una referencia profesional auto establecida más que impuesta por el principal (ver para Nueva Zelanda, Norman, 2001). Esto alerta sobre la importancia crucial de invertir en el nombramiento de directivos profesionales y de que estos internalicen informalmente un modelo de comportamiento responsable, más allá de los instrumentos de control formal, cuya utilidad es muy limitada. Gestión de la independencia o de la interdependencia

La evolución del sistema público apunta hacia la sofisticación de sus mecanismos de intervención, lo que pone de nuevo en cuestión el carácter básicamente jerárquico con el que se ha interpretado la responsabilización gerencial. Con la apertura a las fuerzas del mercado, las configuraciones de los servicios públicos están destinadas a ser más y no menos complejas, haciendo más densos y abundantes los espacios ínterorganizativos en los que deben cumplirse las responsabilidades públicas. El paradigma de responsabilización gerencial despliega toda su fuerza en la mejora de la eficacia y la eficiencia de organizaciones individuales, pero tiene muchas limitaciones para coordinar grupos de organizaciones formalmente autónomas, pero funcionalmente interdependientes. La situación es particularmente difícil cuando la prestación de servicios se atribuye a organizaciones no gubernamentales (que al competir en legitimidad con el Estado hacen todavía más difícil la subordinación jerárquica), o en el caso de la descentralización de competencias a gobiernos subnacionales que, con la autonomía operativa ganan el derecho a la desobediencia y normalmente lo ejercen. Otro factor de tensión con el modelo jerárquico es lo que Schick denomina el rendimiento como derecho (2003), que conlleva la atribución a los ciudadanos de títulos jurídicos efectivos para recibir servicios de acuerdo con estándares predeterminados. Esta orientación admite modalidades de mercado (libre elección) o de reacción y reclamación interna (cartas de servicio), pero en ambos casos transforma los sistemas tradicionales de responsabilización, desligándolos más aun de una lógica puramente interna y jerárquica. La efectividad del aseguramiento jurídico de estos derechos marcará el grado en que se produce el apoderamiento de otras formas de responsabilización (en última instancia la judicial) para dirimir controversias.

IV. CONCLUSIONES PARA LOS PAISES EN DESARROLLO La responsabilización gerencial tiene un espacio muy relevante que ocupar, cubriendo parcialmente los vacíos institucionales que describíamos en el primer apartado. Su aplicación efectiva dependerá de la superación de los cuellos de botella que analizábamos anteriormente. Esto supone dar respuesta a tres dilemas básicos: en primer lugar, la acomodación, no la superposición, de la responsabilización gerencial con las otras modalidades de responsabilización (política, legal y profesional) que tienen su propio espacio en el poder ejecutivo, pero que deben ser rediseñadas bajo un marco conceptual común; en segundo lugar, la construcción de la responsabilización en el marco de un sistema multicéntrico, donde la rendición de cuentas tiene que proyectarse hacia afuera y no solamente hacia arriba; y, en tercer lugar, de la adaptación de sus instrumentos y en particular de sus estándares de eficacia y eficiencia a las diferentes características del


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entorno de trabajo de los servicios públicos. La discusión anterior aparece mediatizada en los países en desarrollo por dos corrientes de pensamiento. Por una lado, nunca hasta ahora había sido tan grande el consenso sobre la importancia de las instituciones para el desarrollo. Estas han pasado de factor residual a factor esencial del mismo. A la calidad o debilidad de las instituciones se achacan los éxitos y los fracasos de los países, por encima de las políticas y los recursos financieros. Entre las instituciones y después de años de ostracismo, emerge tímidamente el Estado como uno de los actores del desarrollo, aunque bajo el manto de la noción de gobernabilidad. A esta recuperación teórica se une una gran incertidumbre práctica. La transformación del sector público en los países en desarrollo ha acumulado más fracasos que éxitos, lo que ha dejado una profunda sensación de escepticismo. Los males son bien conocidos: abuso de una visión tecnocrática, ambiciones excesivas o, al revés, confinamiento de la reforma en enclaves, exportación mimética de modelos foráneos, falta de contextualización a la situación local, desconocimiento de la economía política, énfasis excesivo en leyes, procesos y sistemas y falta de sostenibilidad de reformas realizadas en proyectos con financiación externa. Del examen de los errores del pasado, la única fórmula que se desprende es que no hay fórmula, escaso bagaje para asumir una tarea en medio de demandas crecientes de responsabilización de los propios reformadores. ¿Qué lugar ocupa en este contexto el debate de la responsabilización? Según los intérpretes, puede situarse entre dos extremos: la piedra filosofal que ofrece la solución definitiva a los problemas de rendimiento del Estado o una moda pasajera que dejará poco más que confusión conceptual y nuevas demandas contradictorias sobre el diseño institucional. Creo que es justo situarse al margen de ambos extremos. La idea de responsabilización, con sus paradojas y dilemas, ofrece una marco de interpretación de la institucionalidad imprescindible para actuar de forma efectiva y sostenible sobre el aparato estatal, señalando limitaciones básicas de las estrategias pasadas y abriendo nuevas posibilidades. Su valor depende de comprender bien el marco conceptual en el que opera. La conclusión más importante que se desprende del mismo es que los instrumentos deben seguir a las instituciones y que sólo a través de ellas podemos realizar progresos sostenibles. Las estrategias de responsabilización aplicadas en los últimos años en los países en desarrollo son de diversa naturaleza. En primer lugar, pueden situarse aquellas que buscan la responsabilización fuera del Estado o, por lo menos de los gobiernos nacionales, apostando por incrementar el poder de los mercados, los gobiernos locales y las organizaciones no gubernamentales y comunitarias. Esta desinversión en el Estado ha sido impulsada por los organismos internacionales como forma de superar los nudos históricamente insalvables en la reforma del aparato estatal (ver al respecto los razonamientos de Pritchett y Woolcock, 2002). Se pretende incrementar la gobernabilidad reduciendo el gobierno. Es discutible que esta sea una alternativa sostenible y que el sistema publico pueda descomponerse ilimitadamente en una colección de servicios compartimentados. En particular, el fortalecimiento de la responsabilización por la prestación de servicios concretos, fomenta el interés particular y erosiona la responsabilidad política y los cauces de mediación en la democracia representativa. Sin embargo, en los países menos desarrollados puede ser la única estrategia viable para incrementar la accesibilidad y eficiencia en la prestación de algunos servicios.


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Otra vía que puede reconocerse ha sido el fortalecimiento de los mecanismos que llamábamos al principio de responsabilización política horizontal. Contralorías, tribunales de Cuentas, defensorías y procuradurías, el control legislativo y el poder judicial, han sido destinatarios de cuantiosos recursos para fortalecer su capacidad de control del ejecutivo. El resultado ha sido muy desigual, pero en todo caso decepcionante en los países menos desarrollados, en los que estas instituciones obedecen directamente a los dictados del sistema político, sin incentivos ni condiciones para actuar con la autonomía que se les supone; aparecen como un mero trasunto de las instituciones de responsabilización vertical, lo que para algunos autores les quita valor como categoría separada de responsabilización (Shugart, Moreno y Crisp, 2000). Paralelamente, las instituciones políticas centrales de la democracia representativa, incluidos los partidos políticos, han sido objeto de mucha menos atención y apoyo financiero, cuando más evidente ha sido su deterioro (para América Latina se puede ver un buen análisis de estas reformas en un libro recientemente publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo, 2003). En el seno de los gobiernos nacionales, las tendencias de reforma se bifurcan en diferentes caminos. Una de ellos es la proliferación de organizaciones independientes que, bajo la tutela de organismos internacionales, asumen la capacidad regulatoria en sectores clave de política económica (banco central, superintendencias y entidades reguladoras) e, incluso, en otros sectores como lucha contra la pobreza o el medio ambiente. Es discutible que estas organizaciones representen vehículos efectivos de responsabilización, ya que básicamente persiguen la sustitución del decisionismo político por criterios profesionales, cuya responsabilización se produce más ante los organismos internacionales que ante los propios ciudadanos. Es indiscutible, no obstante, que la elaboración y gestión de políticas en estos sectores ha ganado en calidad y eficiencia, aunque no necesariamente en legitimidad. Finalmente, la responsabilización gerencial ha ido ganando espacio en los programas de reforma de los países en desarrollo. No podemos, sin embargo, realizar una valoración totalmente favorable de los resultados conseguidos hasta ahora. Por lo general, estas reformas han invertido más en diseño que en implantación, generando sofisticados instrumentos de medición y contratación, con limitadas consecuencias en el comportamiento de actores políticos o directivos (ver al respecto el completo trabajo coordinado por Nuria Cunill y Sonia Ospina (2003) sobre cuatro países de América latina). Los instrumentos han precedido a las instituciones y, como advertíamos más arriba, este no es el camino correcto hacia la responsabilización por resultados. Adicionalmente, hemos asistido en no pocos países a una interpretación interesada de la responsabilización por resultados que ensancha la discrecionalidad de los decisores, pero no establece mecanismos efectivos de control por resultados, ni consecuencias del mismo sobre los titulares. Esto se produce en un marco en el que las funciones directivas operan como una mera extensión de la responsabilidad política y no como un ámbito de responsabilidad profesional, que requiere garantías en sus condiciones de acceso y desempeño. En no pocos países, bajo la excusa de la reforma gerencial se han desmontado controles administrativos, sin generar una alternativa creíble de control por resultados. El efecto de ello no son mejores resultados, sino más oportunidades para la arbitrariedad y la corrupción. Estamos de acuerdo con Schick (2003) en que los sistemas de responsabilidad pueden compararse con la jerarquía de necesidades de Maslow. Hay que dejar satisfechas las necesidades básicas antes de abordar otras. Por esta razón en los países menos


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desarrollados y, salvo situaciones especificas en instituciones concretas, la prioridad de los reformadores debe situarse en seleccionar y promover a los funcionarios en base al principio de mérito, pagarles decentemente y asegurase que cumplen su horario; del mismo modo, lograr que el presupuesto incorpore todos los ingresos y gastos es mucho más importante que incorporar indicadores de output o outcome y fijar los costes por bienes y servicios; finalmente, reducir la arbitrariedad, mejorando la seguridad jurídica y logrando un control jurisdiccional efectivo es más práctico que especificar derechos nominales en cartas de servicio. En los países más avanzados institucionalmente, la responsabilización gerencial es un camino mucho más interesante, siempre que se entiendan bien los requerimientos institucionales de su eficacia. Esto significa construir una agenda de reformas en la que se aborde simultáneamente la delegación de responsabilidades y el resideño del sistema de control, mediante una sustitución gradual de controles de procedimientos por controles de resultados. Entre los puntos principales de atención de este proceso hay que señalar los siguientes: a) La responsabilización gerencial para ser creíble debe operar simultáneamente en dos

direcciones: por un lado, la habilitación de una mayor flexibilidad de gestión a entidades y organismos a cambio de un estricto control por resultados; y, por otro lado, la reconducción hacia el control por resultados de aquellas entidades que ya son autónomas.

b) Las reformas deben comenzar en los subsistemas de gestión más fáciles de delimitar

como tales, al caracterizarse por la producción de bienes y servicios fácilmente identificables y medibles en un entorno de estabilidad y no controversia política. Es importante identificar la lógica de desagregación de un servicio más coherente con este criterio, que pueden ser geográficas (por centro o unidad territorial) o funcionales (por producto o servicio),

c) El fortalecimiento del principal y del agente deben realizarse simultáneamente. En

relación al primero proveer las capacidades necesarias de supervisión y control que permitan su participación efectiva en la fijación de estándares y en la supervisión y evaluación. En relación al segundo, abrir espacios de profesionalización en los nombramientos de los directivos, al menos informalmente, si no hay condiciones para transformar el sistema de designación formal.

d) Condicionar el grado de la autonomía del agente a través de la obtención de nuevas

facultades delegadas a la puesta en marcha de sistemas que permitan un control efectivo por resultados. Este enfoque conlleva una especie de certificación en responsabilización de la que depende la concesión o validación de las delegaciones o exenciones de reglas.

e) Es necesario, a continuación, realizar el rediseño de las instituciones horizontales que

velan por la coherencia de políticas y sistemas en el conjunto del sector público, para que sus mecanismos de estandarización y control guarden coherencia con el avance de la responsabilización gerencial. Esto requiere cambios en las relaciones de poder, cultura y capacidades técnicas de las instituciones centrales.


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f) Finalmente, debe desarrollarse la infraestructura de información básica necesaria para llenar de contenido las relaciones principal agente. La experiencia aconseja no sobreinvertir en los instrumentos de medición (identificar un número selectivo de indicadores, preferentemente de input, proceso y output, cuya evolución guarde una relación de causalidad clara con las tareas asignadas al subsistema de gestión). Tampoco es aconsejable derivar demasiadas funciones de estos sistemas (por ejemplo, en materia de presupuestación por resultados, remuneración por resultados, evaluación de políticas o legitimación). Finalmente, su grado de transparencia debe avanzar en paralelo a su madurez y capacidad de explicación.

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DR. KOLDO ECHEBARRIA ARIZNABARRETA Doctor en Derecho y Abogado-Economista (Universidad de Deusto). En la actualidad es Especialista Principal en Reforma del Estado en la División de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil del Banco Interamericano de Desarrollo. Ha sido gerente de la División de Administración pública de una empresa multinacional de consultoría. Ha sido Director del Instituto de Dirección y Gestión Pública de ESADE (Barcelona). Ha sido Profesor en el Instituto Europeo de Administración Pública en Maastricht y del Colegio de Europa en Brujas. Ha colaborado en diversos trabajos con la OCDE y otros organismos internacionales. Ha trabajado ampliamente como consultor, asesorado a numerosos gobiernos en la definición y puesta en práctica de estrategias de modernización y reforma de la administración pública, tema sobre el que ha publicado numerosos trabajos.

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