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Universidad Mariano Gálvez de Guatemala

Facultad de Ciencias de la Administración

Escuela de Gestión Pública

Análisis de Políticas Públicas

Documento

Resumen y evaluación del período histórico de 1954 a la fecha,

con énfasis en el tipo de Estado en Guatemala.

Este trabajo es producto de la lectura crítica de dos documentos de los siguientes autores:

Edelberto Torres Rivas, “La Formación del Estado Nacional en Guatemala: etapas decisivas (1821-1985)

y de Peter Evans, “El Estado como problema y como solución”.

Autor

Msc. Jorge Ruano Estrada1/

1/ Sociólogo con estudios intermedios en Filosofía. Especialista en Políticas Públicas, con

maestrías en administración pública y en altos estudios estratégicos con especialidad en

seguridad y defensa. Candidato a doctor en sociología y ciencia política por la

Universidad de Salamanca (en proceso elaboración de la tesis).

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INDICE

Pág.

1. Introducción 2

2. Diferencias entre el Estado con autonomía enraizada y

el Estado predatorio. 3

2.1 Estado con Autonomía Enraizada (Estado Desarrollista) 4

2.2 Estado Predatorio 6

3. La Formación del Estado nacional en Guatemala:

etapas decisivas (1821-1985).

3.1 El Estado federal (1825 – 1839) 8

3.2 La restauración conservadora del Estado. 9

3.3 El Estado liberal, oligárquico y cafetalero (a partir de 1871) 10

3.4 La crisis del Estad liberal (1930-1944) 14

3.5 La etapa democrática del Estado desarrollista (1944-1954) 15

3.6 La etapa autoritaria del Estado Desarrollista (1954 – 1985) 16

4. La Función Pública en Guatemala 1954 a la fecha. 20

4.1 La transferencia de poderes (1985) 22

4.2 Estado Democrático Neoliberal. 23

4.3 Hacia el Estado Social. 24

5. Consideraciones Finales 24

6. Bibliografía 25

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1. Introducción:

Por Estado entendemos un conjunto de instituciones y relaciones sociales que cubre el

territorio que éste delimita y sobre el cual ejerce normalmente la supremacía en el control

de los medios de coerción”. (PNUD, 2005, p. 61)

Esta definición permite entender al Estado como: i) Un foco de identidad colectiva para los

habitantes de un territorio; en ello reside su credibilidad. Un ámbito en que se concentra y

reconoce la identidad colectiva para todos o casi todos los habitantes del territorio. Invita al

reconocimiento generalizado de un “nosotros”, los miembros de la nación. ii) Un sistema

legal, que aspira a un alto grado de efectividad en la regulación de relaciones sociales. Un

sistema legal, una trama de reglas jurídicas que aspira a regular numerosas relaciones

sociales. iii) Un conjunto de burocracias; cuyo funcionamiento se supone logra eficacia en

el desempeño de las funciones que les son formalmente asignadas. Es una trama

institucional y administrativa con responsabilidades que formalmente apuntan a lograr y

proteger algún aspecto del bien común. (PNUD, 2005 p.61)

Todos los Estados sostienen que su autoridad emana de ser Estados-para la-nación (o, en

algunos casos, para-el-pueblo), cuya misión es el logro del bien común -o el interés

general- de una nación interpretada homogéneamente, a la que tanto gobernantes como

gobernados supuestamente deben prioridad en sus lealtades. (PNUD, 2005, p.61)

“El Estado - en tanto institución en la que se reconoce la identidad colectiva, no voluntaria,

basada en un territorio, sustentada en última instancia por su capacidad de coerción,

altamente burocratizada y densamente legalizada– es el asentamiento histórico y social de

la democracia. Desde sus comienzos, la democracia política contemporánea implica una

ciudadanía de doble faz: la ciudadanía (potencialmente) activa y participativa propia de la

democracia, y la ciudadanía adscriptiva, que resulta del hecho de pertenecer a una nación” -

O´Donnell, G. 2002- (PNUD 2005, p. 62)

En lo que respecta al Estado como foco de identidad colectiva, su pretensión de ser

verdaderamente un “Estado-para-la nación” puede ser escasamente verosímil para buena

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parte de su población; en cuanto al sistema legal, puede per se tener carencias y/o no

extenderse efectivamente a diversas relaciones sociales y aún a vastas regiones; y en lo que

respecta al Estado como conjunto de burocracias, su desempeño puede desviarse seriamente

de cumplir las responsabilidades que le han sido formalmente asignadas. (PNUD 2005 p.62)

En general, la mirada de la opinión pública indica que las instituciones y los gobernantes no

se están desempeñando bien. Una razón de ello es que, con frecuencia, los gobiernos

elegidos democráticamente a veces parecen incapaces o no dispuestos a encarar cuestiones

básicas de desarrollo, así como de desigualdad y de inseguridad. Creemos que a esta

imagen subyace otro hecho que se ha descuidado demasiado en las recientes discusiones: el

que en las dos últimas décadas el Estado se ha debilitado enormemente y, en algunas zonas

dentro de nuestros países, virtualmente se ha evaporado. (PNUD 2005, p.63)

La ineficacia operacional de las instituciones disminuye la credibilidad del Estado. Este

tipo de Estado de baja capacidad es un viejo problema de América Latina. Sin embargo, se

ha transformado en un problema aún más serio en los últimos años y en varios casos esto ha

ocurrido bajo la democracia. El déficit de credibilidad del Estado resulta de la ineficacia

operacional de sus instituciones y, a veces, de la ostensible colonización de estas por parte

de intereses privados que difícilmente puede argumentarse sean consistentes con algún tipo

de interés general. Este déficit se vuelve aún más agudo si parte de estos intereses no es en

absoluto de corte nacional; más bien, ellos son parte de intereses extraterritoriales –

públicos y privados- y de las tendencias relativamente anónimas de la globalización

económica. (PNUD 2005, p.64)

2. Diferencias entre el Estado con autonomía enraizada y el Estado predatorio.

“Desde el punto de vista de la gobernabilidad, la cuestión se vincula directamente con el

grado de autonomía relativa del Estado frente a los intereses privados, como señala Peter

Evans (1996), en el espectro que va desde el Estado Predatorio, sometido a la voracidad de

los intereses privados y de los políticos corruptos, hasta el Estado con Autonomía

Enraizada, la forma que adopta esta relación resulta fundamental, no sólo porque expresa la

correlación de fuerzas existente, sino que formas más predatorias de relación, no hacen sino

aumentar el poder de estos intereses espurios”. (Oszlak 2007, p.55).

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Peter Evans en su investigación El Estado como problema y como solución, ofrece

información que permite caracterizar los dos tipos de Estado. Para mejor comprensión para

el autor de este resumen, la tipología presentada inicia con la definición de la forma de

Estado, la importancia del concepto de autonomía relativa, la carrera administrativa y

finalmente las relaciones del Estado con la sociedad.

2.1 Estado con Autonomía Enraizada (Estado Desarrollista)

Definición:

Es un modelo de Estado activo que tiene un papel central en la promoción del desarrollo y

el crecimiento económico. En este análisis se le conoce como Estado desarrollista porque

extrae excedentes de la sociedad pero también le ofrece bienes colectivos. Fomenta

perspectivas empresariales de largo plazo en las élites privadas, aumentando los incentivos

para participar en inversiones transformadoras y disminuyendo los riesgos propios de tales

inversiones. (Evans 1996, p. 535).

El Estado desarrollista no es inmune a la apropiación de rentas públicas o al uso de una

parte del excedente social en beneficio de los funcionarios y sus amistades, y no en

beneficio de la ciudadanía en su conjunto, pero en general las consecuencias de sus actos

promueven el desarrollo económico y la transformación estructural en lugar de impedirlos.

Tiene extraordinarias capacidades administrativas y al ser selectivo en las tareas que

emprende, limita sus intervenciones a las necesidades estratégicas de un proyecto

transformador, utilizando su poder para imponerse de forma selectiva a las fuerzas del

mercado. (Evans 1996, p. 535, 546 y 556).

Autonomía Relativa

La autonomía enraizada del Estado, constituye la clave organizativa de la eficacia del

Estado Desarrollista y por esta fortaleza, es capaz de formular de manera independiente sus

propios objetivos y confiar en quienes deben llevarlos a la práctica. Es una autonomía

inserta en una serie de lazos sociales concretos que ligan al Estado con la sociedad y

suministran canales institucionales para la negociación y renegociación continua de los

objetivos y políticas. Esta autonomía depende de una intensa inmersión de la burocracia en

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la estructura social circundante y le permite preservar las relaciones de mercado. (Evans 1996,

p. 547).

Carrera Administrativa

El Estado con autonomía enraizada, concentra los mejores talentos y posee un cuerpo

burocrático coherente. Sus organismos oficiales atraen a los mejores talentos a través del

reclutamiento meritocrático que es sumamente selectivo y coherente con el pensamiento de

Max Weber sobre la importancia de construir una burocracia idónea y meritoria. Las

satisfacciones de los empleados púbicos, proporcionadas por una larga carrera burocrática

crean adhesión y un sentimiento de coherencia corporativa. (Evans 1996 p. 546).

Una de las expresiones de la autonomía enraizada del Estado, es la existencia de una carrera

en la administración pública, con normas y reglas establecidas donde los funcionarios

gozan de un particular status como auténtica burocracia. La promoción interna es el medio

principal de asignación de altos funcionarios con excepción de puestos de más jerarquía,

que se cubren con nombramientos políticos. La competencia formal y el desempeño

efectivo es el requisito para entrar en la red, no son los lazos clientelistas o las lealtades

tradicionales.

Estas condiciones promueven la confianza mutua, el espíritu de cuerpo, las redes

interpersonales solidarias y la coherencia interna dentro de la burocracia y es a la vez, un

requisito esencial para la participación eficaz del Estado en las redes externas. Los

elementos no burocráticos de la burocracia, refuerzan la estructura organizativa formal, por

el prestigio y capacidad de los funcionarios públicos.

Relación Estado Sociedad:

El Estado Desarrollista con autonomía enraizada, es selectivo en sus intervenciones e

interviene profundamente en varios sectores, su burocracia opera al modo de mecanismo de

filtrado para dirigir la atención de los ejecutores de las políticas públicas y del sector

privado. Su eficacia no deriva de su capacidad intrínseca, sino de la complejidad y

estabilidad de las interacciones que lo liga a los actores del mercado. (Evans 1996 p.546)

El desgastante trabajo del logro de consensos, se ve fortalecido por el laberinto de

organizaciones intermedias y redes informales de las políticas públicas y el éxito de estas

políticas depende de los lazos que unen a los funcionarios con los representantes de los

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sectores social, económico y político. Una red concreta de lazos externos permite al Estado

evaluar, controlar y moldear los hechos. Por los fuertes vínculos entre la burocracia y los

detentadores del poder privado, el Estado regula la competencia en el mercado, brinda

apoyo induciendo decisiones de inversión y estimulando la oferta de capacidad empresarial.

(Evans 1996, p 545 y 558).

Destaca la importancia de las redes informales externas e internas, para el funcionamiento

del Estado. Las redes externas conectan el sector público con el privado y generan una red

administrativa pública que está entretegida minuciosamente en la sociedad.

2.2 Estado Predatorio

Definición:

El Estado Predatorio está sometido a la voracidad de los intereses privados y de los

políticos corruptos, posee características patrimonialistas y tiene un alto grado de

corrupción oficial. El Estado como entidad corporativa, es incapaz de establecer metas

coherentes y de instrumentalizarlas y tiene dificultades para formular de manera

independiente sus propios objetivos y confiar en quienes deben llevarlos a la práctica. La

consideración que tiene por su respectiva sociedad, no es mayor que la de un predador por

su presa. (Evans 1995, p 533, 536 y 538)

No tiene una burguesía orientada a la inversión productiva a largo plazo y está agobiado

por la apropiación de rentas pública y es incapaz de impedir que los intereses de los

especuladores privados minen los proyectos económicos oficiales. Genera una flagrante

apropiación de rentas públicas e incentivos distorsionados. Consume el excedente que

extrae, alienta a los agentes privados a pasar de las actividades productivas a la apropiación

de las rentas públicas -que es improductivo- y no proporciona bienes colectivos. En este

contexto, tener una tajada de poder público constituye un instrumento de intercambio,

convertible en una adquisición ilícita de dinero u otros bienes. (Evans 1996, p. 533, 537 y 543).

El Estado no provee siquiera los medios más elementales para el funcionamiento de una

economía moderna: vigencia previsible de los contratos, suministro y mantenimiento de la

infraestructura, inversión pública en salud y educación. Su estructura y modo de operación

le impiden cumplir con las funciones mínimas de gobierno. La brecha entre la capacidad

requerida y la disponible se agranda, hasta corre el peligro incluso la ejecución eficaz de

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los deberes de vigilante nocturno, en la versión mínima del Estado. (Evans 1996 p. 537, 551 y

556)

Autonomía Relativa:

El Estado Predatorio, no tiene autonomía estatal para formular estrategias de ajuste y

crecimiento económico que sean coherentes, lo cual favorece una generalizada apropiación

de rentas públicas. (Evans 1996, p. 538)

Carrera Administrativa

No tiene tradición burocrática que genere eficacia y permita edificar. Su burocracia no tiene

cohesión interna y coherencia organizativa. El control del aparato del Estado está en manos

de un pequeño grupo de individuos que mantienen estrechas relaciones entre sí y la forma

de operar de los aparatos estatales es la apropiación de rentas públicas, el tráfico de

influencias y la corrupción. (Evans 1996, p. 536 y 543)

Las relaciones de mercado dominan el comportamiento administrativo y las burocracias son

generadoras de rentas personales. Sus organismos clientelistas y menos burocráticos, tienen

reductos de ineficiencia notoria, porque no ha institucionalizado un sistema de

reclutamiento basado en los exámenes meritocráticos de ingreso, no existe el examen

meritocrático para ingresar a la función pública y los puestos principales son llenados

fundamentalmente mediante designaciones especiales de corte político. (Evans 1996, p. 537)

El requisito para en entrar en la red burocrática, son los lazos clientelistas o las lealtades

tradicionales y la falta de una estructura burocrática estable impide establecer vínculos

regulares del tipo de una orientación administrativa con el sector privado e impulsa una

interacción público-privado por canales individuales. El carácter personalizado y ad hoc de

estos enlaces los vuelve poco confiables en cuanto a sus resultados. El personalismo y el

pillaje predominantes en la cúspide anulan toda posibilidad de una conducta sometida a

normas en los niveles inferiores de la burocracia y los empleados públicos están

preocupados ante todo por obtener rentas individuales. (Evans 1996 p. 533, 537 y 551)

Relación Estado Sociedad

El afán de la clase política por apropiarse de las rentas públicas convierte a la sociedad en

su víctima y la mercadización del aparato estatal torna casi imposible el surgimiento de una

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burguesía orientada a la inversión productiva a largo plazo, al socavar la predecibilidad de

la acción del Estado. La dependencia de donaciones del sector privado para financiar el

dominio político, lo somete a lazos clientelistas con los empresarios y favorece la

apropiación de rentas públicas. (Evans 1995, p 536, 537 y,541).

3. La Formación del Estado nacional en Guatemala: etapas decisivas (1821-1985).

3.1 El Estado federal (1825 – 1839)

La Constitución del Estado de Guatemala (1825) estableció la ciudadanía limitada a

varones, alfabetos, mayores de edad y con algún recurso. Legisló, además, con la idea

liberal de que la propiedad hace a los hombres libres y para ello estaban como oferta las

tierras baldías y ejidales, cuya redención facilitaba. (Torres Rivas, 2010 p.2)

En un escenario pleno de inestabilidades y conflictos, se inició lo que se ha llamado el

primer momento en la formación del Estado, cuando asumió el Gobierno provincial una

fracción de criollos liberales encabezados por el doctor Mariano Gálvez (1828/1837); este

grupo de propietarios, comerciantes e intelectuales apareció como propulsor de la primera

reforma liberal, abundante en medidas modernas, laicas, anticoloniales, de fuerte

inspiración foránea. El programa de lo que se suele llamar «Partido Liberal» incluía la

colonización europea, el fomento de la minería, la expropiación de las propiedades de la

Iglesia, creación de caminos, libertad de imprenta, abolición de la esclavitud, fin de la

«República de indios», justicia aplicada según el Código de Livingston (o juicio por

Jurados), renovación de las Municipalidades, colonización de tierras baldías, apertura de

puertos, aplicación del método lancasteriano en la educación; leyes del matrimonio civil y

el divorcio, la abolición del diezmo, la libertad de cultos, la administración de los

cementerios, la educación laica, y otros. (Torres Rivas, 2010 p.3 y 4)

Las políticas liberales correspondieron los intereses sociales de una clase emergente, una

fracción criolla de propietarios que cultivaban la tierra, que cultivaban con trabajo servil,

casi gratuito y, en todo caso, forzoso. El Estado aparece aquí en una tímida etapa de

gestación, cuyos rasgos estatales vacilantes ganan y pierden sustancia contradictoriamente.

Taracena afirma que, con una «lógica de castas», los criollos se afirmaban como una élite

dominante, mientras las masas mestizas se abrían paso, frente a una mayoría indígena

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explotada y marginada. Durante un largo período esta fue la dinámica política, social y

económica. (Torres Rivas, 2010 p. 4)

El «Estado» que Gálvez representaba era débil e incompleto pues como proceso inicial

resultó una tarea ciclópea sustituir los fragmentos estatales de la colonia con otros propios

de la modernidad. También dificultaron ese objetivo las ideologías apoyadas por el enorme

poder de la Iglesia católica, inmenso peso de la tradición, bases sociales y económicas de

indígenas opuestos al cambio. El Estado nación en formación pasó por la prueba de dos

décadas de guerras y conflictos sociales que produjeron el fin de la República federal, el

debilitamiento de las fuerzas políticas que la apoyaban, la bancarrota del primer proyecto

liberal y el ascenso de los criollos conservadores al poder. La derrota de Morazán en ciudad

de Guatemala (1839) y el triunfo de Carrera frente a la mayor concentración militar liberal

en la Batalla de La Arada (febrero de 1851), son hechos más que militares, políticos, que

cierran una época. (Torres Rivas, 2010 p. 4)

3.2 La restauración conservadora del Estado.

Se llama restauración conservadora porque los actores que dirigieron una nueva experiencia

de poder (1839-1871) practicaron políticas y se apoyaron en instituciones coloniales;

pertenecían, asimismo, a la más rancia oligarquía criolla. Fue una «restauración»

incompleta porque el peso de lo colonial no paralizó el proceso de emergencia de rasgos

estatales que en algunos aspectos, continuaron produciéndose. (Torres Rivas 2010, p. 6)

Dos hechos históricos revelan el sentido estatal de este segundo momento. Uno, la derrota

militar del proyecto político autonomista de la importante élite agrario-artesanal altense,

proyecto que tuvo propósitos secesionistas alimentados largamente y fundamentado en la

autonomía económica, así como en la fuerte identidad regional que llevó a sus líderes a

proclamar la República de los Altos (1840 y 1848). Un Ejército formado con pleno apoyo

indígena, dirigido por Carrera (y luego por Mariano Paredes) puso fin a la partición. Otro,

fue la decisión del 20 de marzo de 1847 de abandonar la República federal y proclamar a

Guatemala como un Estado independiente. La decisión fue valorada positivamente por la

Iglesia católica, por los grupos dominantes de las provincias y, sobre todo, por los intereses

ingleses, dirigidos por Mr. Chatfield, cónsul británico. Por esa época, el contrabando inglés

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era el símbolo del libre comercio en clave beliceña y el mercado del Reino Unido se abría

como el primero en importancia. (Torres Rivas 2010, p. 6)

La Constitución de 1851 ratificó la independencia de la provincia vuelta Estado y definió la

condición restrictiva de la ciudadanía: solo los hombres alfabetos, con profesión, oficio o

bienes significativos, «cabezas de familia», mayores de veinticinco años (o veintiuno, si

fuesen casados). La nación de los conservadores era una comunidad ínfima, sólo la

formaba una élite criolla/mestiza con funciones dirigentes, una minoría que en una sociedad

rural acaparaba la tierra, la educación y el comercio. Esa élite se amplió paulatinamente con

una breve porción mestiza que satisfacía los criterios censatarios al aparecer como

sacerdotes, generales, licenciados, intelectuales, comerciantes, cosechadores. (Torres Rivas

2010, p. 6 y 7)

El orden interno, como en la colonia, se apoyaba en el régimen de corregimientos con

autonomía local, dirigido por militares mestizos. La Asamblea Constituyente de 1839

restituyó las Leyes de Indias y restableció la «República de indios», una política paternal-

racista que preconizaba que los indios no podían ser ciudadanos plenos: separados por una

prejuiciosa «minoría de edad»; elegían sus propias autoridades, reforzaron el sistema de

cofradías y disfrutaron de una relativa autonomía, siempre fueron fuerza de trabajo

disponible aunque menos explotada que en el período liberal. Además, pagaban tributos y

luego impuestos y fueron milicianos cuando los llamaban. (Torres Rivas 2010, p. 7)

3.3 El Estado liberal, oligárquico y cafetalero (a partir de 1871)

La victoria militar de 1871, encabezada por los generales Miguel García Granados y Justo

Rufino Barrios, dio inicio al período llamado liberal durante el cual el Estado se consolidó.

En Guatemala, suele hablarse de Estado cafetalero porque fue este poder -con ocasión de

producir/exportar café- el que realizó con éxito la tarea de establecer de forma definitiva los

vínculos con el mercado internacional. El café se convirtió en el eje de la vida nacional y la

demanda externa en el factor dinámico de la misma. El Estado cafetalero u oligárquico fue

un poder militar autoritario, basado en la subordinación violenta de otros sectores sociales,

especialmente los indígenas, a quienes explotó con métodos pre-capitalistas. (Torres Rivas

2010, p. 10)

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En Guatemala, el grupo nacional lo formó la fracción más poderosa de cafetaleros y

comerciantes, que hacia la década de los sesenta del siglo XIX ya conformaban una

coalición dominante junto a militares y políticos, sin ninguna relación con poderes

externos. Por élite o clase nacional se entiende la fracción dominante cuyos miembros

tuvieron la capacidad (o crearon las oportunidades para) de acceder al poder apoyados en

recursos de fuerza, promoviendo así sus intereses económicos; organizándose políticamente

y produciendo ideologías para acrecentar su dominio. No hay posibilidad de Estado sin

clase nacional independiente y dominante y ésta no puede serlo si no dispone de recursos

económicos, instrumentos de fuerza y de un aparato burocrático que le permitan ordenar a

la sociedad según sus intereses. (Torres Rivas 2010, p. 10)

La finca cafetalera se apoyó en la gran propiedad y en la oferta de mano de obra que, por la

intervención del Estado, fue forzosa, obediente, abundante y barata. El crecimiento

económico bajo el régimen liberal desenterró los mandamientos, con el nombre de Ley de

Jornaleros, el trabajo forzado por deudas, el castigo a la vagancia. Una circular del 3 de

noviembre de 1876 autorizaba a los gobernadores departamentales a ayudar a los

productores a obtener trabajadores, lo cual incluía el reclutamiento forzado. Los

trabajadores estaban obligados a portar siempre un libreto que probara su trabajo y que no

tenían deudas pendientes. Esta fue otra manera legal de crear el trabajo obligatorio. (Torres

Rivas 2010, p. 11)

La Constitución de 1879 proclamaba que Guatemala era una nación soberana, con un

gobierno representativo y republicano; reconocía la nacionalidad a todos los nacidos en el

territorio y la ciudadanía a los varones mayores de veintiún años, que tuvieran ingresos o

profesión. Mediante una modificación, en octubre de 1885, se completó la definición, al

exigir que el ciudadano fuese alfabeto; de esa suerte la población indígena no fue

incorporada como ciudadana sino como fuerza de trabajo. Eso fue suficiente para los

propósitos de la clase nacional. (Torres Rivas 2010, p. 12)

La constitución de un Ejército forma parte de la constitución del Estado. Y el poder estatal

se encuentra en el centro de la agenda política de la dominación. Como factor causante del

Estado, se le encuentra en sus orígenes, como ha sucedido en todas partes. El poder de

Carrera se apoyó en un Ejército aún no profesional. Muy pronto los liberales habrían de

ocuparse de este propósito. A finales de 1872 llegó a Guatemala una misión militar

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española, con el propósito de crear una Escuela Politécnica (Dt.o 86 de 1873) y así tener

oficiales académicos. El ejército se profesionalizó y creció. (Torres Rivas 2010, p. 13)

En Guatemala se generó un clima profundamente anticlerical, el régimen liberal abrió un

frente de combate desigual: tomó medidas de diverso alcance político y cultural para

asegurar que las funciones públicas, mundanas, correspondieran definitivamente al Estado

y la Iglesia se ocupara de los asuntos que tienen que ver con la vida espiritual, lo

confesional/privado. El 3 de septiembre de 1871 se expulsó a los jesuitas; en diciembre del

siguiente año se prohibieron los diezmos y en enero de 1873 se suprimieron las Cortes

eclesiásticas y su jurisdicción penal y civil; luego terminó el control de la Iglesia sobre el

Registro Civil y el magisterio, la validez de los matrimonios civiles, la supresión de los

conventos y de sus propiedades, se prohibió las procesiones y el uso de hábitos religiosos

en público, entre otros. (Torres Rivas 2010, p. 14 y 15)

El 24 de agosto de 1873 se puso fin a la institución de «manos muertas» en cuya virtud la

Iglesia heredaba propiedades de personas pías que compraban así sus indulgencias. Las

tierras de las órdenes religiosas fueron nacionalizadas y luego vendidas para fortalecer la

estructura finquera; con los recursos así obtenidos se creó el Banco Nacional. La

desvinculación de la Iglesia fortaleció la autonomía del Estado, tal como ha sucedido en la

historia del Estado moderno, porque se definen mejor los fueros o jurisdicciones de ambas

instituciones. Se afirma así la distinción secular de lo confesional/privado con lo

público/estatal. (Torres Rivas 2010, p.15)

La entrega gratuita o a precios «políticos» de la tierra, la difusión de técnicas de cultivo, la

importación de cepas o muestras, la presencia de expertos llegados de Costa Rica y

Colombia, y luego los servicios de comunicaciones, registro legal, crédito, son solo algunos

ejemplos de lo que constituyó la naturaleza íntima de un poder abiertamente dedicada a

estimular y proteger los intereses de la élite dominante. En una relación de doble dirección,

el Estado protegió a los cafetaleros y estos conformaron al Estado. (Torres Rivas 2010, p.16)

En 1897 se produjo una profunda crisis en el mercado internacional del café; esta fue la

primera vez en que la dinámica ascendente del progreso se paralizaba o se revertía y las

ilusiones en el cambio se derrumbaban. Los efectos malignos ocurrieron por todas partes:

en las finanzas públicas hubo un enorme desorden monetario; incrementos de la pobreza;

desorden en el comercio; caos político. Fue una contracción del sistema de la que ni los

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cafetaleros ni los políticos o sus intelectuales dedujeron las conclusiones pertinentes.

Siguieron creyendo que tanto el auge como la crisis eran fenómenos cíclicos, naturales

frente a los cuales sólo era posible esperar. A partir de 1897 los precios internacionales del

café cayeron a más de la mitad, durante una década. La mencionada crisis afectó las

funciones y rasgos estatales, momento en que llegó al Gobierno el licenciado Manuel

Estrada Cabrera (1898-1920); la economía creció con tantas dificultades que pareció un

estancamiento. Concurrieron otros factores adversos como el terremoto que destruyó parte

de la capital (1913), y los efectos causados por la Primera Guerra Mundial. En estos años se

materializó la presencia múltiple de los Estados Unidos, convertidos después de la guerra

con España, la toma de Puerto Rico (1898) y la casi ocupación de Cuba, en el factor de

poder más poderoso en la vida centroamericana. Estos, firmaron compulsivamente los

llamados Tratados de Washington (1906), para asegurar la paz en la región y la no

reelección presidencial. (Torres Rivas 2010, p. 18)

En estos años hubo tres fenómenos económicos con efectos en el mediano plazo en la

constitución estatal. Uno, la creciente participación de extranjeros, alemanes sobre todo, en

el negocio cafetalero; fue resultado de una política de colonización que suponía que los

emigrantes europeos, emprendedores y con recursos, serían un factor de civilización en el

seno de una sociedad atrasada. Emigrantes belgas y alemanes llegaron en forma individual

o como parte de grupos empresariales. Fueron cosechadores y además intermediarios en el

comercio de exportación. Los alemanes utilizaron la reglamentación colonial de la Ley de

Jornaleros, el peonaje por deudas, la mano de obra semigratuita con lo cual tuvieron el

mismo comportamiento que los nacionales. (Torres Rivas 2010, p. 20)

El banano surgió como producto de exportación, que salvo los primeros momentos hacia

1901 siempre estuvo en manos extranjeras. La primera concesión de tierras nacionales,

liberalización de impuestos y otras canonjías se otorgó a la United Fruit Company y desde

entonces empezó a crecer en toda la región. El mismo capital bananero pasó a controlar la

totalidad del sistema ferroviario, por conducto de la International Railways of Central

America, la cual se hizo cargo de terminar líneas construidas con recursos nacionales, como

el tramo que conecta a la ciudad de Guatemala con Puerto Barrios; o la línea a El Salvador.

A la Irca también le fue entregado el único puerto sobre el Atlántico, Puerto Barrios. Los

intereses de la Ufco-Irca se convirtieron de inmediato en una poderosa fuerza política en la

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primera mitad del siglo XX; la Tropical Radio & Telegraph Co. producía toda la energía

eléctrica. El control extranjero de la economía llegó a controlar alrededor del 40% de la

economía nacional. (Torres Rivas 2010, p. 22)

En resumen, en este período el Estado no se fortaleció en su doble condición de dominación

de clase y cohesión o integración de clases; lo primero alude a su debilitamiento como

poder soberano al realizar ingentes concesiones de riquezas nacionales sin compensaciones,

sin impuestos, y por el lado del mercado nacional aceptar estructuras productivas que

funcionan como enclaves y no benefician al mercado nacional. (Torres Rivas 2010, p. 22)

3.4 La crisis del Estad liberal (1930-1944)

La crisis mundial de 1929-1930 no mostró tanto las debilidades inherentes al Estado liberal

sino la naturaleza feble de quienes lo dirigían, la autocracia liberal, la oligarquía como clase

subordinada a los intereses de las burguesías extranjeras. Las políticas proclíticas aplicadas

demuestran un instinto oligárquico tradicional, pues aunque esta fue una crisis universal y

profunda, sus manifestaciones locales no fueron en el sector financiero sino en la

agricultura de exportación. La razón de Estado que manejó Ubico en el seno de una

sofocada sociedad fue la obsesión por el orden definido como la inmovilidad por

obediencia de actores en trance de modernización, la difícil aceptación pasiva de medidas

públicas que afectaban a casi todos. Las clases media se resentían ante la falta de

propuestas de innovación cultural, por el castigo a la protesta legal, la oposición a proyectos

de renovación económica y social. (Torres Rivas 2010, p. 24).

El régimen reforzó la vieja legislación liberal, sustituyéndola por una normativa que reforzó

el papel del Estado y sus relaciones de dominio sobre los campesinos. La ley de vagancia

permitió al Estado ejercer un control que se vería aumentado con el impuesto de viabilidad,

que determinó que los guatemaltecos, hombres y mayores de edad, deberían pagar dos

quetzales (equivalentes a dos dólares) o trabajar gratuitamente por dos semanas en la

construcción de caminos. (Torres Rivas 2010, p.27)

Ubico militarizó los servicios de correos, aduanas, las instituciones encargadas de los

censos, la cartografía, algunos servicios de salud, y hasta la orquesta sinfónica y la

educación secundaria, a cuyo frente colocó coroneles, otorgando a los graduados el grado

de oficiales de reserva. Se prohibió las reuniones públicas y las privadas, salvo las

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autorizadas por la policía. La militarización de la sociedad aumentó con la modernización

de las fuerzas armadas, gracias al apoyo norteamericano y los aires de la Segunda Guerra

Mundial. (Torres Rivas 2010, p. 27).

Los nuevos sectores sociales, expresaron su malestar más por sus demandas de democracia,

participación, educación, un comprensible motivo de protestas políticas; dese 1943 fueron

surgiendo expresiones de descontento en estudiantes y maestros y aparecieron en las calles.

Entre ellos había obreros y muchos artesanos, clases medias ilustradas (estudiantes,

maestros, militares), una burguesía media profesional, comercial e industrial y algunas

personalidades desprendidas del corpus oligárquico. (Torres Rivas 2010, p. 28)

3.5 La etapa democrática del Estado desarrollista (1944-1954)

La crisis del Estado liberal fue de largo plazo y su fase inicial corresponde a la década

conocida como Revolución de Octubre. Se argumenta se produjo una desagregación

coyuntural de la oligarquía cafetalera, una transitoria pérdida de hegemonía como fuerza

dominante. En Guatemala, el programa de cambios (leyes e instituciones de esta década)

fue una enorme esperanza que la participación organizada del pueblo respaldó. A partir de

1944/45 la estructura del Estado que venía del período anterior se fue modificando al

alterarse la naturaleza de sus funciones ahora orientadas políticamente para impulsar el

desarrollo capitalista, y por un manejo democrático del poder. (Torres Rivas 2010, p. 31)

Es útil recordar el debate en la Asamblea Constituyente sobre el papel del Ejército, que

obligó a numerosas consultas y rectificaciones y culminó en la creación de la figura del Jefe

de las Fuerzas Armadas a lado del Ministro de la Defensa. Se estableció al Presidente de la

República como jefe del ejército y la condición obediente y no deliberante de las fuerzas

armadas. Esta configuración de los mandos militares, junto a otros factores determinó que

nunca más volviera a surgir un caudillo militar personalista. Se reiteró el carácter obediente

y no deliberante del ejército para frenar sus incursiones en la política nacional. A diferencia

del Estado liberal, los apoyos al nuevo que surgía vinieron de la movilización y

organización de los sectores populares, obreros y campesinos, encabezados por partidos o

dirigentes de las clases medias. (Torres Rivas 2010, p. 33)

La Constitución de 1945 aseguró la autonomía de los tres poderes del Estado; la

alternabilidad en el poder, prohibición de la reelección presidencial y reconocimiento del

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derecho a la rebelión. Reorganización, apoliticidad y nuevas funciones del Ejército.

Autonomía Universitaria. Reconocimiento de los partidos políticos y representación

electoral de las minorías. Sufragio obligatorio, ciudadanía para hombres alfabetos, voto

público para analfabetos pero solo en elecciones municipales. (Torres Rivas 2010, p. 34)

Se realizaron profundas alteraciones de los tradicionales patrones culturales de relaciones

sociales, desiguales y violentas; y situaron al trabajador (Código de Trabajo 1947) en una

condición más independiente, como sujetos de su propio destino al Estado como eje de la

vida social. Las reformas bancarias que incluyó la Ley del Banco Central, Ley Monetarias

(1945) y de Fomento Industrial (1947), la creación de la banca de desarrollo, el Instituto de

Fomento de la Producción -INFOP- (1948), se promueven cooperativas, establecen la

dimensión en que el desarrollo es una responsabilidad del Estado. Las políticas sociales

definen la forma particular las funciones de este, como el notable impulso a la educación

pública, como en la atención a la salud con la creación del Instituto Guatemalteco de

Seguridad Social (1948), que constituyó una novedad frente al dilema si la enfermedad es

asunto público o privado. (Torres Rivas 2010, p. 35).

El Estado democrático-desarrollista buscó su legitimidad en la doble clave de promover el

desarrollo con apoyo y beneficio popular. El fin del proyecto nacional-popular fue también

el del régimen democrático, los partidos políticos, las organizaciones sociales; la fuga de

parte de la dirigencia, la clandestinidad y la muerte de otros. Difícilmente un cambio

político tiene los efectos parecidos, como este, a una derrota de cruzada medieval. (Torres

Rivas 2010, p. 38)

3.6 La etapa autoritaria del Estado Desarrollista (1954 – 1985)

“Las funciones de este modelo de Estado es imponer y hacer reconocer el orden y la

seguridad como garantía del desarrollo capitalista; y establecido el precio de cancelar

cualquier intento de participación y movilización social” (Torres Rivas, 2010 p.38) En

Guatemala, lo burocrático-autoritario tuvo la denominación de Estado contra-

revolucionario, llamado así porque sustituyó violentamente a la coalición arbencista:

partidos democráticos de clase media, organizaciones obreras y campesinas, grupos

estudiantiles y profesionales. .. Desde julio de 1954, los militares condujeron la etapa

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autoritaria del Estado desarrollista, que sólo concluye en 1985 (treinta años después) con el

advenimiento de la democracia electoral. (Torres Rivas, 2010 p.39)

A partir de 1956, como parte de la modernización del Ejército, se convirtió en un Ejército

contrainsurgente y a través del proceso de profesionalización fue adquiriendo nuevos

conocimientos y notorias ventajas que ninguna otra burocracia del Estado tiene: el

“comisariato”, un gigantesco supermercado con precios sin impuestos que operó como una

modalidad de salario adicional; derecho a hospital y medicina gratuita, casas, trabajo

asegurado desde el momento de la graduación, retiro por vejez y otros. (Torres Rivas 2010 p. 40)

En marzo de 1963 las fuerzas armadas en tanto institución y como resultado de una

decisión de la cúpula de los altos mandos, sustituyó al Presidente Ydígoras Fuentes por su

ministro de la defensa, el coronel Peralta Azurdia. A partir de allí la institución armada

definió como tal su propio destino y las políticas del Estado en los próximos veinte años.

Período de mayor crecimiento sostenido de todo el siglo XX. Se diversificó y modernizó la

agricultura de exportación (algodón, carne, azúcar, cardamomo y otros) y se dieron los

primeros y más logrados emprendimientos para implantar un parque industrial destinado

sobre todo para el mercado centroamericano. La diversificación agrícola se estableció como

una producción moderna que requería una fuerte inversión técnica, obras de infraestructura

y un extenso crédito que solo un Estado desarrollista podía atender. (Torres Rivas 2010 p. 41 y 42)

De no ser los créditos con respaldo del Estado y la creación de condiciones de invernadero,

los empresarios industriales no habrían aparecido. No se formó una burguesía industrial

distinta y con intereses propios como sucedió en la versión clásica del capitalismo. … En

Guatemala, la oligarquía cafetalera se mantuvo como grupo dominante, algunos de cuyos

sectores se transformaron en industriales, multiplicando así sus inversiones. El resultado a

mediano plazo fue la conformación de poderosos grupos propietarios con intereses en la

agricultura tradicional y en los nuevos rubros agrícolas, en la industria, en el comercio y

como resultado lógico, en el sector financiero. Las enormes ganancias que produjeron los

nuevos cultivos, no se tradujeron en diversificación económica en el campo industrial como

se esperaba. Pues fueron los mismos intereses cafetaleros los que estuvieron en los nuevos

cultivos y ellos no estaban acostumbrados a innovar en otras fuentes de inversión, la

aventura en la finca, no en la fábrica. (Torres Rivas 2010, p. 44)

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Los efectos de la promoción del desarrollo agrícola e industrial desde el Estado, como

producto final fue un Estado desarrollista débil y unas clases propietarias fuertes. El Estado

no fue capaz de hacer que la ganancia de los agroexportadores se invirtiera en los nuevos

“ítems” industriales. Al sustituir este capital ausente y exonerar impuestos internos y

externos, aumentó su debilidad en general y sobre todo en lo fiscal. Se considera un Estado

débil aquel cuyos recursos políticos enfrentan intereses privados fuertes, baja capacidad

extractiva, recursos militares débiles para la defensa de la soberanía nacional, pero

excesivos para el orden/control interno. Otro criterio es el relativo al gasto público, donde

el Estado débil es el que invierte menos. (Torres Rivas 2010 p. 44)

El surgimiento organizado de los intereses corporativos empresariales privados, que en

pocos años alcanzaron un alto nivel de estructuración interna, coherencia política, modales

ofensivos, que convirtió a la llamada “iniciativa privada” en una fuente de energías

públicas. El Comité Organizador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y

Financieras (CACIF) fue una iniciativa de industriales y comerciantes creada en 1957, que

creció hasta convertirse en una poderosa fuerza política, sobre todo a partir de los años

sesentas. (Torres Rivas 2010, p. 45)

La respetabilidad creciente del empresariado no solo descansó en su organicidad gremial,

sino en su unificada diversificación en los planos agrícola e industrial, servicios, finanzas y

otros. Y ocurrió que al velar por sus múltiples intereses de marcado se convirtieran muchas

veces en políticas de Estado; y al defenderse frente a decisiones que el Estado pudiera

tomar influyeron en lo relativo a la política fiscal. La historia de este virtual estado-mayor

de la patronal guatemalteca no ha estado exenta de disidencias y conflictos internos, pero

también ocurre en el CACIF que lo que separa la política pronto lo unifica el mercado.

(Torres Rivas 2010, p. 45).

El cuidado por lo que pueda suceder en el mundo de la política los ha llevado a ser

influyentes en la selección/nombramiento de Ministerios claves en la economía del país;

entre 1954 y 1993, técnicos o políticos del sector privado estuvieron 45% de ese tiempo en

el Ministerio de Finanzas, un 72% en el de Economía y 56% en Agricultura. La síntesis de

estas experiencias y aquellos datos es que en la constitución del poder del Estado y en las

relaciones de dominio que todo ello implica, los intereses empresariales se convierten en

decisivos. De hecho, como lo establece la historia, las élites terratenientes en sociedades

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agrarias ejercen u poder casi total, sin proporciones en relación al Estado. Todo esto se

traduce en que lo nuevos empresarios, con la conformación del Estado autoritario-

desarrollista se convirtieron también en una formidable fuerza social y política que

contribuye a la definición de políticas públicas, en especial de las que les interesan y vetan

las que así no lo son. (Torres Rivas 2010, p.46).

Las relaciones en el interior del Estado autoritario-desarrollista entre ejército-burguesía no

son tan simples, son vínculos múltiples, con variables grados temporales de atracción y

rechazo. El ejército en Guatemala tiende a ser un poder independiente; los grupos

propietarios lo tienen por su misma constitución clasista. En este período el ejército ejerció

el poder controlando al Estado con apego a las formalidades democráticas. Desde 1863,

cobró forma en las elecciones de 1966, las primeras en la historia nacional convocadas por

la Institución y que promueve la instalación de procesos de participación – organización, de

una democracia electoral vigilada. El programa empezó a aplicarse en 1966 hasta 1982,

cinco eventos electorales en que el mecanismo del General ganador falló sólo la primera

vez, con el triunfo del candidato civil, Julio César Méndez a quien el ejército hizo firmar un

pacto restrictivo de su independencia. (Torres Rivas 2010, p. 47)

En estas condiciones el Estado se bifurca o tiene una connotación dual en el sistema

político y en la sociedad. El ejército actúa como institución cerrada que resuelve en su

interior quién será el presidente, que ya no es impuesto por la fuerza sino por fraude

electoral; toleran una oposición de derecha y de centro como sucedió con la Democracia

Cristiana, el MLN, el PR, PUA y que ganan alcaldías y escaños. (Torres Rivas 2010, p.48).

En resumen, esta etapa que define la compleja ambigüedad del Estado autoritario-

desarrollista en Guatemala, encierra el resumen de varios rasgos que lo tensan: .. se trata de

un poder desarrollista muy destacado, busca una dimensión de democracia autoritaria, y

otra de carácter represivo, claramente contrainsurgente. El Estado y su modalidad de

“democracia de fachada” entra en crisis con la quinta realización de las elecciones en 1982;

la cúpula militar se fractura y en 1985 dan paso al retorno al Estado democrático neoliberal.

(Torres Rivas 2010, p. 48).

La contrainsurgencia fue una modalidad del poder militar que desbordó las funciones del

orden y control que el Estado está llamado a realizar y desordenó la sociedad. Las

insurgencia influyó en la política nacional y en la modulación del poder estatal. Por un

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lado, porque obligaron a cambios institucionales en el interior del Estado y en funciones

básicas del sistema, tales como la seguridad, la justicia, los derechos humanos y otros.

(Torres Rivas 2010, p. 49).

En el seno de este desborde de violencia contra la sociedad, las acciones contrainsurgentes

asesinaron a más, o menos, unos 80,000 indígenas, destruidas sus aldeas y amenazada su

cultura, y que con ello aparecieron rasgos acusadamente racistas que califican todo este

momento. Contra todo lo que se hubiese podido predecir, el genocidio indígena ha tenido

entre otros, un efecto de la mayor importancia: la emergencia de un nuevo sujeto político en

los escenarios del poder: los pueblos indígenas. Por tal razón, el Estado del futuro en

Guatemala, si tiene que ser democrático, debe también tener una fuerza incluyente, tiene

que ser un Estado plural. (Torres Rivas, 2010 p. 50)

4. La Función Pública en Guatemala 1954 a la fecha.

La historia reciente de Guatemala con su conflicto interno prolongado, la presencia militar

en el aparato del estado y su incidencia en la sociedad, ha incidido significativamente en la

naturaleza misma de la organización del poder y, en consecuencia, en el aparato

administrativo del Estado.

El intento más significativo, por configurar una función pública profesional fue, sin duda, el

período de desarrollo democrático de 1944 a 1954. Es un período de modernización del

Estado y de llegada de una burguesía ilustrada al poder. Esta modernización del Estado

significó la profesionalización de la acción estatal en ministerios como gobernación, salud,

educación, agricultura, etc., modernización que conllevó un progreso significativo en el

proceso legislativo del Congreso. Pero el derrocamiento del gobierno democráticamente

elegido desarticuló el proceso de organización y de transformación del Estado y de la

función pública.

A partir de ese momento, las fuerzas armadas quienes toman el control del Estado y, en

consecuencia, son ellas, en gran medida quienes asumen los puestos claves del

funcionamiento de la función pública y los golpes de Estado constituyeron un componente

central de las relaciones entre decidores políticos y militares. Estas formas de intervención

del ejército estuvieron caracterizadas por una alianza con la oligarquía, la cual gobernaba

por intermedio del ejército. Pero, al mismo tiempo, este desarrolló lógicas autónomas como

21

consecuencia del ejercicio mismo del poder; es decir, que el ejército, al tomar el poder,

influenció a su vez el sistema político, controlando nominaciones, políticas y opciones

estratégicas.

Los regímenes militares constituyeron un tipo particular de régimen político y el ejército

como fuerza política independiente es un fenómeno político distintivo. El ejército como

actor político de primera importancia ha tenido una presencia antigua y persistente. Y eso

porque dispone de tres ventajas políticas decisivas frente a la desorganización de la

sociedad civil que caracterizó ciertos períodos de la historia guatemalteca: una organización

eficaz caracterizada por la cohesión y la jerarquía, un estatuto simbólico valorizado

frecuentemente y el monopolio sobre las armas. Pero, a pesar del control de la fuerza, el

acceso al poder político tuvo sus límites: las fuerzas armadas no disponían de capacidades

técnicas para administrar las sociedades complejas sobre el largo plazo, la división del

trabajo en una economía en proceso de desarrollo era tal que los militares solos no podían

sobrepasar el estadio de medidas de urgencia puntuales. Estos límites explican por qué, aún

en períodos de dictadura militar, la élite que estaba en el poder prácticamente, nunca fue

exclusivamente militar. Además, gobernar supone –además de capacidades técnicas- una

legitimidad política.

Los treinta y seis años de conflicto armado en Guatemala hicieron posible que intenciones y

motivaciones del personal militar –oficiales, sub-oficiales, en actividad o retirados-

desempeñasen un rol importante en su incorporación a las funciones de la administración

pública: considerándose “servidores del Estado” más que de los gobiernos de turno, los

militares en Guatemala –a través de esta distinción- elaboraron su propia perspectiva del

“interés nacional” y de la defensa de sus intereses corporativos.

En este contexto, la fidelidad interna generó solidaridades y lealtades internas que

facilitaron la sumisión de una gran parte de los funcionarios civiles. Al mismo tiempo, la

confrontación militar fue un criterio permanente de legitimidad de la acción política y, en

consecuencia, de las lógicas de organización y funcionamiento del Estado. Si a esto

añadimos los golpes de Estado motivados por contradicciones internas de las fuerzas

armadas, podemos hacernos una idea de la fragilidad institucional de la función pública.

22

Los militares establecieron alianzas con el Moviendo de Liberación Nacional -MLN,-

partido que estuvo asociado con los militares en el poder y que proporcionó algunos de los

cuadros que los militares necesitaban: relaciones exteriores, economía, etc. Este proceso

hizo posible la privatización de toda una serie de sectores de las funciones tradicionales del

Estado (Educación, sistema bancario, salud, etc.), la llegada del sector privado a funciones

de poder y la inserción de responsables militares en el sector económico con intereses

propios. De esta manera, emergió, por una parte, una “fracción de clase” a partir del cuerpo

de oficiales que desarrolló relaciones con la élite económica y política tradicional y, por

otra, el ejército se convirtió en un grupo de interés preocupado de defender su estatuto, sus

privilegios y los intereses de sus miembros. El control del aparato del Estado legitimado

por el conflicto armado, fue un medio eficaz para el desarrollo de esos intereses.

4.1 La transferencia de poderes (1985)

La llegada al poder del Partido Político “Democracia Cristiana” con Vinicio Cerezo en

1985, incidió en la recomposición de la función pública en Guatemala. Se trataba del único

partido político que, gracias a la Democracia Cristiana Internacional, había desarrollado

una verdadera estructura partidaria con bases y con cuadros. En efecto, la DC de Guatemala

había beneficiado de todo un proyecto de apoyo político internacional para preparar la

transición y para la reconstrucción del poder civil.

Numerosos cuadros fueron formados por en los Centros de formación que la Democracia

Cristiana tenía en Venezuela, Chile y Alemania. Se trató de oportunidades importantes para

la formación de futuros cuadros políticos y, en consecuencia, de futuros responsables de la

función pública. Al mismo tiempo, el apoyo internacional de la Democracia Cristiana hizo

posible la creación de instituciones como la Asociación de Investigación y Estudios

Sociales –ASIES-, que se convirtió en un organismo no gubernamental de planificación de

proyectos de gobierno y de políticas públicas y, en ciertos casos, incluso de ejecución de

dichas políticas.

La Democracia Cristiana Guatemalteca llega al poder en un contexto de dependencia frente

al poder militar y económico, los cuales condicionaron sus políticas y su acción misma. Los

márgenes de maniobra tenían límites, lo cual incidió en la capacidad de reorganización de

la Función Pública. Por otra parte, aunque Vinicio Cerezo llegó al poder con un apoyo

23

electoral masivo, las deficiencias de su gestión, las contradicciones internas del Partido y la

incapacidad de poner fin al conflicto armado le hicieron perder las elecciones. Y aunque

negoció políticamente su apoyo a Serrano Elías con quien hizo gobierno (1990), sus

cuadros iniciaron un proceso de dispersión y de búsqueda de intereses individuales, lo que

desembocó en una desintegración del partido, el cual quedó relegado –como tal- en el

escenario político. En este contexto se inició un proceso de individualización de intereses,

lo cual generó una extrema movilidad en el interior del aparato del Estado y, en

consecuencia, una dificultad para consolidar competencias sobre el mediano y largo plazo.

Este proceso caracteriza hasta hoy a la función pública guatemalteca: si bien es cierto que

un buen número de funcionarios permanecen en el aparato del Estado a pesar del cambio de

gobierno, cambian frecuentemente de función, de sector de actividad y de niveles de

competencia. Procesos estos que inciden, evidentemente, en la eficiencia, en las políticas de

mediano y largo plazo y en la naturaleza misma de la conciencia y función del “servidor

público”.

4.2 Estado Democrático Neoliberal.

La llegada al poder de partidos políticos con limitaciones a nivel de cuadros políticos

propios ha acelerado, durante ciertos períodos de gobierno, la llegada al sector público de

actores privados portadores de intereses propios y con una conciencia relativa del rol del

funcionario público. Esto ha generado una ideología generalizada que podríamos llamar

“anti-bien común” o, dicho con otras palabras, la conciencia del bien común como finalidad

de la acción del Estado se ha debilitado y, en ciertos casos, esfumado. Este proceso ha sido

legitimado, en gran medida, por las políticas de los organismos internacionales, los cuales

han contribuido –en numerosos casos- a la justificación del proceso al contribuir a

desposeer al Estado de funciones tradicionales que eran determinantes en la constitución de

ideología nacional y de lazos sociales en las sociedades. Sobre todo en países como

Guatemala en los que la historia de los procesos de dominación interna han mantenido a

sectores marginalizados de la sociedad sin los medios para acceder a la transformación de

las condiciones de existencia social, de desarrollo y, en consecuencia, con dificultades para

ser incorporados a los procesos mismos de transformación de la nación.

24

Estos procesos han transferido al espacio público representaciones, prácticas y lógicas

culturales propias del sector privado al sector público, lo que ha contribuido,

significativamente, al desarrollo de procesos de corrupción y de priorización de intereses

privados. En efecto, la llegada más o menos masiva de actores privados con cultura de

actores privados al espacio público ha generado prácticas de utilización privada de los

fondos públicos y, en consecuencia, de primacía de los intereses privados sobre los del bien

común.

Esta interferencia del sector privado en el espacio público ha obligado a transformar la

perspectiva misma del pensar la acción del Estado: la acción pública ya no es un espacio

específico del funcionario público; numerosos actores sitúan su acción en ese territorio y es

necesario diferenciar acción gubernamental-estatal y acción pública. Los procesos descritos

han reducido considerablemente las capacidades de “ejecución” de los gobiernos, los cuales

tienen que transferir al sector público la ejecución de numerosas políticas públicas, lo que

genera transferencia de responsabilidades y, sobre todo, de competencias tradicionales. Y

en este contexto, la dificultad mayor es el de la transformación de las mentalidades: ¿cómo

hacer para que el sector privado que ejecuta políticas transferidas por el Estado considere

que su acción es acción pública?, ¿cómo hacer para que esa acción pública sea pensada a

partir de una ética articulada por la conciencia de “interés general” el “bien común” ?,

¿cómo hacer para garantizar que la inversión pública -ejecutada por el sector privado- sea

pensada y juzgada a partir del derecho público?.

4.3 Hacia el Estado Social.

Evidencias empíricas de los últimos años, expresan los esfuerzos por revertir las prácticas

de los gobiernos neoliberales con una visión mínima del Estado para transitar a un Estado

Democrático con enfoque social.

5. Consideraciones finales.

El aumento de la capacidad del Estado sigue siendo un requisito de cualquier política eficaz

y el punto central de cualquier plan de acción realista. El reto en Guatemala es transformar

el Estado, de modo que deje de ser un problema y se convierta en una solución. Sin la

autonomía de un poderoso aparato burocrático, es imposible imponer las incomodidades de

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la libertad de competencia a un conjunto tan confortable de empresarios. Sólo un Estado

capaz de obrar en forma autónoma puede proporcionar el bien colectivo (bien común). La

evidencia empírica de la historia guatemalteca indica que el Estado guatemalteco nunca se

ha planteado en serio la conformación de su carrera administrativa civil, como condición

determinante para su fortalecimiento.

Es importante fortalecer la capacidad del Estado como factor importante en la ejecución de

políticas y resultados, reconstruir la función pública, reorganizando los sectores

gubernamentales, crear cohesión en los cargos más altos del Estado y transformar la

relación del Estado con el capital privado.

Ante la imposibilidad de transformar a la burocracia en su conjunto, se pueden crear

reductos de eficiencia dentro de la burocracia, modernizando gradualmente el aparato del

Estado, en lugar de someterlo a una transformación amplia. El propósito es que el Estado

recobre su autonomía, fortaleciendo sus lazos con el capital privado, para obtener la

información necesaria y contar con el sector privado para su instrumentalización eficaz.

Para este objetivo es necesario generar una organización partidaria que brinde cohesión

política y una burocracia con experiencia gerencial.

6. Bibliografía

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(California) Volumen 35 No. 140 enero-marzo.

Oszlak, Oscar 2007 “El Estado Democrático en América Latina” en Nueva Sociedad

(Buenos Aires) No. 210 julio – agosto.

PNUD 2004 La Democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y

ciudadanos. (Buenos Aires: Aguilar).

Torres Rivas, Edelberto 2010 La formación del Estado nacional en Guatemala: etapas

decisivas (1821-1985. (Inédito)