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VI CONFERENCIA REGIONAL DE ISTR PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE. 8 al 11 noviembre de 2007, Salvador de Baha, Brasil. Organizan: ISTR y CIAGS/UFBA

Participacin de la sociedad civil en polticas pblicas: una tipologa de mecanismos institucionales participativos

Adriana Rofman Universidad Nacional de Gral. Sarmiento

[email protected] Resumen

Frente a la multiplicacin de modalidades participativas de gestin de polticas, esta ponencia se propone ordenar conceptualmente este campo, a travs de una tipologa que facilite la realizacin de estudios evaluativos, anlisis comparativos, o mediciones empricas. Para ello, se analizan el contexto histrico y poltico de surgimiento de los mecanismos institucionales participativos, a la vez que se revisan tericamente diversos criterios de anlisis postulados previamente, con vistas a la construccin de una matriz de anlisis que d cuenta de la riqueza de este campo. El trabajo se inicia con un anlisis de los procesos de reestructuracin del sistema de polticas sociales en Argentina, en tanto marco histrico a la vez que poltico de la reformulacin de la relacin entre el Estado y los ciudadanos; sigue con una revisin de algunos de los criterios de clasificacin de los mecanismos participativos propuestos por distintos analistas y culmina con la elaboracin de una tipologa de mecanismos participativos basada en dichos criterios 1. Introduccin

El creciente peso que tiene actualmente la cuestin de la participacin en el marco de el diseo de las polticas sociales es resultado de profundas transformaciones en el modelo de intervencin social del Estado , que sucedieron tanto en Argentina como en otros pases de Amrica Latina en las ltimas dcadas, como parte del proceso ms general de reestructuracin estatal. Las polticas de privatizacin, desregulacin y descentralizacin que marcaron el fin del Estado keynesiano y benefactor condujeron a redefinir el papel de la sociedad en la gestin de las cuestiones pblicas.

La modalidad de relacin entre los actores sociales y gubernamentales que se comienza a configurar a partir de estas reformas, se hace especialmente evidente en el campo de las polticas sociales, pero a la vez sustenta las estrategias participativas y los mecanismos institucionales multiactorales que estn en la base del modelo de desarrollo local. Estos cambios se entrelazan con la difusin de la perspectiva del desarrollo local , que jerarquiza a la articulacin de actores locales como base de sustentacin de las iniciativas de desarrollo, estableciendo de esta manera un diseo institucional participativo en las polticas pblicas.

La creciente riqueza y diversidad que muestra el universo de modalidades participativas de gestin de polticas pblicas convoca a la tarea de ordenar conceptualmente este campo, a fin de construir una matriz que facilite la realizacin de estudios evaluativos, anlisis comparativos, o mediciones empricas.

Esta ponencia pretende contribuir a esta construccin, desde un enfoque que toma en cuenta el anlisis del contexto macropoltico de emergencia y multiplicacin de los mecanismos participativos, que recupera criterios de anlisis postulados por diversos autores y que se preocupa por la aplicabilidad de la matriz de anlisis en estudios empricos.

As, el trabajo se inicia con un anlisis de los procesos de reestructuracin del sistema de polticas sociales en Argentina, en tanto marco histrico a la vez que poltico de la reformulacin de la relacin entre el Estado y los ciudadanos; sigue con una revisin de algunos de los criterios de clasificacin de los mecanismos participativos propuestos por distintos analistas y culmina con la elaboracin de una tipologa de mecanismos participativos basada en dichos criterios.

Cadernos Gesto Social, Salvador, v.1, n.1, Ed. Especial, p.1-14, set.-dez. 2007 1


2. La reestructuracin de las polticas sociales en Argentina: del modelo universalista a la participacin

El modelo de intervencin social del Estado benefactor o Estado social1 que se instal en Argentina a partir del gobierno peronista en la dcada del 40, estaba asociado al ncleo central del Estado keynesiano, que radicaba en la intervencin estatal en la promocin de la actividad econmica, fundamentalmente en el sector industrial. Se trataba de un modelo de poltica social que se organizaba en tres regiones: una poltica del trabajo orientada a ampliar la vigencia de las regulaciones laborales y de la cobertura de seguros sociales de salud y previsin social para el sector de trabajadores formales; una poltica de servicios pblicos universales que buscaba expandir la cobertura de un sistema de educacin pblica masiva y de salud pblica a la totalidad de la poblacin nacional, con una estructura centralizada desde el Estado nacional; y un segmento relativamente marginal de acciones asistenciales , destinado a los grupos sociales que quedaba afuera del mercado de trabajo. ( Soldano y Andrenacci, 2006)

El proceso de reestructuracin econmica, tanto global como nacional, iniciado en la dcada del 80, que implicaba la ruptura de la matriz Estado-cntrica, supuso un cambio tambin radical en el modelo de polticas sociales propias del rgimen de bienestar que haba estructurado el Estado social argentino. A partir de ese momento, y ms drsticamente en la dcada siguiente, se instrument el proceso de desuniversalizacin y asistencializacin de la poltica social argentina, consistente en la progresiva desregulacin del mercado de trabajo y el consiguiente retiro del control estatal en ese campo; la privatizacin de un sector relevante de la proteccin social, como los seguros sociales de previsin y la diseminacin de formas encubiertas de privatizacin de los seguros de salud; y una fuerte disminucin de la calidad y cobertura de los servicios universales, promoviendo as la expansin de la oferta privada en este sector; y ,por ltimo, cobra centralidad las intervenciones asistenciales, destinadas a paliar algunos de los efectos ms crticos de la reestructuracin econmica. ( Soldano y Andrenacci, 2006)

Las transformaciones en el formato de las polticas sociales, propias de este nuevo modelo hegemnico de desarrollo econmico e intervencin estatal pueden comprenderse en el marco de un complejo de cambios en la estructura social y la dinmica territorial, que se hicieron evidentes en las ltimas dcadas: la complejizacin y diversificacin de la cuestin social, la emergencia de la sociedad civil y la jerarquizacin del espacio local como mbito de desarrollo.

La transicin del modelo de poltica social universalista y homogeneizadora, propia de la sociedad salarial basada en el desarrollo industrial; al actual modelo globalizado de desarrollo, sostenido sobre el crecimiento del sector terciario y generador de fuertes clivajes socioeconmicos puede ser comprendido, tambin, en el marco de la creciente complejizacin de la cuestin social. Es decir, la cuestin social de la sociedad industrial o en proceso de industrializacin, como podra caracterizarse a nuestro pas en la etapa del Estado social - se organizaba sobre la relacin capital-trabajo y se planteaba en trminos de la explotacin del trabajador por el capitalista, expresado en la lucha por el salario y las condiciones de trabajo. Luego de la crisis y la reestructuracin econmica, el sistema econmico neoliberal ha expulsado a grandes contingentes de poblacin de la relacin laboral, dando lugar a situaciones masivas de exclusin, y su correlato de marginacin de las instituciones que servan de canales de integracin social - como la escuela, los sindicatos, etc.- y permitan la canalizacin de los conflictos en torno de un horizonte de movilidad social ascendente. En consecuencia, la desigualdad social se convierte, en la actualidad , en situaciones de carencia y de exclusin social muy agudas que conviven, sin tocarse, con la prosperidad de los sectores que concentran el crecimiento econmico. Se generan as espacios



y conjuntos sociales fragmentados y, en cierta medida, atravesados por relaciones de violencia real o potencial.

La fragmentacin no slo tiene bases socioeconmicas, ya que se suma a este clivaje la multiplicacin de demandas de base sociocultural, que dan cuenta de la emergencia de diversos grupos de base identitaria y la problematizacin pblica de cuestiones antes ocultas o sumergidas en el espacio privado. De esta manera, aparecen en la escena pblica nuevas cuestiones que nuclean en su torno individuos y organizaciones que reclaman la intervencin del Estado, como la cuestin ambiental, la discriminacin de gnero, la situacin de los indgenas, la comercializacin y el consumo de drogas, la violencia, la condicin de los nios y adolescentes, entre muchas otras.

La diversificacin de la cuestin social, tanto si resulta de la expulsin de grupos sociales de la dinmica capitalista de reproduccin social, como si es producto de una nueva toma de conciencia respecto de la especificidad de las distintas situaciones de carencia o injusticia, pone seriamente en duda la efectividad de los servicios sociales universales y homogneos para toda la poblacin.

La movilizacin en torno a estas nuevas problemticas da como resultado la emergencia de un abanico de movimientos sociales que pueblan la escena poltica, cuyas demandas heterogneas exigen de las polticas pblicas respuestas muy diversas, y que apelan a recursos de accin novedosos entre los que se destacan, en los ltimos aos, el corte de rutas y calles-. Esta movilizacin poco tiene que ver con los viejos movimientos argentinos propios del Estado social y el desarrollo industrial, particularmente el sindical, que encuadraba sus demandas en una problemtica central salarios y condiciones de trabajo- , y utilizando medios de accin ya conocidos huelgas y negociaciones-.

Por otro lado, tambin cabe remarcar el cambio en las orientaciones de las organizaciones de la sociedad civil hacia el Estado, que se han ido desplazando desde la histrica posicin de cuestionamiento de la autoridad estatal y/o articulacin de demandas hacia el sector pblico, hacia una exigencia de mayor participacin al interior de las polticas estatales. Como seala Martnez Nogueira, en el campo de la sociedad se reorganizan los actores, pasando de la confrontacin a la asociacin, al comps de las propuestas de incorporacin en las decisiones y en la gestin que realiza el sector estatal. De movimientos sociales organizados en torno a la identidad, a la autonoma y a las demandas al Estado , desde un lugar de exterioridad, muchos de ellos se van convirtiendo en socios partenaires del proceso de gestin de las politicas pblicas. (Martinez Nogueira, 2001)

Al multiplicarse y fragmentarse las demandas y los sujetos que las portan, se orada, tambin, las bases sociales de los anclajes clsicos de la disputa poltico-electoral (Jerez y Revilla, 1997) El sistema poltico y sus actores privilegiados, los partidos polticos, ya no pueden canalizar todas estas demandas, y aparecen entonces nuevos actores polticos en el mbito de la sociedad civil, organizaciones que pugnan por instalar en la agenda pblica cuestiones referidas a problemticas fragmentadas y recortadas.

La diversificacin de la problemtica social y la consiguiente ampliacin del abanico de actores involucrados en la gestin de poltica estatal, hace evidente la heterogenidad social y territorial de la cuestin social y lleva a jerarquizar el espacio local como referencia espacial para la gestin de las polticas sociales.

Con la crisis del modelo Estado-cntrico de formulacin de polticas, y la desuniversalizacin del complejo de intervenciones, se debilita la concepcin base de la expansin de la educacin pblica- que aspiraba a la integracin social a travs de una creciente homogeneizacin de la poblacin. En este nuevo modelo, en cambio, se postula que



la gestin local de los programas sociales puede convertirse en un instrumento de fortalecimiento de la institucionalidad local, por su potencial de generacin y/o consolidacin de espacios de gestin pblica local basados en la constitucin de la sociedad local y el fortalecimiento de la relacin Estado-sociedad en el territorio. El supuesto que sostiene estas fundamentaciones, y que lleva a destacar la contribucin de las polticas sociales participativas al desarrollo local, remarca que este modelo de implementacin implicara un proceso ms endgeno de gestin de programas sociales con actores institucionales estatales y no estatales con mayor capacidad de autodeterminacin respecto de las decisiones pblicas respecto de horizonte de desarrollo para su localidad o regin. A la vez, se seala que el fortalecimiento de las estructuras generadas en torno al proceso de implementacin local de polticas sociales, en tanto espacio institucional de gestin de lo pblico, ayudara a mejorar la articulacin interna de la sociedad local.

La tendencia hacia la reorientacin de las polticas pblicas locales hacia el enfoque del desarrollo local est penetrando las distintas administraciones municipales, provinciales y nacionales, incorporando discursos, modalidades de gestin y prcticas innovadoras provenientes de dicho modelo. Progresivamente, aunque con ritmo desigual, los gobiernos locales de la Argentina avanzan en la reformulacin de programas y proyectos, en algunos casos redireccionando recursos y redefiniendo estrategias o modificando los conceptos que los orientan, mientras que en otros se reelabora slo el lenguaje y los trminos con que se describen las acciones. Ms all de la diversidad que presenta este campo, resulta evidente que en muchas reas de gobierno de nuestro pas se est instalando, en estos ltimos aos, la perspectiva del desarrollo local como un nuevo criterio orientador de la formulacin de las polticas.

Por otro lado, la multiplicacin de programas focalizados durante la dcada del 90 ha llevado a poner atencin en las especificidades de cada realidad local, puesto que el principal criterio de focalizacin ha sido el territorial. Como resultado, el espritu descentralizador est presente en el diseo de los programas asistenciales, basado en el propsito declarado de acercar el gobierno a los ciudadanos y favorecer, as, la participacin de la sociedad civil en las polticas y un diseo de programas ms ajustados a las necesidades de cada lugar encuadrados en el combate a la pobreza que se difundieron por la regin latinoamericana a partir de los aos 80.

As, las estrategias de transferencia de competencias del gobierno central a instancias subnacionales han impregnado el proceso de reforma de las polticas sociales en Amrica latina. Si bien no se ha saldado an el debate acerca de la efectividad de la redistribucin de competencias reales en trminos de recursos, capacidad de gestin, etc.-, de la revisin de la experiencia latinoamericana parece desprenderse que la descentralizacin ha promovido a los gobiernos locales a asumir responsabilidades ms amplias en el desarrollo de sus ciudades y regiones.

Las caractersticas del proceso de descentralizacin en Argentina mostraron un camino diferente al de otros pases de Amrica Latina. En Argentina, debido al sistema federal, la las instancias subnacionales de gobierno que se hicieron cargo de las polticas fueron los Estados provinciales, no los gobiernos municipales. La aparicin de los municipios en el entramado de implementacin de polticas sociales aparece ms tarde, con la expansin de los programas asistenciales focalizados. Estos programas incorporan a los gobiernos locales, junto con la sociedad civil, en distintas etapas del proceso de implementacin, pero mantienen en la rbita nacional las funciones de formulacin, financiamiento y, en general de seguimiento y control de las acciones.



As, la redefinicin del modelo de desarrollo econmico y de la intervencin estatal propias de la reestructuracin neoliberal signific tambin la transformacin del complejo de polticas sociales universales, homogneas, y formuladas e implementadas centralmente desde el nivel nacional, modelo propio del Estado Social, en un abanico mltiple de intervenciones focalizadas social y territorialmente, y cuya implementacin descansa en un entramado institucional que incorpora a diversos actores en momentos y roles diferentes del proceso de gestin. Como bien sintetiza Cabrero, la profunda transformacin del campo de las polticas sociales ha dado lugar a tres fenmenos nuevos: Por una parte, el Estado central en plena reconversin y fiscal, descentraliza la poltica social. Por otra parte, y derivado de lo anterior, la poltica social deja atrs su visin univoca y monoltica , surge un repertorio diverso de polticas concebidas cada una de ellas de diferente manera.. Por ltimo, se detona una creciente aparicin de actores diversos entre los que se encuentran los diferentes niveles de gobierno, diversos grupos sociales, organismos no gubernamentales, asociaciones privadas, ciudadanos comunes, fundaciones internacionales, religiosas, etc.( Cabrero, 2004:116) .Segn este diagnstico, la reforma del modelo de gestin de las polticas sociales estara atravesado por tres ejes confluyentes: la descentralizacin, la diversificacin de la oferta de programas, y la expansin de estrategias participativas de gestin de las polticas.

Es decir, la creciente importancia que asume actualmente la incorporacin de actores no gubernamentales en la gestin de polticas, y la consiguiente la inclusin de modalidades participativas en el diseo de la mayora de los programas sociales, puede ser comprendido en el marco de los procesos antes descriptos de desuniversalizacin y diversificacin de la intervencin social del Estado.

El proceso de desuniversalizacin de las polticas sociales no slo signific modificar la cantidad y calidad de prestaciones sociales, sino que tambin trajo consigo una importante redefinicin en el marco institucional de implementacin de los servicios. Si las polticas universales se apoyaban en una estructura vertical y centralizada en torno al Estado nacional, el complejo fragmentado y heterogneo de intervenciones que se impuso con la reforma convocaba a un entramado de actores institucionales diferente para cada programa, y que inclua tanto a niveles de gobierno subnacionales, como tambin a la sociedad civil. El marco institucional se ha visto, entonces, ampliado a la incorporacin de otros actores, y la cuestin de la participacin social en la formulacin e implementacin de polticas ocupa hoy un lugar central en la planificacin y en el anlisis de la accin social del Estado.

3. Los fundamentos polticos de la participacin Los argumentos que sostienen el valor de estos formatos provienen de diferentes ngulos

ideolgicos: desde el enfoque ms liberal que jerarquiza el aporte de eficacia y transparencia que supone la implicacin de actores no gubernamentales en la gestin , hasta los discursos transformadores que visualizan estas estructuras como vas para la participacin social y la ampliacin de ciudadana de los sectores sociales empobrecidos, destinatarios de los programas, que encuentran as la posibilidad de hacer oir su voz en el proceso de gestin de polticas pblicas. Los resultados obtenidos, hasta la actualidad, por este tipo de modalidad de gestin son tambin diversos, ya que se encuentran desde experiencias de efectivo empoderamiento de los grupos destinatarios y de ampliacin de los mecanismos democrticos, hasta casos donde la participacin de los actores sociales se reduce a formas tuteladas y controladas de involucramiento, que responden al nico objeto de aumentar la legitimidad de la dominacin poltica.

En el debate acerca del sentido y de los objetivos de este formato institucional se pueden encontrar tres ideas centrales: que la participacin en la gestin estatal supone profundizar y ampliar la democracia, ms all de los mecanismos representativos; que la presencia de



actores no estatales asegura mayor transparencia y eficacia a la accin pblica; y que la gestin concertada permite el desarrollo de una nueva institucionalidad, principalmente a nivel local.

En primer trmino, la estrategia de incorporacin de actores de la sociedad en la gestin estatal est ntimamente ligada con la preeminencia que ha ganado el tema de la democratizacin del Estado en la etapa post dictatorial. En este sentido, el principal argumento que se hace explcito para fundamentar el valor de este tipo de arreglos institucionales, afirma que la participacin de representantes de la sociedad civil en el entramado de gestin de las polticas estatales contribuye a la ampliacin del funcionamiento de la democracia, extendindolo ms all de los mecanismos establecidos por las instituciones representativas propias del sistema democrtico.

Este argumento , referido a los lmites de la democracia representativa para expresar los intereses de los sectores menos poderosos , aparece frecuentemente en el debate poltico, sostenido principalmente por los movimientos sociales y organizaciones de base que se han conformado sobre redes territoriales, como los movimientos de desocupados o las organizaciones comunitarias que efectivamente intervienen en la implementacin de variados programas sociales. Tambin se apoya en numerosas elaboraciones acadmicas, en especial en aquellos autores que expresan una postura crtica acerca del funcionamiento del sistema poltico actual.

Una versin extrema de esta formulacin se apoya en una critica radical de la democracia representativa, denunciada como forma de encubrimiento de una relacin autoritaria entre el Estado y la ciudadana, tal como la podran expresar los defensores de la democracia participativa, segn la presentan Cohen y Arato: De aqu la insistencia en que sin espacios pblicos para la participacin efectiva de la ciudadana en el gobernar y el ser gobernada , sin una reduccin decisiva de la brecha entre los gobernantes y los gobernados , hasta el punto de su abolicin, la organizacin poltica de los Estados es democrtica solo de nombre. ( Cohen y Arato, 2000:39)

Otros autores incorporan una mirada histrica a esta crtica, sealando las divergencias entre la complejidad de la cuestin social vigente en la poca de instauracin del sistema democrtico y la diversidad de intereses que resultan de la complejizacin de la sociedad en la actualidad: tanto la sociedad como la poltica actual poco se asemejan a la de aquellas sociedades en las que fueron inventados los actuales mecanismos de representacin poltica.... La poltica ampla su campo de actuacin dando lugar a dos efectos fundamentales: mayor dificultad para canalizar todas las demandas sobre temas tan diversos a travs de los instrumentos tradicionales, as como mayor oportunidad y motivacin para participar en un mbito de toma de decisiones colectivas.. (Font, Blanco, Goma, Jarque, 2001)

Otra derivacin de este enfoque que se puede identificar en estudios ms aplicados sobre los espacios de articulacin entre sociedad y Estado desde una perspectiva crtica se preocupa por hacer evidente las limitaciones que establecen las polticas estatales a la participacin efectiva de los sectores sociales ms postergados. Los autores que se pueden colocar en esta perspectiva valoran los procesos de interaccin y de gestin asociada siempre que se constituyan en vas para la democratizacin de las polticas sociales y como mbitos de participacin efectiva, de los actores sociales en general y de los beneficiarios de los programas en particular, en la formulacin y gestin de las polticas pblicas. As, Cardarelli y Rosenfeld ( 2002) sostienen que desde el modelo de la gestin asociada se visualiza a estos espacios como escenarios de participacin ascendente y profundizacin del sistema democrtico Partiendo de una posicin crtica semejante, Garcia Delgado seala el riesgo de que la hegemona del paradigma gerencial y tecnocrtico oculte las limitaciones estructurales



-exclusin y pobreza estructural- que condicionan el impacto esperado de estas instancias de articulacin en el desarrollo social. Propone, por lo tanto, una resignificacin de la articulacin de las organizaciones de la sociedad civil con las polticas sociales , que tome en cuenta tanto la necesidad de aumentar la participacin de la sociedad civil as como superar la visin gerencial por una perspectiva ms poltica de la intervencin de de las OSC en las polticas sociales (Garcia Delgado y De Piero, 2001).

En todos los argumentos, la adopcin de formatos participativos para la gestin de las polticas sociales implica revalorizar los recursos y las articulaciones que tienen lugar en el mbito local, puesto que los actores sociales implicados en la implementacin de los programas sociales focalizados , tienen necesariamente un fuerte arraigo en el territorio. Ello pone de manifiesto la importancia de la insercin territorial local que generalmente tienen las organizaciones y los proyectos que trabajan en el campo de lo social, reconociendo y recuperando la dinmica territorial de trabajo que traen las organizaciones de base, generadas desde los sectores populares. As, la formacin de estructuras multiactorales de gestin de polticas tiene un fuerte impacto en la institucionalidad local, tanto si fortalece, transforma o debilita la trama institucional existente

4. Institucionalizacin de la participacin: modalidades y formatos Los estudios sobre el tema de las modalidades institucionales de participacin y

articulacin de actores, tanto en el espacio local como en mbitos de mayor escala, ponen en evidencia la diversidad de formatos institucionales existente en este campo.

Un especialista en el tema, Flix Bombarolo, en un artculo sobre los espacios participativos multiactorales ms frecuentemente encontrados, menciona los siguientes mecanismos: planes estratgicos, los presupuestos participativos, los consejos consultivos de polticas pblicas, el diseo participativo de programas sociales, los sistemas de monitoreo integral de la accin pblica , entre otros. ( Bombarolo, 2004).

Otra referente relevante, Nuria Cunill, al analizar la emergencia de estas instancias en el proceso de descentralizacin de las polticas sociales, identifica tres tipos de arreglos institucionales: a) participacin de los beneficiarios en la administracin de los servicios sociales, reducido generalmente a la intervencin en el gerenciamiento de servicios pblicos; b) la participacin de las organizaciones voluntarias de carcter pblico en la ejecucin de la poltica social; y c) la conformacin de rganos de el control social de la poltica socia ( Cunill, 2004)

Quienes analizan las caractersticas de las instancias participativas desde el campo del desarrollo local, agregan otras alternativas a esta lista. En distintos trabajos, Adriana Clemente menciona mesas de concertacin, foros multiactorales, comisiones de gestin asociada ( Clemente, 1999) y formas de gestin asociada en torno a proyectos sociales, alianza y consejos ( Clemente, 2004) En una lnea cercana, Mara del Carmen Tamargo identifica tres formatos: a) alianzas : iniciativas conjuntas del sector pblico, privado y sin fines de lucro, donde cada actor aporta sus recursos y participa en la toma de decisiones; b) Gestin asociada: instancias compartidas de gestin basadas en la negociacin y la bsqueda de consenso entre los actores; y c) partenariado: una forma de asociacin que supere las asimetras para construir un asociativismo sin jerarquas. (Tamargo, 2002)

4.1. Criterios de clasificacin Dada esta gran dispersin de formatos posibles, y la variedad de criterios clasficatorios que

exponen los autores especializados en este campo, se hace necesario definir criterios de ordenamiento de las experiencias, si se busca comprender las caractersticas ms generales del proceso de articulacin entre actores sociales y el Estado.



En los prrafos siguientes se desarrollan cinco criterios de anlisis que se consideran relevantes para la comprensin de este universo.

a. Actores y sectores involucrados Si se intenta construir un mapa que d cuenta de la variedad de instancias de articulacin

de actores, un primer criterio refiere a las esferas y sectores sociales que estn implicados, puesto que la instancia de articulacin puede vincular al Estado con la sociedad civil o con empresas, a la vez que puede relacionar distintos sectores de poltica por ejemplo, poltica econmica y la social- con los diferentes organismos estatales , privados y sociales que estn involucrados en cada sector. Aun si no corresponde profundizar aqu en una caracterizacin de los distintos actores que forman parte de estas tres esferas, s es pertinente tener presente que ninguno de estos tres mbitos Estado, sociedad civil y sector privado- son espacios homogneos, sino que, al contrario, estn conformados por organismos sumamente diversos. A la vez, en la consideracin de los actores de la sociedad civil, es necesario distinguir entre las instancias que agrupan preferentemente a organizaciones o grupos constituidos, de las que involucran a personas individuales, en su calidad de ciudadanos o destinatarios de las polticas.

b. Escala territorial Los procesos de participacin de actores pueden referir a distintas escalas territoriales: si

bien la mayora de los programas sociales asistenciales y las experiencias de desarrollo local implican formas de articulacin a nivel local, cabe considerar tambin los mecanismos de participacin y de articulacin de actores a nivel regional y nacional.

c. Instancias Otro criterio relevante, indicado por Nuria Cunill, refiere a la distincin entre

procedimientos participativos, como encuestas, audiencias pblicas, iniciativa popular, referndum; y rganos participativos, como consejos, comisiones, etc. ( Cunill, 1995). La diferencia entre una y otra instancia de participacin es relevante, tanto en relacin a la calidad de la participacin como a los actores implicados. La creacin de rganos participativos implica un proceso sistemtico y permanente de interaccin , que facilita la deliberacin respecto de las cuestiones que los convocan y da lugar a la negociacin entre las distintas posiciones; a la vez que los actores involucrados son, mayormente, organizaciones , lo que supone ciertas restricciones a la participacin de los ciudadanos. Los procedimientos, por su parte, convocan a la participacin de la ciudadana en forma amplia y masiva, pero en momentos puntuales y, en general, slo para aprobar o rechazar iniciativas estatales. Esta diferenciacin muestra que las instancias participativas no necesariamente deben cristalizarse en organismos que viabilicen la intervencin de los actores organizados , sino que tambin cabe incluir en este universo a los mecanismos de la participacin ciudadana que permiten incluir a los ciudadanos o a sectores de la ciudadana- en las decisiones pblicas, an si no estn organizados.

d. Momento del ciclo de gestin de las polticas La misma autora, Nuria Cunill (1995) distingue dos procesos distintos: a) la participacin

en la formulacin de polticas y decisiones pblicas, que tiene por objetivo ampliar el espectro de actores implicados en la elaboracin y diseo de las polticas, y b) la participacin en la gestin de programas o servicios pblicos, que da lugar a formas de colaboracin de organizaciones de la sociedad civil slo en la fase de ejecucin de las acciones, y es resultado del proceso de transferencia de funciones del Estado a la sociedad. Adems de estos tipos de articulacin basados en la asociacin, esta autora seala que no deben obviarse, dentro de este panorama, las instancias de confrontacin propositiva, como pueden ser los mecanismos de



control social e interpelacin poltica. En este esquema , la configuracin institucional de las modalidades de participacin social en la accin estatal est condicionada, en primer lugar, por el momento o la instancia del ciclo de gestin de polticas que delimita el espacio de intervencin de los actores sociales. Esto es, las estructuras participativas podran, en principio, asumir tres modalidades distintas, segn su campo de intervencin refiera al momento de formulacin de las polticas; al momento de la implementacin o ejecucin de las acciones, o a la instancia de evaluacin y control de las mismas.

e. Intensidad de la participacin Otro criterio relevante, propuesto por Cabrero ( 2004) refiere a la intensidad de la

participacin, dimensin que se define como el grado en que agentes gubernamentales y no gubernamentales interactan en torno a una poltica pblica especfica . (Cabrero, 2004:120). Este analista identifica tres niveles distintos: a) intensidad baja: cuando los beneficiarios se posicionan ms en funcin de receptores que como sujetos, se trata de una modalidad propia de los programas asistencialistas; b) intensidad media: cuando los ciudadanos se convierten en sujetos actuantes mediante mecanismos de consultas, generacin de propuestas y otras modalidades, como por ejemplo en los programas de autoconstruccin, autoempleo, cooperacin; y c) intensidad alta: cuando los ciudadanos y beneficiarios asumen una participacin estratgica, no slo eran consultados sino que deciden en relacin a la orientacin y prioridades del programa. Cuando las instancias participativas pueden ser ubicadas en esta ltima categora, es que podra hablarse, segn este autor, de autnticas redes de poltica pblica con elementos claros de corresponsabilidad e institucionalizacin.

Estas tres categoras podran a su vez desagregarse en cinco niveles ms precisos, cuando se trata de estudiar la participacin de los beneficiarios en la gestin de programas sociales, tal como formula Ilari (2003). El esquema propuesto identifica los siguientes grados de participacin: a) muy alto: cuando los beneficiarios autogestionan el programa ; b) alto: cuando cogestionan el programa ; c) medio: cuando participan en la ejecucin o tienen la posibilidad de vetar acciones; d) bajo: cuando participan en el control y evaluacin, son consultados o tienen la posibilidad de realizar reclamos y/o sugerencias ; y e) nulo: cuando participan en el programa.

4.2. Una tipologa de mecanismos institucionales Este abanico de criterios ofrece un marco conceptual para construir varias tipologas de

clasificacin de las experiencias concretas de participacin. Tomando como base dos de los criterios expuestos en prrafos anteriores, el momento del ciclo de la poltica en el que intervienen los actores no estatales y la intensidad de dicha participacin, es posible construir una primer tipologa que establece cinco tipos ideales de participacin social en las polticas estatales:

1. Participacin baja o nula: la nica participacin habilitada consiste en la recepcin de las prestaciones del programa

2. Participacin en la ejecucin de las acciones: los actores sociales toman parte en la fase de implementacin de las acciones, pero con baja intensidad, es decir, intervienen slo en tanto ejecutores de actividades diseadas previamente.

3. Participacin asociada en la implementacin: los actores de la sociedad civil participan en el momento de la implementacin, con un nivel alto de participacin, bajo un esquema de gestin asociada con la agencia estatal que les permite intervenir en decisiones respecto de las formas y condiciones de la implementacin de los programas



4. Participacin en el diseo y en las decisiones: los actores no estatales intervienen en la toma de decisiones respecto de las polticas, del establecimiento de prioridades y de la asignacin de los recursos, o participan en la formulacin de los programas

5. Participacin en el control y monitoreo: la intervencin de los actores involucrados se concentra en el control y la fiscalizacin de la accin del Estado.

Sobre esta base, hemos elaborado una tipologa ms compleja de instancias institucionales de participacin, que se propone clasificar a los formatos ms habituales en relacin a la modalidad de participacin y a las caractersticas de los actores implicados. Si bien el repertorio de mecanismos participativos es, como decamos previamente, excesivamente amplio como para presentar aqu un listado cerrado. resulta til describir las instancias de participacin ms difundidas, y analizarlas desde los criterios antes presentados

TIPOLOGIA DE MECANISMOS INSTITUCIONALES DE PARTICIPACION EN POLTICAS PBLICAS

Modalidad de participacin

Actores

Organizaciones Individuos (ciudadanos / beneficiarios) Baja / nula Slo receptores

Mesas de concertacin Planes estratgicos

Consultas pblicas, referndum Audiencia pblica Presupuesto participativo

En el diseo de polticas y en las decisiones Consejos asesores

En la ejecucin de las acciones

Organizaciones ejecutoras Gestin tercerizada de servicios

Proyectos socioproductivos

Gestin asociada de la implementacin

Gestin asociada Agentes comunitarios

En el control y monitoreo

Consejos consultivos Entes reguladores

Auditora ciudadana

Participacin baja o nula: cuando los destinatarios son slo receptores de las prestaciones que ofrece el programa, o cuando su nica forma de participar es la contraprestacin en trabajo , como en los programas de autoconstruccin, sin intervencin en las decisiones respecto de la implementacin del mismo. En este formato, que caracteriza a la mayora de las polticas universales, tampoco est prevista alguna forma de participacin institucional, de organizaciones

Mesas de concertacin: este mecanismo institucional se aplica, en general, a instancias de negociacin entre actores diversos que culminan en decisiones respecto de la orientacin de las polticas, como por ejemplo, el plan de desarrollo de una localidad. El trmino concertacin remite a una tradicin de negociacin entre el Estado y actores sociales y econmicos en torno a conflictos de intereses, mayormente de escala nacional o regional, pero esta dimensin cambia a partir de su recuperacin en el enfoque del desarrollo local.

Consultas pblicas, referndum: Es una forma de participacin individual que manifiesta una opinin o voluntad a travs del voto, el que puede ser consultivo o decisorio



Presupuesto participativo: Consiste en la habilitacin de espacios de participacin directa o semidirecta de los ciudadanos respecto de la asignacin del presupuesto. En general se aplica en mbitos locales, ya que supone que los ciudadanos se organizan territorialmente y participan en foros pblicos de debate sobre las prioridades de gasto pblico. Dependiendo de los casos, las decisiones emergentes de estos foros pueden tener carcter vinculante o consultivo.

Consejos asesores: Trata de un cuerpo conformado por personalidades con trayectoria en una problemtica especfica - representantes de organizaciones, expertos, etc.- que tiene por objeto asesorar al organismo estatal a cargo de dicha problemtica sectorial.

Planes estratgicos: Refiere a una modalidad de planificacin participativa, mediante la cual el gobierno local junto con las organizaciones sociales y representantes del campo econmico de una ciudad o territorio participan de un proceso sistemtico de definicin de las metas de desarrollo para la localidad, definen las estrategias y los proyectos a implementar, Supone un alto nivel de incidencia de la sociedad en las decisiones pblicas, ya que el Plan elaborado colectivamente constituye, a la vez, un instrumento para el control social de la accin estatal.

Organizacin ejecutora: Consiste en un mecanismo muy difundido en el entramado de implementacin de programas sociales descentralizados, donde las organizaciones sociales se hacen cargo de la ejecucin de las actividades o la prestacin de los servicios, sin intervencin en las decisiones o el diseo del programa.

Gestin tercerizada de servicios: Se refiere a los casos en que el Estado contrata a una organizacin de la sociedad civil para la gestin de los servicios pblicos -generalmente servicios urbanos- : Se trata de una forma de semi-privatizacin de la gestin estatal

Proyectos socioproductivos: Los destinatarios de los programas socioproductivos se involucran activamente en la ejecucin de las acciones, ya que su trabajo forma parte de la prestacin del programa, pero no tienen intervencin en las decisiones.

Gestin asociada: la gestin de la implementacin del programa se apoya en un espacio de decisiones compartidas entre el Estado y organizaciones de la sociedad civil quienes toman decisiones en conjunto durante todo el proceso de gestin. Supone una asociacin relativamente consolidad entre los actores involucrados, y mecanismos de decisin regulados y equitativos.

Agentes comunitarios: los destinatarios se involucran activamente en la implementacin del programa, ejecutando actividades destinadas tanto a s mismos como a otros beneficiarios, y tomando algunas decisiones referidas exclusivamente a la fase de ejecucin de las acciones.

Consejos Consultivos: espacios de articulacin de organizaciones, implicados principalmente en el seguimiento y control de las polticas, y con algunas atribuciones para incidir en la ejecucin de las acciones. Generalmente tienen carcter consultivo o asesor, no vinculante.

Entes reguladores: Constituyen instancias de control de la gestin de los servicios pblicos privatizados, donde participan, adems de representantes del Estado y expertos , representantes de las asociaciones de usuarios de dichos servicios.



Audiencias pblicas: Se trata de instancias de consulta abierta a los ciudadanos respecto del contenido de las normas, decisiones o polticas que el Estado prev sancionar o implementar. En general, no tienen carcter vinculante.

Auditora ciudadana: Consiste en un Foro o instancia semejante- que rene a las autoridades locales con los ciudadanos para evaluar las prcticas del gobierno local.

5. Aportes finales: pensado desde la escala local Estos quince mecanismos institucionales de participacin no constituyen un listado

exhaustivo de las instancias generadas en los distintos procesos particulares, puesto que, como deca previamente, cada experiencia presenta rasgos singulares en la dimensin institucional. Asimismo, las experiencias concretas de articulacin de actores generalmente modifican o combinan de manera particular las caractersticas de cada tipo, por lo que el valor este listado radica en su utilidad como gua de anlisis de los casos singulares.

Como sealaba en prrafos anteriores, la proliferacin de experiencias de participacin en la gestin pblica ha estado, mayormente, enmarcada en procesos de desarrollo local o de implementacin descentralizada de polticas sociales. Es decir, este tipo de mecanismos cobra especial relevancia en escenarios locales de gestin, donde la relacin entre el Estado y los actores de la sociedad civil es ms cercana. El valor de la tipologa que aqu se propone, por lo tanto, est muy ligado a su pertinencia para el anlisis de los procesos de incorporacin de actores no estatales en la gestin de polticas a nivel local.

Una primer experiencia de aplicacin del modelo a dos casos de gestin de polticas sociales en mbitos municipales del Area Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) brinda algunos aportes respecto de su potencialidad en tanto instrumento de anlisis.2 Este estudio relev los mecanismos de participacin social en la implementacin de programas sociales en tres municipios del Gran Buenos Aires, obteniendo los siguientes resultados:

Mecanismos de participacin en la implementacin de programas sociales,

Municipios de Jos C Paz, San Miguel y Moreno, 2005.

MODALIDAD DE PARTICIPACION Cantidad de programas

Baja o Nula 24 Socioproductivo 16 Organizacin ejecutora 4 Gestin asociada 2 Agentes comunitarios 2 Consejos Consultivos 1 Mesas de concertacin 0 Consultas pblicas, referndum 0 Presupuesto participativo 0 Consejos asesores 0 Plan estratgico 0 Entes reguladores 0 Audiencias pblicas 0 Auditora ciudadana 0 Fuente. Elaboracin propia en base a informacin primaria recolectada.

Este cuadro pone de manifiesto que, an en estos contextos polticos y discursivos participacionistas, a lo que se haca referencia en apartados anteriores, la mayora de los



programas sociales que se implementan en estos municipios, no convocan a actores de la sociedad civil a participar en su gestin. Entre los programas que s incorporan la participacin de actores no gubernamentales, sobresalen los que adoptan en formato socioproductivo, es decir, donde los beneficiarios individuales participan, con su trabajo, en la implementacin del programa. En los pocos casos en que se registra la participacin de organizaciones en la gestin de las polticas, dicha intervencin se ubica slo en el nivel de la implementacin de las acciones, y no se ha encontrado ningn caso de participacin en los momentos de decisin o de monitoreo o control de los programas.

Esto es, la aplicacin de esta tipologa al anlisis de las modalidades de participacin de la sociedad civil en la implementacin local de programas sociales en municipios del Area Metropolitana de Buenos Aires, pone de relieve que las experiencias efectivas de articulacin entre el estado y la sociedad civil en estos marcos, distan mucho del modelo propuesto por los discursos descentralizadores. Es decir, en estos espacios locales, la participacin social en polticas pblicas es an muy limitada , tanto si se la mide en trminos cuantitativos como si se estudia el momento del ciclo de las polticas en que tiene lugar esta participacin.

Este somero anlisis -donde no se profundiza en las condiciones poltico- institucionales particulares de estos municipios, ni en los diseos institucionales de los programas sociales considerados, entre otros factores,- tena como solo objetivo mostrar la validez y potencialidad de esta tipologa en tanto instrumento de anlisis. Es seguro que su futura aplicacin en otros casos concretos aportar nuevos elementos para su enriquecimiento, pero esta primer prueba piloto ofrece resultados analticos de sumo inters para el estudio de la participacin de la sociedad civil en las polticas pblicas.

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