Saforcada y Vassiliades-Las Leyes de Educación a Comienzos Del Siglo XXI

7/26/2019 Saforcada y Vassiliades-Las Leyes de Educacin a Comienzos Del Siglo XXI

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Educ. Soc., Campinas, v. 32, n. 115, p. 287-304, abr.-jun. 2011

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LAS LEYES DE EDUCACIN EN LOS COMIENZOS DEL SIGLO XXI:DEL NEOLIBERALISMO AL POSTCONSENSO DE WASHINGTON EN

AMRICA DEL SUR

F S

A V

RESUMEN:

Amrica Latina se caracteriza, en la actualidad, por la diversidadde los procesos polticos en marcha en un contexto de crisis hegemnica delneoliberalismo. Como parte de estos procesos polticos, desde 2003 en ade-lante se han sancionado nuevas leyes generales de educacin en numerosospases. El presente trabajo analiza las leyes de educacin vigentes en los pasessuramericanos a partir de algunos tpicos fundamentales de la poltica educa-cional: cules son los fines de la educacin, qu rol asume el Estado, cmo sedefine el derecho a la educacin y cules son las dimensiones consideradas enrelacin con su consecucin, entre otras. El estudio de las leyes desde una pers-pectiva comparada permite observar un panorama diverso y complejo que re-sulta significativo para comprender las orientaciones y los debates actuales enmateria educativa para esta parte del continente.

Palabras clave: Poltica educativa. Ley de educacin. Latinoamrica. Estado.

Derecho a la educacin.

E 21: -W S A

ABSTRACT: Latin America is currently experiencing an ongoing diversity ofpolitical processes in a context of crisis of the neoliberalism hegemony. In thiscontext, new general education laws have been sanctioned in many coun-tries, from 2003 onwards. Considering some fundamental topics of educationpolicies, this paper analyses the education laws in force in South Americancountries such as, among others: What are the aims of education? What is therole of the State? How is the right to education defined? And, which aspectsare considered to implement it? Studying these topics from a comparativepoint of view reveals a rich and complex overlook that help us understandthe present orientations and debates in educational maers for this part ofthe continent.

Key words: Educational politics. Education law. Latin America. State. Right toeducation.

Magister en Ciencias Sociales y docente de la Universidad de Buenos Aires (). E-mail:[email protected]

Maestre en Ciencias Sociales y docente de la Universidad de Buenos Aires y de la UniversidadNacional de La Plata. E-mail: [email protected]


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Las leyes de educacin en los comienzos del siglo ...


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L : - W A S

RSUM: De nos jours, lAmrique Latine se caractrise par la diversit desprocessus politiques en cours dans un contexte de crise hgmonique du no-libralisme. Dans ce cadre, depuis 2003, des lois gnrales dducation ont tpromulgues dans de nombreux pays. Ce travail analyse les lois sur lducationen vigueur dans les pays sud-amricains partir de certains thmes fonda-mentaux de la politique ducationnelle, comme, entre autres : les fins de ldu-cation ; le rle assum par ltat ; la dfinition du droit lducation ; et lesdimensions considres pour la mere en uvre. Ltude des lois partir dunpoint de vue comparatif offre une vue densemble diverse et complexe et, donc,importante pour comprendre les orientations et les dbats actuels en matiredducation dans cee partie du continent.

Mots-cls: Politique ducative. Loi sur lducation. Amrique Latine. tat. Droita lducation.

Introduccin

L atinoamrica es, sin dudas, una regin dinmica, que ha vivido numerososcambios polticos y sociales en los ltimos aos y que presenta hoy un pano-rama muy diverso. Luego de las dictaduras y los gobiernos de Nueva Dere-cha de las ltimas dcadas, Amrica del Sur se caracteriza en la actualidad por estarllevando adelante procesos polticos muy dispares e incluso antagnicos, con reg-menes claramente neoliberales en algunos pases, procesos intensos de transforma-cin en otros, y, en otros ms, gobiernos que, sin llevar adelante cambios radicales,

buscan recomponer lo social con el desarrollo de polticas ms inclusivas y un fuertegiro en el rol que asume el Estado.

La educacin, como no podra ser de otro modo, acompa y acompaa estosprocesos. En los aos 90, fue una de las dimensiones de las reformas del Estado quese impulsaron en la regin. Entre los componentes de estas reformas educativas,uno de los de mayor gravitacin simblica fue la sancin de leyes generales de edu-cacin que encarnaban las orientaciones dominantes. El nfasis en la calidad de laeducacin, el protagonismo del sector privado y de los particulares, la autonomade la escuela y los agentes, la evaluacin y la rendicin de cuentas, la competenciay la eficiencia conformaron el ncleo de las polticas educativas de modernizacinneoliberal y de las leyes que las acompaaron (Feldfeber, 2000; Tiramonti, 2001; Kra-wczyk y Vieira, 2008).

En los aos que corren, el escenario educativo es notoriamente menos homo-gneo. Las mismas diversidades y contradicciones que estamos viviendo en Latino-amrica, en los procesos sociopolticos amplios, pueden observarse en las orienta-ciones de las polticas educativas en marcha en los distintos pases sudamericanos y


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Fernanda Saforcada&Alejandro Vassiliades


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en sus legislaciones educativas, como veremos en el presente trabajo. A la fecha, delos diez pases latinoamericanos del sur del continente, siete han sancionado nuevasleyes luego del ao 2000. Los tres restantes an mantienen las acuadas en la dcada

del 90.

Este artculo analiza, desde una perspectiva comparada, las leyes generalesde educacin vigentes en los pases latinoamericanos del sur, en funcin de los si-guientes ejes: los fines que orientan la educacin, el rol que asume el Estado, lasdefiniciones en torno a lo pblico y lo privado, y la concepcin de derecho a la edu-cacin. Asimismo, estudia qu continuidades presentan las nuevas normas sancio-nadas respecto de las polticas hegemnicas durante los 90 y cules son las rupturasms significativas.

Las leyes analizadas fueron las siguientes: Ley de la Educacin Avelino Sia-ni Elizardo Prez n. 070, Bolivia, 2010; Ley General de Educacin n. 20.370, Chile,2009; Ley General de Educacin n. 18.437, Uruguay, 2009; Ley Orgnica de Educa-cin, Venezuela, 2009; Ley de Educacin Nacional n. 26.206, Argentina, 2006; LeyGeneral de Educacin n. 28044, Per, 2003; Ley General de Educacin n. 1.264, Pa-raguay, 1998; Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional n. 9.394, Brasil, 1996;y Ley General de Educacin n. 115, Colombia, 1994.1La Ley Orgnica de EducacinIntercultural de Ecuador no fue considerada debido a que fue aprobada reciente-

mente, luego de un arduo proceso de debate, y el texto definitivo an no se estabadisponible al momento de finalizacin de este artculo.

Las leyes en conjunto conforman un material particularmente rico, que denotalas caractersticas actuales de la regin, los procesos polticos diversos en cada pasy los esfuerzos de algunos por la construccin de modelos alternativos, pero quetambin refleja de dnde venimos, hasta qu punto el neoliberalismo construyhegemona en trminos de ciertos modos de pensar la educacin que hoy continanvigentes.

Antes de introducirnos en el anlisis, es necesario realizar dos aclaraciones,vinculadas con el recorte de este artculo y los alcances de la indagacin llevada acabo. En primer trmino, el anlisis que se presenta no tuvo en consideracin, salvoen algunas cuestiones generales, el devenir histrico de los sistemas educativos encada uno de los pases ni la coyuntura de sancin de cada ley. En segundo lugar, nohemos considerado otras leyes como los decretos reglamentarios, las leyes de edu-cacin superior o los reglamentos de carrera magisterial ntimamente vinculadascon las leyes generales. Cada norma debera ser leda a la luz de los procesos socialeshistricos del pas, inscripta en el contexto en el que fue aprobada y en vnculo conotras legislaciones. No obstante, este tipo de anlisis exceda largamente las posibi-lidades del presente trabajo.


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A pesar de esas limitaciones, creemos que construir una mirada comparadaque permita sistematizar lo que establecen, regulan y norman las leyes generales deeducacin en los pases suramericanos constituye un aporte para comenzar a tejer

algunas claves de comprensin respecto de la realidad latinoamericana actual enmateria de poltica educativa.

Las leyes de educacin vigentes: algunos ejes de anlisis

Las leyes de educacin presentan una gran diversidad en sus contenidos y enlos tpicos que recorren en su articulado. Para poder desarrollar una mirada com-parada, definimos cuatro ejes de anlisis, entre muchos otros posibles, que abordan

algunos de los principales temas y debates del campo de la poltica educacional.

Acerca de los ines y las orientaciones de la educacin

Toda ley educativa suele contener definiciones acerca de qu sentidos y ex-pectativas se asocian a la educacin. Estas definiciones son un aspecto central enel anlisis poltico-educativo tanto porque enmarcan una serie de enunciaciones ydecisiones polticas respecto de qu hacer con la educacin, como porque permiten

analizar cmo se expresan en la legislacin las orientaciones de poltica educativaadoptadas por los pases de la regin.

En las leyes vigentes en Suramrica, las afirmaciones relativas a las concepcio-nes y fines de la educacin incorporan planteos tradicionales a la vez que introducennuevos matices vinculados a la situacin poltica actual de esta parte del continen-te. Entre las definiciones aparecen referencias a procesos que tienen por objetivo laformacin para la ciudadana y para el trabajo, recuperando formas histricas dedefinir las expectativas sobre la escolarizacin en la regin. Estos fines, a su vez, se

articulan con el desarrollo del pas, como sucede en las leyes de Argentina, Chile yUruguay, incorporando una asociacin entre educacin y desarrollo (econmico, so-cial o desarrollo sostenible) que reedita la concepcin de progreso propia del con-texto desarrollista de las dcadas del 60 y 70, y se distancia de las reformulacionesde este par hechas en la dcada del 90 desde racionalidades neoliberales que ponanel foco en el mercado y la competitividad (Feldfeber, 1997).

Entre los fines, un rasgo medular que comparte la mayora de las leyes ana-lizadas es la referencia al desarrollo integral de la persona humana o del educando

(Colombia, Argentina, Chile, Brasil, Uruguay), o el desarrollo de la personalidaden todas sus dimensiones (Paraguay) o potencialidades (Per), abarcando una va-riedad de aspectos que dan cuenta de las numerosas expectativas depositadas en laeducacin. Por ejemplo, Per plantea como fin formar personas capaces de lograr


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su realizacin tica, intelectual, artstica, cultural, afectiva, fsica, espiritual y reli-giosa; Chile, el desarrollo espiritual, tico, moral, afectivo, intelectual y fsico.Uruguay con una fuerte tradicin laica excluye el componente religioso, afirman-

do como fin de la educacin el pleno desarrollo fsico, psquico, tico, intelectualy social de todas las personas sin discriminacin alguna. Esta multiplicidad de di-mensiones se vincula con la idea de educacin permanente, una nocin que comien-za a tomar fuerza entre los aos 60 y 70, en el contexto desarrollista, adquiere nuevosribetes con el neoliberalismo y hoy aparece incluida en las leyes vigentes.

Resulta significativo observar los sentidos atribuidos a los fines de la educacin.En varios casos, son asociados con la identidad nacional y sus valores (Argentina, Boli-via, Uruguay, Venezuela), la comunidad nacional (Per) o la cultura nacional (Colom-

bia y Paraguay), desarrollando definiciones que entran en una compleja relacin conel respeto a los particularismos y la diversidad cultural, como veremos ms adelante.Asimismo, la mayora incorporan como fin la consolidacin de la democracia o la for-macin para vivir en democracia (Argentina, Chile, Paraguay, Per, Uruguay).

Otro aspecto que comparten estas leyes respecto de la orientacin de la edu-cacin es la afinidad que establecen entre la preparacin para el ejercicio de la ciuda-dana, la vigencia de los derechos humanos y la promocin de la paz, serie que, enalgunos casos, se completa con el valor de la solidaridad y/o la tolerancia (Argentina,

Brasil, Colombia, Chile, Per, Uruguay y Venezuela).

Tambin se establecen asociaciones entre la educacin y la cultura con diferen-tes expresiones, que van desde la preservacin del patrimonio o la herencia cultural(Argentina y Paraguay) hasta la creacin de cultura (Per), la comunicacin creativade la cultura de la comunidad (Paraguay) y el respeto a la diversidad cultural (Argen-tina, Colombia, Chile, Paraguay, Per).

Venezuela y Bolivia van ms all. Venezuela establece que la educacin es

pluricultural, multitnica, intercultural, y plurilinge. Bolivia, en sintona con sunueva Constitucin, que en un giro indito e histrico establece el Estado plurinacio-nal, asigna a la educacin un lugar primordial disponiendo que estar orientada ala reafirmacin cultural de las naciones y pueblos indgenas originarios campesinos,las comunidades interculturales y afrobolivianas en la construccin del Estado plu-rinacional y el vivir bien.

Estos pases incorporan, junto al reconocimiento de la pluralidad de culturas,la idea de transformacin cultural y social a travs de las nociones de emancipacin

e integracin caribea (Venezuela) y de descolonizacin (Bolivia). La ley venezolanaafirma que la educacin se orienta a promover la creacin, transmisin y reproduc-cin de las manifestaciones culturales para apreciar y transformar la realidad, y quedebe formar para la participacin activa, consciente y solidaria en los procesos de


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transformacin individual y social, consustanciada con los valores de la identidadnacional, con una visin latinoamericana, caribea, indgena, afrodescendiente y uni-versal.

Por su parte, la legislacin boliviana afirma que debe ser descolonizadora,liberadora, revolucionaria, anti-imperialista, despatriarcalizadora y transformadorade las estructuras econmicas y sociales. Estas nociones estructuran la ley bolivianay constituyen una diferencia sustancial respecto de las otras leyes de la regin. Slola venezolana tiene cierta afinidad, estableciendo, como principios de la educacin,la democracia participativa, la igualdad entre todos los ciudadanos y ciudadanas sindiscriminaciones de ninguna ndole, la formacin para la independencia, la libertady la emancipacin, entre otros.

Sobre el rol del Estado: entre la subsidiariedad y la principalidad

Los Estados nacionales han tenido un rol central en la configuracin, institu-cionalizacin y expansin de los sistemas educativos, asumiendo un rol principal ensu regulacin y desarrollo (Tenti Fanfani, 2006), de modo que un anlisis de las leyesvigentes no puede prescindir de estudiar qu rol atribuyen al Estado.

La mayora de las leyes sancionadas en la ltima dcada, en un contexto de

revisin y crtica de los gobiernos neoliberales de dcadas anteriores, contienen afir-maciones que dan cuenta de la principalidad del Estado respecto de la responsabili-dad por la educacin. En los casos de Argentina y Uruguay, el Estado asume un rolprincipal en la responsabilidad por garantizar una educacin integral, permanentey de calidad para todos los habitantes a travs del financiamiento y de la definiciny el desarrollo de la poltica educativa. Per establece que el Estado debe ejercerun rol normativo, promotor, compensador, concertador, articulador, garante, plani-ficador, regulador y financiador de la educacin nacional. Sin embargo, estas afir-

maciones se mixturan con otras que lo aproximan a un rol subsidiario, como las queestablecen que el Estado debe valorar el aporte de las instituciones privadas quebrindan servicios educativos de calidad (volveremos sobre esto ms adelante).

Las leyes de Bolivia y Venezuela son especialmente enfticas respecto de laresponsabilidad estatal. Bolivia estipula que la educacin constituye una funcin su-prema y primera responsabilidad financiera del Estado, que tiene la obligacin inde-clinable de sostenerla, garantizarla y gestionarla. Asimismo, establece que el Estadoy la sociedad tienen responsabilidad plena sobre el sistema educativo. En el caso

venezolano, el Estado es reconocido como Estado docente: el Estado docente es laexpresin rectora del Estado en Educacin, en cumplimiento de su funcin indeclina-ble y de mximo inters como derecho humano universal y deber social fundamental,inalienable, irrenunciable, y como servicio pblico que se materializa en las polticas


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educativas. En ambos casos, el nfasis en el papel principal del Estado est en estre-cha relacin con el carcter social del derecho a la educacin que establecen.

Esta principalidad estatal en los pases mencionados contrasta con las orien-taciones hacia la subsidiariedad del Estado que caracterizaron las leyes sancionadasen los 90. De acuerdo con Lpez (2007), la actual revisin de la estructura normativade la educacin se funda en un tiempo histrico distinto, en el que varios pases hanexpresado la voluntad de dejar atrs las polticas que signaron el perodo de hege-mona neoliberal. En las leyes, pero especialmente en los documentos preliminares,se manifiesta explcitamente esta intencin. Quizs la excepcin resulte Chile, cuyaley, a pesar de ser reciente, replica enunciados propios de los 90, en los cuales laresponsabilidad estatal tiene menos alcance y asume un rol subsidiario al definir las

funciones del Estado en torno a la proteccin de los derechos y deberes de los padresde educar a sus hos.

Las leyes sancionadas en los 90 presentan diferencias. La ley de Paraguayestablece que el Estado garantizar el derecho de aprender, la igualdad de oportuni-dades y la libertad de ensear, como as tambin el derecho a la educacin religiosa,asumiendo, de este modo, un rol subsidiario, reducido a proveer garantas para elcumplimiento de un derecho de los particulares. La ley colombiana tambin defineun Estado subsidiario, que debe disponer recursos y acciones para que la familia,

como ncleo fundamental y primer responsable de la educacin de los hos, vearealizado su derecho a la educacin. Para ello, establece mecanismos de subsidio ala demanda otorgados por el Estado a las familias de menores ingresos econmicospara el pago de establecimientos educativos estatales o privados.

La Lei de Diretrizes e Bases () de Brasil establece que la educacin es undeber de la familia y del Estado, a la vez que coloca al Estado en un lugar principalen trminos de responsabilidad por el acceso a la educacin, disponiendo que debegarantizar la enseanza fundamental obligatoria y gratuita, la universalizacin de

la enseanza media gratuita, la atencin a alumnos con necesidades educativas es-peciales, la atencin de los nios/as de cero a seis aos de edad, el acceso a nivelessuperiores de educacin, entre otros aspectos. Se observan as superposiciones deconcepciones diferentes que se vinculan con el hecho de que, si bien esta ley fuesancionada en los 90, es la resultante del Foro Nacional de Educacin Pblica y unmovimiento amplio e intenso de participacin y debate impulsado con la vuelta a lademocracia (Oliveira, 2007).

Lo pblico, lo privado y las relaciones entre el Estado y la Iglesia Catlica

Los procesos de conformacin de los Estados nacionales en Occidente fueron,en buena medida, procesos de disputa con la Iglesia. En Latinoamrica, la tensin


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en torno a la secularizacin de los Estados fue intrnseca a la configuracin de lossistemas educativos de la regin, ya que la disputa respecto de quin deba asumirla funcin de educar en los estados oligrquicos nacientes constituy uno de los

elementos centrales de la rivalidad entre la Iglesia Catlica y el Estado (Ossenba-ch, 1993; Puiggrs, 2003; Paviglianiti, 1993). Esta tensin, resuelta de maneras dis-pares en los diferentes pases, se reedita en diversos momentos histricos y antiene vigencia, como pudo observarse recientemente en en Ecuador. El proyectode ley que haba aprobado la Asamblea Nacional de Ecuador, en enero de 2011,estableca entre los principios generales el laicismo y la garanta de una educacinpblica laica, respetando y manteniendo la independencia frente a las religiones,cultos y doctrinas. Sin embargo, el proyecto recibi numerosos vetos por parte de

la presidencia, uno de los cuales dispona la enseanza de religin en los estable-cimientos laicos. Esta modificatoria finalmente no fue aprobada, pero gener ungran debate.2

Las leyes de educacin vigentes en Amrica del Sur evidencian que esta ten-sin an no est saldada. De todas las leyes consultadas, slo tres declaran que laeducacin es laica (Bolivia, Uruguay y Venezuela) y una contiene una dbil men-cin3(Chile). Otros tres pases no refieren al tema (Argentina, Paraguay y Per) ydos (Brasil y Colombia) establecen la educacin religiosa como parte de la formacin

bsica en las instituciones dependientes del Estado, de asistencia opcional.Por otro lado, la presencia de la Iglesia es significativa en varias de las leyes. Se

evidencia en artculos que reconocen algunas cuestiones largamente reclamadas poresta institucin, como lo son la libertad de ensear y el derecho a la educacin reli-giosa. Un ejemplo es la ley de Paraguay, que si bien no habilita la educacin religiosaen las escuelas oficiales, s sostiene que el Estado garantizar igualmente la libertadde ensear, sin ms requisitos que la idoneidad y la integridad tica, el derecho a laeducacin religiosa y al pluralismo ideolgico. Garantizar la libertad de ensear sin

mediar certificacin respecto de la formacin pedaggica y sin ms requisito que laidoneidad e integridad tica es un guio cuyo destinatario es la Iglesia.

Esta tensin est vinculada tambin con las definiciones que se incorporan enrelacin con lo pblico y lo privado en materia educativa. Histricamente, el prin-cipal agente educador privado era la Iglesia. En las ltimas dcadas, la educacinprivada creci de la mano de otros agentes cuyas demandas, as como las de sectoresneoliberales pro-mercado, se articularon con las de la Iglesia y otros sectores con-servadores que histricamente haban sostenido la disputa por el reconocimientode dos principios: libertad de enseanza supone que el Estado debe asumir unrol subsidiario y slo debe promover la educacin ayudando a la iniciativa de losparticulares y justicia distributiva sostiene que el Estado debe distribuir los re-cursos destinados a educacin entre los diversos agentes a travs de subvenciones


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econmicas a las obras educativas (Paviglianiti, 1993; Pontfice Pio , 1950; Comi-sin Episcopal de Educacin Catlica, 2007). El primero aparece en el conjunto de lasleyes; el segundo, en varias.

La educacin privada tiene una presencia significativa en todas las leyes ac-tualmente vigentes, tanto conformando un apartado o captulo especfico como re-corriendo el conjunto de la norma. No obstante, todas tambin establecen que queda

bajo regulacin y control del Estado.

Resulta significativo que, excepto Brasil y Uruguay, no se diferencia entreeducacin pblica y educacin privada. Las normas refieren a la educacin pbli-ca abarcando al conjunto del sistema y establecen tipos institucionales: estableci-mientos oficiales, fiscales, de gestin estatal, etc., por un lado, y establecimientosparticulares o de gestin privada, por otro. En algunos casos se ampla la tipologa,como es el caso de Argentina, que distingue entre instituciones educativas de ges-tin privada, de gestin cooperativa y de gestin social; y de Bolivia, que refiere aunidades educativas fiscales, privadas y de convenio (con fines de servicio social ysin fines de lucro, bajo entidades religiosas). Chile distingue, dentro de la educacinparticular, a las escuelas subvencionadas y las escuelas pagadas. Per identificainstituciones pblicas de gestin directa por autoridades educativas, pblicas degestin privada, por convenio con entidades sin fines de lucro que prestan servicios

educativos gratuitos y de gestin privada.En algunas leyes, la educacin particular adquiere una mayor gravitacin.

Chile desarrolla una ingeniera legal compleja en la que no distingue entre la edu-cacin particular y la estatal, al disponer que cuentan con reconocimiento oficial losestablecimientos que tienen un sostenedor4y se ajustan a una serie de caractersticasy requisitos, y que son sostenedores las personas jurdicas de derecho pblico, ta-les como municipalidades y otras entidades creadas por ley, y las personas jurdi-cas de derecho privado. La ley peruana exalta la educacin privada, sosteniendo

que contribuye a la ampliacin de la cobertura, a la innovacin, a la calidad y alfinanciamiento y que es funcin del Estado valorar el aporte de las institucionesprivadas que brindan servicios educativos de calidad. Argentina establece que losagentes de la educacin privada tienen los siguientes derechos: crear, administrary sostener establecimientos educativos; matricular, evaluar y emitir certificados yttulos con validez nacional; nombrar y promover a su personal directivo, docen-te, administrativo y auxiliar; formular planes y programas de estudio; aprobar elproyecto educativo institucional de acuerdo con su ideario y participar del planea-miento educativo. En el caso de Colombia, la educacin privada aparece referidade manera continua en todos los artculos de la ley y dispone una serie de elementosque dan cuenta de su centralidad, como establecer que el Estado dar subsidios ycrditos a la demanda educativa para las familias de menores ingresos destinados


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al pago de matrcula y otros gastos en establecimientos estatales o privados y quese otorgarn subsidios a las instituciones privadas, aclarando que el subsidio noimplica la prdida de autonoma de la institucin.

Las concepciones en torno al derecho a la educacin

Las concepciones de la educacin como derecho constituyen una dimensinrelevante para el anlisis propuesto, ya que dan fundamento a las definiciones entorno a los fines de la educacin, el rol del Estado y de otros actores, as como laorientacin general, en materia de poltica educativa, para aproximarse a la reali-zacin de este derecho. En las leyes, las definiciones del derecho a la educacin son

variables y con diversas traducciones a la hora de plantear estrategias para consoli-dar su vigencia. En algunos casos, el derecho a la educacin aparece como derechode todas las personas (Chile y Colombia) o derecho de cada habitante (Paraguay),desde una concepcin individualista, que suele ir de la mano con el rol subsidiariodel Estado como mero protector del derecho individual de las personas.

En las leyes educativas ms recientes, algunos pases han recuperado la di-mensin social del derecho a la educacin que se expresa en su definicin comoderecho fundamental, como sucede con Bolivia y Per, como un derecho huma-

no fundamental y un bien pblico y social (Uruguay), o como un derecho humanouniversal y un deber social fundamental, inalienable e irrenunciable (Venezuela).Argentina, en una formulacin hbrida, plantea que la educacin es un derecho per-sonal y social, y un bien pblico. Esta recomposicin del derecho a la educacinluego de los 90 constituye una de las columnas sobre la que se sostiene el reposicio-namiento del Estado asumiendo una funcin promotora.

El modo en que las leyes incorporan el valor de la igualdad constituye una di-mensin central del derecho a la educacin, que cristaliza sus alcances. Luego de su

dilucin en el ltimo tercio del siglo , la nocin de igualdad aparece en las nuevasleyes con diversas expresiones. En Bolivia, Brasil y Venezuela, como principio gene-ral de la educacin y como fin de las acciones. En Chile, Per, Uruguay y Paraguayes referida en trminos de igualdad de oportunidades y de equidad. Argentina, enuna posicin intermedia, utiliza una u otra formulacin en diversos artculos.

Esta vuelta a la igualdad sea pensada en trminos de igualdad educativao de igualdad de oportunidades viene acompaada de componentes novedososen relacin con las normativas anteriores, que se inscriben en debates recientes.

Uno de ellos es el del universalismo, al que hacen referencia todas las leyes aproba-das en el nuevo siglo, aunque de manera muy dispar. Varias refieren al imperativoy/o el propsito de universalizar el acceso y la permanencia en la educacin bsica(Argentina, Per, Uruguay), los conocimientos y la sabidura (Bolivia) o el derecho


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a la educacin (Venezuela). Chile sostiene la universalidad como principio de laeducacin sin explicitar ms. Argentina refiere tambin a garantizar la inclusin atravs de polticas universales. Otro componente es el nfasis en el acceso y en la

permanencia, luego de que se instalara la insuficiencia de la inclusin cuando staes asociada exclusivamente con la garanta del acceso.

En sintona con lo anterior, varias leyes proponen distintas perspectivas parahacer frente a las diversas formas de injusticia y discriminacin, estableciendo quelos Estados deben desarrollar estrategias para garantizar condiciones materialespara la realizacin del derecho a la educacin (Argentina, Bolivia, Brasil, Uruguay),programas sociales especficos (Bolivia) o polticas compensatorias (Per).

Colombia constituye un caso peculiar. Su ley no hace mencin ni a la equi-dad, ni a la igualdad, y slo refiere a la universalidad para fundamentar el aliento aformatos acuados por la Nueva Derecha, contemplando, con el fin de asegurar launiversalidad de la educacin bsica, la conformacin de asociaciones de padres yeducadores para crear establecimientos educativos que se financien con los aportesde los padres y ayuda del Estado.

Un aspecto nodal en el que las leyes hacen hincapi para consolidar la reali-zacin del derecho a la educacin es, como hemos visto, el del respeto a la diversi-

dad cultural y el reconocimiento de las culturas de pueblos originarios y de mino-ras tnicas y de gnero. Todas las leyes hacen referencias a la no discriminacin, enalgunos casos, con ciertos nfasis, como Uruguay, que refiere a la transformacin delos estereotipos discriminatorios por motivos de edad, gnero, raza, etnia u orien-tacin sexual.

Con excepcin de Paraguay y Uruguay, todas las dems leyes establecen laeducacin intercultural bilinge o plurilinge, pero con diferencias significativas.Per garantiza el derecho de los pueblos indgenas a una educacin en condiciones

de igualdad, establece que la Educacin Bilinge Intercultural se ofrece en todo elsistema educativo y asegura la participacin de miembros de pueblos indgenas enla formulacin y ejecucin de los programas. Chile, por el contrario, establece que silas instituciones educativas contaran con un alto porcentaje de alumnos indgenas,se procurar que ellos desarrollen aprendizajes que les permitan mantener el domi-nio de la lengua indgena y el conocimiento de la historia y cultura de su pueblo. EnParaguay, slo se afirma que la educacin de los grupos tnicos tendr como finali-dad su integracin a la sociedad paraguaya, respetando sus valores culturales.

En el marco de un abordaje de la cuestin considerablemente diferente, Ve-nezuela y Bolivia otorgan un lugar importante a la igualdad de gnero y el carcterpluricultural, plurilinge y multitnico de una educacin igualitaria, equitativa e in-clusiva. En la ley boliviana, la educacin intercultural plurilinge resulta transversal


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a todos los contenidos de la ley. Afirma la necesidad de enriquecimiento interculturale intracultural dentro del Estado Plurinacional y de considerar la diversidad de cos-movisiones y culturas. En el caso de Venezuela, se establece la necesidad de afianzar

los saberes populares y ancestrales de los pueblos latinoamericanos, caribeos, ind-genas y afrodescendientes, otorgndoles un lugar central.

Por ltimo, dos cuestiones centrales, vinculadas con el alcance del derechoa la educacin y sus formas de realizacin, son la gratuidad y la obligatoriedad.Todas las leyes, excepto Colombia, establecen la gratuidad en las instituciones de-pendientes del Estado. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Per, Uruguay y Venezueladisponen la gratuidad en todos los niveles, mientras que Paraguay no incluye elnivel medio.

En cuanto a la obligatoriedad, Argentina, Bolivia, Per y Uruguay estipulanque la obligatoriedad se extiende desde el nivel inicial o algunos aos de ese nivel,hasta la educacin secundaria, abarcando as entre 13 y 14 aos de escolaridad obli-gatoria. En el caso de Brasil, la ley establece que es obligatoria la enseanza funda-mental, de 9 aos, y que debe universalizarse la enseanza media. No obstante, a tra-vs de una enmienda constitucional de 2009, se han legislado 14 aos de escolaridadobligatoria y gratuita para la educacin inicial, fundamental y media. Chile dispone12 aos de educacin obligatoria que abarcan primaria y secundaria. Colombia, 10

aos de obligatoriedad compuestos por preescolar, primaria y secundaria bsica. Porsu parte, Paraguay tambin legisla 10 aos, pero no incluye la educacin media.

La tendencia general en la regin ha sido a un aumento sustantivo de la obli-gatoriedad y la gratuidad, tanto en cantidad de aos como en los ciclos que com-prende.

Continuidades y transformaciones: nuevas y viejas orientaciones

en la educacin suramericanaLas leyes sancionadas en el nuevo siglo contienen elementos de ruptura y

cambio respecto de las leyes precedentes, pero de signos diversos. Una de las di-mensiones en la que es posible identificar cambios sustantivos es aquella vinculadacon el rol que asume el Estado respecto de la garanta y la responsabilidad por laeducacin, lo que se vincula, a su vez, con las extensiones de la obligatoriedad y dela gratuidad, como hemos visto.

En este sentido, se observan intentos de redefinir el derecho a la educacin entrminos de un derecho social en asociacin con la introduccin de compromisos entorno a la igualdad y la universalidad, lo que implica un cambio significativo en eldiscurso y en la racionalidad poltica desde la cual se piensa lo social. No obstante,


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al mismo tiempo se sostienen con fuerza formulaciones propias de una concepcinde la educacin como derecho individual, que se superponen o mixturan con lasanteriores.

La presencia que adquiere la integracin en la diversidad cultural constituyeotro cambio significativo. Casi todas las leyes establecen la educacin intercultural

bilinge o plurilinge y, en varias de ellas, esta adquiere una centralidad impensadapocos aos atrs.

Sin embargo, las leyes sancionadas a partir del 2000 tambin contienen algu-nas continuidades respecto de las polticas educativas de los 90, mostrando cmo sefiltran concepciones, contenidos y propuestas propios del neoliberalismo

Una continuidad significativa se vincula con el lugar que tiene la educacinprivada en sus articulados. Como es sabido, en las ltimas dcadas del siglo , laeducacin privada se expandi bajo el imperativo del mercado desde una lgicaneoliberal. La confluencia de neoconservadores y neoliberales en el inters por laeducacin privada, en el marco de gobiernos afines, dio un gran impulso al sectorque se tradujo en el reconocimiento, en las leyes de los 90, de ciertas condiciones re-clamadas (como la autonoma pedaggica, los subsidios, la emisin de certificados,la eleccin de los docentes segn reglas propias, la definicin de planes y programas,

entre otras).5

La educacin privada ingresa, en varias de las leyes de educacin deaquella poca, de un modo que la puso en pie de igualdad con la educacin pblica(Paviglianiti, 1995).

En las nuevas leyes, esta situacin, en general, se mantiene. Por un lado, envarias de ellas (Argentina, Bolivia, Chile, Per, Venezuela) se habla de la educacinpblica para referir al conjunto del sistema, e inscribiendo dentro de la educacinpblica tanto los establecimientos estatales como las instituciones particulares. SloBrasil y Uruguay marcan una distincin clara entre educacin pblica y privada.

En segundo lugar, las numerosas referencias a la idea de calidad educativadenotan cmo ciertos marcos de pensamiento neoliberales siguen funcionando. Laidea de calidad en relacin con la educacin naci al calor de las reformas neolibe-rales. Las leyes de los 90 planteaban el mejoramiento de la calidad como uno delos objetivos centrales de la poltica educativa, asocindola a la evaluacin de rendi-mientos, la eficacia y la eficiencia del sistema (Souza y Oliveira, 2003).

En las leyes educativas recientes, la idea de calidad tiene una presencia fuertepero presenta matices. En el caso de Per, las definiciones relativas a la calidad se

identifican plenamente con las de los 90, asociando calidad educativa con rendicinde cuentas a los usuarios y a la poblacin, y con una formacin flexible que per-mita enfrentar los retos del desarrollo.


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En Argentina y Uruguay, es referida como parte de las responsabilidades queel Estado debe asumir en cuanto a la educacin (proveer una educacin de calidad),de modo similar a lo que suceda en el marco de las reformas neoliberales. La ca-

lidad cualifica el derecho a la educacin que garantiza el Estado y los aprendizajesde calidad (y con igualdad de oportunidades) se tornan el objetivo central de lapoltica educativa. Lo que resulta relevante, en el caso de ambos pases, es cmo lapermanencia de la calidad se anuda con la reposicin de un lugar ms principal parael Estado nacional y de una dimensin ms social para el derecho a la educacin, alque se incorporan valores como el de la igualdad.

Esta persistencia de la nocin de calidad, sin embargo, no est exenta de quesea el lugar de llegada de otras significaciones. En el caso de la ley de Bolivia, la

garanta de la calidad educativa aparece asociada a la defensa de la soberana, laidentidad plurinacional y la diversidad sociocultural. An ms, la ley introduce unelemento novedoso al establecer la implementacin de estrategias de seguimientoy evaluacin con participacin social, a la vez que asume posicin en relacin conlos procesos de internacionalizacin, al disponer, en el marco de la soberana eidentidad plurinacional, plantear a nivel internacional indicadores, parmetros deevaluacin y acreditacin de la calidad educativa que respondan a la diversidadsociocultural y lingstica del pas.

En la ley venezolana, la idea de educacin de calidad aparece junto al carcterpblico, social, gratuito, laico, igualitario, crtico, multitnico, intercultural y pluri-linge de la misma.

Estas continuidades y distanciamientos, con todos sus matices, permiten dimen-sionar cmo conviven conceptos de racionalidades polticas divergentes, propios deuna crisis hegemnica, en los que elementos propios de la construccin hegemnicaprevia se mixturan y redefinen en la configuracin de nuevos discursos y en la cons-truccin de instrumentos legales que abonen a proyectos sociopolticos alternativos.

Continuidades, rupturas y transiciones: entre el neoliberalismo y elpostconsenso de Washington

A lo largo de este artculo hemos desarrollado un anlisis comparativo de lasleyes actualmente vigentes en los pases latinoamericanos de Amrica del Sur. Paraello, nos hemos detenido especialmente en los fines que establecen para la educa-cin, el rol que asignan al Estado y a otros actores, y el modo en que es definido el

derecho a la educacin.

La primera dcada del siglo ha sido particularmente productiva en tr-minos de leyes generales de educacin que revisan aspectos importantes de sus


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antecesoras sancionadas en los 90. El anlisis desarrollado evidenci el modo enque el contexto de crisis del Consenso de Washington habilit otras enunciacionespoltico-educativas que hubieran sido casi impensables dos dcadas atrs. En par-

ticular, el reposicionamiento de los Estados, asumiendo un rol principal en educa-cin, parece haber sido una de las consecuencias ms visibles. Esta consecuencia noes meramente retrica, sino que implica un conjunto de asunciones respecto de laresponsabilidad del Estado en torno de lo social introducidas en la agenda poltico-pedaggica por parte de una serie de actores y fuerzas sociales que, en este nuevocontexto, alcanzaron lugares de visibilidad en la arena poltica, sindical y educativade los pases de la regin.

Si el Consenso de Washington supona pensar las polticas sociales a partir de

los mandatos de desregulacin, subsidiariedad del Estado, primaca del mercado,centralidad de los particulares y polticas focalizadas, claramente lo que aparece conms fuerza en varias de las nuevas leyes supone la crisis de ese consenso: principa-lidad y regulacin del Estado, garanta de derechos, igualdad y universalizacin (oal menos ampliacin) de las polticas. Es en este sentido que hablamos del postcon-senso de Washington.

Para el anlisis de estas nuevas enunciaciones en el contexto del postconsensode Washington ha sido fundamental realizar dos operaciones analticas. La primera

de ellas ha sido la de considerar dentro de las posibilidades de este artculo elpapel de la historia en trminos del modo en que las diversas matrices socioeduca-tivas prefiguran las discusiones y definiciones sobre los temas poltico-pedaggicosque son parte de la agenda. Sin una mirada a la construccin histrica de la educa-cin institucionalizada en la regin, difcilmente hubiera sido posible analizar, porejemplo, por qu la cuestin de la laicidad encuentra diversos posicionamientos yvariadas resoluciones en los pases suramericanos.

La segunda operacin analtica ha sido la de procurar identificar continui-

dades y rupturas con el pasado reciente. Esta opcin ha resultado frtil no slo entrminos de identificar las cuestiones que permanecen y las que han cambiado, sinotambin porque nos ha permitido dar cuenta de la complejidad de los procesos decambio poltico-educativo y del modo en que ellos suponen sedimentaciones y arti-culaciones de sentidos que no responden a una voz unvoca sino a discursos hetero-gneos que se mixturan, en algunos casos de modo indito. Ello posibilita considerarque en las definiciones legales convivan definiciones conservadoras del derecho ala educacin como derecho personal con enunciaciones fundadas en la educacin

como derecho social, articuladas con definiciones de principalidad estatal, o quela calidad de la educacin sea asociada a mecanismos de accountability, en algunoscasos, y, en otros, a la definicin del carcter social, crtico, creativo, intercultural,multitnico y plurilinge de la educacin.


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Por lo aqu sealado, no es posible sostener que las leyes del pasado son neo-liberales y las ms recientes algo totalmente distinto, an cuando resulta claro queBolivia y Venezuela se distinguen de todas las dems. A la hora de mirar la regin en

su conjunto, es preciso pensar la trama abierta entre el neoliberalismo y el postcon-senso de Washington como un lugar de disputa por los sentidos de la educacin, denegociaciones de significado y de lucha cultural por definir las orientaciones poltico-educativas, las nociones de igualdad que las sustentan, la concepcin de derecho a laeducacin en que deben fundarse y el rol que los Estados deben asumir en este pro-ceso. Esta lucha, que es disputa por la hegemona, se mantiene vigente para la regin.De esto dan cuenta la gran cantidad de matices que es posible identificar en un an-lisis comparado y, tambin, el modo en que significados neoliberales se conjugan con

otras definiciones, incluso en aquellos pases comprometidos, con mayor o menorradicalidad, en construcciones que se proponen como crticas y alternativas respectodel neoliberalismo. Ello tambin nos advierte respecto del peso que an tiene el neo-liberalismo en el modo en que se construyen los discursos polticos-pedaggicos y enlos lmites que todava traza respecto de lo que es posible de ser dicho y pensado entorno a la educacin. Dar cuenta de esos lmites y de la vigencia de algunas premisasneoliberales constituye, entonces, una tarea central para el anlisis poltico-educativoy se torna un paso fundamental en el propsito de continuar abriendo horizontesms democrticos e igualitarios para la educacin en y desde el Sur.

Notas

1. El relevamiento de las leyes fue realizado con la colaboracin de la lic. Laura Finvarb (, Argen-tina).

2. Ver, entre otros, La Asamblea rechaz la materia de religin en planteles laicos, El Comercio, Qui-to, 16 feb. 2011.

3. Esta ley refiere a una educacin fundada en un proyecto educativo pblico, laico, esto es, respetu-oso de toda expresin religiosa.

4. El trmino sostenedor identifica una figura jurdica que representa a quien asume la responsabili-dad por la institucin.

5. En algunos casos, estas condiciones ya haban sido reconocidas, pero en instrumentos legales demenor jerarqua que una ley general de educacin.

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