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CÉDULA DE NOTIFICACIÓN
Notificando: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Rotulado a: Para Lie. Jainse Jiménez.
Notifiqué mediante cédula, la resolución de las ocho horas con cuarenta y minutos del cinco de
Febrero del 2013 del SALA PRIMERA
Expediente: 09-000122-1027-CA Forma de Notificación: FAX: 22204361
Copias: NO
Se hace saber:
RESOLUCIÓN
Exp. 09-000122-1027-CA
Res. 000143-F-S1-2013
SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las ocho
horas cuarenta minutos del cinco de febrero de dos mil trece.
Teléfonos: (506) 2295-3658 o 2295-3659, correo electrónico [email protected]
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Proceso de conocimiento establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo yCivil de Hacienda por ORTOPÉDICA BIOMET COSTA RICA SOCIEDAD ANÓNIMA,representada por apoderado generalísimo sin límite de suma, Luis Alejandro Bermúdez, noIndica segundo apellido, administrador de negocios; contra el ESTADO, representado porel procurador, Alejandro Arce Oses, vecino de Heredia, la CONTRALORÍA GENERAL DELA REPÚBLICA, representada por los contralores, Rosa María Fallas Ibáñez, vecina deHeredia, Adolfo Johanning Pérez, vecino de Heredia, Jaínse Marín Jiménez, soltero,Esteban Villalobos Fernández, soltero, vecino de Cartago, CAJA COSTARRICENSE DESEGURO SOCIAL, representada por su apoderada general judicial, Susan NaranjoLópez, soltera, EUROCIENCIA COSTA RICASOCIEDAD ANÓNIMA, representada porsu apoderado generalísimo sin límite de suma, Alfredo Acedo Machado, economista.Figura como apoderado especial judicial de la actora, Rodolfo Saborío Valverde, DianaCoto León. Las personas físicas son mayores de edad, y con las salvedades hechas,casados, abogados y vecinos de San José.
RESULTANDO
1.- Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el actor
estableció proceso de conocimiento, cuya pretensión fue ajustada en la audiencia
preliminar, para que en sentencia se declare: na) ...la nulidad absoluta de la resolución
R-DCA.502 de las 10:00 horas 25 setiembre de 2008, adoptada por la División de
Contratación Administrativa de la Contralor/a General de la República, debido a que
admitió a trámite de los recursos de apelación en contra del acto de adjudicación de la
Licitación Pública 2008LN-000001-1142 promovida por la Caja Costarricense de SeguroSocial, en clara violación del articulo 88 de la Ley de Contratación Administrativa, ya queno fueron presentadas con las Impugnaciones las pericias que exige dicho numeral, b)Declarar que la resolución R-DCA-671-2008 de las 13:00 del 19 de diciembre de 2008.emitida por la División de Contratación Administrativa de la Contralorfa General de laRepública, es absolutamente nula por violatoria de los principios de eficiencia yencada, yviola abiertamente los principios de proporcionalidad yrazonabilidad, yen ese sentido laanulación de la adjudicación afavor de Ortopédica Biomet Costa Rica S.A. fue arbitrarla e
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ilegítima, c) Que se declare la nulidad absoluta del oficio GL. 15-640-2009 mediante elcual
la Gerencia de Logística de la Caja Costarricense de Seguro Socialreadjudlcó a favorde la
empresa Eurociencia S.A. la Licitación Pública 2008LN-000001-1142. d) Que se declare la
nulidadabsoluta del contrato C-5473-2009 suscrito entre la Caja Costarricense de Seguro
Social y la empresa Eurociencia S.A. para cmplir con el objeto del proceso licitatorio
2008LN-000001-1142. Subsidiaria. Que en caso que los mecanismos cautelares no
operen en tiempo para impedir la anulación Ilegítima de la adjudicación de la Indicada
Licitación Pública ni su exclusión como potencial adjudlcatarla, debe declarase que la
resolución Impugnada es absolutamente nula y que como consecuencia, deben resarcirse
a mi representada el lucro cesante del contrato de la adjudicación ilegítimamente anulada,
losa daños y perjuicios, y los intereses sobre esas sumas, contabilizados a partir del
momento de la actuación Ilegítima impugnada. Que la condena sobre estos extremos debe
hacerse en abstracto, quedando su liquidación para la etapa de ejecución de sentencia,
como lo permite elartículo 163 del Código de rito."
2.- La parte demanda contestó negativamente. El representante estatal opuso las
excepciones de falta de derecho, falta de legitimación ad causam pasiva y activa, falta de
interés actual, prescripción y caducidad. Por su parte, los apoderados de la Contraloría
opusieron las de litis consorcio necesario y falta de derecho. La apoderada de la Caja
interpuso las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación pasiva. El apoderado
de Eurociencia opuso las de acto no susceptible de impugnación, acto consentido, falta de
agotamiento de la vía administrativa y defectos en la demandada que no permiten verter
pronunciamiento sobre el fondo (las que fueron rechazadas en audiencia preliminar).
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3.- Se señalaron las 9 horas 20 minutos del 13 de agosto de 2010, para llevar a
cabo la audiencia preliminar, oportunidad en que hicieron uso de la palabra los
representantes de ambas partes. En esta se aclaró la pretensión.
4.- El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, integrada por la Jueza
Grace Loaiza Sánchez y los Jueces Eduardo González Segura, David Fallas Redondo, en
sentencia no. 132-2010 de las 11 horas 30 minutos del 2 de marzo de 2011, resolvió: "Se
acoge la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el Estado. Se rechaza la
defensa de caducidad opuesta por Eurociencia Costa Rica S.A. Se rechazan las
excepciones defalta delegitimación pasiva y activa opuestas, falta deinterés actual y falta
de derecho opuestas porlosrestantes demandados. Se declara con lugar lademanda. Se
anulan las siguientes conductas administrativas: 1) Resolución N° R-DCA-502-2008
dictada por la Contraloría General de la República. 2) Resolución N° R-DCA-671-2008
dictada por la Contraloría General de la República. 3) Oficio N° GL-15-640-2009 emitido
por la Caja Costarricense de Seguro Social. 4) Contrato administrativo N° C-5473-2009
suscrito entre la Caja Costarricense del (sic) Seguridad Socialy Eurociencia Costa Rica
S.A. Son ambas costas de esta acción a cargo de los demandados condenados. Se exime
al actor delpago de ambas costas respecto del Estado. "
5.- Todos los representantes de las partes formulan sendos recursos de casación
indicando las razones en que se apoyan para refutar la tesis del Tribunal.
6.- En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de
ley. En la decisión de este asunto participó la magistrada suplente Fernández Brenes.
Redacta la magistrada LeónFeoli
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CONSIDERANDO
I.- La Caja Costarricense del Seguro Social (en lo sucesivo abreviado como CCSS)
abrió una licitación pública para la adquisición de reemplazos de cadera, en la que
participaron, entre otros, las empresas Eurociencia S.A., EOS S.A. y Biomet S.A., y en la
cual resultó adjudicataria esta última. Inconformes, las restantes oferentes impugnaron el
acto de adjudicación ante la Contraloría General de la República (en adelante CGR), la cual
revocó la adjudicación por considerar que la plica de Biomet no cumplía con lo solicitado
en el cartel, declarándola, al mismo tiempo, como Inelegible. Ante ello, Biomet S.A.
formuló este proceso para que, en lo medular y según el ajuste de pretensiones realizado
en la audiencia preliminar, se declare la nulidad de los oficios R-DCA-502-2009 y
R-DCA-671-2009. En el caso del primero, por considerar que los recursos formulados en
sede administrativa no cumplían con los requerimientos de admisibilidad, por lo que
debieron haber sido rechazados, y el segundo, por cuanto la anulación de la adjudicación
a favor de Biomet resulta contraria a los principios de razonabllidad y proporcionalidad.
Asimismo, requiere se anule la readjudicación a favor de Eurociencia (oficio
GL. 15-640-2009) y el respectivo contrato C-5473-2009. En forma subsidiaria, pidió el
resarcimiento del lucro cesante, los daños y perjuicios y los intereses sobre dichos
montos. Todos los demandados (CCSS, CGR, el Estado y Eurociencia) contestaron en
forma negativa e interpusieron la excepción de falta de derecho. Se formuló, además, la
de falta de legitimación, activa y pasiva por parte de la CCSS y la representación estatal, a
la cual, esta última, adicionó la de falta de interés. Por su parte, Eurociencia, junto con las
anteriores defensas, alegó las de acto no susceptible de impugnación, falta de
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agotamiento de la vía administrativa, acto consentido y defectos que impiden verter
pronunciamiento en cuanto al fondo. El Tribunal acogió la excepción de falta de
legitimación pasiva opuesta por el Estado, declaró con lugar la demanda y anuló las
resoluciones mencionadas, el oficio GL-15-640-2009, así como el contrato C-5473-2009.
En cuanto a las costas, dispuso que los demandados que fueron condenados las debían
asumir pero eximió al actor respecto de las del Estado. Todos los accionados plantearon
recurso extraordinario de casación.
II.- En etapa de admisibilidad, esta Sala rechazó el recurso interpuesto por
Eurociencia debido a que fue presentado en forma extemporánea y se admitieron los
formulados por la CGR, la CCSS y el Estado. Ahora bien, de un análisis detallado de los
agravios esbozados por la representación legal de la entidad descentralizada y por la
Procuraduría General de la República, se puede observar que ambos se dirigen a
cuestionar la condena en costas dispuesta en la sentencia, lo cual hacen con base en
razones similares. En virtud de lo anterior, se analizarán en forma conjunta, a efectos de
evitar reiteraciones o remisiones innecesarias en la sentencia.
Recurso de la Contraloría General de la República
III.- En su único agravio, aunque con distintas subdivisiones, Inicia criticando que
la sentencia sustentara toda su motivación en el hecho de que, durante el trámite
impugnaticlo, no fueron aportados los criterios técnicos suficientes, según lo preceptúa el
numeral 88 de la Ley de Contratación Administrativa (en adelante, referido como LCA), y
que por lo tanto, las apelaciones eran inadmisibles. Afirma, se pretirió prueba y se
aplicaron en forma errónea normas legales, se dejaron de aplicar otras y se motivó
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indebidamente el fallo, por lo que plantea su recurso según los incisos a, b, c y d del
artículo 138 del CPCA. Recrimina que el Tribunal "no comprendió la resolución 502-08 y
además no tomó en cuenta y/o no le dio el debido valorprobatorio a todos los criterios
técnicos Internos"y "externos" que eran parte de las apelaciones presentadas ante el
órgano contralor." Explica la diferencia entre un error de hecho y un error de derecho, y
agrega que el artículo 88 de la LCA fue reglamentado para precisar cómo debe ser
entendido y aplicado, ya que la norma legal no Indica las características que deben
presentar las motivaciones o criterios técnicos junto con la impugnación. A partir de los
numerales 178 y 183 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, destaca que
el análisis de admisibilidad va más allá de exigir un criterio técnico formal adjunto a la
apelación, contrario a lo que Indicó el Tribunal. Detalla, la regulación Infralegal utiliza el
vocablo "procurar", por lo que el órgano competente puede detectar aquellas gestiones
cuya inadmislbilidad sea prácticamente evidente. Arguye, los estudios de la CCSS, los
cuales versan tanto sobre aspectos técnicos como elementos fáctico-técnicos, como la
aplicación de la fórmula para calcular el puntaje, fueron rebatidos en forma razonada por
EOS y Eurociencia. Por ello, al referirse el recurso sobre otros puntos, la CGR se
encontraba imposibilitada de rechazar los recursos. Manifiesta, según la disposición 177
del RLCA, cuando se pudiere presentar la totalidad de los estudios técnicos en el
momento de la apelación, esto deberá acreditarse en el procedimiento y luego se harán
llegar, tal y como sucedió, según dice, en el presente caso, ya que la resolución 502-08
resolvió que se les diera acceso a las muestras para que luego aportaran el criterio
técnico. Cuestiona la conclusión del Tribunal en cuanto a que ambas apelaciones adolecían
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de motivaciones técnicas. Auna, si en la sentencia solo estaba referenciando el recurso de
Eurociencia, así se debió motivar, lo que no ocurrió. Posteriormente, analiza ambas
impugnaciones a efectos de demostrar que sí cumplían con el requerimiento exigido,
Iniciando por el de EOS. Remite a los folios 55 y 61 del expediente administrativo de la
CGR. Señala que los técnicos de EOS realizaron explicaciones técnicas de manera que
fueran fácilmente comprensibles por los funcionarios del órgano contralor, explicadas en
un lenguaje coloquial, no médico, entendible para los operadores jurídicos y no jurídicos
del jerarca Impropio. Además, manifiesta, se aportaron criterios técnicos de especialistas
que no forman parte del grupo económico CEFA, como lo son los rendidos por el Dr.
Montero y el Dr. Oreamuno, siendo que estos no fueron analizados en forma detallada por
el Tribunal. Reprocha, se resolvió el asunto bajo un criterio de la *nulidad por la nulidad
misma", lo que transgrede los principios constitucionales de proporcionalidad y
razonabilldad, así como el denominado "pro accioné'. Se desconoce, dice, la noción
antiformalista de la contratación administrativa, así como las máximas jurídicas de eficacia
y eficiencia que regula el artículo 4 de la LCA. Menciona diversas resoluciones tanto del
Tribunal Contencioso, como de las Sala Primera y Constitucional. También cita los
numerales 221, 222, 224, 225, 260, 269, 292, y 304 de la LGAP, en relación con el citado
principio antlformallsta. Acusa, el Tribunal buscó una Innecesaria y desproporcionada
formalidad externa, lo que generó otro vicio de motivación de la sentencia en aplicación
de los preceptos 57, 119, 122 y 220 del CPCA en concordancia con las disposiciones 153
del Código Procesal Civil y 136 de la LGAP, todo de conformidad con los incisos a, b, c y d
del artículo 138 del CPCA. Según destaca, con base en lo anterior, acredita una indebida
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valoración de la prueba por parte del Dr. Montero, ya que le restaron valor probatorio
debido a que emitió el criterio de manera particular, sin que le fuera solicitado por el
órgano competente de la CCSS y porque, además, no lo hizo como miembro del Comité
Técnico de Ortopedia y Traumatología de dicha entidad, el cual integra. Se manifiesta
inconforme con el argumento del Tribunal en cuanto a que, si la licitación es de la CCSS, el
apelante tiene la obligación de aportar un criterio de una comisión de dicho ente. Narra,
luego de que se hicieron llegar los criterios técnicos sobre las muestras, según se resolvió
en el acto 502-08, se generaron gestiones y oficios entre los apelantes y la CCSS según
consta en los folios 345, 363 a 365, 584 a 591 y 594 a 605 del expediente de la CGR para
que finalmente hicieran llegar los criterios técnicos sobre las muestras, los cuales ni
siquiera fueron mencionados por el Tribunal, lo que aduce como un error en la
motivación, y concluyó erróneamente el incumplimiento del artículo 88 de la LCA. Vuelve a
mencionar el criterio del departamento de ventas Institucionales e industria y del Dr.
Oreamuno para acusar una preterición de prueba. En cuanto al recurso administrativo de
Eurociencia, la representación legal de la CGR expone los distintos alegatos formulados
contra la oferta adjudicada, los cuales no se limitaron a la forma del tallo en su porción
distal. Sobre este punto, arguye, "queda evidenciado que la admisión del recurso de
apelación de EUROCIENCIA, Iba mucho más allá que el recurso se hiciere acompañar
(desde su presentación) o no de un formal criterio técnico para acreditar el
incumplimiento de la oferta de BIOMET con respecto a la forma del tallo que exigía el
cartel." Destaca, la sentencia se sustentó en una lectura formalista del artículo 88 de la
LCA, por lo que se acredita, dice, un vicio de motivación del fallo. Alega que el recurso se
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encuentra sustentado por un criterio técnico, no emitido por el señor Acevedo, sino por
un técnico de la materia de las prótesis de reemplazo de cadera. Se aportaron, manifiesta,
criterios del Dr. DJ.W. Me Minn, cirujano ortopedista experto y consultor en la materia, de
un ortopedista que forma parte del Real Hospital de Ortopedia del Reino Unido y del
Hospital Blrmlngham Nuffield del Reino Unido, así como de Taperloc, todos los cuales
fueron preteridos. Agrega, el señor Acevedo, como economista, podía elaborar criterios
técnicos en temas como la debida calificación de las ofertas y los puntajes obtenidos en
las tablas de ponderación. Reitera la existencia de un vicio en la motivación de la
sentencia, toda vez que el Tribunal sustentó su fallo en que el artículo 88 de la LCA obliga
a tomar la decisión de admisibilidad en ese único momento, lo que genera la nulidad de lo
actuado, lo que no se ajusta a las normas citadas en cuanto al momento en el cual se
puede realizar un pronunciamiento sobre la admisibilidad del recurso, lo cual liga a un
quebranto de normas sustantivas. Acota, el recurso versaba, además del indicado aspecto
técnico, sobre los puntajes en el precio, publicaciones, experiencia clínica, entre otros,
sobre los cuales sí estaba el sustento técnico, lo que obligaba, por solo esta circunstancia,
a admitir la impugnación. Critica, en aplicación del artículo 177 del RLCA, que los
apelantes indicaron que requerían las muestras que formaban parte del expediente
administrativo para esgrimir todos sus argumentos, acceso que se autorizó mediante la
resolución 502-08, circunstancia que no fue valorada por el Tribunal. Aduce, se incurrió en
un error en la motivación en cuanto a todas las circunstancias relativas al resto de normas
legales y reglamentarias que son de obligada aplicación para cada análisis de admisibilidad
que lleva a cabo la CGR, y en que no valoró la prueba documental admitida en la segunda
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parte de la audiencia preliminar. En otro orden de ideas, plantea que el excesivo
formalismo quebranta el parámetro de proporcionalidad, razonabilidad y lógica. En cuanto
a los primeros, afirma que las consideraciones formuladas no pueden ser consideradas
como necesarias o idóneas. Arguye, "entender que el artículo 88 de la LCA le impone a la
CGR rechazaren admisibilidadelrecurso en caso de no venir acompañado de un dictamen
o estudio formal, significaría que, por una omisión del apelante, la CGR se vería
Inhabilitada a ejercer sus competencias de fiscalización respecto al proceso de
contratación que se trate [...] aunque considere que existe motivo suficiente para conocer
el fondo del asunto [...]"
IV.- De manera subsidiaria, endilga una violación directa de ley. Cuestiona la
Interpretación brindada al numeral 88 de la LCA por considerar que vulnera el principio de
legalidad al ir más allá de lo que su texto establece. Alega, el vicio también se genera
debido a que se produce una "restricción desproporcionada al derecho a la salud
constitucional que tienen los asegurados que esperan desde hace muchos años la ansiada
cirugíade cadera para mejorar un poco su deteriorada calidad de vida." Dice, el fallo debió
fundarse en los artículos 33, 21, 41, 182, 183 y 184 de la Constitución Política, así como
el 1, 8, 9, 10, 11, 17, 28, 20, 37 y concordantes de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República además de la jurisprudencia de la Sala Constitucional. De Igual
forma, menciona los preceptos 4, 5, 6, 42, 85, 86 y concordantes de la LCA y 51, 52, 84,
174, 177, 178, 179, 180 de su Reglamento. Analiza de manera general al concepto de la
discrecionalldad administrativa, para afirmar que tanto la Constitución como las leyes
remiten la verificación de su buen uso en contralores como la CGR "porquelo que importa
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es la satisfacción de alguna meta preestablecida' como la vigilancia de la Hacienda
Pública. Se refiere al principio de legalidad, para lo cual recurre a autores extranjeros y
realiza una disertación en cuanto a lo que ha de entenderse por este, aclarando que no se
debe limitar a lo que establece la norma. Dice, "se ha superado la concepción delprincipio
de legalidad entendido desde una perspectiva normativa, convirtiéndolo en una
categorizaclón más amplia que comprende en ese silogismo a todos los componentes
visibles e Invisibles de la regularidad sustancial' y propugna lo que denomina "una
interpretación ontológica en la dialéctica norma-realidad, en la que no puede desecharse
la moralidad pública como una parte sustancial del mecanismo..." De conformidad con el
numeral 16 de la LGAP, destaca, la CGR puede valorar en forma casuística si es
estrictamente necesario contar con el Insumo de un formal criterio técnico, como
actuación del principio de proporcionalidad. Señala, en el presente caso, Biomet no logró
acreditar que su oferta cumpliera el cartel, por lo que no era necesario solicitar un criterio
técnico-médico para poder referirse a ese incumplimiento. Incluso, arguye, Biomet
reconoció tácitamente que no cumplía el cartel en un 100%, el cual no objetó. Agrega, la
CGR podía resolver las apelaciones luego de un serio, exhaustivo y concienzudo análisis
del cartel y la oferta del adjudicatario. Hace referencia a un antecedente del Tribunal
emitido en lo que considera un sentido contrario, lo cual genera el quebranto del principio
de seguridad jurídica. Lo recién expuesto, concluye, también genera una insuficiente e
incorrecta motivación de la sentencia.
V.- El recurso del órgano contralor plantea en forma confusa y desordenada un
sinnúmero de argumentos, así como diversos motivos, todos entremezclados, lo que hace
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06/25/2013 10:21 am From: To: 22204361 Page: 13
difícil su distinción a efectos de una adecuada separación y estructuración. Muestra de lo
anterior es la referencia conjunta de los incisos a, b, c y d del artículo 138 del CPCA como
fundamento del recurso planteado, la cual es realizada respecto de buena parte de los
alegatos. Al margen de lo anterior, lo cierto es que las inconformidades del casacionista
pueden sintetizarse en los siguientes puntos: a) indebida valoración de la prueba debido a
que, en la especie, las apelaciones presentadas ante la CGR resultaban admisibles,
además de que sí contenían los estudios técnicos exigidos en la normativa; y, b) la oferta
adjudicada originalmente incumplía el cartel, lo cual era evidente, de lo que deriva la
improcedencia de solicitar un criterio técnico. De igual forma, si bien se menciona el tema
de la falta de motivación, esta parece estar ligada como un argumento tangencial a la
validez de los anteriores aspectos y no realmente como un motivo de índole formal. Si
bien los argumentos jurídicos esbozados resultan profusos y variados, lo cierto es que
todos ellos se dirigen a sustentar alguna de estas dos tesis, por lo que la presente
resolución se abocará a tales extremos. Empero, para dichos efectos, es necesario
referirse, como punto de partida, a las consideraciones realizadas por el Tribunal para
acoger la demanda incoada. En primer término, en cuanto a la interpretación del numeral
88 de la LCA, afirma que su redacción Imperativa, unida al hecho de que el precepto fue
reformado en tal sentido, lleva a los juzgadores de instancia a concluir que los criterios
técnicos a que refiere la norma constituyen un requisito esencial de admisibilidad, que
como tal, no es subsanable. Lo anterior deriva, según el fallo impugnado, en la existencia
de un vicio sustancial del procedimiento, el cual genera la nulidad de la resolución
R-DCA-502-2009 en la que se admitieron los recursos de apelación formulados por EOS y
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la R-DCA-671-2009, la cual dispuso la anulación de la adjudicación y exclusión del
adjudicatario. Esto genera, en la óptica del Tribunal, la nulidad no solo de dicho acto de
trámite, sino también de todas las resoluciones posteriores, en particular la
R-DCA-671-2009. No obstante lo anterior, esta última fue analizada en cuanto a sus
elementos constitutivos, concluyendo que también adolecía de una disconformidad con el
ordenamiento Jurídico, y ajena al problema anteriormente planteado. Ello por cuanto se
expuso que el acudir a criterios técnicos para rebatir la opinión de los expertos adquiere
una connotación de principio general en esta materia, al tiempo que aduce una Infracción
a las máximas de razonabilidad y proporcionalidad en el actuar de la CGR en la medida en
que se apartó de la necesidad de contar con criterios técnicos y científicos para resolver
las apelaciones, haciendo una lectura propia de los requisitos cartelarios. Sobre este
punto, auna, el argumento planteado en sede jurisdiccional sobre el Incumplimiento
relativo al tallo femoral no es atendible, en la medida en que se prescindió de la prueba
ofrecida originalmente, y en consecuencia, se carecía de los insumos necesarios para
valorar tal extremo.
VI.- A partir del anterior recuento, se puede observar que dos puntos identificados
del recurso, así como los basamentos de la sentencia cuestionada, se agrupan en torno a
la nulidad decretada de cada uno de los actos citados, a saber R-DCA-502-2009 y
R-DCA-671-2009, lo que obliga a analizarlos en forma separada, y en el orden indicado,
sea, iniciando con el acto de trámite para luego proceder al estudio del acto definitivo. Así,
el primer punto que debe analizarse es la interpretación realizada por el Tribunal en torno
a los efectos del artículo 88 de la LCA, el cual indica: "El recurso de apelación deberá
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indicar, con precisión, la infracción sustancial del ordenamiento jurídico que se alegue
como fundamento de la impugnación. Cuando se discrepe de los estudios que sirven de
motivo a la administración para adoptar su decisión, el apelante deberá rebatir, enforma
razonada, esos antecedentes; para ello, deberá aportar los dictámenes y estudios
emitidos por profesionales calificados. / En los casos en que se apele un acto de
readjudicación, la impugnación, únicamente deberá girar contra las actuaciones realizadas
con posterioridad a la resolución anulatoria, y cualquier situación que se haya conocido
desde que se dictó el acto de adjudicación estará preclufda." (el subrayado es suplido).
Sobre este punto, los juzgadores de instancia sostuvieron que se trataba de un requisito
de admisibilidad esencial de las impugnaciones, el cual es insubsanable, y que fue
Incumplido por los apelantes ante la CGR, ya que no acompañaron sus reclamos de estos
criterios técnicos. Se trata, desde esta óptica, de un vicio procedí mental. No obstante lo
anterior, esta Cámara discrepa de la forma en que se aplicó en la especie el precepto
mencionado. De la norma recién trascrita, ciertamente se colige el deber del recurrente de
fundamentar adecuadamente su impugnación, haciendo particular énfasis en los
supuestos en que se cuestione la valoración de aspectos técnicos, en cuyo caso, la norma
exige la presentación de criterios emitidos por profesionales calificados. La razón de ser
de esta disposición es, sin duda, que las apelaciones se sustenten en elementos técnicos
con base en los cuales se contradiga lo actuado por la Administración contratante al
momento de valorar las ofertas, especialmente cuando se trata de cuestiones cuya
apreciación supone cierto grado de experticia. Con esta medida, se pretende evitar la
necesidad de entrar a conocer recursos formulados sobre la base de meras
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inconformidades genéricas, sin precisar en qué radica el vicio alegado. Tratándose decuestiones de índole técnica, e, deber de fundamentar e, recurso en materia decontratación administrativa (art. 88 LCA) supone la incorporación de los elementos deJuicio de carácter objetivo que llevan ala parte aconsiderar que la Administración incurrióen un yerro al momento de apreciarlos, de ahí la exigencia impuesta. Ahora bien, el punto
medular del recurso, según se indicó, se circunscribe a determinar si este requerimiento
se cumplió o no en el presente caso. Un primer aspecto que debe señalarse en atención al
planteamiento de la CGR es que resulta inconducente el alegato formulado en el sentido
de que las apelaciones, al contener otros cuestionamientos -como la aplicación de las
fórmulas- debían ser conocidas. Si bien la afirmación como tal encuentra asidero en la
normativa, lo cierto es que ello nada dice en cuanto a si los cuestionamientos objeto de
debate en este proceso cumplían con los requisitos fijados, toda vez que la admisión
puede ser total o parcial; en otros términos, dicho análisis recae sobre cada agravio en
forma individual. Aunado a lo anterior no puede omitirse que la CGR acogió el recurso, en
buena medida, por cuestionamientos relativos al tema del incumplimiento del cartel. Deigual forma, parte de la argumentación de la CGR se encuentra encaminada aseñalar quela etapa inicial de admisibilidad constituye una valoración preliminar, sin perjuicio de que
mestadio posterior se determine que un asunto, admitido para trámite, no cumplaun. los requerimientos exigidos, ypor tanto, sea rechazado de plano. Empero, ello resultairrelevante, ya que tales argumentaciones atienden al momento en que puede realizarsedicho pronunciamiento, pero nada dice en cuanto a la admisibilidad ono de los recursos,
punto central del presente proceso.
en un
con
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I-Aclarado «o anterior, conviene referirse ala indebida valoración de la pruebaacusada, en la cual, se aduce ,a preterición, entre otros documentos, de. mismo escrito enque se planteó «a Impugnación vertical ante la CGR por parte de Eos yEurociencia.Analizados ambos documentos en e, expediente administrativo, se «lega ala conclusión deque estos fundamentan sus inconformidades en cuanto aque la oferta de Biomet nocumple con las exigencias del pliego de condiciones. Esto, por cuanto explican las razonessobre las cuales pretenden demostrar el yerro en que Incurrió la CCSS al adjudicar estalicitación, destacando que la plica no corresponde con lo solicitado en el cartel en los ítems
1y2. Debe destacarse que desde la óptica de los recurrentes en sede administrativa, el
vicio alegado se expuso sobre la base de la literalidad de la oferta y el cartel. En este
orden de ideas, y según lo expuesto en el considerando anterior, el requisito de
admisibilidad a que se ha hecho referencia resulta aplicable cuando la discusión verse
sobre los criterios técnicos aplicados por la Administración adjudicante, o cuando sean
imprescindibles para el correcto entendimiento de los agravios expuestos. El exigir
preliminarmente una pericia o criterio externo como elemento de admisibilidad, como
parece desprenderse de la sentencia Impugnada, excede los términos y la Interpretación
del numeral 88 de la LCA, ya que, como se indicó en las líneas anteriores, el requisitotiene por finalidad que, en materias técnicas, la apelación contenga criterios, de la mismanaturaleza, que permitan determinar un vicio en la valoración de las ofertas. Por laparticularidad de ciertos objetos contractuales, el análisis supone un conocimientoespecializado aefectos de valorar la inconformidad contra el acto de adjudicación, yporende, contra el estudio que le sirvió de base. No obstante, no debe entenderse que la
VII.
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OS/25/2013 «•«- FrM,!
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fcnción de los alegatos espejos que fueron gozados, resultando Caro en queconste e, yerro en e, cua,, según alegan, *-* *«* asaber, adjudicar un «endlsHnto a, so,,*d„. AS-las cosas, •« «*"«"-*-* '^* «*" "***en cuanto aque los recursos pateados por EOS yEurociencia cumplían, en lo que ataHeal punto de Interés en e, presente asunto, con e, requisa establecido en e, articulo 88tantas veces dtado, ypor ,o tanto, no se aprecia la patología endilgada que afecte lavalidez del oficio R-DCA-502-2009 (el que resuelve la admisión de las Impugnaciones). Elloobligarla aanular el fallo en cuanto aeste extremo, omitiendo pronunciamiento sobre losrestantes argumentos esbozados en torno aeste punto.
VIII.- Resta ahora analizar la anulación de la resolución R-DCA-671-2009 (la queacoge los recursos Interpuestos en sede administrativa contra la adjudicación)cuestionada por la CGR, yque el Tribunal sustentó en que dicho órgano contralor omitió
solicitar criterios técnicos para resolver las apelaciones. Sobre este punto -necesidad de
contar con valoraciones científicas o especializadas-, conviene señalar que la
Administración, al resolver, debe hacerlo considerando todas aquellas razones fácticas.
Jurídicas y científicas o técnicas (relación de los numerales 16, 133 y 158.4 LGAP) que
Incidan en la decisión. Es decir, el motivo del acto debe contemplar todas aquellas
Teléfonos: (so6) 2295-3658 o2295-3659, correo electrónico sala_prtmera@poder-Jud!clal.go.cr
08/25/2013 MAR 10:17 [» TX/RX 5Í94J Bola
06/25/2013 10:22 am From: To: 22204361 Page: 19
cuestiones que en forma directa o indirecta conformen el presupuesto de hecho de la
norma y que deban de ser consideradas por el órgano decisor a efectos de que este
pueda realizar el proceso de subsunción normativa de los hechos, determinando el cuadro
fáctico que puede ser acreditado, y a partir de este, la consecuencia jurídica que definiría
el contenido del acto. Así, dentro de los aspectos a valorar, se encuentra lo prescrito por
el ordenamiento jurídico en cuanto a que "en ningún caso podrán dictarse actos contrarios
a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales dejusticia, lógica
o conveniencia' (art. 16 previamente citado). Es decir, en la medida en que sea atinente
para el objeto respecto del cual se va a dar la manifestación de voluntad del órgano
competente, tales valoraciones se imponen como obligatorias. Esto supone que en ciertos
casos, la determinación del motivo del acto administrativo requiere la incorporación de
conocimientos especializados, ya sea según la experticia y formación de los funcionarlos
públicos encargados de resolver, o bien, con base en profesionales externos que suplan
dicha necesidad, aportando los Insumos necesarios para resolver el asunto concreto. No
en vano, la LGAP consideró tales aspectos como parámetros de legalidad, cuyo
incumplimiento, además, genera una patología cuyo efecto es la supresión de la conducta,
tal y como expresamente lo indica el precepto 158 de previa cita. En este sentido, esta
Sala señaló en un antecedente que el pronunciamiento que dicte aquella sobre la
admisibilidad de una inconformidad "siempre debe estar debidamente fundamentado; por
una parte, con apoyo de un criterio técnico cuando, por la naturaleza del requerimiento
cartelario y la calificación que sobre el particular hace la propia Administración, resulta
Indispensable, y por otra, cuando desiste de ese sustento." (fallo 258-F-S1-2010 de las 14
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06/25/2013 MAR 10:17 [# TX/RX 5894J l_019
06/25/2013 10:23 am From: To: 22204361 Page: 20
horas del 18 de febrero de 2010). Lo anterior, al margen del cuadro fáctico de dicho
precedente, resulta, por mayoría de razón, plenamente aplicable a la revisión del acto de
adjudicación cuando sea necesario en atención a la materia o a los alegatos de las partes
involucradas (lo que Incluye a la Administración licitante). Dicho en otras palabras, para
efectos de resolver en forma debida un cuestionamiento técnico, resulta indispensable
para la Administración contar con insumos de esa naturaleza, y al mismo tiempo, plasmar
dichos elementos en la motivación del acto.
IX.- Establecido lo anterior, es preciso referirse en este punto al recurso de la
CGR, la cual aduce que en el caso particular, la valoración técnica resultaba ociosa, toda
vez que se trataba de la mera constatación de la disconformidad entre el pliego de
condiciones y la plica presentada por la empresa Biomet. Dado que el Tribunal sustentó su
decisión sobre la nulidad del acto R-DCA-671-2009 en el hecho de que se prescindió de
los necesarios criterios técnicos para resolver el punto, conviene entonces reseñar el
sustento de la decisión adoptada por el órgano demandado. En sede administrativa, al
resolver la fase recursiva, se dispuso que la oferta de Biomet debía ser catalogada como
Inelegible debido a que "la ficha técnica establecía una característica particular (la forma
del tallo debía ser cilindrica ensu porción distal), sin perjuicio que sepermitiese que la
forma del tallo fuese cilindrica o cónica, siendo que al cumplir la ficha técnica, la función
del pliego cartelario en esta compra, en concordancia con los principios de seguridad
jurídica, transparencia e igualdad, las especificaciones técnicas deben ser aplicadas de
forma igualpara todos los participantes, lo cualno se observa en elcaso de marras, puesno se logra acreditar por parte del adjudicatario y de la C.C.S.S. que BIOMET ofrece un
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06/25/2013 10:23 am From: To: 22204361 Page: 21
producto con ¡a característica específica contemplada en la ficha técnica, siendo que noes
este el momento procesalpara genera Interpretaciones delcartel que permitan ofertar la
combinación o no de los requisitos cartelarios. Por lo anterior, siendo que ni el
adjudicatario ni la Administración lograron acreditar que la oferta adjudicada cumplía con
el requisito cartelario ya referido, habiendo hecho Interpretaciones que no se generan de
la literalidad del cartel y existiendo de por medio una oferta que a la hora de describir su
producto, no se ajustan a la totalidadde las característicasseñaladas por la ficha técnica,
se declara con lugar el recurso en este extremo." Asimismo, en cuanto al ítem 2, adujo
que "no queda duda que BIOMET tratándose de la cabeza metal-metal ofertó un único
tamaño (38mm), y que respecto a fas otras cabezas de ese ítem se limitó a ofrecer de
28mm a 36mm, con lo cual se Incumple el requisito carter/arlo exigido al dejarse en
descubierto una parte del rango establecido, lo cual podría poner en perjuicio a la
Administración al reconocer ella misma en la ficha técnica que lo requerido es "para
adaptarse a las necesidades antropométricas de nuestros pacientes". Como se puede
observar, las apelaciones fueron acogidas, en esencia, sobre la base de una
disconformidad entre la literalidad de la oferta adjudicada y el cartel. Este argumento
resulta coherente con los agravios formulados en los recursos de apelación de EOS y
Eurociencia -los cuales se sustentaban en el mismo argumento de literalidad-, por lo que,
desde esta óptica, podría considerarse que, tal y como alega el recurrente, el contar con
criterios técnicos resulta innecesario. No obstante lo anterior, tal conclusión es tan solo
aparente ya que, en criterio de esta Sala, la respuesta brindada por la CCSS (oficio
LTTL-385-2008) hace surgir precisamente dicha necesidad para apreciar, en su correcta
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06/25/2013 MAR 10:17 [# TX/RX 5894] l_021
To. 22204361 Page: 2¿06/25/2013 10:24 am From:
dimensión si en la especie se cumplen ono las exigencias del cartel, tal ycomo de seguidose expone. Con ocasión de la audiencia conferida en sede administrativa, laAdministración licitante manifestó: "Después de revisada la Ficha Técnica visible en folio407 que en lo que atañe indica literalmente lo siguiente: "... la forma del tallo puede sercilindrico o cónico...", aspecto que no obliga a que dicho componente tenga
específicamente esas formas, lo anterior sejustifica técnicamente indicando que lo que se
necesita es que el volumen de diámetro distal sea menor que el diámetro proximal para
una mejor distribución de las fuerzas. Además, en la misma Ficha Técnica literalmente se
Indica lo siguiente: "...elextremo distal debe ser en forma de flauta para disminuir en lo
posible la concentración destress a ese nivel...", siendo que ¡a muestra presentada porta
casa comercial Ortopédica Biomet Costa Rica S.A., tiene forma de flauta en su extremo
distal cumple con lo solicitado en el cartel." Asimismo, en dicha comunicación se agregó:"En cuanto alos rangos establecidos para la cabeza femoral, en folio 406 la fícha Técnicaindica: "...de Cerámica oacero Inoxidable compatible con el Tallo Femoral, de diámetroexterno de 28mm a50mm. con los diferentes offsets para adaptarse alas necesidadesantropométricas de nuestros pacientes... todos losproveedores deben de cotizar cerámicaymetalada uno en su diferente ^ma..,, de,o anteriorse desprende que los diámetros
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