Secretaría de Hacienda y Crédito Público Opciones de ... · de activos, los Proyectos para...

Grupo Funcional Gobierno

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Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Opciones de Financiamiento de la Inversión Pública

Auditoría Financiera y de Cumplimiento: 16-0-06100-02-0054

54-GB

Criterios de Selección

Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos por la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2016 considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017.

Objetivo

Revisar el marco institucional y los resultados de las nuevas opciones de financiamiento a la inversión pública en infraestructura, su registro contable, presupuestario, riesgo y posible impacto en las finanzas públicas.

Alcance

No se reportan montos de universo y muestra, debido a que la auditoría atiende aspectos cualitativos y agregados. Comprende la evaluación global de las principales opciones de financiamiento y su probable impacto en las finanzas públicas.

En específico, se analizaron los esquemas siguientes:

Los 10 Proyectos de Asociación Público-Privada aprobados a 2016 (3 del ISSSTE, 4 del IMSS y 3 de la SCT), así como un proyecto autofinanciable de la SCT (Red Compartida).

Los 2 proyectos de la SCT que se financiaron mediante CKDes.

La contraprestación de la concesión de la carretera México-Toluca y su bursatilización mediante la FIBRA E.

Las 5 emisiones de los CIEN y la contratación del crédito con BANOBRAS.

Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2016

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Antecedentes

El desarrollo de la infraestructura pública tiene un impacto positivo en el crecimiento económico, la productividad, la competitividad, así como el bienestar y el nivel de vida de la población.1/ Los gobiernos enfrentan el reto de incrementar la inversión en aeropuertos, comunicaciones, educación, energía, puertos, salud, telecomunicaciones, transporte, vivienda y en una diversidad de sectores. Al respecto, el Reporte sobre Competitividad Global 2017-2018 del Foro Económico Mundial, mostró que México tiene un gran rezago frente a otras economías de similar tamaño y ocupó la posición 62 en infraestructura, de un total de 137 países, a pesar de ser la economía 12 del mundo en 2016.2/

De 2010 a 2016, en México los indicadores sobre la inversión física del sector público presupuestario, en relación con el gasto neto total, el gasto programable y el Producto Interno Bruto (PIB), muestran una tendencia decreciente.

GASTO E INDICADORES SOBRE LA INVERSIÓN FÍSICA DEL SECTOR PÚBLICO, 2010-2016

(Millones de pesos y porcentajes)

Concepto 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Gasto neto total 3,355,288.0 3,655,756.8 3,942,261.4 4,206,350.9 4,566,808.9 4,917,247.4 5,377,849.6

Gasto programable 2,640,625.2 2,884,915.8 3,122,058.3 3,343,528.7 3,612,054.6 3,853,981.9 4,190,237.6

Inversión física 536,894.8 581,864.1 599,076.7 623,584.4 688,934.2 680,635.7 666,757.5

PIB 13,282,061.0 14,550,013.9 15,626,906.6 16,118,030.6 17,258,964.1 18,241,981.6 19,522,651.6

Indicadores (%)

Inversión física/Gasto neto total 16.0 15.9 15.2 14.8 15.1 13.8 12.4

Inversión física/Gasto programable

20.3 20.2 19.2 18.7 19.1 17.7 15.9

Inversión física/PIB 4.0 4.0 3.8 3.9 4.0 3.7 3.4

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuentas Públicas de 2010 a 2016; y del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Banco de Información Económica, consulta febrero de 2017, http://www.inegi.org.mx/.

Este comportamiento se observó asociado con déficit presupuestario y mayor endeudamiento público como fuente de financiamiento de la inversión pública, pero debido a que el aumento de la deuda afecta la sostenibilidad de las finanzas públicas federales y pone en riesgo la estabilidad macroeconómica, es una opción inviable por sus efectos. Por lo anterior, se han instrumentado otros medios para financiar la inversión pública en

1/ Rozas, Bonifaz y Guerra García. El financiamiento de la infraestructura. Propuestas para el desarrollo de una política sectorial. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2012, p. 27.

2/ Una forma de comparar el tamaño de la economía entre países es usar el PIB transformado por el tipo de cambio en términos de dólares. Sin embargo, el uso de los tipos de cambio puede proporcionar una representación engañosa del tamaño de las economías entre sí porque se basa en el supuesto de que los niveles de precios en los países son idénticos. Para corregir este error se utiliza el método de Paridad de Poder Adquisitivo (PPP), el cual representa una comparación de precios de bienes y servicios idénticos en la moneda nacional de cada país respecto de un estándar común, por lo general, el dólar. IMF, World Economic Outlook, April 2017 y The Conference Board, Purchasing Power Parities and Size of GDP; y World Bank, Global Purchasing Power Parities and Real Expenditures, 2005 International Comparison Program, Washington D.C.

http://www.inegi.org.mx/


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infraestructura,3/ como la bursatilización de activos4/ o las sociedades público privadas, en los que participa el sector privado, nacional e internacional.5/

En los proyectos de sociedad público privada, destacan las concesiones, el aprovechamiento de activos, los Proyectos para Prestación de Servicios (PPS) y recientemente las Asociaciones Público Privadas (APP), los cuales consisten en acuerdos contractuales de largo plazo entre el gobierno y las empresas privadas para la construcción de un activo fijo o la prestación de un servicio, en un esquema en el que las partes se distribuyen los riesgos, costos, responsabilidades y beneficios. El financiamiento de dichos proyectos queda a cargo del sector privado, quien requiere fondos del mercado financiero.6/

En 2009 se implementaron los Certificados de Capital de Desarrollo (CKDes), como mecanismo para financiar infraestructura pública mediante instrumentos financieros en el mercado de valores. Las Sociedades de Inversión Especializadas en Fondos para el Retiro (SIEFORES),7/ pueden invertir sus recursos en un portafolio diversificado y con mayores márgenes de ganancia. Los CKDes están orientados a financiar empresas, proyectos inmobiliarios y de infraestructura, entre los que se encuentran los de sociedad público privada de los gobiernos federal y de las entidades federativas.

En 2015 se anunciaron los bonos de infraestructura educativa (CIEN), los Certificados de Proyectos de Inversión (CERPIS)8/ y los Certificados Bursátiles Fiduciarios de Inversión en Energía e Infraestructura (FIBRA E), como nuevos vehículos de inversión para la monetización

3/ Los artículos 25 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establecen que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional y el sector público puede participar con el sector social y/o privado.

4/ La bursatilización de activos es la venta o cesión de activos (bienes inmuebles, derechos de cobro, carteras de crédito, etc.) a un vehículo de inversión de propósito especial. En México, para este vehículo se suele utilizar la figura del fideicomiso, el cual emite deuda con el fin de financiar la adquisición de dichos activos.

La bursatilización permite transformar activos de baja liquidez en activos financieros que se puedan negociar en los mercados bursátiles. Este procedimiento facilita la segmentación de los riesgos y su distribución entre inversionistas con diferentes perfiles de apetito por riesgo. Banco de México, Bursatilización de Activos; Reporte sobre el Sistema Financiero 2007, http://www.banxico.org.mx/.

5/ Existen tres formas generales de financiamiento de la infraestructura: 1) el sector público, 2) el ahorro doméstico, en donde se encuentra el sistema bancario; el ahorro para el retiro y el capital privado; y 3) el sector externo, que considera la inversión extranjera directa, las instituciones multilaterales de desarrollo, los mecanismos bilaterales de inversión y los fondos soberanos y de pensiones. Banco de Desarrollo de América Latina (CAF). La Infraestructura en el Desarrollo Integral de América Latina. Financiamiento: Metas y Oportunidades, 2012, pp. 17-27.

6/ Generalmente los proyectos de APP presentan niveles de apalancamiento de deuda/capital entre 70/30 y 90/10. Esto significa que alrededor de 70.0% y 90.0% de los fondos requeridos para el desarrollo del proyecto son provistos por el sector financiero vía deuda bancaria, bonos u otros instrumentos financieros. SHCP, Manual que establece las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante el esquema de Asociación Público Privada, 2012, p. 206.

7/ En marzo de 2008, la Comisión Nacional del Ahorro para el Retiro (CONSAR) emitió la circular 15-20 mediante la cual permite a las SIEFORES invertir en instrumentos estructurados para financiar empresas y proyectos específicos en México, dentro de los cuales se incluye a los CKDes y a los Fideicomisos de Infraestructura y Bienes Raíces (FIBRAS) diseñados para inversionistas institucionales. CONSAR, Informe Anual de Labores 2007, p. 47; Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Tecnológico de Monterrey, Conferencia Temática, Diplomado en Asociaciones Público-Privadas para el Desarrollo de Infraestructura y Servicios, CKD´S: Mecanismo adicional de financiamiento de Infraestructura en México, 2012.

8/ Este instrumento incentiva la participación en proyectos de inversión, resultado de la reforma energética. La primera colocación fue realizada por Mira Manager el 30 de septiembre de 2016, por un monto de 4,000.0 millones de pesos y una emisión por 800.0 millones de pesos bajo el esquema de “llamadas de capital”.

http://www.banxico.org.mx/


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o bursatilización de activos maduros (que ya se encuentran en operación y generan ingresos), para fomentar el desarrollo económico del país mediante la relación del sector público con el privado.

Dichos instrumentos tienen la finalidad de impulsar la inversión, la creación de empleos y el crecimiento económico, al promover la inversión de infraestructura para atender necesidades básicas, como escuelas públicas,9/ la construcción de hospitales y de centros penitenciarios; de infraestructura económica como carreteras, puertos, aeropuertos y generación de energía.

Como parte del Programa Escuelas al CIEN, en diciembre de 2015 se emitieron certificados bursátiles fiduciarios denominados Certificados de Infraestructura Educativa Nacional (CIEN). Mediante la colocación de los CIEN en la Bolsa Mexicana de Valores (BMV), se espera obtener en tres años (2016-2018) recursos para mejorar la infraestructura física educativa del país, por un monto total autorizado de hasta 50,000.0 millones de pesos.

Las 32 entidades federativas, por medio de Convenios de Coordinación y Colaboración firmados con el Gobierno Federal, establecieron un mecanismo para potenciar los recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) y comprometieron por 25 años el flujo del 25.0% que les corresponde de dicho fondo.10/ El 7 de diciembre de 2015, se realizó la primera emisión de los CIEN por 8,581.2 millones de pesos; el 23 de marzo de 2016 la primera reapertura por 5,000.0 millones de pesos; el 6 de junio de 2017 la segunda reapertura por 5,500.0 millones de pesos; el 2 de agosto de 2017 la tercera reapertura por 7,500.0 millones de pesos y el 8 de diciembre de 2017 la cuarta reapertura por 7,500.0 millones de pesos. En total, de 2015 a 2017 se ofertaron 40,500.0 millones de pesos y se colocaron 34,081.2 millones de pesos.

Los CERPIS están dirigidos a inversionistas institucionales, nacionales y extranjeros, entre los que destacan los fondos de pensiones y las aseguradoras, cuyos recursos se podrán invertir en una amplia gama de proyectos en desarrollo o maduros, con diferentes exposiciones de riesgo (capital-deuda), en cualquier sector económico o social, así como en los derivados de la Reforma Energética.11/

Los FIBRA E están destinados a financiar proyectos maduros relacionados con actividades exclusivas que ya generen flujos estables en materia energética y de infraestructura, tales como: tratamiento, refinación, enajenación, comercialización, transporte y almacenamiento del petróleo y petroquímicos; actividades de generación, transmisión o distribución de energía eléctrica; así como proyectos de inversión en infraestructura implementados mediante concesiones, contratos de PPS o cualquier otro esquema contractual, siempre que sean celebrados entre el sector público y particulares para la prestación de servicios.12/

9/ Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo, Tercer Informe de Ejecución 2015, p. 410.

10/ BMV, Prospecto de Colocación de Certificados Bursátiles Fiduciarios Respaldados por el Fondo de Aportaciones Múltiples.

11/ Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), Comunicado de Prensa número 83/2016. Nuevos certificados bursátiles fiduciarios, el CerPis y la Fibra E, 14 de octubre de 2016.

12/ Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP). FIBRA-E: estrategia ante un escenario complejo de las finanzas públicas, 2015, 7 de octubre de 2015.


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Las principales opciones de financiamiento de la inversión pública consisten en lo siguiente:

OPCIONES DE FINANCIAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA

Instrumento de financiamiento Propósito

Sociedades Público Privadas

• APP

• PPS

• Concesiones

• Aprovechamiento de Activos

Establecer una relación contractual de largo plazo entre los sectores público y privado para realizar proyectos de prestación de servicios, con el objetivo de aumentar el bienestar social y los niveles de inversión del país en los que se utilice infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado.

CKDes Son certificados fiduciarios para canalizar recursos a sectores y actividades con potencial de crecimiento a largo plazo, como infraestructura, inmobiliario, minería, energía, empresariales en general y desarrollo de tecnología.

CIEN Potenciar el 25.0% del flujo anual del FAM de las entidades federativas para invertir en tres años en infraestructura educativa de mayor impacto y beneficiar a 16,419 planteles educativos en materia de seguridad estructural y condiciones generales de funcionamiento; servicios sanitarios; mobiliario y equipo; sistema de bebederos; accesibilidad; áreas de servicios administrativos; infraestructura para la conectividad, y espacios de usos múltiples.

CERPIS Invertir en una amplia gama de proyectos en todos los sectores productivos de la economía, especialmente el energético.

FIBRA E

Permitir el acceso al gran público inversionista a proyectos en los sectores de energía e infraestructura.

El nuevo vehículo servirá a todo tipo de empresas que tengan proyectos o activos estables, que generen flujos constantes y que serán ofrecidos a cambio de recursos que las compañías inviertan en nuevos proyectos.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de Deloitte, FIBRA E, CerPI y FICAP: Propuestas sobresalientes para la infraestructura energética, 2015, p. 3; Certificados de Capital de Desarrollo (CKDES), Una alternativa real de financiamiento; y de la CNBV, Comunicado de Prensa número 83/2016, Nuevos certificados bursátiles fiduciarios, el CerPis y la Fibra E, 14 de octubre de 2016.

Una de las justificaciones para recurrir a estas nuevas alternativas de financiamiento es que, debido a la forma como están diseñadas, no constituyen esquemas de deuda pública. Sin embargo, involucran recursos públicos o la provisión de algún bien o servicio público para su instrumentación, por lo que es necesaria su adecuada regulación y seguimiento, para que en un futuro no constituyan obligaciones asumidas que el Gobierno Federal tenga que enfrentar, o se ponga en riesgo la provisión de bienes o servicios públicos. Estos instrumentos deben brindar certeza jurídica a las inversiones, incentivar una administración de riesgo adecuada y promover el uso y aplicación transparente de los recursos.

Resultados

1. Situación Presupuestaria y Contable de los Proyectos de Asociación Público-Privada

Los proyectos de APP son mecanismos de la inversión pública que el marco normativo establece que no constituyen deuda pública, en razón de que los asume el sector privado y, a cambio, el sector público adquiere obligaciones financieras anuales con el desarrollador del


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proyecto cuando comienza a operar y también compromisos futuros durante su ciclo de vida, que por lo general supera los 20 años.13/

De acuerdo con el Reglamento de la Ley de Asociaciones Público-Privadas (LAPP), los proyectos de APP se clasifican en:

TIPOS DE PROYECTOS DE ASOCIACIÓN PÚBLICO-PRIVADA

Tipo de APP Origen de los recursos

Puro Cuando los recursos para el pago de la prestación de servicios al sector público o al usuario final y los costos de inversión, operación, mantenimiento y conservación de la infraestructura, provengan en su totalidad de los recursos federales presupuestarios.

Combinado Cuando los recursos para el pago de la prestación de servicios al sector público o al usuario final y los costos de inversión, operación, mantenimiento y conservación de la infraestructura provengan del sector público, ya sea mediante recursos federales presupuestarios, del Fondo Nacional de Infraestructura u otros recursos públicos federales no presupuestarios.

Autofinanciable Cuando los recursos para su desarrollo y ejecución provengan en su totalidad de aportaciones distintas a los recursos federales presupuestarios y no presupuestarios. Corresponde a recursos de particulares o ingresos generados por dicho proyecto.

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en el artículo 3 del Reglamento de la LAPP.

Sólo los proyectos registrados en la cartera con recursos federales presupuestarios (proyectos de APP puros y combinados) se presentan a la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación (CIGFD) para su análisis y autorización, en términos del artículo 34 del Reglamento de la LAPP. Por lo anterior, son las únicas APP que se reportan en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para aprobación de la Cámara de Diputados.

Adicionalmente, el artículo 24 de la LAPP establece que el proyecto de PEF de cada ejercicio fiscal debe prever, en un capítulo específico y por sector, los compromisos plurianuales de gasto que deriven de los proyectos de APP aprobados en ejercicios fiscales anteriores, así como los proyectos aprobados por la CIGPFD a la fecha de presentación del proyecto de PEF, los cuales no podrán exceder la estimación sobre el monto máximo anual del gasto programable propuesto.14/

El monto máximo anual de inversión de 53,519.7 millones de pesos para el ejercicio fiscal 2016, se determinó conforme al numeral 3 de los Criterios para la Realización de Proyectos mediante un Esquema de Asociaciones Público-Privadas (Criterios para APP) emitidos en junio de 2013, los cuales establecen que: “En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la

13/ A 2016 existían dos proyectos asociados con el mantenimiento y la conservación de carreteras, para un periodo de 10 años a partir de que comiencen a operar.

14/ La información debe considerar la descripción de cada uno de los proyectos, los montos erogados acumulados conforme a las proyecciones y estimaciones correspondientes, el avance en la ejecución y calendario, así como el monto de los pagos anuales comprometidos en el caso de aquellos proyectos contratados.


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Federación, el gasto programable del sector público asociado a los contratos de asociación público-privada no podrá ser superior en cada año al 10.0% del promedio anual del gasto de inversión física sin considerar el de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios de los siguientes cinco años que se presenta en los Criterios Generales de Política Económica del año anterior al que se presupuesta…”,15/ como se muestra en el cuadro siguiente:

MONTO MÁXIMO ESTIMADO PARA LOS PROYECTOS DE APP EN 2016

(Millones de pesos)

Concepto 2015

PEF 2016 2017 2018 2019 2020

Promedio de los 5 años

(2016-2020)

Gasto de capital sin inversión de las EPE 464,901.0 401,463.0 474,893.1 541,720.2 662,595.3 782,583.2 572,651.0

Inversión física 432,632.1 366,782.1 438,882.2 504,324.4 623,756.5 742,241.8 535,197.4

Inversión financiera 32,268.9 34,680.9 36,010.9 37,395.8 38,838.8 40,341.4 37,453.6

10.0% de inversión física sin inversión de las EPE 53,519.7

FUENTE: SHCP, Oficio No. 345-IX-39-2017 del 30 de marzo de 2017.

NOTA: Las sumas pueden no coincidir debido al redondeo.

EPE: Empresas Productivas del Estado.

A 2016, fueron aprobados en el PEF 10 proyectos de APP puros: 4 surgieron por iniciativa pública,16/ relacionados con la construcción, operación y mantenimiento de tres carreteras y un hospital, y 6 proyectos se originaron de propuestas no solicitadas,17/ de los cuales sólo la construcción de una nueva Clínica Hospital en Mérida, Yucatán, del ISSSTE, se encuentra actualmente en la etapa de ejecución.

CARACTERÍSTICAS DE LOS PROYECTOS DE ASOCIACIÓN PÚBLICO-PRIVADA APROBADOS A 2016

Responsable del APP

Proyecto

Plazo del contrato

(años)

Origen Etapa

Año de inicio

Inversión inicial

estimada en 2016

Construcción Operación (Millones de

pesos)

Total 4,709.9

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

(ISSSTE)

Construcción y operación del nuevo Hospital General Dr. Gonzalo Castañeda, Ciudad de México.

25 Iniciativa pública

Rescisión 2014 2017 492.6

Construcción de una nueva Clínica Hospital en Mérida, Yucatán.

27 Propuesta

no solicitada

Ejecución 2016 2017 289.2

Sustitución del Hospital General “Dr. Daniel Gurría Urgell” en Villahermosa, Tabasco.

25 Propuesta

no solicitada

Pre inversión 2016 2018 168.3

15/ SHCP, Oficio No. 345-IX-39-2017, del 30 de marzo de 2017.

16/ Los proyectos de APP que se originan de una iniciativa pública son aquéllos en los que la dependencia o entidad propone un proyecto de APP como resultado de una necesidad detectada. (Artículos 14 a 25 de la LAPP y 21 a 42 de su Reglamento).

17/ Las propuestas no solicitadas son los proyectos de infraestructura en APP que propone el sector privado al sector público donde ha detectado alguna necesidad por atender (Artículos 26 a 37 de la LAPP y 43 al 56 de su Reglamento).


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Responsable del APP

Proyecto

Plazo del contrato

(años)

Origen Etapa

Año de inicio

Inversión inicial

estimada en 2016

Construcción Operación (Millones de

pesos)

Instituto Mexicano del Seguro Social

(IMSS)

Construcción del Hospital Regional (HGR) de 260 Camas en el Municipio de García, Nuevo León.

25 Propuesta

no solicitada

Preparación para la

licitación 2016 2018 738.6

Construcción del Hospital General de Zona (HGZ) de 180 camas en la localidad de Tapachula, en el estado de Chiapas.

25 Propuesta

no solicitada

Licitación 2016 2018 562.5

Construcción del Hospital General de Zona de 144 camas, en Bahía de Banderas, Nayarit.

25 Propuesta

no solicitada

Licitación Desierta

2016 2018 508.8

Construcción del Hospital General Regional de 260 camas en Tepotzotlán, Estado de México.

25 Propuesta

no solicitada

Preparación para la

licitación 2016 2018 711.7

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

(SCT)

Libramiento de la Carretera La Galarza-Amatitlanes.


Contratación 2016 2018 520.5

Programa Asociación Público-Privada de Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras (APP Querétaro - San Luis Potosí).


Licitación 2016 2016 323.3

Programa Asociación Público-Privada de Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras (APP Coatzacoalcos - Villahermosa).


Licitación 2016 2016 394.4

FUENTE: Elaborado por la ASF con información del PEF 2016 y de los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2016.

En los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) 2018 se presentan, por primera vez, los compromisos de los proyectos de APP, aunque no se proporcionan explicaciones específicas sobre los datos reportados. Al respecto, la SHCP señaló que la información publicada corresponde a 22 proyectos de las entidades y dependencias de la Administración Pública Federal (APF) que tienen como fuente de pago recursos presupuestarios y se incluyeron en el proyecto de PEF 2018:18/

18/ SHCP, Oficio No. 400.1.410.17.699, del 21 de septiembre de 2017.


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COMPROMISOS DE PAGO DE PROYECTOS DE ASOCIACIÓN PÚBLICO-PRIVADA

(Miles de millones de pesos de 2018)

Concepto Total de

inversión1/

Anterior

a 2018 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Resto

En proceso de ejecución y operación2/

Inversión de terceros 14.7 3.2 6.5 3.9 1.1

Pago por disponibilidad3/ 25.1 0.1 0.4 1.4 2.1 2.1 2.1 2.1 14.9

Pago por servicios4/ 31.9 0.3 0.8 1.9 2.4 2.4 2.4 2.4 19.3

En proceso de licitación, autorización y

contratación5/

Inversión de terceros 26.9 0.2 7.3 10.6 8.7

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, CGPE 2018, p. 97 y proporcionada mediante el Oficio No. 400.1.410.17.699, del 21 de septiembre de 2017.

NOTAS:

1/ El monto total de inversión de los proyectos de APP asciende a 41.6 mil millones de pesos, de los cuales 14.7 mil millones de pesos corresponden a 5 proyectos en etapa de ejecución y operación, y 26.9 mil millones de pesos a 17 proyectos en proceso de licitación, autorización y contratación.

2/ Respecto de los proyectos en etapa de ejecución y operación, se presentan las obligaciones asociadas en dos clasificaciones: de pago por disponibilidad y pago por servicios.

3/ Compromisos de pago derivados de que la infraestructura esté en posibilidades de brindar los servicios definidos en los contratos de los proyectos correspondientes, en calidad, cantidad y oportunidad, independientemente del nivel de demanda.

El monto total de los pagos por disponibilidad de los proyectos contratados asciende a 25.1 mil millones de pesos por el tiempo previsto en los contratos correspondientes, con una obligación de pago anual promedio de 2.1 mil millones de pesos.

4/ Compromisos de pago de las entidades y dependencias de la APF conforme a los servicios suministrados por el desarrollador privado. Incluyen los gastos de operación y mantenimiento variables.

El monto de las obligaciones totales de los pagos por servicios es de 31.9 mil millones de pesos por el plazo previsto en los contratos, con un promedio anual de 2.4 mil millones de pesos.

5/ Para los proyectos que se encuentran en licitación, autorización y contratación, no se incluye el monto de pago por disponibi lidad y de pago por servicio, con el objeto de no alterar los procesos licitatorios vigentes y por no existir a la fecha una obligación vigente estipulada en un contrato.

La estimación de las obligaciones por pago anual al desarrollador asciende a 50,967.4 millones de pesos y corresponde al monto de recursos, a valor presente, durante todo el horizonte de proyección (22.7 años en promedio) que pagará la entidad pública al sector privado por los 10 proyectos de APP aprobados a 2016. El costo del riesgo retenido y los gastos por administración del proyecto de APP a cargo del sector público, como parte del costo total de los proyectos, se estiman en 14,975.5 millones de pesos, para un total de 65,943.0 millones de pesos, cifra que es superior al monto máximo estimado para 2016 de 53,519.7 millones de pesos determinado en los términos de los Criterios para APP.

Si se considera sólo los pagos anuales estimados para el desarrollador, los cuales se efectuarán cuando comiencen a operar los proyectos, como la medida más adecuada para compararlos con el monto máximo estimado, representarían obligaciones por más de 3,000.0 millones de pesos al año. Cuando dichas obligaciones como flujo de pago se acerquen al


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monto máximo, implicarán obligaciones futuras superiores a un billón de pesos, bajo el supuesto de que no se modifiquen los contratos o se materialicen riesgos significativos.19/

Registro Contable de las APP

Para el reconocimiento de las obligaciones, el numeral 30 de los Criterios para las APP establece que los registros contables y presupuestarios de los proyectos autorizados se realizarán en los términos que determine la SHCP mediante la Unidad de Contabilidad Gubernamental (UCG).

a) Proyectos del ISSSTE

La ASF analizó la situación contable de los proyectos de APP del ISSSTE al 31 de diciembre de 2016, con los resultados siguientes:

PROYECTOS DE ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADA DEL ISSSTE

No. Estado Localidad Unidad Tipo de

Obra Situación Datos relevantes

1 Ciudad de México

Ciudad de México

Construcción y operación del nuevo Hospital General Dr. Gonzalo Castañeda.

Nueva Rescisión de contrato

Con el Oficio núm. DA/1524/2015 del 6 de noviembre de 2015, el ISSSTE determinó rescindir el Contrato de la APP con el prestador de servicio.

2 Yucatán Mérida Construcción de una nueva Clínica

Hospital en Mérida, Yucatán.

Nueva Ejecución En noviembre de 2016 en el Diario Oficial de la Federación (DOF) se dio a conocer el Permiso Administrativo Temporal a título oneroso para el desarrollo de un proyecto de la APP con un prestador de servicio.

3 Tabasco Villahermosa Sustitución del Hospital General “Dr. Daniel Gurría

Urgell”.

Nueva Pre inversión

En febrero de 2017, se publicaron las bases de licitación del proyecto.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por el ISSSTE mediante el Oficio No. 120.123.1/001660, del 7 de agosto de 2017; Nota informativa de la situación jurídica actual del Hospital General Dr. Gonzalo Castañeda; Nota informativa relacionada con la normativa contable de las APP; Plan de Cuentas, la Guía Contabilizadora y el Instructivo de manejo de cuentas relacionados con los contratos APP.

19/ En el ámbito internacional, existe un alto nivel de renegociación de los contratos de APP durante su ciclo de vida, por lo menos dos renegociaciones por proyecto. Al respecto, consultar: Banco Central de Reserva de Perú, “Value for Money” y la promoción de proyectos de inversión en infraestructura mediante APP: mejores prácticas internacionales, 2013, p. 4.

La renegociación puede retransferir riesgos al gobierno de manera significativa, poco transparente y extender la concesión, como resultado de una inconsistencia temporal que surge desde el proceso de licitación, en la que se ofreció la mejor oferta económica para ganar el contrato de concesión y posteriormente se obtienen beneficios adicionales mediante recurrentes negociaciones. Banco Mundial, Los Siete Pecados de Alianzas Público-Privadas Deficientes, 2015, p. 4.


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1. Por el Hospital General Dr. Gonzalo Castañeda, se cancelaron los registros contables en cuentas de orden debido a la rescisión del contrato.

2. Por la construcción de la nueva Clínica Hospital en Mérida, Yucatán, se verificó el registro contable por un total de 4,383.9 millones de pesos, que corresponde al valor del contrato conforme a la Tarifa Anual Integral de Servicios y que se pagará al proveedor. El registro se realizó de acuerdo con la normativa del ISSSTE.

3. Por la sustitución del Hospital General “Dr. Daniel Gurría Urgell” en Villahermosa, Tabasco, el proyecto no se había materializado, por lo cual no se realizó el registro.

Debido a que la ASF no reportó áreas de mejora en los proyectos del ISSSTE por las operaciones realizadas al 31 de diciembre de 2016, no se generaron situaciones a aclarar con el instituto.

b) Proyectos del IMSS

El IMSS no realizó registros contables, ni reveló el estatus de los cuatro proyectos de APP en sus estados financieros dictaminados,20/ debido a las situaciones que se mencionan a continuación:

PROYECTOS DE ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADA DEL IMSS

No. Estado Localidad Unidad Tipo de Obra Avance Datos relevantes

1 Nayarit Bahía de Banderas

Hospital General de Zona 144

camas

Nueva En preparación

de documentos

En junio de 2016 inició el concurso y el 10 de diciembre del mismo año, se declaró desierta la licitación.

2 Chiapas Tapachula Hospital General de Zona 180

camas

Sustitución Proceso de licitación

El 13 de septiembre de 2016 comenzó el concurso y a diciembre del mismo año no se había asignado el proyecto.

3 Nuevo León

García Hospital General Regional 260

camas

Nueva Proceso de licitación

El 16 de febrero de 2017 inició el concurso de licitación.

4 Estado de México

Tepotzotlán Hospital General Regional 260

camas

Nueva Prebases El 23 de diciembre de 2016 se publicaron las pre-bases, sin asignar el proyecto.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por el IMSS mediante el Oficio No. 099001 6B1000/462, del 11 de agosto de 2017.

Con base en la información proporcionada, la ASF obtuvo los resultados siguientes:

1. Al 31 de diciembre de 2016, los proyectos estaban en diversas etapas como las pre-bases o la licitación, por lo cual no se materializó ningún contrato, ni el registro contable.

20/ IMSS, Oficio No. 099001 6B1000/462, del 11 de agosto de 2017.


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2. No se observó el registro contable de los terrenos que se utilizarán para las APP en los casos siguientes:

SITUACIÓN CONTABLE DE LOS TERRENOS DEL IMSS A 2016

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por el IMSS, mediante el Oficio No. 095280614B30/0718, del 22 de marzo de 2017.

Con motivo de la reunión de presentación de resultados finales efectuada el 8 de diciembre de 2017, el IMSS remitió a la ASF sus justificaciones y aclaraciones sobre los hallazgos reportados respecto del registro contable de los proyectos de APP, con la información siguiente:

i) Los terrenos que serán utilizados para realizar las construcciones de los hospitales bajo el esquema de APP, están registrados en la contabilidad del instituto a diciembre de 2016, excepto el correspondiente a Tapachula, Chiapas.21/

ii) Con el Oficio Núm. 09 53 43 14D1/12353, del 14 de diciembre de 2017, la Titular de la División de Optimización de Activos remitió a la Titular de la División de Contabilidad del IMSS, copia simple de los documentos soporte para realizar el registro contable del terreno de Tapachula, Chiapas, que incluyen el dictamen que realizó el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales, el 10 de noviembre de 2015.

21/ IMSS, Oficio 09 9001 6B1013/DC/724, del 18 de diciembre de 2017.

No. Estado Localidad Unidad Datos

1 Chiapas Tapachula Hospital General de Zona 180 camas

El terreno se ubica en el Estado de Chiapas, en el Municipio de Tapachula; a 2.8 km del centro de Tapachula y a 26 km del Aeropuerto Internacional de Tapachula.

El terreno es propiedad del IMSS y fue donado mediante escritura 80 volumen 2, del 28 de julio de 2014.

2 Nuevo León

García Hospital General Regional 260 camas

El terreno donde se ubicará el nuevo Hospital Regional General se encuentra a una distancia aproximada de 14.4 km de la cabecera municipal de García y a 15.4 km de la Unidad Médico Familiar 24.

El predio está escriturado a favor del IMSS y ratificado mediante la Escritura No. 2, Volumen I, folios (000007 al 000011) que contienen el Contrato de Donación Gratuita de Inmueble, del 15 de febrero de 2010.

3 Estado de México

Tepotzotlán Hospital General Regional 260 camas

El Hospital General Regional se construirá en el Municipio de Tepotzotlán, Estado de México.

El inmueble está escriturado a favor del IMSS y ratificado con el acta de la sesión ordinaria de cabildo del H. Ayuntamiento Constitucional de Tepotzotlán número diecinueve del 13 de enero de 2013.


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Del análisis de la información proporcionada de los terrenos registrados, se observaron inconsistencias en algunos datos que el IMSS publicó en el Anexo bienes inmuebles de la Cuenta Pública de 2016, como se muestra a continuación:

REGISTRO CONTABLE DE LOS TERRENOS DEL IMSS

Proyecto Estado y Localidad

Cuenta Pública 2016 Aclaraciones IMSS Inconsistencias

1 Construcción del Hospital Regional de 260 camas.

Nuevo León, Municipio de García

Terreno para hospital ubicado en domicilio

conocido s/n, Col. Valle Verde, Monterrey, C.P.

64360.

Hospital General Regional de 260 camas.

La evidencia que el IMSS proporcionó sobre el registro contable del terreno, indica el número de identificación 20250002 en el sistema PREI; sin embargo, en la relación de bienes inmuebles que el instituto publicó en la Cuenta Pública, refieren el número de RFI 19-18203-3.

2 Construcción del Hospital

General Regional de 260 camas.

Estado de México,

Municipio de

Tepotzotlán

HGZ 144 camas, ubicado en Av. Circunvalación, fraccionamiento

industrial Cedros, No. 5 0, Col. Barrio Texcacoa,

Tepotzotlán, C.P. 54600.

Hospital General Regional de 260 camas.

La Cuenta Pública reporta un Hospital General de Zona de 144 camas; sin embargo, en las aclaraciones que proporcionó el instituto se indica un Hospital General Regional de 260 camas.

La fecha del registro del terreno en el sistema PREI fue el 4 de octubre de 2012 con una superficie de 40,172 m2; sin embargo, el estudio de viabilidad indica la fecha de escrituración el 13 de enero de 2013 y una superficie de 39,600 m2.

A diciembre de 2017, el instituto no tiene el Registro Federal Inmobiliario del terreno, que se contabilizó en octubre de 2012.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2016, y del IMSS, Oficio 09 9001 6B1013/DC/724, del 18 de diciembre de 2017.

Por lo anterior, la observación se mantiene respecto del registro contable del terreno en Tapachula, Chiapas.

c) Proyectos de la SCT

La SCT indicó que los proyectos fueron adjudicados al cierre de 2016 y corresponden al Libramiento de la Carretera La Galarza-Amatitlanes (concesión), así como a los Programas de la Red Federal de Carreteras Querétaro-San Luis Potosí y Coatzacoalcos-Villahermosa (conservación plurianual de carreteras), por lo que no se erogaron recursos para el pago de los mismos.22/

En la revisión de los saldos de la balanza de comprobación de la SCT, no se identificó el registro contable del proyecto del Libramiento de la Carretera La Galarza-Amatitlanes en la cuenta 12911 Bienes en concesión, conforme a la Guía Contabilizadora “27 Bienes Inmuebles”.

Asimismo, la Dirección General de Conservación de Carreteras informó que se encuentra en proceso de reestructuración para definir un área específica que dé seguimiento, control y

22/ SCT, Oficios No. 5.1.-635 y 5.1.-726, del 13 y 24 de marzo de 2017, respectivamente.


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supervisión a estos proyectos. Actualmente, dichos trabajos los realiza la Dirección de Supervisión y Control.

En la Red Compartida, proyecto autofinanciable, la SCT indicó que su desarrollo y ejecución provienen en su totalidad de aportaciones distintas a numerario, recursos de particulares o ingresos generados por dicho proyecto,23/ por lo que no existe normativa contable aplicable para su registro.24/

La Dirección General Adjunta de Formulación de Proyectos de la SCT, remitió a la ASF sus justificaciones y aclaraciones con el Oficio 3.4.1-943, del 19 de diciembre de 2017, en relación con el Libramiento de la Carretera La Galarza-Amatitlanes (concesión), y los programas de conservación plurianual de las carreteras Querétaro-San Luis Potosí y Coatzacoalcos-Villahermosa, en el que informó lo siguiente:

i) La situación presupuestaria y contable de los proyectos de APP está definida por la SHCP mediante las disposiciones contenidas en los Manuales de Programación y Presupuesto y en el Sistema de Contabilidad y Presupuesto (SICOP) y se estiman como una prestación de servicios, por lo que no es posible que para fines de la Cuenta Pública puedan ser considerados como un gasto e inversión, ya que sería contrario a la normativa presupuestaria y contable vigente.

ii) La balanza de comprobación de la Dirección General de Conservación de Carreteras no puede contener registros en el rubro de Bienes Inmuebles. La autoridad presupuestaria y contable ha definido que las erogaciones de los proyectos de APP se determinan como una prestación de servicios que se cubre con la partida 33904.

iii) Adicionalmente, la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) establece en su artículo 26, que los bienes de infraestructura no se registran en la contabilidad, por lo que, aun cuando los proyectos de APP se consideraran como inversión en inmuebles, no existe obligación de proceder a su registro ya que sería contrario a la ley vigente, con independencia de que no lo permite el SICOP.

iv) La Dirección General de Desarrollo Carretero no es la responsable del control del SICOP, ni de llevar el registro contable de los proyectos. En todo caso, quien debió realizar dicho registro, en caso de que procediera, sería la Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto de esta Secretaría.

Del análisis de la información, se observa que la SCT no proporcionó evidencia del registro contable de la concesión de la carretera La Galarza-Amatitlanes, conforme a la guía contabilizadora 27 aplicable al Poder Ejecutivo. Adicionalmente, el segundo párrafo del artículo 26 de la LGCG dispone que el registro contable a que se refieren las fracciones VII, X, XI y XIII del artículo 7 de la Ley General de Bienes Nacionales, que incluye a las carreteras, se realizará de conformidad con lo que determine el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC).

23/ El artículo 3, inciso c, del Reglamento de la LAPP, señala que las APP que no requieren de recursos públicos para su implementación se denominan proyectos autofinanciables.

24/ SCT, Oficio 2.1-120/2017, del 29 de marzo de 2017.


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Conclusiones

1) Es necesario que el CONAC defina los criterios contables para registrar, valuar y revelar las operaciones de las APP en la información financiera de los entes públicos.

Al respecto, la Unidad de Inversiones de la SHCP, con el Oficio No. 400.1.410.17.870 del 18 de diciembre de 2017, informó que la solicitud al CONAC de emitir la normativa correspondiente a las operaciones de las APP en sus diversos esquemas de financiamiento, está fuera de las atribuciones de la Unidad de Inversiones y considera que se encuentra en el ámbito de competencia de la UCG de la SHCP.

Debido a que la Unidad de Inversiones no proporcionó elementos para solventar lo observado y no se recibió respuesta al respecto por parte de la UCG, permanece la observación a la SHCP.

2) Se detectó la falta de normativa en la etapa de evaluación y aprobación de los proyectos autofinanciables de APP, debido a que el Reglamento de la LAPP vigente sólo establece que la SHCP emitirá una opinión vinculante cuando la dependencia o entidad federal responsable la haya solicitado.

La SHCP indicó en el Oficio No. 400.1.410.17.870, del 18 de diciembre de 2017, que las obligaciones de pago de dichos proyectos no representan ningún compromiso de recursos presupuestarios y que no requieren la autorización de la SHCP, ni por parte de la CIGFD, ni de la Cámara de Diputados, conforme al artículo 36 del Reglamento de LAPP. Sin embargo, la ASF considera que un inadecuado diseño o implementación por parte de la dependencia o entidad responsable, puede generar una demanda de recursos públicos, además de los relacionados con gastos de administración y supervisión, por lo que se mantiene la observación respecto de la falta de normativa en los proyectos autofinanciables.

3) En los CGPE 2018 se presentaron datos generales sobre los compromisos de pago de los proyectos de APP, pero no se proporcionaron elementos específicos al respecto que son necesarios para analizar su monto, composición y trayectoria esperada.

4) Los esquemas de financiamiento analizados constituyen compromisos presupuestarios a largo plazo, por lo que podrían afectar negativamente la sostenibilidad de las finanzas públicas. Por esta razón, se sugiere establecer un registro y control específico para todos los compromisos plurianuales asumidos y otras obligaciones garantizadas que no constituyan deuda pública, a fin de asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas del Gobierno Federal. Asimismo, se requiere:

a) Identificar y revelar los años en los cuales los compromisos asumidos ejercerán mayor presión en las finanzas públicas.

b) Identificar y revelar las fuentes de financiamiento del Gobierno Federal para cumplir con los compromisos adquiridos.

Con el Oficio No. 400.1.410.17.870, del 18 de diciembre de 2017, la SHCP señala que el impacto y riesgo para la sostenibilidad de las finanzas públicas derivado de los proyectos de APP, se ha atendido con normas prudenciales que limitan la capacidad del Gobierno Federal para adquirir obligaciones bajo dicho esquema. Conforme a los


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artículos 32 y 36 del Reglamento de la LAPP, se tienen, por un lado, límites del monto máximo de obligaciones que pueden asumir las dependencias y entidades de la APF de los proyectos de APP que tengan como fuente de pago recursos presupuestarios y, por otro, se hace un análisis sobre la capacidad de cada entidad o dependencia para hacer frente a sus obligaciones durante el plazo del contrato. Es importante destacar que el monto máximo anual del gasto programable para los proyectos de APP, es aprobado por la Cámara de Diputados.

5) La experiencia del país indica que se han asumido compromisos con otros esquemas de financiamiento como los Pidiregas de PEMEX y la infraestructura carretera, los cuales se incrementaron y resultó en un rescate financiero que elevó la deuda pública, entre otros casos. Por lo anterior, se requiere fortalecer la transparencia, la supervisión y la rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las obligaciones financieras de los entes públicos, para lo cual es necesario revelar la totalidad de los pasivos asumidos a mediano y largo plazos, independientemente de la fecha de los pagos en el corto plazo que se integran en el presupuesto de egresos.

Las acciones emitidas con base en este resultado están dirigidas a promover la implementación de mejores prácticas gubernamentales, y a fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas.

16-0-06100-02-0054-01-001 Recomendación

Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, solicite al Consejo Nacional de Armonización Contable, emitir la normativa correspondiente a las operaciones de las Asociaciones Público-Privadas en sus diversos esquemas de financiamiento, que incluyen los proyectos autofinanciables, debido a que se detectaron áreas de oportunidad en el registro contable, la revelación y presentación de la información financiera, así como de los riesgos retenidos por el sector público. Asimismo, es necesario definir el tratamiento contable de los pagos al desarrollador y los gastos de administración a cargo del sector público.

En el supuesto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los elementos antes indicados.

En cumplimiento de lo previsto en el artículo 42 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, se hace constar que al cierre de esta auditoría, no fue posible acordar esta recomendación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ni definir los mecanismos para su atención. La Auditoría Superior de la Federación realizará el pronunciamiento establecido en el artículo 41 de esa ley, sobre la respuesta que proporcione la entidad fiscalizada en el plazo definido en el artículo 39 de la misma normativa.

16-0-06100-02-0054-01-002 Recomendación

Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, valore la conveniencia de modificar el artículo 31, último párrafo, del Reglamento de la Ley de Asociaciones Público Privadas, a fin de que en proyectos autofinanciables, la dependencia o entidad federal deberá solicitar una opinión favorable a la Secretaría de Hacienda y Crédito


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Público sobre el análisis a que se refiere el artículo 14, párrafo primero, fracción IX, de la Ley de Asociaciones Público Privadas. Asimismo, para que considere realizar las adecuaciones pertinentes al "Manual que establece las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante el esquema de Asociación Público Privada", para incluir de manera explícita a los proyectos autofinanciables de Asociación Público Privada.

En el supuesto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, que se refieren principalmente a la falta de normativa para los proyectos autofinanciables de Asociación Público-Privada, debido a que el Reglamento de la Ley de Asociaciones Público Privadas vigente sólo establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público emitirá una opinión vinculante cuando la dependencia o entidad federal responsable la haya solicitado.


16-0-06100-02-0054-01-003 Recomendación

Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, proporcione información pormenorizada en los Criterios Generales de Política Económica sobre los compromisos de pago de los proyectos de Asociación Público-Privada, a fin de conocer su monto estimado para el ejercicio fiscal que se presupuesta y su proyección durante el ciclo de vida de los proyectos, así como evaluar su posible impacto y riesgo para la sostenibilidad de las finanzas públicas.

En el supuesto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, que se refieren principalmente a la falta de información detallada sobre el posible impacto y riesgos de los proyectos de Asociación Público-Privada en la sostenibilidad de las finanzas públicas.


16-0-06100-02-0054-01-004 Recomendación

Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, considere establecer mecanismos de registro, seguimiento y control de todos los


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compromisos plurianuales asumidos mediante Asociaciones Público-Privadas y otras obligaciones garantizadas que no constituyan deuda pública, a fin de asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas del Gobierno Federal. Además, es necesario identificar y revelar los años en los cuales los compromisos adquiridos por las operaciones de las Asociaciones Público-Privadas ejercerán mayor presión en las finanzas públicas, así como las fuentes de financiamiento con las que se cumplirá con los compromisos adquiridos.



16-0-09100-02-0054-01-001 Recomendación

Para que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes considere observar lo dispuesto en la Guía Contabilizadora 27 de Bienes Inmuebles y realizar las reclasificaciones correspondientes en los bienes otorgados en concesión por las Asociaciones Público-Privadas y los Certificados Bursátiles Fiduciarios de Inversión en Energía e Infraestructura (FIBRA E), con el fin de identificar los utilizados por terceros.

En el supuesto de que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los elementos antes indicados.

En cumplimiento de lo previsto en el artículo 42 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, se hace constar que al cierre de esta auditoría, no fue posible acordar esta recomendación con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, ni definir los mecanismos para su atención. La Auditoría Superior de la Federación realizará el pronunciamiento establecido en el artículo 41 de esa ley, sobre la respuesta que proporcione la entidad fiscalizada en el plazo definido en el artículo 39 de la misma normativa.

16-1-19GYR-02-0054-01-001 Recomendación

Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social, en el ámbito de su competencia, considere efectuar el registro contable del terreno en Tapachula, Chiapas, que será utilizado para realizar la construcción del hospital bajo el esquema de Asociación Público-Privada. Asimismo, es conveniente que el instituto homologue la información de su sistema de control de bienes y la que reporta en la Cuenta Pública.

En el supuesto de que el Instituto Mexicano del Seguro Social no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa


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viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los elementos antes indicados.

En cumplimiento de lo previsto en el artículo 42 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, se hace constar que al cierre de esta auditoría, no fue posible acordar esta recomendación con el Instituto Mexicano del Seguro Social, ni definir los mecanismos para su atención. La Auditoría Superior de la Federación realizará el pronunciamiento establecido en el artículo 41 de esa ley, sobre la respuesta que proporcione la entidad fiscalizada en el plazo definido en el artículo 39 de la misma normativa.

2. Modelo Financiero de los Proyectos de Asociación Público-Privada

Los artículos 14, fracción VIII, de la LAPP y 28 de su Reglamento,25/ definen como requisito para determinar la viabilidad de un proyecto de APP, la realización de un análisis económico y financiero que considere los flujos de ingresos y egresos del proyecto durante su ciclo de vida.

En el Manual que establece las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante el esquema de Asociación Público-Privada (Manual de APP), la SHCP presenta un modelo económico-financiero para determinar la viabilidad de un proyecto de APP, basado en el cálculo de presupuesto de capital y valoración de empresas, ampliamente utilizado en el ámbito corporativo, el cual descuenta una fuente de flujos futuros a una tasa de descuento privada y calcula su Valor Presente Neto (VPN).26/

La estructura del modelo comprende el flujo de ingresos que provienen del sector público, divididos en fijos y periódicos, y los de terceras fuentes, como las tarifas de los usuarios y los arrendamientos.

En los proyectos de APP puros y combinados, que requieren de un alto nivel de apalancamiento financiero (relación deuda/capital), la dependencia o entidad contratante pagará al desarrollador mediante las modalidades de negocio siguientes: 27/

- Pago por Disponibilidad (PPD): está asociado con la inversión para asegurar el pago de la deuda destinada a realizar las obras conforme a lo comprometido (PPDInv), y los costos de operación, mantenimiento y conservación (PPDOMC), así como el Pago por Uso (PPU).

25/ En el caso de las propuestas no solicitadas, artículo 27, inciso g, de la LAPP.

26/ El VPN es la contribución neta de un proyecto a la riqueza del inversionista. Si tiene un valor igual que cero, los flujos son suficientes para repagar el capital invertido y proveer el retorno al capital requerido según la tasa de descuento empleada. Cualquier exceso de flujo beneficia a los inversionistas por encima del retorno exigido. En este sentido, la tarifa que se le pagará al desarrollador se calcula de tal manera que el VPN de la contraprestación (ingresos-pago al desarrollador), sea igual que el VPN de los costos que enfrentará el desarrollador. SHCP, Manual de APP, 2012, p. 232.

27/ El Manual de APP, 2012, pp. 203-205, no considera el proyecto APP autofinanciable porque no requiere recursos públicos para su diseño, construcción, equipamiento, mantenimiento, conservación y prestación del servicio.


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- Pago del usuario: en el APP combinado, se agrega al financiamiento del ente público federal, un ingreso por terceras fuentes que está asociado con el pago de los usuarios mediante una tarifa de utilización del servicio.

MODALIDADES DEL MODELO DE NEGOCIO

Estructura comercial Pago

Del sector público Del usuario

APP puro PPD y PPU No

APP combinado PPD y PPU Sí

FUENTE: SHCP, Manual de APP, 2012, p. 203.

Por su parte, el flujo de los egresos se compone de los gastos de operación, mantenimiento, administración y de otros costos del proyecto, como la inversión inicial, la depreciación y amortización de las inversiones, los impuestos, los flujos de caja, el servicio de la deuda, las comisiones y gastos del financiamiento, y los flujos para el desarrollador (retorno al capital).

El análisis de los criterios de evaluación económica y financiera de un proyecto de inversión es fundamental para determinar la factibilidad de la inversión y los criterios cuantitativos de decisión. En la práctica, el más utilizado es la estimación del VPN y el cálculo de la Tasa Interna

de Retorno (TIR).28/ Un VPN positivo y una TIR superior al costo de capital, son los determinantes de la viabilidad económica y financiera del proyecto.

La viabilidad del proyecto utiliza un modelo económico financiero que contabiliza los flujos de costos a valor presente, ajustados por riesgos durante el horizonte de planeación y descontados con una tasa estimada a partir del Modelo de Valuación de Activos Financieros, Capital Asset Pricing Model (CAPM, por sus siglas en inglés), para traerlos a valor presente, que se formaliza de la manera siguiente:

28/ La TIR se define como la tasa de descuento que hace que el VPN de un programa o proyecto de inversión sea igual a cero. Esto es económicamente equivalente a encontrar el punto de equilibrio de un programa o proyecto de inversión. SHCP, Lineamientos para la elaboración y presentación del Informe de ejecución y Evaluación ex post de los programas y proyectos de inversión, proyectos de infraestructura productiva de largo plazo y proyectos de asociaciones público privadas de la Administración Pública Federal, p. 11.


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E(Rp)=E(Rf)+β*(Rm-E(Rf))+PRP

Donde:

E(Rp): Valor esperado de la tasa de rendimiento del capital.

E(Rf): Valor esperado de la tasa libre de riesgo.

β: Factor que mide la covarianza entre el riesgo del proyecto y el riesgo de mercado.29/

Si β=1, el riesgo del activo tiene la misma volatilidad que el mercado.

Si β<1, el riesgo del activo es menos volátil que el mercado.

Si β>1, el riesgo del activo es mayor que la volatilidad del mercado.

Rm: Es el retorno del portafolio de mercado, mientras que (Rm-E(Rf)) es la Prima de Riesgo.

PRP: Premio por Riesgo País.

De acuerdo con el Manual de APP, las variables del modelo CAPM, así como los periodos que deben considerar, consisten en lo siguiente:

29/ Es una medida relativa del riesgo sistemático (no diversificable) de una inversión comparada con el mercado. Para su estimación pueden utilizarse tres metodologías:

Econométrica: se emplea cuando la empresa cotiza en la Bolsa de Valores y su estimación se realiza al considerar los rendimientos de las acciones de la empresa respecto del rendimiento de mercado, a fin de estimar el valor del parámetro β, conforme al modelo siguiente: R=α+βRm +ε, donde R es el rendimiento de las acciones, α es la ordenada al origen, Rm es el rendimiento de mercado y ε es el término de perturbación del modelo; el valor de la beta variará en función de la periodicidad sobre la que se calcula el rendimiento (diario, mensual o anual); el número de observaciones; el periodo específico de estimación y el índice de mercado seleccionado.

Contable: cuando la empresa no cotiza en la Bolsa de Valores se puede calcular la beta contable de la empresa mediante el uso de los estados financieros de la empresa; se efectúa una regresión de los retornos contables de la empresa (Rendimiento sobre Capital-ROE) respecto del promedio del mercado (ROE de mercado).

Benchmarking (beta de la empresa comparable): refleja el riesgo asociado con la naturaleza del negocio y el riesgo financiero asociado con el nivel de apalancamiento (la estructura deuda (D)/capital (E)). Se busca eliminar el riesgo financiero para que sólo quede el riesgo asociado con el negocio y se aplica la fórmula siguiente: βDesapalancada = βApalancada / (1+(1-t)*D/E), donde t es la tasa del impuesto sobre la renta.

Se sugiere emplear dos criterios para seleccionar las betas comparables: 1) que provenga del mismo sector industrial de la empresa que se evalúa y 2) el régimen regulatorio. Banco Mundial, Nota técnica de modelos financieros para esquemas de Asociación Público Privada, Montevideo, Uruguay, 2011, pp. 14-15.


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TRATAMIENTO DE LAS VARIABLES DEL MODELO MATEMÁTICO Y FINANCIERO DEL CAPM

Variables

E(Rf): La tasa libre de riesgo a utilizar corresponderá al promedio simple del retorno del Tesoro de los Estados Unidos de Norteamérica en una fecha equivalente a tres meses.

β: El valor a utilizar se muestra en el cuadro siguiente:

Sector Beta Sector Beta

Carreteras (a) 0.74 Aeropuertos (a) 0.53

Puertos (e) 1.26 Transporte Público (e) 0.66

Aguas (e) 0.74 Edificación Pública (a) 0.30

Telecomunicaciones (e) 1.56 Hospitales (a) 0.30

Energía-Generación (e) 0.66 Recintos Penales (a) 0.30

Energía-Distribución (e) 1.00 Cultura y Deportes (a) 0.90

Ferrocarriles (e) 0.58 Carreteras sin cuota 0.50

Plantas de Tratamiento (a) 0.50

NOTA: (a) Beta activos (e) Beta equity.

Para los sectores que sólo presentan Beta de activos (βa), se requiere transformar a Beta de equity (βe), porque es la utilizada para el CAPM, mediante la fórmula siguiente:

(βe)=βa*[1+(1-t)*Wd/We]

Donde:

t Tasa del impuesto sobre la renta.

Wd Porcentaje de deuda en el porcentaje del proyecto.

We Porcentaje de capital (equity) en el financiamiento del proyecto.

Rm: Se utiliza el Índice Standard and Poor´s 500 (S&P 500) de los últimos 40 años.

PRP: Se debe usar el promedio diario simple de los últimos 12 meses. La fuente de dicha información es el EMBI+México, calculado por el banco de inversión JP Morgan.

Debido a que el CAPM se expresa en términos reales, para convertir las tasas de interés nominales se utiliza la ecuación de Fisher:

Donde:

r: Tasa de interés real.

i: Tasa de interés nominal.

π: Tasa de inflación esperada.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Manual de APP, 2012, pp. 206-210.

En la revisión de la ASF sobre los factores Betas sectoriales reportados en el Manual de APP, que miden el riesgo de mercado y constituyen un elemento fundamental para determinar la rentabilidad del capital con el que se descontarán los flujos de ingresos y gastos durante el ciclo de vida del proyecto de APP, se detectó que las Betas corresponden al año 2003 e

𝑟 =(1 + 𝑖)

(1 + 𝜋)− 1


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implican 14 años de rezago.30/ Estos factores han sido utilizados por las dependencias y entidades en el análisis de los proyectos de APP aprobados a 2016, pese a que las condiciones de mercado, económicas, financieras y tecnológicas se han modificado significativamente, lo que sugiere que los factores Betas también han variado.

La falta de actualización de dichos valores podría generar que, en algunos proyectos, se otorgaran beneficios mayores para el sector privado. Si el valor de las Betas es menor que los requerimientos del sector económico, se podrían ofrecer rendimientos superiores a los del mercado financiero, con un mayor pago anual al desarrollador de lo que corresponde.

Al utilizar un factor Beta más bajo en relación con el riesgo del sector, se podrían crear desventajas y poner en riesgo la viabilidad del proyecto durante su ciclo de vida, lo que propiciaría modificaciones a los contratos de APP que impliquen mayores pagos anuales al desarrollador respecto de lo estimado y representar costos adicionales para la entidad pública responsable.

Al respecto, la SHCP informó que trabaja en la actualización del Manual de APP, para lo cual se prevé el apoyo del Banco Mundial. En dicha actualización, se incluirá una revisión de las Betas para determinar el nivel de riesgo por sector y, por ende, la rentabilidad asociada con los proyectos de APP de determinado sector. Asimismo, señaló que las Betas sectoriales relevantes para los proyectos de APP deben obtenerse del mayor número de empresas representativas de una industria con una serie de tiempo de largo plazo, con el objetivo de determinar el nivel de riesgo y la rentabilidad de largo plazo que estarían dispuestos a asumir los inversionistas de un determinado sector, como es el plazo de los proyectos de APP. Por lo anterior, a pesar de que se considera relevante la actualización de las Betas del Manual de APP, no se supone que haya un sesgo, debido a que el cálculo de las Betas se obtuvo de series de tiempo de largo plazo y con un número de empresas lo suficientemente representativas, que buscan reflejar las tendencias de largo plazo del mercado y no situaciones coyunturales de corto plazo.31/

No obstante, la SHCP no indicó la fecha de conclusión de los trabajos de actualización del manual, por lo que la observación permanece.

De los 10 proyectos de APP aprobados a 2016 y 1 autofinanciable (Red Compartida), 6 emplearon el modelo financiero de CAPM que establece el Manual de APP y 5 utilizaron el Costo Promedio Ponderado del Capital (WACC, por sus siglas en inglés),32/ que incluye adicionalmente el costo del financiamiento.

30/ El Manual de APP, p. 209, señala que la SHCP puede realizar actualizaciones a los factores Beta y éstos serán materializados a través de Notas Técnicas específicas que serán consideradas como addendum a dicho documento.

31/ SHCP, Oficio No. 400.1.410.17.870, del 18 de diciembre de 2017.

32/ El modelo Weighted Average Cost of Capital (WACC) se formaliza como: WACC = E(Rp)*We + Kd*(1-t)*Wd

Donde:

E(Rp): Es el rendimiento esperado del capital obtenido mediante el CAPM.

We: Porcentaje de capital (equity) en el financiamiento del proyecto APP.

Kd: Es el costo financiero de la deuda.

t: Impuesto sobre la renta que se aplica en México.


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MODELO FINANCIERO UTILIZADO POR LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES

Responsable del proyecto Número de proyectos

APP Tipo de proyecto

Modelo financiero

utilizado

IMSS 4 Puro CAPM

ISSSTE 3 Dr. Gonzalo Castañeda 1 Puro WACC Mérida 1 Puro CAPM Tabasco 1 Puro WACC1/

SCT 4 Integral (diseño, construcción, mantenimiento y conservación)

1 Puro CAPM

Conservación carretera 2 Puro WACC Red Compartida 1 Autofinanciable WACC

Total 11

FUENTE: Elaborado por la ASF con información del IMSS, Oficio No. 095280614B30/0718, del 22 de marzo de 2017; del ISSSTE, Oficios No. 120.123.1/000435/2017/8, del 23 de marzo de 2017, y No. 120.123.1/002413/2017/8, del 21 de noviembre de 2017; y de la SCT, Oficio No. 5.1.-726, del 24 de marzo de 2017, 3.4.2.147, del 28 de marzo de 2017 y 2.1.120/2017, del 29 de marzo de 2017.

NOTA: Para el caso del ISSSTE, los dos proyectos que utilizan el WACC incorporan en la fórmula un premio por liquidez, que no se considera para los dos proyectos de conservación de la SCT y de la Red Compartida.

1/ El ISSSTE presentó dos bases de datos, en la primera utilizó el modelo CAPM y en la segunda el WACC.

El Manual de APP señala que para medir el costo de capital o la rentabilidad esperada de los desarrolladores de los proyectos de APP se deberá utilizar el modelo de valoración de activos de capital CAPM. El WACC no está considerado en el Manual de APP y no se identifica que las dependencias o entidades responsables de los proyectos de APP puedan utilizar modelos financieros alternativos al CAPM para obtener la tasa de descuento del costo de capital del desarrollador.

En lo que corresponde al sector hospitalario, el IMSS empleó el modelo CAPM mientras que el ISSSTE utilizó también el WACC para descontar el costo de capital y del financiamiento de sus proyectos.

En los proyectos de APP, con excepción de la Construcción de una nueva Clínica Hospital en Mérida, Yucatán, se identificó que el VPN fue positivo y/o la TIR fue mayor que el CAPM o que el WACC, por lo que se determinó la viabilidad económica y financiera de los proyectos.

Al respecto, el ISSSTE informó que en el caso del proyecto de Construcción de una nueva Clínica Hospital en Mérida, Yucatán, “en procesos competitivos esta tasa podría cambiar, por lo que el Desarrollador consideró que la tasa obtenida en las proyecciones financieras de 12.0% es asequible."33/

Wd: Porcentaje de la deuda.

33/ ISSSTE, Oficio No. 120.123.1/002413/2017/8, del 21 de noviembre de 2017.


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INDICADORES DE RENTABILIDAD

Institución Proyecto Criterio de

decisión

VPN

(Millones de pesos)

TIR

(%)

WACC

(%)

CAPM

(%)

IMSS

Construcción del Hospital General de Zona (HGZ) de 144 camas en Bahía de Banderas, Nayarit.

TIR>CAPM

785.8 16.16 11.79

Construcción del Hospital Regional (HGR) de 260 camas en el municipio de García, Nuevo León.

1,161.2 15.54 11.41

Construcción del Hospital General de Zona (HGZ) de 180 camas en la localidad de Tapachula, Chiapas.

653.5 16.10 12.70

Construcción del Hospital General Regional (HGR), de 260 camas en Tepotzotlán, Estado de México.

1,119.2 15.50 11.41

ISSSTE


TIR>WACC 7.69 5.57


TIR<CAPM 12.01 15.28


TIR>WACC

15.42 7.91

SCT

Programa Asociación Público-Privada de Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras (APP Querétaro - San Luis Potosí).

11.00 8.41


TIR>CAPM 219.3 10.59 9.90

Programa Asociación Público-Privada de Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras (APP Coatzacoalcos - Villahermosa). TIR>WACC

11.00 8.41

Red Compartida 81,762.0 20.00 5.00

FUENTE: Elaborado por la ASF con información del IMSS, Oficio No. 095280614B30/0718, del 22 de marzo de 2017; del ISSSTE, Oficios No. 120.123.1/000435/2017/8, del 23 de marzo de 2017 y No. 120.123.1/002413/2017/8, del 21 de noviembre de 2017; y de la SCT, Oficio No. 5.1.-726, del 24 de marzo de 2017, 3.4.2.147, del 28 de marzo de 2017 y 2.1.120/2017, del 29 de marzo de 2017.

La SHCP considera que, si bien trabaja en la actualización y estandarización del modelo financiero que sirva para modelar los flujos de efectivo de los proyectos de APP, en el caso específico del cálculo del costo del capital no existe una única manera estándar de obtener los parámetros del modelo CAPM, sino que se busca elegir las variables y periodos más representativos acordes con la lógica del modelo CAPM, ya sea con el uso de parámetros nacionales o internacionales. Se puede corroborar que la literatura especializada brinda una serie de opciones sobre variables y periodos que se pueden usar como insumos para el modelo CAPM, y las variables y periodos que propone el Manual de APP son solamente una de varias maneras de obtener el costo de capital. En este sentido, la SHCP permite el empleo de nuevas técnicas de cálculo del costo de capital, siempre y cuando sean justificadas de


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forma teórica y práctica.34/ No obstante, el Manual de APP vigente no considera la flexibilidad en el uso de las técnicas que expresa la SHCP y no se estableció la fecha compromiso para que la actualización de dicho manual entre en vigor, por lo que se mantiene la observación.

a) Proyectos del ISSSTE

En el proyecto de Sustitución del Hospital General "Dr. Daniel Gurría Urgell" en Villahermosa, Tabasco, el cálculo del pago anual se determinó con el valor presente de los flujos de ingresos y egresos del proyecto, los cuales fueron descontados con la tasa de costo de capital real de 8.37%.

Para estimar la tasa de costo de capital real se utilizó una inflación de 2.72%, la cual se indicó que se había calculado mediante una tasa de crecimiento media anual de los valores observados del Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) de 10 años; sin embargo, la fórmula aplicada por el ISSSTE incluyó 15.

Al considerar 10 años en la fórmula, la tasa de inflación resultaría de 4.11%, por lo que la tasa de costo de capital real se modifica, como se detalla en el cuadro siguiente:

CÁLCULO DE LA TASA DE COSTO DE CAPITAL REAL

PROYECTO DE SUSTITUCIÓN DEL HOSPITAL GENERAL "DR. DANIEL GURRÍA URGELL", DEL ISSSTE

(Porcentaje)

Variable Estimación ISSSTE Estimación ASF

Tasa de inflación 2.72 4.11

E(Rf) (Valor esperado de la tasa libre de riesgo real) 2.86 1.49

β 0.79 0.79

Rm (Retorno del portafolio de mercado real) 9.83 8.37

E(Rp) (Valor esperado de la tasa de costo de capital real) 8.37 6.92

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por el ISSSTE mediante el Oficio No. 120.123.1/000435/2017/8, del 23 de marzo de 2017.

NOTA: Las operaciones pueden no coincidir debido al redondeo.

El pago anual al desarrollador estimado por el ISSSTE es mayor porque los flujos de ingresos y egresos fueron descontados con la tasa de costo de capital de 8.37%.

Si el cálculo se realiza con una tasa de inflación de 4.11%, la tasa de costo de capital sería de 6.92%, el pago anual al desarrollador disminuiría en 9.5 millones de pesos y para todo el periodo del proyecto en 143.4 millones de pesos, a valor presente.

Posteriormente, el ISSSTE proporcionó una actualización del modelo financiero del proyecto de Sustitución del Hospital General "Dr. Daniel Gurría Urgell" en Villahermosa, Tabasco, la



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cual fue remitida el 16 de agosto de 2017 a la SHCP mediante el Sistema Proceso Integral de Programación y Presupuesto (PIPP). En esta versión, la tasa de inflación resultó de 4.13%, por lo que el pago anual al desarrollador, a valor presente, se incrementó en 78.9 millones de pesos respecto de la primera estimación y 1,138.1 millones de pesos para todo el periodo del proyecto.35/

Al respecto, el ISSSTE indicó que los supuestos económicos del proyecto se establecieron con fecha de enero de 2015. Debido a variaciones significativas en la inflación (9.02% acumulada de enero de 2015 a junio de 2017) y la depreciación del tipo de cambio (21.46% de enero a junio de 2017), que incidieron sobre la viabilidad financiera del proyecto, fue necesario someter a la SHCP la actualización de la contraprestación del proyecto.

Esta contraprestación fue autorizada en la Tercera Sesión Ordinaria de la CIGFD el 17 de agosto de 2017, mediante el acuerdo número 17-III-6; y fue incluida en el PEF para el ejercicio fiscal 2018.36/

A fin de establecer mecanismos de control que recomienda la ASF, el ISSSTE comenzó los procedimientos internos para la elaboración de los estudios financieros para las Propuestas no Solicitadas y Propuestas Solicitadas que marca la LAPP,37/ así como una guía para la estructuración y determinación de viabilidad de los proyectos de APP. Sin embargo, la guía no considera acciones o procedimientos concretos para evitar errores que puedan limitar la viabilidad económica o financiera para los próximos proyectos de APP que lleve a cabo el instituto y no señaló los plazos compromiso para implementar dichos mecanismos, por lo que la observación se mantiene.

b) Proyectos del IMSS

En los cuatro proyectos de APP a cargo del IMSS, se encontró que el valor promedio de PRP corresponde a 10.5 meses, aunque el Manual de APP señala que se debe utilizar el promedio diario simple del EMBI para México de los últimos 12 meses. Lo anterior originó que se obtuviera una estimación de la tasa de costo de capital superior a la calculada con base en la metodología establecida y, por consiguiente, una estimación del pago al desarrollador mayor en 2.3 millones de pesos anuales y 52.3 millones de pesos durante el ciclo de vida de dichos proyectos.

35/ Para la comparación del pago estimado al desarrollador a valor presente, los flujos del pago anual de la primera estimación se descontaron con una tasa gubernamental (Udibonos a 30 años) de 3.49%, proporcionada por el ISSSTE mediante el Oficio No. 120.123.1/002413/2017/8, del 21 de noviembre de 2017.

36/ ISSSTE, Oficio. No. 120.SPAPP.1/775/2017, del 28 de diciembre de 2017.

37/ ISSSTE, Oficio No. 120.SPAPP.JS/00774/2017, del 28 de diciembre de 2017.


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TASA DE COSTO DE CAPITAL Y PAGO AL DESARROLLADOR

Proyecto

Tasa de Costo de Capital de Desarrollador

(Porcentajes)

Incremento del Pago al Desarrollador

(Millones de pesos)

Promedio prima por riesgo país Anual Total

10.5 meses 12 meses

Total 2.3 52.3


11.41 11.36 0.664 15.3


12.70 12.65 0.531 12.2


11.79 11.74 0.439 10.1


11.41 11.36 0.641 14.7

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por el IMSS mediante Oficio No. 095280614B30/0718, del 22 de marzo de 2017.

El IMSS señaló que en la planeación inicial de los proyectos de APP, consideró para la cuantificación del riesgo país un promedio de 10.5 meses en lugar de los 12 que establece el Manual de APP, aunque los modelos financieros fueron utilizados únicamente con fines de evaluación y estimación del pago que el instituto podría realizar al sector privado, por lo que no representan las erogaciones en las que incurrirá como motivo del desarrollo de los proyectos, ya que tres de los cuatro proyectos cuentan con un fallo en el que se consigna un monto anual al desarrollador menor que el determinado por el Comparador Público Privado.38/

Sin embargo, a fin de evitar errores en las estimaciones, el IMSS pretende implementar mecanismos de control para el análisis de futuros proyectos de APP, que consisten básicamente en:39/

1. La Coordinación de Integración y Seguimiento de Proyectos Especiales (CTISPE) coadyuvará con el área técnica del instituto que resulte competente para los cálculos y las estimaciones de las principales variables asociadas con el CAPM, en términos de lo establecido en el apartado Tasa de Costo de Capital del Desarrollador del Anexo VI: Modelo Económico-Financiero, del Manual de APP y así garantizar la viabilidad económica y financiera de los proyectos.

2. Establecer las mesas de trabajo que resulten suficientes para revisar que los cálculos y estimaciones se efectúen conforme al Manual de APP.

38/ IMSS, Oficio No. 099001/6B3000/6B30/2980, del 15 de diciembre de 2017.

39/ IMSS, Oficio Núm. 09 53 84 611 CI0/671, del 5 de diciembre de 2017.


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3. Considerar, en términos del artículo 20 de la LAPP, la posibilidad de contratar la realización de los trabajos previstos en el artículo 14 de la LAPP o cualesquiera otros estudios necesarios para la ejecución de un proyecto bajo el esquema de APP, como mecanismo de control para evitar errores que puedan limitar la viabilidad económica y financiera de los proyectos.

Debido a que el IMSS no señaló los plazos compromiso para implementar dichos mecanismos, la observación se mantiene.

Para la ASF, los proyectos de APP deben cumplir lo que establece el Manual de APP y los cálculos para determinar el pago anual al desarrollador deben ser correctos porque se trata de proyectos que involucran recursos públicos durante varios ejercicios fiscales, y un cálculo erróneo en la etapa de planeación, podría inducir en la fase de licitación a un mayor pago al privado y afectar negativamente las finanzas públicas.

c) Proyectos de la SCT

En el proyecto del Libramiento de la Carretera La Galarza-Amatitlanes, al igual que en los proyectos del IMSS, el valor promedio de PRP corresponde a 10.5 meses. Adicionalmente, la fórmula del modelo CAPM no se aplicó de acuerdo con el Manual de APP y se obtuvo una tasa del costo del capital de 9.9%, menor que la de 11.2% calculada con base en la metodología establecida, por lo que la estimación del pago al desarrollador resultó inferior en 8.8 millones de pesos anuales y en 148.3 millones de pesos durante el ciclo de vida del proyecto.

La SCT tomó en consideración la recomendación de la ASF de llevar a cabo los estudios solicitados por el artículo 14 de la LAPP y observar con cabalidad las disposiciones del Manual de APP, aunque señala que los resultados de los cálculos realizados para el proyecto de Libramiento de la Carretera La Galarza-Amatitlanes no limitaron su viabilidad económica o financiera y que no habrá afectación negativa a las finanzas públicas cuando dicho proyecto entre en operación.40/

Debido a que la SCT no estableció los plazos compromiso para implementar la recomendación de la ASF, la observación se mantiene.

Conclusiones

1) Los factores Betas sectoriales para el modelo financiero de CAPM propuestos en el Manual de APP vigente se encuentran desactualizados, debido a que contienen la estimación de 2003, no obstante que las condiciones económicas, financieras y tecnológicas del mercado nacional e internacional presentan cambios importantes, lo que puede propiciar sesgo en la viabilidad de los proyectos de APP.

La SHCP informó que trabaja en la actualización del Manual de APP y que incluirá una revisión de las Betas para determinar el nivel de riesgo por sector y la rentabilidad asociada con los proyectos de APP de determinado sector.

2) El Manual de APP señala que para medir el costo de capital o la rentabilidad esperada de los desarrolladores de los proyectos, se debe utilizar el modelo CAPM, sin

40/ SCT, Oficio 3.4.1-943, del 19 de diciembre de 2017.


30

embargo, 5 de los 11 proyectos de APP revisados utilizaron el WACC, el cual incluye el costo del financiamiento.

3) En 10 de los 11 proyectos de APP se identificó que el VPN fue positivo y/o la TIR fue mayor que el CAPM o que el WACC, por lo que se determinó su viabilidad económica y financiera.

4) En la revisión de la base de datos del análisis de la conveniencia de llevar a cabo los proyectos bajo el esquema de APP, se detectaron errores en los cálculos y en las estimaciones realizadas por la SCT, el ISSSTE y el IMSS, y actualmente el artículo 34 del Reglamento de la LAPP señala que la revisión de la SHCP no implica validación alguna de los estudios que se hayan realizado para la elaboración del dictamen, por lo que su contenido será responsabilidad exclusiva de la dependencia o entidad federal. Lo anterior podría limitar la viabilidad económica o financiera de los proyectos o afectar la sostenibilidad de las finanzas públicas cuando entren en operación.

a. En el proyecto de Sustitución del Hospital General “Dr. Daniel Gurría Urgell” en Villahermosa, Tabasco, del ISSSTE, se detectó que en el cálculo del valor del costo de capital fue subestimada la tasa de inflación, lo cual modifica la estimación de la tasa del costo de capital, así como la del pago al desarrollador, que disminuiría en 143.4 millones de pesos para todo el periodo del proyecto. El ISSSTE informó que envió a la SHCP la actualización de la contraprestación del proyecto y fue autorizada por la CIGFD en agosto de 2017.

b. Respecto de los cuatro proyectos de APP del IMSS y el proyecto del Libramiento de la Carretera La Galarza-Amatitlanes de la SCT, se detectó que el valor promedio del Premio por Riesgo País, que se incluye en el modelo financiero para determinar la rentabilidad del proyecto, se consideró un periodo de 10.5 meses en lugar de 12 meses que establece el Manual de APP, por lo que la tasa de costo de capital estimada difiere de la calculada con base en la metodología establecida e impacta en el pago al desarrollador. El IMSS y la SCT señalaron que dichos cálculos no implicaron erogación de recursos debido a que los proyectos se encontraban en una etapa de planeación.


16-0-06100-02-0054-01-005 Recomendación

Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, considere actualizar los factores Betas sectoriales de activos o de capital que se reportan en el "Manual que establece las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante el esquema de Asociación Público-Privada", debido a que son elementos que se utilizan para medir los riesgos a los que se exponen este tipo de proyectos.

En el supuesto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa


31

viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, que se refieren principalmente a la falta de actualización de los factores Beta que se utilizan en el modelo económico-financiero, lo cual podría generar que en algunos proyectos se otorgaran beneficios excesivos para el sector privado en detrimento de las finanzas públicas o representar costos adicionales para la entidad pública responsable, por no haber considerado el riesgo apropiado para el proyecto.


16-0-06100-02-0054-01-006 Recomendación

Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, considere analizar y estandarizar el modelo financiero más conveniente para obtener la tasa de descuento del costo de capital del desarrollador en términos de las mejores prácticas internacionales en la materia y que proporcione las condiciones más adecuadas para la hacienda pública. Asimismo, sería pertinente que verificara que las dependencias o entidades responsables de los proyectos de Asociación Público-Privada utilicen el modelo señalado en el "Manual que establece las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante el esquema de Asociación Público-Privada", o que el manual permitiera el empleo de otras técnicas de cálculo del costo del capital, cuando se justifique de forma teórica y práctica.

En el supuesto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, que se refieren principalmente a que las dependencias o entidades responsables de los proyectos de Asociación Público-Privada utilizan un modelo financiero distinto del que establece el manual citado.


16-0-06100-02-0054-01-007 Recomendación

Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, considere establecer los mecanismos de control, coordinación y comunicación con las dependencias y entidades responsables de los proyectos de Asociación Público-Privada, en relación con la revisión de la base de datos del análisis de la conveniencia de llevarlos a cabo, que contiene los cálculos y estimaciones realizadas en las variables más importantes para los


32

proyectos, a fin de evitar errores que puedan limitar la viabilidad económica o financiera de los proyectos o afectar negativamente las finanzas públicas cuando entren en operación.

En el supuesto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, que se refieren principalmente a la falta de medidas de control para supervisar los cálculos y estimaciones proporcionados por las dependencias o entidades responsables de los proyectos de Asociación Público-Privada.


16-0-09100-02-0054-01-002 Recomendación

Para que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en el ámbito de su competencia, considere establecer los mecanismos de control en el análisis de los próximos proyectos de Asociación Público-Privada, para que los cálculos y las estimaciones de las principales variables asociadas con el modelo de valuación de activos financieros se efectúen conforme al "Manual que establece las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante el esquema de Asociación Público-Privada". Lo anterior, a fin de evitar errores que puedan limitar la viabilidad económica o financiera de los proyectos o afectar negativamente las finanzas públicas cuando entren en operación.

En el supuesto de que Secretaría de Comunicaciones y Transportes no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, que se refieren principalmente a que en el proyecto del Libramiento de la Carretera La Galarza-Amatitlanes, se obtuvo una tasa de costo de capital menor que la calculada con base en la metodología establecida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


16-1-19GYN-02-0054-01-001 Recomendación

Para que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en el ámbito de su competencia, considere establecer los mecanismos de control en el análisis de los próximos proyectos de Asociación Público-Privada, para que los cálculos y las estimaciones de las principales variables asociadas con el modelo de valuación de activos financieros se


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efectúen conforme al "Manual que establece las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante el esquema de Asociación Público-Privada". Lo anterior, a fin de evitar errores que puedan limitar la viabilidad económica o financiera de los proyectos o afectar negativamente las finanzas públicas cuando entren en operación.

En el supuesto de que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, que se refieren principalmente a que en el proyecto de Sustitución del Hospital General "Dr. Daniel Gurría Urgell" en Villahermosa, Tabasco, se subestimó la tasa de inflación en el cálculo del valor del costo de capital, lo cual modifica la estimación de la tasa del costo de capital y la del pago al desarrollador.

En cumplimiento de lo previsto en el artículo 42 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, se hace constar que al cierre de esta auditoría, no fue posible acordar esta recomendación con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ni definir los mecanismos para su atención. La Auditoría Superior de la Federación realizará el pronunciamiento establecido en el artículo 41 de esa ley, sobre la respuesta que proporcione la entidad fiscalizada en el plazo definido en el artículo 39 de la misma normativa.


Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social, en el ámbito de su competencia, considere establecer los mecanismos de control en el análisis de los próximos proyectos de Asociación Público-Privada, para que los cálculos y las estimaciones de las principales variables asociadas con el modelo de valuación de activos financieros se efectúen conforme al "Manual que establece las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante el esquema de Asociación Público-Privada". Lo anterior, a fin de evitar errores que puedan limitar la viabilidad económica o financiera de los proyectos o afectar negativamente las finanzas públicas cuando entren en operación.

En el supuesto de que el Instituto Mexicano del Seguro Social no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, que se refieren principalmente a que en los proyectos de Asociación Público-Privada a su cargo, se obtuvo una tasa de costo de capital mayor que la calculada con base en la metodología establecida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.



34

3. Marco Institucional e Índice de Elegibilidad de los Proyectos de Asociación Público-Privada

Bajo los principios establecidos en los artículos 25 y 134 constitucionales,41/ una de las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018 consiste en promover la participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura en conjunto con los gobiernos estatales y municipales, para impulsar proyectos de alto beneficio social. En concordancia con lo anterior, el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE) 2013-2018 considera dentro de sus estrategias, el esquema de las APP.

COMPROMISOS INSTITUCIONALES CON LAS ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS

PND, 2013-2018 PRONAFIDE, 2013-2018

Objetivo

4.2. Democratizar el acceso al financiamiento de proyectos con potencial de crecimiento.

Estrategia

4.2.5. Promover la participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura, articulando la participación de los gobiernos estatales y municipales para impulsar proyectos de alto beneficio social, que contribuyan a incrementar la cobertura y calidad de la infraestructura necesaria para elevar la productividad de la economía. - Fomentar el desarrollo de relaciones de largo plazo

entre instancias del sector público y del privado, para la prestación de servicios en los que se utilice infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado.

- Priorizar proyectos con alta rentabilidad social y alineados al PND.

Objetivo

3. Fomentar un gasto eficiente, que promueva el crecimiento, el desarrollo y la productividad dentro de un marco de rendición de cuentas.

Estrategia

3.3. Fomentar los proyectos de inversión con alto beneficio social, mediante el esquema de APP. - Impulsar la participación del sector privado en

proyectos de inversión con alto beneficio social, mediante APP.

- Incrementar la capacitación a servidores públicos a fin de promover el esquema de APP.

- Promover la asignación del gasto a los programas y proyectos de inversión mediante APP en regiones con menor desarrollo.

- Promover la utilización del marco jurídico prevaleciente en materia de APP para facilitar el desarrollo y administración de los proyectos.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la Presidencia de la República, PND 2013-2018; y de la SHCP, PRONAFIDE 2013-2018.

41/ El artículo 25 de la CPEUM establece que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, sustentable, competitivo, que fomente el crecimiento económico y el empleo, así como una distribución más justa del ingreso y la riqueza. También considera que el sector público puede participar con el sector social y/o privado, y que la ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, mediante la promoción de la competitividad y la implementación de una política nacional para el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes sectoriales y regionales.

El artículo 134 de la CPEUM dispone que las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra, se deben adjudicar o llevar a cabo por medio de licitaciones públicas, a fin de asegurar para el Estado las mejores condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.


35

Proyectos de APP en el sector salud

En materia de salud, el PND 2013-2018, el Programa Sectorial de Salud (PROSESA) 2013-2018 y el Programa Nacional de Infraestructura (PNI) 2014-2018, comprometieron asegurar el acceso a los servicios de salud de calidad a la población, con base en una planeación y gestión interinstitucional de recursos (infraestructura y equipamiento).

COMPROMISOS INSTITUCIONALES EN MATERIA DE INFRAESTRUCTURA PARA LOS SERVICIOS DE SALUD, 2013-2018

PND 2013-2018 PROSESA 2013-2018 PNI 2014-2018

Eje Rector No. 2 México Incluyente

Objetivo 2.3. Asegurar el acceso a los servicios de salud.

Estrategia 2.3.4. Garantizar el acceso efectivo a servicios de salud de calidad.

Objetivo 2. Asegurar el acceso efectivo a servicios de salud con calidad.

Objetivo 5. Asegurar la generación y el uso efectivo de los recursos en salud.

Estrategia 2.1. Avanzar en el acceso efectivo a servicios de salud de la población mexicana.

Estrategia 2.2. Mejorar la calidad de los servicios de salud del Sistema Nacional de Salud.

Estrategia 5.2. Impulsar la eficiencia del uso de los recursos para mejorar el acceso efectivo a servicios de salud con calidad.

Estrategia 5.3. Establecer una planeación y gestión interinstitucional de recursos (infraestructura y equipamiento) para la salud.

Objetivo 4. Contribuir a fortalecer y optimizar la infraestructura interinstitucional en salud para garantizar el acceso efectivo a servicios de salud con calidad.

Estrategia 4.1 Establecer una planeación y gestión interinstitucional de recursos (infraestructura y equipamiento) para salud.

4.1.2 Desarrollar la infraestructura física y equipamiento en salud alineada con las necesidades demográficas, epidemiológicas, socioeconómicas y culturales.

Estrategia 4.2 Promover el desarrollo integral de infraestructura en salud.

4.2.2. Mejorar los mecanismos de financiamiento, con énfasis en ordenar la aplicación de los recursos.

4.2.3. Asociar los criterios de planeación con la inversión de infraestructura en salud.

4.2.4. Impulsar la inversión en programas de mantenimiento y rehabilitación de infraestructura y equipamiento en salud.

4.2.6. Mejorar la calidad de la infraestructura establecida en las unidades de salud.

4.2.7. Generar esquemas de planeación integral de infraestructura en salud, que incorporen de manera paralela los requerimientos en materia de equipamiento, recursos humanos, mantenimiento y operación

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por el IMSS mediante el Oficio No. 095280614B30/0718, del 22 de marzo de 2017, y por el ISSSTE mediante el Oficio No. 120.123.1/000435/2017/8, del 23 de marzo de 2017.

A fin de garantizar los servicios de salud a los derechohabientes, el ISSSTE planteó bajo un esquema de APP fortalecer la infraestructura física de segundo nivel y algunas especialidades mediante la construcción de dos hospitales y una clínica en Tabasco, Ciudad de México y Yucatán, respectivamente. De los tres proyectos de APP del ISSSTE, uno se originó por iniciativa pública y dos por propuestas no solicitadas.

Respecto del IMSS, los cuatro proyectos de APP aprobados en el PEF 2016 tuvieron su origen en una propuesta no solicitada que se justificó por la necesidad de reducir el déficit de atención de los servicios de salud de segundo nivel, mediante el diseño, construcción, equipamiento, operación y mantenimiento de dos hospitales generales regionales y dos hospitales generales de zona, como se detalla en el cuadro siguiente:


36

JUSTIFICACIÓN DE LOS PROYECTOS DE ASOCIACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN EL SECTOR SALUD

Proyecto Problemática Origen

Proyectos de APP del ISSSTE


El Hospital de segundo nivel pertenecerá a la Delegación del Norte del ISSSTE y debido a las condiciones físicas y funcionales del mismo, dejó de prestar servicios en el año 2011, por lo que aumentó el déficit de atención de servicios de salud en dicha zona.

Iniciativa pública


Con la construcción de la Clínica se desfogará el actual Hospital Regional de Mérida (HRM) y permitirá que se ofrezcan servicios de segundo nivel.

Propuesta no

solicitada


El actual Hospital se encuentra en una ubicación valorada por la Dirección General de Protección Civil como de riesgo, adicional a las fallas en su estructura e instalaciones ocasionadas por el desgaste natural derivado de los 40 años de operación. Esto hace indispensable el planteamiento de la construcción de un nuevo hospital que se ubique en una zona de bajo riesgo ante desastres naturales, que incorpore en sus criterios de construcción los necesarios para garantizar su funcionamiento antes y después de los eventos naturales.

Propuesta no

solicitada

Proyectos de APP del IMSS


Existe un déficit en la prestación de servicios de atención médica a la población derechohabiente del IMSS en la Zona Metropolitana de Monterrey, lo que genera diferimiento de pacientes, subrogación de servicios y referencia de pacientes a otras unidades médicas de la región. El proyecto aliviará la creciente demanda de servicios de salud que actualmente son resueltas por los hospitales generales regionales No. 177 y No. 33.

Propuesta no

solicitada


Sustituir al Hospital General de Zona y Medicina Familiar N° 1, Tapachula y garantizar la capacidad resolutiva de los servicios de salud a los derechohabientes, mediante el fortalecimiento de la infraestructura física de los servicios de salud de segundo nivel y algunas especialidades en la Delegación de Chiapas del IMSS.

Propuesta no

solicitada


Existe un déficit en la prestación de servicios en la zona sur de la Delegación de Nayarit, lo que genera diferimiento de pacientes, subrogación de servicios y referencia de pacientes a otras unidades médicas de la región.

Propuesta no

solicitada


Falta de la capacidad resolutiva de segundo nivel en la zona norponiente de la Delegación Regional en Tepotzotlán, Estado de México; en particular hospitalización, urgencias, cirugías, servicios auxiliares de diagnóstico y de tratamiento, así como de gineco-obstetricia que demanda la población derechohabiente en la zona y que, actualmente, acude a unidades más lejanas como el Hospital General de Zona No. 98 y Regional No. 72.

Propuesta no

solicitada

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por el ISSSTE mediante el Oficio No. 120.123.1/000435/2017/8, del 23 de marzo de 2017, y por el IMSS mediante el Oficio No. 095280614B30/0718, del 22 de marzo de 2017.

Una vez aceptada la propuesta, en términos del artículo 14 de la LAPP, la dependencia o entidad responsable debe determinar la viabilidad de los proyectos de APP mediante un dictamen que la misma emita con base en los análisis siguientes: evaluación jurídica y técnica; sobre inmuebles, bienes y derechos necesarios para el desarrollo del proyecto; de impacto ambiental; de preservación y conservación del equilibrio ecológico; de rentabilidad social; estimaciones de inversión y aportaciones federales y particulares, viabilidad económica y financiera; así como el análisis de conveniencia para determinar si el esquema de APP es la alternativa óptima para la provisión y gestión de activos públicos respecto de otras opciones.


37

El análisis señalado en el artículo 14, fracción IX, de la LAPP, y la Sección V de los Lineamientos que establecen las disposiciones para determinar la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público privada (Lineamientos), comprende como primera etapa la calificación del Índice de Elegibilidad para seleccionar Proyectos de Asociaciones Público Privadas (IEAPP).42/

Una vez que se comprueba que el proyecto de inversión es viable socialmente, la dependencia o entidad elabora el IEAPP,43/ que constituye el inicio del análisis de conveniencia en etapas tempranas de la formulación del proyecto y proporciona una metodología mediante el análisis cualitativo y cuantitativo para determinar si el proyecto de APP es más viable que el Proyecto Público de Referencia (PPR).44/

El valor oscila entre 1.0 y 5.0, si es mayor o igual que 3.1 es conveniente realizar el proyecto bajo un esquema de APP, y si es menor o igual que 2.9 no es la opción óptima.

CRITERIOS DEL ÍNDICE DE ELEGIBILIDAD

Valor del IEAPP Descripción Resultado

1.0 a 2.0 Definitivamente no es conveniente usar un esquema de APP No es conveniente usar un esquema de

APP 2.1 a 2.9

Probablemente no es conveniente usar un esquema de APP

3.0 Es indiferente usar un esquema de APP Indiferente

3.1 a 3.9 Probablemente es conveniente usar un esquema de APP Es conveniente usar un esquema de APP

4.0 a 5.0 Definitivamente es conveniente usar un esquema de APP

FUENTE: SHCP, Lineamientos, 2013.

42/ SHCP, Lineamientos, Sección V.

43/ El IEAPP es una combinación lineal de variables explicativas de un problema en forma de preguntas mediante un cuestionario estructurado conformado por 30 preguntas y 5 posibles respuestas para cada pregunta. Dicho índice se expresa en la ecuación siguiente:

IEAPP=0.38*Institucionalidad+0.24*Competencia+0.16*Involucrados+0.17*Complejidad+0.05*Macroeconomía, y en Licitación=0.52*Competencia, Tamaño=0.48*Competencia. La institucionalidad se define como la cualidad referida al funcionamiento y organización del sector público para llevar adelante un esquema de APP, la competencia comprende la presencia de condiciones de mercado que generan comportamientos adecuados de los agentes participantes y retornos normales dado el riesgo del proyecto, en un contexto de oferta y demanda; involucrados refiere la consideración del impacto de cualquier grupo que puede afectar o ser afectado por la consecución de los objetivos del proyecto; complejidad son los procesos de difícil desarrollo en los que intervienen una serie de variables; macroeconomía refiere a las condiciones de la economía relacionadas con el clima de inversión y acceso a financiamiento de largo plazo; licitación es el procedimiento público de selección objetiva del oferente; tamaño es la dimensión en duración y tiempo de ejecución del proyecto. SHCP, Manual de APP, 2012, pp. 47, 48 y 50.

44/ Para obtener el resultado del IEAPP y con la finalidad de adoptar las decisiones que incidan en el desarrollo o ejecución de cada proyecto de APP, las dependencias o entidades deben crear un grupo de trabajo integrado por al menos siete servidores públicos con un nivel jerárquico mínimo de director de área u homólogo, además de conocer los aspectos específicos del proyecto, tener la experiencia o participación en proyectos de inversión o de APP anteriores, aun cuando estos últimos no hayan sido implementados. SHCP, Manual de APP, 2012, p. 50.

El IMSS y el ISSSTE integraron talleres donde participaron directores regionales, subdirectores, jefes de servicios o de unidad, coordinadores de asesores, subcoordinadores, delegados, subdelegados adscritos a las direcciones de administración, médica, jurídica y de tecnología y estrategia digital, que de acuerdo con la estructura orgánica de los institutos y con su marco normativo, los servidores públicos participantes cuentan con el nivel mínimo de Director de Área.


38

Con la revisión de los expedientes de los proyectos de APP en materia de salud, se comprobó que los tres proyectos del ISSSTE y los cuatro proyectos del IMSS presentaron un valor del IEAPP mayor que 3.1 puntos, como se indica en el cuadro siguiente:

RESULTADOS DEL ÍNDICE DE ELEGIBILIDAD DE LOS PROYECTOS DE ASOCIACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN EL SECTOR SALUD

Proyecto Valor del IEAPP

Proyectos del ISSSTE:

Sustitución del Hospital General Dr. Gonzalo Castañeda Escobar 4.53

Construcción de una nueva Clínica Hospital en Mérida, Yucatán 4.65

Sustitución del Hospital General “Dr. Daniel Gurría Urgell” en Villahermosa, Tabasco 4.63

Proyectos del IMSS:

Construcción del Hospital Regional (HGR) de 260 camas en el municipio de García, Nuevo León 3.84

Construcción del Hospital General de Zona (HGZ) de 180 camas en la localidad de Tapachula, Chiapas 3.94

Construcción del Hospital General de Zona (HGZ) de 144 camas en Bahía de Banderas, Nayarit 3.94

Construcción del Hospital General Regional (HGR), de 260 camas en Tepotzotlán, Estado de México 3.92

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por el ISSSTE mediante el Oficio No. 120.123.1/000435/2017/8, del 23 de marzo de 2017, y por el IMSS mediante el Oficio No. 095280614B30/0718, del 22 de marzo de 2017.

Estos resultados señalan preliminarmente que es factible realizar los siete proyectos mediante un esquema de APP.

Proyectos de APP en el sector carretero y comunicaciones

En materia de comunicaciones y transportes, la meta nacional IV “Un México Próspero” del PND 2013-2018, el Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes (PSCT) 2013-2018 y el PNI 2014-2018, propusieron modernizar, ampliar y conservar la infraestructura, así como mejorarla bajo criterios estratégicos y de eficiencia.


39

COMPROMISOS INSTITUCIONALES EN MATERIA DE INFRAESTRUCTURA PARA LOS SERVICIOS DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES, 2013-2018

PND 2013-2018 PSCT 2013-2018 PNI 2014-2018

Meta IV. “Un México Próspero”

Sección IV.2. Plan de acción: eliminar las trabas que limitan el potencial productivo del país.

Objetivo 4.9 Contar con una infraestructura de transporte que se refleje en menores costos para realizar la actividad económica.

Estrategia 4.9.1. Modernizar, ampliar y conservar la infraestructura de los diferentes modos de transporte, así como mejorar su conectividad bajo criterios estratégicos y de eficiencia.

Líneas de acción

- Fomentar que la construcción de nueva infraestructura favorezca la integración logística y aumente la competitividad derivada de una mayor interconectividad.

- Evaluar las necesidades de infraestructura a largo plazo para el desarrollo de la economía, considerando el desarrollo regional, las tendencias demográficas, las vocaciones económicas y la conectividad internacional, entre otros.

Se busca que la conectividad logística disminuya los costos de transporte, refuerce la seguridad, cuide el medio ambiente y mejore la calidad de vida de la población mexicana.

Mejorar la seguridad vial.

Objetivo 4 “Ampliar la cobertura y el acceso a mejores servicios de comunicaciones en condiciones de competencia”.

4.1 “Promover el desarrollo de nueva infraestructura en comunicaciones, así como su uso óptimo, para mejorar su cobertura, conectividad y accesibilidad”.

4.1.3 Promover la creación de una red compartida de acceso inalámbrico al mayoreo que aproveche la banda de 700 MHz.

Los proyectos se ajustan con cinco líneas de acción enfocadas a modernizar, ampliar y conservar la infraestructura de comunicaciones, así como de los diferentes modos de transporte.

El sector telecomunicaciones enfrenta principalmente los problemas siguientes:

1. Rezago significativo de la inversión (pública y privada) per cápita.

2. Bajos niveles de penetración de banda ancha fija y móvil.

3. Alta participación de los operadores de telecomunicaciones en los mercados más rentables y ausencia de incentivos para extenderse a mercados menos rentables (rurales y marginados).

4. Baja calidad, cobertura y altos costos.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SCT mediante los Oficios No. 5.1.-726, del 24 de marzo de 2017; 3.4.2.147, del 28 de marzo de 2017; y 2.1.120/2017, del 29 de marzo de 2017.

En el sector carretero se busca adquirir experiencia con una nueva forma de contratar su conservación, con la finalidad de reducir los costos y asegurar el financiamiento de futuros proyectos de APP.

Por su parte, en el proyecto de la Red Compartida se propone ampliar la cobertura y capacidad de las redes de comunicaciones para incrementar el acceso a servicios de banda ancha en el territorio nacional, aunado a la baja inversión histórica en infraestructura de telecomunicaciones que ha contribuido a que México tenga el precio por megabit por segundo más caro de todos los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).


40

JUSTIFICACIÓN DE LOS PROYECTOS DE ASOCIACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN EL SECTOR CARRETERO Y COMUNICACIONES

Proyecto Problemática Origen

Libramiento de la Carretera

La Galarza-Amatitlanes

Carpeta asfáltica dañada en la zona urbana de Izúcar de Matamoros (gran cantidad de baches y chipotes).

Exceso de reductores de velocidad entre La Galarza y Amatitlanes, con 25 topes en ambos sentidos.

La carretera no cuenta con retornos ni acotamientos laterales externos e internos, ni con faja separadora central.

Falta de señalamientos en la carretera.

Iniciativa Pública

Programa Asociación Público Privada de Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras (APP Querétaro-San Luis Potosí)

El interés principal de la SCT fue mantener los niveles de servicio de la red federal de carreteras en las mejores condiciones posibles, dadas las restricciones presupuestales del sector público para realizar modernizaciones importantes, sólo disponibles para ejecutar obras de conservación y mantenimiento o mejoras de poco presupuesto.

Iniciativa Pública

Programa Asociación Público Privada de Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras (APP Coatzacoalcos-Villahermosa)

Partes sustanciales de los corredores carreteros están incompletas o son carreteras de bajas especificaciones. Para solucionar los problemas de conectividad y de calidad de las carreteras en estos corredores, la SCT busca atraer inversión privada en la construcción de carreteras de altas especificaciones y en la modernización de las carreteras existentes a través de mecanismos de participación público-privada mediante la ejecución de los proyectos considerados en los subprogramas: modernización estratégica de la red y libramientos y accesos a ciudades.

Iniciativa Pública

Red Compartida Rezago de la inversión (pública y privada) per cápita.

Alta participación de los operadores de telecomunicaciones en los mercados más rentables y ausencia de incentivos para extenderse a mercados menos rentables (rurales y marginados).

Baja calidad, cobertura y altos costos.

Iniciativa Pública

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SCT mediante los Oficios No. 5.1.-726, del 24 de marzo de 2017; 3.4.2.147, del 28 de marzo de 2017, y 2.1.120/2017, del 29 de marzo de 2017.

Para la elaboración del IEAPP, la SCT integró un taller con la participación de directores, subdirectores y coordinadores de distintas áreas para los proyectos de construcción del Libramiento La Galarza-Amatitlanes y Red Compartida y en cuanto a los proyectos de conservación de carreteras, participaron las direcciones Técnica; de Planeación y Evaluación; y de Supervisión y Control, así como el Residente General de Conservación Centro de Querétaro, de Guanajuato, de San Luis Potosí, de Veracruz y de Tabasco.

RESULTADOS DEL ÍNDICE DE ELEGIBILIDAD DE LOS PROYECTOS DE APP DE LA SCT

Proyecto Valor del

IEAPP

Libramiento de la Carretera La Galarza-Amatitlanes 3.17

Programa Asociación Público Privada de Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras (APP Querétaro-San Luis Potosí).

4.61

Programa Asociación Público Privada de Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras (APP Coatzacoalcos-Villahermosa)

4.61

Red Compartida 4.27

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SCT mediante los Oficios No. 5.1.-726, del 24 de marzo de 2017; 3.4.2.147, del 28 de marzo de 2017, y 2.1.120/2017, del 29 de marzo de 2017.


41

Se comprobó que los cuatro proyectos de la SCT presentaron un valor del IEAPP mayor que 3.1 puntos, por lo que se consideró conveniente llevarlos a cabo mediante un esquema de APP.

Conclusión

En la primera etapa del análisis de conveniencia para llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de Asociación Público-Privada, se comprobó que los tres proyectos del ISSSTE, los cuatro del IMSS y los cuatro de la SCT obtuvieron valores del índice de elegibilidad superiores a 3.1 puntos, lo que indica que es factible utilizar este tipo de esquema de financiamiento. Sin embargo, esta evaluación comprende una etapa temprana del proyecto, la cual permite a la entidad pública tomar una decisión respecto de asociarse con el sector privado para desarrollar los proyectos en cuestión. Posteriormente se tiene que realizar, conforme a la normativa, la evaluación de riesgos y el Comparador Público Privado.

4. Análisis de Riesgos de los Proyectos de Asociación Público-Privada

La segunda etapa de la conveniencia de realizar un proyecto mediante un esquema de APP consiste en el análisis de riesgos.45/ La Sección VI de los Lineamientos, así como el Apartado III del Manual de APP, señalan que para el análisis de riesgos las dependencias y entidades deben efectuar las cuatro etapas siguientes:

Etapa 1. Identificación de riesgos46/

Se trata de identificar todas las causas que pueden producirse e impactar en el resultado esperado del proyecto. Esto se puede efectuar con apoyo de información histórica de proyectos similares, si es que se cuenta con ella, o mediante un Taller de Identificación de Riesgos (Taller de Riesgos).47/

El Manual de APP describe el procedimiento que debe aplicar la dependencia o entidad responsable del proyecto para la identificación de los riesgos y comprende las seis fases siguientes:

45/ El riesgo de un proyecto de inversión se define como un evento incierto que si ocurre, tiene un efecto negativo o positivo en al menos uno de los objetivos del proyecto. El riesgo puede ser definido como una combinación de la probabilidad de ocurrencia de un evento y sus consecuencias, e incluye la severidad de éstas. Para fines de un proyecto de APP, los riesgos se representan en una herramienta de gestión y control denominada Matriz de Riesgos, que refleja los que se han identificado en cada etapa, se describen sus consecuencias e impactos, la probabilidad de ocurrencia y su asignación. SHCP, Manual de APP, 2012, pp. 223 y 229.

46/ Existen diversas técnicas para la identificación de riesgos, como la lluvia de ideas, los cuestionarios estructurados, la revisión de documentos, de benchmarking en proyectos similares, el análisis de escenarios, los talleres de expertos, el método Delphi, entre otras. Sin embargo, cualquier técnica utilizada debe tener presente la aproximación SMART que establece la identificación de riesgos específicos, medibles, atribuibles (causa del riesgo), relevantes y temporalmente identificables (etapa del ciclo del proyecto en la que ocurren los riesgos o si tienen una duración indefinida). SHCP, Manual de APP, 2012, pp. 74 y 75.

47/ El Taller de Identificación de Riesgos se define como una reunión de trabajo conjunta, que generalmente se desarrolla en un periodo superior a un día, con un procedimiento sistematizado de toma de decisiones y participación en equipo de un grupo de expertos que son externos a la entidad técnica gubernamental, y que tiene por objeto explicitar información respecto de riesgos. SHCP, Manual de APP, 2012, p. 79.


42

METODOLOGÍA PARA LA ETAPA DE IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS

FUENTE: SHCP, Manual de APP, 2012, p. 78.

Una vez identificados los riesgos, se priorizan con base en la probabilidad de ocurrencia y de su impacto.48/ Los riesgos se pueden clasificar y determinar en tres categorías: Alto, Medio y Bajo, como se muestra enseguida:

48/ La probabilidad de ocurrencia es que un riesgo suceda por única vez durante todo el ciclo de vida del proyecto. La probabilidad de cualquier riesgo específico toma valores entre cero (sin probabilidad de ocurrencia) y uno (ocurre inevitablemente). La evaluación cuantitativa asigna a cada riesgo una fracción específica (entre 0.0% y 100.0%). El riesgo de impacto es el efecto que genera un riesgo o un conjunto de riesgos sobre un proyecto de inversión en infraestructura y servicios en el largo plazo o durante el ciclo de vida del proyecto y que podría implicar su cancelación. SHCP, Manual de APP, 2012, pp. 90, 91 y 229.

Fase 1

Definir riesgos estándares para proyectos de inversión en infraestructura y servicios

Matriz Estándar General (MEG)

Fase 2

Definir y contextualizar la MEG para el proyecto bajo análisis

Matriz Estándar Específica

(MEE)

Matriz Específica del Taller de Identificación de Riesgos (METR)

¿Es posible identificar riesgos con

información histórica de proyectos?

NO

¿Es factible efectuar un taller de identificación de riesgos?

SI Realizar el proceso

de identificación de riesgos

Describir los

riesgos identificados

Determinar riesgo de impacto y probabilidad de ocurrencia

Equipo de proyecto de la entidad o dependencia gubernamental

NO

Fase 4

Fase 3

Mejorar la MEE a través de análisis de informes, evaluación ex post y registros históricos de bases de datos

Fase 5

Complementar la MEE a través de mejores prácticas y revisión de literatura especializada

Matriz Estándar

Específica Complementada

(MEEC)

Panel de expertos

Matriz Estándar Específica Mejorada (MEEM)

Fase 6 Aplicar

metodología de priorización de

riesgos

Matriz Final de Identificación de Riesgos (MFIR)

SI


43

JERARQUIZACIÓN DE RIESGOS

Probabilidad de ocurrencia (%)

Riesgo de impacto

Despreciable Mínimo Moderado Severo Crítico

100.0 - 91.0 M A A A A

90.0 - 61.0 M M M A A

60.0 - 41.0 B M M M A

40.0 - 11.0 B B M M A

10.0 - 0.0 B B B M M

FUENTE: SHCP, Manual de APP, 2012, pp. 92-93.

NOTAS: A=Alto, M=Medio y B=Bajo.

Riesgos altos: Representan una alta probabilidad de ocurrencia y de impacto.

Riesgos medios: Presentan una mínima probabilidad de impacto y una alta probabilidad de ocurrencia o aquellos que tienen una probabilidad de impacto severa pero con una baja probabilidad de ocurrencia.

Riesgos bajos: Aquellos en los que la probabilidad de impacto y la probabilidad de ocurrencia son mínimos.

Como resultado de la aplicación de estos criterios cualitativos y del Principio de Pareto,49/ la Matriz Final de Identificación de Riesgos sólo debe contener los clasificados como altos, que son los que ocasionarían un mayor impacto en los objetivos del proyecto.

Etapa 2. Descripción de los riesgos

Debe contener el nombre del riesgo, los impactos, su naturaleza, el grado de tolerancia, su tratamiento, recomendaciones para priorizar el riesgo, la etapa en el desarrollo del proyecto en que se produce y su asignación (si el riesgo es retenido por el sector público o se transfiere al sector privado).50/

Etapa 3. Valoración de los riesgos

La valoración puede ser una estimación cuantitativa expresada en valores monetarios multiplicados por el costo del proyecto, la probabilidad de ocurrencia y su impacto.

Consiste en un análisis estadístico para determinar el costo de cada uno de los riesgos en los esquemas de un PPR y de una APP. Se utiliza la fórmula de valuación siguiente:

CR=VPIN*POR*IRP

Donde el costo de cada uno de los riesgos (CR) se determina por el valor presente de la inversión en infraestructura (VPIN), que considera la categoría de costos relacionados con la etapa y descripción de riesgo del proyecto; por la probabilidad de ocurrencia (POR) y por la de impacto (IRP).

49/ El Principio de Pareto, denominado también Regla 80-20, establece que “Hay unos pocos valores críticos y muchos insignificantes. Los recursos deben concentrarse en los valores críticos y no en los insignificantes”. Parada Gutiérrez, Óscar, Un Enfoque Multicriterio para la Toma de Decisiones en la Gestión de Inventarios, Cuadernos de Administración, Vol. 22, Núm. 38, enero-junio, 2009, Pontificia Universidad Javeriana Bogotá, Colombia, p. 173.

50/ SHCP, Manual de APP, 2012, p. 75.


44

Etapa 4. Asignación de riesgos

Corresponde a la distribución de responsabilidad sobre la administración de los riesgos del proyecto, la cual se presenta en la Matriz de Riesgos y, posteriormente, se materializa en el contrato de largo plazo de la APP. En esta etapa se decide la proporción de riesgo que será retenida por el sector público y la que se transferirá al privado, en función de quien pueda gestionarlo de mejor manera.51/

El riesgo retenido es el que permanece bajo la responsabilidad de la dependencia o entidad a cargo del proyecto que, en caso de activarse, tiene un impacto directo en el presupuesto público, y el riesgo transferido es responsabilidad del desarrollador, mientras que el riesgo compartido implica corresponsabilidad del valor asociado con el riesgo de actividades que se comparten entre el sector público y el desarrollador.52/

a) Proyectos de APP del ISSSTE

Para los proyectos de APP a cargo del ISSSTE se organizó un taller de trabajo interno en el que participaron representantes de las direcciones médica, de administración, jurídica, de finanzas, de tecnologías de la información, de las delegaciones regionales, así como los funcionarios designados por el instituto como responsables de desarrollar y estructurar los proyectos de APP.

En el proyecto de Sustitución del Hospital General “Dr. Daniel Gurría Urgell” en Villahermosa, Tabasco, de acuerdo con el criterio de clasificación de los riesgos del Manual de APP, la ASF identificó 19 bajos y 8 medios. En este caso, el taller no determinó riesgos altos, por lo que se consideraron los medios y los bajos para el Comparador Público Privado (CPP).

51/ SHCP, Manual de APP, 2012, pp. 132 y 214.

52/ Ibid., p. 229.


45

JERARQUIZACIÓN Y CLASIFICACIÓN DE LOS RIESGOS EN EL PROYECTO DE SUSTITUCIÓN DEL HOSPITAL GENERAL “DR. DANIEL GURRÍA URGELL”

Etapa Riesgo

Probabilidad Impacto Clasificación de los Riesgos de acuerdo con el Manual de APP

Medio + Peor Caso

(%) Categoría

Peor Caso (%)

Categoría

Diseño

Riesgo en la definición en las especificaciones del alcance del proyecto.

35.00 Bajo

5.00 Mínimo Bajo

Falta de coordinación oportuna entre las áreas del ISSSTE para definir el diseño del hospital.

50.00 Moderado 17.00 Severo Medio

Construcción

Hallazgos arqueológicos. 10.00 Muy Bajo 3.50 Mínimo Bajo

Demandas de terceros y/o indemnización monetaria. 20.00 Bajo 12.00 Severo Medio

Seguridad y salud en el lugar de trabajo. 35.00 Bajo 7.00 Moderado Medio

Administración deficiente del proyecto. 25.00 Bajo 8.00 Moderado Medio

Ejecución deficiente del proyecto. 25.00 Bajo 6.00 Moderado Medio

Riesgo de diseño 90.00 Alto 10.00 Moderado Medio

Error en la estimación de obras de cabecera y servicios públicos.

35.00 Bajo

3.50 Mínimo Bajo

Riesgo de atrasos en el desarrollo de la construcción de las obras.

35.00 Bajo

3.00 Mínimo Bajo

Condiciones geológicas del terreno. 35.00 Bajo 3.00 Mínimo Bajo

Retrasos debido a la inaccesibilidad del terreno. 35.00 Bajo 3.00 Mínimo Bajo

Operación

Infección de pacientes causada por manejo deficiente de las instalaciones.

20.00 Bajo

5.00 Moderado Medio

Desabasto en insumos médicos y en piezas de maquinarias. 45.00 Moderado 2.00 Despreciable Bajo

Deficiencias en el proceso de supervisión del hospital. 45.00 Moderado 0.14 Despreciable Bajo

Falta de personal del ISSSTE al inicio y durante la operación del hospital.

45.00 Moderado

1.02 Despreciable Bajo

Fallas en el equipamiento del hospital por un uso inadecuado.

45.00 Moderado


Problemas de abastecimiento de medicamentos por falta de procedimientos institucionales en el ISSSTE para sistemas de unidosis y cardex.

45.00 Moderado


Obtención y mantenimiento en vigor de las licencias, permisos y autorizaciones administrativas.

20.00 Bajo


Huelga del personal del ISSSTE. 10.00 Muy Bajo 1.00 Despreciable Bajo

Huelga del personal del desarrollador. 10.00 Muy Bajo 3.00 Mínimo Bajo

Vandalismo y robo. 55.00 Moderado 3.00 Mínimo Medio

Incremento en costos por inflación. 20.00 Bajo 3.00 Mínimo Bajo

Incremento en el costo financiero por alza en tasa de interés.

20.00 Bajo

4.00 Mínimo Bajo

Incremento en costos de insumos importados por depreciación del tipo de cambio.

20.00 Bajo


Otros

Cambios en la legislación (generales). 20.00 Bajo 1.00 Despreciable Bajo

Cambios en materia legislativa o en las normas específicamente aplicables.

20.00 Bajo

3.00 Mínimo Bajo


La distribución de riesgos entre el sector público y el privado es relevante para este tipo de esquema de financiamiento de la inversión pública. Las mejores prácticas internacionales mencionan que uno de los principios fundamentales que rige la transferencia de riesgos en los proyectos de APP es que cada uno debe asignarse a quien mejor pueda manejarlo al menor costo, en consideración del interés público. Esto requiere una transferencia óptima y no


46

máxima de riesgo, lo cual se determina con la evaluación de la capacidad de cada parte para reducir la probabilidad de que ocurra y para minimizar las consecuencias si se materializa.53/

ASIGNACIÓN DE RIESGOS EN LOS PROYECTOS DE APP DEL ISSSTE

Proyecto

Número de Riesgos

Costo del Riesgo (Millones de pesos)

Retenidos por la

Entidad

Transferidos al Desarrollador

Compartidos Total Retenidos y

compartidos por la Entidad

Transferidos y compartidos al Desarrollador

Total

Hospital General Dr. Gonzalo Castañeda Escobar, D.F.

7 37 3 47 212.2 860.1 1,072.3

Clínica Hospital en Mérida, Yucatán.

10 18 4 32 446.6 867.7 1,314.3

Hospital General “Dr. Daniel Gurría Urgell” en Villahermosa, Tabasco.

12 12 3 27 254.8 1,811.4 2,066.2



En el proyecto del Hospital General Dr. Gonzalo Castañeda Escobar, la distribución de riesgos se realizó con base en proyectos anteriores y la opinión y el conocimiento de los participantes del Taller de Riesgos. Se determinaron 7 riesgos retenidos, 37 transferidos al desarrollador y 3 compartidos. El valor presente, a precios de julio de 2014,54/ fue de 212.2 millones de pesos para el ISSSTE y de 860.1 millones de pesos para el sector privado.

Para la construcción de una nueva Clínica Hospital en Mérida, Yucatán, de los 32 riesgos, se asignaron 10 al ISSSTE, 18 al desarrollador y 4 se comparten. El costo total fue de 1,314.3 millones de pesos,55/ de los cuales 446.6 millones de pesos son retenidos por el ISSSTE y 867.7 millones de pesos quedan a cargo del inversionista privado.

En el proyecto de Sustitución del Hospital General "Dr. Daniel Gurría Urgell" en Villahermosa, Tabasco, tanto el ISSSTE como el desarrollador privado asumieron 12 riesgos y comparten 3. En este caso, el instituto retuvo el riesgo de atrasos en el desarrollo de la construcción de la

53/ Partnerships Victoria, Public Sector Comparator Technical Note, June 2001, p. 52.

54/ Descontados con una tasa de 3.34%, la cual se refiere a la última tasa de rendimiento real en subastas de los Bonos de Desarrollo del Gobierno Federal denominados en Unidades de Inversión (Udibonos) a 30 años. Con datos del Banco de México, Estadísticas, http://www.banxico.org.mx/.

55/ De acuerdo con el proyecto, los datos son a valor presente, por lo que se utilizó la tasa de rendimiento de Udibonos a 30 años de 3.30%. Con datos del Banco de México, Estadísticas, http://www.banxico.org.mx/, consulta del 18 de agosto de 2016.




47

obra, a diferencia de los otros dos proyectos en los que se transfirieron al privado, como lo sugiere la SHCP56/ y las mejores prácticas internacionales.57/

b) Proyectos de APP del IMSS

En la etapa de identificación de riesgos, el IMSS realizó las fases 1, 2, 4 y 6. Respecto de la fase 3, no existe información histórica para analizar informes, evaluación ex post y registros de bases de datos, mientras que en la fase 5, revisión de la literatura especializada y mejores prácticas internacionales, el instituto señaló que no fue necesaria porque se efectuó el Taller de Riesgos, en cumplimiento de la normativa.

Para llevar a cabo el Taller de Riesgos el 10 de abril de 2015, el IMSS convocó a 16 representantes de sus diversas áreas y a un consultor externo, con conocimiento del proyecto y del esquema de APP.58/

Los riesgos identificados para cada uno de los proyectos de APP fueron 25 en la MEG y 46 en la MEE para las etapas de planeación, licitación, construcción y operación. Posteriormente, se construyó la METR de 44 riesgos y la MFIR de 12 riesgos altos.

56/ SHCP, Asociaciones Público Privadas, Unidad de Inversiones.

57/ En Australia, en el proyecto de APP del “Hospital Bendigo” y “The new Royal Children’s Hospital”, la asignación de riesgos de la etapa de construcción se transfirió al sector privado. Partnerships Victoria, Project Summary Bendigo Hospital Project, October 2013, and Project Summary The new Royal Children’s Hospital Project, February 2008.

En Colombia, para mitigar el riesgo de construcción se exige el cumplimiento de requisitos al desarrollador del proyecto, como experiencia en diseño, construcción y de puesta en marcha acordes con las características técnicas de la APP. Banco de Desarrollo de América Latina, Asociación Público Privada en América Latina: Aprendiendo de la Experiencia, julio 2015, p. 166.

En Perú, se cuenta con los Lineamientos para la Asignación de Riesgos en los Contratos de Asociaciones Público Privadas, que establecen un listado de los riesgos más relevantes de los proyectos, divididos en dos etapas: la primera de diseño y construcción y la segunda de operación y mantenimiento. En cada una, luego de identificar el riesgo, se establece la práctica recomendada para su asignación, que incluye los posibles mecanismos de mitigación. Respecto de la asignación del riesgo de la construcción establece que debe ser asumido por el concesionario porque posee mayor experiencia en la planeación y ejecución de las obras de infraestructura y conocimiento sobre las variables que determinan el valor de la inversión. Perú, Resolución Ministerial N° 167-2016-EF/15, 30 de mayo de 2016.

58/ Información proporcionada por el IMSS mediante el Oficio No. 095280614B30/0718, del 22 de marzo de 2017.


48

MATRIZ FINAL DE IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS DE LOS PROYECTOS DE APP DEL IMSS

Núm. Categoría del

Riesgo Etapa Riesgo Estándar

Riesgo de Impacto

Probabilidad de

Ocurrencia

Clasificación

Riesgo de Impacto

Probabilidad de

Ocurrencia Riesgo

1 Riesgos de planeación

Planeación Riesgo en las especificaciones del

alcance del proyecto. 30.0% 25.0% Crítico Bajo Alto

2

Riesgo de Diseño

Construcción Riesgo de diseño. 20.0% 30.0% Crítico Bajo Alto

3 Construcción Inadecuada especificación y/o

compatibilidad del equipamiento.

25.0% 15.0% Crítico Bajo Alto

4

Riesgo de Construcción

Construcción Riesgo de sobrecostos en la

construcción. 15.0% 100.0% Severo Muy Alto Alto

5 Construcción Riesgos de atraso en el desarrollo

de las obras. 25.0% 100.0% Crítico Muy Alto Alto

6 Construcción Incumplimiento por parte del

desarrollador o de algún subcontratista.

25.0% 40.0% Crítico Bajo Alto

7

Riesgo de Operación

Operación Riesgo de nivel de servicio. 6.0% 95.0% Moderado Muy Alto Alto

8 Operación Diferimiento de la operación por

falta de personal del IMSS. 5.0% 100.0% Moderado Muy Alto Alto

9 Operación Riesgo operativo. 5.0% 100.0% Moderado Muy Alto Alto

10 Operación

Problemas de abastecimiento de medicamentos, insumos y

material de curación atribuibles al IMSS.

5.0% 100.0% Moderado Muy Alto Alto

11 Operación Desabasto en combustibles y en

piezas de maquinarias. 5.0% 100.0% Moderado Muy Alto Alto

12 Operación Vandalismo y robo. 5.0% 100.0% Moderado Muy Alto Alto

FUENTE: IMSS, Oficio No. 095280614B30/0718, del 22 de marzo de 2017.

En cuanto a la descripción de riesgos, para los cuatro proyectos de APP el IMSS estableció en una matriz la definición y los impactos de los riesgos identificados sobre el objetivo del proyecto en materia de plazos, costos y calidad; grado de tolerancia que se determina en el máximo número de casos; tiempo; costo, que al rebasarlo se presentaría el riesgo, y las estrategias de mitigación.

Una vez identificados y clasificados los riesgos de los cuatro proyectos de APP, el IMSS realizó su valoración. Los resultados para cada proyecto fueron los siguientes:


49

VALORACIÓN DEL COSTO DE LOS RIESGOS

(Millones de pesos)

Proyecto Costo del Riesgo

PPR APP

Total 5,868.7 4,339.7

Construcción del Hospital Regional (HGR) de 260 camas en el municipio de García, Nuevo León. 1,740.3 1,277.0

Construcción del Hospital General de Zona (HGZ) de 180 camas en la localidad de Tapachula, Chiapas. 1,270.6 961.1

Construcción del Hospital General de Zona (HGZ) de 144 camas en Bahía de Banderas, Nayarit. 1,084.4 809.6

Construcción del Hospital General Regional (HGR), de 260 camas en Tepotzotlán, Estado de México. 1,773.4 1,292.0

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por el IMSS mediante el Oficio No. 095280614B30/0718, del 22 de marzo de 2017.

Respecto de la asignación, de los 12 riesgos clasificados como altos, 5 son retenidos por el IMSS, 4 se transfirieron al desarrollador y 3 se comparten, como se muestra a continuación:

NÚMERO, COSTO Y ASIGNACIÓN DE LOS RIESGOS DE LOS PROYECTOS DE APP DEL IMSS

Proyecto

Número de Riesgos Costo y Asignación de los Riesgos

(Millones de pesos)

Retenidos por la

Entidad

Transferidos al

Desarrollador Compartidos Total

Retenidos y compartidos

por la Entidad


Total


5 4 3 12

1,031.0 245.9 1,277.0


5 4 3 12

770.0 191.2 961.1


5 4 3 12

646.5 163.1 809.6


5 4 3 12

1,048.4 243.5 1,292.0



De los 3 riesgos compartidos entre el sector público y el privado, 2 se relacionan con los riesgos de construcción (sobrecostos en la construcción y atrasos en su desarrollo) y 1 con el riesgo de diseño:


50

ASIGNACIÓN DE RIESGOS DE LOS PROYECTOS DE APP DEL IMSS

Núm. Categoría del Riesgo Etapa Riesgo Estándar Asignación de riesgos

Retenidos Transferidos Compartidos

1 Riesgos de Planeación

Planeación Riesgo en la definición en las especificaciones del alcance del

proyecto.

X

2

Riesgo de Diseño

Construcción Riesgo de diseño. X

3 Construcción Inadecuada especificación y/o compatibilidad del equipamiento.

X

4

Riesgo de Construcción

Construcción Riesgo de sobrecostos en la construcción.

X

5 Construcción Riesgo de atrasos en el desarrollo de la construcción de las obras.

X

6 Construcción Incumplimiento por parte del desarrollador o de algún subcontratista.

X

7

Riesgos de Operación

Operación Riesgo de nivel de servicio. X

8 Operación Diferimiento de la operación por falta de personal del IMSS.

X

9 Operación Riesgo operativo. X

10 Operación Problemas de abastecimiento de medicamentos, insumos y material de

curación atribuibles al IMSS.

X

11 Operación Desabasto en consumibles y en piezas de maquinarias.

X

12 Operación Vandalismo y robo. X


El IMSS indicó que el Manual de APP señala que “la tarea de asignar eficientemente los riesgos en esquemas APP aún no cuenta con una metodología cuantitativa específica ampliamente aceptada que pueda ser aplicada de manera directa.” Con base en el desarrollo metodológico y en las reglas de asignación, el instituto expuso que “mediante el Taller de Riesgos deliberó y por consenso determinó la retención de los 3 riesgos, la cual se funda en la limitante de su marco normativo, el conocimiento especializado y la capacidad para gestionar y administrar los riesgos que nos lleven a minimizar el sobre costo, el sobre plazo y la severidad si éstos ocurren.” 59/

Al respecto, la SHCP ha sugerido que los riesgos del sobrecosto y los retrasos en la etapa de construcción se transfieran al sector privado, como se muestra en el cuadro siguiente:

59/ IMSS, Oficio No. 095280614B30/1769, del 16 de agosto de 2017.


51

DISTRIBUCIÓN DE RIESGOS DE ACUERDO CON LA SHCP

Etapa del proyecto Riesgo APP Distribución de riesgos

Sector público Compartido Sector privado

Construcción

Permisos y autorizaciones X

Deslinde/derechos de vía X

Diseño/proyectos ejecutivos X

Sobrecostos/retrasos en la construcción X

Hallazgos arqueológicos X

Operación y mantenimiento

Demanda/utilización de los bienes X

Sobrecostos en la operación/mantenimiento X

Costo de reemplazo de equipo/mobiliario X

Defectos/vicios ocultos X

Fuerza mayor/cambios en la legislación X

Protestas X

Inflación (pago anual) X

Financiamiento Tasa de interés X

Riesgo de refinanciamiento X

FUENTE: SHCP, Asociaciones Público Privadas (APP), Unidad de Inversiones, p. 8.

Las mejores prácticas internacionales muestran que en una APP convencional, el privado asume la responsabilidad de construir el activo conforme a las especificaciones técnicas del proyecto y los estándares de la industria. Si los riesgos se comparten en esta etapa, se pone en peligro la capacidad del sector privado para tomar decisiones sobre la mejor opción de manejarlos. Sólo en casos excepcionales y cuando obedezca a una injerencia directa del sector público, los riesgos se deben compartir en la etapa de construcción.60/

La SHCP señala que no sería adecuado asignar los riesgos a que se enfrenta un proyecto de forma general y que la asignación de un riesgo específico debe depender de las circunstancias particulares del proyecto, así como de las causas que pueden llevar a su materialización.61/

En la actualización del Manual de APP, se incluyen medidas como la elaboración de una matriz de riesgos estándar con una asignación preferente de los riesgos más comunes, como en las Guías de otros países (Guide62/ del Victorian Department of Treasury and Finance (VDTF) del Gobierno de Australia), la cual contiene una matriz general de riesgos y la asignación depende de la descripción del riesgo en específico.

Por último, la SHCP indica que un punto importante es que, mientras las dependencias realicen más proyectos de APP, se tendrá más información de proyectos pasados para utilizarla en el análisis de riesgos de los nuevos proyectos. La asignación de riesgos se podrá perfeccionar con base en experiencias pasadas.

60/ Partnerships Victoria, Risk Allocation and Contractual Issues, June 2001, p. 52.


62/ Victorian Department of Treasury and Finance (2001), “Partnerships Victoria Guidance Material”.


52

Sin embargo, debido a que la SHCP no estableció la fecha compromiso para la actualización del manual, se mantiene la observación.

c) Proyectos de APP de la SCT

La SCT determinó los riesgos, su probabilidad de ocurrencia, su impacto y sus mitigantes mediante un grupo de trabajo del consultor del proyecto y dos talleres realizados con personal de los centros de la SCT involucrados, de las direcciones de conservación de carreteras, de la Fiduciaria del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. (BANOBRAS) y de la SHCP.

Los riesgos que fueron considerados como altos en los cuatro proyectos de APP se detallan en el cuadro siguiente:

ASIGNACIÓN DE RIESGOS EN LOS PROYECTOS DE APP DE LA SCT

Proyecto

Número de Riesgos

Costo del Riesgo (Millones de pesos)

Retenidos por la

Entidad

Transferidos al Desarrollador

Compartidos Total Retenidos y compartidos

por la Entidad


Total


0 2 2 4 13.5 68.8 82.3

Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras (APP Querétaro-San Luis Potosí).

8 19 7 34 325.1 94.5 419.6

Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras (APP Coatzacoalcos-Villahermosa).

8 19 7 34 386.7 98.9 485.6

Red Compartida 0 0 0 0 0.0 0.0 0.0

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SCT mediante los Oficios No. 5.1.-726, del 24 de marzo de 2017; 3.4.2.147, del 28 de marzo de 2017 y 2.1.120/2017, del 29 de marzo de 2017.

NOTA: En el caso del proyecto de la Red Compartida, en la etapa de priorización de riesgos se determinaron 5 como altos; sin embargo, no se contó con suficiente información estadística para cuantificarlos, por lo que no se pudieron asignar.

Para el proyecto del Libramiento de la Carretera La Galarza-Amatitlanes se determinaron 4 riesgos altos (2 se comparten y 2 se transfieren), mientras que en los dos proyectos de conservación fueron 34 riesgos, de los cuales 8 se retuvieron por el sector público, 19 fueron transferidos al desarrollador y 7 se compartieron.

Respecto de la Red Compartida, que es un proyecto autofinanciable,63/ en el taller se identificaron 30 riesgos, 14 fueron considerados como medios, 11 como bajos y 5 resultaron altos, como se muestra en el esquema siguiente:

63/ Los proyectos de APP autofinanciables por definición no requieren recursos presupuestarios. Sin embargo, un inadecuado diseño o implementación por parte de la dependencia o entidad responsable puede llevar a demandar recursos públicos.


53

CLASIFICACIÓN DE RIESGOS DE LA RED COMPARTIDA

PR

OB

AB

ILID

AD

DE

OC

UR

REN

CIA

100%

90% 3 2

60% 1 1

40% 11 4 5 3

10%

1% 5% 10% 20% >20%

IMPACTO DEL RIESGO

BAJO MEDIO ALTO

FUENTE: Información proporcionada por la SCT mediante el Oficio 2.1.120/2017, del 29 de marzo de 2017.

Los 5 riesgos altos se asocian con aspectos de demanda, de quiebra, de terminación anticipada (por razones políticas), no interés de participación (quórum) en la licitación y de impugnación, sin embargo, no se consideraron para el CPP. Al respecto, la SCT señaló que no cuenta con una muestra suficiente de datos e información estadística para cuantificarlos y que el Manual de APP no incluye una metodología para la valuación de riesgos.64/

El Manual de APP indica que la identificación de los riesgos debe permitir que éstos sean medibles,65/ por lo que los riesgos identificados y priorizados como altos en el Taller de Riesgos no cumplieron con esta característica.

Posteriormente, la SCT proporcionó la versión final del análisis de riesgos, que incluye los comentarios de la SHCP, en la cual se pudieron cuantificar cuatro de los cinco riesgos de los que no se contaba con datos e información estadística para realizarlo, destaca el riesgo de impugnación donde el sector público retiene el 100.0%.66/

En el Taller de Riesgos se recomendó evaluar el CPP sin tomar en cuenta los 5 riesgos altos, ni la mayor parte de los riesgos medios, por lo que sólo se consideró el riesgo de sobreplazo. También se acordó que el resto de los riesgos, que se halla en los cuadrantes de menor

64/ SCT, Oficio 2.1.-120/2017, del 29 de marzo de 2017.


66/ SCT, Oficio 2.1.-457/2017, del 21 de noviembre de 2017.


54

probabilidad y/o impacto, serviría de base para que se regulen con la mayor claridad jurídica posible, en el proyecto de contrato de APP.67/

Como resultado de los comentarios emitidos por la SHCP, la SCT determinó que 10 riesgos, de los cuales 4, que en un principio no se podían cuantificar, debían considerarse para efectos de la asignación, así como para el CPP.

Conclusiones

1) En la segunda etapa del análisis de conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de APP, debido a que el ISSSTE, el IMSS y la SCT no contaron con suficiente información histórica de proyectos con características similares, llevaron a cabo talleres para identificar, describir, valorar y asignar los riesgos y sus mecanismos de mitigación.

2) En el proyecto de Sustitución del Hospital General "Dr. Daniel Gurría Urgell" en Villahermosa, Tabasco, el ISSSTE consideró riesgos medios y bajos, sin enfocarse en los altos como está previsto en el Manual de APP.

3) En el proyecto de Sustitución del Hospital General "Dr. Daniel Gurría Urgell" en Villahermosa, Tabasco, del ISSSTE, y en los cuatro proyectos de APP del IMSS, se retuvieron sobrecostos en la construcción y de atrasos en su desarrollo, que en caso de materializarse generarían incrementos y un impacto directo en su presupuesto. La SHCP y las mejores prácticas internacionales sugieren transferir este tipo de riesgos al sector privado.

4) En el caso de la Red Compartida a cargo de la SCT, se identificaron y priorizaron cinco riesgos como altos. Sin embargo, el Taller de Riesgos determinó, en la etapa final, que no contaba con información estadística suficiente para cuantificarlos, por lo que, en términos del Manual de APP, se debieron descartar en la etapa de identificación, debido a que no eran medibles de acuerdo con la metodología de aproximación SMART.

La SCT aceptó y consideró procedentes los términos jurídicos o técnicos de la recomendación de la ASF, que se refiere a fortalecer los mecanismos de control a fin de que en los proyectos autofinanciables de APP, el análisis de riesgos se realice conforme a las técnicas y procedimientos señalados en el Manual de APP.

En el transcurso de la auditoría y con motivo de la intervención de la ASF, la Subsecretaría de Comunicaciones instruyó las acciones de control mediante los Oficios 2.-004/2018 y 2.-005/2018, del 12 de enero de 2018, dirigidos a la Dirección General de Política de Telecomunicaciones y de Radiodifusión, así como a la Coordinación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento, respectivamente, para que, en caso de planear un proyecto bajo el esquema de APP, éste se realice conforme a las técnicas y procedimientos señalados en los Lineamientos y en el

67/ SCT, Oficio 2.1.-120, del 29 de marzo de 2017. Conveniencia de llevar a cabo el proyecto como APP (Artículo 14, fracción IX, de la LAPP), p. 57.


55

Manual de APP, y las modificaciones que en su caso se realicen a los mismos, con lo que se solventa lo observado.


16-0-06100-02-0054-01-008 Recomendación

Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, considere elaborar e implementar directrices para la asignación de riesgos de los proyectos de Asociación Público-Privada, en términos de las mejores prácticas internacionales en la materia y como parte del análisis de riesgos que realizan las dependencias o entidades conforme al "Manual que establece las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante el esquema de Asociación Público-Privada".

En el supuesto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, que se refieren principalmente a la falta de directrices o de información histórica de proyectos con características similares que orienten a las dependencias o entidades responsables de los proyectos de Asociación Público-Privada respecto de la distribución de riesgos.


5. Comparador Público Privado

De conformidad con la Sección VII de los Lineamientos y el Apartado IV del Manual de APP, la tercera etapa de la conveniencia es el Comparador Público Privado (CPP), que relaciona los costos totales del PPR con los costos del proyecto APP ajustados por riesgos y eficiencias, ambos a valor presente. El CPP consiste en tres etapas:68/



56

Etapa 1. Estimación del costo total del PPR

Para obtener el costo total del PPR, se estiman el costo base;69/ el costo de la espera pública; el resultado del análisis de riesgos (para cuantificar los transferidos y los retenidos); y, en su caso, los ingresos de terceras fuentes.

Cada uno de los componentes del PPR se calcula como se describe a continuación:

COMPONENTES DEL COSTO TOTAL DEL PROYECTO PÚBLICO DE REFERENCIA (CTPR)

CTPR= CBPRt + CRRt + CRTt - ITFt

Costo Base (CBPRt)

CBPR=INV+CE

Donde:

INVt: Inversión (costeo tradicional).

r: Tasa de descuento libre de riesgo.

n: Número de años del horizonte de evaluación.

t: Año del contrato, en donde el año 0 el de inicio de la etapa de construcción.

CEt: Costos de Explotación.

COt: Costo de Operación.

CMant: Costos de Mantenimiento.

Costo del Riesgo Retenido (CRRt)

Es aquel que permanece bajo la administración de la entidad de gobierno y, en caso de activarse, tiene un impacto directo en el presupuesto de la entidad.

Costo del Riesgo Transferido (CRTt)

Un riesgo transferido al sector privado permanece en la administración y en la “contabilidad” de la empresa que firma el contrato APP. Si el riesgo es activado, tiene un impacto directo en el presupuesto del proyecto y es responsabilidad del desarrollador mitigarlo y administrarlo.

Ingresos de Terceras Fuentes (ITFt)

Donde:

ITFEt: Ingresos por Terceras Fuentes Existentes en el periodo t.

ITFPt: Ingresos por Terceras Fuentes Potenciales en el periodo t.

69/ Es la provisión de servicios, incluye los costos en las etapas de diseño, financiamiento, construcción, equipamiento, operación, conservación y mantenimiento. SHCP, Manual de APP, 2012, p. 217.

INV= 𝐼𝑁𝑉𝑡

(1+𝑟)𝑡𝑛𝑡=0

CE= 𝐶𝑂𝑡+𝐶𝑀𝑎𝑛 𝑡


ITF= 𝐼𝑇𝐹𝐸𝑡+𝐼𝑇𝐹𝑃𝑡



57

También puede ser representado como una secuencia de los ingresos iniciales (ITF0)

ρ: Tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB).

ἰ: Horizonte del proyecto.

Costo de la Espera Pública (en su caso)

Representa el costo de espera de la provisión de la infraestructura pública contra el tiempo de espera de la provisión de la infraestructura mediante un privado.

Donde:

Donde:

VACEspera: Valor Actual del Costo del retraso.

BAUESocial: Beneficio Anual Uniforme Equivalente de la evaluación social.

rm: Tasa de descuento en términos mensuales.

m: Número de meses de retraso esperable en la provisión pública de la infraestructura.

VANSocial: Valor actual neto de los flujos de la evaluación social.

rA: Tasa de descuento anual.

P: Plazo de evaluación social en años.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Manual de APP, 2012.

ITF(T)=𝐼𝑇𝐹0 × (1 + 𝜌0)𝑖𝑇

𝑖=1

VACEspera=𝐵𝐴𝑈𝐸𝑆𝑜𝑐𝑖𝑎𝑙

12×

1+𝑟𝑚 𝑚−1

𝑟𝑚 ∗ 1+𝑟𝑚 𝑚

BAUESocial=VANSocial ×𝑟𝐴∗(1+𝑟𝐴 )

𝑃

(1+𝑟𝐴 )𝑃−1

rm=(1 + 𝑟𝐴)1/12 − 1


58

Etapa 2. Medición del Costo Total Ajustado del APP

El método para la medición del costo total ajustado del APP, es el siguiente:

MEDICIÓN DEL COSTO TOTAL AJUSTADO DEL APP

CAPP= PIPt + CRRt + PEt + CAdmt

Flujos Estimados de Pago al Desarrollador (PIPt)

PIPt: Utilt+CRTt+Otros Costost

Donde:

Utilt: Utilidad del Desarrollador.

CRTt: Costo del Riesgo Transferible.

Otros Costost: Costo de diseño, financiamiento, construcción, equipamiento, operación y mantenimiento del proyecto.

Costo del Riesgo Retenido (CRRt)

Es aquel que permanece bajo la administración de la entidad pública y, en caso de activarse, tiene un impacto directo en su presupuesto.

En su caso, aportaciones y/o subvenciones del sector público al inicio de la etapa de construcción en el periodo t (PEt)

Costo de Administración del Contrato (CAdmt)

Corresponde al costo de los estudios y procedimientos en que la entidad o dependencia gubernamental debe incurrir para desarrollar el proyecto, así como el costo de supervisar e inspeccionar el contrato, las especificaciones técnicas y funcionales que se han definido, junto con la regulación del nivel de desempeño.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Manual de APP, 2012.

Etapa 3. Estimación del Valor por Dinero (VPD)70/

Se comparan los costos totales ajustados por riesgo del PPR con los costos del proyecto de APP, mediante la ecuación:71/

El resultado se evalúa conforme a los criterios siguientes:

− Si VPD > 0, es conveniente realizar el proyecto mediante un esquema de APP.

− Si VPD < 0, no es conveniente realizar el proyecto mediante un esquema APP.

− Si VPD = 0, es indiferente el esquema para realizar el proyecto.

El resultado del costo total ajustado del PPR de los 11 proyectos y de sus componentes, a valor presente, es el siguiente:

70/ El VPD es un concepto basado en la consecución del mayor beneficio posible por una inversión igual o menor que el costo de inversión de capital teóricamente necesario en caso de utilizar mecanismos de contratación tradicionales, sumado a los costos de operación y mantenimiento de infraestructura y los equipos ajustados por riesgo menos los ingresos de terceras fuentes, de existir, para la prestación del mismo servicio, con los mismos estándares y las mismas condiciones de finalización. SHCP, Manual APP, 2012, p. 141.

71/ SHCP, Manual de APP, 2012, pp. 147-161.

VPD= (𝐶𝐵𝑃𝑅𝑡−𝐼𝑇𝐹𝑡+𝐶𝑅𝑅𝑡+𝐶𝑅𝑇𝑡)

(1+𝑟)𝑡𝑛𝑡=0 −

(𝑃𝐼𝑃𝑡−𝑃𝐸𝑡+𝐶𝑅𝑅𝑡+𝐶𝐴𝑑𝑚 𝑡)



59

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60

Respecto del ISSSTE, en el costo total ajustado del PPR no se incluyeron los rubros de ingresos de terceras fuentes, ni las aportaciones y/o subvenciones del sector público. En el proyecto de Sustitución del Hospital General "Dr. Daniel Gurría Urgell" en Villahermosa, Tabasco, para las actividades previas y la ejecución, el instituto consideró los plazos siguientes: 6 meses para el desarrollo y revisión del proyecto ejecutivo; 18 meses para la construcción y equipamiento del nuevo hospital; 6 meses para el periodo pre-operativo y 279 meses para la prestación de los servicios. Por lo anterior, la duración total del contrato sería de 25 años; sin embargo, para la estimación del costo de administración del contrato se utilizó un plazo de 38 años, por lo que el monto se sobrestimó en 19.1 millones de pesos. En este contexto, el ISSSTE proporcionó a la ASF la última versión del CPP del proyecto de Sustitución del Hospital General “Dr. Daniel Gurría Urgell” en Villahermosa, Tabasco,72/ en la cual se corrige el periodo de la estimación, sin embargo, como el costo de administración del contrato representa 2.0% del pago al desarrollador,73/ se ve afectado por el incremento de este componente en la última estimación.

El análisis realizado en cada una de las fases corresponde a una evaluación del proyecto previa a la licitación pública, por lo que los costos y el análisis de riesgo que se utilizan en el CPP están basados en proyecciones teóricas. Durante la ejecución del proyecto, se espera que se mantengan los estándares establecidos en el contrato y el presupuesto original; que la prestación de servicios comience de acuerdo con lo programado; que se garanticen los estándares de calidad y que la negociación de los contratos sea sólo por razones de fuerza mayor y/o de interés público. Una situación distinta podría modificar el VPD.

En los proyectos del IMSS no se estimaron los ingresos de terceras fuentes. Al respecto, se señaló que los proyectos hospitalarios pueden obtener ingresos por la prestación de algunos servicios que no están asociados con los de salud, como cafeterías, tiendas de regalos, florerías, librerías y estacionamientos; que no cuenta con estimaciones de demanda de este tipo de servicios y como representan un ingreso reducido en comparación con el monto del proyecto, consideró que estas responsabilidades no serán parte de los servicios prestados por el desarrollador. Por lo tanto, no se tiene previsto que el privado perciba ingresos de terceras fuentes.74/ El costo de administración del contrato de APP, que estará a cargo del presupuesto de la dependencia o entidad, representa 2.5% del pago anual al desarrollador.

72/ ISSSTE, Oficio No. 120.123.1/002413/2017/8, del 21 de noviembre de 2017.

73/ Corresponde al costo del diseño, financiamiento, construcción, equipamiento, operación y mantenimiento, costo del riesgo transferible y la utilidad esperada por el desarrollador. SHCP, Manual de APP, 2012, p. 173.

74/ IMSS, Oficio No. 095280614B30/0718, del 22 de marzo de 2017.


61

En el caso de la SCT, sólo se estimaron ingresos de terceras fuentes para la Red Compartida. En relación con el proyecto del Libramiento de la Carretera La Galarza-Amatitlanes, la SCT indicó que los proyectos carreteros no tienen previsto que el desarrollador perciba ingresos de terceras fuentes, bajo la forma de cobro de peajes. En caso de que se apruebe el proyecto bajo el esquema de APP, el pago anual por servicios al desarrollador lo realizará directamente el gobierno con recursos del PEF; y en los proyectos de Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras de Querétaro-San Luis Potosí y de Coatzacoalcos-Villahermosa, debido a que están asociados con la conservación de carreteras y no involucran la operación, no existe razón para incluir ingresos de terceras fuentes.75/

Los resultados del costo total ajustado de los 11 proyectos de APP fueron los siguientes:

75/ SCT, Oficio 3.4.2.147, del 28 de marzo de 2017.


62

COSTO TOTAL AJUSTADO DE LOS PROYECTOS DE ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADA

(Millones de pesos)

Proyecto

Flujos Estimados de

Pago al Desarrollador

Costo del Riesgo

Retenible

Costo de Administración del Contrato APP

(Operación + Estructuración)

Total

A B C D=A+B+C

Proyectos del ISSSTE


5,405.0 212.2 8,729.61/ 14,346.8


2,859.5 446.6 57.2 3,363.4


3,533.1 254.8 100.8 3,888.7

Proyectos del IMSS

Construcción del Hospital Regional (HGR) de 260 camas en el municipio de García, Nuevo León.2/

8,970.9 1,031.0 253.8 10,255.7

Construcción del Hospital General de Zona (HGZ) de 180 camas en la localidad de Tapachula, Chiapas.2/

6,980.0 770.0 197.5 7,947.5

Construcción del Hospital General de Zona (HGZ) de 144 camas en Bahía de Banderas, Nayarit.2/

5,735.7 646.5 162.3 6,544.5

Construcción del Hospital General Regional (HGR), de 260 camas en Tepotzotlán, Estado de México.3/

9,204.6 1,048.4 260.1 10,513.1

Proyectos de la SCT


1,443.2 13.5 32.2 1,488.9

Programa Asociación Público Privada de Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras (APP Querétaro - San Luis Potosí).

3,457.4 325.1 23.6 3,806.1

Programa Asociación Público Privada de Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras (APP Coatzacoalcos - Villahermosa).

3,378.0 386.7 23.6 3,788.3

Red Compartida 357,427.0 2,082.0 0.0 359,509.0

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por el ISSSTE mediante el Oficio No. 120.123.1/000435/2017/8, del 23 de marzo de 2017; por el IMSS mediante el Oficio No. 095280614B30/0718, del 22 de marzo de 2017, y por la SCT mediante los oficios No. 5.1.-726, del 24 de marzo de 2017, No. 3.4.2.147, del 28 de marzo de 2017 y No. 2.1.120/2017, del 29 de marzo de 2017.


1/ Se estima con los costos de operación del ISSSTE (nómina y medicinas), más el costo de estructuración del proyecto.

2/ La inversión inicial incluye el costo del financiamiento público y el costo de reposición del equipamiento.

3/ La inversión inicial incluye el costo del financiamiento público.


63

La aportación del IMSS consiste en la entrega al sector privado en concesión de los terrenos en los que se construirán los cuatro hospitales, aunque no fueron considerados en el costo total ajustado del APP como aportaciones y/o subvenciones del sector público al inicio de la etapa de construcción, como lo prevé el Manual de APP en la fórmula para su medición.

Por su parte, la aportación que la SCT realizará al inicio del proyecto del Libramiento de la Carretera La Galarza-Amatitlanes se refiere a la gestión de autorizaciones y adquisición de los derechos de vía requeridos para el desarrollo del proyecto, así como para la ejecución y explotación de las obras de infraestructura, mientras que en los proyectos de Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras de Querétaro-San Luis Potosí y de Coatzacoalcos-Villahermosa, que están asociados con la conservación de carreteras, no fueron necesarios los trámites.

No se conoce el mecanismo de registro o revelación que llevarán a cabo las dependencias o entidades respecto del costo de administración de los contratos de APP, a cargo de su presupuesto.

En la Red Compartida no se consideró inicialmente el costo de administración en el CPP. La SCT indicó que dichos costos no se incluyeron en la primera versión de los estudios entregados a la SHCP; sin embargo, posteriormente se actualizó el documento para integrar, entre otros elementos, el costo de administración, el cual es equivalente al monto estimado para la operación del Organismo Promotor de Inversiones en Telecomunicaciones (Promtel)76/ al momento del cálculo.77/ De acuerdo con el PEF 2017, el presupuesto de Promtel asciende a 196.3 millones de pesos.

El procedimiento de adjudicación y contratación de la Red Compartida fue revisado en la auditoría núm. 327-DE “Red Pública Compartida de Telecomunicaciones”, en la que se exponen los costos asumidos por la SCT para llevar a cabo dichas etapas del proyecto.

Por último, para determinar la conveniencia, se compararon los costos totales ajustados del PPR con los del proyecto de APP y se determinó realizar los 11 proyectos mediante un esquema de APP debido a que generaron un VPD positivo.

76/ Organismo descentralizado de la SCT, creado por decreto publicado en el DOF el 11 de marzo de 2016 para impulsar el acceso efectivo de la población a la comunicación de banda ancha y a los servicios de telecomunicaciones mediante la promoción de inversiones para el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones y la instalación de la Red Compartida.

77/ SCT, Oficio 2.1.-457/2017, del 21 de noviembre de 2017.


64

RESULTADOS DEL VALOR POR DINERO (Millones de pesos)

Proyecto

Costo Total Ajustado VPD

Ahorro

PPR APP %

A B C=A-B D=C/A

Proyectos del ISSSTE


14,583.6 14,346.8 236.8 1.6


3,508.3 3,363.4 144.9 4.1


4,170.2 3,888.7 281.4 6.7

Proyectos del IMSS


13,075.6 10,255.7 2,819.8 21.6


8,728.2 7,947.4 780.8 8.9


7,776.9 6,544.5 1,232.4 15.8


12,347.4 10,513.1 1,834.2 14.9

Proyectos de la SCT

Libramiento de la Carretera La Galarza-Amatitlanes. 1,866.0 1,488.9 377.1 20.2

Programa Asociación Público Privada de Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras (APP Querétaro - San Luis Potosí).

4,931.4 3,806.1 1,125.3 22.8

Programa Asociación Público Privada de Conservación Plurianual de la Red Federal de Carreteras (APP Coatzacoalcos - Villahermosa).

4,701.8 3,788.3 913.6 19.4

Red Compartida 372,662.5 359,508.8 13,153.0 3.5

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por el ISSSTE mediante el Oficio No. 120.123.1/000435/2017/8, del 23 de marzo de 2017; por el IMSS mediante el Oficio No. 095280614B30/0718, del 22 de marzo de 2017; y por la SCT mediante los oficios No. 5.1.-726, del 24 de marzo de 2017, 3.4.2.147, del 28 de marzo de 2017 y 2.1.120/2017, del 29 de marzo de 2017.


El sector público aporta activos en concesión al privado; asume costos de administración del contrato de APP, que corresponden a las erogaciones de aquellos estudios y procedimientos para el desarrollo del proyecto, el costo de supervisar e inspeccionar el contrato y las especificaciones técnicas y funcionales que se han definido, junto con la regulación del nivel de desempeño;78/ asimismo, retiene riesgos en cada contrato del proyecto de APP, con una alta probabilidad de ocurrencia e impacto, cuyo registro o revelación no se realiza en los



65

estados financieros del Ejecutivo Federal, ni en los consolidados del Gobierno Federal, que, en caso de materializarse, afectarían el presupuesto de la entidad o la dependencia de la APF contratante y, en consecuencia, a las finanzas públicas.

Los riesgos retenibles al igual que los gastos de administración de la APP, al ser parte del costo total ajustado del proyecto de APP, se tienen que revelar, debido a que cuando inicie operaciones se tienen que monitorear y supervisar a fin de verificar que se hayan distribuido de manera eficiente.

El IMSS indicó que reporta la información que establece el artículo 14 de la LAPP que debe coordinar y publicar la SHCP en los Informes Trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, en términos de las disposiciones jurídicas aplicables, y que se refiere a la descripción de cada uno de los proyectos de APP autorizados, los montos erogados o por erogar conforme a las proyecciones y estimaciones correspondientes, el avance en la ejecución y calendario, así como en su caso, el monto anual de los pagos comprometidos durante la vigencia del contrato. No obstante, señaló que, con motivo de la recomendación de la ASF, considerará ampliar la información que se publica en el Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la Situación Financiera y los Riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social, en concordancia con la que presenta a la SHCP y la que establece la LAPP, su reglamento y demás normatividad aplicable.79/

La ASF considera que la información adicional que tiene que ser revelada y publicada, es el costo total integral involucrado en cada uno de los proyectos de APP, en términos del pago al desarrollador, los gastos de administración del contrato a cargo del instituto, las aportaciones públicas al proyecto y el costo de los riesgos retenidos y compartidos por el IMSS, por lo que se mantiene la observación.

Conclusiones

1) En la revisión de los 11 proyectos de APP del ISSSTE, del IMSS y de la SCT, se comprobó que los costos totales ajustados por riesgo del PPR fueron mayores que los costos del proyecto de APP, por lo que el VPD fue positivo y se determinó la conveniencia de realizar dichos proyectos por un esquema de APP.

2) En el proyecto de Sustitución del Hospital General "Dr. Daniel Gurría Urgell" en Villahermosa, Tabasco, el costo de administración del contrato se sobrestimó al considerar 13 años adicionales a la duración total del proyecto, por lo que el monto determinado por el ISSSTE se incrementó en 19.1 millones de pesos. En este resultado no se genera observación al respecto, debido a que la recomendación al ISSSTE se relaciona e integra con la emitida en el resultado núm. 2.

3) El IMSS no consideró en el costo total ajustado del APP, los terrenos en los que se construirán los cuatro hospitales.

4) No se conoce el mecanismo de registro o revelación que llevarán a cabo las dependencias o entidades respecto del costo de administración de los contratos de APP y los riesgos retenidos y compartidos por el sector público, a cargo de su

79/ IMSS, Oficio Núm. 09 53 84 611 CI0/671, del 5 de diciembre de 2017.


66

presupuesto. En este resultado no se genera observación al respecto, debido a que la recomendación se relaciona e integra con la emitida en el resultado núm. 1.



Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social, en el ámbito de su competencia, considere publicar en el Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la Situación Financiera y los Riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social, el costo total integral involucrado en cada uno de los proyectos de Asociación Público Privada, en términos del pago al desarrollador, gastos de administración del contrato a cargo del instituto, aportaciones públicas al proyecto y costo de los riesgos retenidos y compartidos.

En el supuesto de que el Instituto Mexicano del Seguro Social no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, que se refieren principalmente a que no se conoce el mecanismo de registro o revelación que llevará a cabo respecto del costo de administración de los contratos de Asociación Público Privada y los riesgos retenidos y compartidos por el sector público, a cargo de su presupuesto.


6. Financiamiento de los Proyectos para Prestación de Servicios mediante Certificados de Capital de Desarrollo (CKDes)

Resultado de la restricción presupuestaria que enfrenta el sector público, desde principios de la década pasada, se ha buscado promover la participación del sector privado en el financiamiento de la inversión pública, con la finalidad de, entre otros aspectos, transferir al particular la mayor cantidad de riesgos y contingencias relacionados con los costos financieros y de ejecución de las obras que pueda gestionar de mejor manera. En este contexto, el Gobierno Federal impulsó los Proyectos para Prestación de Servicios (PPS) y el 9 de abril de 2004 publicó en el DOF el Acuerdo por el que se establecen las Reglas para la realización de proyectos para prestación de servicios.80/

Los PPS permiten al sector privado brindar servicios públicos al gobierno, con base en los niveles de calidad y requerimientos específicos solicitados en un contrato de largo plazo. En el caso más completo, el sector privado se hace cargo del diseño, financiamiento,

80/ A partir de la entrada en vigor de la LAPP, en el Gobierno Federal ya no se llevan a cabo PPS, ni proyectos bajo el esquema de Contratos de Prestación de Servicios (CPS). SHCP, Oficio No. 400.1.410.17.870, del 18 de diciembre de 2017.


67

construcción, operación y mantenimiento de los activos relacionados para la prestación del servicio.

En el PEF 2016 se aprobaron recursos para 11 proyectos bajo la modalidad de PPS, de los cuales, la SCT es responsable de 7 (63.6%), la Secretaría de Salud (SS) de 3 (27.3%) y la Secretaría de Educación Pública (SEP) de 1 (9.1%). El monto total estimado de pago fue de 4,469.9 millones de pesos y se erogaron 5,043.9 millones de pesos (12.8% superior a lo previsto). La SCT ejerció 76.8%, la SS 19.5% y la SEP 3.7%.

PROYECTOS PARA PRESTACIÓN DE SERVICIOS, 2016

(Millones de pesos y porcentajes)

No. Proyecto Entidad Responsable Estimado PEF Ejercido

Monto % Monto %

Total 4,469.9 100.0 5,043.9 100.0

1 Tramo carretero libre de peaje Tapachula-Talismán con ramal a Ciudad Hidalgo

SCT Chiapas 302.7 6.8 375.3 7.4

2 Tramo carretero libre de peaje Ríoverde-Ciudad Valles

SCT San Luis Potosí 540.0 12.1 587.4 11.6

3 Tramo carretero libre de peaje Irapuato-La Piedad SCT Guanajuato 1,441.2 32.2 1,648.1 32.7

4 Tramo carretero libre de peaje Querétaro-Irapuato

5 Tramo carretero libre de peaje Nuevo Necaxa-Ávila Camacho

SCT Puebla 700.0 15.7 749.9 14.9

6 Tramo carretero libre de peaje Nueva Italia-Apatzingán

SCT Michoacán 200.0 4.5 186.9 3.7

7 Tramo carretero libre de peaje Mitla-Entronque Tehuantepec

SCT Oaxaca 296.0 6.6 324.2 6.4

Sub Total SCT 3,479.9 77.9 3,871.8 76.8

8 Hospital Regional de Alta Especialidad de Ixtapaluca y Unidad de Apoyo

SS 368.0 8.2 415.0 8.2

9 Hospital Regional de Alta Especialidad de Ciudad Victoria “Bicentenario 2010”

SS 249.7 5.6 308.6 6.1

10 Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío y Unidad de Apoyo

SS 196.2 4.4 259.7 5.1

Sub Total SS 813.9 18.2 983.3 19.5

11 Nuevo campus de la Universidad Politécnica de San Luis Potosí

SEP 176.1 3.9 188.8 3.7

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, PEF 2016 y Cuenta Pública 2016, Estado Analítico del Ejercicio del Presupuesto de Egresos en Clasificación Funcional Programática de los ramos Comunicaciones y Transportes, Salud y Educación.


Se seleccionaron como muestra los PPS a cargo de la SCT, los cuales funcionan de la manera siguiente: en términos de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, la SCT asigna a una empresa privada (concesionario) mediante licitación pública, un Título de Concesión para diseñar, construir, operar, mantener, conservar y explotar la vía concesionada, y otorga al concesionario el Contrato de Servicios de Largo Plazo (Contrato PPS) a cambio de pagos


68

trimestrales para que preste los servicios de disponibilidad y vialidad a la SCT, y para que ésta proporcione a los usuarios el servicio público encomendado.81/

En términos generales, las principales características de los PPS son:82/

Concesión otorgada mediante licitación pública (Título de Concesión).

Plazo de contratación fijo, de 15 a 30 años (Contrato PPS), entre la SCT y una empresa privada para diseñar, financiar, construir, mantener y operar una carretera.

El servicio lo realiza la empresa privada a cambio de pagos periódicos, regularmente trimestrales (Contraprestación).

Los riesgos (retenidos, transferidos o compartidos) asociados con el proyecto en sus distintas etapas se distribuyen entre el privado y la SCT en la Matriz de Riesgos.

Las concesiones que la SCT otorgó mediante el esquema de PPS se refieren a tramos carreteros libres de peaje de jurisdicción federal, por lo que los proyectos no generarán ingresos y el flujo de efectivo provendrá de pagos establecidos en los contratos PPS respectivos, basados en la disponibilidad de la vía y su nivel de uso.

81/ Título de Concesión a favor de la Sociedad de Nacionalidad Mexicana Autovía Necaxa-Tihuatlán, S.A. de C.V., p. 7.

82/ SCT, Oficio 3.4.2.147, del 28 de marzo de 2017.


69

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70

En los títulos de concesión se establece la obligación de los concesionarios de llevar a cabo las acciones necesarias para financiar la aportación de recursos mediante capital de riesgo83/ y de contratos de financiamiento. En el caso de la concesión Nuevo Necaxa-Ávila Camacho se señala la opción de bursatilizar84/ los derechos de cobro PPS, previa autorización de la SCT.

En México varios proyectos de infraestructura han sido financiados por medio de las diferentes opciones que ofrece el sistema financiero,85/ lo que tiene mayor relevancia a partir del incremento en el costo del crédito y la menor disponibilidad de deuda, con la finalidad de acceder a los recursos de los fondos de pensiones y de los inversionistas institucionales,86/ principalmente.

En este contexto, la ASF considera pertinente que exista un control sobre los proyectos de infraestructura de sociedad público privada que acceden al mercado bursátil y de los instrumentos utilizados, debido a que constituyen una obligación financiera que involucra recursos públicos. Además, es conveniente realizar un seguimiento más completo de los proyectos para garantizar su viabilidad durante el periodo de existencia, así como la provisión del bien o servicio público asociado.87/

Debido a que la SHCP manifestó que no es parte de sus atribuciones contar con información de los proyectos de sociedad público privada que obtuvieron financiamiento en el mercado bursátil,88/ se consultaron en el portal de Proyectos México, los proyectos que han accedido al financiamiento bursátil, en particular de los PPS a cargo de la SCT. Se identificó que los tramos carreteros de Ríoverde-Ciudad Valles y Tapachula-Talismán con ramal a Ciudad Hidalgo se financiaron mediante Certificados de Capital de Desarrollo (CKDes).89/

83/ El Capital de Riesgo es la aportación temporal de recursos de terceros al patrimonio de una empresa con el fin de optimizar sus oportunidades de negocio e incrementar su valor, con ello aporta soluciones a los proyectos de negocio, comparte el riesgo y los rendimientos donde el inversionista capitalista busca una asociación estrecha y de mediano plazo con los accionistas originales. Bancomext, Fondos de inversión de capital de riesgo, http://www.bancomext.com/.

84/ Bursatilizar un activo (bien, inmueble o cartera de crédito) implica venderlo o cederlo a un vehículo de inversión de propósito especial. En México es común que se utilice la figura del fideicomiso. Banco de México, El Mercado de Valores Gubernamentales en México 2014, p. 107.

85/ En 2015, del financiamiento al sector privado con emisión de deuda privada, 50.7% fue mediante certificados bursátiles, 12.7% en Certificados de Capital de Desarrollo y 36.6% en Certificados Bursátiles Fiduciarios Inmobiliarios emitidos por Fideicomisos de Inversión en Bienes Raíces. SHCP, CGPE, 2016, p. 55.

86/ Los inversionistas institucionales son aquellas instituciones que poseen una gran cantidad de recursos para invertir, en comparación con el público en general, como los bancos, las sociedades de inversión y las aseguradoras, entre otros. Banco de México, El Mercado de Valores Gubernamentales en México 2014, p. 107.

87/ Para los proyectos PPS, la Unidad de Inversiones de la SHCP solamente da seguimiento a las erogaciones presupuestarias derivadas de los contratos correspondientes. SHCP, Oficio No. 400.1.410.17.870, del 18 de diciembre de 2017.

88/ SHCP, Cuestionarios de Control Interno remitidos mediante los oficios No. 710/DGAIS/357/17 y No. 710/DGAIS/613/17, del 30 de marzo de 2017 y 7 de junio de 2017, respectivamente.

89/ Proyectos México es una iniciativa del Gobierno Federal de crear una oficina, bajo la estructura corporativa de la banca de desarrollo (actualmente al interior de BANOBRAS), de relación con inversionistas, con el objetivo de vincular proyectos con inversionistas nacionales y extranjeros, y promover el financiamiento de largo plazo. La misión es consolidar un banco de proyectos de inversión para contar con visibilidad de los proyectos promovidos por las entidades gubernamentales, una base de datos consolidada e información actualizada de las oportunidades de inversión. Proyectos México http://www.proyectosmexico.gob.mx/.

http://www.bancomext.com/

http://www.proyectosmexico.gob.mx/


71

Los CKDes surgieron en 2009 en respuesta a la necesidad de las Sociedades de Inversión Especializadas en Fondos para el Retiro (SIEFORES)90/ de diversificar sus portafolios por medio de activos de compañías91/ y proyectos de carácter privado.92/ Los CKDes son títulos, generalmente Certificados Bursátiles Fiduciarios (certificado bursátil), emitidos por un fideicomiso (fondo) con el objetivo principal de invertir en actividades relacionadas con proyectos de infraestructura mediante la realización de inversiones en capital, en activos y en deuda.

Los valores gubernamentales son el principal destino de los recursos de las SIEFORES y en 2016 representaron 47.7% de la cartera total de valores, en tanto que los CKDes significaron 4.5%, un incremento de 3.5 puntos porcentuales respecto de 2009, el mayor aumento después de los valores de renta variable (8.4 puntos porcentuales).

CARTERA DE VALORES DE LAS SIEFORES

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Valores de Renta Variable 9.9 12.9 13.8 19.4 22.7 22.7 20.6 18.3 19.0

Otros Valores Públicos 11.4 12.5 12.6 12.8 12.3 12.2 11.4 10.1 9.7

Valores de Deuda Externa 8.4 8.9 8.0 6.5 6.1 6.1 6.6 7.8 8.7

Valores Privados 6.1 6.9 6.6 6.4 6.7 6.1 7.3 7.0 7.5

CKDes 1.0 2.3 2.5 3.1 3.4 3.3 3.8 4.5 4.7

Valores Bancarios 2.3 2.4 2.4 2.4 2.7 3.5 3.4 3.3 3.2

Valores IPAB 3.3 2.5 2.1 1.5 0.9 0.6 0.7 0.9 0.8

Depósitos en Banxico (ISSSTE) 0.7 0.6 0.5 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.0

FUENTE: Elaborado por la ASF con información del Banco de México, Estadísticas, consulta del 17 de noviembre de 2017, http://www.banxico.org.mx/.

1/ A septiembre de 2017.


El certificado bursátil está destinado al financiamiento de uno o varios proyectos cuyo rendimiento parcial o total se vincula con los activos fideicomitidos que otorguen derechos sobre los beneficios y/o productos de las inversiones realizadas en dichos proyectos. El fideicomiso capta recursos de las emisiones y lleva a cabo las inversiones en los términos establecidos en el contrato del fideicomiso. Una vez que dichas inversiones maduran, distribuye a los tenedores los rendimientos generados.93/

90/ Sociedades en las cuales las Administradoras de Fondos de Retiro (AFORE) invierten los recursos de los trabajadores con el objetivo de generar rendimientos e incrementar el monto de la pensión. Profuturo, http://www.profuturo.mx/.

91/ A 2012, más del 90.0% de los CKDes había sido adquirido por las SIEFORES.

92/ Deloitte, Generación de Valor a partir de fuentes alternativas de financiamiento, 2016, p. 4.

93/ BMV, Infraestructura Institucional, S. de R.L. de C.V., y The Bank of New York Mellon, Institución de Banca Múltiple, Oferta Pública de Certificados Bursátiles Fiduciarios, p. 93, 22 de diciembre de 2010.


http://www.profuturo.mx/


72

OPERACIÓN DE LOS CERTIFICADOS DE CAPITAL DE DESARROLLO

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la CNBV, Certificados de Capital de Desarrollo (CKDs), septiembre de 2012; y de la BMV, Infraestructura Institucional, S. de R.L. de C.V., y The Bank of New York Mellon, Institución de Banca Múltiple, Oferta Pública de Certificados Bursátiles Fiduciarios, 22 de diciembre de 2010; Infraestructura Institucional, S. de R.L. de C.V., Oferta pública de certificados bursátiles fiduciarios de desarrollo emitidos bajo el mecanismo de llamadas de capital, 12 de agosto de 2014; y CKD Infraestructura México, S.A. de C.V., Oferta Pública Restringida de Certificados Bursátiles Fiduciarios de Desarrollo bajo el Mecanismo de Llamadas de Capital, 17 de agosto de 2015.

Este tipo de instrumento se caracteriza porque no hay una obligación de pago del principal y no está sujeto a calificación crediticia; los flujos por recibir son variables y dependen de las inversiones o proyectos financiados e incluso, pueden no generar rendimiento o resultar en pérdidas; tiene una fecha de vencimiento y hay transferencia de propiedad o de la titularidad de los bienes o derechos que conformen los activos subyacentes al fideicomiso que los emita, entre otras.94/

Los CKDes asociados con los PPS fueron emitidos por los fideicomisos F/1875 en el caso de Ríoverde-Ciudad Valles, así como F/00735 y F/175992 para la carretera Tapachula-Talismán con ramal a Ciudad Hidalgo. Los fideicomisos constituyeron una cartera de proyectos que forman parte de su patrimonio y en los cuales se invertirán los recursos de las colocaciones y los inversionistas recibirán los beneficios asociados con los proyectos.

94/ CNBV, Instrumentos, http://www.cnbv.gob.mx/.

Fiduciario

Fideicomitente /

Administrador

Fideicomiso

Emisor

PPS

Intermediarios

Colocadores

Representante

Común o

Fideicomisarios

Inversionistas

(Tenedores de

Certificados)

BMV

Co-Inversionista

Fideicomiso de

Co-inversión

Órgano de Decisión

- Comité Técnico

- Comité de Inversión

- Asamblea de Tenedores

Adquieren

CKD Aprobación

de

inversiones

Colocan CKD

Recursos

Recursos

Velan los

intereses

Invierte

Verifica

http://www.cnbv.gob.mx/


73

PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ASOCIADOS CON LOS FIDEICOMISOS

Fideicomiso No. F/00735 Fideicomiso F/175992 Fideicomiso No. F/1875

Hospital Regional de Alta Especialidad

Zumpango en el Estado de México.

Autopista Tapachula-Talismán con ramal a

Ciudad Hidalgo.

Paquete Michoacán (Autopistas).

Autopistas de Vanguardia, Carretera Toluca-

Naucalpan.

Parden Holding SRL, Plataforma

autoelevable para perforación en aguas

someras (“Jackup”).

Infraestructura Especializada de Guanajuato,

S.A. de C.V.

Sierra Oil & Gas Holding.

Autopista Tapachula-Talismán con ramal a

Ciudad Hidalgo.

Proyecto Los Ramones.

Proyecto Hospital Zumpango.

Proyecto “OIEGSA”.

Carretera Ríoverde-Ciudad Valles.

Libramiento La Piedad.

Túnel de Acapulco.

Carretera Mérida-Cancún/Playa del Carmen.

Carretera Mérida-Cancún/Playa del Carmen-

Tramo Adicional.

Proyecto “Red Compartida”.1/

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la BMV, Infraestructura Institucional S. de R.L. de C.V., Reporte Anual al 31 de diciembre de 2014, (Fideicomiso F/00735), Blackrock México Infraestructura II, S. de R.L. de C.V., Reporte Anual al 31 de diciembre de 2016 (Fideicomiso F/175992), y Aviso de Colocación con Fines Informativos, “Oferta Pública Restringida de Certificados Bursátiles Fiduciarios de Desarrollo bajo el Mecanismo de Llamadas de Capital”, 17 de agosto de 2015 (Fideicomiso F/1875); y de Proyectos México, http://www.proyectosmexico.gob.mx/.

1/ Participa con su plataforma de co-inversión (fideicomiso F/2431) que forma parte del consorcio ganador de la licitación (Grupo Altán).

A la fecha se han realizado dos emisiones que involucran el PPS de la carretera Ríoverde-Ciudad Valles por 4,731.9 millones de pesos, de un total autorizado de 50,000.0 millones de pesos. En relación con la carretera Tapachula-Talismán con ramal a Ciudad Hidalgo se identificaron cuatro emisiones por 4,699.7 millones de pesos de un monto autorizado de 10,000.0 millones de pesos, así como otra que logró colocar el máximo autorizado de 2,736.9 millones de pesos, como se muestra en cuadro siguiente:

PPS CARRETEROS FINANCIADOS MEDIANTE EMISIONES BURSÁTILES

(Millones de pesos)

Proyecto Instrumento Fecha Clave de

Pizarra

Monto

Emisión Vencimiento Máximo Colocado

Carretera Ríoverde-Ciudad Valles CKDes 18/08/2015

18/08/2065 INFRACK 15

50,000.0 3,443.0

16/11/2016 INFRACK 16 1,288.9

Carretera Tapachula-Talismán con ramal a Ciudad Hidalgo

CKDes

21/12/2010 22/12/2025 ICUADCK 10 2,736.9 2,736.9

14/08/2014

06/08/2029

ICUA2CK 14

10,000.0

2,000.0

30/03/2016 ICUA2CK 14 799.9

11/08/2016 ICUA2CK 14 399.9

01/09/2017 ICUA2CK 14 1,499.9

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de Proyectos México, http://www.proyectosmexico.gob.mx/; y de la BMV, CKD Infraestructura México, S.A. de C.V., Oferta Pública Restringida de Certificados Bursátiles Fiduciarios de Desarrollo bajo el Mecanismo de Llamadas de Capital, 17 de agosto de 2015 y Aviso con Fines Informativos de los Certificados Bursátiles Fiduciarios de Desarrollo Serie II, 15 de noviembre de 2016; Infraestructura Institucional, S. de R.L. de C.V., ofertas públicas de certificados bursátiles fiduciarios de desarrollo emitidos bajo el mecanismo de llamadas de capital, 22 de diciembre de 2010 y 12 de agosto de 2014.

http://www.proyectosmexico.gob.mx/


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Con excepción de la emisión con clave de pizarra ICUADCK 10, los CKDes operan bajo el mecanismo de llamadas de capital, en el que el fiduciario podrá solicitar a los tenedores la aportación de dinero en efectivo cada que realice una llamada para llevar a cabo las inversiones en los términos establecidos en el contrato del fideicomiso.

El monto obtenido por las emisiones se destina a financiar el grupo de proyectos asociados con el patrimonio de cada fideicomiso emisor, por lo que es factible que sólo una parte de los recursos (incluso ninguna) se destine a los PPS. Como todo instrumento de riesgo, no hay garantía para los tenedores de certificados de obtener un rendimiento específico o de recuperar la inversión, pero existe la obligación de aportar efectivo cada que exista una llamada de capital.

En términos de finanzas públicas, el pago a los concesionarios de los tramos carreteros asignados mediante los PPS es el único recurso público comprometido a largo plazo (lo que dure la concesión) que se puede utilizar para hacer frente a los financiamientos.

Si bien el financiamiento mediante CKDes no constituye deuda pública de acuerdo con los documentos de operación de las emisiones analizadas, porque la obligación de pago es de los fideicomisos, sí podría afectarse la provisión del bien o servicio ante problemas financieros de los concesionarios, por lo cual es conveniente que las entidades públicas responsables del seguimiento y supervisión de los PPS tengan conocimiento de las situaciones que pudieran poner en riesgo la viabilidad financiera de los proyectos. Adicionalmente, el sector público no obtiene beneficio adicional de las condiciones favorables de la bursatilización, en su caso, que pudieran obtener los privados o concesionarios de esta alternativa de financiamiento.

Conclusiones

1) Los CKDes son una alternativa de financiamiento del sector público para el desarrollo de proyectos de infraestructura por medio de capital de riesgo a través del público inversionista, principalmente de las SIEFORES.

2) La SHCP no dispone de información del financiamiento mediante CKDes de los proyectos de inversión. Es conveniente que las entidades públicas responsables del seguimiento y supervisión de los PPS cuenten con información de los financiamientos que pudieran poner en riesgo la viabilidad financiera de los proyectos.

3) De los siete PPS de la SCT seleccionados como muestra, se identificaron dos proyectos que recurrieron al financiamiento por CKDes.


16-0-06100-02-0054-01-009 Recomendación

Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, considere establecer los mecanismos de coordinación con las dependencias y entidades federales responsables de llevar a cabo las Sociedades Público Privadas, con objeto de diseñar e implementar un inventario de los medios de financiamiento, que incluya las características de los instrumentos y participantes, para mejorar el seguimiento, promover la viabilidad


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financiera de los proyectos y garantizar la provisión del bien o servicio público comprometido con los proyectos.

En el supuesto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, que se refieren principalmente a la falta de información y seguimiento de los mecanismos alternativos de financiamiento a la inversión pública, como los Certificados de Capital de Desarrollo.


7. FIBRA E: Concesión de la Carretera México-Toluca

Otra figura de sociedad público privada son las concesiones que el Gobierno Federal autoriza al sector privado en diferentes actividades como carreteras, puertos, aeropuertos y telecomunicaciones, con el objetivo de que éste diseñe, construya, conserve y opere el activo en cuestión. A cambio, el sector público recibe una contraprestación que se fija como un porcentaje de los ingresos totales generados por el activo concesionado.95/

En septiembre de 2015 se anunció la creación de los Certificados Bursátiles Fiduciarios de Inversión en Energía e Infraestructura (FIBRA E)96/ como un nuevo vehículo de inversión que permitiría a inversionistas, públicos y privados, capitalizar el valor de los activos maduros que ya generan flujos en sectores como la infraestructura y que también pueden ser fuente de liquidez para desarrollar nuevos proyectos.97/

95/ La obligación para que los concesionarios paguen una contraprestación al Gobierno Federal se sustenta en los artículos 110 de la Ley de Vías Generales de Comunicación, sólo para concesiones otorgadas antes del 23 de diciembre de 1993; y 15, fracción VIII, de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal (LCPAF) para concesiones autorizadas a partir del 23 de diciembre de 1993. Ver artículo Sexto Transitorio de la LCPAF publicada en el DOF el 22 de diciembre de 1993.

96/ Las FIBRAS son vehículos destinados al financiamiento para la adquisición y/o construcción de bienes inmuebles que tienen como fin su arrendamiento o la adquisición del derecho a recibir los ingresos provenientes del arrendamiento de dichos bienes, así como a proporcionar financiamiento para esos fines. Operan en el segmento “Capitales” bajo una normatividad similar a la de cualquier acción que cotiza en dicho mercado y ofrecen pagos periódicos (rentas) y a la vez tienen la posibilidad de generar ganancias de capital (plusvalía). Presidencia de la República, Tercer Informe de Gobierno 2014-2015,

http://www.presidencia.gob.mx/tercerinforme/.

97/ SHCP, Comunicado de Prensa 033/2016, “México, con las Mejores Perspectivas de Crecimiento en América del Norte”, 17 de marzo de 2016.

http://www.presidencia.gob.mx/tercerinforme/


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La primera FIBRA E en el país fue la carretera México-Toluca, concesión que otorgó el Gobierno Federal a la Promotora y Administradora de Carreteras, S.A. de C.V. (PACSA), en el tramo Constituyentes y Reforma-La Venta en 1989,98/ con fundamento en la Ley de Vías Generales de Comunicación,99/ por un periodo de 2 años y 4 meses, y a la cual se le han realizado las modificaciones siguientes:

MODIFICACIONES AL TÍTULO DE CONCESIÓN DE LA CARRETERA MÉXICO-TOLUCA

Año Descripción de la modificación

1991 Primer Addendum: cambió las bases de regulación tarifaria, amplió el plazo de la concesión en 11 años e incluyó una obligación a cargo de la concesionaria para aportar a la SCT la cantidad de 320,000.0 millones de viejos pesos, a fin de apoyar programas de infraestructura carretera.

1992 Segundo Addendum: modificó las bases sobre el ajuste de tarifas del tramo concesionado.

1993 Tercera modificación: con objeto de incorporar la construcción, operación, explotación, conservación y mantenimiento del tramo La Venta-Colegio Militar de la carretera México-Toluca.

2002 Cuarta modificación: excluyó del objeto de la concesión la construcción, operación, explotación, conservación y mantenimiento del tramo La Venta-Colegio Militar, debido a que no se obtuvo el dictamen favorable de impacto ambiental y problemas sociales que se presentaron; y modificó el plazo de vigencia de la concesión a 23 años, 5 meses y 19 días, contados a partir del 31 de julio de 1989.

2006 Quinta modificación: estableció el procedimiento para calcular el nivel tarifario óptimo; reducción tarifaria; se amplió la vigencia de la concesión hasta el 4 de julio de 2030; compromiso de la concesionaria de construir obras de mejoras a la carretera concesionada.

2012 Sexta modificación: 5 de enero de 2012. Realización de obras de mejora a la carretera concesionada.

2012 Séptima modificación: 31 de mayo de 2012. Realización de obras de mejora e inversiones a la carretera concesionada, en el sentido de que la ejecución de las obras estará condicionada a que sean rentables, financieramente factibles y no pongan en riesgo la viabilidad financiera de la concesión.

2012 Octava modificación: 31 de agosto de 2012. Enfocada en permitir a la concesionaria la recuperación de las inversiones realizadas y por realizar en carreteras federales que promuevan el desarrollo de la infraestructura carretera del país.

2013 Novena modificación: Con fechas 16 y 22 de abril y 23 de mayo de 2013, la concesionaria solicitó a la SCT la modificación de la concesión con el objetivo de permitir obras de mejora o interconexión en caminos alimentadores de la carretera concesionada o de otras carreteras federales; obras consistentes en la ampliación de dos carriles en ambos sentidos del tramo La Marquesa-Lerma de Villada, de la carretera México-Toluca.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SCT, Novena Modificación al Título de Concesión de fecha 31 de julio de 1989, otorgado por el Gobierno Federal, por conducto de la SCT, a favor de Promotora y Administradora de Carreteras, S.A. de C.V., para construir, operar, explotar, conservar y mantener el tramo Constituyentes y Reforma-La Venta de la carretera México-Toluca, 23 de julio de 2013.

98/ Título de concesión del 31 de julio de 1989, otorgado por el Gobierno Federal, por conducto de la SCT, a favor de Promotora y Administradora de Carreteras, S.A. de C.V., (La concesionaria) para construir, operar, explotar, conservar y mantener el tramo de Constituyentes y Reforma-La Venta de la carretera México-Toluca, con un tramo de 19 kilómetros y por un periodo de dos años cuatro meses.

99/ Las concesiones carreteras que ha autorizado el Gobierno Federal se basan en la Ley de Vías Generales de Comunicación o en la LCPAF, de acuerdo con la fecha de su otorgamiento. A partir del 23 de diciembre de 1993 se aprueban con base en la LCPAF.


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En 2013, con la novena modificación, la concesionaria propuso ampliar dos carriles en ambos sentidos del tramo La Marquesa-Lerma de Villada (Tramo Adicional de aproximadamente 12.3 kilómetros).

Con las diversas modificaciones, la SCT autorizó que la concesión inicial de 1989 por un periodo de 2 años y 4 meses, se ampliara a 13 años y 4 meses en 1991; a 23 años, 5 meses y 19 días en 2002; a 41 años en 2006 y, finalmente, con la justificación del Tramo Adicional, a 60 años en 2013, plazo máximo previsto por el artículo 6º de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal. La justificación para llevar a cabo esta última modificación se basó en la realización de nuevas inversiones por la construcción del Tramo Adicional, los costos de ampliación y mejoramiento; otras proyecciones financieras y operativas sobre la rentabilidad de la concesión, así como la estimación de menores ingresos futuros de la vía concesionada por una disminución en el tráfico promedio diario.

Al respecto, la ASF solicitó la opinión favorable sobre la rentabilidad del proyecto del Tramo carretero Adicional. La SCT informó que a la fecha de autorización de la Novena Modificación al Título de Concesión, 23 de julio de 2013, la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal publicada el 22 de diciembre de 1993 y su decreto de reforma al artículo 6º del 4 de noviembre de 2010, no contemplaban la opinión favorable sobre la rentabilidad del proyecto.100/ En su caso, tampoco presentó una evaluación jurídica, económica, financiera y de factibilidad que justificara la ampliación del plazo indicado.101/

Es importante señalar que el Tramo Adicional de aproximadamente 12.3 kilómetros, por el que se amplió en 2013 la vigencia de la concesión en 19 años (de 2030 a 2049), es menor que los 19.0 kilómetros de la concesión original que se otorgó en 1989 por 2 años y 4 meses.

El Tramo Adicional fue inaugurado el 20 de julio de 2016, con un costo de peaje de 4.0 pesos por kilómetro, el más caro del país, como se muestra en el cuadro siguiente:

100/ SCT, Oficio 3.4.2.179, del 4 de mayo de 2017.

101/ El artículo 134 de la CPEUM establece que los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.


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COSTOS DEL PEAJE EN ALGUNAS AUTOPISTAS DE MÉXICO

Tramo Longitud (km) Tarifa (Pesos) Costo por km (Pesos)

A B C=B/A

La Marquesa - Lerma 12.3 49.0 4.0

Libramiento de Tecate 12.3 40.0 3.3

La Cinta - Uriangato 12.0 29.0 2.4

Tepexpan - San Martín de las Pirámides 12.5 30.0 2.4

Tequila - Magdalena 12.3 29.0 2.4

Vista Hermosa - La Barca 12.1 27.0 2.2

Atlacomulco - Acambay 12.5 25.0 2.0

La Sauceda - Zapotlanejo 12.9 25.0 1.9

Periférico - Morones Prieto 12.9 25.0 1.9

Entronque Cuernavaca - Entronque San Felipe 12.0 23.0 1.9

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SCT, http://www.sct.gob.mx/.

Debido a que el proyecto se encuentra en etapa de operación y su vigencia restante es igual o mayor que 7 años, en octubre de 2016 PACSA bursatilizó los ingresos futuros del activo concesionado por aproximadamente 11,631.4 millones de pesos (con clave de pizarra en la Bolsa Mexicana de Valores FVÍA-16-Certificados Bursátiles Fiduciarios), con el objetivo de invertir en nuevos proyectos y refinanciar su deuda.102/

Los certificados bursátiles fiduciarios fueron emitidos por Banco Invex, S.A. de C.V., institución de banca múltiple, como fiduciario del Contrato de Fideicomiso Irrevocable número F/2886, e Infraestructura Viable, S.A. de C.V., como fideicomitente y administrador, y Monex Casa de Bolsa, S.A. de C.V., Grupo Financiero, como representante común de los tenedores de los certificados.

102/ BMV, Prospecto definitivo, “Oferta Pública Primaria de Certificados Bursátiles Fiduciarios de Inversión en Energía e Infraestructura de Voto Limitado”, publicada el 13 de octubre de 2016, https://www.bmv.com.mx/.

http://www.sct.gob.mx/

https://www.bmv.com.mx/


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CARACTERÍSTICAS DEL FIDEICOMISO IRREVOCABLE NÚMERO F/2886

Concepto Descripción

Fecha de creación 11 de octubre de 2016.

Principal Objeto Administrar las acciones representativas del capital social de PACSA, concesionaria de la Autopista México-Toluca, y distribuir montos generados por ésta a los Tenedores de los certificados bursátiles fiduciarios de inversión en energía e infraestructura de voto limitado (CBFEs).

Fiduciario Banco Invex, S.A., Institución de Banca Múltiple, Invex Grupo Financiero.

Fideicomitente Infraestructura Viable, S.A. de C.V.

Fideicomisario Los Tenedores de los CBFEs, Series “L” y “C”.

Patrimonio Acciones representativas del capital social de PACSA, sociedad mexicana, residente en México, titular de la Concesión para construir, explotar, conservar y mantener la Autopista México-Toluca.1/

Régimen Fiscal No será contribuyente del Impuesto Sobre la Renta (ISR).

Representante Común Monex Casa de Bolsa, S.A. de C.V., Monex Grupo Financiero.

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la BMV, Prospecto definitivo, “Oferta Pública Primaria de Certificados Bursátiles Fiduciarios de Inversión en Energía e Infraestructura de Voto Limitado”, publicada el 13 de octubre de 2016, https://www.bmv.com.mx/.

1/ PACSA ofreció suscribir 175,500,270 acciones representativas del capital social al Fideicomiso, mismas que serán pagadas con los recursos de la oferta de los CBFEs Serie “L”.

El Tramo Inicial y el Adicional constituyen la única fuente de ingresos del Fideicomiso Irrevocable número F/2886, y de acuerdo con el Prospecto, cualquier acto negativo del gobierno respecto de la concesión; una recesión económica en la región donde se ubica dicha autopista; un desastre natural u otro suceso que afecte en forma adversa el nivel de tráfico en la misma, tendría un efecto adverso en la situación financiera y los resultados de operación de la concesionaria y, por lo tanto, del Fideicomiso.

De conformidad con el artículo 15, fracción VIII, de la LCPAF y la Condición Décima Sexta de la Novena Modificación del Título de Concesión, la concesionaria debe cubrir al Gobierno Federal lo siguiente:103/

a) Del Tramo Inicial, como contraprestación por la explotación y operación del mismo, el 0.5% de los ingresos tarifados que reciba anualmente.

b) Del Tramo Adicional, el que fije la SHCP a propuesta de la SCT y que le sea notificado a la concesionaria.

Los pagos serán independientes para cada uno de los Tramos que integran la vía concesionada y deberán ser presentados, calculados y pagados por la concesionaria mediante estimaciones y transferencias individualizadas y diferenciadas para cada uno de ellos.

En cumplimiento del artículo 15, fracción VIII, de la LCPAF, la Dirección General de Desarrollo Carretero solicitó a la Dirección General de Programación y Presupuesto (DGPOP) de la

103/ Novena Modificación al Título de Concesión de fecha 31 de julio de 1989, otorgado por el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a favor de Promotora y Administradora de Carreteras, S.A. de C.V., para construir, operar, explotar, conservar y mantener el tramo Constituyentes y Reforma-La Venta de la carretera México-Toluca.

https://www.bmv.com.mx/


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SCT,104/ realizar las gestiones necesarias ante la Unidad de Política de Ingresos No Tributarios (UPINT) de la SHCP, para que se incluyera la construcción, explotación, operación, conservación y mantenimiento del Tramo Adicional de la Marquesa-Lerma de Villada de la autopista México-Toluca, conjuntamente con el derecho de vía, sus auxiliares y conexos, dentro de la contraprestación anual fija del 0.5% del total de los ingresos tarifados que la concesionaria debe enterar al Gobierno Federal por el plazo que resta de la vigencia de la concesión, y sugirió no imponer contraprestación inicial del tramo adicional a la concesionaria, debido a que la inversión para la construcción del tramo adicional sería financiada por la propia concesionaria.105/

Respecto de la metodología y los cálculos efectuados para obtener la contraprestación, la SCT informó haber tomado el criterio para determinar la contraprestación anual fija, de manera análoga con el porcentaje establecido en la Sección Segunda Inspección y Vigilancia, Artículo 191 de la Ley Federal de Derechos: “Por el servicio de vigilancia, inspección y control que las leyes de la materia encomiendan a la Secretaría de la Función Pública, los contratistas con quienes se celebren contratos de Obra Pública y de Servicios Relacionados con la Misma, pagarán un derecho equivalente al cinco al millar sobre el importe de cada una de las estimaciones de trabajo”.106/

Por lo anterior, la metodología considerada por la SCT para determinar la contraprestación no se basó en criterios de aforo vehicular, rentabilidad del tramo carretero, o cualquier otro asociado directamente con el flujo de ingresos esperados del proyecto, sino a una situación de vigilancia establecida en la Ley Federal de Derechos.

La SHCP confirmó la recepción del oficio con la solicitud de la SCT para la inclusión y contraprestación del Tramo Adicional.107/ Sin embargo, manifestó que no se encontró en posibilidades de emitir autorización respecto de la contraprestación por el otorgamiento de concesión del Tramo carretero Adicional La Marquesa-Lerma de Villada, de la Autopista México-Toluca, y que mediante el Oficio No. 349-B-122, del 9 de septiembre de 2013, requirió a la SCT mayores elementos para estar en posibilidad de analizar la solicitud de los aprovechamientos que resultaran procedentes,108/ sin que tuviera respuesta a dicho requerimiento, por lo que no dispuso de bases de datos, ni de estudios técnicos sobre el tramo de referencia, para determinar una metodología aplicable.109/

104/ SCT, Oficios 3.4.-001179, del 19 de julio de 2013 y 3.4.105.607, del 2 de diciembre de 2013.

105/ SCT, Oficio 3.4.2.179, del 4 de mayo de 2017.

106/ Ibid.

107/ SCT, Oficio No. 5.1.1775, del 1 de agosto de 2013.

108/ Con el Oficio No. 349-B-122, del 9 de septiembre de 2013, la SHCP solicitó a la SCT la información siguiente: especificaciones técnicas de la carretera concesionada; título de concesión; proyecto de modificación e ingresos de los últimos 10 años obtenidos por la explotación de la autopista y los pagos al Gobierno Federal; estudio económico y descripción técnica que determine la rentabilidad del proyecto (La Marquesa-Lerma de Villada); datos sobre los ingresos brutos esperados y su crecimiento durante el plazo de la concesión; aforo vehicular proyectado; gastos de construcción, operación y mantenimiento, así como la inversión del Tramo carretero Adicional.

109/ SHCP, Oficios No. 710/DGAIS/609/17 y No. 349-B-425, del 5 de junio de 2017.


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Al no proporcionar la SCT la información requerida mediante el Oficio No. 349-B-122, del 9 de septiembre de 2013, la SHCP consideró que la solicitud no cumplió con los elementos necesarios para evaluar y, en su caso, autorizar los aprovechamientos correspondientes.

En este sentido, la SHCP indicó que la atención a la solicitud para fijar la contraprestación fue puntual y el seguimiento fue oportuno en la esfera de su competencia, en razón de que realizó la prevención a la interesada por escrito y por una sola vez, para que subsanara la omisión, como lo señala de manera supletoria el artículo 17-A de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.110/

La ASF considera que, si bien la SHCP cumplió con los procedimientos legales, el Tramo carretero Adicional La Marquesa-Lerma de Villada, de la Autopista México-Toluca, comenzó a operar en julio de 2016, aunque la contraprestación no ha sido fijada, ni autorizada, por lo que la observación permanece.

Por su parte, el representante legal de la concesionaria informó no haber recibido la notificación sobre la contraprestación que debería pagar al Gobierno Federal en porcentaje y monto en relación con el “Tramo Adicional” La Marquesa-Lerma de Villada de la carretera México-Toluca, y que esta notificación no se hizo necesaria, en razón de que el mencionado “Tramo Adicional” no constituye una nueva concesión, sino que es un desdoblamiento de la cesión original otorgada por el Gobierno Federal el 31 de julio de 1989,111/ tal como la misma ha sido modificada de vez en vez, documento en el cual se hizo constar la contraprestación que debería pagar al Gobierno Federal por el Tramo Adicional.112/

En julio de 2016 inició operaciones el Tramo Adicional de la carretera México-Toluca y, al 31 de diciembre de ese año, los ingresos por concepto de peaje fueron de 151,141.8 miles de pesos. La concesionaria proporcionó copia de los pagos efectuados por la contraprestación del 0.5% de los ingresos tarifados por el Tramo Inicial y del mismo porcentaje por el Tramo Adicional, lo que implicó una contraprestación de 755.7 miles de pesos en este último.

De acuerdo con el artículo 10 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2016, la SHCP es la autorizada para fijar los aprovechamientos que cobrará, además, aprobará los montos de los mismos que cobren las dependencias de la Administración Pública Federal. Los aprovechamientos que no sean sometidos a la aprobación de la SHCP, no podrán ser cobrados por la dependencia de que se trate, a partir del 1 de marzo de 2016.

A pesar de que el Gobierno Federal propuso la FIBRA E, como vehículo de inversión, no se identificó que en el caso de la carretera México-Toluca el sector público haya recibido recursos por la bursatilización. En comparación, bajo un esquema de APP, cuando el desarrollador recibe mejores condiciones en los financiamientos destinados al proyecto, los beneficios que estos ajustes financieros generen deberán ser calculados y distribuidos

110/ SHCP, Oficio No. 349-B-011, del 11 de enero de 2018.

111/ El desdoblamiento consiste en asociar nuevos proyectos a concesiones existentes con fundamento en ciertos derechos adquiridos por el concesionario de que se trate, lo que permite brindar un mejor servicio a los usuarios, mediante opciones como la extensión de una autopista determinada en su longitud, y en beneficio de su zona de influencia. PACSA, S.A. de C.V., Oficio s/n, del 27 de octubre de 2017.

112/ PACSA, S.A. de C.V., Oficio s/n, del 24 de mayo de 2017.


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conforme a lo que se establezca en el contrato y la participación de la dependencia o entidad federal en dichos beneficios no podrá ser menor al 50.0% de los mismos.113/

Conclusión

La bursatilización de los ingresos futuros es un nuevo mecanismo financiero y de apoyo fiscal que implementó el Gobierno Federal para que el sector privado pudiera invertir en nuevos proyectos, refinanciar deuda y obtener beneficios fiscales. Sin embargo, en el caso de la carretera México-Toluca, el sector público no obtuvo beneficio adicional por la bursatilización.

Por medio de diversas modificaciones al Título de Concesión de la carretera México-Toluca, la SCT ha autorizado que la vigencia de la concesión original en 1989, de 2 años y 4 meses, pasara, sin tener ninguna ampliación a la carretera que lo justificara, hasta 41 años en 2006 y, con la construcción del tramo La Marquesa-Lerma de Villada (Tramo Adicional), en 2013 se extendió la concesión a 60 años, plazo máximo previsto por el artículo 6º de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal. Es pertinente evaluar si se justifica esta ampliación del periodo de vigencia en los términos en que se llevó a cabo, debido a que los argumentos principales fueron las proyecciones financieras realizadas por la concesionaria sobre el plazo requerido para recuperar su inversión en el Tramo Carretero Adicional y la estimación de menores ingresos futuros de la vía concesionada por una disminución en el tráfico promedio diario, sin embargo, la SCT no contó con una opinión favorable sobre la rentabilidad del proyecto o, en su caso, una evaluación jurídica, económica, financiera y de factibilidad que justificara la ampliación al plazo máximo.

Adicionalmente, a noviembre de 2017, la SCT y la SHCP no habían determinado, ni fijado, la contraprestación por el Tramo Adicional que inició operaciones en julio de 2016, en incumplimiento de la Condición Décimo Sexta de la Novena Modificación al Título de Concesión de fecha 31 de julio de 1989, otorgado por el Gobierno Federal, por conducto de la SCT, a favor de Promotora y Administradora de Carreteras, S.A. de C.V., para construir, operar, explotar, conservar y mantener el tramo Constituyentes y Reforma-La Venta de la carretera México-Toluca.

Por lo anterior, la concesionaria pagó una contraprestación de 0.5% de los ingresos tarifados, porque consideró que se trataba de un desdoblamiento de la concesión, en la que está obligada a pagar el equivalente al porcentaje establecido en el primer tramo carretero. La SCT también propuso ese porcentaje en el planteamiento original que formuló a la SHCP, pero no proporcionó los elementos adicionales que le requirió la SHCP.

No obstante, la Condición Décimo Sexta referida establece respecto del Tramo Adicional, que la concesionaria debía cubrir al Gobierno Federal la contraprestación que fijara la SHCP a propuesta de la SCT y que se le notificara, y que los pagos serán independientes para cada uno de los Tramos que integran la vía concesionada.

113/ Artículo 107, fracción II, inciso a, del Reglamento de la LAPP, reforma publicada en el DOF el 20 de febrero de 2017.


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16-0-06100-02-0054-01-010 Recomendación

Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, valore la conveniencia de establecer mecanismos de comunicación con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a fin de que fije el porcentaje de la contraprestación que debe pagar la concesionaria al Gobierno Federal, del Tramo Adicional de La Marquesa-Lerma de Villada, de la carretera México-Toluca, en cumplimiento del artículo 15, fracción VIII, de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, y la Condición Décima Sexta, inciso b, de la Novena Modificación del Título de Concesión de fecha 31 de julio de 1989, otorgado por el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a favor de Promotora y Administradora de Carreteras, S.A. de C.V., para construir, operar, explotar, conservar y mantener el tramo Constituyentes y Reforma-La Venta de la carretera México-Toluca.

En el supuesto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, que se refieren principalmente a que el Tramo carretero Adicional La Marquesa-Lerma de Villada, de la Autopista México-Toluca, comenzó a operar en julio de 2016, aunque la contraprestación no ha sido fijada, ni autorizada.


16-0-09100-02-0054-01-003 Recomendación

Para que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en el ámbito de su competencia, realice y presente a la Auditoría Superior de la Federación, los análisis de los estudios técnicos, operativos y financieros, así como la fundamentación jurídica, con base en lo que consideró procedente, óptimo y factible extender el plazo de la concesión de la carretera México-Toluca hasta el año 2049, por la ampliación del Tramo Adicional de La Marquesa-Lerma de Villada.

En el supuesto de que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, que se refieren principalmente a que los argumentos expuestos por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para extender al año 2049 la concesión de la carretera México-Toluca se basaron en la realización de nuevas inversiones por la construcción del tramo La Marquesa-Lerma de Villada, los costos de ampliación y mejoramiento; otras proyecciones financieras y operativas sobre la rentabilidad de la concesión, así como la estimación de menores ingresos futuros de la vía concesionada por una disminución en el tráfico promedio diario; los cuales resultan insuficientes para justificar que se ampliara la vigencia de la concesión al plazo máximo previsto en la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal.


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16-0-09100-02-0054-01-004 Recomendación

Para que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en el ámbito de su competencia, proporcione a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la información detallada, las bases de datos y los estudios técnicos que requiere para fijar el porcentaje de la contraprestación que debe pagar la concesionaria al Gobierno Federal, del Tramo Adicional de La Marquesa-Lerma de Villada, de la carretera México-Toluca, en cumplimiento del artículo 15, fracción VIII, de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, y de la Condición Décima Sexta, inciso b, de la Novena Modificación del Título de Concesión de fecha 31 de julio de 1989, otorgado por el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a favor de Promotora y Administradora de Carreteras, S.A. de C.V., para construir, operar, explotar, conservar y mantener el tramo Constituyentes y Reforma-La Venta de la carretera México-Toluca.

En el supuesto de que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes no considere procedentes los términos jurídicos o técnicos de esta recomendación, se requiere plantear una alternativa viable que incluya acciones concretas programadas, con la finalidad de atender los aspectos observados como resultado de la auditoría practicada, que se refieren principalmente a la falta de información para determinar la contraprestación del Tramo Adicional de La Marquesa-Lerma de Villada, de la carretera México-Toluca, que inició operaciones en julio de 2016.


16-9-09112-02-0054-08-001 Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria

La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en los artículos 15, fracción I, y 17, fracción XV, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, emite la Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria, a fin de que el Órgano Interno de Control en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente, por las irregularidades de los servidores públicos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes que durante su gestión autorizaron en 2013 la ampliación del plazo de vigencia a 60 años de la concesión de la carretera México-Toluca, plazo máximo previsto en el artículo 6º de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, cuyo fundamento fueron las proyecciones financieras realizadas por la concesionaria sobre el plazo requerido para recuperar su inversión en el Tramo Carretero Adicional y la estimación de menores ingresos futuros de la


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vía concesionada por una disminución en el tráfico promedio diario, sin embargo, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes no contó con una opinión favorable sobre la rentabilidad del proyecto, o con una evaluación jurídica, económica, financiera y de factibilidad que justifique la ampliación del plazo indicado.

16-9-09112-02-0054-08-002 Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria

La Auditoría Superior de la Federación, con fundamento en los artículos 15, fracción I, y 17, fracción XV, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, emite la Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria, a fin de que el Órgano Interno de Control en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente por las irregularidades de los servidores públicos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes que durante su gestión no proporcionaron la información requerida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a fin de que ésta fijara el porcentaje de la contraprestación que debe pagar la concesionaria al Gobierno Federal, del Tramo Adicional de La Marquesa-Lerma de Villada, de la carretera México-Toluca, en cumplimiento del artículo 15, fracción VIII, de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal; de la Condición Décima Sexta, inciso b, de la Novena Modificación del Título de Concesión de fecha 31 de julio de 1989, otorgado por el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a favor de Promotora y Administradora de Carreteras, S.A. de C.V., para construir, operar, explotar, conservar y mantener el tramo Constituyentes y Reforma-La Venta de la carretera México-Toluca; y las funciones de la Dirección de Seguimiento de Títulos de Concesión, del Manual de Organización de la Dirección General de Desarrollo Carretero de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

Asimismo, es necesario que el Órgano Interno de Control requiera a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes que determine el porcentaje de dicha contraprestación y lo someta a consideración de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para su autorización, y adicionalmente, que investigue e informe a la Auditoría Superior de la Federación sobre el probable daño a la hacienda pública en caso de que este porcentaje resulte superior al 0.5% pagado por la concesionaria de motu proprio.

8. Certificados de Infraestructura Educativa Nacional114/

El artículo 52 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) dispone que hasta el 25.0% de los recursos anuales del FAM puede utilizarse como fuente pago de obligaciones que se contraigan en términos de los convenios que celebren las entidades federativas con la Federación, por medio de la SHCP, en los que se determinen los mecanismos de potenciación, respecto de dicho fondo.

El origen y destino del FAM se define en los artículos 39, 40 y 41 de la LCF que, entre otros aspectos, mencionan que los recursos del fondo se determinarán en el PEF por un monto equivalente a 0.814% de la recaudación federal participable. El 46.0% se destinará al otorgamiento de desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social por medio

114/ Para mayor detalle, se sugiere consultar: Informe del Resultado de la Fiscalización de la Cuenta Pública 2015, Auditoría 37-GB: Alternativas para el Financiamiento de la Inversión Pública: Programa Escuelas al CIEN.


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de instituciones públicas, y el 54.0% a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica, media superior y superior, y se distribuirá entre las entidades federativas de acuerdo con las asignaciones y reglas que el PEF establezca.

En 2015 se puso en marcha el Programa Escuelas al CIEN, con la finalidad de mejorar la infraestructura educativa. Las 32 entidades federativas firmaron con la SHCP los Convenios de Coordinación y Colaboración para la Potenciación de Recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples (Convenios de Coordinación), en los que se definió el mecanismo para potenciar, entre 2015 y 2018, el flujo del 25.0% del FAM mediante la emisión en la BMV de certificados bursátiles fiduciarios denominados Certificados de Infraestructura Educativa Nacional (CIEN). Los recursos obtenidos se destinarán a atender la cartera de proyectos autorizada para cada entidad federativa.

Dicho mecanismo opera mediante el Fideicomiso Irrevocable de Administración y Emisión de Certificados Bursátiles Fiduciarios No. 2595 (fideicomiso emisor), para realizar las emisiones bursátiles, cuyo fiduciario es Banco Invex, S.A., Institución de Banca Múltiple, Invex Grupo Financiero; y el Fideicomiso Irrevocable de Administración y Distribución de Recursos No. 2242 (fideicomiso de distribución), con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. (BANOBRAS) como fiduciario, para la asignación de los recursos. Ambos fideicomisos fueron constituidos como privados.

El capital semilla del fideicomiso emisor, 5,000.0 pesos, provino de Corporación Mexicana de Inversiones de Capital, S.A. de C.V. (CMIC), empresa cuyos accionistas son entidades públicas (NAFIN, BANCOMEXT, BANOBRAS y FOCIR), aunque la SHCP señala que dicha sociedad fue constituida legalmente con carácter de privada y, por tanto, su aportación como fideicomitente del fideicomiso emisor la hizo como una entidad privada.115/

El monto total autorizado al Programa Escuelas al CIEN es de 50,000.0 millones de pesos y concluirá en el año 2039. No existe un calendario de colocaciones, debido a que la emisión de los CIEN depende del avance en la ejecución de las obras y de las condiciones del mercado. Adicionalmente, el esquema permite contratar créditos para financiar la operación en tanto se emiten los CIEN. Banco Invex llevará a cabo las emisiones bursátiles y la contratación de créditos, previa instrucción del Comité para la Potenciación.116/

Los CIEN tienen un valor nominal de 100.0 pesos por certificado y se encuentran estructurados a una tasa nominal fija de 8.0% anual. Devengarán intereses desde la fecha de su emisión y hasta en tanto no sean amortizados en su totalidad; se liquidarán aproximadamente cada 182 días (10 de enero y 10 de julio de cada año) y el mecanismo para su determinación y cálculo se fijará para cada emisión en el Título, Aviso de Oferta, Aviso de Colocación, Documento con Información Clave para la Inversión y en el Suplemento correspondiente. El monto principal será amortizado mediante 41 pagos semestrales a partir del 10 de enero de 2019 y hasta el 10 de enero de 2039, los cuales se establecieron en la tabla

115/ SHCP, Oficio No. 305.VI.-001/2018, del 11 de enero de 2018.

116/ Integrado por los titulares de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público, de la Unidad de Banca de Desarrollo y de la Unidad de Banca, Valores y Ahorro, de la SHCP.


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de amortización que se dio a conocer en el Prospecto de Colocación y en los distintos materiales informativos que publica la BMV en su página de Internet.

Los CIEN son quirografarios, por lo que no tienen una garantía específica de pago a los tenedores de los certificados y a los acreditantes de los créditos. El fideicomiso emisor recibirá el 25.0% del flujo de los recursos del FAM, como única fuente de ingresos. En caso de incumplimiento, el pago a los tenedores y a los acreditantes se limita a los recursos disponibles en el fideicomiso emisor y ni las entidades federativas, ni el Gobierno Federal, serán responsables de liquidar las obligaciones pendientes, en su caso.

Al respecto, no se considera la contratación de coberturas o seguros, sin embargo, se estableció un Fondo de Pago de Principal e Intereses que deberá ser por la cantidad de recursos equivalente a 1.1 veces los pagos por capital e intereses correspondientes a la fecha de pago. El excedente de 10.0% reservado, se utilizará para volver a acumular los recursos correspondientes al siguiente periodo de pago.

Modelo Financiero de los CIEN

A diciembre de 2017, el monto total colocado del programa es de 34,081.2 millones de pesos, que se integra de la manera siguiente:

MONTO COLOCADO A DICIEMBRE DE 2017

(Millones de pesos)

Colocación Fecha Monto

Emisión original 07/12/2015 8,581.2

Primera reapertura 23/03/2016 5,000.0

Segunda reapertura 06/06/2017 5,500.0

Tercera reapertura 02/08/2017 7,500.0

Cuarta reapertura 08/12/2017 7,500.0

Total 34,081.2

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la BMV, Aviso de Colocación con Fines Informativos, "Certificados Bursátiles Fiduciarios Respaldados por el Fondo de Aportaciones Múltiples" del 8 de diciembre de 2017.

Se han realizado tres pagos de intereses: el 11 de julio de 2016 por 654.9 millones de pesos, el 10 de enero de 2017 por 552.3 millones de pesos y el 10 de julio de 2017 por 767.5 millones de pesos.

Es importante destacar que el Comité para la Potenciación evalúa previamente las condiciones del mercado, para decidir la conveniencia de realizar una emisión. En este sentido, durante 2016 los mercados financieros experimentaron importantes episodios de volatilidad generada, en buena medida, por la incertidumbre del momento en que la Reserva Federal (FED) de los Estados Unidos de América (EUA) incrementaría su tasa de interés de referencia y por el resultado del proceso electoral para la presidencia en los EUA. Como


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consecuencia de lo anterior, se presentó un incremento en el rendimiento que otorgan los instrumentos financieros, incluidos los CIEN, y una disminución en su valor, lo cual dificultaría su colocación entre el público inversionista.

Entre los principales factores de riesgo asociados con la adquisición de los CIEN, se encuentran las condiciones macroeconómicas nacionales e internacionales que podrían afectar a los mercados financieros, como sucedió con el resultado de las elecciones para presidente en los EUA, que se reflejó en la disminución de su valor en 7.24%,117/ entre el 8 y el 14 de noviembre de 2016.

Al respecto, el intermediario colocador, BBVA Bancomer, informó a la SHCP que en los meses de noviembre y diciembre de 2016 no existirían las condiciones adecuadas para garantizar una emisión exitosa de los CIEN,118/ por lo que no se realizaron más emisiones en ese año.

Para obtener los recursos que cubrieran la cartera de proyectos de 2016 e iniciar la de 2017, en la sesión del 22 de noviembre de 2016, el Comité para la Potenciación aprobó solicitar un crédito con BANOBRAS e instruyó a Banco Invex la celebración de un contrato de crédito, el cual se firmó el 29 de noviembre de 2016 en los términos siguientes:119/

Crédito en cuenta corriente.

Hasta por 5,500.0 millones de pesos.

Plazo máximo de 36 meses.

Se destinará al fideicomiso de distribución para su entrega a las entidades federativas.

Interés de TIIE más 0.20 puntos.

El periodo para el cálculo de intereses sobre saldo insoluto iniciará el día que se efectúe cada disposición y concluirá el mismo día del año siguiente.

El 30 de noviembre de 2016 Banco Invex dispuso de la totalidad de la línea de crédito por 5,500.0 millones de pesos. Los recursos se canalizaron en la misma fecha al fideicomiso de distribución para su aplicación conforme a la mecánica establecida.

El 6 de junio de 2017 se pagaron 5,657.9 millones de pesos del crédito, de los cuales 5,206.9 millones correspondieron a la segunda reapertura de los CIEN y 451.0 millones de pesos al fondo de pago de principal e intereses, con lo que el saldo a esa fecha fue de 40.6 millones de pesos.120/ Al 2 de agosto de 2017, cuando se realizó la tercera reapertura, el saldo insoluto del crédito era de 41.0 millones de pesos, que se cubrió con las disponibilidades en el fondo

117/ Bloomberg, consulta del 31 de enero de 2017.

118/ BBVA Bancomer, Casa de Bolsa, Oficio dirigido al Secretariado del Comité para la Potenciación del Programa Escuelas al CIEN (el Comité para la Potenciación), del 11 de noviembre de 2016.

119/ Contrato de apertura de Crédito en Cuenta Corriente que celebran BANOBRAS y Banco Invex, firmado del 29 de noviembre de 2016.

120/ SHCP, Oficio No. 102-B-CA-23-2017, del 6 de junio de 2017.


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referido, por lo que no se utilizaron recursos de la tercera reapertura para liquidar el crédito.121/

Debido a que la expectativa sobre las condiciones de los mercados financieros es que no retornen a las existentes al inicio del programa,122/ la SHCP consideró conveniente recurrir a un crédito de largo plazo como mecanismo adicional de financiamiento para disminuir la presión sobre la emisión de los CIEN, continuar con la ejecución de las obras y obtener mejores condiciones de fondeo.123/

Por instrucción del Comité para la Potenciación, el crédito con BANOBRAS fue modificado el 29 de mayo de 2017. Se incrementó el monto hasta por 10,000.0 millones de pesos y se igualó el plazo y el perfil de amortización con los CIEN, con lo que el pago de intereses de hasta 8.8% anual124/ será cada 182 días y la amortización en 41 pagos semestrales a partir del 10 de enero de 2019.125/

Adicionalmente, se aprobó celebrar un contrato de crédito de mediano plazo (3 años) por un monto de hasta 7,500.0 millones de pesos con BBVA Bancomer, S.A., Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero BBVA Bancomer, o con el Banco Nacional de México, S.A., Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Banamex, o con ambas instituciones mancomunadamente. El objetivo es reducir el monto de financiamiento en el mercado, dado el actual entorno, y sustituir la línea de crédito de corto plazo que se tenía con BANOBRAS.126/ Dicho contrato se formalizó el día 5 de julio de 2017 con ambas instituciones bancarias en los términos siguientes:127/

121/ BMV, Banco Invex, Suplemento de colocación del programa de emisión de los CIEN de la tercera reapertura, 2 de agosto de 2017, pp. 30 y 59.

122/ El 13 de julio de 2017 el precio de los CIEN fue de 95.42, lo que representó una baja de 4.1% respecto del valor al que se colocaron en diciembre de 2015. Bloomberg, consulta del 13 de julio de 2017.

123/ SHCP, Acta de Sesión del Comité para la Potenciación, del 24 de abril de 2017, Anexo 4, p. 5.

124/ En el convenio modificatorio de fecha 29 de mayo de 2017 al contrato de apertura en cuenta corriente de fecha 29 de noviembre de 2016 que celebran BANOBRAS y Banco Invex, se estableció que la tasa de interés ordinaria que se pagará por las disposiciones del crédito será de TIIE a plazo de 91, 182 o 28 días, en ese orden, más una sobretasa que determinará BANOBRAS y que corresponda al nivel de riesgo que represente el crédito en función de las calificaciones crediticias que otorguen las agencias calificadoras y de acuerdo con la tabla incluida en el convenio modificatorio. Inicialmente se acordó una sobretasa de 0.20 puntos porcentuales, misma que quedará vigente mientras se mantenga sin cambio la calificación crediticia.

A noviembre de 2017, la TIIE a 91 días fue de 7.41%, más la sobretasa de 0.20 puntos porcentuales el interés sería de 7.61%. Sin embargo, en el ejercicio que se presenta más adelante se decidió utilizar la tasa de 8.8% referida en el Anexo 3 del Acta de Sesión del Comité para la Potenciación, del 24 de abril de 2017, para efectos de considerar una mayor presión financiera en el modelo.

125/ SHCP, Acta de Sesión del Comité para la Potenciación, del 24 de abril de 2017, Anexo 3, pp. 1 y 2; y Oficio No. 102-B-CA-23-2017, del 6 de junio de 2017.

126/ SHCP, Acta de Sesión del Comité para la Potenciación, del 24 de abril de 2017, Acuerdo II.1, p. 7 y Anexo 4, p. 7.

127/ Contrato de apertura de crédito en cuenta corriente de fecha 5 de julio de 2017.


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Crédito en cuenta corriente.

Hasta 7,500.0 millones de pesos de manera conjunta.

Plazo de 36 meses.

Cada disposición será por un monto mínimo de 250.0 millones de pesos y en múltiplos de 50.0 millones de pesos.

Interés de TIIE a 28 días más 85 puntos base.

Los intereses se pagarán por periodos vencidos y se calcularán por el número de días efectivamente transcurridos sobre la base de un año de 360 días.

A la fecha de elaboración del presente informe no se ha dispuesto de ninguna de las líneas de crédito, de 10,000.0 millones de pesos con BANOBRAS y de 7,500.0 millones de pesos con la banca comercial, que en conjunto suman 17,500.0 millones de pesos.

El Macrotítulo de los Certificados Bursátiles Fiduciarios del 23 de marzo de 2016, vigente al momento de celebrarse ambos contratos crediticios, en el numeral 35, inciso d, establece que no se puede contratar deuda adicional a la incurrida en la última emisión, cuyo monto insoluto de principal sumado al monto de dicha emisión y de cualquier otra deuda vigente sea superior a 50,000.0 millones de pesos y en el entendido que la deuda adicional contratada no podrá exceder los 10,000.0 millones de pesos.

En opinión del despacho legal contratado por el fideicomiso emisor, la celebración del contrato de crédito con la banca comercial no contraviene la disposición anterior, debido a que la limitación para contratar deuda adicional hasta por 10,000.0 millones de pesos aplica sólo en caso de que el monto insoluto de los certificados bursátiles emitidos al amparo del programa sea superior a los 50,000.0 millones de pesos,128/ lo que previamente fue expuesto por el Comité para la Potenciación en la Instrucción de Celebración de Crédito del 24 de abril de 2017.129/

La estructura actual del programa, mediante la convivencia de los créditos con las emisiones bursátiles, no supera el saldo insoluto de 50,000.0 millones de pesos, no obstante, la SHCP podría incrementar el monto de endeudamiento total,130/ debido a que los acuerdos e instrucciones que gire el Comité para la Potenciación son inobjetables y se consideran como decisiones, instrucciones y/o deliberaciones acordadas conjuntamente por todos sus miembros, que se deben cumplir en todos sus términos.131/

La ASF realizó un ejercicio para proyectar, en el nuevo escenario en el que conviven emisiones bursátiles hasta por 40,000.0 millones de pesos y un crédito hasta por 10,000.0 millones de

128/ Contrato de apertura de crédito en cuenta corriente de fecha 5 de julio de 2017, Anexo E, Opinión Legal, p. 64.

129/ SHCP, Instrucción de Celebración de Crédito, 24 de abril de 2017, p. 2.

130/ En el Acta de Sesión del Comité para la Potenciación del 24 de abril de 2017, en el Anexo 6, Términos del Crédito de Mediano Plazo, p. 2, se consideró incrementar la deuda total del fideicomiso emisor a 55,000.0 millones de pesos. De haberse aprobado dicho incremento, las entidades federativas recibirían menos recursos por concepto de Remanentes FAM.

131/ Cláusula Quinta, inciso h, de los Convenios de Coordinación para la Potenciación de Recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples.


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pesos, los ingresos derivados de la potenciación y los costos asociados con la amortización del principal y el pago de intereses.

Los 40,000.0 millones de pesos se colocan en seis emisiones: cinco que ya se efectuaron por 34,081.2 millones de pesos, y otra por realizar en marzo de 2018 por 5,918.8 millones de pesos.

Se hace una sola disposición del crédito en julio de 2018 por el total autorizado de 10,000.0 millones de pesos, posterior a las colocaciones, por lo que su pago será exclusivamente con recursos del FAM.

El pago de intereses es cada 182 días (el 10 de enero y el 10 de julio de cada año) con una tasa de interés fija de 8.0% en el caso de las colocaciones y de 8.8% para el crédito de largo plazo.

Las amortizaciones comienzan el 10 de enero de 2019, se pagan cada seis meses y es el mismo porcentaje para los CIEN y el crédito.


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AMORTIZACIÓN E INTERESES DE LOS CIEN Y DEL CRÉDITO DE LARGO PLAZO CON BANOBRAS, 2015-2039

(Millones de pesos)

Fecha Monto Colocado

o Dispuesto

Colocaciones

Crédito BANOBRAS Total

Amortización e Intereses Amortización e

Intereses

(A) (B) (C=A+B)

7 diciembre 2015 8,581.2 n.a. n.a. n.a.

0.0

23 marzo 2016 5,000.0 n.a. n.a. 0.0

10 julio 2016 654.9 n.a. 654.9

10 de enero 2017 552.3 n.a. 552.3

6 de junio 2017 5,500.0 n.a. n.a. 0.0

10 de julio 2017 767.5 n.a. 767.5

2 de agosto 2017 7,500.0 n.a. n.a. 0.0

8 de diciembre de 2017 7,500.0 n.a. n.a. 0.0

10 enero 2018 1,386.0 n.a. 1,386.0

15 de marzo de 2018 5,918.8 n.a. n.a. 0.0

10 de julio 2018 10,000.0 1,608.9 n.a. 1,608.9

10 enero 2019 1,910.7 518.3 2,429.0

10 julio 2019 1,889.5 512.3 2,401.8

10 enero 2020 1,911.2 517.9 2,429.1

10 julio 2020 1,909.3 516.7 2,426.0

10 enero 2021 1,925.1 520.7 2,445.8

10 julio 2021 1,925.8 520.1 2,445.9

10 enero 2022 1,943.4 524.5 2,467.9

10 julio 2022 1,942.6 523.5 2,466.1

10 enero 2023 1,957.9 527.3 2,485.2

10 julio 2023 1,959.5 526.9 2,486.4

10 enero 2024 1,976.4 531.0 2,507.4

10 julio 2024 1,976.1 530.0 2,506.1

10 enero 2025 1,994.2 534.4 2,528.6

10 julio 2025 1,992.0 532.9 2,524.9

10 enero 2026 2,007.2 536.5 2,543.7

10 julio 2026 2,011.1 536.5 2,547.6

10 enero 2027 2,027.0 540.1 2,567.1

10 julio 2027 2,024.6 538.5 2,563.1

10 enero 2028 2,041.1 542.2 2,583.3

10 julio 2028 2,048.4 542.9 2,591.3

10 enero 2029 2,060.8 545.5 2,606.3

10 julio 2029 2,065.5 545.5 2,611.0

10 enero 2030 2,077.8 548.0 2,625.8

10 julio 2030 2,083.6 548.2 2,631.8

10 enero 2031 2,095.4 550.4 2,645.8

10 julio 2031 2,102.2 550.8 2,653.0

10 enero 2032 2,113.0 552.7 2,665.7

10 julio 2032 2,120.6 553.2 2,673.8

10 enero 2033 2,130.0 554.5 2,684.5

10 julio 2033 2,138.1 555.1 2,693.2

10 enero 2034 2,145.7 555.9 2,701.6

10 julio 2034 2,158.2 557.4 2,715.6

10 enero 2035 2,163.4 557.4 2,720.8

10 julio 2035 2,175.8 558.8 2,734.6

10 enero 2036 2,178.1 558.0 2,736.1

10 julio 2036 2,198.3 561.2 2,759.5


93

Fecha Monto Colocado

o Dispuesto

Colocaciones

Crédito BANOBRAS Total

Amortización e Intereses Amortización e

Intereses

(A) (B) (C=A+B)

10 enero 2037 2,201.0 560.3 2,761.3

10 julio 2037 2,216.2 562.2 2,778.4

10 enero 2038 2,218.8 561.0 2,779.8

10 julio 2038 2,236.9 563.5 2,800.4

10 enero 2039 2,218.7 556.8 2,775.5

Total 89,440.8 22,229.6 111,670.4

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la BMV, Aviso de Colocación con Fines Informativos, "Certificados Bursátiles Fiduciarios Respaldados por el Fondo de Aportaciones Múltiples" del 8 de diciembre de 2017; y de la SHCP, Actas de sesión del comité para la potenciación, del 24 de abril de 2017, Anexo 3, pp. 1 y 2, y del 18 de septiembre de 2017, pp. 4 y 5.

NOTAS: La tasa de interés bruto anual es de 8.0% para las colocaciones y de 8.8% para el crédito, la cual se mantendrá fija durante la vigencia del programa. Los intereses se liquidarán cada 182 días, el 10 de enero y 10 de julio de cada año.

El porcentaje de amortización se establece en el Prospecto de Colocación, en los avisos de colocación y en el material informativo que da a conocer la BMV en su página de Internet.

Las operaciones pueden no coincidir debido al redondeo.

n.a. No aplicable.

En este escenario, el pago de intereses por las colocaciones sería de 49,440.8 millones de pesos y por el crédito de 12,229.6 millones de pesos, con lo cual el monto total de intereses pagados sería de 61,670.4 millones de pesos, sin considerar el valor del dinero en el tiempo, que sumado al monto del principal (50,000.0 millones de pesos) ascendería a 111,670.4 millones de pesos.

Con base en esta estimación y diferentes proyecciones de crecimiento del FAM,132/ el flujo de recursos sería suficiente para cubrir los pagos por concepto de intereses y amortizaciones. Tendría que ocurrir una caída de 0.3% en el FAM para que los recursos no cubrieran los pagos por concepto de intereses y amortizaciones.133/ En este último escenario, el Programa Escuelas al CIEN enfrentaría problemas de solvencia a partir del año 2037, como se muestra a continuación:

132/ Se consideró el incremento aprobado de 8.9% en el PEF para 2018.

133/ Para que en el corto plazo se presentara una situación en la que el flujo del FAM no fuera suficiente para hacer frente a las obligaciones de pago, dicho fondo tendría que caer 30.0% en 2019, es decir, que fuera de 18,175.5 millones de pesos. En este escenario, a partir de ese año el programa enfrentaría problemas de solvencia.


94

PROYECCIÓN DE BALANCE DE RECURSOS1/ DEL PROGRAMA ESCUELAS AL CIEN

(Millones de pesos)

Año Tasa de crecimiento nominal del FAM

0.1 0.0 (0.1) (0.2) (0.3) (0.4) (0.5)

2016 4,286.6 4,286.6 4,286.6 4,286.6 4,286.6 4,286.6 4,286.6

2017 4,104.4 4,104.4 4,104.4 4,104.4 4,104.4 4,104.4 4,104.4

2018 2,912.2 2,912.2 2,912.2 2,912.2 2,912.2 2,912.2 2,912.2

2019 1,082.2 1,076.3 1,070.4 1,064.5 1,058.6 1,052.7 1,046.9

2020 1,063.7 1,051.9 1,040.1 1,028.4 1,016.6 1,004.9 993.3

2021 1,033.1 1,015.4 997.7 980.1 962.5 945.1 927.7

2022 996.6 972.9 949.4 925.9 902.6 879.4 856.3

2023 965.0 935.4 905.9 876.7 847.6 818.6 789.9

2024 929.1 893.5 858.2 823.2 788.3 753.7 719.4

2025 894.9 853.5 812.3 771.4 730.9 690.7 650.8

2026 863.2 815.8 768.7 722.1 675.9 630.1 584.7

2027 830.3 776.9 724.0 671.6 619.8 568.4 517.6

2028 791.8 732.4 673.7 615.6 558.1 501.3 445.0

2029 755.0 689.7 625.1 561.3 498.2 435.9 374.3

2030 720.8 649.5 579.1 509.5 440.9 373.2 306.3

2031 685.5 608.2 532.0 456.8 382.6 309.5 237.4

2032 650.9 567.6 485.6 404.7 325.0 246.6 169.2

2033 618.5 529.3 441.4 354.9 269.8 186.0 103.5

2034 585.1 489.9 396.2 304.0 213.5 124.4 36.8

2035 552.9 451.7 352.1 254.4 158.4 64.1 (28.5)

2036 518.7 411.5 306.2 202.8 101.4 1.9 (95.7)

2037 480.7 367.5 256.3 147.4 40.7 (64.0) (166.6)

2038 446.1 326.9 209.9 95.5 (16.6) (126.4) (233.9)

2039 3,256.8 3,131.5 3,008.8 2,888.8 2,771.4 2,656.5 2,544.1

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Decreto de PEF 2016 y 2017; Actas de sesión del comité para la potenciación, del 24 de abril de 2017, Anexo 3, pp. 1 y 2 y del 18 de septiembre de 2017, pp. 4 y 5; de la Cámara de Diputados, Gaceta Parlamentaria, Número 4903-B, Anexo B, 9 de noviembre de 2017; y de la BMV, Aviso de Colocación con Fines Informativos, "Certificados Bursátiles Fiduciarios Respaldados por el Fondo de Aportaciones Múltiples" del 8 de diciembre de 2017.

1/ El balance de recursos resulta de la diferencia entre lo que se tendría que pagar por concepto de intereses y amortizaciones (de las colocaciones por 40,000.0 millones de pesos y el crédito con BANOBRAS por 10,000.0 millones de pesos) y el flujo del 25.0% del FAM, al considerar los incrementos nominales en dicho fondo referidos en el cuadro.

NOTAS: La tasa de interés bruto anual es de 8.0% para las colocaciones y de 8.8% para el crédito de largo plazo, la cual se mantendrá fija durante la vigencia del programa. Los intereses se liquidarán cada 182 días, el 10 de enero y 10 de julio de cada año.

Se consideró el FAM aprobado en el Decreto de PEF para 2016 y 2017, de 19,765.0 y 21,696.9 millones de pesos, respectivamente, y de 23,628.2 millones de pesos aprobados en el PEF 2018.

Las operaciones pueden no coincidir debido al redondeo.

Si bien el Programa Escuelas al CIEN atenderá en tres años (2015-2018) las necesidades de infraestructura física educativa en las entidades federativas, a partir de 2019 significará una restricción de recursos, debido a que del 54.0% del total del FAM etiquetado para infraestructura, el mecanismo de potenciación representa alrededor de 46.3%.


95

Adicionalmente, las entidades federativas recibirán los remanentes del FAM que son aquellos recursos distintos de los que se obtengan de las colocaciones y de los créditos, y que no se encuentren destinados expresamente para su pago o a la ejecución de alguno de los proyectos. Los remanentes serán entregados a las entidades federativas para la conservación y mantenimiento de los proyectos de la infraestructura física educativa.134/

La ASF estimó, con base en un modelo financiero proporcionado por la SHCP, los recursos remanentes del FAM del Programa Escuelas al CIEN, bajo los supuestos siguientes: se hacen colocaciones por 40,000.0 millones de pesos con un interés fijo de 8.0% anual, un crédito de largo plazo por 10,000.0 millones de pesos a un interés de 8.8% anual, el porcentaje de amortización y el periodo de pago de intereses es el mismo para los CIEN y el crédito (se consideraron periodos iguales de 180 días), un crecimiento nominal anual del FAM de 3.7%135/ y un rendimiento de 3.0% de las reservas. En este escenario, los remanentes ascenderían aproximadamente a 80,802.7 millones de pesos.

Al considerar los remanentes del FAM, las entidades federativas comprometerían, en promedio, alrededor de 29.6% de los recursos disponibles para infraestructura educativa y 16.0% del total del FAM.

Fideicomiso Emisor 2595

El Fideicomiso Emisor 2595 emitió estados financieros al 31 de diciembre de 2016, bajo Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF); dicha información fue dictaminada por auditores independientes, los cuales opinaron que los estados presentaron razonablemente la situación financiera, su desempeño financiero y los flujos de efectivo, de conformidad con las NIIF.

Las cifras de los estados de situación financiera y de resultados integrales al 31 de diciembre de 2016 y 2015, respectivamente son las siguientes:

134/ Los remanentes del FAM serán distribuidos a cada entidad federativa con base en la mecánica establecida en el Anexo E, inciso b, del Contrato del Fideicomiso de Distribución, para su aplicación de acuerdo con la LCF y las disposiciones aplicables.

135/ Se refiere a la tasa media de crecimiento real anual del FAM del periodo 1998-2016 (comportamiento histórico), calculada con base en la variación del índice de precios implícitos del PIB de 2.7826.


96

FIDEICOMISO DE EMISIÓN 2595

ESTADOS DE SITUACIÓN FINANCIERA

(Millones de pesos)

Concepto 31 de diciembre de

2016 2015

Activo

Activo a corto plazo:

Efectivo y equivalentes de efectivo 621.7 5.3

Derechos de cobro futuros 5,527.4 0.0

Total del activo a corto plazo: 6,149.1 5.3

Activo a largo plazo:

Derechos de cobro futuros 13,986.5 8,617.5

Total del activo a largo plazo: 13,986.5 8,617.5

Total del activo 20,135.6 8,622.8

Pasivo y Patrimonio

Pasivo a corto plazo:

Préstamos por pagar 5,500.0 0.1

Intereses por pagar 540.6 36.4

Total del pasivo a corto plazo: 6,040.6 36.5

Pasivo a largo plazo:

Certificados bursátiles por pagar 13,388.2 8,472.4

Total del pasivo a largo plazo: 13,388.2 8,472.4

Total del pasivo 19,428.8 8,508.9

Patrimonio

Patrimonio 691.0 114.3

Resultados acumulados 15.8 (0.4)

Total del patrimonio: 706.8 113.9

Total del pasivo y patrimonio 20,135.6 8,622.8

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP, Estados Financieros Auditados del Fideicomiso Irrevocable de Administración y de Emisión de Certificados Bursátiles Fiduciarios 2595, Banco Invex, S.A., Institución de Banca Múltiple; Invex Grupo Financiero, Fiduciario.



97

FIDEICOMISO DE EMISIÓN 2595 ESTADOS DE RESULTADOS INTEGRALES

(Millones de pesos)


2016 2015

Ingresos por intereses 1,109.7 36.3

Gastos por intereses (1,086.1) (36.1)

Gastos de operación (7.3) (0.6)

Resultado integral del año 16.3 (0.4)

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP, Estados Financieros Auditados del Fideicomiso Irrevocable de Administración y de Emisión de Certificados Bursátiles Fiduciarios 2595, Banco Invex, S.A., Institución de Banca Múltiple; Invex Grupo Financiero, Fiduciario.


Fideicomiso de Distribución 2242

Los estados financieros al 31 de diciembre de 2016 del Fideicomiso de Distribución 2242 se emitieron de acuerdo con las Normas de Información Financiera Mexicanas (NIF) y fueron dictaminados por auditores independientes, los cuales opinaron que los estados presentaron razonablemente la situación financiera, así como los resultados y los flujos de efectivo, de conformidad con las NIF.

Las cifras de los estados de situación financiera y de resultados al 31 de diciembre de 2016 y 2015, respectivamente, son las siguientes:

FIDEICOMISO DE DISTRIBUCIÓN 2242

ESTADOS DE SITUACIÓN FINANCIERA

(Millones de pesos)


2016 2015

Activo

Efectivo y equivalentes de efectivo 14,640.4 8,419.8

Total de activo 14,640.4 8,419.8

Pasivo y Patrimonio

Patrimonio 14,177.2 8,402.0

Resultados acumulados 463.2 17.8

Total de patrimonio 14,640.4 8,419.8

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP, Estados Financieros Auditados del Fideicomiso 2242 de Distribución del Fondo de Aportaciones Múltiples para la Infraestructura Física Educativa, Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C.



98

FIDEICOMISO DE DISTRIBUCIÓN 2242

ESTADOS DE RESULTADOS

(Millones de pesos)


2016 2015

Intereses a favor 482.9 17.8

Gastos generales (37.5) 0.0

Resultado del ejercicio 445.4 17.8

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP, Estados Financieros Auditados del Fideicomiso 2242 de Distribución del Fondo de Aportaciones Múltiples para la Infraestructura Física Educativa, Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C.


En el análisis de las cifras de ambos fideicomisos, se observó que el Fideicomiso Emisor 2595 colocó 13,581.1 millones de pesos, de certificados bursátiles a una tasa de intereses de 8.0% anual y contrató un préstamo bancario por 5,500.0 millones de pesos, con una tasa de interés de 6.08% (tasa TIIE más 0.20 puntos porcentuales); por el de Distribución 2242, se observó que recibió recursos provenientes de la monetización por 18,720.7 millones de pesos y aportaciones remanentes del FAM por 3,955.8 millones de pesos, y distribuyó a las entidades federativas recursos por monetización 4,791.9 millones de pesos y de remanentes del FAM 3,707.6 millones de pesos, que representan 25.6% y 92.8%, respectivamente, de sus aportaciones.

ESTADOS FINANCIEROS CONDENSADOS

SALDO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2016

(Millones de pesos)

Concepto Fideicomiso 2242 Fideicomiso 2595

Estado de Situación Financiera

Total de Activo 14,640.4 20,135.6

Total de Pasivo 19,428.8

Total del Patrimonio 14,640.4 706.8

Total Pasivo y Patrimonio 14,640.4 20,135.6

Estado de Resultados

Intereses ganados 482.9 1,109.7

Intereses pagados (0.0) (1,086.1)

482.9 23.6

Gastos de operación (37.5) (7.3)

Resultado del ejercicio 445.4 16.3

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP, Estados Financieros de los Fideicomisos 2242 y 2595.



99

Distribución de recursos a las entidades federativas

El informe del fiduciario BANOBRAS, S.N.C., al 31 de diciembre de 2016, reportó 18,720.7 millones de pesos (100.0%) transferidos al Fideicomiso de Distribución 2242, que generaron rendimientos financieros por 493.3 millones de pesos, con lo que el total de efectivo disponible fue de 19,214.0 millones de pesos; del importe anterior, se entregaron a las entidades federativas 4,791.9 millones de pesos (25.6%) para la ejecución de las obras, con un remanente pendiente de distribuir por 14,422.1 millones de pesos.136/

136/ De acuerdo con la información publicada por el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (INIFED) en el Portal Escuelas al CIEN, a enero de 2018, se reporta un total instruido a pago a las entidades federativas por 13,248.9 millones de pesos y una inversión comprometida de proyectos aprobados de 24,312.7 millones de pesos.


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Al respecto, la SHCP señaló que las disponibilidades de efectivo que permanecen en el Fideicomiso de Distribución 2242, corresponden a recursos ya asignados por el INIFED a las entidades federativas conforme a los Convenios de Coordinación, los calendarios y los coeficientes establecidos, por lo cual se encuentran fuera de su ámbito de competencia.137/

La ASF analizó la distribución de recursos en una muestra de auditoría de seis entidades federativas (Chiapas, Estado de México, Jalisco, Nuevo León, Puebla y Veracruz), a fin de verificar el cumplimiento del calendario establecido y publicado en la página de Internet del INIFED. Se compararon las cifras acumuladas a diciembre de 2016 del “listado actualizado de planteles educativos por estado que son beneficiados por el programa” con los recursos dispersados a las entidades federativas que se reportan en el Informe del Fiduciario, con los resultados siguientes:

DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS EN ENTIDADES FEDERATIVAS SELECCIONADAS

(Cifras al 31 de diciembre de 2016)

Entidad Federativa

Calendario de transferencias

INIFED

Informe del Fiduciario

Variación

A B C = B - A

Chiapas 1,576.7 382.2 (1,194.5)

Estado de México 2,154.6 173.4 (1,981.2)

Jalisco 983.0 94.0 (889.0)

Nuevo León 1,523.0 226.0 (1,297.0)

Puebla 1,046.6 325.1 (721.5)

Veracruz 1,091.2 1,999.0 907.8

Total 8,375.2 3,199.7 (5,175.5)

FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP, Estados Financieros del Fideicomiso 2242, y del INIFED, http://www.inifed.gob.mx/escuelasalcien/.


Por lo anterior, se requiere que las instituciones responsables del Programa Escuelas al CIEN, verifiquen el cumplimiento en tiempo y forma de la dispersión de recursos a las entidades federativas conforme a los convenios y calendarios establecidos, con el fin de alcanzar el objetivo del programa.

En febrero de 2016, el CONAC publicó los “Lineamientos para el registro de los Recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples para las operaciones derivadas del Programa de Mejoramiento de la Infraestructura Física Educativa (Programa Escuelas al CIEN)”, con el objetivo de establecer los registros contables y presupuestarios. Los lineamientos indican que los recursos recibidos se identificarán presupuestariamente como gasto programable durante la vigencia de los convenios y serán de observancia obligatoria para cada entidad federativa y sus Organismos Responsables de la infraestructura física educativa.

137/ SHCP, Oficio No. 305.VI.-001/2018, del 11 de enero de 2018.

http://www.inifed.gob.mx/escuelasalcien/


102

La SHCP manifestó que el registro contable de las operaciones del Programa Escuelas al CIEN, se realiza en los términos de la LGCG y los lineamientos emitidos por el CONAC, por lo que está fuera de su ámbito de competencia.138/

Con base en lo anterior, la responsabilidad del registro contable y presupuestario es de cada una de las entidades que firmaron los Convenios de Coordinación. Al 31 de diciembre de 2016, las entidades federativas no incluyeron información relacionada con el Programa Escuelas al CIEN en su cuenta pública, conforme se establece en los artículos 53 y 54 de la LGCG y el Cuarto Transitorio de la “Adición al Acuerdo por el que se armoniza la estructura de las cuentas públicas”, de octubre de 2014, el cual señala que deberán presentar la información en su Cuenta Pública a más tardar en la que corresponde al ejercicio fiscal 2014.

De acuerdo con la muestra de seis entidades federativas, en su respectiva cuenta pública no se observó información relacionada con el Programa Escuelas al CIEN, ni con los esquemas de bursatilización y de coberturas financieras conforme al artículo 46, último párrafo, de la LGCG.

Conclusiones

1) Con la información disponible a noviembre de 2017 y con base en el comportamiento histórico del FAM, los recursos del fondo serían suficientes para cubrir las obligaciones financieras derivadas de los CIEN, siempre que se mantengan las condiciones actuales de mercado. Sin embargo, es prioritario para la viabilidad del Programa Escuelas al CIEN que los recursos no dejen de fluir al fideicomiso emisor, debido a que el FAM es la única fuente de pago y los Convenios de Coordinación establecen que en caso de que el FAM desaparezca, el fondo que lo sustituya será la fuente de pago, aunque la LCF no prevé nada al respecto.

2) Por la forma en que está diseñado y opera el Programa Escuelas al CIEN con dos fideicomisos privados, para la SHCP los CIEN no constituyen deuda pública, en razón de que no establecen obligaciones de pago, directas o contingentes, de ninguna de las entidades mencionadas en el artículo 1 de la Ley Federal de Deuda Pública. Los pagos de principal e interés contratados mediante certificados bursátiles CIEN y los contratos de crédito, son asumidos por el fiduciario del fideicomiso emisor (Banco Invex) únicamente hasta por el monto que alcance el patrimonio del fideicomiso.

No obstante, los recursos que se transfieren para el pago de los CIEN son aprobados en el PEF mediante el FAM del Ramo General 33.

3) Si bien para la SHCP los CIEN no establecen obligación de pago a cargo de las entidades federativas ni del Gobierno Federal, sino a cargo del fideicomiso emisor, éstos representan un compromiso a largo plazo, que se financia con el flujo del 25.0% de los recursos del FAM de las entidades federativas y que se debe prever en el presupuesto de egresos anual para asignar la suficiencia que permita cumplir con el convenio irrevocable suscrito y revelarla en los estados financieros que se incluyen en su Cuenta Pública.

138/ Ibid.


103

4) Debido a que los acuerdos e instrucciones que gira la SHCP, por medio del Comité para la Potenciación, son inobjetables y se consideran como decisiones, instrucciones y/o deliberaciones acordadas que deben cumplirse en todos sus términos, es conveniente establecer mecanismos institucionales para evitar la unilateralidad en la interpretación de la normativa y en la toma de decisiones sobre la realización de emisiones; la suscripción de contratos de crédito; las estimaciones anuales para la determinar las distribuciones futuras de los montos que les corresponde recibir a las entidades federativas y las modificaciones al monto de potenciación; lo que podría impactar de manera desfavorable en la posición financiera de las entidades federativas.

5) Los estados financieros del Fideicomiso 2242, se dictaminaron al 31 de diciembre de 2016; sin embargo, por el periodo inicial que concluyó el 31 de diciembre de 2015, no se proporcionó evidencia del dictamen, de acuerdo con las cláusulas 5.1, inciso XIV y 11 del contrato del fideicomiso, relacionada con la contratación de un auditor externo que dictamine de manera anual la información contable. Asimismo, la Dirección General de Banca de Inversión de la SHCP indicó a la ASF durante la revisión de la Cuenta Pública 2015, con el Oficio Núm. 102-B-CA-019-2016, del 28 de octubre de 2016, que dicho periodo sería dictaminado en el ejercicio de 2016.

Posteriormente, con motivo de la reunión de presentación de resultados finales efectuada el 11 de diciembre de 2017, la SHCP proporcionó los estados financieros dictaminados del Fideicomiso de Distribución 2242 al 31 de diciembre de 2015, con lo que se solventa lo observado durante el transcurso de la auditoría.

6) Por los recursos provenientes de la monetización, se observó que en 2016 el costo financiero es mayor al emitir certificados bursátiles respecto del financiamiento bancario. Adicionalmente, se tienen recursos disponibles de la monetización al 31 de diciembre de 2016 por 14,422.1 millones de pesos, no distribuidos a las entidades federativas.

Al respecto, con el Oficio No. 305.VI.-001/2018, del 11 de enero de 2018, la SHCP señaló que el financiamiento bancario constituye un crédito a corto plazo, por lo que su costo financiero no es comparable con el correspondiente al de los CIEN, que se emite a plazos mayores. También indicó que el Comité para la Potenciación, en el ejercicio de sus facultades, analiza distintos factores para determinar la viabilidad de obtener recursos adicionales mediante la emisión de CIEN o la contratación de créditos, entre los que se encuentran las colocaciones recientes de otros emisores; los plazos, montos, tasas y esquemas de amortizaciones de dichas colocaciones; las colocaciones futuras anunciadas por otros emisores; los vencimientos de instrumentos durante los siguientes meses; la retroalimentación del mercado respecto de dichas colocaciones y diversos factores macroeconómicos e internacionales que podrían influir en el comportamiento del mercado.

7) En la revisión del registro contable de las operaciones que derivan del Programa Escuelas al CIEN, en una muestra de seis entidades federativas, no se identificó información financiera de dicho programa para dar cumplimiento a los artículos 46 y 49 de la LGCG relacionados con la presentación de información financiera en la


104

Cuenta Pública, y tampoco la revelación en notas a los estados financieros sobre pasivos, riesgos y contingencias.


16-0-06100-02-0054-01-011 Recomendación

Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de su competencia, considere evaluar las disponibilidades de efectivo que permanecen en el Fideicomiso de Distribución 2242, antes de obtener recursos adicionales por medio de la emisión de certificados bursátiles o la obtención de préstamos bancarios. Lo anterior, como parte de las facultades del Comité para la Potenciación que se establecen en los Convenios de Coordinación y Colaboración para la Potenciación de Recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples, y que se refieren principalmente a: realización de emisiones; suscripción de contratos de crédito; estimaciones anuales para determinar las distribuciones futuras de los montos que les corresponde recibir a las entidades federativas y las modificaciones al monto de potenciación; por lo que sería conveniente que, para futuras emisiones, se verifique que los recursos de las emisiones previas ya fueron entregados a las entidades federativas conforme a los compromisos y calendarios establecidos en dichos convenios, con el fin de cumplir el objetivo del Programa Escuelas al CIEN.



Resumen de Observaciones y Acciones

Se determinó (aron) 7 observación (es) la (s) cual (es) generó (aron): 19 Recomendación (es) y 2 Promoción (es) de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

Además, se generó (aron) 5 Sugerencia (s) a la Cámara de Diputados.

Dictamen

Con base en los resultados de la auditoría practicada, cuyo objetivo fue revisar el marco institucional y los resultados de las nuevas opciones de financiamiento a la inversión pública en infraestructura, su registro contable, presupuestario, riesgo y posible impacto en las finanzas públicas, y específicamente respecto del tema que fue revisado, en los términos que se establecen en el apartado sobre el alcance, se concluye que, en general, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), entidad fiscalizada, así como la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los


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Trabajadores del Estado (ISSSTE) y el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), como entidades corresponsables, cumplieron con las disposiciones legales y normativas que son aplicables en la materia, excepto porque la SCT no determinó los ingresos a recaudar por la concesión de bienes, y que el IMSS omitió el registro contable de un terreno que será utilizado para realizar la construcción de un hospital bajo el esquema de Asociación Público-Privada (APP), lo que se detalla en los resultados de la auditoría y se resume a continuación:

En septiembre de 2015 se anunció la creación de los Certificados Bursátiles Fiduciarios de Inversión en Energía e Infraestructura (FIBRA E) como un nuevo vehículo de inversión. La primera FIBRA E en el país fue la carretera México-Toluca, concesión que otorgó el Gobierno Federal a la Promotora y Administradora de Carreteras, S.A. de C.V., en el tramo Constituyentes y Reforma-La Venta.

Por medio de diversas modificaciones al Título de Concesión de la carretera México-Toluca, la SCT ha autorizado que la vigencia de la concesión original en 1989, de 2 años y 4 meses, pasara, sin tener ninguna ampliación a la carretera que lo justificara, hasta 41 años en 2006 y, con la construcción del tramo La Marquesa-Lerma de Villada (Tramo Adicional), en 2013 se extendió la concesión a 60 años, plazo máximo previsto por el artículo 6º de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal. Es pertinente evaluar si se justifica esta ampliación del periodo de vigencia en los términos en que se llevó a cabo, debido a que los argumentos principales fueron las proyecciones financieras realizadas por la concesionaria sobre el plazo requerido para recuperar su inversión en el Tramo Carretero Adicional y la estimación de menores ingresos futuros de la vía concesionada por una disminución en el tráfico promedio diario, sin embargo, la SCT no contó con una opinión favorable sobre la rentabilidad del proyecto o, en su caso, una evaluación jurídica, económica, financiera y de factibilidad que justificara la ampliación al plazo máximo.

Además, a noviembre de 2017, la SCT y la SHCP no habían determinado, ni fijado, la contraprestación a que tiene derecho el Gobierno Federal por la concesión del Tramo Adicional de La Marquesa-Lerma de Villada, inaugurado el 20 de julio de 2016, en incumplimiento de la Condición Décimo Sexta de la Novena Modificación al Título de Concesión. Por lo anterior, la concesionaria de motu proprio pagó una contraprestación de 0.5% de los ingresos tarifados, porque consideró que se trataba de un desdoblamiento de la concesión, en la que está obligada a pagar el equivalente al porcentaje establecido en el primer tramo carretero.

De acuerdo con la información proporcionada por el IMSS, no se observó el registro contable de un terreno de su propiedad ubicado en Tapachula, Chiapas, conforme al artículo 23 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y al Acuerdo por el que se emiten las Principales Reglas de Registro y Valoración del Patrimonio pronunciadas por el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), para la construcción de un hospital general bajo el esquema de APP.

Adicionalmente, se identificaron las áreas de oportunidad de mejora siguientes:

En el análisis de las APP, se observaron diferencias entre la metodología establecida por la SHCP y los modelos financieros, los cálculos y las estimaciones realizadas por la SCT, el ISSSTE y el IMSS, para determinar la viabilidad y la conveniencia de llevar a


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cabo los proyectos bajo el esquema de APP. Por lo anterior, se requiere implementar mecanismos de control, coordinación y comunicación con las dependencias y entidades responsables de las APP, a fin de evitar errores que podrían limitar la viabilidad económica o financiera de los proyectos o afectar negativamente las finanzas públicas cuando éstos entren en operación.

Asimismo, es pertinente que se adicione un párrafo en el artículo 14 de la Ley de Asociaciones Público Privadas (LAPP), para que la SHCP tenga las facultades de revisar y validar los análisis referidos en las fracciones I a IX del artículo citado, a fin de dar certeza a la determinación de la viabilidad de los proyectos de APP dictaminada por la dependencia o entidad responsable de los mismos.

En los proyectos autofinanciables de APP, se detectó ausencia de normativa en la etapa de evaluación y aprobación, debido a que el Reglamento de la Ley de Asociaciones Público Privadas vigente sólo establece que la SHCP emitirá una opinión vinculante cuando la dependencia o entidad federal responsable la haya solicitado, por lo que es conveniente modificar el artículo 31, último párrafo, para que la dependencia o entidad federal solicite una opinión favorable a la SHCP sobre el análisis a que se refiere el artículo 14, párrafo primero, fracción IX, de la LAPP.

Es necesario que el CONAC emita la normativa contable para que los entes públicos registren, valúen y revelen de manera homologada las operaciones de los proyectos de las APP en su información financiera. Los esquemas de financiamiento analizados constituyen compromisos presupuestarios que se mantienen a futuro, por lo que podrían afectar negativamente la sostenibilidad de las finanzas públicas. Por esta razón, se sugiere establecer un registro y control específico para todos los compromisos plurianuales asumidos y otras obligaciones garantizadas que no constituyan deuda pública, a fin de asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas del Gobierno Federal.

Asimismo, se requiere identificar y revelar los años en los cuales estos compromisos ejercerán mayor presión en las finanzas públicas y las fuentes de financiamiento del Gobierno Federal, así como presentar información pormenorizada de los proyectos de APP en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE).

La SHCP no dispone de información del financiamiento mediante Certificados de Capital de Desarrollo (CKDes) de los proyectos de inversión. De acuerdo con los documentos de operación de las emisiones analizadas, esta fuente de financiamiento no constituye deuda pública debido a que la obligación de pago corresponde al fideicomiso emisor de los títulos. Sin embargo, podría afectarse la provisión del bien o servicio ante problemas financieros de los concesionarios, por lo cual es conveniente que las entidades públicas responsables de la operación, aseguren el seguimiento y supervisión de los proyectos, a fin de prevenir riesgos en su viabilidad financiera.

En el Programa Escuelas al CIEN, se observaron disponibilidades de efectivo que permanecen en el Fideicomiso de Distribución 2242, por lo que antes de obtener recursos adicionales por medio de la emisión de certificados bursátiles o la obtención de préstamos bancarios, es recomendable verificar que la distribución realizada


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cumple con las metas del programa conforme a los calendarios establecidos en los Convenios de Coordinación.

En razón de que en el Programa Escuelas al CIEN los acuerdos e instrucciones que emite la SHCP, por medio del Comité para la Potenciación, son inobjetables y se consideran como decisiones, instrucciones y/o deliberaciones acordadas que deben cumplirse en todos sus términos, es conveniente adicionar un párrafo en el artículo 52 de la Ley de Coordinación Fiscal, para establecer que en los mecanismos de potenciación se defina en los convenios que celebren las entidades federativas con la Federación, la integración de un grupo colegiado intergubernamental para la toma de decisiones que compete a todos los entes involucrados en dichos convenios, con derecho a voz y voto, a fin de prevenir posibles impactos en la posición financiera de las entidades federativas.

El sector público utiliza diversas fuentes de financiamiento para el desarrollo de infraestructura que generan compromisos plurianuales de largo plazo que jurídica y financieramente no constituyen ni se reportan como deuda pública. Por lo anterior, es necesario que el Gobierno Federal fortalezca la transparencia, la rendición de cuentas, los mecanismos de control y la administración de los riesgos inherentes a la totalidad de las obligaciones a largo plazo que no constituyen deuda pública, así como revelarlas en la Cuenta Pública y garantizar las fuentes de ingresos con las cuales se prevé liquidar los pasivos futuros, a fin de evitar situaciones como el rescate carretero y la emisión de Pagarés de Indemnización Carretera o el reconocimiento en la deuda pública de los PIDIREGAS de PEMEX.

Los procedimientos de auditoría aplicados, la evidencia objetiva analizada, así como los resultados obtenidos, fundamentan las conclusiones anteriores.

El presente dictamen se emite el 31 de enero de 2018, fecha de conclusión de los trabajos de auditoría, la cual se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada y las entidades corresponsables y de cuya veracidad son responsables.

Servidores públicos que intervinieron en la auditoría:

Director de Área Director General

Lic. Miguel Luis Anaya Mora Lic. Ricardo Miranda Burgos


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Apéndices

Procedimientos de Auditoría Aplicados

1. Revisar el marco normativo y las disposiciones aplicables a las nuevas opciones de financiamiento de la inversión pública en 2016.

2. Revisar los proyectos de inversión vinculados con las Asociaciones Público-Privadas, así como el análisis de asignación de riesgo y la conveniencia de llevar a cabo este tipo de proyectos.

3. Evaluar los riesgos fiscales y los resultados de los Certificados de Capital de Desarrollo (CKDes) en el financiamiento a proyectos de infraestructura pública.

4. Evaluar los riesgos fiscales y los resultados de la bursatilización de los ingresos derivados de la concesión de la autopista México-Toluca mediante Certificados Bursátiles Fiduciarios de Inversión en Energía e Infraestructura (FIBRA-E).

5. Analizar los certificados de infraestructura educativa nacional (CIEN) como mecanismo financiero alternativo para la inversión pública, así como su registro, riesgo y posible impacto en la sostenibilidad de las finanzas públicas.

6. Analizar la presentación, revelación y valuación de las nuevas opciones de financiamiento de la inversión pública en los estados financieros.

Áreas Revisadas

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, particularmente la Dirección General Adjunta de Banca de Inversión y las unidades de Política de Ingresos No Tributarios, de Inversiones y de Contabilidad Gubernamental.

La Secretaría de Comunicaciones y Transportes, particularmente las direcciones generales de Carreteras; de Conservación de Carreteras; de Desarrollo Carretero; y de Política de Telecomunicaciones y de Radiodifusión.

El Instituto Mexicano del Seguro Social, particularmente la Dirección de Finanzas.

El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, particularmente la Dirección de Finanzas.

Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas

Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:

1. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal y Novena Modificación del Título de Concesión de fecha 31 de julio de 1989, otorgado por el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a favor de Promotora y Administradora de Carreteras, S.A. de C.V., para construir, operar, explotar, conservar y mantener el tramo Constituyentes y Reforma-La Venta de la carretera México-Toluca.


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Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones

Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover o emitir las acciones derivadas de la auditoría practicada encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes:

Artículo 79, fracciones II, párrafo tercero, y IV, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículos 9, 10, 11, 14, fracción III, 15, 17, fracciones XV, XVI y XVII, 34, fracción V, 36, fracción V, 37, 39, 40, 49 y 67, fracciones I, II, III y IV, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Comentarios de la Entidad Fiscalizada

Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinados por la Auditoría Superior de la Federación y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.

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Sugerencias a la Cámara de Diputados

16-0-01100-02-0054-13-001

Para que la H. Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, en el ámbito de su competencia, analice la pertinencia de adicionar un párrafo en el artículo 14 de la Ley de Asociaciones Público Privadas, para establecer que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público revise y valide cada uno de los análisis referidos en las fracciones I a IX del artículo citado, a fin de dar certeza a la determinación de la viabilidad de los proyectos de Asociación Público Privada dictaminada por la dependencia o entidad responsable de los mismos.

Lo anterior, debido a que en la revisión de la base de datos del análisis de la conveniencia de llevar a cabo los proyectos, se detectaron errores en los cálculos y en las estimaciones realizadas por la dependencia o entidad responsable de los proyectos de Asociación Público Privada y actualmente el artículo 34 del Reglamento de la Ley de Asociaciones Público Privadas señala que la revisión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no implica validación alguna de los estudios que se hayan realizado para la elaboración del dictamen, por lo que su contenido será responsabilidad exclusiva de la dependencia o entidad federal. Esto podría limitar la viabilidad económica o financiera de los proyectos o afectar la sostenibilidad de las finanzas públicas cuando entren en operación. [Resultado 2]

16-0-01100-02-0054-13-002

Para que la H. Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, en el ámbito de su competencia, analice la pertinencia de adicionar en el artículo 14, último párrafo, de la Ley de Asociaciones Público Privadas, que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público reporte en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, y en la Cuenta Pública, para cada proyecto de Asociación Público Privada aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación, el monto de las obligaciones comprometidas relacionadas con el pago al desarrollador, los gastos a cargo del sector público por la administración de los proyectos, las aportaciones del sector público, así como la estimación de los montos por los riesgos retenidos y compartidos por el sector público durante la vigencia de los contratos. Asimismo, que dicha información se registre y revele en los estados financieros de los entes públicos.

Lo anterior, debido a que se detectaron áreas de oportunidad en el registro contable por los pagos al desarrollador y los gastos de administración a cargo del sector público, la revelación y presentación de la información financiera, así como de los riesgos retenidos por el sector público. [Resultado 5]

16-0-01100-02-0054-13-003

Para que la H. Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Transportes, en el ámbito de su competencia, analice la pertinencia de adicionar un párrafo en el artículo 15 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, a fin de establecer que para modificaciones en los títulos de concesión que impliquen una contraprestación adicional, el concesionario no podrá iniciar operaciones en tanto no le haya sido notificada la contraprestación que deberá cubrir al Gobierno Federal, y que haya sido fijada por la


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Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a propuesta de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

Lo anterior, debido a que en julio de 2016 inició operaciones el Tramo Adicional de la carretera México-Toluca y, a noviembre de 2017, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no habían determinado, ni fijado, la contraprestación que la concesionaria debe cubrir al Gobierno Federal. [Resultado 7]

16-0-01100-02-0054-13-004

Para que la Cámara de Diputados, por conducto de las comisiones de Hacienda y Crédito Público, y de Presupuesto y Cuenta Pública, en el ámbito de su competencia, examine la pertinencia de adicionar un párrafo en el artículo 52 de la Ley de Coordinación Fiscal, para establecer que en los mecanismos de potenciación, como el Programa Escuelas al CIEN, se defina la integración de un grupo colegiado intergubernamental para la toma de decisiones que compete a todos los entes involucrados en dichos mecanismos, con derecho a voz y voto.

Lo anterior, debido a que en el Programa Escuelas al CIEN los acuerdos e instrucciones que emite la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por medio del Comité para la Potenciación, son inobjetables y se consideran como decisiones, instrucciones y/o deliberaciones acordadas que deben cumplirse en todos sus términos, lo cual podría impactar en la posición fiscal y financiera de las entidades federativas. [Resultado 8]

16-0-01100-02-0054-13-005

Para que la H. Cámara de Diputados, por conducto de las comisiones de Hacienda y Crédito Público, y de Presupuesto y Cuenta Pública, en el ámbito de su competencia, examine la conveniencia de establecer en los artículos 52 de la Ley de Coordinación Fiscal y 5 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, que la información de las operaciones financieras que originen compromisos plurianuales, como en el caso de los del Programa Escuelas al CIEN, se deberá reportar en la Cuenta Pública y en los estados financieros de las entidades federativas, de conformidad con el Título Cuarto de la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

Lo anterior, debido a que aunque no se reconozca como deuda pública, representa una obligación de pago a largo plazo, que en este caso se financia con los recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples que les corresponde a las entidades federativas, los cuales están afectados como fuente de pago irrevocable por 25 años, en los términos de los Convenios de Coordinación que firmó la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con las entidades federativas. [Resultado 8]

Secretaría de Hacienda y Crédito Público Opciones de ... · de activos, los Proyectos para...

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