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Seguimiento del Proceso de Modernización de la Aduana Puerto Quetzal

Engelbert Romero y Juan Carlos Barahona Febrero, 1998

CEN 324

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Documento en Proceso. Escrito por Engelbert Romero, Investigador del Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible –CLACDS- y Juan Carlos Barahona, Director Adjunto del CLACDS. "Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles opciones de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE acerca de una incorrecta interpretación de su contenido, de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es acrecentar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo los términos del texto anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios contribuyentes del proyecto ". Febrero, 1998.

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TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN.............................................................................................................................................................. 1

ACTIVIDADES REALIZADAS ......................................................................................................................................... 1

1. COORDINACIÓN CON SAT ................................................................................................................................... 2

1.1 COMISIÓN NACIONAL PARA EL DESARROLLO DE LA LEGISLACIÓN ADUANERA GUATEMALTECA......................................... 3

2. VISITAS DE OBSERVACIÓN DE PEDRO DE ALVARADO , LA GREMIAL Y PUERTO QUETZAL..................... 4

2.1 PEDRO DE ALVARADO............................................................................................................................................. 4 2.2 LA GREMIAL........................................................................................................................................................... 4 2.3 PUERTO QUETZAL .................................................................................................................................................. 5

3. REVISIÓN DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN ADUANERO ........... 12

4. OTROS TEMAS DE ADUANAS QUE APOYARÍAN EL PROCESO DE REFORMA ADUANERA ...................... 14

ANEXOS ........................................................................................................................................................................ 15

ANEXO 1 RESUMEN DE LAS RECOMENDACIONES EMITIDAS EN SETIEMBRE DE 1997 ................................... 16

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INTRODUCCIÓN

Por solicitud del Gobierno de Guatemala, se realizó una visita de seguimiento al proceso de modernización del sistema aduanero guatemalteco. ⇒ Durante la visita se recopiló información y se emitieron criterios sobre tres principales

aspectos:

! Desarrollo de la legislación aduanera nacional ! Planes de intervención inmediatos ! Seguimiento y recomendaciones al proceso de desarrollo de una aduana modelo en

Puerto Quetzal

ACTIVIDADES REALIZADAS

! Coordinación con SAT ! Comisión Nacional para el Desarrollo de la Legislación Aduanera Guatemalteca ! Visitas de observación de Puerto Quetzal, Pedro de Alvarado y la Gremial ! Coordinación con Consultor de la SAT y el equipo de modernización de aduanas de la

Vicepresidencia ! Revisión de la estrategia de desarrollo del sistema de información aduanero

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1. COORDINACIÓN CON SAT

En apoyo a la gestión del Licenciado Tomás Ayala de la Vicepresidencia de la República, se coordinó con la Licenciada Carolina Roca los objetivos y detalle de los términos de referencia de la consultoría contratada al Licenciado Jorge Enrigue Loera1. El objetivo fue obtener recomendaciones puntuales adicionales a su evaluación. Además, se le definió en forma específica algunos procesos en que a nuestro juicio se debía focalizar el análisis de dicho experto. Se hizo énfasis en que la experiencia de Puerto Quetzal pretende ser el desarrollo de un modelo para la reforma del sistema, y que desde ya, los cambios que se realicen deben hacerse en función de su eventual generalización al resto del servicio aduanero. Estas medidas de tipo general deben pensarse y planearse con visión de sistema; sin embargo, su generalización no debe ser inmediata en todos los casos por cuanto no tendrían ningún efecto en aquellas aduanas en que no se está interviniendo en forma integral. Por ejemplo, la dirección puede dictar una norma respecto al semáforo, pero si los funcionarios actuales no lo acatan, dicha norma no tendrá ningún efecto ni la dirección tiene los elementos que requiere para su supervisión o para imponer su aplicación. Algunas otras normas como por ejemplo el rediseño y la normalización de los documentos solo pueden hacerse para todo el sistema, pues no tendría sentido hacerlo para una sólo aduana. ⇒ En la reunión sostenida con la SAT también se planteó a la Licenciada Roca la importancia

de empezar a trabajar en una Ley Nacional de Aduanas y su Reglamento. Los principales puntos expuestos fueron:

! La ley debe desarrollarse conforme a los principios del CAUCA III ! Debe ser consistente con el RECAUCA ! Es inevitable el desarrollo de una ley nacional por cuanto las penas y sanciones no

pueden estar contenidas en la normativa regional (CAUCA y RECAUCA) y tampoco puede establecer penas y sanciones vía reglamento o decreto gubernativo.

Se recomendó dar a la Comisión Nacional para el Desarrollo de la Legislación Aduanera Guatemalteca un texto o anteproyecto de dicha normativa nacional que sirva como base o documento de referencia. Esto serviría como mecanismo de facilitación. Se sugiere que se nombre para desarrollar estos documentos a los Licenciados Jorge Enrigue Loera, Ronald Garita, Juan Francisco Toruño y Vicente Lemus. Los dos primeros debido a su experiencia internacional y, fundamentalmente, porque ambos fueron los que prepararon los borradores que sirvieron de base y material de referencia a los grupos técnicos que desarrollaron el CAUCA y RECAUCA. Juan Francisco Toruño por el ser el coordinador de la Comisión Nacional para el Desarrollo de la Legislación Aduanera Guatemalteca y el Licenciado Lemus por ser funcionario de la SAT y conocedor de la legislación guatemalteca.

1 El Lic. Enrigue ha venido trabajando como consultor del proyecto de Aduanas de INCAE, también como consultor del BID en aduanas para Nicargua y varias veces como consultor para el Gobierno de Guatemala. En esta ocación fue traído por iniciativa de la SAT, para evaluar el trabajo realizado en la Aduana de Puerto Quetzal.

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Se quiso obtener información sobre las decisiones que se han tomado en materia informática, en particular, las decisiones sobre las plataformas elegidas para producción y desarrollo del nuevo sistema informático aduanero. Sin embargo, la Licenciada Roca indicó que esto podría ser respondido únicamente por la señora Migdalia, a quien le fue imposible atendernos.

1.1 Comisión Nacional para el Desarrollo de la Legislación Aduanera Guatemalteca

La Vicepresidencia convocó a la Comisión Nacional para el Desarrollo de la Legislación Aduanera Guatemalteca a una reunión de dos días con el objetivo de integrar los esfuerzos que en esta materia realizan la aduana, la SAT y la Vicepresidencia. El INCAE presentó el proyecto de aduanas y el desarrollo del CAUCA III y su reglamento. También se discutió en detalle la propuesta de INCAE para el desarrollo del RECAUCA. Esto permitió incorporar en dicha propuesta las opiniones y posiciones del Gobierno Guatemalteco. Dicho documento fue luego armonizado con SIECA para ofrecer una propuesta conjunta al grupo técnico centroamericano para la elaboración del RECAUCA.

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2. VISITAS DE OBSERVACIÓN DE PEDRO DE ALVARADO , LA GREMIAL Y PUERTO QUETZAL

2.1 Pedro de Alvarado

La visita a la aduana de Pedro de Alvarado se enfoco en analizar la operación de autorización y ingreso de los tránsitos internacionales. Esta aduana es uno de los puntos de ingreso de las mercancías que provienen de los países centroamericano y la salida hacia ellos, importante para la Aduana de Puerto Quetzal por su cercanía geográfica. El interés del Gobierno de Guatemala es evaluar la conveniencia de una intervención es esta aduana para aprovechar la experiencia de Puerto Quetzal y mejorar los tránsitos entre ambas aduanas. Las condiciones de operación de esta aduana son precarias, se encuentra incomunicada no cuenta con una línea telefónica, la operación es totalmente manual y basada en los procedimientos que señala el CAUCA Y RECAUCA I. Las autorizaciones de entrada y salida de mercancías se realizan de acuerdo al criterio del funcionario de turno. La conclusión a que llegamos después de realizada la visita es que no tiene objeto ningún tipo de intervención drástica mientras el Estado no resuelva el problema de comunicación telefónica. Uno vez resulto este problema de servicio básico sería relativamente sencillo implementar esquemas de operación modernos para el control de operación aduanera en general y tránsito en particular

2.2 La Gremial

El objetivo de la visita fue conocer la operación del sistema informático implementado en la Gremial, que cubre las operaciones de ingreso y exportación en el régimen de perfeccionamiento activo (Maquila) y analizar las posibilidades de adaptación para implementarlo a nivel de Importación Definitiva. Resultados: El sistema informática fue diseñado específicamente para las operaciones entrada y salida de las mercancías de perfeccionamiento activo. Su operación es adecuado logrando facilitar y establecer controles de las operaciones. La posibilidad de adaptar el sistema a la operación de importación definitiva, es viable, siempre y cuando se analicen de previo los siguientes aspectos: ! Modelo de operación que se va implementar en importación definitiva (Nueva

Legislación) ! Plataforma tecnológica a utilizar.(Oracle, Unix, Windows NT, entre otros) ! Costo de adaptación versus costo de desarrollo nuevo.

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2.3 Puerto Quetzal

Las recomendaciones realizadas en setiembre de 1997 se hicieron con base en los siguientes principios orientadores: ! Implementación de shock ! Cambio radical ! Adaptación de fórmulas empresariales

Gerencia profesional Rendimiento de cuentas Objetivos ligados a metas cuantificables

! Balance entre agilización y control/recaudación ! Uso intensivo de tecnología de información ! Delegación en el sector privado de aspectos operativos ! Principio de buena fe ! Impacto en el corto plazo ! Subcontratación de la mayoría de los servicios

En términos generales se proponía: Diseñar e implementar una nueva aduana, ajena a los procedimientos y prácticas seguidas hasta ahora, con nuevos procedimientos, nuevos sistemas y nuevo personal, ajustada al marco legal actual. El rediseño de los procesos de la recepción de mercancías, tránsito y el despacho; la eliminación de los recibos de pago a favor del estado y la estandarización de los formularios aduaneros.

El Anexo 1 contiene un extracto del informe del primer taller con el Vicepresidente para el seguimiento al proceso de modernización aduanera en Centroamérica.

Las siguientes tablas contienen un balance entre lo recomendado anteriormente, lo ejecutado y nuevas recomendaciones con base en nuestras observaciones recientes. Se presenta en este formato para facilitar futuras actividades de seguimiento.

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TABLA 1

RECEPCIÓN DE MERCANCÍAS

Recomendaciones de setiembre de 1997

Situación en febrero de 1998 Recomendaciones

• Trasladar a las navieras la

obligación de digitar el manifiesto de carga

Pendiente

Desarrollar ya la aplicación que permitirá poner en marcha esta medida.

• Transmisión electrónica del manifiesto de carga

Pendiente Desarrollar ya la aplicación que permitirá poner en marcha esta medida. Con la transmisión de la guía de tránsito se rebajaría automáticamente el inventario de manifiestos.

• Establecer la obligación a las navieras de transmitir con 48 horas de antelación

Pendiente2 Investigar los motivos aducidos por las navieras en relación con esta medida. Es importante destacar que estas mismas compañías cumplen con regulaciones similares en otras partes del Itsmo por lo que no debería haber razón para que Puerto Quetzal u otros puertos guatemaltecos sean la excepción.

• Desarrollar internamente la aplicación necesaria para la captura de los datos del manifiesto de carga

Pendiente3 Desarrollar a nivel de la Vicepresidencia esta aplicación4

• Establecer criterios para el control selectivo y aleatorio de la recepción de la carga

Realizado5 Formalizar criterios con base en información acumulada en una base de datos, una vez que se desarrolle el sistema.

• Eliminación de la visita oficial de los funcionarios aduaneros al buque

Realizado

2 El señor Juan Francisco Toruño indicó que las navieras que llegan a Puerto Quetzal no tiene itinerarios fijos ni preestablecidos. 3 El señor Juan Francisco Toruño indicó que se realizaron gestiones ante la SAT y la Porturaria pero no hubo resultados concretos. 4 En otro apartado de este documento nos referiremos en detalle a la estrategia de desarrollo de sistemas que recomendamos. 5 A pesar de no contar todavía con un sistema informático, se establecieron mecanismos de supervisión con base en el tipo de mercancía. Estos se basan fundamentalmente en el criterio del nuevo administrador de la aduana y deberían formalizarse de algún modo.

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TABLA 1

RECEPCIÓN DE MERCANCÍAS CONTINUACIÓN

• Trasladar la responsabilidad

a la portuaria de los procesos de descarga, recepción y custodia de las mercancías

Realizado Negociar con al Portuaria la posibilidad de dar en concesión los terrenos necesarios para el desarrollo de infraestructura por parte del sector privado, de las facilidades necesarias para la verificación de la mercancía por parte del Servicio Aduanero6.

• Permitir al agente de aduanas realizar la revisión previa de las mercancías

Realizado Evaluar los procedimientos autorizados para realizar esta tarea. Recoger las opiniones de los agentes de aduana que operan en Puerto Quetzal con respecto a este proceso.

• Reducir a tres posibilidades la autorización de salida de las mercancías del puerto: nacionalizada, régimen de almacenes de depósito y tránsito internacional.

Realizado Buscar mecanismos para fomentar la nacionalización en puerto de entrada.7

• Utilización del NIT como identificador único de los actores que intervienen en el proceso aduanero

Pendiente Esta identificación básica es necesaria para facilitar fiscalización del pago de impuestos internos y externos. Y para simplificar documentos y registros.

Codificación estandarizada de los manifiestos8

Analizar el número y uso de las copias exigidas del manifiesto de carga.

Revisar la legislación que permite regular la responsabilidad de las Portuaria sobre la recepción y custodia de mercancías.

Revisar la legislación que permite regular la responsabilidad de las Navieras sobre la declaración de ingreso de mercancías (manifiesto).

6 Actualmente la Portuaria no cuenta con áreas adecuadas para la manipulación, revisión y verificación de las mercancías por parte de la Aduana. Se estableció una medida temporal utilizando las instalaciones de un almacén fiscal cercano al puerto. 7 La eliminación de los tránsitos internos es importante porque libera la obligación de la aduana de controlar y velar por los traslados de mercancías, dejando esta actividad a los privados. De esta forma la Aduana puede concentrar sus recursos en las funciones que le son propias. 8 Con esta medida se pretende establecer a nivel nacional una única codificación que sea consistente con los códigos y estandarizados internacionalmente. Esto es aplicable a toda la documentación aduanera . Se recomienda utilizar la codificación ISO. "International Organization for Standarazation" Esta información puede ser consultada en la siguiente dirección www.iso.ch . Por ejemplo esta organización cuenta con la información de códigos de países en la norma ISO3166-1:1997 Codes for the representation of names of countries and their sudivisiones--Part1:Country codes. Esta informaciòn puede servir para normalizar la codificación en Guatemala, tanto desde el punto de vista de la Aduana como para otras instituciones que requieran la informaciòn estadìstica.

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TABLA 2

IMPORTACIÓN DEFINITIVA

Recomendaciones de Setiembre de 1997

Situación en febrero de 1998

Recomendaciones

Las pólizas deberán ser presentadas autoliquidadas por parte del Agente Aduanero

Realizado parcialmente. Sin embargo, para que tenga los efectos legales que debería tener (responsabilizar al agente y al importador y no a la aduana por la liquidación) es necesario que se abandone el CAUCA I y se sustituya por la normativa adecuada tanto para facilitar la importación como para facultar a la administración la aplicación de penas severas a los infractores9.

Trasladar a los Agentes de Aduanas la obligación de digitar la póliza

Pendiente Se sugiere hacer obligatoria la presentación mediante formatos digitales. Como medida transitoria y para evitar confrontaciones innecesarias se recomienda poner en la entrada de la aduana un servicio de digitación para aquellos que no las traigan digitadas.10

Establecer la obligación a los Agentes Aduanas de transmitir electrónicamente la póliza

Pendiente Debe considerarse este punto cuando se desarrolle la ley nacional y su reglamento, para darle un fuerte asidero legal.11

Desarrollar internamente la aplicación necesaria para la captura de los datos de la póliza de importación.

Pendiente Esta es una labor sencilla que pronto debería ser implementada por el proyecto de la Vicepresidencia, la SAT o la Dirección de Aduanas. Esta aplicación deberá permitir que los agentes envíen las declaraciones en forma digital. Deberá por supuesto tener por supuesto un mecanismo de validación de los datos y rechazar las inconsistencias para garantizar la calidad de la información que se recibe12.

Establecer convenios con los bancos para interconectarlos al módulo de captura de pólizas, con el propósito de controlar el pago respectivo13

Pendiente Existen modelos o prototipos de convenio que pueden ser utilizados como base para el Gobierno Guatemalteco14.

9 En la Región se está en proceso de aprobación del CAUCA III que supera en este sentido al CAUCA I y al CAUCA II. También se esta desarrollando a nivel de técnicos centroamericanos un RECAUCA que desarrolla esta normativa. Guatemala además de apoyar enérgicamente este proceso, debe ir desarrollando en forma paralela la legislación nacional, reglamentos y procedimientos que desarrollen operativamente el proceso de autoliquidación a cabalidad. 10 Se pretende con esta medida tener un efecto de “demostración”, de modo que lo que procesa la aduana sea expedito, sin filas. La fila se hará fuera de la aduana solo para aquellos que se resistan a usar la tecnología. 11 Una alternativa de transición es negociar con los representantes de los agentes, la firma de convenios en que se garantizan facilidades para aquellos que si transmiten (experiencia de Costa Rica). En este sentido la experiencia chilena fue mucho más exitosa que la costarricense por cuanto la ley facultó al Servicio Aduanero para fijar una fecha determinada, a partir de la cual la aduana simplemente dejó de recibir todo aquello que no viniera en los medios. En Centroamerica mientras esté vigente el CAUCA II no es posible eliminar la posibilidad de la presentación de papeles. 12 Esto además de facilitar el proceso y crear la posibilidad de dar transparencia al mismo, permite disminuir radicalmente la discrecionalidad del funcionario, que actualmente es excesiva y constituye una potencial fuente de corrupción. 13 Esto elimina la necesidad de la contabilidad de estar haciendo conciliaciones manuales. 14 Copia del convenio de Bancos utilizado en Costa Rica fue suministrado como material de referencia a la Licenciada Adriana Estevez.

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TABLA 2

IMPORTACIÓN DEFINITIVA CONTINUCACIÓN

Desarrollar el módulo de captura de pólizas que incluya el algorismo de verificación basado en criterios selectivos (tipo de producto, importador, impuesto entre otras), comprobación de la liquidación de tributos y pago de los mismos.

Pendiente Esto debería ser implementado por el proyecto de la Vicepresidencia, la SAT o la Dirección de Aduanas. Es una prioridad de desarrollo. Facilita la tramitación de las declaraciones y reduce la discrecionalidad de los funcionarios. Permite además la creación de la base de datos que se requiere para el control inteligente y para la puesta en marcha del proyecto Internet

Construir las instalaciones necesarias para la revisión de las mercancía, acondicionamiento de una galera15.

Pendiente

Constituir un grupo de funcionarios encargados de supervisar en forma aleatoria (o con base en análisis de datos) el trabajo de los “cuenta bultos”.

Pendiente

Revisar el registro de agentes de aduana del Ministerio de Finanzas y sustituir el número de agente por el NIT

Establecer un registro de tramitadores autorizados para Puerto Quetzal. Establecer la obligatoriedad del agente de identificar adecuadamente a cada tramitador que tenga registrado ante la aduana. Establecer requisitos mínimos al gafete de identificación16 Establecer requisitos mínimos al tramitador17

Establecer un único documento para importación y exportación. Es importante que tenga un número único de identificación (en la actualidad existen tres) se sugiere que sea un número compuesto por los dígitos que identifican al agente más un consecutivo de cada agente.

Codificar documento único de comercio exterior utilizando la codificación estándar ISO.

Rediseñar el procedimiento de despacho y establecer una ventanilla única.

Evaluar cuales son servicios externalizables y su conveniencia

Revisar regulación asociada a agentes de aduana y a almacenadoras

Escribir el arancel guatemalteco18

15 Se refiere a la misma infraestructura necesaria para recepción de mercancías mencionada en la tabla anterior. 16 Se sugiere que tenga al menos, foto, número de NIT del tramitador, logo de la agencia, firma del tramitador autorizado, firma del agente y estar emplasticado. 17 Los requisitos mínimos que se sugieren para los tramitadores son educación básica aprobada (tercero de secundaria), ausencia de antecedentes penales demostrada y estar registrado por el agente ante la aduana o aduanas en que va a operar por cuenta de este. 18 Agregar al arancel centroamericano los impuestos internos, los convenios, negociaciones, tratados internacionales, tarifas arancelarias preferenciales, normas técnicas (permisos de las autoridades sanitarias, agropecuarias, etc.). Nombrar a una persona que se dedique a tiempo completo a recopilar toda la información y luego formar una comisión interinstucional con representación del sector privado (ver modelo salvadoreño en cuanto a relación con sector privado) para que revise y simplifique los impuestos, trámites y autorizaciones a que son sujetas las mercancías. Una vez hecha esta tarea, el arancel guatemalteco deberá estar infomatizado y divulgarse vía internet u otros medios digitales.

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TABLA 3

TRÁNSITO DE MERCANCÍAS

Recomendaciones de setiembre de 1997

Situación en febrero de 1998

Recomendaciones

Las guías de tránsito deberán ser presentadas por parte del Agente Aduanero o Empresa Transportista

Realizado Es necesario que la medida se establezca en forma integral.19

Trasladar a los Agentes de Aduanas o Empresas Transportistas la obligación de digitar la guía de transito.

Pendiente

Establecer la obligación a los Agentes Aduanas y Transportistas de transmitir electrónicamente la guìa de transito

Pendiente

Desarrollar el módulo de captura de guía de tránsito que incluya el control de inventario

Pendiente Se recomienda desarrollar esta aplicación en el corto plazo y suministrarlas a las empresas transportistas y agentes de aduanas.

Desarrollar internamente la aplicación necesaria para la captura de los datos de la guía de tránsito.

Pendiente Esta aplicación es complemento de control de inventario.

Establecer un sistema de control de tránsito por medio de marchamo electrónico.

Pendiente

Autorizar el tránsito a los almacenes fiscales, con una garantía de parte de los mismo.

Pendiente

Definición de las mercancías que se les autoriza el tránsito, se debe restringir al máximo. Esto debe ser compensado con inversiones en infraestructura que faciliten las revisiones y la nacionalización de las mercancías de forma segura para las mercancías.

Establecer un único documento para tránsito de mercancías20

Codificar documento único de autorización de tránsito utilizando la codificación estándar ISO.

Rediseñar el procedimiento de autorización de tránsito y establecer una ventanilla única.

Revisar la legislación que permite regular la responsabilidad de las empresas transportistas, almacenes y agentes sobre la declaración de tránsito .

19 El establecimiento de esta medida es un paso importante, pero debe ser complementada con la normalización de documento y la obligación de remitir la solicitud de tránsito en medio digital. 20 Se sugiere el diseño de un formato único para la autorización de los diversos tipos de tránsito(interno e internacional)

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TABLA 4

DEPÓSITO DE MERCANCÍAS

Recomendaciones de Setiembre de 1997

Situación en Febrero de 1998

Recomendaciones

Establecer la responsabilidad de los almacenes de depósito para que sean garantes de los impuestos en las mercancías en tránsito.

Pendiente.

Revisar el control de tránsito al almacén, solicitar información de ingreso de contenedores.

Establecer un sistema automatizado de control de inventario de las mercancías que se encuentran almacenadas.

Revisar la legislación que permite regular la responsabilidad de las almacenes que custodian las mercancías.

Establecer procedimientos de control de inventarios en los almacenes.

Revisar el sistema de garantías sobre las mercancías que tienen los almacenes21

TABLA 5

EXPORTACIÓN DEFINITIVA

Recomendaciones de setiembre de 1997

Situación en febrero de 1998

Recomendaciones

Establecer un único documento para importación y exportación

Codificar documento único de comercio exterior utilizando la codificación estándar ISO.

Trasladar a los Agentes de Aduanas o a los importadores de la obligación de digitar la póliza de exportación para su presentación en forma digital.

Establecer la obligación a los Agentes Aduanas o importadores de transmitir electrónicamente la póliza de exportación

Desarrollar el módulo de captura del documento único de comercio exterior) .

Temporalmente, adaptar el software de la gremial de exportación para aceptar la transmisión de la declaración de exportación y inclusión de algorismo de verificación basado en criterios selectivos (tipo de producto, exportador impuesto entre otras).

21 El sistema de garantía deberà cubrir los tributos que se adeudan al fisco, en Costa Rica los almacenes fiscales tienen la obligación de contar con una póliza de seguros que cubre el pago de tributos y perdida de mercancías.

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3. REVISIÓN DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN ADUANERO

Se discutieron en esta visita las posibilidades de desarrollo del sistema de información aduanero, los puntos esenciales de nuestra recomendación fueron: Respecto a la estrategia de desarrollo: Contratar un equipo de informáticos guatemaltecos que hagan un desarrollo propio con base en el modelo de aduanas escogido por Guatemala, consistente con lo dispuesto en los proyectos de CAUCA III y RECAUCA y la experiencia de sistemas como el costarricense, el mexicano u otros considerados por SAT. La ventaja de esta opción es que desarrolla la capacidad nacional, para luego hacerse cargo del mantenimiento y mejoras del sistema, además de que crecería conforme la organización vaya teniendo capacidad de absorverlo e incorporarlo plenamente a las actividades aduaneras diarias y en función de las prioridades que asigne el gobierno. Una ventaja, de la implementación de un sistema desarrollado por el país, con respecto a la implementación de un sistema cerrado (tipo SIDUNEA) o cualquier otro sistema preelaborado, es que se adapta a las características de país y de la organización. Por ejemplo, es conocida la crítica que se hace a algunos sistemas cuya implementación pretende que las leyes y reglamentos se adapten a la programación ya realizada, en lugar de el desarrollo de un sistema que obedezca al modelo nacional o regional de aduanas y a la normativa que le da sustento. Respecto a la plataforma tecnológica: Recomendamos que cada aduana tenga su propia red independiente pero que alimenten una base de datos central. Se recomienda el uso de ORACLE y Windows NT con base en las tendencias actuales en sistemas de este volumen y de acuerdo con la disponibilidad de personal capacitado en estas áreas que existe en Guatemala, según información recibida en las distintas reuniones en que se discutió este tema.

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TABLA 6

TECNOLOGÍA DE INFORMACIÓN

Recomendaciones de setiembre de 1997

Situación en febrero de

1998

Recomendaciones

Establecimientos de convenios con navieras, agentes y bancos para la digitación y transmisión de información a la aduana (manifiesto, guías, pólizas entre otros)

Pendiente

Analizar las opciones para adquirir e instalar el sistema de código de barras en la aduana de puerto Quetzal para el control de tránsito.

Pendiente

Analizar el hardware requerido para la instalación de los nuevo sistema de información

Pendiente.

Definir la estrategia de desarrollo del sistema de información aduanero guatemalteco.22

Es imperativo definir la plataforma de desarrollo tanto a nivel de hardware como software.23

Debe definirse la plataforma de comunicaciones y estrategia de operación del sistema (redes de área local, conectadas por una red de área ancha de país.24

El comité ejecutivo para el análisis de parte tecnológica debe ser reforzado y tener poder de decisión.

Se debe nombrar un responsable del proyecto de desarrollo de sistemas.

22 Se debe tomar la decisión de cual es el camino que se va seguir para el desarrollo del sistema de información. Las opciones que se tienen son: 1-Adquirir un sistema de información aduanero de otro país ( México, Costa Rica, Perú entre otros) y adaptarlo a las necesidades de Guatemala. 2- Iniciar el desarrollo con personal guatemalteco. 23 La definición de las plataformas de desarrollo deberán ser compatibles con el proyecto de desarrollo de del sistema de información tributario que la SAT esta manejando. 24 Para la definición de operación del sistema y plataforma de comunicaciones es necesario conocer cuales son las posibilidades de país en materia de comunicaciones. Se ha determinado que existen aduanas que no tienen una línea telefónica.

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4. OTROS TEMAS DE ADUANAS QUE APOYARÍAN EL PROCESO DE REFORMA ADUANERA

TABLA 7

DESARROLLO DEL SISTEMA DE INDICADORES DE GESTIÓN

Recomendaciones de setiembre de 1997

Situación en febrero de 1998

Recomendaciones

Instalación del software para medir el grado de avance de la reforma.

Pendiente

Establecer el sistema de indicadores de gestión.25 Para esto se ofrece el sistema informático diseñado por CLACDS para estos efectos y entrenar a las personas que lo usarían.

TABLA 8

DESARROLLO DE PRESENCIA EN INTERNET

(SITIO WEB DE LA ADUANA)

Recomendaciones de

setiembre de 1997

Situación en

febrero de 1998

Recomendaciones

Iniciar el desarrollo del sitio Web de Guatemala26

TABLA 9

MARCO LEGAL

Recomendaciones de setiembre de 1997

Situación en

febrero de 1998

Recomendaciones

Fortalecer la Comisión Nacional para el Desarrollo de la Legislación Aduanera Guatemalteca con el objetivo de integrar los esfuerzos que en esta materia realizan la aduana, la SAT y la Vicepresidencia

Iniciar la redacción de la Legislación Nacional (Ley Nacional y su Reglamento). Esto es muy importante pues a nivel regional no pueden quedar las normas y sanciones en las que se hace contrapeso al principio de buena fe implícito en la autoliquidación.

Apoyar decididamente para su pronta aprobación del CAUCA III y contribuir a la finalización del proyecto de RECAUCA.

25 Se debe incorporar los datos de gestión de la Aduana Puerto Quetzal en forma mensual, y obtener los indicadores de desempeño. Esta medida posibilita determinar los avances obtenidos en la reforma. 26 Para tales efecto se suministra los programas fuentes del sitio INTERNET de Costa Rica y se capacitará al personal sobre el diseño realizado.

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ANEXOS

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ANEXO 1

RESUMEN DE LAS RECOMENDACIONES EMITIDAS EN SETIEMBRE DE 1997

a. Recepción de Mercancías La figura 1 describe el proceso de recepción de mercancías. En esta propuesta se elimina la digitación por parte de la aduana del manifiesto de carga, apoyándose en las navieras.

Para esto se requiere un software sencillo de captura de los datos de los manifiestos, que puede ser desarrollado por la dirección de aduanas en ocho días, pues es una interfase que operaría sobre el módulo de manifiestos que posee el servicio aduanero. Esto se le exigiría a todas las navieras que tengan operación en puerto Quetzal, con un mínimo de 48 horas de antelación. Con esta información la aduana puede planificar la recepción de la mercancía y establecer criterio para el control selectivo y aleatorio de las mercancías en puerto.

Figura 1Proceso de recepción de mercancías

Transmite electrónicamente manifiesto de carga a la aduana, con una anticipación mayor que 48 horas.

Recibe mercancía sin participación de la aduana (eliminación de la visita oficial de la aduana a los barcos). Es la única responsabledel manejo y custodia de los contenedores de mercancías.

Puerto Quetzal

Verifica el Número de Identificación Tributaria (NIT) de losimportadores incluidos en el manifiesto de carga transmitidoanteriormente por la Naviera. Esta verificación se harámediante aplicación infomática.

La información de los manifiestos debe ser analizada paraevaluar tendencias, corroborar la calidad de la transmisión,efectuar supervisiones aleatorias en las descargas y establecerresponsabilidad a las navieras.

Naviera:

Portuaria:

Aduana:

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La propuesta implica la eliminación de la “visita oficial” de las aduanas al buque, que se presta para atrasos y es fuente de corrupción. Debe coordinarse con otras entidades como salud, migración y otras que también tienen esa práctica. La portuaria será la responsable de realizar la descarga, recepción y custodia de la mercancía, asimismo deberá permitir al agente de aduanas la revisión previa de la mercancía. Esto será facultativo para el agente, cuando lo considere necesario. Del puerto sólo puede salir mercancía debidamente autorizada por la aduana, en tres casos: nacionalizada (ya canceló impuestos), adjunta la régimen de almacenes de depósito, en tránsito internacional. El Servicio Aduanero mantiene la potestad de hacer inspecciones selectivas sobre descargas, verificación de lo transmitido, etc. Facilita también la coordinación con Rentas Internas por medio del NIT, para lo cual debe desarrollarse una aplicación informática que compare y genere las diferencias o inconsistencias que serían analizadas e investigadas por un equipo selecto de fiscalización. b. Despacho

El agente aduanero será obligado a presentar la póliza autoliquidada en formato electrónico (en una etapa inicial será mediante diskette). La aduana le facilitará el software a los agentes de

Figura 2Procedimiento de despacho

Agente Aduanero (AA) Autoliquidapóliza de importación y prepara diskette con la declaración en formatodigital

AutoliquidaciónCancelación

•El AA presenta póliza al banco en forma digital,junto con los documentos para que éste registre enel sistema de aduanas el pago correspondiente.•El Banco sella en la misma póliza el comprobantede pago.

Registro computarizado de la aduana

•La póliza es registrada en el MODULO deLIQUIDACION para corroborar que la informacióndeclarada es la correcta mediante liquidación paralela.Luego se aplica el módulo de selectividad paradeterminar el tipo de revisión que se realizará (rojo,amarillo o verde)

REVISION

ROJO AMARILLO

VERDE

Despacho inmediatoSe revisa solodocumentos

El contenedor es remitido a un almacénfiscal o la empresa importadora paraefectuar la revisión por empleado de laAduana.

Generación del código de barras

La aduana generará una etiqueta con un código de barras para identificar la pólizay facilitar el control de tránsito y el ingresoal almacén fiscal o empresa importadora cuando corresponda

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aduana en forma gratuita, para la captura de los datos de la póliza y la generación del archivo correspondiente. Posteriormente, se pedirá la transmisión por módem. Ya se habló con la dirección de aduanas para la elaboración del software necesario. Se establecerán convenios con los bancos que operan en el puerto para interconectarlos por medio de terminales de la aduana. Esto es simplemente extender un cable de la oficina del banco al servidor de la aduana. El banco deberá cargar la información que le suministre el agente aduanero sobre la póliza, comprobar el pago de los impuestos y transmitir esta información a la aduana (se elimina así el comprobante de pago). Con la información de la póliza que transmitió el banco, el sistema hace una liquidación paralela a fin de verificar que el monto cancelado en el banco está correcto. Se genera el semáforo fiscal, y se imprime una etiqueta con un código de barras que identifica a la póliza. En el caso de que el resultado del semáforo sea rojo, hay dos alternativas para la verificación. La primera corresponde a la construcción de una galera, en las que se harían las revisiones. La otra alternativa es hacer la revisión directamente en el importador o almacén en el que guarde la mercancía. Esta segunda alternativa resulta más costosa y engorrosa. Esta decisión está por tomarse. En caso de que el resultado del semáforo sea amarillo o verde, se autorizará retiro de la mercancía. La portuaria será responsable de la entrega de las mercancías. La aduana tendrá un grupo de supervisores encargados de hacer análisis, revisiones aleatorias y de coordinar acciones de control con la unidad de fiscalización de la Dirección General de Aduanas. c. Tránsito Sólo seguirá en tránsito las mercancías acogidas al régimen de almacenes en depósito, y aquellas que vayan en tránsito internacional. En caso de las mercancías adjuntas al régimen de almacenes de depósito, el almacén fiscal funcionará como garante de los impuestos que deberá pagar a futuro el agente. El almacén transmitirá esta solicitud de tránsito, asimismo el agente transmitirá electrónicamente el formulario de tránsito a aduana. En aduana se cargarán estos datos, se imprimirá la guía y se autorizará por un funcionario. Adicionalmente, se emitirá una etiqueta con códigos de barras para identificar la mercancía que se pegará sobre el vehículo de carga. En el caso de tránsito internacional, la empresa naviera transmitirá electrónicamente la información del tránsito (similar al manifiesto, sólo que incluye transportista y el vehículo en el que se hará el traslado). Una vez impresa la guía, se autorizará el retiro. Se prevé contratar una compañía de marchamos electrónicos a fin de hacer el seguimiento de la mercancía por el territorio nacional.

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5. Marco Legal A nivel legal deberá diseñarse la norma legal que exija a las navieras la transmisión de los manifiestos de carga con 48 horas de anticipación. Adicionalmente, se deberán revisar los mecanismos que permitan las destitución/traslado de los empleados aduaneros. Por último deben revisarse las condiciones en las que se trasladarán las funciones aduaneras a las autoridades portuarias. 6. Tecnología de Información Debe establecerse un convenio con la compañías navieras para que estas digiten y transmitan los manifiestos de carga y los formularios de tránsito internacional. Para ello, la dirección general de aduanas desarrollará un software que permita la conexión de las navieras a el módulo de manifiestos y guías del sistema de información aduanero (esta conexión se hará a través de un diskette, inicialmente). Asimismo, se desarrollará un software que permita la conexión con la base de datos del ministerio de finanzas asociada al NIT. A nivel de bancos también deberá establecerse un convenio para que digiten y liquiden las pólizas. Debe desarrollarse este software y establecer una conexión física entre la oficina del banco y el servidor de aduanas. Con respecto al sistema de código de barras, deberá contratarse a una empresa especialista en esta tecnología para adquirir e instalar los equipos necesarios en la aduana de Puerto Quetzal. . Deberá escogerse a alguien del departamento de cómputo de la Dirección General que diseñe o adapte esta tecnología al sistema actual de información.

Figura 3Proceso de tránsito interno en Puerto Q uetzal

El alm acén fiscal debe transmitir la solictiud de tránsito, garantizando el pago futuro de los impuestos

El agente aduanero deberá confeccionar la guía de tránsito y transm itirla a laaduana.

En la aduana se carga la información de la guía, para rebajar el saldo de inventariode manifiestos. Se emite una etiqueta de código de barras que identifica la guía.

La m ercancía sale del puerto con la etiqueta

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A nivel de hardware, se deberá realizar un estudio preliminar sobre las necesidades de equipo para los nuevos procesos. Se deberá licitar la compra e instalación de los nuevos equipos (puede considerarse el ofrecimiento de GBM). 7. Infraestructura Se deberá contratar e iniciar la construcción de una galera cercana a la aduana de Pto. Quetzal en la que se harán las revisiones físicas. 8. Organización A nivel organizacional deberán definirse los perfiles de los puestos que se diseñaron e iniciar el proceso de reclutamiento, selección y capacitación de los mismos. Los siguientes son los puestos propuestos:

Administración: Secretaría: - Administrador - Secretaria - SubAdministrador - Oficiales (2)

Contabilidad: Inspección: - Contador - Inspectores (4) - Auxiliares (2)

Cómputo: Auditoría: - Ingeniero - Auditores operativos (3) - Técnico - Digitadores (2) Vigilancia:

- Servicio Vigilancia

Apoyo: Inteligencia: - Limpieza (3) - Analista

9. Relaciones Públicas Deberá contratarse a una empresa asesora con el fin de diseñar el plan de comunicación que respaldará la implantación de la aduana piloto. Asimismo, deberá coordinarse con la oficina del gobierno encargada de comunicaciones con el fin de escoger a un vocero nacional.