SERVICIO FERROVIARIO URBANO EN AMBA: LECCIONES DE UNA EMERGENCIA.

URBAN RAIL SERVICE IN MABA: LESSONS FROM AN EMERGENCY.

Autor

Juan Pablo, Montiel Viduzzi- Regoli, Silvia

E-mail

montielviduzzijp@hotmail.com

Eje temático

Economía

Palabras clave

Ferroviario, pasajeros, AMBA, Regulación.

Resumen

El siguiente trabajo tiene como objetivo reflejar la situación del transporte ferroviario de pasajeros en el Área Metropolitana de Buenos Aires1 para el período 2002-2015 con el fin de obtener recomendaciones destinadas a mejorar el rendimiento del mismo. Teniendo en cuenta aquella finalidad se ha realizado un análisis descriptivo cuanti-cualitativo y una reseña histórica en torno al período de interés. Durante el desarrollo del mismo se abreva en la Teoría de la Regulación Económica de Monopolios Naturales (Servicios Públicos), siendo el servicio ferroviario un caso clásico de Monopolio natural. (Campos, J., Ginés de Rus et al., 2007) y en el marco conceptual de la Economía Industrial, como rama de la Economía, que consiste en el análisis de los mercados basado en el paradigma Estructura - Conducta – Desempeño. (Braeutigam, 1989). Otros conceptos importantes se basan en la Teoría de la Elección Pública, que analiza las

1También referida como AMBA, es una región situada en la provincia de Buenos Aires, que contiene 24 partidos bonaerenses del primer y segundo cordón hacia donde se extiende la mancha urbana, incluyendo también a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

diferentes causas de las fallas del Estado, tales como la asimetría en la información y la falta de una burocracia competente y sustentada en la meritocracia. (Bara, 1998). A partir del análisis se concluye en favor de un cambio de enfoque temporal de largo plazo e integral sobre el transporte ferroviario, una continuidad del saneamiento del ente regulador y del financiamiento del servicio, además de la necesidad de revertir la pérdida de eficacia del marco institucional de aquel.

Introducción

A pesar de la relevancia del transporte ferroviario para la industrialización de las economías desarrolladas del presente siglo y de haber sido considerado en particular un punto estratégico para el desarrollo económico argentino, el mismo se encuentra en una situación de emergencia, con diversos diagnósticos sobre sus posibles causas y consecuencias. Con el fin de lograr recomendaciones para revertir esta situación, el siguiente trabajo presenta un análisis descriptivo cuanti-cualitativo y una reseña histórica en torno al período periodo 2002-2015. De esta forma se pretende abarcar los principales procesos que involucran a la declaración de emergencia ferroviaria y su gestión durante los distintos gobiernos nacionales evaluando su posible impacto sobre el rendimiento del sistema ferroviario de pasajeros de AMBA. Se han utilizado como fuentes primarias de información datos aportados por la Auditoría General de la Nación, la Comisión Nacional Reguladora de Transporte y encuestas de movilidad domiciliaria, además de haber realizado una revisión sobre distintos trabajos que han tratado nuestra problemática de forma parcial.

A partir de los desarrollos efectuados se concluyó que las problemáticas del sistema ferroviario del AMBA responden tanto a falencias en el enfoque de planificación y organización de la actividad e ineficacia en el marco institucional; como a la ausencia de mecanismos efectivos de regulación y control. Esto sugiere un cambio hacia una planificación sistémica e integral de transporte, con objetivos de largo plazo volcados al logro de un óptimo social sostenible.

Análisis histórico

Período 1990-2002.

Como consecuencia de la grave crisis de hiperinflación y de la implementación de medidas liberales, se sanciona la Ley 23689 de Reforma del Estado que establece, entre otras medidas, las pautas para las privatizaciones de distintos

servicios públicos, utilizando para ello la técnica de la concesión. En particular mediante el Decreto 666/89 se fija la privatización del transporte ferroviario bajo el modelo de concesión integral donde el Estado mantiene como competencias propias la responsabilidad de fijar las tarifas máximas; planificar, financiar y fiscalizar la realización de inversiones y controlar el funcionamiento de los servicios con base a criterios de eficacia y eficiencia. ("Infoleg – Información Legislativa y Documental | Centro de Documentación e Información del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. República Argentina.", 2016).

Para efectivizar el traspaso las 6 líneas de servicios que componen el sistema ferroviario del AMBA se licitaron en forma separada, siendo adjudicatarias de las concesiones aquellas empresas que presentaran las propuestas más eficientes, con base a una ecuación que combinara la introducción de las máximas mejoras en el sistema y la necesidad del menor subsidio estatal, en base al Decreto 1143. Las empresas concesionarias quedaron de la siguiente forma:

Tabla N°1: Contratos de concesiones

Empresa concesionaria Línea a cargo

Toma de posesión

Duración de concesión

Trenes de Buenos Aires Mitre-Sarmiento

27/05/95 10 años

Metrovías S.A. Urquiza-Subterráneo

01/01/94 20 años

Transporte Metropolitano Gral. Roca S.A. Roca 01/01/95 10 años

Transporte Metropolitano Gral. San Martín S.A.

San Martín 01/05/94 10 años

Ferrovías S.A. Belgrano Norte

01/04/94 10 años

Transporte Metropolitano Belgrano Sur S.A.

Belgrano Sur 01/05/94 10 años

Fuente: (Latinoamericanas, F. D. I. E., 1999)

Luego de un año y medio de funcionamiento, en 1996, se promulgaron dos Decretos que ordenaron la creación y estructuración de la Comisión Nacional de Regulación de Transporte (Decretos 660/96 y 1388/96 respectivamente) (Latinoamericanas, F. D. I. E., 1999). Este procedimiento es contrario al desarrollo sugerido en la teoría regulatoria, en la que se establece un orden

ideal en el que primero se genera el marco regulatorio del servicio público, luego se crean (mediante la aprobación con carácter de ley) los respectivos entes reguladores, realizando por último las privatizaciones. (Rey y López 2003). Como consecuencia de la alteración de este orden los entes reguladores ven obstaculizado el ejercicio de sus facultades afectando su capacidad para regular correctamente el servicio. A pesar una mejora inicial de rendimiento del servicio luego de efectuadas las concesiones, los informes de la Auditoría General de la Nación indican que durante ese mismo período se estaban produciendo ciertas irregularidades que llevaron hacia fines de la década, a que el servicio se encuentre sumido en una profunda crisis. Factores que contribuyeron a llegar a esta situación, además de la debilidad del marco regulatorio, fueron los cambios en el escenario macroeconómico, restricciones fiscales y un cambio en la actitud empresaria de algunos de los concesionarios. La crisis del 2001 encontró al sector en un proceso de deterioro en su funcionamiento, el cual no pudo ser revertido debido a la inestabilidad política. (UNSAM, 2013)

Período 2002- 2011

El periodo comienza en el año 2002 con la declaración de la Emergencia Ferroviaria (Decreto 2075/2002) que dispuso el congelamiento de las tarifas (congeladas hasta 2008), la suspensión de los planes de inversión, la supresión de los estímulos para mejorar los servicios; y la necesidad de revisar el esquema de concesiones. A pesar de estos cambios, los contratos de los ferrocarriles metropolitanos no se renegociaron y se continuó con la introducción de modificaciones sobre la marcha. En adición, se suspendió el régimen sancionatorio vigente, lo que por parte de las concesionarias implicó desligarse de los aumentos tarifarios en vistas de que el Estado subsidiaría asegurando el ingreso de los operadores (Despouy, 2014).

En concomitancia con el congelamiento de tarifas y crecimiento en los subsidios, la deficiente prestación de los servicios de las líneas San Martín, Roca y Belgrano Sur (con accidentes fatales y presiones sociales en los andenes) motivó la rescisión de sus concesiones (en 2004 y 2007). Entre los incumplimientos detectados, cabe destacar los siguientes: impuntualidad, falta de confort, oferta de servicios, mantenimiento del material rodante y tractivo. Para el caso de la línea San Martín, al momento de la rescisión se encontraba en servicio apenas el 20% del material tractivo entregado en concesión. Sin un plan claro y bajo las presiones antes mencionadas, se crea por Decreto Nro.798 de fecha 23 de junio de 2004 la Unidad de Gestión Operativa

Ferroviaria de Emergencia (UGOFE) para brindar el servicio sobre estas líneas, conformada inicialmente por TBA, Metrovías y Ferrovías (Pérez, 2013). En este sentido encontramos incoherencias en los criterios utilizados por el gobierno ya que se rescinde el contrato de concesión por incumplimientos graves, otorgándose bajo la UGOFE la provisión del servicio a otras empresas que ya se encontraban en incumplimiento en sus respectivos contratos, como se mencionara anteriormente en el informe de la AGN. (Despouy, 2014)

2012- 2015: un antes y después a partir de la “Tragedia De Once”

La llamada tragedia de once fue un accidente producido en la línea Sarmiento el 22 de febrero de 2012, con un saldo de más de 50 muertos y cientos de heridos. Este hecho ha forzado al cambio estructural de la prestación mayormente debido a la presión pública, y se ha dado bajo omisión reiterada de las recomendaciones de los organismos de control respecto al estado del servicio, lo que se evidencia por la reiteración de accidentes desde comienzos de siglo. En cuanto a los incumplimientos en el mantenimiento requerido y demás causales, se observa a través de los informes de la AGN que las multas aplicadas por la CNRT entre 2007 y 2011 a TBA superaban los montos del total de la garantía de concesión y eran cinco veces el límite establecido como causal de rescisión. Las multas desde 2002 hasta que fue desplazada de la operatoria, después de la tragedia alcanzaron los 80 millones de pesos para el grupo Cirigliano (Lukin, 2013). El Poder Ejecutivo hizo caso omiso de las recomendaciones de la AGN e ignoró tanto los informes y sanciones propuestas y aplicadas por la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT) como las señales que daba la propia realidad, por lo que éste hecho trágico, junto con la pérdida de recursos y las consecuencias en el estado del servicio pudieron haberse evitado. La tragedia de Once derivó en la rescisión del contrato de TBA, otorgando la operación de las líneas a la Unidad de Gestión Operativa Mitre Sarmiento (UGOMS); quitándose a su vez la participación de TBA en la UGOFE. A partir de 2013, SOFSE y ADIFSE2 comenzarían a administrar y operar líneas en

2 Tanto la Sociedad Operadora Ferroviaria, Sociedad del Estado (SOFSE) y la Administración de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado (ADIFSE) fueron creadas en el año 2008 a partir de la Ley de Reordenamiento Ferroviario (Ley Nº 26.352). Ambas empresas tienen carácter público y son dependientes directamente del Ministerio de Planificación Federal.

AMBA comenzando por la línea Sarmiento. Algunas de las críticas mencionadas se encuentran que dentro de su directorio se encuentran integrantes de los distintos sindicatos y además que la creación de estas empresas fue la respuesta a algunos accidentes y conflictos. (Despouy, 2014) El esquema de emergencia termina el 12 de febrero de 2014 por decisión de Florencio Randazzo, disolviendo las UGOS, cediendo la operación de las líneas Mitre y San Martín a Metrovías, mientras que Ferrovías tuvo a su cargo las líneas Belgrano Sur, Norte y Roca. Si bien hacia fines de 2014 el sistema evidenció signos de mayor ordenamiento, considerado en su conjunto, se destacó su incoherencia funcional en cuanto a la diversidad de organización para la prestación del servicio. Con posterioridad, en el año 2015 por mediante Resolución Nº 171/2015 se instruye a SOFSE a asumir la operación de las líneas Mitre, San Martín, Roca y Belgrano Sur. Las líneas Belgrano Norte y Urquiza son operadas por Ferrovías S.A y Metrovías S.A respectivamente. Finalmente, en abril de 2015, el Congreso Nacional aprobó la Ley N° 27.132 mediante la cual se constituye Ferrocarriles Argentinos (englobando a SOFSE y la ADIF para articular e integrar sus funciones y competencias) y el Estado reasumió la administración de la infraestructura ferroviaria en todo el territorio nacional y de los sistemas de control de circulación de trenes en un modelo de acceso abierto. Dicha ley establece explícitamente el interés público nacional por la reactivación ferroviaria y lo califica como objetivo prioritario. ("Infoleg – Información Legislativa y Documental | Centro de Documentación e Información del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. República Argentina.", 2016)

Desempeño económico: aspectos de eficiencia y equidad

Los criterios de eficiencia y equidad se relacionan principalmente con las políticas de subsidios por lo cual las dos temáticas serán abarcadas en paralelo a lo largo de la siguiente sección. Debemos tener en cuenta que el criterio de maximización de bienestar social exige necesariamente la presencia de subsidios para su logro (debido a la presencia de externalidades) por lo que partiremos desde la premisa de que es deseable la presencia de los mismos poniendo en tela de juicio en todo caso su volumen relativo, incentivos generados, implicancias distributivas o sus costos administrativos.

Eficiencia y rendimiento del sector: demanda, capacidad y calidad

Cuando analizamos la participación modal de cada transporte en la región, las cifras indican un aumento en la importancia relativa del transporte privado. El

mismo pasó de explicar el 33% de los viajes del AMBA en 1972 a cerca del 56% en cuarenta años, mientras que el transporte público cayó a poco más del 44% en el mismo período. Entre 2003 y 2012, la demanda de transporte público del AMBA creció un 15%, siendo destacable que el uso del colectivo creció un 32%. Como contraparte la red de subtes absorbió un 10% más de pasajeros y el transporte ferroviario tuvo una disminución del 37%. Como resultado de estas dinámicas el colectivo explicó el 78% de los viajes en transporte público en 2013. Le siguieron en importancia el subterráneo y el tren, con un 11% cada uno (Szenkman, 2015). El menor uso relativo de los ferrocarriles en particular está relacionado con las deficiencias en la seguridad y la calidad del servicio (los trenes son lentos, incómodos, ineficientes y peligrosos) (ASAP, 2014); (Pérez, 2013). Estos signos y el mayor grado de evasión en el período provocaron que la cifra de pasajeros pagos llegue en 2013 a un nivel similar al de 1993 acercándose a 250 millones para dicho año, tendencia que comienza a revertirse con el control de la evasión y la puesta en funcionamiento de nuevos trenes (Véase Gráfico N°1)

Gráfico N°1: Pasajeros pagos en el AMBA período 1993-2015.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de CNRT

Unos indicadores de calidad de servicio son la puntualidad y confiabilidad del mismo. Si se tiene en cuenta la proporción de unidades canceladas o atrasadas con respecto a las programadas, puede observarse del gráfico N°2, que ambos indicadores presentan una caída en los primeros años de la concesión para luego de la crisis del 2001 comenzar a crecer en cuantía

culminando con altos niveles hacia fin del período. Puede evidenciarse en que en los últimos cinco años de la década de los 90´ hubo un 1,78% de trenes cancelados y un 3,34% de trenes atrasados, pero entre 2011 y 2015 se dio un 9,18% de trenes cancelados y un 17,45% de trenes atrasados en promedio, lo cual también indica la presencia de ineficiencias para el uso de transporte.

Gráfico N°2: Atrasos y cancelaciones período 1993-2015

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la CNRT

Otro de los aspectos a tener en cuenta es la cantidad de servicios programados que se presentan año a año, propiciando el nivel de oferta disponible para la población. Con respecto a ello, se observa en el gráfico N°3 un gran aumento en los primeros años de la concesión del servicio, para luego ir cayendo hasta volver a niveles cercanos al año 1993 hacia el final del período de análisis. Una de las causas que llevó a la disminución de los servicios fue la rescisión del contrato a TBA, que provocó una importante disminución en la cantidad de servicios de las líneas Mitre y Sarmiento. Teniendo en cuenta que la demanda de transporte total creció en la época, la tendencia que tendrían que registrar las programaciones es de un marcado ascenso a lo largo de los años. Volver al inicio en cuanto a programaciones registradas y dado el aumento de formaciones atrasadas y cancelaciones de servicios, pone en duda el éxito de las políticas en cuanto a transporte ferroviario en la época.

Gráfico N°3: Servicios programados período 1993-2015

Fuente: Elaboración propia en base a datos de CNRT.

Financiamiento La operación del Sistema Ferroviario del AMBA llegó a financiarse con un 90% fondos públicos federales, lo mismo que el 100% de las inversiones. Ello ha implicado un esfuerzo fiscal anual importante, del orden del 0,30% del PBI (para el año 2012), considerando ambos conceptos (Carmen Polo, 2013). Se evidencia entonces que en el AMBA, no sólo se han superado los límites razonables del esfuerzo fiscal involucrado, sino que la composición de los costos que se cubren con estos fondos no garantiza la calidad ni evolución deseada del servicio para los usuarios. En efecto, los costos operativos tienen un componente de costos salariales superior al 80%, en detrimento de otros rubros que hacen al mantenimiento, seguridad y confort de los servicios (Despouy, 2014); (UNSAM, 2013).

El crecimiento de las transferencias resultó exponencial: de $141 millones del año 2003 se pasó a $4358 millones en el año 2012. En términos relativos el subsidio operativo significó un 36,5% de los recursos con que contó el sistema en el año 2003, mientras que para el año 2012 representó un 93,7% (UNSAM, 2013). Debe destacarse que en el año 2015 se registró un nivel de subsidios operativos en torno al 90%, (en oposición a un 10% de ingresos por tarifas) lo cual indicaría que la tendencia se ha mantenido a lo largo del final del período de análisis. (Bondorevsky y Estupiñán, 2018)

El origen de esta situación en el alza de los subsidios fue la emergencia ferroviaria dictada que provocó el congelamiento de las tarifas, llevando a instaurar soluciones paliativas de corto plazo que se profundizaron durante el

periodo, resultando en una caída de 43,5% en la tarifa media de los ferrocarriles metropolitanos en términos reales entre 2003 y 2013 (ASAP, 2014).

Eficiencia, corrupción y captura

Las concesiones llevaron a que el mercado ferroviario del AMBA quede en una forma muy concentrada donde cuatro concesionarias fueron las que controlaron la totalidad del mercado vendiendo, en el período 1993-2001, un promedio de 400 millones de pasajes; a lo que hay que sumar que TBA y Transportes Metropolitanos concentraron más del 80% de las ventas, (Pérez, 2013) Dado el débil marco regulatorio, y a pesar de la mejora inicial en el servicio, el informe de la AGN del 2003 destacó incumplimientos en el pago de canon, en cronogramas de inversiones y mantenimiento, multas por infracción, deterioro de la calidad de los servicios y de la seguridad del sistema. Además, se resaltó que el pago de subsidios se realizaba aún bajo incumplimientos contractuales, aumentos del nivel de endeudamiento y pérdidas de solvencia por parte de las empresas concesionarias e irregularidades en el proceso de contratación. A pesar de estas irregularidades las concesionarias obtuvieron la renegociación en 1997 de los contratos, otorgando beneficios a los operadores al posibilitar una mayor tarifa, la condonación de incumplimientos y flexibilidades respecto de las inversiones a realizar. En definitiva, se produjo una mejora de sus ingresos sin traducirse las mismas en mejoras en el servicio, lo cual resulta contradictorio con las condiciones favorables que experimentaban las empresas en esos años (Despouy, 2014). Otro factor que también derivó en mayores ingresos fue el ajuste de los costos en base a incumplimientos en los programas de inversión y mantenimiento. Por el lado de los subsidios se evidenció el desvío de los mismos “hacia negocios privados, lo que permitió el fuerte crecimiento de algunos de los grupos que participaron en dichos negocios”. Tal es así, que se comienza a observar la presencia de las mismas empresas en las concesiones de los distintos tipos de transporte público, sumado a que además adquirieron empresas proveedoras, lo que implicó en la práctica un mayor grado de integración vertical (Pérez, 2013). Cabe aclarar que la tercerización del mantenimiento de la infraestructura posibilitó transferir al Estado el costo de las reparaciones, haciéndolas pasar por nuevas inversiones. La emergencia ferroviaria hacia el año 2002 imposibilitó el traslado del impacto cambiario a las tarifas. Para el mantenimiento de la lógica de maximización de

ganancias de las concesionarias, las políticas de las mismas se centraron en el recorte de gastos operativos y de inversión, tal como había sucedido antes. Este accionar cortoplacista, supuso nuevamente un beneficio para las concesionarias al suprimirse el régimen sancionatorio y el desentendimiento de las actualizaciones tarifarias (producto de la devaluación) en vistas de que el Estado subsidiaría donde hiciera falta. (Despouy, 2014). En estos años en los que se pujó por la renegociación de los contratos, se dieron tragedias y conflictos sociales que llevaron a la rescisión del contrato de varias de las concesiones, como las efectuadas a Metropolitano, donde se determinó que los empresarios se beneficiaron económicamente en perjuicio del Estado. Sólo con relación a la línea Roca, no se pudo explicar la diferencia entre los 62.908.513 de pesos recibidos como subsidios y los 27.288.469,53 de pesos ejecutados (Pérez, 2015). La modalidad de concesión integral también posibilitó el despliegue de un conjunto de prácticas de sobrefacturación, entre las cuales se destaca como caso emblemático el protagonizado por el concesionario Trenes de Buenos Aires que realizó compras con sobreprecios del orden del 4000% en el marco del programa de renovación y puesta a punto del material rodante y del parque tractor (Premici, 2020). La inflación de costos fue facilitada al no existir una resolución por parte de la Secretaria de Transporte, que determinara una estimación de costos previa objetiva e independiente del criterio del concesionario (AGN, 2009). La inflación de costos en las compras realizadas también estuvo presente en las compras de material rodante a España y Portugal por valor cercano a los 1500 millones de pesos, y respecto del cual la AGN informó que gran parte de los bienes adquiridos eran chatarra, y que no se habían realizado estudios de factibilidad técnica ni de comprobación de costos. (Despouy, 2014) Otras operatorias privadas se ponen de manifiesto en el informe de la AGN, en el cual se expone que los concesionarios presentaban importantes atrasos en los pagos (algunos de años) a pesar de que los pliegos de bases y condiciones establecen como causal de rescisión la falta de pago de seis mensualidades acumuladas. Una vez realizadas dichas rescisiones, las empresas que formaron parte de la UGOFE y la UGOMS carecieron de riesgo empresario (la cláusula de indemnidad era prueba de ello y la convalidación de la declaración de sus costos también, sumado a que hasta el año 2013 no se encontraron bajo un régimen de penalidades por incumplimiento) (Despouy, 2014); (Gentili & Gonzalez, 2012). Bajo este marco, las empresas pasaron a operar los servicios por cuenta y orden del Estado Nacional, cobrando un monto por su

gerenciamiento. Esta suma fue establecida como un porcentaje correspondiente al 6% de un conjunto de gastos e ingresos (Pérez, 2015). Dentro de los casos irregulares que se han explicitado en los casos de Metrovías y TBA, se refleja una estructura de proveedores que pertenecen a los mismos grupos que controlaron UGOFE, lo cual obviamente genera fuertes incentivos a acrecentar los costos; además de que, al aumentar los costos, aumentan consecuentemente los ingresos por gerenciamiento mencionados anteriormente. (Gentili & Gonzalez, 2012). Las prácticas mencionadas comienzan a revertirse en cierta medida desde 2013 cuando se implementa el régimen de penalidades para los servicios ferroviarios operados por la UGOFE y la UGOMS mediante Resolución 511/2013, autorizándose la rescisión del Acuerdo bajo determinadas condiciones. ("Ministerio de Transporte - Régimen de Penalidades para operadoras de servicio ferroviario", 2013). Esto produjo, en conjunto con otras medidas, un mejoramiento en los indicadores de calidad del servicio.

El desempeño de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte

La Comisión Nacional de Regulación del Transporte es el organismo encargado de controlar y fiscalizar la provisión de servicio público de transporte automotor y ferroviario de cargas y pasajeros, sujeto a la jurisdicción nacional. Como se ha señalado su creación posterior a las privatizaciones se aparta del procedimiento considerado apropiado; surgiendo las consiguientes críticas de organismos y autores en los que se remarca que “la regulación estatal fue funcional al interés de las fracciones de capitalistas privados que se hicieron cargo de los servicios”. Posteriormente se efectuaron denuncias hacia la Comisión sobre el desempeño en la misma de representantes de las empresas que debían ser controladas. Estas irregularidades se vieron potenciadas ya “que el organismo contaba con sólo 12 agentes efectivos para controlar 240 estaciones, 900 km de vías y más de 2.000 locomotoras y coches de pasajeros” (Pérez, 2013). Estos atenuantes produjeron un bajo nivel de multas impuestas hacia las empresas controladas en el período, y lo que es peor, un bajísimo cobro de las mismas, lo que restringe aún más la posibilidad de ajustar su presupuesto a las necesidades del organismo. El organismo fue intervenido en 2001 debido a la detección de falencias que debían ser resueltas y con el objeto de alcanzar mejores estándares de calidad, dejando de ser un órgano de gobierno plural y en su lugar la dirección del organismo quedó a cargo de un Interventor designado unilateralmente por el Presidente y sin ningún procedimiento de selección previa. Lamentablemente la

intervención duró 14 años (Decreto 110/2015) ("InfoLEG - Ministerio de Economía y Finanzas Públicas - Argentina", 2015) lo que perjudicó el normal desenvolvimiento del ente. El desenvolvimiento de la CNRT fue reflejado en los informes de la AGN del periodo 2003-2007 donde se destaca que el organismo no utiliza eficientemente los recursos destinados a la fiscalización de los servicios; no efectúa integralmente sus inspecciones ni realiza la totalidad de los mismos; utiliza las quejas de los usuarios sólo con fines estadísticos; tiene una actitud permisiva con respecto a los incumplimientos de los concesionarios y hace omisiones en sus informes sobre el estado de avance de tareas, material rodante y programas de mantenimiento; tiene imposibilidades para aplicar sanciones; y por último su control sobre contrataciones y ejecución de obras de mantenimiento no resulta confiable. Los análisis de “razonabilidad de precios” que efectúa sobre las obras ferroviarias no se apoyaron en procedimientos normados. (Asociación Civil Por la Igualdad y la Justicia, 2007) Un factor central para posibilitar el cobro de sanciones fue la falta de un régimen de penalidades, por lo que a partir de su reglamentación hacia 2013 se observa una mejora de la eficacia de dicho organismo. Por otra parte y con motivo de terminar con la falta de calificación del personal de la CNRT se comenzó a capacitar nuevamente al personal desde el 2015; con lo cual, de 1.200 empleados, se llevaban capacitados 843 agentes; se incorporaron inspectores ferroviarios, regularizaron centenas, actualizaron todos los manuales de procedimiento, impusieron un código de conducta para los fiscalizadores, el cual ha dado lugar a muchas sanciones y hasta expulsiones del organismo; y sobre todo la normalización del organismo (Manzanares, 2015).

Equidad, movilidad y clases sociales

El hecho de que la elección de modalidad de transporte esté condicionada por los niveles de ingreso se ve reflejado en el transporte ferroviario del AMBA de la siguiente manera: Las personas y hogares que realizan más etapas de su viaje en transporte público son pertenecientes al primer y segundo quintil de ingreso per cápita, es decir las clases bajas. El 92% de los pasajeros ferroviarios percibe ingresos inferiores a los US$750 y el 53% posee ingresos mensuales inferiores a los US$375 (Enmodo, 2010). En lo relativo a subsidios se busca asegurar el consumo de una cantidad mínima de servicios de transporte para ciertos grupos objetivo en los que se considera que, de no mediar un subsidio, verían limitada su capacidad de

movilidad, aunque también estos subsidios integran a regiones que quedarían excluidas de otra manera. En la zona del AMBA y previamente al inicio de siglo, las transferencias de recursos han sido otorgadas a las empresas prestadoras principalmente, aunque esto ha cambiado en los últimos años del período analizado implementándose mecanismos de subsidio a la demanda en concomitancia con los anteriores. Como forma indirecta de compensar a los usuarios, este tipo de subsidios a la oferta presenta desventajas. Una de ellas es que, si estos se otorgan sin tener en cuenta el rendimiento de la empresa en la prestación del servicio (como efectivamente ha ocurrido), esto incentiva una prestación ineficiente y favorece a una distribución regresiva del ingreso, posibilitando además la generación de rentas extraordinarias para los operadores. Otra de las desventajas es la generación de errores de inclusión a hogares que no necesitan de subsidios. (Bitran & Muñoz, 2000) En cuanto a los subsidios a la demanda, el sistema ferroviario presenta un esquema de tarifas segmentadas orientado a morigerar el impacto del aumento de tarifas sobre aquellos pasajeros de menores ingresos contemplando en su tarifa social a grupos de mayor vulnerabilidad. Este esquema, desde 2009 ha sido implementado mediante el Sistema Único de Boleto Electrónico (SUBE), que tiene como objetivos la utilización de un único medio de pago para el sistema de transporte público urbano; la generación de información confiable para la planificación, control y pago de subsidios, proveyendo además una herramienta para implementar políticas de transporte como integración tarifaria o la segmentación por grupos de usuarios y subsidio a la demanda. (Carmen Polo, 2013) Un inconveniente a mencionar de la integración de medios de pago mediante SUBE es la eliminación de los subsidios a los usuarios fuera de dicho sistema ya que ésta podría generar errores de exclusión. Los usuarios de menores ingresos sin tarjeta SUBE podrían afrontar un eventual aumento en la tarifa mientras que usuarios de ingresos medios y altos continuarían pagando el boleto subsidiado. En particular, debe resaltarse que algunos de los aumentos tarifarios con posterioridad al congelamiento de tarifas han sido asimétricos con respecto a aquellos usuarios que viajen sin SUBE (ASAP, 2014)

Equidad y evasión.

La evasión es contraria a los principios de equidad interpersonal e intrapersonal, ya que dos personas en las mismas condiciones pueden estar pagando montos diferentes, al ser que uno paga por el servicio y otro no.

Analizar este fenómeno también es relevante dado que contribuye a comprender el desfinanciamiento al servicio.

En la región del AMBA, en la década de los 90 se estima que la evasión disminuyó respecto a los porcentajes históricos, dado que los concesionarios llevaron adelante el cerramiento de estaciones y aplicaron un estricto control de ingreso a las mismas. De este modo, se ha calculado que la evasión en el total de la red y para el período 1995-2001 se encontraba cercana al 12% y en el período 2002-2009 llegó al 15%. Para el período 2011-2015 las cifras de evasión son las mayores de la serie debido “en un principio por la falta de monedas y, simultáneamente, a problemas generados por la baja en los servicios de seguridad que prestaba la gendarmería nacional, lo que provocó el cierre de boleterías en distintas estaciones y horarios”. (CNRT, 2016). Dada la gravedad de la situación en materia de evasión, se vuelven a aplicar controles para evitarla, provocando que en el año 2015 los pasajeros pagos aumentaran un 24,1% en relación al año 2014, explicado también por la mejora en la calidad de los servicios (ya que se incorporó material rodante nuevo en las líneas Mitre, Sarmiento, Roca y Belgrano Sur, y se efectuaron mejoras en la infraestructura de estaciones). (CNRT, 2016). Una manera de observar la inequidad que surge como consecuencia de la evasión es analizando la diferencia que existe entre la tarifa efectivamente cobrada a los pasajeros (subsidiada), y la tarifa subsidiada que se cobraría si ningún pasajero evadiera su pago3. Dicha diferencia en 2012 llegó a ser $0.4 lo que implica que, por cada pasaje vendido, el pasajero pago cedía 40 centavos para el viaje de pasajeros que evadieron abonar su boleto, lo cual equivale a un 38.8% de la tarifa pagada, marcando también la tendencia al alza en los niveles de evasión. Esto último se evidencia si tenemos en cuenta que para el año 2003 la diferencia estimada fue de $0,1 lo cual implicó un 15,38% de la tarifa media efectivamente cobrada a los pasajeros pagos (UNSAM 2013); (CNRT 2016)

Atribución de responsabilidades por modalidad de transporte

Desde el punto de vista jurídico, podemos resaltar que la organización y adjudicación de responsabilidades entre jurisdicciones es cuando menos

3 Dicha tarifa fue calculada al dividir los ingresos totales por tarifas con respecto a los pasajeros totales, luego restando a dicha tarifa el subsidio por pasajero transportado (independientemente de que esta haya pagado su boleto o no). Dicho subsidio por pasajero se obtuvo dividiendo el total de subsidios otorgados sobre el total de pasajeros transportados.

compleja, presentándose problemas de superposición, ya que existe un cúmulo de vínculos y relaciones jurídicas que importan la intervención concurrente de los diferentes niveles de poder político. Ello es así por cuanto los órganos de gobierno involucrados en la región poseen autonomía político-institucional, de la que se deriva el ejercicio de competencias exclusivas y excluyentes, de carácter federal o local (Carmen Polo, 2013). Dado una división de responsabilidades que depende de la modalidad de transporte y recorrido4, y teniendo en cuenta el complejo marco institucional surge una confusión en cuanto a las responsabilidades, así como también una multiplicidad de decisores intervinientes cuando se actúa de forma concurrente. Por otra parte cabe señalar que este tipo de organización genera perspectivas hacia dentro de cada subsistema sin ver los efectos de sus decisiones sobre el cuerpo amplio del sistema de transporte en general.

Una de las deficiencias que surge en materia de inversiones ferroviarias como consecuencia de la división de responsabilidades, es que, como el nivel nacional es quien responde por las inversiones y los déficits de explotación de los nuevos proyectos ferroviarios, y dado que en determinadas inversiones se necesita de un reordenamiento del transporte público automotor para no competir con el ferrocarril (estando este sistema a cargo de las jurisdicciones restantes), se producen ineficiencias en las que el Estado Nacional no alcanza a maximizar el potencial de las inversiones, incurriendo en déficits y las jurisdicciones restantes no se ven afectadas por su inacción (Pardo, C., 2012) Frente a esta situación, se ha planteado numerosas veces la necesidad de planificar, regular y controlar el transporte desde una perspectiva comprensivo de las distintas jurisdicciones intervinientes. Uno de los antecedentes más importantes es la suscripción en 2012 de un Convenio Tripartito destinado a la creación de la Agencia de Transporte metropolitano (ATM) entre la CABA, la Provincia de Buenos Aires y el Estado Nacional, siendo aprobado el mismo por decreto desde el poder ejecutivo en el año 2014 (Servicios.infoleg.gob.ar, 2016). A pesar de su creación, la división de ideologías y candidaturas políticas de sus tres miembros hizo que la agencia haya tenido escasa actividad, retomando la misma en 2016 debido a la coincidencia política de los actuales

4 Las líneas ferroviarias de superficie se han mantenido en la esfera del Estado Nacional, mientras que las subterráneas, recaen sobre el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Los servicios de ómnibus recaen sobre el Estado Nacional y Provincia de Buenos Aires dependiendo de sus recorridos y el servicio de TAXIS está reservado a la Ciudad de Buenos Aires y a cada municipio en particular

miembros, estimando resultados a 4 años. (Telam.com.ar, 2016) y (Tomino, 2015)

Conclusiones

Los desarrollos previos han revelado falencias relevantes originadas y/o continuadas por la emergencia ferroviaria que han perjudicado el desarrollo de aquel sistema. A partir de nuestro trabajo podemos mencionar los siguientes procesos y recomendaciones:

Un primer aspecto que ha influido en detrimento del rendimiento del servicio ha sido el carácter cortoplacista de las decisiones que han originado y retroalimentado la situación de emergencia en el sector. La revisión de este tipo de accionar requerirá tanto mecanismos de planificación y control, como el sometimiento a vías institucionales idóneas para la toma de decisiones evitando decisiones unilaterales o por decreto según corresponda.

Respecto de la Comisión Nacional de Regulación de transporte, se torna necesaria la aplicación de instrumentos normados para la compra, estimación de costos y la mejora de información para la toma de decisiones, así como también es necesario lograr una mejoría del grado real de autarquía y eficacia en el ente, con un aumento de recursos humanos y financieros disponibles.

Dado los procesos múltiples de captura antes mencionados es necesario la corrección de los mismos, para lo cual una herramienta posible puede ser encontrada en la participación vinculante de las asociaciones de consumidores con una presencia activa y eficaz de la AGN de forma al llevar a cabo sus funciones e informes logre contribuir al logro de un servicio de transporte eficiente y de calidad.

Otro aspecto relacionado con la eficiencia que necesita ser evaluado es el grado de integración horizontal y vertical presente en el servicio, aspecto que ha derivado en la inflación de costos y maximización de beneficios privados en detrimento de los recursos del estado y la calidad del servicio. Los organismos estatales competentes deberán velar por la efectiva realización de dicha desintegración y en caso de legitimar estos procesos debe actuarse regulando las prestaciones y sus implicancias sobre los niveles de subsidios y tarifas requeridos para el funcionamiento.

En lo que respecta a tarifas y financiamiento, cabe destacarse la excesiva presencia de los subsidios en la cobertura de costos operativos, que ha derivado en la erosión de los recursos públicos y se traduce en un nivel tarifario que no refleja los costos de prestación. Para proceder a la mejora en la cobertura puede considerarse el logro de la disminución en los niveles de evasión. Otro aspecto clave es que de procederse a la suba de tarifas, aquella debería llevarse a cabo de forma posterior a una mejora del servicio, para evitar conflictos derivados de la recepción de un servicio de mala relación precio/calidad.

Por último, cabe mencionar la importancia de lograr un transporte metropolitano integral. Para esta tarea será de importancia tanto una puesta en actividad de la autoridad de transporte metropolitana como una redistribución de responsabilidades en materia de transportes o una mejoría en la integración intermodal ya sea física como a partir de la sincronización de frecuencias de los servicios.

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