Abordar el Cuidado Infantil: Las Ventajas Comerciales de ...
Servicios públicos de cuidado infantil en México: …©trica de la...Servicios públicos de...
54
Servicios públicos de cuidado infantil en México: una propuesta para medir su calidad Resumen Este trabajo presenta una propuesta sobre cómo medir la calidad de los servicios de cuidado infantil por medio de variables estructurales. La propuesta del modelo se basa en una revisión de la literatura así como en una comparación de las variables que el IMSS y SEDESOL están generando. Para justificar esta propuesta, primero se plantea una explicación sobre porqué aumentó la oferta de cuidado infantil y cuáles fueron sus resultados: mayor cobertura, mayores recursos, nuevos modelos, más actores y más desigualdad. Posteriormente se presenta un análisis de la nueva legislación y finalmente se presenta la discusión teórica así como la evidencia empírica que se podría utilizar para desarrollar un índice de la calidad de servicios de cuidado infantil en México.
Transcript of Servicios públicos de cuidado infantil en México: …©trica de la...Servicios públicos de...
Servicios públicos de cuidado infantil en México: una propuesta para medir su
calidad
Resumen
Este trabajo presenta una propuesta sobre cómo medir la calidad de los servicios de
cuidado infantil por medio de variables estructurales. La propuesta del modelo se
basa en una revisión de la literatura así como en una comparación de las variables
que el IMSS y SEDESOL están generando. Para justificar esta propuesta, primero se
plantea una explicación sobre porqué aumentó la oferta de cuidado infantil y cuáles
fueron sus resultados: mayor cobertura, mayores recursos, nuevos modelos, más
actores y más desigualdad. Posteriormente se presenta un análisis de la nueva
legislación y finalmente se presenta la discusión teórica así como la evidencia
empírica que se podría utilizar para desarrollar un índice de la calidad de servicios de
cuidado infantil en México.
2
Introducción
Los servicios de guarderías o cuidado infantil son políticas públicas con un efecto
transversal en la sociedad mexicana porque abordan cuestiones relacionadas a los
derechos de la infancia, de las mujeres, combate a la pobreza y a la desnutrición,
inversión en capital humano y derechos laborales. En el largo plazo, como ha
señalado James Heckman (Doyle, Harmon, Heckman, & Tremblay, 2009; Heckman
& Masterov, 2007; Heckman, 2006), programas de este tipo pueden ser una de las
mejores inversiones en capital humano porque mejoran las habilidades cognitivas de
los sectores menos privilegiados de la población, ayudando a reducir la brecha de
desigualdad. En pocas palabras, es una inversión pública muy redituable; de acuerdo
con Heckman, la mayoría de los gobiernos comete el error de invertir tarde en la vida
de las personas tratando de cerrar brechas en cuanto al desarrollo y capacidades que
se forman a muy temprana edad. Sin embargo, muy vinculado a cuán redituable sería
el gasto público se encuentra el tema de la calidad de los servicios. Desde una
perspectiva de política pública, la discusión en México sobre calidad en los servicios
de cuidado infantil es inexistente, no se conoce ningún estudio que haya abordado
este tema cuyas consecuencias son mayúsculas. Con el propósito de comenzar el
debate, este estudio ofrece una propuesta respecto a cómo se debería medir la calidad
de guarderías en México.
De 2006 a 2011, los servicios de cuidado infantil y guarderías experimentaron
un aumento masivo en términos de cobertura. Durante el periodo analizado, el
número de guarderías o estancias infantiles aumentó de 1,813 a 10,864 (599%),
mientras que el número de niños atendidos aumentó de 239, 488 a 489, 728 (200%).1
Sin embargo, este aumento estuvo acompañado de una mayor heterogeneidad en la
“calidad” y supervisión del servicio, como lo ejemplificó la tragedia sucedida el 5 de
junio de 2009 en la guardería ABC, en Hermosillo, Sonora. Como respuesta a esta
tragedia, el gobierno mexicano promulgó la Ley General de Prestación de Servicios
para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil (LGPSACDII) así como su
reglamento con el propósito de coordinar, evaluar y mejorar la provisión de este
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1 Los datos utilizados para este reporte solo corresponden al IMSS, ISSSTE y SEDESOL. En 2011, el Programa de Estancias Infantiles brindó el servicio al 56% de los niños atendidos.
3
servicio, en particular su calidad. Con el propósito de mejorar el control sobre la
provisión de estos servicios; en estos documentos se menciona varias veces la
responsabilidad del Estado Mexicano de establecer y supervisar el cumplimiento de
criterios estandarizados de calidad (arts. 19, 21, 22, 23, 31, 49 y 71, LGPSACDII).
Con este trasfondo los servicios públicos de guarderías y estancias infantiles
han continuado operando pero aún no hay noticias sobre los esfuerzos para definir la
“calidad" de los servicios.2 Este estudio se enfoca en los servicios de guarderías
brindados por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y de la
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), que como se puede apreciar en la tabla
1 tienen bastantes diferencias con respecto a la población objetivo, los tipos de
modelo utilizados, los proveedores y si se les considera educacionales o no. No
obstante, es necesario aclarar que existen más proveedores de servicios públicos de
cuidado infantil en México.3
Tabla 1. Modelos analizados de centros de atención
Institución Población Objetivo Modelos utilizados Tipo de proveedor
Reconocido como
educacional
IMSS
Madres empleadas en el sector formal de la economía, o padres solteros o viudos, que son beneficiarios del IMSS. Niños de 43 días hasta 4 años
En general los servicios del IMSS se pueden agrupar en dos modelos: guarderías ordinarias o de prestación directa y guarderías de prestación indirecta o subrogadas.4
Públicos y Mixtos
(financiamiento público y
provisión de servicio por particulares)
Sí
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!2 En este trabajo se utilizan los términos guarderías, servicios de cuidado infantil y estancias infantiles de forma indistinta para referirse a lo que la LGPSACDII llama Centros de Atención, que son: “espacios, cualquiera que sea su denominación de modalidad pública, privada o mixta, donde se prestan servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil en un marco de ejercicio pleno de los derechos de niñas y niños desde los cuarenta y tres días de nacido” (2011). 3 Los otros proveedores de dicho servicio son: Petróleos Mexicanos (PEMEX), el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF) y la Secretaría de Educación (SEP). Estas instituciones se omitieron del análisis pues tanto la información proporcionada por la SEP como la proporcionada por el SNDIF no fue comparable a la obtenida del IMSS, ISSSTE y SEDESOL –sobre todo porque el presupuesto de los programas de atención a la primera infancia de SEP y SNDIF es operado por los gobiernos estatales, de tal manera que las dependencias federales declararon no concentrar dicha información (SEP, solicitud de información con el número de folio 0001100310109; SNDIF solicitud de información con el número de folio 1236000015609). 4 En verdad el instituto cuenta con más modelos como el de Madres IMSS –exclusivas para las madres que trabajan en el IMSS- y Guarderías de Campo -para aquellos trabajadores agrícolas de temporal-, pero debido a que son muy pocas se agregaron a los otros dos modelos para simplificar el presente análisis.
4
ISSSTE
Madres empleadas en el gobierno, o padres solteros o viudos, que son beneficiarios del ISSSTE
El ISSSTE reporta el uso de dos modelos: estancias propias y estancias de participación social.
Públicos y Mixtos
(financiamiento público y
provisión de servicio por particulares)
Sí
SEDESOL
Madres que viven en hogares cuyos ingresos mensuales son menores a 6 salarios mínimos al mes; o padres solteros o viudos. Niños de 1 a 3 años de edad.
SEDESOL reconoce dos tipos de estancias infantiles: las que se consideran dentro de la modalidad de "impulso a los servicios de cuidado infantil" -normalmente se refiere a estancias infantiles de nueva creación normalmente que se ubican en hogares o espacios acondicionados para la prestación del servicio- y las que se clasifican dentro del modelo de "incorporación a la red de estancias infantiles" -estas normalmente se refieren a guarderías que ya funcionaban como tal, en espacios creados para funcionar como guardería y que deciden incorporarse a la Red de estancias infantiles de SEDESOL-.
Mixtos (financiamiento
público y provisión de servicio por particulares)
No
Elaboración propia. Además de la introducción, el documento cuenta con una sección de análisis de
oferta y demanda de los servicios de cuidado infantil, una sección relativa al análisis
legal, una sección de discusión teórica sobre cómo medir calidad en cuanto a los
servicios de cuidado infantil y finalmente, con base en la revisión de los instrumentos
de supervisión del IMSS y SEDESOL se propone una lista de variables con las que
se podría desarrollar un índice para comenzar a medir la calidad de los servicios de
cuidado infantil.
La sección de oferta y demanda revela una tendencia de crecimiento en este
sector que se ha experimentado desde mediados de los años 90. La información
presentada permite dimensionar el tamaño de cada instituto en términos de
presupuesto, números de centros de atención, número de niños atendidos y presencia
a nivel estatal. Por otro lado, la sección de demanda se concentra en datos de la
ENIGH 2012 y encuentra que, las familias que cuentan con servicios de guarderías
como prestación se concentran en los deciles de ingreso más alto; y entre las familias
que pagan por este servicio, las que más gastan como proporción de su ingreso se
ubican en los deciles más bajos. De esta sección se deriva que en el universo de los
servicios públicos analizados existe una gran heterogeneidad, y que si se tratara de
aproximar la calidad de los servicios de cuidado infantil a través del gasto por niño
encontraríamos: 1) encontraríamos una enorme variación entre programas, pero 2)
dado que hay factores como presencia sindical en algunos de los modelos, no
5
podríamos estar 100% seguros de que un mayor gasto implica, necesariamente una
mayor calidad.
Con respecto al análisis legal, se explicó lo que sucedió en la guardería ABC,
cuáles fueron los hallazgos de la comisión de investigación de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación (SCJN); y cuáles fueron sus consecuencias legales. En lo
referente a la nueva ley se exponen cuáles son las novedades que aporta al campo de
los servicios de cuidado infantil pero también se señalan algunas de sus limitaciones,
así parafraseando los hallazgos de la comisión de la SCJN, hay que recalcar que la
existencia de una regla no es suficiente para que se aplique, sobre todo cuando
existen elementos en la ley que se prestan para controversias como el que no haya
una jerarquía clara entre la ley y las reglas y normas de operación de los distintos
institutos. En este apartado también se explora la posibilidad de medir la calidad en
servicios de cuidado infantil aproximado a través del apego a la ley, pero la fuente de
controversia previamente expuesta, y la falta de una serie de elementos que se
consideran importantes para medir la calidad de los servicios de cuidado infantil
hacen que esta tampoco sea la manera ideal de atender la cuestión.
En la sección de la discusión teórica se ofrece una visión general sobre el
número de instrumentos que se han desarrollado para medir este fenómeno y cuáles
son sus principales componentes. Aquí se defiende el argumento de que a través de
variables estructurales se podría tener una buena aproximación de la calidad de los
servicios de cuidado infantil. En general existen dos tipos de variables: estructurales
y cualitativas. La diferencia entre ambos conjuntos estriba en que las variables
estructurales son aquellas que se pueden regular más fácilmente y se refieren a
cuestiones tangibles como la proporción de niños por adulto, los requisitos
académicos para trabajar como asistente educativo, el tamaño de la sala, las salidas
de emergencia, etc. Por variables cualitativas se comprenden aquellas variables
relativas a la interacción entre niños, entre niños y adultos; y entre los niños con el
espacio (Helburn y Howes, 1996). En este trabajo se defiende la hipótesis de que a
través de variables estructurales se podría desarrollar una buena aproximación de
calidad en los distintos modelos. Esta idea es plausible porque se encontró que existe
6
un alto nivel de correlación entre los reactivos5 que se usan para conformar la medida
más utilizada de calidad en ambientes de guarderías; así, en vez de recabar
información sobre 43 variables y que además requiere de un entrenamiento
especializado para identificar buenas prácticas en los salones, se podría recurrir a 12
variables y obtener un resultado bastante parecido. Con esta idea en mente se hizo
una selección de las variables estructurales que comúnmente se usan en estudios
sobre calidad y se buscó un simil entre las variables que está generando cada
proveedor.
La última sección se desarrolló con base en una entrevista realizada a la
Directora de los Servicios de Guarderías del IMSS, y con base en la Evaluación de
Consistencia y Resultados realizada al PEI en 2011. Aquí se explica brevemente
como funcionan los sistemas de información del IMSS y SEDESOL, cuáles son sus
fuentes de información y qué tipo de variables están generando. Finalmente, se
identifican variables que ambas instituciones están generando y que se podrían
utilizar para conformar un índice y llevar a cabo una medición universal en materia
de calidad.
Oferta y demanda de servicios de guardería
Esta sección presenta algunos rasgos generales sobre la oferta y la demanda de
servicios públicos de cuidado infantil que permiten contextualizar a los principales
actores. La sección se divide en dos partes: oferta y demanda. El apartado de oferta
abunda sobre el crecimiento observado en la provisión de servicios de cuidado
infantil en términos de presupuesto, proveedores, modelos y cobertura. La sección de
demanda analiza, por decil de ingreso, en dónde se concentra el uso de servicios de
cuidado infantil –para aquellos que tienen dicha prestación laboral- y complementa
esta imagen con un análisis sobre los gastos en los que incurren los hogares
mexicanos para cubrir esta demanda. Una de las consecuencias de este crecimiento
fue la presencia de más actores con distintos estándares y diferentes maneras de
entender la calidad del servicio.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!5 En este trabajo el término reactivo se refiere a cada una de las preguntas que utilizan los distintos instrumentos para medir calidad.
7
Oferta: El boom de los servicios de cuidado infantil, 1995-2010
Durante el periodo de 1995 al año 2010 se puede hablar de un boom en la provisión
de servicios públicos de cuidado infantil. Este fenómeno se debe comprender a la luz
de los cambios que sucedieron en la administración pública mexicana durante este
periodo: un esfuerzo por reducir la injerencia del estado en la economía así como un
uso más eficiente de los recursos públicos. En términos de la política social esto
significó que el estado comenzó a compartir sus responsabilidades sociales con el
mercado y con la sociedad en general a través de modelos de colaboración en los que
el estado mexicano ofrecía los recursos y el sector privado los servicios (Brachet
Márquez 2007, Laurel 2003, Kurtz 2002 y Lomelí Venegas 2001).
En ese sentido, la provisión de los servicios de guarderías y estancias
infantiles sirven como ejemplo de los cambios experimentados en la política social
pues en un principio su provisión correspondía al IMSS e ISSSTE, quienes para
cumplir con esta tarea construyeron espacios dedicados específicamente para el
servicio de guarderías y los operaron con su personal. Ante el surgimiento de nuevos
modelos, a los primeros se les llamó “esquemas de prestación directa” o “ordinario”.
Con el propósito de hacer un uso más eficiente de los recursos y de ampliar la
cobertura, ambos institutos adoptaron un modelo de prestación de servicios
subrogado. La subrogación significó que se contraría a un actor privado para que
cumpliera con la prestación del servicio, eliminando así los costos de construir el
lugar y contratar al personal –este nuevo modelo se comenzó a implementar desde
los años 80. Estos modelos fueron conocidos como guarderías de “prestación
indirecta” o “subrogadas”. El último modelo que se desarrollo corresponde al
Programa de Estancias Infantiles (PEI) de la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL), este comenzó a operar en 2007 y cuenta con un esquema similar al
modelo subrogado, pero tiene sus particularidades. Este modelo se desarrolló para
paliar la todavía insuficiente oferta de servicios de cuidado infantil. Su población
objetivo son madres solteras, con bajos niveles de ingreso y con hijos entre 1 y 3
años y el propósito del programa es prevenir que estos hogares caigan en niveles de
8
pobreza por no poder encontrar un trabajo.6 También es importante mencionar que
los requisitos para brindar servicios de guarderías a través de la red de SEDESOL
son menores a los de servicios subrogados del IMSS o ISSSTE (como se puede
apreciar en el anexo 1).
De esta manera, el boom de los servicios de cuidado infantil en México se
puede explicar por: a) el cambio en las reglas de financiamiento de servicios de
guarderías por parte del IMSS, b) en la adopción por parte del ISSSTE y del IMSS de
nuevos modelos y c) por la incorporación de un nuevo “proveedor” de servicios de
guarderías a través de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).7
A) Financiamiento
De acuerdo con Knaul y Parker (1997 a y b) para 1997 la oferta de servicios de
guardería del IMSS sólo cubría al 5.1% de los hijos de beneficiarios afiliados al
IMSS. Las autoras argumentan que el motivo de la baja tasa de cobertura se debió a
que parte de los recursos destinados para guarderías, durante años, se desviaron para
cubrir los costos de otros servicios de salud.8 Por lo tanto, con la reforma a la Ley del
Seguro Social de 1995 se ordenó que de los recursos que recibe el IMSS por
concepto de guarderías y servicios sociales, debe dedicar 80% para guarderías. Como
se puede observar en la gráfica 1, los recursos destinados a servicios de guarderías
aumentaron cada año.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!6 De acuerdo con Santiago Levy, el programa de Estancias Infantiles, así como el Seguro Popular, son acciones del gobierno federal para atender las necesidades de un sector de la población que no cuenta con seguridad social y que carece de una red de servicios básicos como salud o guarderías. El problema es que este tipo de políticas públicas, en el argumento de Levy, están actuando como subsidios a la informalidad de la economía mexicana (Levy, 2009). 7 En estricto sentido, SEDESOL no es un proveedor del servicio directamente, sino que dado el diseño del Programa de Estancias Infantiles (PEI), la secretaría funciona más bien como un agente que selecciona, certifica, supervisa y subsidia a particulares interesados en prestar dicho servicio. 8 Knaul y Parker (1997a) estimaron que el monto de los recursos desviados oscilan entre 40 y 50% de los recursos que debían haberse utilizado para servicios de guarderías.
9
Gráfica 1. Recursos destinados al año por proveedor para los servicios de
guarderías y estancias infantiles (millones de pesos corrientes).
Fuente: Solicitud de información al IMSS no. 0064100671409, ISSSTE no. 0063700233309 y reportes trimestrales de SEDESOL a la cámara de diputados (2007, 2008 y 2009). *El ISSSTE fue la única institución que reportó gastos destinados para guarderías para el periodo de 1995-1997. La gráfica 1 también revela que el IMSS es la institución que consistentemente
dedica más recursos para este servicio. Por ejemplo, en 2009 los recursos del IMSS
representaron el 66% del gasto destinado a guarderías y estancias infantiles, seguido
por SEDESOL (23%) y el ISSSTE (11%). Sin embargo, la OCDE señaló que
“México gasta menos del 1% del PIB en apoyo para familias con niños […], además,
el gasto asignado a la primera infancia es particularmente bajo, aproximadamente
siete veces menor que el promedio de la OCDE ($ 39, 600 MXN por niños
comparado con $274, 700 MXN)” (OECD, 2011).
B) Nuevo Modelos
En 1983, con el propósito de alinearse con el Plan Nacional de Desarrollo de 1983-
1988, el IMSS adoptó un nuevo modelo para ofrecer servicios de cuidado infantil. El
esquema se diseñó para ofrecer servicios de guardería a un menor costo a través de la
subrogación de servicios. Se esperaba que, al incorporar al mercado en la provisión
del servicio, éste se volviera más eficiente –tuviera menores costos- y que también
aumentara la oferta (Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2009). Para 1996 este
nuevo modelo era el medio predominante a través del cual el IMSS ofrecía servicios
de guardería, representaba el 70% de las guarderías (Knaul y Parker, 1997a). En
$ 0
$ 2,000
$ 4,000
$ 6,000
$ 8,000
$ 10,000
$ 12,000
$ 14,000
1995* 1996* 1997* 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
IMSS ISSSTE Sedesol
10
términos de costos de operación la guarderías subrogadas se comportaron de acuerdo
a lo planeado pues el costo promedio de operación de una guardería subrogada es
aproximadamente la mitad de una guardería ordinaria (Knaul y Parker 1997a y
Gerhard 2009). El ISSSTE adoptó una estrategia similar, pero la evolución de su
oferta no se ha documentado con el mismo nivel de detalle que el IMSS. En ese
sentido, la gráfica 2 muestra dos tendencias diferentes: en el IMSS encontramos que
actualmente las guarderías subrogadas cubren a la mayoría de los niños atendidos
mientras que en el ISSSTE sucede lo contrario. Por su parte, también se observa que
la incorporación de SEDESOL representó un aumento sustantivo en el número de
niños atendidos. En 2010 SEDESOL atendió al 53% de todos los niños cubiertos por
los tres institutos mientras que el IMSS atendió a 40% y el ISSSTE a 7%.
Gráfica 2. Niños atendidos por institución y modelo, 2001-2010.
Fuente: Memoria estadística del IMSS e ISSSTE; reportes trimestrales de SEDESOL a la Cámara de Diputados (2007, 2008, 2009 y 2010). Aunque SEDESOL es la institución que ofrece servicios de guardería a la
mayor cantidad de niños a nivel nacional, esta tendencia no se replica a nivel estatal
como se puede apreciar en la gráfica 3. Allí se observa que el programa de
SEDESOL ha cobrado mayor presencia en aquellas entidades en las que el IMSS o el
ISSSTE no atiende a mucha población. Esto no significa que, por ejemplo, madres
estén sacando a sus hijos de guarderías del IMSS y metiéndolos a estancias infantiles
0
100,000
200,000
300,000
400,000
500,000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
ISSSTE subrogadas ISSSTE IMSS IMSS subrogadas SEDESOL
11
de SEDESOL; más bien, significa que el programa de SEDESOL ha logrado
satisfacer una necesidad que el IMSS y el ISSSTE no habían podido atender por sí
solos.9
Gráfica 3. Porcentaje de niños recibiendo servicios de guardería por entidad
federativa y por modelo, 2010.
Fuente: Memorias estadísticas del IMSS e ISSSTE, reportes trimestrales a la Cámara de Diputados (2010) y Evaluación de Consistencia y Resultados del PEI 2009-2010. C) Más proveedores
La incorporación de SEDESOL en 2007 al terreno de servicios de guarderías
representó un aumento considerable en cuanto al número de guarderías así como de
niños atendidos, como se puede apreciar en la gráfica 4. En el primer año de
operación del PEI el número de niños atendidos aumentó 56% y el número de
guarderías operando aumentó en 300%. El PEI fue una de los primeros programas
sociales que la administración del presidente Felipe Calderón echó a andar y que se
agregó al conjunto de políticas con las que el presidente insinuó “rebasar por la
izquierda”. Hay distintas maneras de interpretar el origen de esta política: a) el !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!9 Entre las condiciones para ser beneficiario del programa de SEDESOL se contemplan aquellos casos de madres beneficiarias del IMSS, que por el alto grado de demanda y largas listas de espera no encuentran un lugar para sus hijos dentro de las guarderías del IMSS.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Baj
a C
alifo
rnia
N
uevo
Leó
n So
nora
B
aja
Cal
iforn
ia S
ur
Coa
huila
C
hihu
ahua
D
istri
to F
eder
al
Tam
aulip
as
Que
réta
ro
Qui
ntan
a R
oo
Col
ima
Agu
asca
lient
es
Sina
loa
Jalis
co
San
Luis
Pot
osí
Mor
elos
Yu
catá
n Za
cate
cas
Mic
hoac
án
Gua
naju
ato
Dur
ango
Ve
racr
uz
Oax
aca
Nay
arit
Gue
rrer
o Pu
ebla
M
éxic
o H
idal
go
Cam
pech
e Ta
basc
o C
hiap
as
Tlax
cala
Porcentaje de niños atendidos por ISSSTE subrogadas, 2010 Porcentaje de niños atendidos por IMSS, 2010 Porcentaje de niños atendidos por ISSSTE, 2010 Porcentaje de niños atendidos por IMSS subrogadas, 2010 Porcentaje de niños atendidos por SEDESOL, 2010
12
cumplimiento de una promesa de campaña, b) una forma de congraciarse con los
electores que votaron por el candidato de izquierda en 2006, o c) como resultado de
un diagnóstico de SEDESOL ante la problemática que sufría un segmento de la
población.
Gráfica 4. Número de guarderías y niños atendidos, 1995-2010
Fuente: Memorias estadísticas del IMSS e ISSSTE, reportes trimestrales a la Cámara de Diputados (2010) y Evaluación de Consistencia y Resultados del PEI 2009-2010.
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Empleo 2004, solamente 35% de la población femenina ocupada tiene acceso a esquemas de seguridad social, incluyendo el servicio de guarderías. El rezago más importante se presenta en la oferta de guarderías de trabajadoras que no disponen de prestaciones de la seguridad social y que, si bien hay opciones de Guarderías y Estancias Infantiles operadas por particulares, estas no siempre están a su alcance. Es en este contexto, que surge el reto de apoyar a las madres trabajadoras a fin de reducir los costos del cuidado y atención infantil, así como generar una red de Guarderías y Estancias Infantiles que atienda la demanda de las madres trabajadoras que no cuentan con seguridad social, en especial las que se encuentran en situación de pobreza o vulnerabilidad. (SEDESOL, 2007).
A pesar del aumento en recursos, proveedores y modelos desarrollados; considerando
las estimaciones del Consejo Nacional de Población de niños entre 1 y 3 años de
edad, para 2010, los servicios de guarderías del IMSS, ISSSTE y SEDESOL atendían
al 8.7% de los niños en este rango de edad. Pero, como se puede apreciar en la figura
1, esta tasa de cobertura no es homogénea entre estados, por ejemplo los tres estados
con mayor porcentaje de cobertura son Colima (21%), Nayarit (20%) y
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
0
100,000
200,000
300,000
400,000
500,000
600,000
Núm
ero
de g
uard
ería
s
Núm
ero
de n
iños
ate
ndid
os
Total de niños atendidos Total de guarderías
13
Aguascalientes (15.7%); mientras que los tres estados con menor porcentaje de
cobertura son Chiapas (4.4%), Puebla (4.9%) y Tabasco (5.7%).
Figura 1. Tasa de cobertura de niños por entidad federativa, 2010.
Fuente: CONAPO, memorias estadísitcas del IMSS e ISSSTE (2012); así como informe trimestral a la Cámara de Diputados de SEDESOL (2010). Esta sección da cuenta de los esfuerzos que se han realizado por ampliar la
cobertura de servicios de guardería. En particular se puede decir que la estrategia
gubernamental de apoyarse más en el sector privado con el propósito de reducir
costos y ampliar la cobertura fue exitosa. Un ejemplo de esto se observa en el
incremento de niños que asisten a servicios de guarderías: aumentó en 300% al pasar
de 2006 a 2007. Sin embargo, esta expansión nos lleva a cuestionar la calidad de los
servicios que recibe cada niño en cada uno de estos servicios, o simplemente
preguntarse si ¿existe igualdad en cuanto a los servicios de cuidado infantil que
recibe cada niño? Una primera forma de tratar de responder estas pregunta es a través
del costo de servicio por niño, o visto de otra manera, el monto que invierte el Estado
en cada niño. El tratar de aproximar la calidad de los servicios de cuidado infantil a
través de los costos no es una idea descabellada pues como apuntan Helburn y
Howes (1996) los servicios de cuidado infantil son intensivos en cuanto a personal, y
si uno reduce costos, esta reducción se refleja en los salarios de las personas que
interactúan con los niños y la falta de un buen salario genera una mayor rotación de
personal. La rotación de personal afecta directamente el desarrollo del niño pues
14
impide que éste pueda crear un vínculo emocional con la persona que lo cuida; y si
no se siente seguro no tendrá la tranquilidad que le permita desarrollar sus
capacidades intelectuales o emocionales.
Gráfica 6. Recursos promedio de cada entidad destinados por niño por modelo
al año, 2010.
Elaboración propia con base en la solicitud de información a SEDESOL no. 0002000110411 y al IMSS no. 0064100472912. Como se puede ver en la gráfica 6, bajo el criterio de igualdad de recursos invertidos
por niños la respuesta es que los niños en México NO tienen acceso a la misma
calidad de servicios. Si el criterio para juzgar los servicios de cuidado infantil fuera
igualdad de acceso –dejando de lado la dificultad actual para conseguir un empleo en
el sector formal, y así ser beneficiario del IMSS o ISSSTE- la figura 1 y la gráfica 3
revelan que bajo este criterio la igualdad tampoco existe, por ejemplo, un niño en
Chiapas no tendría acceso a los mismos servicios que un niño en Sonora.
Demanda: tratando de caracterizar a los usuarios de servicios de guarderías
En esta sección, con base en la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares
(ENIGH) 2012, se busca ofrecer una respuesta a: ¿cuánta gente en México utiliza
servicios de guardería?, ¿quiénes son los que más utilizan dichos servicios? y
¿cuánto pagan por ellos? La ENIGH permite identificar dos grupos de hogares que
recurren a servicios de cuidado infantil. Por un lado encontramos aquellos hogares
$ 93,678
$ 29,498
$ 8,713
$ 0
$ 10,000
$ 20,000
$ 30,000
$ 40,000
$ 50,000
$ 60,000
$ 70,000
$ 80,000
$ 90,000
$ 100,000
IMSS ordinaria IMSS subrogada SEDESOL
15
que reportan recibir servicios de guardería como una prestación laboral, por otro lado
encontramos aquellos hogares que reportan un gasto en servicios de guarderías o
cuidado infantil.10 Un primer hallazgo que resultó de revisar los datos de la ENIGH
se refiere al hecho que de los 9,002 hogares que componen la muestra, sólo 122
(1.4%) reportaron gastos en servicios de guardería y de 16,884 trabajadores
entrevistados 1,374 (8.1%) reportaron que contaban con servicios de guardería como
una prestación laboral.
Como se puede apreciar en la gráfica 7, si dividimos los hogares por deciles
de ingreso encontramos que en los 5 deciles más altos se concentra 89% de todos los
hogares que reciben prestaciones de guarderías. Esto deja un 11% pare repartirse
entre los 5 deciles restantes. Una posible explicación de este fenómeno sería que los
deciles más bajos tienen trabajos con menos prestaciones, en algunos casos estos son
temporales o en el sector informal, de tal manera que eso podría explicar porqué los
deciles más bajos son los que menos presencia tienen en el uso de estas prestaciones.
Gráfica 7. Uso de los servicios de guardería por prestaciones laborales por
deciles de ingreso, 2012.
Fuente: ENIGH, 2012 Por otro lado, al analizar los 122 casos reportados de hogares que pagan por los
servicios de guardería, o que contratan a alguien para que cuide a sus hijos,
encontramos que son los deciles más ricos los que más pagan. Un dato interesante
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!10 En esta sección del estudio se agregaron los datos reportados como gasto en servicios de guardería y gastos en contratar a alguien para que cuide a los hijos.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
16
que resalta en la gráfica es que comportamiento del pago promedio por decil no es
uniforme. Se observa que el aumento del ingreso no implica que se vaya a gastar más
en dicho servicio, inclusive hay hogares que cuentan con un mayor ingreso pero que
pagan menos, o aproximadamente lo mismo, que hogares con menores recursos.
Gráfica 8. Gasto promedio en servicios de cuidado infantil por decil, 2012
Fuente: ENIGH, 2012, (N=122, Factor de Expansión= 410, 193 hogares) Por otro lado, al analizar el gasto en servicios de cuidado infantil como porcentaje
del ingreso de los hogares, encontramos que son los hogares con menores ingresos
los que más destinan para la compra de este servicio como porcentaje de su ingreso.
Esto quiere decir que los deciles con menores ingresos son los que menos pagan,
pero también son a los que más les cuesta pagar.
$ 482.3
$ 1,247.9
$ 0
$ 200
$ 400
$ 600
$ 800
$ 1,000
$ 1,200
$ 1,400
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
17
Gráfica 9. Gasto en servicios de cuidado infantil como porcentaje del ingreso de
los hogares por decil de ingreso 2012.
Fuente: ENIGH, 2012, (N=122, Factor de Expansión= 410, 193 hogares) Como ya se argumentó, una forma de aproximarse a la calidad de los servicios de
cuidado infantil puede ser a través de los costos. En este caso, el análisis del acceso a
servicios de guardería por deciles de ingreso nos permite concluir: 1) la
representatividad de la información relativa a guarderías en la ENIGH deja mucho
que desear, 2) que en términos de prestaciones estos servicios se concentran entre los
hogares con mayores ingresos; 3) los hogares con menores ingresos son a los que
más les cuesta el uso de este servicio; y 4) si el costo es una forma de aproximarse a
la calidad se puede decir que los hogares con menores ingresos son los que reciben
los servicios de menor calidad. Así, el análisis de la población por deciles de ingreso
que paga por los servicios de guardería confirma que no existe la igualdad en cuanto
al acceso, y que, utilizando costos para aproximar calidad, tampoco existe igualdad
en cuanto a calidad.
En su conjunto, la información de oferta y, la poca información disponible de
demanda, muestran un panorama bastante desigual en el que alrededor de 8% de los
niños que podrían recibir el servicio están siendo atendidos por los 3 principales
proveedores, que el acceso a los servicios de guardería difiere por entidad federativa,
que son enormes las diferencias en cuanto a los recursos públicos destinados por
modelo y que las diferencias en cuanto al gasto por hogar en este servicio también
son significativas. Esta información parece coincidir con los hallazgos del estudio de
0.00%
0.50%
1.00%
1.50%
2.00%
2.50%
3.00%
3.50%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
18
Rodolfo de la Torre (2011) quien al analizar el gasto social en México, identificó que
éste es altamente regresivo y carece de mecanismos de rendición de cuentas. En
particular, identificó que el gasto social se concentra en los sectores más ricos de la
población; en este caso las prestaciones de guarderías se concentran en los segmentos
más ricos, y también es una minoría de usuarios en los que se concentra la mayor
cantidad de recursos públicos –guarderías ordinarias. Esta desigualdad en términos
de acceso y de recursos obligan a cuestionar otra vez la calidad de los servicios. Tal
vez, no sería un problema que los servicios de guarderías del IMSS sean casi
inexistentes en Chiapas, si a través de los demás proveedores se puede asegurar que
los niños tengan acceso a la misma calidad de servicios y que puedan desarrollarse
en la misma medida en cualquier modelo. A pesar de lo práctico que podría resultar
ofrecer medidas de calidad con base en los recursos destinados, hay factores que
dificultan el uso de dicha información. Por ejemplo, de acuerdo con la Directora
Nacional del Servicio de Guarderías del IMSS, la diferencia de costos entre
guarderías de prestación directa e indirecta se explica, en parte por la presencia de un
sindicato de trabajadores (entrevista realizada el 2 de julio 2013). De tal manera que
hay factores ajenos al tema del cuidado infantil -como las negociaciones salariales
entre una institución y su sindicato de trabajadores- que inciden directamente sobre
los costos y que nos previenen sobre su uso para aproximarnos a una medición de
calidad.
Regulación de los servicios de guarderías
El día de hoy no existe una medida homogénea de calidad con la cual el gobierno
mexicano evalúe el desempeño de todos los proveedores. El primer paso en esta
dirección sería una misma estructura legal para todos. En esta sección se presenta el
análisis de la nueva Ley General de Prestación de Servicios para la Atención,
Cuidado y Desarrollo Integral Infantil (LGPSACDII), se explica el origen de dicha
ley, cuáles son sus principales aportaciones y debilidades, y se ofrece un ejemplo
respecto al nivel de cumplimiento en materia de seguridad de las tres instituciones
analizadas en este documento. Puede resultar sorprendente, pero no fue hasta el año
2011 que el gobierno promulgó una ley que regula, de manera general, los servicios
19
de guarderías y cuidados infantiles, antes de este momento había una serie de normas
técnicas que regulaban distintos aspectos como las características físicas del espacio
y cada institución tenía su propio reglamento.11 Así como en la sección del análisis
de la oferta y demanda, este apartado concluye con otra alternativa que se podría usar
para medir la calidad de los servicios de cuidado infantil: a través de su apego a la
LGPSACDII. Como se verá a continuación tratar de medir así la calidad tampoco
sería una buena idea.
5 de junio, Hermosillo, Sonora, 2009
En medio de este periodo de expansión de la oferta de servicios de guarderías, el 5 de
junio de 2009 se quemó la guardería ABC en Hermosillo, Sonora, el incendio
provocó la muerte de 49 niños y lesiones de por vida en 75 niños más. El siniestro
sucedió en una guardería subrogada del IMSS que operaba sin cumplir con requisitos
de seguridad, entre los que destacan: contar con una salida de emergencia y no operar
cerca de una gasolinera.12 Esta tragedia provocó múltiples reacciones: los padres de
los niños crearon un movimiento con el que exigían justicia, se presentaron cargos
por negligencia y se acusó a funcionarios públicos de los tres órdenes de gobierno
por haber provocado la muerte y las lesiones de los niños afectados, la Suprema
Corte de Justicia de la Nación (SCJN) llevó a cabo una investigación especial para
valorar el estado en el que se encontraban operando las guarderías del IMSS y se
llevó a cabo un juicio ciudadano en contra de los directores generales del IMSS –en
el que se les encontró culpables-. La investigación llevada a cabo por la SCJN
concluyó que “quedó probada la hipótesis de que en el otorgamiento de los contratos,
operación y vigilancia o supervisión de las guarderías existe un desorden
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!11 Norma Oficial Mexicana NOM-017-SSA2-1994 (para la vigilancia epidemiológica), Norma Oficial Mexicana NOM-031-SSA-1999 (para la atención a la salud del niño), Norma Oficial Mexicana NOM-032-SSA3-2010 (asistencia social), Norma Oficial Mexicana NOM-043-SSA2-2005 (servicios básicos de salud), Norma Oficial Mexicana NOM-190-SSA1-1999 (prestación de servicios de salud) y Norma Oficial Mexicana NOM-251-SSA1-2009 (prácticas de higiene para el proceso de alimentos, bebidas o suplementos). 12 La guardería estaba ubicada en un galerón que la Secretaría de Finanzas del gobierno de Sonora utilizaba como bodega, de hecho, la mitad del galerón se acondicionó como guardería y la otra mitad seguía siendo bodega en dónde se almacenaban documentos del oficiales. De acuerdo con el peritaje, el fuego se inició en la parte ocupada como bodega debido a un cortocircuito de un aire acondicionado. El fuego se esparció primero en la bodega y pasó a la guardería a través del techo.
20
generalizado” (SCJN, 2009, p. 379).13 Otras de las conclusiones de la investigación
fueron:
a) sólo catorce contratos de prestación de servicios del número total de mil
cuatrocientos ochenta se otorgaron habiendo quedado satisfechos todos los
requisitos previos que la normatividad aplicable exige.
b) la operación de las prestadoras de servicios es también irregular en su
inmensa mayoría, pues solamente el .3% de las guarderías cumple
cabalmente los requisitos exigidos para su funcionamiento.
c) la supervisión que ejerce el IMSS como mero control administrativo se
cumple en el 88.7% del universo, lo cual equivale a 1,298 guarderías.
d) la participación del IMSS en la supervisión que trasciende al ámbito de la
protección civil es escasa. Aún cuando por virtud de su propia normatividad
está obligado a verificar el cumplimiento de normas oficiales mexicanas que
abordan esa materia y además remiten a la legislación estatal y municipal del
mismo tópico, las autoridades competentes del instituto han omitido vigilar
que las prestadoras del servicio cumplan los estándares mínimos de
protección civil previstos en dichas legislaciones federales, estatales y
municipales.
e) el muestreo arroja que en todas las entidades federativas existe competencia,
bien sea concurrente de autoridades estatales y municipales, o bien de unas y
otras, para otorgar el visto bueno de bomberos o de protección civil.
f) en 24 de las 32 entidades federativas la legislación prescribe que las
autoridades, estatales o municipales, tienen la obligación de hacer visitas
periódicas a este tipo de establecimientos y que la falta de visto bueno de
bomberos o de protección civil acarrea sanciones no sólo pecuniarias, sino
también operativas.
g) existe un sistema normativo carente de eficacia por su inaplicación.
La Suprema Corte de Justicia concluyó que “si se toma en cuenta que las
irregularidades encontradas en el otorgamiento del contrato, operación y supervisión
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!13 La investigación llevó a cabo dos tipos de estudios: una revisión documental del 100% de las guarderías subrogadas y una inspección in situ de 160 guarderías.
21
o vigilancia de dicha guardería son análogas a las que adolecen la casi totalidad de
las guarderías de su tipo, se llega a la unívoca conclusión de que ésta no es más que
el reflejo del desorden que prevalece en aquellas” (SCJN, 2009, p. 380). La
investigación también identificó como responsables de la tragedia a 8 funcionarios
del IMSS entre los que se cuentan el Director General del IMSS así como la
Coordinadora de Guarderías, 4 funcionarios públicos del gobierno de Sonora y 4
funcionarios públicos del gobierno municipal de Hermosillo.
A pesar de los hallazgos de la comisión investigadora el proceso judicial
exoneró a casi todos lo funcionarios implicados y removió de sus puestos a 3
funcionarios del gobierno estatal. Inconformes con esta decisión, los padres de los
niños formaron una asociación civil (llamada 5 de junio) para reclamar justicia por la
muerte de sus hijos. La asociación organizó 3 juicios ciudadanos en contra del
gobierno mexicano; el último de estos juicios se llevó a cabo en el Zócalo de la
Ciudad de México el 29 de mayo de 2011. El juez que se designó para el caso fue el
antiguo Ombudsman del Gobierno del Distrito Federal (Emilio Álvarez Icaza) y en el
veredicto se declaró culpable al gobierno mexicano debido a la “inescapable
responsabilidad ética” de los funcionarios del gobierno (Granados Chapa, 2011).14
Entre los inculpados se encontraron el Procurador General de Justicia de la
República, al IMSS, al Poder Judicial, al Congreso, a la Presidencia de la República
y a la Comisión Nacional de Derechos Humanos.15 Si bien los juicios fueron
simbólicos, sirvieron para manifestar la opinión de un segmento de la sociedad civil
mexicana. Como respuesta a la presión ejercida a través de estos eventos y otras
manifestaciones de inconformidad, el gobierno mexicano aprobó la LGPSACDII en
2011 y su reglamento se aprobó en octubre de 2012. No obstante, los hallazgos de la
comisión investigadora nos recuerdan que el hecho que exista una regulación no
significa que se vaya a cumplir, tampoco que los proveedores la vayan a internalizar
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!14 Además de Emilio Álvarez Icaza, antiguo Ombudsman capitalino, el juicio estuvo compuesto por 24 miembros: un fiscal representado por Mónica González Contró (una abogada del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM), la defensa fue realizada por Daniel Márquez, y el jurado estuvo compuesto por 11 personas: Elena Azaola, Lorenzo Córdova, Nasheli Ramírez, Edgar Cortéz y Carlos Cruz. También hubo 11 testigos: Sabina Berman, Javier Sicilia, Miguel Carbonell, Eduardo Gallo, Bruno Bichir y Pietro Ameglio (Ballinas, 2011, La Jornada). 15 La pena que se les impuso fue de un mes de trabajo comunitario por cada niño que perdió la vida en el incendio.
22
inmediatamente; más bien, esta ley debe comprenderse como el inicio de un cambio
legal y administrativo cuyos efectos se podrán sopesar en un futuro.
Legislación y Normas que regulan la provisión de servicios de guarderías
La Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo
Integral Infantil se publicó el 24 de octubre de 2011 y fue aprobada por todos los
partidos políticos en el Congreso. La aprobación de esta ley fue un logro de la
asociación de padres cuyos hijos perdieron la vida en la guardería ABC, así como de
la sociedad civil que los apoyó. Esta ley es un primer intento por tratar de brindar
coherencia y articular la provisión de un servicio que se expandió sin la existencia de
un ente que coordinara dicha tarea. Como se describió en la sección de oferta y
demanda, esta expansión desarticulada resultó en la presencia de varios proveedores,
cada uno con una serie de reglas internas distintas, con objetivos diferentes, con
poblaciones objetivo diferentes; y sería de esperarse que con niveles de calidad
diferentes.
La aprobación de esta ley y su reglamento, representan una serie de cambios
positivos en los servicios de cuidado infantil. En primer lugar, es encomiable la
adopción de una perspectiva de derechos de la infancia y el reconocimiento de los
niños como los usuarios y beneficiarios principales de estos servicios. De tal manera
que ahora, la provisión de estos servicios deberá garantizar el interés superior de la
niñez y deberá reconocerse que los niños tienen derecho a recibir orientación y
educación apropiada a su edad, de tal manera que les permita lograr un desarrollo
físico, cognitivo, afectivo y social hasta el máximo de sus posibilidades. Si bien esta
ley pone a los niños como principales sujetos de los servicios de guardería, en las
reglas de todos los proveedores se siguen refiriendo a los beneficiarios como los
padres de los niños.
La ley también enumera una serie de derechos de los niños que se deben
observar en cada centro;16 pero una carencia importante es que no se reconoce como
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!16 Los derechos de los niños que se deben de garantizar en cada centro son: 1) acceso a un entorno seguro, afectivo y libre de violencia, 2) al cuidado y protección contra actos u omisiones que puedan afectar su integridad física o psicológica, 3) a la atención y promoción de la salud, 4) a recibir la alimentación que les permita tener una nutrición adecuada, 5) a recibir orientación y educación apropiada a su edad que les permita lograr un desarrollo físico, cognitivo, afectivo y social hasta el máximo de sus posibilidades, así como a la comprensión y el ejercicio de sus derechos, 6) al descanso,
23
derecho de todos los niños el tener acceso a los centros de atención, en ese sentido, si
el acceso a estos servicios no es un derecho de todos los niños, el derecho al
desarrollo que se menciona sólo se refiere a quienes reciban cuidados infantiles.
Dados los niveles de cobertura mostrados previamente, la falta de inclusión de este
derecho se puede interpretar como un desconocimiento de la necesidad de satisfacer
esta demanda.
Si bien la implementación de la mayor parte de esta ley será responsabilidad
de los actuales proveedores, la ley creó la figura del Consejo Nacional de Prestación
de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil17 que tendrá la
tarea de formular, conducir y evaluar la política nacional en materia de prestación de
servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil. Esto se considera un
acierto desde el punto de vista de administración pública pues la existencia de una
figura encargada de supervisar y evaluar el desempeño del sector, por lo menos,
debería resultará en una perspectiva integral que establezca una serie de estándares
mínimos que permitan avanzar en la mejora del servicio.
Además de crear una figura encargada de conducir la política nacional en
materia de servicios de guardería, la ley también le encomendó la responsabilidad de
desarrollar las herramientas para medir su desempeño por medio de indicadores
cuantitativos y cualitativos –que todavía están por definirse-. Estos indicadores
deberán evaluar la cobertura, la calidad y seguridad de estos servicios. Será
importante que se acuerde qué y como se va a evaluar, si se utilizarán criterios
universales, o criterios distintos para cada tipo de servicio –por ejemplo un conjunto
de indicadores para servicios en el hogar y otro para indicadores en guarderías
formalmente instaladas-, o si cada institución medirá calidad como la comprenda y la
reportarán al consejo. En particular, podría ser difícil de hallar un consenso sobre lo
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!juego y esparcimiento, 7) a la no discriminación, 8) a recibir servicios de calidad y calidez, por parte de personal apto, suficiente y que cuente con la formación o capacidades desde un enfoque de los derechos de la niñez, y 9) a participar, ser consultado y expresar libremente sus ideas y opiniones. 17 El Consejo está compuesto por los titulares de la Secretaría de Salud (quien lo presidirá), la Secretaría de Gobernación, SEDESOL, la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, el SNDIF, el ISSSTE, la Comisión nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y un representante del sector obrero y otro del sector empresarial, que serán los representantes en el IMSS.
24
que se entenderá por calidad, especialmente si cada proveedor tiene objetivos
diferentes.
Otro acierto de la ley es que menciona que el monitoreo y evaluación de esta
política deberá atender los siguientes principios: el desarrollo de los niños, la no
discriminación, la equidad de género, la participación de los niños en todos los
rubros que les atañen y el interés superior de la niñez. De todos estos principios,
existen trabajos que se han encargado de medir los tres primeros –sin estar exentos
de cierta polémica-, pero será interesante ver cómo es que el gobierno va a medir el
interés superior de la niñez o la participación de los niños en todos los rubros que les
atañen.
Un conjunto de herramientas que podrían llegar a ser muy útiles se refiere a la
conformación de registros estatales y de un registro nacional, que contengan
información sobre todos los proveedores de este servicio, públicos, privados y
mixtos. Con la ley de 2011 cada gobierno, municipal y estatal, tiene la obligación de
integrar su propio registro el cual debe contener la siguiente información:
identificaciones de los proveedores, la identificación de los representantes legales,
localización, tipo de guardería (pública, privada o mixta), reconocida como
educacional o no, fecha de inicio de operación, y por último capacidad instalada y
número de niños atendidos. Estos registros brindarán una herramienta importante
para el diseño de mejores políticas en cuanto a servicios de cuidado infantil, sin
embargo, también se podrían recabar datos sobre el personal que trabaja en la
guardería como nivel de educación, tipo de prestaciones laborales, salario y
antigüedad, que son factores fundamentales para tratar de aproximarse a una
medición de calidad.
Otro aspecto positivo de esta ley es que, aunque de manera superficial, aborda
el tema de capacitaciones, derechos laborales y las prestaciones de seguridad social
de los empleados en los servicios de cuidado infantil. La ley especifica que todo el
personal involucrado en la prestación de servicios de guardería deberá asistir a
programas de certificación así como de entrenamiento para estar actualizados
constantemente en distintos temas que serán definidos por cada institución, los
entrenamientos deberán ser coordinados por el Consejo. Por otro lado, se esperaría
25
que al brindar mejores condiciones laborales, se reduzca la proporción de rotación de
personal y de esa manera se tenga una incidencia positiva sobre la calidad de los
servicios de cuidado infantil. Como se puede apreciar en la gráfica 10, parece que la
evidencia empírica corrobora esta medida pues son las trabajadoras con mejores
salarios –en los modelos más institucionalizados en dónde la mayoría de los
trabajadores pertenecen a un sindicato y cuentan con prestaciones laborales-, en los
modelos públicos las que más tiempo permanecen en su puesto.
Gráfica 10. Relación entre salarios promedio y antigüedad en el puesto de las
educadoras (IMSS e ISSSTE) y asistentes (SEDESOL), 2010
Elaboración propia con base en las solicitudes de información no. 0064102388411 y 0064102388311 (IMSS), 0002000110411 (SEDESOL), y 0063700385211 y 0063700384911 (ISSSTE). IMSS ordinarias n= 290, ISSSTE ordinarias= 330 e ISSSTE subrogadas= 400. La información en la gráfica 10, otra vez revela que son los programas con menor
presupuesto por niño los que ofrecen menores salarios y por lo tanto, la permanencia
promedio en el puesto es menor. Así mismo, también son los modelos con más
recursos por niño los que cuentan con una plantilla de personal más especializada -
medida en función del número de puestos y actividades que cada uno desempeña (ver
tabla en el anexo 1).
Respecto a cuestiones de seguridad, como era de esperarse, la ley es bastante
detallada, de hecho hay un capítulo entero dedicado al tema con 9 artículos y 15
especificaciones. Establece que cada guardería debe tener un programa interno de
protección civil, salidas de emergencia, rutas de evacuación, instalaciones eléctricas,
de gas e hidráulicas a prueba de fuego, alarmas contra incendios, extintores,
SEDESOL
ISSSTE subrogadas
IMSS ordinarias
ISSSTE ordinarias
0 2 4 6 8
10 12 14 16 18
$ 2,286 $ 4,733 $ 6,448 $ 8,804
Año
s
Salario mensual promedio de las educadoras y las asistenes
26
ventilación adecuada, llevar a cabo regularmente simulacros de evacuación, y por
último, en sus evaluaciones de rutina deberá revisar cada aspecto de la ruta de
evacuación. Respecto a la autorización para prestar el servicio la ley deja este
aspecto bajo la responsabilidad de cada instituto. Sin embargo, declara que quienes
deseen ofrecer el servicio deberán cumplir con 12 requisitos.18
Por último, también se considera un acierto la atribución de fomentar, realizar
y difundir estudios sobre la materia ya que es un área poco explorada dentro de las
políticas públicas en México, con muchísimas aristas por explotar y que actualmente
desconocemos: el efecto de los distintos tipos de cuidado infantil sobre el desarrollo
de los niños, las condiciones laborales de las personas que cuidan a los niños, los
beneficios económicos para los hogares de que los niños asistan a guarderías, el
efecto de la enseñanza en español respecto a los niños de lengua indígena, el efecto
de crecer en ambientes rodeados de violencia, etc. Sin embargo, un problema de la
forma en la que está redactada la ley es que actualmente es una atribución de las
dependencias y en ningún momento es una obligación, lo cual deja el impulso a la
investigación de este sector a la merced del capricho de las dependencias.
Aunque la ley tiene muchos aspectos positivos, tiene otros aspectos que se
podrían mejorar. Por ejemplo, la ley establece en su artículo 3 que las reglas y
normas de las instituciones que presten servicios de guardería tendrán preeminencia
sobre la ley. Posteriormente, en el artículo 5 declara que los centros de atención
deberán sujetarse a las disposiciones de la ley. Esto da pie a posibles conflictos
cuando los requisitos de la ley sean superiores a los de los proveedores. Otra
característica que se podría mejorar de la ley es el hecho de que, de acuerdo con el
artículo 6, la interpretación administrativa de dicha ley se encuentra repartida entre
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!18 1) Solicitud debidamente llenada, 2) contar con póliza de seguro ante eventualidades, 3) contar con reglamento interno, 4) contar con manuales técnico administrativos, 5) contar con manual para las madres y padres, 6) contar con un programa de trabajo que contenga las actividades que se desarrollarán, 7) contar con la infraestructura, instalaciones y equipamiento que garanticen la prestación del servicio, 8) contar con un programa interno de protección civil, 9) cumplir con las licencias, permisos y demás autorizaciones en materia de protección civil, uso de suelo, funcionamiento, ocupación seguridad, 10) contar con los documentos que acrediten la aptitud y capacitación requerida de las personas que prestarán los servicios, 11) contar con información de los recursos financieros, mobiliario, equipo, material didáctico y de consumo para operar y por último, 12) cumplir con los requerimientos previstos para la modalidad y tipo correspondiente que establezca el reglamento de esta ley.
27
varios actores, esto también es una posible fuente de conflictos pues, un elemento
indispensable para la buena operación de una política pública es la clara delimitación
de responsabilidades de lo contrario se corre el peligro de que la responsabilidad se
disuelva entre actores y al final nadie se haga responsable (Merino, López Ayllón y
Cejudo, 2010).19
Si bien la ley establece la importancia de medir la calidad de los servicios de
atención infantil; un paso previo debería ser el nivel de alineación que muestran con
la ley los distintos proveedores analizados. Idealmente, todos los actores deberían
cumplir con la ley para evitar posibles contradicciones, para probar este supuesto se
tomaron los requisitos legales en materia de seguridad y se les comparó con los
documentos normativos de cada dependencia. Como se aprecia en la tabla 2, tras
revisar los ordenamientos internos de los tres proveedores, ningún instituto cumple
con todos los requisitos.
Tabla 2. Cumplimiento de los requisitos de administrativos
Requisitos administrativos establecidos en la ley de 2011. IMSS ISSSTE SEDESOL
Para ofrecer el servicio se deberá proporcionar la siguiente información.
Población por atender 1 1 1 Los servicios que se van a ofrecer 1 1 1 Los horarios de funcionamiento 0 1 1 Nombre y datos generales del principal responsable de la guardería 1 0 1
El personal con el que contará 0* 0 1 Ubicación 0* 0 1
Póliza de seguro ante eventualidades 0 0 1 Reglamento interno 0* 1 1
Manuales técnico administrativos de operación y seguridad 1 0 0 Manuales para padres o tutores 0.5 0 0
Contar con un programa de trabajo que contenga las actividades que se van a desarrollar en la guardería 1 1 0.5
Contar con la infraestructura, instalaciones y equipamiento que garanticen la prestación del servicio en condiciones de seguridad 1 0 1
Programa interno de protección civil 1 0 1 Contar con documentos que acrediten la aptitud y capacitación requerida de
las personas que prestarán los servicios 1 0 0.5
Cumplir con licencias, permisos y demás autorizaciones en materia de protección civil, uso de suelo, funcionamiento, ocupación, seguridad y 0 0 1
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!19 Art. 6. La interpretación administrativa de la Ley en el ámbito Federal corresponderá a la Secretaría [de Salud], a la Secretaría de Educación Pública, a la Secretaría de Gobernación y a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en el ámbito de sus respectivas atribuciones y a las áreas que determinen los poderes legislativo y judicial y los Órganos Constitucionales Autónomos.
28
operaciones. Cumplir con los requerimientos previstos para la modalidad y tipo
correspondiente 1 0 1
Contar con información de los recursos financieros, mobiliario, equipo, material didáctico y de consumo para operar 0.5 0 1
Aspectos que debe comprender el plan de trabajo
El programa deberá contener información sobre los derechos de niñas y niños enumerados en la presente ley
0 0 0.5
Los resultados esperados sobre las actividades educativas y formativas 1 1 0
El perfil de cada una de las personas que laborarán en la guardería 1 0 1
Las formas y actividades de apoyo a los padres o tutores 0.5 1 0
Mecanismo que garantice la confiabilidad y seguridad para la identificación o reconocimiento de las personas autorizadas para entregar y recibir a los niños
1 1 1
Los procedimientos de recepción, procesamiento, resolución y seguimiento de quejas y sugerencias por parte de niños y tutores
1 1 1
El procedimiento para la entrega de información a los padres o tutores sobre el desempeño y desarrollo integral de los niños
1 0 0
Total=24 15.5 9 17.5 Elaboración propia con base en Reglas de Operación 2013 del PEI (SEDESOL, 2013), Norma que establece las disposiciones para la operación del servicio de guarderías (IMSS, octubre 2012), y el Reglamento de los servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil del ISSSTE (2012). El asterisco significa que la documentación revisada no menciona textualmente el tema, sin embargo, con base en una visita a 3 guarderías así como en la información disponible en la página de la institución se registró que sí se cuenta con dicha información. Esto quiere decir que hay casos en los que la norma interna no se ha alineado, pero que son prácticas que sí se están realizando. En este caso, a nivel normativo, observamos que todavía no existe una alineación
completa con respecto a los requisitos administrativos establecidos en la
LGPSACDII. Si se intentara medir calidad a través del cumplimiento de la ley, se
concluiría que esto no es posible pues, dada la redacción de la ley, la norma de cada
institución es superior, de tal manera que pueden no cumplir la ley sin mayores
consecuencias. Entonces, a través de este criterio, se inferiría que a menor apego a la
ley, menor calidad. Existen tres problemas con el uso del apego a la ley como medida
de calidad: 1) la preponderancia de las normas de cada instituto sobre la ley llevará a
la conclusión de que el nivel de apego es distinto, simplemente porque no tienen la
obligación de alinear sus normas; 2) como reveló la investigación realizada por la
SCJN a las guarderías subrogadas del IMSS, el hecho de que exista una norma no
29
implica que se este cumpliendo, y 3) como se verá a continuación, la calidad de los
servicios de cuidado infantil es un tema que va más allá del apego a la ley; y teniendo
en mente el interés superior de la niñez, así como el desarrollo infantil, se necesita
discutir a fondo qué se entenderá por calidad y cómo se realizará a su medición.
¿Qué se puede hacer para medir la calidad de los servicios de cuidado infantil?
La medición de los servicios de cuidado infantil es un tema cuyo debate sigue
vigente y sobre el cual existen más preguntas que respuestas: ¿cómo se puede medir?
¿cuáles son sus principales componentes? ¿las herramientas desarrolladas en un país
sirven para medir la calidad de los mismos servicios en otro? ¿cuáles son las
variables más relevantes que inciden sobre la calidad? ¿las variables de cuidado
infantil tienen el mismo efecto independientemente del tipo de espacio
(guardería/casa) en el que se ofrezca el servicio? En esta sección se ofrece una
introducción a este tema, se presentan los argumentos teóricos de una propuesta para
medir la calidad de los servicios de cuidado infantil en México y con base en una
revisión de la información que están generando el IMSS y SEDESOL se propone un
modelo para llevar a cabo esta tarea.
Como se puede observar en la figura 2, actualmente se reconoce que es
necesario ubicar el cuidado infantil dentro de un contexto cultural, legal y económico
y que el cuidado infantil es afectado desde un nivel macro por eventos nacionales
hasta un nivel micro por la interacción entre las responsables y los niños (Cryer,
Tietze, Burchinal, Leal, & Palacios, 1999; Mashburn & Pianta, 2010; Myers, 1992;
Reynolds, Rolnick, Englund, & Temple, 2010). Esto ha generado que autores como
(Boykin & Bailey, 2000) estudien los efectos que los patrones de socialización de
ciertos grupos tiene sobre el aprendizaje de los niños; los autores estudiaron aspectos
de socialización de la comunidad afroamericana en Estados Unidos e identificaron
que los niños son más receptivos a actividades que incorporan patrones de
socialización de su comunidad. Como señaló Myers (1992), es necesario que los
programas de cuidado infantil muestren una cierta sensibilidad cultural e incorporen
aquellas prácticas tradicionales de cada comunidad.
30
Por otro lado, también se ha identificado que los factores económicos y
legales tienen un efecto importante sobre la calidad de los servicios, el caso
mexicano no es la excepción. La economía puede afectar desde el gasto público en
estos servicios hasta la condición laboral de los padres, los salarios de las
responsables de los niños, las utilidades de las guarderías, etc. Los aspectos legales
regulan la provisión de los servicios, y dependiendo de los requisitos que
establezcan, afectan cuestiones como la certificación del personal para trabajar,
medidas de seguridad en las guarderías, número de niños por sala o las mediciones
de calidad y desempeño de estos servicios.
Figura 2. Esferas de influencia sobre la calidad de los servicios de cuidado
infantil
Adaptado de (Cryer et al., 1999).
Así, la cuestión sobre cómo medir la calidad de estos servicios es un tema
fundamental pues se ha encontrado que existe una relación entre servicios de calidad
y desarrollo infantil (M. R. Burchinal & Cryer, 2003; M. Burchinal, Vandergrift,
Pianta, & Mashburn, 2010; Clarke-Stewart, Vandell, Burchinal, O’Brien, &
País (cultura, regulación y desarrollo económico)
Estado (subcultura, legislación local y desarrollo económico)
Guardería (recursos financieros, carácterísticas del personal, programa de actividades, número de niños
inscritos, horario y tipo de guardería)
Salón (proporción de niños por responsables, número de niños en el salón, calidad y disposición
del espacio, carácterísticas del personal)
Calidad de los servicios de cuidado infantil
31
McCartney, 2002; Mashburn & Pianta, 2010). En Estados Unidos este tema se ha
investigado por varios años estimulando discusiones metodológicas, teóricas y
empíricas. Snow & Van Hemel (2008) hicieron una revisión de los principales
instrumentos que se han desarrollado para medir dicho fenómeno desde finales de los
años 80. En total los autores identificaron 21 instrumentos con un amplio espectro de
variación (ver anexo 2) que abarca desde características muy específicas del cuidado
infantil –como la pertinencia de las prácticas adoptadas en la guardería para
estimular el desarrollo del lenguaje- hasta calidad del cuidado infantil en general.
Estos instrumentos también varían respecto al grupo de edad para el que están
diseñados (desde lactantes hasta niños de 3ero de primaria) así como respecto al
entorno que evalúan (desde casas y hogares adaptados para el servicio como escuelas
y centros especializados).
Gráfica 11. Componentes cubiertos por los distintos instrumentos
Elaboración propia con base en (Snow & Van Hemel, 2008). Nota, los totales no suman 21 porque ningún componente es cubierto por todos los instrumentos. Dado que la calidad de los servicios de cuidado infantil es un fenómeno
multidimensional se han diseñado distintas formas de medirlo y han coincidido en
hacer esto mediante la agregación de distintos componentes que en su conjunto se
considera que tienen una incidencia sobre la calidad. De tal manera que, cada
instrumento se ha enfocado -con distintos niveles de especialización- en distintos
componentes del cuidado infantil; aunque la mayoría evalúa cuestiones como los
materiales y el ambiente físico, el clima emocional y social, el ambiente de
aprendizaje y oportunidades, el desarrollo lingüístico y literario, y son menos los
8
11 11 11
3
0
2
4
6
8
10
12
Materiales y ambiente físico
Clima emocional y social
Ambiente de aprendizaje y oportunidades
Desarrollo lingüístico y
literario
Matemáticas Núm
ero
de in
stru
men
tos q
ue m
iden
ca
da c
ompo
nent
e
32
instrumentos que miden el estimulo para el desarrollo de habilidades matemáticas.
Estos instrumentos tienen dos conjuntos de variables: estructurales20 –más fáciles de
controlar y de medir- y procedimentales –más difíciles de regular y que requieren de
un trabajo de observación especializado-.
Para medir cada uno de estos componentes se recurre a una serie de
preguntas, o reactivos, en cuyo caso también encontramos una gran heterogeneidad
pues hay instrumentos que utilizan 10 reactivos mientras que otros utilizan 75; las
diferencias también abundan respecto a la forma de codificar cada reactivo pues
algunos instrumentos utilizan un método dicotómico (se observa una característica
específica sí/no) mientras que otros utilizan una escala Likert de 5 o 7 puntos (en este
tipo de modelos la mejor calificación se obtiene con el mayor puntaje). La Escala de
Calificación del Ambiente de la Infancia Temprana (ECAIT) es el instrumento más
utilizado de todos los que se revisaron para cuestiones de evaluación así como de
investigación (Snow & Van Hemel, 2008). La ECAIT describe la calidad en general
del centro de cuidado infantil con base en las interacciones entre los responsables y
los niños así como las actividades realizadas en los salones. Como se puede apreciar
en la gráfica 2, este instrumento evalúa 7 componentes y cuenta con 43 reactivos (ver
anexo 3).
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!20 En cuanto a calidad en los aspectos estructurales de los servicios de cuidado infantil se entiende aquellas variables como la proporción de niños por adultos, el número de niños por cada grupo, la educación de los responsables, su experiencia, entrenamientos especializados recibidos y sus salarios. Respecto a la calidad en los procesos se refiere a variables que forman la experiencia de los niños en los distintos programas, tales como las actividades realizadas, las interacciones con los maestros y la estructura del programa (Naudeau, Kataoka, Valerio, Neuman, & Kennedy Elder, 2011, p.86).
33
Grafica 12. Componentes y número de reactivos de la ECAIT
Elaboración propia con base en Frank Porter Graham Child Development Institute, the University of North Carolina, Environment Rating Scales (revisado el 31 de jul. de 13; http://ers.fpg.unc.edu/c-overview-subscales-and-items-ecers-r).
Las gráficas 1 y 2 muestran que la ECAIT, así como otros instrumentos, miden
componentes como “interacción” y “actividades”, o “clima emocional y social” que
parecen ser cuestiones sensibles al juicio de cada observador, sin embargo, el uso de
estos instrumentos no es fácil y requiere de certificación por parte de los creadores de
los instrumentos. Por ejemplo, para usar la ECAIT en un estudio internacional que
comparó la calidad de los servicios de cuidado infantil entre Estados Unidos,
Alemania, Austria, España y Portugal (Tietze, Cryer, Bairrão, Palacios, & Wetzel,
1996), se implementó una semana de entrenamiento intensivo en cada país que
consistió en una introducción a los antecedentes conceptuales del instrumento así
como las características técnicas de la ECAIT. Posteriormente los futuros
evaluadores calificaron situaciones en video, y esta actividad se complementó con
discusiones y retroalimentación por parte de los certificadores para corregir posibles
errores. En seguida se probó el uso del instrumento en guarderías bajo la supervisión
de los investigadores a cargo del estudio y volvieron a brindar la retroalimentación
necesaria con el objetivo de reducir lo más posible la desviación entre la valoración
de un experto y los evaluadores que harían el levantamiento de la información. El
entrenamiento fue seguido por una valoración de guarderías realizada por pares de
evaluadores, sin supervisión de los investigadores, y sus discrepancias se discutieron
10
8
6
6
5
4
4 Actividades
Espacio y equipamiento
Cuidado personal y rutinas
Padres y staff
Interacción
Lenguaje y razonamiento
Estructura del programa
34
para obtener mayor precisión en el uso del instrumento.21 Una vez que se cuenta con
un equipo de evaluadores certificado se procede a realizar visitas en cada uno de los
centros que se vayan a estudiar, estas visitas duran entre dos y tres horas y es una
supervisión que se realizar por un par de evaluadores.
Uno de los usos que se le ha dado a las bases de datos generadas para evaluar
la calidad de los servicios de cuidado infantil ha sido el probar la relación que existe
entre las variables estructurales y la calidad de estos servicios (Cryer et al., 1999;
NICHD Early Child Care Research Network, 1996; Pessanha, Aguiar, & Bairrão,
2007; Phillipsen, Burchinal, Howes, & Cryer, 1997). Para probar estas relaciones se
ha recurrido a análisis econométricos de modelos jerárquicos. Esto quiere decir que
se identifica una variable dependiente –por ejemplo, se ha utilizado la ECAIT pero
también se han utilizado otras medidas de calidad para probar que los resultados sean
robustos con distintas formas de medir calidad- y en los modelos de regresiones
lineales se van agregando conjuntos de variables. Una práctica común es agregar
primero aquellas variables que se encuentran más cerca del niño, como perfil de las
responsables de los niños, después el espacio físico en el que recibe el cuidado; y así
dependiendo de cuántos conjuntos de variables se hayan identificado (como en la
figura 2). La tabla 3 presenta una lista de las principales variables estructurales que
se han estudiado así como el tipo de relaciones que se han identificado.
Tabla 3. Variables estructurales para las que se ha explorado su relación con los
indicadores de calidad de los servicios de cuidado infantil.
Variables estructurales Estudios dónde se han usado Tipo de relación que se ha encontrado
Tipo de espacio (centro especializado, casa adaptada, etc.)
(Pianta et al., 2005) (NICHD Early Child Care Research Network, 1996)
Tamaño de la sala (Cryer et al., 1999) Relación positiva
Número de niños por sala (Clarke-Stewart et al., 2002) (NICHD Early Child Care Research Network, 1996) (Phillipsen et al., 1997)
Relación negativa
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!21 Otros ejemplos del trabajo que implican estos entrenamientos se pueden revisar en (NICHD Early Child Care Research Network, 1996), en (Phillipsen et al., 1997) o en (Scarr et al., 1994). Actualmente, la certificación para usar este instrumento cuesta $ 1,500 dólares y dura tres días, sin contemplar costos de alojamiento y viáticos (Environment Rating Scales Institute, visitado el 31 de jul. de 13, http://ersi.info/training_ecers_short_aug2013.html).
35
Proporción de responsables por niños (NICHD Early Child Care Research Network, 1996) (Phillipsen et al., 1997) Relación negativa
Formación de las responsables (maestras y asistentes)
(Pianta et al., 2005) (Clarke-Stewart et al., 2002) (Phillipsen et al., 1997) Relación positiva
Experiencia de los responsables (maestras y asistentes) (Pianta et al., 2005) (Cryer et al., 1999)
Se ha identificado que la relación puede ser positiva o negativa
Entrenamientos recibidos (Pianta et al., 2005) (Clarke-Stewart et al., 2002) (Phillipsen et al., 1997) Relación positiva
Salario de las maestras y asistentes (Pessanha et al., 2007) (Phillipsen et al., 1997) (Scarr, et al.,1994) Relación positiva
Permanencia promedio de las asistentes en una guardería (Phillipsen et al., 1997) Relación positiva
Tiempo de permanencia en la guardería (Pianta et al., 2005)
Proyecto de estimulación (Scarr, et al.,1994) Número de niños que provienen de hogares de bajos recursos (Pianta et al., 2005, p.147) Relación negativa
Elaboración propia. A pesar de los estudios que se han realizado sobre el tema, la cuestión
respecto a la relevancia estadística de estas variables no se ha resuelto de manera
definitiva pues en algunos estudios se han encontrado relaciones significativas y en
otros casos no; además que el efecto de estas variables suele ser menor una vez que
se controla por las características de los hogares (Resnick, 2010). Por ejemplo, en el
estudio de Cryer, Tietze, Burchinal, Leal y Palacios (1999) donde compararon la
calidad de los servicios de cuidado infantil en Alemania, Portugal, España y Estados
Unidos; utilizando las mismas variables estructurales descubrieron que tenían efectos
distintos en cada país: en Alemania la variable que resultó tener una mayor capacidad
para explicar el cambio sobre calidad de los servicios de guarderías -aproximados a
través del ECAIT- fue la proporción de niños por adultos, en Portugal fue el tamaño
de los salones y para los casos de España y Estados Unidos resultó ser la educación
de los maestros. Una de las conclusiones a las que llegaron estos autores es que hay
varias maneras de manipular las variables estructurales para alcanzar un mismo nivel
de calidad, de tal manera que aumentar los requisitos en un conjunto de variables
puede funcionar como paliativo para las deficiencias que podría existir en otras áreas.
Por ejemplo, altos requisitos para trabajar directamente en el cuidado de los niños
36
por parte del personal podría servir para contrarrestar una legislación más laxa con
respecto a la proporción de niños por adultos.
En ese sentido, de acuerdo con Scarr, Eisenberg, & Deater-Deckard (1994)
“las variables regulables como entrenamientos, proporción de adultos por niños y
tamaño de los grupos pueden brindar los medios necesarios para un servicio de
cuidado infantil de alta calidad, pero no son el componente principal. Las variables
sobre las que uno puede legislar y regular en verdad no capturan lo que sucede dentro
de los salones entre los niños y sus cuidadores. El hecho de que los salarios de los
profesores se hayan identificado como el mejor predictor medible de calidad en los
procesos de cuidado […] sugiere que el reclutar y retener personal altamente
calificado podría ser el mejor predictor de calidad”. En este estudio, Scarr et al
también identificaron que existe una alta correlación entre todos los reactivos de la
ECAIT de tal manera “que cualquier conjunto de reactivos seleccionados, con base
en fundamento teórico, no sólo capturarán los aspectos de calidad de su componente,
sino de todos los demás también” (Scarr et al., 1994, p. 147). Este hallazgo es muy
importante pues quiere decir que midiendo sólo algunos reactivos –los autores
encontraron que el número se puede reducir de 43 a 12- se puede obtener un
resultado bastante similar al del resto de la aplicación de todo el instrumento. Así,
utilizando aquellas variables de la ECAIT que serían más fáciles de supervisar como
espacio interior, muebles y equipamiento para la rutina, equipamiento para la
relajación y el confort, espacio para desarrollo motor del niño, equipamiento para
desarrollo motor, comidas y colaciones, baños y espacios para cambiar pañales,
libros pinturas o imágenes, bloques, programa de actividades o disposiciones para las
necesidades profesionales del equipo de trabajo, se podría obtener una buena
aproximación del resultado de la ECAIT (ver anexo 3).
Dadas las limitaciones de este estudio en términos de recursos y tiempo, sólo
se van a analizar aquellas variables estructurales que se refieren a los componentes
relativos a espacio, equipamiento y personal; que además son las variables más
fáciles de regular y de monitorear por parte de las autoridades. Si bien la evidencia
del efecto de estas variables no es contundente, sabemos que sí tienen un efecto pero
que éste puede variar entre estados, proveedores y espacios en los que se brinda el
37
servicio. Esto es un punto relevante para México porque existe una gran diversidad
en cuanto al tipo de proveedores de este servicio y porque existe una obligación legal
de medir la calidad en todos los centros públicos de cuidado infantil. El recurrir a
medir calidad en servicios de estancias infantiles a través de variables estructurales
podría ser una alternativa económica y eficiente que permitiría comenzar a medir la
calidad.
¿Cómo lograr una medición universal de la calidad de los servicios de cuidado
infantil en México?
La construcción de una métrica de la calidad de los servicios de cuidado infantil
depende de la información que genera cada uno de los proveedores. Con base en la
Evaluación de Consistencia y Resultados del PEI (2011); y en una entrevista con la
Directora de la Prestación de Servicios de Guarderías del IMSS (2013), se obtuvo
información sobre los sistemas de generación y almacenamiento de información.
Afortunadamente, tanto IMSS como SEDESOL cuentan con una base de datos
central con información con alto grado de detalle que proviene de supervisiones
regulares a las guarderías en operación.
Por su parte el IMSS desarrolló el Sistema de Información y Administración
de Guarderías (SIAG), en dónde se tiene información mensual a partir de 2010 de
cada niño y cada guardería. En las variables relativas a los niños se cuenta con
información sobre peso, talla así como una medida de desarrollo –ajustada para cada
grupo de edad-, también cuentan con información relativa a las vacunas de los niños
–aunque sólo indica cuándo el niño se tiene que vacunar de acuerdo a las fechas de
su cartilla de vacunación-, quiénes están autorizados para recogerlos y entregarlos,
así como si sufrieron algún accidente estando ahí. Otra característica útil de la
operación de los servicios de guardería del IMSS es que todas las guarderías ofrecen
el mismo menú todos los días –lo cual permite controlar por el tipo de alimentos y
calorías que ingiere cada niño-.22 Finalmente, gracias al sistema de gestión de
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!22 Los menús pueden cambiar respecto alguno de los alimentos, sin embargo, para cada alimento en el menú también existe una lista de substitutos –con las mismas propiedades nutricionales- para aquellos casos en los que no se encuentre en el mercado alguno de los componentes del menú.
38
información que tienen instalado en cada guardería existe un lector de huella digital
que permite llevar un registro actualizado de la asistencia de los niños.
Respecto a las guarderías en el SIAG se cuenta información sobre el personal
que labora, sus calificaciones, su antigüedad en el puesto, la capacidad instalada, el
número de niños registrados, las calificaciones y las observaciones de las visitas de
supervisión realizadas por los padres, para las guarderías ordinarias se tiene
información sobre el monto de recursos destinados para la compra de alimentos y
también se tienen las calificaciones producto de distintos tipos de supervisión.
SEDESOL también desarrolló un sistema de gestión de información aunque
tiene menos información con relación a los niños y se concentra en dos grandes bases
de datos las primera es el Sistema de Gestión de Estancias Infantiles (SGEI) y la
segunda es el Tablero de Control. En la primera base de datos se concentra
información de los beneficiarios del programa y de los proveedores del servicio.
Respecto a los beneficiarios se cuenta con información sobre los padres, su actividad
laboral, su ingreso declarado en el último mes, edad de los niños, fecha en la que
ingresaron al programa, asistencias y monto de subsidios recibidos por parte del
programa. Respecto a la información de la guardería se cuenta con la información de
la principal responsable, formación académica, condición laboral e ingresos
declarados un mes antes de ingresar al programa, etc. La segunda base de datos,
concentra información respecto a los resultados de las supervisiones realizadas
regularmente a cada guardería, sin embargo estos datos a nivel central se encuentran
agregados por entidad federativa, son las delegaciones las que cuentan con la
información desagregada de cada guardería.
Comparado con el sistema de información del IMSS, los sistemas de
SEDESOL tienen los inconvenientes de que las asistencias de los niños no se cargan
de manera automática sino que se tienen que alimentar manualmente, y corroborar
posteriormente contra las listas de asistencia. Otro problema se refiere a la
descentralización de la información relativa a las supervisiones; sin embargo son
problemas que se podrían superar sin que representaran un gran obstáculo. Por otro
lado, también se observan diferencias importantes en cuanto al énfasis de la
información recabada; en SEDESOL se busca capturar más información sobre los
39
padres pues son datos necesarios para determinar si las personas cumplen con los
criterios de selección; mientras que en el IMSS se tiene mucha más información con
respecto a los niños. En particular, resulta muy importante el hecho que para cada
niño exista una medida de su desarrollo; SEDESOL incorporó en 2011 la obligación
de medir el desarrollo infantil sin embargo, esta medición se obtendrá sólo para una
muestra estadísticamente representativa del programa (2,500 niños) y se desconoce si
exista empate entre lo que evalúa este instrumento comparado con lo que evalúa el
instrumento del IMSS. Las variables de desarrollo serían importante pues permitirían
probar la relación que existe entre calidad de servicios de cuidado infantil –como se
propone medir en este trabajo- y desarrollo infantil.
A pesar de que no exista empate entre las variables de desarrollo, resulta
alentador saber que dos de los programas con mayor cobertura a nivel nacional estén
generando este tipo de información. Así, al comparar las cédulas de supervisión
utilizadas por cada institución se averiguó las variables que están generando y que se
podrían utilizar para generar un índice de la calidad de los servicios de cuidado
infantil.
Tabla 4. Lista de variables que se podrían utilizar por ambas instituciones para
crear un índice de calidad
Variables compartidas respecto a las guarderías Variables respecto a los niños
Variables básicas: Estado, municipio y código postal dónde opera la estancia. Del tutor: sexo, estado civil, y código postal
Capacidad máxima instalada, número de niños registrados y tipo de estancia Edad del niño al ingresar a guardería
Recursos recibidos por estancia en función de la asistencia Número de días de asistencia
Máximo grado de estudios de la directora o responsable (también experiencia y salario cuando se cuente con el dato)
Número de faltas justificadas
Total de asistentes Todos los componentes de la variable de desarrollo de cada institución
Suficiencia de los alimentos servicios a los niños Guardería a la que asisten (Estado, municipio y código postal)
Información sobre las capacitaciones recibidas por el personal
Máximo grado de estudios de las asistentes (también experiencia y salario cuando se cuente con el dato)
40
Elaboración propia con base en los manuales de supervisión IMSS y SEDESOL. Además de estas variables, las supervisiones también están generando información
que se podría utilizar para evaluar prácticas de la interacción en la estancia, como
actividades de higiene antes y después de comer; la presencia de material didáctico
en la guardería o la suficiencia de los alimentos dados a los niños. Así, con base en
estas variables y en la revisión de la literatura realizada, se propone la siguiente
forma de medir calidad en los servicios de cuidado infantil:
α = β+γ+δ+ζ+η+θ+κ+λ+φ+ϑ+ω+φ+σ+ρ+π+ε
Tabla 5. Variables en el modelo Coeficiente
en el modelo Variables estructurales
α= Calidad del cuidado infantil
β= Tipo de espacio (centro especializado, casa adaptada, etc.)
γ= Proporción de responsables por niños
δ= Formación de las responsables (maestras)
ζ= Experiencia de los responsables (maestras)
η= Formación de las responsables (asistentes)
θ= Experiencia de los responsables (asistentes)
κ= Número de entrenamientos recibidos
λ= Salario de las maestras
φ= Salario de las asistentes
ϑ= Permanencia promedio de las asistentes en una guardería
ω= Tiempo de permanencia de los niños en la guardería
Ω= Suficiencia de la dieta
σ= Existencia de un proyecto de estimulación o plan de trabajo
ρ= Actividades de higiene antes y después de comer*
π= Cumplimiento con un programa de protección civil*
ε= Código postal de los padres (si el hogar se encuentra en zona marginada)
Elaboración propia.
41
Como se puede ver, las instituciones analizadas ya están generando la información
suficiente para comenzar a medir la calidad de los servicios de forma tal que permita
una comparación entre institutos. Más aún, la información disponible a partir de las
cédulas de supervisión también revela que en algunos casos ya se están generando
variables que se podrían usar para aproximar cuestiones como el ambiente en la
guardería; por ejemplo en la supervisión DIF, que se realiza a las estancias de
SEDESOL, hay reactivos como: ¿se realizan actividades destinadas a desarrollar
aspectos del lenguaje y pensamiento de los menores?, ¿la relación de los niños con el
personal de la EI es sociable y afectuoso?; o en el caso del IMSS se pregunta si la
guardería se encuentra ambientada para estimular el desarrollo de los niños. Es
positivo que ya se estén recabando este tipo de datos, no obstante, estas medidas
serán de poca utilidad si no existe un ejercicio en el que los evaluadores tengan un
consenso sobre lo que se entiende por “un ambiente que estimule el desarrollo”,
“actividades que desarrollen el lenguaje” o “una relación sociable y afectuosa”.
Conclusiones
Si bien la desigualdad entre modelos y proveedores es un hecho que se identificó a
través del uso de recursos o del apego a la ley, cada uno de los proveedores está
generando información suficiente para permitir llevar a cabo una comparación en
términos de calidad. El hallazgo de este estudio es que, a pesar de las diferencias que
existen entre modelos, el gobierno cuenta con la información suficiente para elaborar
un índice de la calidad de los servicios de cuidado infantil con base en variables
estructurales.
Más aún, los supervisores de los programas ya están realizando observaciones
relativas a cuestiones cualitativas; en ese sentido, una recomendación sería establecer
criterios universales, realizar un ejercicio de calibramiento y comenzar a enriquecer
las variables estructurales con variables cualitativas. También es destacable el hecho
de toda la información que el gobierno está generando, pero que aparentemente es
subutilizada.
42
Bibliografía:
Boykin, A. W., & Bailey, C. T. (2000). The Role of Cultural Factors in School Relevant Cognitive Finctioning Description of Home Environmental Factors , Cultural Orientations , and Learning Preferences.
Brachet-Márquez, Viviane 2007, “Mexico’s Welfare State: Birth, Growth and Retrenchment (1822-2002)” en Manuel Riesco (ed.) Latin America a new developmental welfare state model in the making. Palgrave Macmillan, Ginebra, Suiza.
Burchinal, M. R., & Cryer, D. (2003). Diversity, child care quality, and developmental outcomes. Early Childhood Research Quarterly, 18(4), 401–426. doi:10.1016/j.ecresq.2003.09.003
Burchinal, M., Vandergrift, N., Pianta, R., & Mashburn, A. (2010). Threshold analysis of association between child care quality and child outcomes for low-income children in pre-kindergarten programs. Early Childhood Research Quarterly, 25, 166–176. doi:10.1016/j.ecresq.2009.10.004
Clarke-Stewart, K. A., Vandell, D. L., Burchinal, M., O’Brien, M., & McCartney, K. (2002). Do regulable features of child-care homes affect children’s development? Early Childhood Research Quarterly, 17(1), 52–86. doi:10.1016/S0885-2006(02)00133-3
Cryer, D., Tietze, W., Burchinal, M., Leal, T., & Palacios, J. (1999). Predicting process quality from structural quality in preschool programs: a cross-country comparison. Early Childhood Research Quarterly, 14(3), 339–361. doi:10.1016/S0885-2006(99)00017-4
De la Torre García, Rodlofo, 2011, Informe sobre Desarrollo Humano México 2011. United Nations Development Program, Ciudad de México.
Doyle, O., Harmon, C. P., Heckman, J. J., & Tremblay, R. E. (2009). Investing in early human development: timing and economic efficiency. Economics and human biology, 7(1), 1–6. doi:10.1016/j.ehb.2009.01.002
Duncan, G. J. (NICHD). (2003). Modeling the Impacts of Child Care Quality on Children’s Preschool Cognitive Development. Child Development, 74(5), 1454–1475.
Fuentes, Mario Luis, 2005, Política Social del siglo XXI. Retos y perspectivas en México. Porrúa, México.
43
Gerhard, Roberto (2009), "Un diálogo sobre los servicios de cuidado infantil en México" en Una mirada hacia la infancia y la adolescencia en México. UNICEF. México.
Gordon, R. a, Fujimoto, K., Kaestner, R., Korenman, S., & Abner, K. (2013). An
assessment of the validity of the ECERS-R with implications for measures of child care quality and relations to child development. Developmental psychology, 49(1), 146–60. doi:10.1037/a0027899
Granados Chapa, Miguel Ángel, 2011, “Plaza Pública: Inolvidable junio” en
Reforma, 5 de junio de 2011.
Heckman, J. J. (2006). Investing in Disadvantaged Children. Social Sciences, 312(June), 3.
Heckman, J. J., & Masterov, D. V. (2007). The Productivity Argument for Investing in Young Children. Review of Agricultural Economics, 29(3), 446–493. doi:10.1111/j.1467-9353.2007.00359.x
Himes, James R., Cassie Landers and Joanne Leslie (coords.), 1992, Women, Work and Child Care Innocenti Global Seminar, Summary Report, UNICEF International Child Development Center Pedale degli Innocenti, Florence, Italy.
Howes, C., Phillips, D. A., & Whitebook, M. (1992). Thresholds of Quality: Implications for the Social Development of Children in Center-Based Thresholds of Quality: Implications for the Social Development of Children in Center-Based Child Care. Child Development, 63(2), 449–460.
Jaramillo, A. (World B., & Tietjen, K. (World B. (2001). Early Childhood Development in Africa: Can We Do More for Less1? Washington D.C.
Knaul, Felicia and Susan Parker 1997a. Day Care and Female employment in Mexico: Descriptive Evidenca and Policy Considerations, en CIDE DTE. 76.
Knaul, Felicia and Susan Parker 1997b. Employment and Child Strategies Among
Mexican Women with Young Children, en CIDE DTE 75. Kurtz, Marcus J., 2002, “Understanding the Third World Welfare State alter
Neoliberalism: The Politics of Social Provision in Chile and Mexico” en Comparative Politics, vol 34. núm. 3.
Levy, Santiago. Entrevista realizada por Martha Martínez “Se subsidia la
informalidad” en Reforma, el 7 de septiembre 2008.
44
Levy, Santiago. Entrevista realizada por el grupo editorial de la revista Nexos “Entrevista con Santiago Levy: buenas intenciones, malos resultados” en Nexos 1ero de febrero 2009.
Lomelí Venegas, Leonardo, 2001, “Perspectivas de la seguridad social en México”
en Revista Mexicana de Sociología, vol 63, núm, 1. Laurell, Ana Cristina, 2003, “The transformation of Social Policy in Mexico” en
Middlebrook y Zepeda (comps.) Confronting Development Assessing Mexico’s Economic and Social Policy Challenges. Stanford University Press, Stanford, California Estados Unidos.
Mashburn, A. J., & Pianta, R. C. (2010). Opportunity in Early Education: Improving Teacher-Child Interactions and Child Outcomes. In A. J. (University of M. Reynolds, A. J. (Federal R. B. of M. Rolnick, M. M. (University of M. Englund, & J. A. (University of M. Temple (Eds.), Childhood Programs and Practices in the First Decade of Life: A Human Capital Integration (ebook.). Cambridge University Press.
Merino, Mauricio, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo (eds.), 2010, La estructura de la rendición de cuentas en México, UNAM y CIDE, Ciudad de México.
Mocan, Naci 2006. Can consumers detect lemons? An empirical analysis of
information asymmetry in the market for child care en Journal of Population Economics, vol. 20.
Myers, R. (1992). The twelve who survive Strengthening programmes of early childhood development in the Third World (1st ed., p. 456). London: Routledge.
Naudeau, S., Kataoka, N., Valerio, A., Neuman, M. J., & Kennedy Elder, L. (2011). Investing in Young Children: An Early Childhood Development Guide for Policy Dialogue and Project Preparation (1st ed.). Washington D.C.: The World Bank. doi:10.1037/e596922012-001
NICHD Early Child Care Research Network. (1996). Characteristics of infant child care: Factors contributing to positive caregiving. Early Childhood Research Quarterly, 11(3), 269–306. doi:10.1016/S0885-2006(96)90009-5
OECD. (2011). Doing Better for Families Mexico. Online (pp. 1–2).
OECD, 2011, Haciendo lo mejor para las familias: México, link: www.oecd.org/dataoecd/61/28/47701052.pdf
45
Pessanha, M., Aguiar, C., & Bairrão, J. (2007). Influence of structural features on Portuguese toddler child care quality. Early Childhood Research Quarterly, 22(1), 204–214. doi:10.1016/j.ecresq.2007.02.003
Phillipsen, L. C., Burchinal, M. R., Howes, C., & Cryer, D. (1997). The prediction of process quality from structural features of child care. Early Childhood Research Quarterly, 12(3), 281–303. doi:10.1016/S0885-2006(97)90004-1
Pianta, R., Howes, C., Burchinal, M., Bryant, D., Clifford, R., Early, D., & Barbarin, O. (2005). Features of Pre-Kindergarten Programs , Classrooms , and Teachers1: Do They Predict Observed Classroom Quality and Child-Teacher Interactions1? Applied Developmental Science, 9(3), 144–159. doi:10.1207/s1532480xads0903
Resnick, G. (2010). Project Head Start: Quality and Links to Child Outcomes. In A. J. (University of M. Reynolds, A. J. (Federal R. B. of M. Rolnick, M. M. (University of M. Englund, & J. A. (University of M. Temple (Eds.), Childhood Programs and Practices in the First Decade of Life: A Human Capital Integration (eBook.). Cambridge University Press.
Reynolds, A. J., Rolnick, A. J., Englund, M. M., & Temple, J. A. (2010). Early Childhood Development and Human Capital. In A. J. (University of M. Reynolds, A. J. (Federal R. B. of M. Rolnick, M. M. (University of M. Englund, & J. A. (University of M. Temple (Eds.), Childhood Programs and Practices in the First Decade of Life: A Human Capital Integration (ebook.). Cambridge University Press.
Scarr, S., Eisenberg, M., & Deater-Deckard, K. (1994). Measurement of quality in child care centers. Early Childhood Research Quarterly, 9(2), 131–151. doi:10.1016/0885-2006(94)90002-7
Snow, C. E., & Van Hemel, S. B. (Eds.). (2008). Measuring Quality in Early Childhood Environments. In Early Childhood Assesment: Why, What and How (pp. 145–178). Washington D.C.: The National Academies Press. Retrieved from http://www.nap.edu/openbook.php?record_id=12446&page=145
Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2009, Informe Preeliminar sobre el ejercicio de la facultad de investigación. link: http://www2.scjn.gob.mx/fi1-2009/Principal.html
Tietze, W., Cryer, D., Bairrão, J., Palacios, J., & Wetzel, G. (1996). Comparisons of Observed Process Quality in Early Child Care and Education Programs in Five Countries. Early Childhood Research Quarterly, 11, 447–475.
Vandell, D. L., & Wolfe, B. (2000). Child Care Quality: Does It Matter and Does It Need to Be Improved? (p. 129).
46
Urquidi, Victor L., 2003, “Mexico’s Development Challenges” en Middlebrook y Zepeda (comps.) Confronting Development Assessing Mexico’s Economic and Social Policy Challenges. Stanford University Press, Stanford, California Estados Unidos.
47
Anexo 1a. Número de perfiles definidos para la prestación de servicios de guarderías por modelo de atención (Gerhard, 2009).
IMSS ISSSTE IMSS Subrogadas ISSSTE Subrogadas Sedesol / DIF
12 puestos 16 puestos 10 puestos 9 puestos 2 puestos
Directora Auxiliar de
Cocina Directora Educadora para lactantes Directora Asesor de
Nutrición Directora Niñera para
niños en lactantes
Responsable
Coordinadora del Área Educativa
Auxiliar de Limpieza Médico
Niñera para niños en lactantes
Coordinadora de Promoción y Fomento a la
Salud
Jefe de Cocina
Médico y/o Enfermera
Niñera para niños en
maternales Asistentes
Educadora Conserje /
Vigilante Enfermera Niñera para
niños en maternales
Coordinadora del Área Educativa
Auxiliar de Cocina
Dietista o Nutrióloga
Auxiliar Educativo
Personal en la
Guardería
Coordinadora del Área de Promoción y Fomento a la Salud
Asistentes educativas para
lactantes Odontopediatra Auxiliar
Educativo Educadora Auxiliar de Limpieza Cocinera Vigilantes
Asesor de Nutrición
Asistente educativa para
maternal
Trabajadora Social Dietista Asistente
Educativa Conserje / Vigilante
Educadora para
lactantes
Jefe de Cocina
Asistente educativa para
niños de maternal B
Psicólogo Cocinero para lactantes
Jefe de Área
Pedagógica
Auxiliar de cocina por cada
30 niños
Educadora para
maternales y preescolares
Cocinero para maternales y preescolares
48
Anexo 1b. Requisitos para trabajar directamente con los niños
IMSSa ISSSTE IMSS Subrogadas ISSSTE Subrogadas Sedesol / DIF
*
En la atención directa a los niños todo el personal son mujeres y su nivel de estudio es variable, contando con estudios básicos del nivel primaria hasta puericultistas en su mayoría, sin embargo hay quienes son educadoras o licenciadas en educación preescolar.
Directora Cédula Profesional 2 años de ejercicio profesional en mandos medios superiores * Haber terminado la
secundaria
* Coordinador del Área Educativa Cédula profesional
Haber desempeñado funciones de dirección, supervisión o
responsable de grupo en alguna institución educativa
* Una carta de no antecedentes penales
Requisitos profesionales para aquellas personas que van a trabajar directamente con los niños
* Educadora Cédula Profesional Un año de ejercicio profesional como responsable de grupo * Tres cartas de
recomendación
*
Coordinadora del Área de Promoción
y Fomento a la Salud
Cédula profesional Un año en atención a niños * Aprobar una prueba psicológica
* Asesor de Nutrición Cédula profesional Un año de ejercicio profesional * Después de ser aceptadas
como responsables de estancias deberán
certificarse en la Norma Técnica de Compatencia Laboral para atención de
niños y niñas en centros de atención infantil
* Asistentes
educativas para lactantes
Diploma de Técnico en Puericultura y certificado de preparatoria o
secundaria
Un año de trabajo educativo con niños menores de seis años en
alguna institución *
a: En la información que se obtuvo del IMSS no se consiguieron las especificaciones para trabajar en una guardería ordinaria, sin embargo al ver el resto de las especificaciones a las que esta sujeto este servicio, se puede asumir que los requisitos son, por lo menos, iguales a los que se requieren en una guardería ordinaria. (Gerhard, 2009)
49
Anexo 2. Lista de modelos que se han desarrollado para medir la calidad de los servicios de guarderías
Titulo del Instrumento Autor(es) Año Tipo de Variables Uso Componentes
Número de
reactivos
Escala de Interacción de las Responsables (Caregiver Interaction Scale)
Arnett 1989
Escala Likert de 4 puntos (1
es el valor mínimo)
Instrumento que ofrece una calificación global de la sensibilidad y capacidad de respuesta de los responsables hacia los niños.
1) Sensibilidad (entusiasmo que demuestra por el aprendizaje de los niños) 2) Dureza con la que se trata a los niños (Harshnes) 3) Nivel de desprendimiento (tiempo que dedica a actividades que no involucran interactuar con los niños) 4) Permisividad (expectativas de que los niños desarrollen autocontrol)
26
Inventorio de Prácticas en el Salón (Classroom Practices Inventory)
Hyson, Hirsh-Pasek y Rescorla
1990
Instrumento que se desarrollo para distinguir las prácticas altamente didácticas y apropiadas para estimular el desarrollo en el salón.
1) Ambiente emocional 2) Ambiente didáctico 26
Perfil de Valoración para programas dirigidos a la Niñez Temprana (Assessment Profile for Early Childhood Programs)
Abbot-Shinn y Sibley
1992 Dicotómicas Instrumento que permite valorar, de manera global, el ambiente en el salón.
1) Espacio de aprendizaje 2) Planeación de actividades 3) Currícula (diversidad en las actividades con las que se busca estimular a los niños) 4) Interacción (relación entre las maestras y los niños) 5) Experiencias de aprendizaje individualizadas
75
Escala de calificación del ambiente para la niñez temprana revisada (Early Childhood Environment Rating Scale)
Harms, Clifford y
Cryer 1998
Escala de 1 a 7 siendo esta
última la mayor califcación
Instrumento que busca describir la calidad en general del centro de cuidado infantil con base en las interacciones entre los responsables y los niños así como las actividades disponibles en los salones
1) Espacio y equipamiento 2) Rutinas de cuidado personal 3) Lenguaje y razonamiento 4) Actividades 5) Interacción 6) Estructura del programa 7) Padres y staff
43
50
Titulo del Instrumento Autor(es) Año Tipo de Variables Uso Componentes
Número de
reactivos
Registro de Observación del Espacio de Cuidado (Observation Record of the Caregiving Environment)
National Institute of
Child Health and
Human Developme
nt
2000
Instrumento que busca valorar la sensibilidad y capacidad de respuesta de los responsables hacia cada niño en particular
Retrato de Prácticas Académicas Emergentes (Emerging Academics Snapshot)
Ritchie et al. 2001
Los reactivos se califican
como presentes o ausentes
Instrumento que se enfoca en las experiencias sociales y académicas, está diseñado para describir la exposición de los niños a las actividades académicas, así como su involucramiento, y el nivel de respuesta de los responsables
1) Ambiente para las actividades de los niños 2) Involucramiento de los adultos 3) Involucramiento con las actividades 4) Interacción entre pares
27
Medida de observación de desarrollo lingüístico y literario temprano (Early Language and Literacy Classroom Observation)
Smith y Dickinson 2002
Escala de 1 a 5 siendo ésta
última la mejor calificación
Instrumento que se enfoca en las experiencias lingüísticas y literarias en el salón, valora la accesibilidad y visiblidad de materiales didácticos que estimulen estos aspectos en los niños
1) Elementos de estimulación didáctica presentes en el salón2) Clima y administración del salón 3) Entrevista con el responsable
14
Valoración de la Calidad de los Programas de Preescolar (Preeschool Program Quality Assessment)
High Scope 2003
Escala de 1 a 5 siendo ésta
última la mejor calificación
Instrumento que busca valorar la calidad general del salón
1) Ambiente de aprendizaje 2) Rutinas diarias 3) Interacción responsables-niños 4) Diseño de la currícula y actividades de valoración 5) Involucramiento de los padres 6) Calificación del personal 7) Administración del Programa
63
51
Titulo del Instrumento Autor(es) Año Tipo de Variables Uso Componentes
Número de
reactivos
Plantilla de Prácticas Apropiadas para el Desarrollo (A Developmentally Appropiate Practices Template)
Van Horn y Ramey 2004
Escala de 1 a 5 siendo ésta
última la mejor calificación
Instrumento que califica el uso de buenas prácticas en los salones
1) Currícula Integral 2) Enfasis socio-emocional 3) Enfoque centrado en los niños
19
Medida de Observación para Salones de Niñez Temprana (Early Childhood Classroom Observation Measure)
Stipek y Byler 2004
Escala de 1 a 5 -1 indica
prácticas que raramente se observan y 5
indica prácticas que se observan
seguido-
Instrumento que busca valorar la calidad del salón en términos de la sensibilidad de las responsables y el estilo de administración del salón
1) Administración 2) Clima social (relación entre responsables y niños) 3) Ambiente de aprendizaje e Instrucción
32
Medida de Observación para Instrucciones de Lenguaje y Literarias (Observation Measure of Language and Literacy Instruction)
Abt Associates
Inc. 2006 Dicotómicas
Instrumento que busca medir la calidad de las prácticas para estimular la literatura en el salón
1) El acceso a material de literatura en el salón 2) Retrato de las actividades en el salón 3) Perfil de lectura en voz alta 4) Perfil de instrucción literaria en el salón 5) Calidad de la instrucción en desarrollo del lenguaje e instrucción literaria
66
Sistema de Calificación de Salones (Classroom Assessment Scoring System)
Pianta, La Paro y Hamre
2007 Escala Likert de 7 puntos
Instrumento que ofrece una valoración general del salón en terminos de la sensibilidad de maestro, la calidad de la instrucción en todas las áreas académicas y la administración del salón.
1) Apoyo Emocional 2) Organización del Salón 3) Apoyo Educativo
10
Registro de Inventorio de Matemáticas para Preescolar (Preeschool Mathematics Inventory)
National Institute for
Early Education Research
2007
Escala de 1 a 5 siendo ésta
última la mejor calificación
Instrumento que se desarrollo para medir la calidad de la instrucción de matemáticas en los salones
1) Números2) Conceptos matemáticos3) Involucramiento de los padres 17
52
Titulo del Instrumento Autor(es) Año Tipo de Variables Uso Componentes
Número de
reactivos
Valoración de los Apoyos para el Estímulo de Habilidades de Lectura (Supports for Early Literacy Assessment)
Smith et al. en
desarrollo
Escala de 1 a 5 siendo ésta
última la mejor calificación
Instrumento que busca valorar las oportunidades para desarrollar las habilidades de lectura en el salón
1) Ambiente para la lectura 2) Desarrollo del lenguaje 3) Material (libros y documentos impresos) 4) Conciencia fonética 5) Letras y palabras 6) Involucramiento de los padres 7) Preservación del lenguaje materno
20
Nota: Elaboración del autor con base en Snow y Van Hemel (2008).
53
Anexo 3.
Escala de Calificación del Ambiente de la Infancia Temprana (ECAIT)
Espacio y equipamiento
1. Espacio interior
2. Muebles y equipamiento para la rutina, cuidado y aprendizaje
3. Equipamiento para la relajación y el confort 4. Arreglo del cuarto para jugar 5. Espacio para tener privacidad
6. Organización del espacio pensado para los niños
7. Espacio para actividades de desarrollo motor 8. Equipamiento para desarrollo motor
Cuidado personal y rutinas
9. Recepción y partida 10. Comidas y colaciones 11. Siestas y descansos 12. Baños y espacio para cambiar pañales 13. Prácticas de higiene 14. Prácticas de seguridad
Lenguaje y Razonamiento
15. Libros y pinturas o imágenes 16. Fomentar la comunicación entre niños 17. Usar el lenguaje para desarrollar habilidades de razonamiento 18. Uso informal del lenguaje
Actividades
19. Desarrollo Motor fino 20. Arte 21. Música y movimiento 22. Bloques 23. Arenero / agua 24. Actividades teatrales y juegos de roles 25. Naturaleza y ciencia 26. Matemáticas y números 27. Uso de TV, video y computadoras 28. Promover la aceptación de la diversidad
Interacción
29. Supervisión de actividades motoras gruesas (gross motor skills) 30. General supervision of children (other than gross motor) 31. Disciplina 32. Interacciónes entre los niños y el personal 33. Interacciónes entre los niños
54
Estructura del programa
34. Agenda 35. Actividades de juego lúdico 36. Actividades de grupo 37. Medidas especiales para niños con deshabilidades
Padres y staff
38. Disposiciones para los padres 39. Disposiciónes para las necesidades personales del equipo de trabajo 40. Disposiciones para las necesidades profesionales del equipo de trabajo 41. Interacción del estaff y cooperación. 42. Supervisión y evaluación del staff 43. Oportunidades de desarrollo profesional
