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Servicios Sociales:Reflexiones para después de una década

Lourdes GALlAN MUÑOZ

En 1982 se pubii~ la primera Ley de Servicios Sociales, en el País Vasco y en 1992acaba de promulgarse la de cantabria. con la que se completan 1? Leyes Autonómicasen esta materia. En estos lO años puede o-snsiderarse que se ha conseguido implantaren nuestro pafs un sistema público de servicios sociales, hasta cieno punto homogéneopese a su gran descentraiización. Esto era un gran objetivo ~mpartido, entre otros, porlos estamentos prolesionales. Pero trente a esta cara ¿cuál es la cruz del sistema? Esteartículo tratará de mostrarla sirviéndose del comentario de los princi»ios orientadores máscomunes:universalidad. globalidad, integración. Enunciados tan ambiciosos wrren el ries-go de quedar en papel mojado si no se define su alcance, se eliminan sus contradiccio-nes oseaprecia su viabilidad.

Introducción

No son exclusivamente las dispo-siciones legales las que producencambios en la vida social, sino que loscambios se han ido produciendo en elpensamiento colectivo, dando lugat aun estado de opinión que obliga a laadopción de modificaciones normati-vas. Luego, la aplicación de éstas pro-duce efectos que se extienden al con-junto, incluso al no sensibilizado, elque no tenía formada opinión sobre eltema. Con ello, la concreción de unnuevo cambio ya está en marcha.

En la última etapa de la dictaduray en la de la transición política teníaun papel central la conquista de dere-

chos sociales y, entre ellos, el de unacobertura universal ante el infortunio,el de un acceso igualitario a ciertosbeneficios que elevaran en bienestarpersonal y colectivo, ocupaban unlugar relevante, reforzado por los ras-gos del modo de vida democrático quese aspiraba a alcanzar: participaciónciudadana y control de la cosa públi-ca.

La Constitución de 1 978 recogeestos derechos y con ello se abre laposibilidad de ir concretando accionesque los materialicen. En el campo delos servicios sociales ha sucedido estofundamentalmente a través de lalegislación autonómica que, en diezaños, ha perfilado un modelo de aten-ción, evocado a veces como el sexto

cuadernos de Trabajo Social n2 4-5<1991-1992) Págs. 11 a 25

Ed universidadcomplutense. Madrid 1993 11

Lourdes GAITÁN MUÑOZ

sistema de protección social. Peroapunta ya la conciencia de la necesi-dad de mayor concreción para asegu-rar el cumplimiento de los principiosestablecidos.

En el presente articulo se realiza-rá un repaso del proceso de implanta-ción normativa y técnica de los servi-cios sociales, explicado y analizado yaampliamente en la abundante literatu-ra especializada. Pero, sobre todo, setratará de poner de manifiesto algunospuntos que podrían pivotar el cambioy se aventurarán hipótesis sobre laposible orientación del mismo.

Se apunta también en el antes,en el durante y en el después el papeljugado por los profesionales en el pro-ceso. Un conjunto, el de los profesio-nales de los servicios sociales, plural,en el que los trabajadores socialesson una parte, importante pero noexclusiva, que contribuye a la riquezainterdisciplinaria que la atención a pro-blemas complejos requiere.

La pauta constitucional yla legislación autonómica

Los servicios sociales en nuestropaís arrastran un problema de falta dedefinición que ha repercutido en difi-cultades en el momento de precisarniveles competenciales y organizati-vos, y que tiene una evidente manif es-tación en la jungla terminológica conla que estamos obligados a manejar-nos.

Tal ha sucedido en el propio textoconstitucional, en los estatutos y leyesautonómicas y en la ley de régimen

local, los tres elementos fundamenta-les que componen el dibujo del marcolegal en el que se apoya lo que havenido a ser, de hecho, el sistemapúblico de servicios sociales.

Según bien sabemos, la Constitu-ción Española contiene una únicamención del término “servicios socia-les’ cuando, dentro del Título queversa sobre los derechos y deberesfundamentales dice, en su articulo 50y refiriéndose a la tercera edad, quelos poderes públicos promoverán subienestar “mediante un sistema deservicios sociales que atenderán susproblemas especificos de salud,vivienda, cultura y ocio”.

Por ello, cuando se pretende jus-tificar un alcance más amplio de estosservicios es obligado recurrir a otrospreceptos, dispersos por el texto cons-titucional, como son los contenidos enlos articulos: 39, relativo a la protec-ción a la familia y a la infancia; 48, dela promoción de las condiciones parala participación de la juventud; 49, deatención especializada a los disminui-dos físicos, psíquicos y sensoriales; oal punto 2 del articulo 9, que se refierea la obligación de los poderes públicosde promover las condiciones para elpleno desarrollo del individuo y losgrupos en que se integra y removerlos obstáculos que lo impidan.

Pero es un término, para algunosanacrónico, que aparece listado enantepenúltimo lugar en el articulo148.1 de la Constitución el que da piede modo efectivo a todo el desarrolloposterior. Se trata de la capacidadotorgada a las Comunidades Autóno-

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mas de asumir competencias enmateria de asistencia social.

Aunque se preveían distintas víaspara el acceso a la autonomía denacionalidades y regiones la aproba-ción, entre 1979 y 1982, de todos losEstatutos de Autonomía, resolvió conrapidez este tema. Y en todos losEstatutos promulgados se incluyó lacompetencia en materia de asistenciasocial a la vez que (vuelta a la disper-sión terminológica) se hablaba tam-bién de bienestar social, o serviciossociales e incluso de beneficencia <1>.

Arropadas por ellos comenzarona elaborarse las distintas leyes auto-nómicas reguladoras, denominadasen su mayoria de Servicios Sociales,que han ido viendo la luz a lo largo de,casi exactamente, un decenio. El cua-dro 1 refleja el orden de aparición delas 17 leyes, que comienza por lacorrespondiente al País Vasco, fecha-da el 20 de Mayo de 1 982 y concluyecon la de Cantabria. de 27 de Mayode 1992, situándose en 1987 el mayornúmero de leyes promulgadas.

De la nueva Ley Reguladora delas Bases de Régimen Local, de 2 deabril de 1985, no puede decirse quesea ambigua en la utilización de lostérminos que nos interesan, ya quemenciona expresamente la ‘presta-ción de servicios sociales” en sus artí-culos 25 y 26, pero si que no aportaninguna claridad al tema del contenidoy la extensión que deben tener estosservicios en el nivel local.

En términos coloquiales podría-mos decir que el articulo 25 habla delo que “pueden” y el 26 de lo que

“deben» hacer los municipios en cuan-to a prestación de servicios. Mientrasel primero de ellos se refiere a todoslos municipios, el segundo acota lasobligaciones según el tamaño de lapoblación que se considere, reservan-do la de prestar servicios socialessolamente a los que tengan poblaciónsuperior a los 20.000 habitantes.

No es más explícita esta Ley alreferirse a las competencias de lasdiputaciones provinciales. Solamentela disposición relativa a “la prestaciónde servicios públicos de caráctersupramunicipal y, en su caso, supra-comarcal” (artículo 36.1.c.) puede serindicativa para la actuación de estosórganos de la administración local enmateria de servicios sociales.

Este es el panorama de sol ysombras que proyecta el marco legalde los servicios sociales, un sector porun lado muy dinámico, que se haconstituido como sistema de protec-ción en un período muy corto de tiem-po pero que, de otra parte, presentainconcreciones y lagunas que, en elmomento en que se debilite el consen-so en el que de hecho se ha sosteni-do, o aumenten los requerimientoseconómicos para su mantenimientosin incrementarse los recursos dispo-nibles, pueden atentar contra su pervi-vencra.

En el apartado siguiente sehablará acerca del consenso y unpoco más adelante de los puntos fuer-tes que dan consistencia a un sistemamuy diversificado, todo ello antes deentrar en los puntos débiles y aún pre-cisados de concreción.

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Batalla conceptual yconsenso básico

La consecución de un sistemapúblico de servicios sociales ha agluti-nado los intereses de los profesiona-les del sector antes y durante esosdiez años que median entre la primeray la última leyes de servicios sociales.Pero como el modelo ideal podía tenerdiferentes versiones, también ha sidonotorio el debate, así como el esfuer-zo conceptualizador que, sobre todoen la primera etapa del período consi-derado, se hizo a lo largo y ancho delpaís. Este apartado quiere dejar cons-tancia del tono de aquel acuerdo y deesta disensión.

En las primeras páginas del texto“Conceptos básicos del BienestarSocial” se dice que es éste “un sectorconfuso, al que bien se puede definircomo un “conjunto borroso”, ya quetiene la característica esencial deestos entes matemáticos, es decir,sus elementos mantienen una relaciónde pertenencia que no puede ser dico-tomizada con facilidad” (VV.AA. 1987,17>. Los trabajos de aquel seminariotrataron precisamente de lograr unasdefiniciones operativas y un esquemabásico de relaciones entre conceptos.En la misma época, auspiciado por elComité Español de Bienestar Social,se produjo un Glosario de términos,con la misma intención.

Pero el interés venia de máslejos porque lo cierto es que, comohemos apuntado anteriormente, elprincipal texto legal no lo había dejadodemasiado fácil ¿Dónde apoyar una

forma de prevención, reinserción yatención de los problemas socialesque se alejara de viejas lormas deprestación residual, financiadas a tra-vés de londos especiales, escasas ensu dotación y limitadas a pequeñossectores considerados susceptibles deser incluidos en la asistencia pública,a la vez que se asemejara a los mode-los existentes en los países considera-dos avanzados?

Al menos dos eran las vías posi-bles: incluirla en el sistema de seguri-dad social mediante una apertura yextensión del mismo al margen de laexistencia de una contribución previa,o bien seguir la vía del desarrollo delas competencias autonómicas. Pero,en este caso ¿cómo hacerlo en elestrecho marco que la noción de asis-tencia social proporcionaba?

Según hemos visto prosperó lasegunda opción, pero merece la penaque atendamos a las razones que seesgrimían en favor de la primera. Enlas 1 Jornadas Nacionales de Estudiodel CEES (abril de 1983> se presentóuna comunicación que analizaba laposibilidad de encauzar la política debienestar social mediante una centrali-zación de las competencias a travésdel desarrollo del articulo 41 (relativoa seguridad social> de laConstitución.

Esta opción se apoyaba en que“La necesidad de crear una instanciaunitaria que ordene y coordine actua-ciones y criterios conduce a un sectorimportante de opinión a optar por lainclusión de los servicios sociales yasistenciales dentro del nivel básicode la Seguridad Social (Casado, L.y Zabarte, ME., 1983, 67).



La inquietud que reflejan estosautores ha seguido presente en cier-tos momentos como una amenazapara la legitimidad del sistema. Se tra-taba de la preocupación acerca de ladesigualdad que podría llegar a gene-rar una diversidad normativa como laque empezaba a apuntarse desde lasdistintas Comunidades Autónomas.Por ello abogaban por “establecer unaconcepción unitaria de la política debienestar social, que financiada concargo a los presupuestos generalesdel Estado, englobase asistenciasocial y servicios sociales, bien articu-lándola dentro de un régimen públicode seguridad social para todos los ciu-dadanos, bien dentro de un sistemapúblico de servicios sociales (lb.,70)

Pero muchos opinaban, por elcontrario, que la descentralización eraesencial para la funcionalidad del sis-tema. “Descentralizar supone traspa-sar la decisión y gestión a organismosterritoriales que se hallan en contactodirecto con la realidad a la que sesirve. En suma, supone renunciar acierta autoridad del poder central paraque las decisiones se tomen local-mente” (Moragas, R., 1988, 93>.

Y pese a que ‘Y. las criticas quese le han efectuado (a la gestión des-centralizada) ponen de relieve que,desde un punto de vista estrictamenteeconómico o hacendista no puedeafirmarse, a priori, cuál de los dos sis-temas de gestión es más idóneo”(Redondo, A. 1983, 83) los argumen-tos del tipo: descentralización igual a

mayor cercanía, más eficacia y mejorservicio se impusieron, decantándose

definitivamente el modelo de un siste-ma público, cuya responsabilidadrecaía principalmente en los entesautonómicos y locales, por menciónexpresa del artículo 148 y por efectode la legislación autonómica.

Y junto a los esfuerzos de clarifi-cación en el terreno jurídico, se desli-za un correlato ideológico que, en unaespecie de escala de ascensión alprogreso sitúa al bienestar social en lacúspide, que se va alcanzando a basede derribar palabras viejas: benef icen-cia, auxilio, asistencia... Como si lamagia de las palabras pudiera haceraparecer el bienestar social, porensalmo de los servicios sociales.

En honor a la verdad debe seña-larse que si bien los padres de laConstitución no prestaron oídos a lamodernización en el lenguaje y delcontenido de esta forma de protec-ción, quienes elaboraron las leyes deservicios sociales sí lo hicieron. Almenos cabe suponerlo, ya que enellas quedan reflejados muchos con-ceptos amasados durante el procesode renovación teórica que tuvo lugarentre los trabajadores sociales espa-ñoles en la década de los 70, bajo lainfluencia latinoamericana en lo ideo-lógico y europea en lo organizatívo.

Entre el colectivo profesional,Casado y Guillén destacan la influen-cia de la que ellos llaman Escuelacatalana de servicios sociales”, acercade la que señalan cómo “Ya en ladécada de los 60 un grupo de asisten-tes sociales da Barcelona se interesavivamente por la renovación técnica yla reorientación política en el campode lo que hoy es propio de los serví-



cios sociales” (Casado, 0., 1987,138). Su laboriosidad, la vinculaciónde algunos de sus miembros con lapolítica activa y su rigurosa prepara-ción técnica, han facilitado la difusiónde sus ideas en muy distintos ámbitos.

También la planificación y la ges-tión de los servicios sociales hanconocido en estos años la presenciaen puestos directivos de trabajadoressociales que, sin lugar a dudas, hanimpreso rasgos específicos del trabajosocial a su labor. Pero más importanteaún que esto parece el grado de iden-tificación de la mayoría de los trabaja-dores sociales con los objetivos delmodelo que se iba implantando. Sehan asumido sin discusión principios,modelos organizativos y pautas de tra-bajo. El discurso de la modernizaciónde los servicios se ha multiplicadomonocorde por todo el Estado y, labuena fe o la ausencia de reflexión, hadado pie a cierto dogmatismo en ladefensa de una forma de atenciónmuy válida, pero no carente de imper-fecciones, como cualquier obra huma-na.

Homogeneidad ydiversidad

El panorama de diversidad no hallegado a ser de disparidad, comopodrían prever los más pesimistas.Los análisis de que disponemosponen claramente de manifiesto quehay un importante sustrato común entodas las leyes autonómicas de servi-cios sociales, y aunque formalmentese observe distinto nivel de detalle y

matices que reflejan la idiosincrasiapeculiar de cada contexto, hay unacoincidencia en la definición de tiposde servicios, sectores de población deatención preferente, tipo de competen-cias asumidas y distribución de lasmismas.

Por su parte la AdministraciónCentral, a la que por la vía de loshechos (asunción de competencias enlos Estatutos y régimen de transferen-cias> le quedaron asignadas funcionesde carácter general, tendentes a ase-gurar unos niveles básicos de servi-cios en todo el Estado y a facilitar ser-vicios que quedaran fuera del alcancede las Comunidades autónomas, harealizado considerables esfuerzos (através de la Dirección General de Ser-vicios Sociales y del propio Ministeriode Asuntos Sociales) para realzar yreforzar todos aquellos puntos comu-nes que ayudaran a visualizar algoque se iba pareciendo a un sistemaesto es, a un conjunto estructurado deorganizaciones formales.

Y lo ha hecho, por un lado, a tra-vés de la sistematización de la infor-mación y la documentación sobre ser-vicios sociales. Por otro, de muchomayor calado, a través de la implanta-ción del plan concertado para el desa-rrollo de prestaciones sociales básicasdel que hablaremos más adelante, yaque ahora vamos a apoyar nuestrocomentario, precisamente, en una delas publicaciones ministeriales dedica-da a la recopilación de las leyes auto-nómicas que regulan la materia y en laque se ofrece el siguiente esquema deinfraestructura común al conjunto deestas leyes:



• Titulares de derechos.• Principios generales.• Áreas de actuación.• Modalidades.• Distribución de competencias.• Organos de participación.• Financiación.

Iniciativa social. <MAS., 1990. 710-711>

Brevemente comentaremos laorientación general de algunos deestos apartados, en los que puededecirse que figuran grandes aciertospara conseguir un avance en la pro-tección social en España si bien estánformulados, en algunos casos, enunos términos tan amplios, que resul-tan prácticamente inoperativos.

Es en la enumeración de los“principios generales” donde se mues-tra claramente la inspiración de estasleyes. Hasta 22 principios diferenteslieQan a ser enunciados en el total delos 17 textos legales. No obstante, notodos aparecen con la misma frecuen-cia: 16 leyes citan como principios laPrevención y Descentralización; 14 losde Responsabilidad Pública y Preven-ción; 13 incluyen además la Solidari-dad, Giobalidad, Integración y Planifi-cación; Coordinación, Igualdad y Uni-versalidad completan los 11 principiosmás frecuentes.

Según todas las leyes, los servi-cios sociales presentan dos modalida-des: servicios sociales comunitarios,de base o generales y servicios socia-les especializados. Los primeros sonlos que constituyen mayor novedad,puesto que los segundos están cons-truidos prácticamente sobre el moldode los dispositivos de atención a sec-

tores deprimidos, existentes en laetapa anterior.

La definición de los serviciossociales de base se inspira en variasfuentes. Por un lado toma como refe-rencia los modelos organizativos deInglaterra o Suecia, que se apoyan enla acción de los entes locales. De otraparte, el axioma ‘mejor cuanto máscerca de los ciudadanos” cuadra per-fectamente con los pregonados princi-pios de descentralización y participa-ción <recordemos que son los dos máscitados) y con la mentalidad emanci-patona de los que hasta entonces nohabían sido otra cosa que apéndices uórganos subordinados de una Admi-nistración muy centralista. Es asícomo, arropada por el manto legal ypromovida, potenciada e incentivadaeconómicamente por las administra-ciones autonómicas, surge “ex novo”toda la red de servicios polivalentes(principio de globalidad), para todoslos ciudadanos <principio de universa-lidad), de base municipal (principio dedescentralización) que, al cabo deeste decenio ofrece una coberturacasi total en la oferta de estos servi-

Los servicios sociales especiali-zados, por el contrarío, suponen en sudefinición y en su enumeración elrepertorio de las actividades sectoria-les desarrolladas anteriormente porlas diputaciones provinciales, o recibi-das por via de las transferencias delEstado. Familia, Menores, Juventud,Mujer, Tercera Edad, Minusválidos,Drogodependencias... son las denomi-naciones habituales de estos servi-cios: cajones clasificatorios tanto de



los colectivos “específicos” de perso-nas como de los equipamientos “espe-ciales” que en cada uno se incluyen.

Una vez más hay que recordarque las normas legales son productode un contexto histórico y que en ellassuele observarse tanto el avance deun orden nuevo como el residuo deformas que se pretenden superar. Enlas leyes que comentamos se estable-cen las bases, muy idealizadas, parala creación de un sistema de serviciossociales universal y participativo, a lavez que se mantiene una rígida divi-sión en sectores de colectivos desgra-ciados, equivalente a un deslindeentre necesitados normales y especia-les, que se lo pone muy difícil al princi-pio de Integración. Sobre este puntovolveremos más adelante.

En el diseño de competencias,las funciones de planificación, coordi-nación, inspección, investigación yevaluación, así como las relacionescon otras Comunidades y con el Esta-do se reservan al nivel autonómico. Alos municipios se atribuye la respon-sabilidad del análisis de las necesida-des, programación y gestión en elámbito local. A las diputaciones ocabildos la cooperación con las activi-dades intermunicipales y cualquierotra que le sea delegada por el gobier-no autónomo.

Con la financiación prevista, seha asegurado, los servicios sociales“pasan a estar integrados en la finan-ciación ordinaria de los PresupuestosGenerales de las Comunidades Autó-nomas rompiendo con la tradición quemantenía estos Servicios con fórmulasatípicas de financiación que no podían

garantizar la expansión del gasto”<Redondo, A., 1990, 103).

En relación con la financiación ylas competencias, y afectando a labúsquedade homogeneidad dentro dela diversidad, es preciso mencionar elpapel desempeñado por el Plan Con-certado para el desarrollo de presta-ciones sociales básicas con el que, alhilo de una financiación conjunta, enla que la Administración del Estado ylas Comunidades Autónomas promue-ven la implantación de servicios en losmunicipios, aquélla consigue centrar aéstas en torno a la discusión de conte-nidos mínimos, evaluación y distribu-ción equitativa de medios.

El Plan Concertado se definecomo “un concierto finalista con lagarantía de financiación necesaria”que se construye “sobre la base de unobjetivo prioritario: hacer totalmenteconciliable lo que decían las Leyes deServicios Sociales y lo que decía laLey de Bases de Régimen Local” yque ha sido asumido por 16 Comuni-dades Autónomas (País Vasco coope-ra a nivel técnico pero financia susproyectos por el sistema de cupo> entorno a unas lineas de actuación “con-juntamente aceptadas” que consistenen: que todos los servicios son debase y articulación municipal, quetodos los municipios deben abordarunos mínimos en materia de serviciossociales y que es necesario establecerun marco de concertación y de coope-ración, financiera y técnica que permi-ta el cumplimiento de lo anterior. (delas Heras, P., 1990,152-153)

Si el Plan Concertado ha conse-guido o no consolidar ese marco de



concertación que pretendía y alejaraquel temor a la posibilidad de queuna protección diferente produjera dehecho una discriminación en los servi-cias recibidos por los ciudadanos, enfunción de su comunidad autónomade origen o de residencia, sería untema específico de análisis que aquíno se va a improvisar.

La organización de la participa-ción comunítaria (coherente con elsegundo principio general más citado)en la orientación de los serviciossociales, constituye otro bloque temá-tico regulado en las diferentes leyes.Suele revestir la forma de Consejos,escalonados paralelamente a los nive-les competenciales, en los que seprevé que estén representadas distin-tas instituciones representativas de losintereses ciudadanos.

Por último, el papel de la iniciati-va privada sin ánimo de lucro en losservicios sociales es reconocido a tra-vés de distintas menciones de lasleyes, aunque no tenga carácter gene-ral su inclusión en los principios orien-tadores de las leyes.

Clarificaciones pendientes

Frente al panorama de aparentehomogeneidad que se acaba de pre-sentar está la realidad de una puestaen práctica desigual y de un insufi-ciente desarrollo normativo, para darconcreción a los grandes enunciadosde las leyes.

Esto preocupa a los profesiona-les del sector y aunque es cierto que“En materia de problemática organiza-

tiva en el ámbito de los ServiciosSociales... se ha prescindido de lasteorías, considerándolas poco útiles aefectos de configurar una determinadapráctica” (López, A., 1987, 151) lo estambién que no han faltado seriasreflexiones acerca del rumbo quedeberían tomar estos servicios pararesponder auténticamente a lasexpectativas creadas acerca de ellos.

Este apartado dejará cuenta dealgunas de estas aportaciones que,por el momento y el lugar en que seproducen, resultan significativas. Tam-bién se hará mención al contexto his-tórico y socioeconómico en el que losservicios sociales tendrán que desen-volverse en los próximos diez años.

Un primer grupo de aportacionesse encuentra entre los materiales delas 1 Jornadas de los Servicios Socia-les en la Administración Local <Madrid,marzo de 1987). En ellos se señala lanecesidad de “establecer planes deordenación específicos para cadacomunidad autónoma... sin por elloperder de vista ciertos caracteresgenerales comunes a todo el Estadoespañol’ <Gual, J., 1987, 15). Asimis-mo se hicieron propuestas sobre lasnecesarias reformas en el marco con-dicionante (marco legal. ordenación ygasto público> sobre racionalización yorganización de los medios de gestióny equipos técnicos y sobre la propiaorientación de las intervenciones(Pascual, JM., 1987, 57-62>.

En las II Jornadas celebradasbajo el mismo titulo en 1989, el conte-nido de las comunicaciones fue funda-mentalmente descriptivo de los logrosobtenidos en la gestión. No obstante,



en las breves conclusiones de esteencuentro se continúa constatando “lanecesidad de homogeneizar la legisla-ción existente de forma vertical y hori-zontal para definir las prestacionessociales básicas...” <FEMP, 1990,340), pero como matices novedososse apuntan que “se necesita la colabo-ración y cooperación de la iniciativasocial en la gestión de ciertos servi-cios”; que “convendría integrar a lasCorporaciones Locales en sus meca-nismos de aplicación, seguimiento yevaluación (del Plan Concertado>” yse mencionan las “relaciones bilatera-les de los Servicios Sociales con lasdistintas áreas pertenecientes al ámbi-to del Bienestar Social”.

Por último, en las actas del Semi-nario sobre El futuro de la ProtecciónSocial en España <Madrid, diciembrede 1989) se comentan como “objeti-vos pendientes” para la terminacióndel sistema, entre otros, la mejora delenlace entre los servicios socialesgenerales y especializados, la necesi-dad de una política directiva de inver-siones desde la Administración Cen-tral, para reducir los desequilibrios enla distribución territorial de los recur-sos y la coordinación con la red delINSERSO allí donde no ha sido aúntransferido este Instituto.

Corno resumen de estas y otrasaportaciones podría concluirse que losprincipales retos del sistema de servi-cios sociales se centran actualmenteen los siguientes aspectos:

Concretar las competencias delas distintas Administraciones públicasen la acción social y articular comple-mentariamente los servicios sociales

que se imparten dentro de un mismoterritorio autonómico.

Regular el papel de las institucio-nes privadas de acción social y lascondiciones en que sus actividadespodrían pasar a incluirse en el siste-ma.

Proceder a la coordinación ope-rativa con otros sistemas incluidos enel macroárea del bienestar social:seguridad social, sanidad, educación,cultura, empleo.

Redefinir el contenido y el alcan-ce de las prestaciones sociales, gené-ricamente definidas como derechos delos ciudadanos.

Racionalizar las estructuras inter-nas del sistema, sobre la base de undiagnóstico de su eficacia para aten-der a las demandas que se pretendensatisfacer.

Establecer la territoríalizaciónefectiva de los servicios de acuerdocon una planificación que considere:los dos niveles de atención, el deslin-de de competencias, la mayor rentabi-lidad de los recursos asignados y losposibles cambios en la forma de aten-ción, inducidos por cambios en lademanda.

Y todo ello en un momento en elque las dudas se ciernen sobre la via-bilidad del Estado del bienestar, lo queresta fuerza al consenso que necesa-riamente debe estar presente en unmodelo fundamentalmente pactísta,como es el del sistema de serviciossociales. Pactista en cuanto que elreconocimiento formal de competen-cias de las distintas Administracionesy la disposición real de medios finan-cieros de cada una de ellas, aboca a



fórmulas pactadas para evitar la másabsoluta dispersión, solaparníento oineficacia.

Quizá sea cierto que “el Estadodel Bienestar ha conseguido superarla crisis en su doble vertiente de efica-cia y de legitimidad” <Cotarelo, A..1990, 124> pero en todo caso cabeseñalar que esa legitimidad venia dela creencia en que un Estado socialequivale a un Estado benefactor,capaz de garantizar a la vez desarrolloy distribución equitativa de los bienes,mientras que entra en crisis cuandoparece que el Estado ya no puedegarantizar los niveles de protecciónque había alcanzado en sus momen-tos de auge. Arrecian entonces las crí-ticas a su incapacidad de gestión y asu despilfarro y se elevan como can-tos de sirena renovadas fórmulas neo-conservadoras o neoliberales.

De ellas puede decirse que es elcontexto de crítica al modelo del bie-nestar lo que les da su tono de moder-nidad y progreso, ya que en realidad‘de lo que se trata es de un intentorespaidado por elaborados e ingenio-sos argumentos para reconducir elbienestar social en una dirección resi-dual, con el propósito de reducir almínimo el papel del gobierno en laprevisión social” <Míshra. R., 1990,117> es decir, las conocidas fórmulasde laissez-faire económico, darwínís-mo social y ayuda selectiva a losnecesitados.

Quizá merced a la ruptura delconsenso sobre las ideas y prácticasdel Estado del bienestar, aquellos queestán a favor del mismo afrontarán eldesafío y ofrecerán una respuesta

ideológica adecuada, como afirmaRamesh Míshra (ibd.). Quizá el Estadodel bienestar siga siendo cumplidor desu principio básico: conseguir el máxi-mo de igualdad entre los seres huma-nos sin merma de las libertades públi-cas, como optimistamente sugiereCotarelo <1990,125).

Hacia la madurez delsistema

Reconociendo que la evolucióndel sistema dependerá no sólo de cri-terios técnicos, como algunos de losque se han relatado en el apartadoanterior, sino también de presupues-tos politicos y de modificaciones ideo-lógicas en la propia concepción delbienestar, del papel del Estado y delos movimientos sociales, pueden pro-verse aún algunas vías de avancepara el sistema que aquí se ha descri-to, buscando la mayor coherencia alinterior del mismo. Son las que van asugerirse a continuación, agrupadasen torno al enunciado de principios enlos que se refleja la finalidad de estasnormas.

La descentralización de los servi-cios hasta el nivel municipal se plan-teó en un país con más de 8.000Ayuntamientos, que en las zonas rura-les pueden contener un volumen míni-mo de población, estar muy dispersosy contar con deficientes y escasascomunicaciones. El modelo en que semiraba éste tenía, en el caso inglés,secular tradición de descentralizaciónadministrativa y en el caso sueco, sehabía procedido previamente a una



reducción del número de municipios.Es preciso reconocer la dificultad quese deriva de querer proveer de unamisma calidad de servicios a los ciu-dadanos que habitan en lugarespequeños con escasos recursos(incluso en las arcas de su ayunta-miento> y a los que residen en locali-dades más grandes, con abundanciade medios pero a la vez con comple-jos problemas derivados de ellos.

Es preciso graduar la obligaciónmunicipal en la prestación de los ser-vicios sociales y es justo descentratí-zar medios a la vez que competen-cias, pero también considerar elesfuerzo financiero realizado por losayuntamientos en comparación con eldestinado a otras áreas puesto que,en muchos casos, los servicios socia-les siguen recibiendo, en los presu-puestos municipales, la misma consi-deración residual que tenía el padrónde beneticencia.

El principio de participación se haplasmado en una presencia delegada,encauzada por la vía de órganosrepresentativos, en un momento debaja afiliación asociativa. Frente aesta participación programada, quediría Touraine, que no satisface lasexpectativas ni de la institución, ni delos técnicos, ni de los ciudadanos,cabe un modo de participación másdirecta e inmediata que se podríaresumir en dos puntos. Primero, parti-cipación en la propia mejora personal,responsabilidad sobre uno mismo,autocuidado, no quedar depositado enalgún “otro” que siempre responderáen último momento. Segundo, partici-pación como derecho de respuesta a

la dulce tiranía ejercida por los técni-cos: identificación del profesional res-ponsable, posibilidad de elegir otro,derecho a recurrir las medidas deintervención.

El juego responsabilidad públi-ca/iniciativa social es posible quepueda contemplar unas reglas másabiertas o unas vías más plurales. Noes demostrable que un Estado seamás social cuanto más intervencionis-ta. Es falaz la oposición simplistapúblico/privado, peorlmejor gestión.Habrá de adoptarse una u otra fórmu-la según sea más conveniente a losintereses manifestados por la gente ya las características de la demanda,sin que por eso el nivel público pierdasu función de garantía de una disposi-ción de medios, igualdad en el accesoa los mismos y una distribución nivela-dora. La iniciativa social (que no quie-re decir empresarial pero tampoco sereduce a la inexistencia de finalidadlucrativa) más rápida en sus movi-mientos que la administración social,puede desempeñar un papel de van-guardia que vaya tanteando la eficaciade nuevas medidas. En todo caso espreciso recordar que “tanto las medi-das en pro como en contra de la inter-vención pública recogen juicios devalor” (Rubio, M.J. 1.992, 80) pero entodo caso será preferible y más cohe-rente, como dice esta autora, revisarel modo de intervención pública antesde descartaría.

La coherencia del sistema con elprincipio de globalidad tiene que vercon la necesidad de superar la imper-meabilidad que actualmente existeentre los dos niveles de atención, pri-



mario y especializado. El nivel prima-rio más que pueda de entrada es unpasillo con respecto al especializado:se limita a conducir a él, vía tramita-ción o derivación. Los centros espe-cializados tienden a ser de no retorno,los equipos técnicos son poco abiertosal intercambio para establecer estrate-gias de atención comunes entre gene-raJes y especializados, cada sectorpuede construir sus objetivos priorita-rios de espaldas a los de otros<¿quién se preocupa de la igualdad dela mujer anciana con el varón ancia-no?>. Todo ello dicho con el mayorrespeto a las honrosas excepciones ya las sinceras declaraciones de inten-ción.

La materialización de otro princi-pio de los que se enuncian forzaríatambién una definición distinta delcontenido de los niveles y una másestrecha relación entre ellos. Se trata

del principio de integración y del a élpróximo de normalización. Es difícilsostener que se persiguen estas finali-dades cuando el acceso a fas medi-das que pueden favorecerlas requie-ren una previa etiquetación del “colec-tivo”, cuestión que lleva de por si unestigma marginante.

Cabria imaginar otra forma deatención que dejara atrás los residuosde la asistencia sectorizada. En ellalos servicios se clasificarían por sufunción técnica, no por sus destinata-rios. Los ámbitos de intervención sedefinirían por las etapas de la vida quesignifican dependencia o exposición afactores de riesgo: infancia, edadadulta, tercera edad. Los programasde atención serían, simultáneamente,de prevención, promoción, asistenciay reinserción, implicando a la vez a losdos niveles, primario y especializado,y se centrarían en torno a problemas

Cuadro 2Esquema de Relaciones

— —Ptflr.mM Psegrwinj I’tagrwiát

1* E~A4úIU ¡ ~ EdádSegundo prestacionesNivel técnicas

prestaciones

Primer equipamientoSNivel técnicasprestaciones



sociales más generalizados en cadauna de las etapas. El cuadro 2 es unaaproximación gráfica de este modelo.

Para terminar, una referencia alprincipio de universalidad. Se ha dichoque el desafío de los Servicios Socia-les es conseguir “aumentar el bienes-tar de todos y más el de los quemenos”, es decir, aplicar una discrimi-nación positiva que neutralice el “efec-to Mateo” por el que los mejor situa-dos tienen mayor acceso a la conse-cución de toda clase de servicios.Quizá en función de estas considera-ciones se deba distinguir universal degratuito, definiendo como prestacionesbásicas las de libre acceso y disfrute,y como complementarías aquellas quepueden estar sujetas a condición, seaesta la carencia de medios propios, elcumplimiento de una obligación o atra-vesar una determinada circunstancia.

Son las anteriores más que pre-dicciones, deseos acerca de la orien-tación con que podría iniciarse eldebate sobre el desarrollo de los Ser-vicios Sociales en los próximos lOaños.

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NOTAS(11 EF frecuentemente citado artículo de M.

Aznar Normativa Constitucional y Estaluta-ria sobre tos Servicies Asistenciales y Socia-les. Reflexiones en torno a un modelo inédi-lo” etreció en su momenlo el detalle de loscaminos seguidos y los modos adoptadospara llegar a esta asunción de competen-cias, (Los Servicios Asistenciales y Sociales.Marsiega. Madrid. 1983)

Lourdes CA/TAN MUÑOZD¡klonada en Trabajo Soc’aly Socióloga.Asesora Técnica en la conseMda deIntegración SociaL de la cAM


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