Sistema de Pensiones en Chile: Evolución y Reformas

DAVID BRAVOP. Universidad Católica de Chile / david.bravo@uc.cl

Seminario Fedesarrollo: “Elementos para una Reforma Pensional en Colombia”

Noviembre 25, 2019

Esta presentación

I. El Sistema de Pensiones de Chile a partir de 1981

II. La Reforma de 2008

III. Evaluación del Sistema de Pensiones

IV. Desarrollos recientes

I. El Sistema de Pensiones Chileno a partir de 1981

I. La reforma de 1981

• Chile introdujo cuentas individuales de capitalizaciónobligatorias en 1981, administradas por entidades degiro único (Administradoras de Fondos de Pensiones,AFPs).

• El nuevo sistema fue obligatorio para los queingresaron a partir de entonces y opcional para losafiliados al antiguo sistema de Cajas de Previsión.

• Financiamiento a través de cotizaciones (sedisminuyeron a un 10% de las remuneraciones, concargo solo a los trabajadores).

I. La reforma de 1981

• El sistema es obligatorio para los trabajadoresasalariados y voluntario para los indepenientes.

• Este es el pilar contributivo que cubre las pensionespor vejez (por medio de rentas vitalicias o retirosprogramados).

• Una cotización adicional provee un seguro de invalidezy sobrevivencia para los afiliados.

I. La reforma de 1981

• En 1981 también se estableció una garantía de pensiónmínima (con un requisito de 20 años decontribuciones).

• Y también se cuenta con una pensión asistencial parapersonas de 65 años y más en pobreza, con bajacobertura y con una asignación sujeta a restriccionespresupuestarias a nivel municipal.

• También se estableció un tercer pilar compuesto porcuentas de ahorro voluntarias en cuentas individualescon incentivos tributarios.

I. La reforma de 1981• Enorme costo fiscal de la transición: debido al déficit

del sistema antiguo; al costo del bono dereconocimiento de las contribuciones hechas en elsistema antiguo y pagable a la edad de pensión; y alfinanciamiento de las pensiones mínimas yasistenciales.

• Valor presente de estos pagos estimado en 136% delPIB (sin incluir el costo de la pensión de las FFAA).Costos anuales alcanzaron casi el 5% del PIB en 1984; yse proyectan en 2,7% en 2025 y se acabarán recién en2050 (una transición de 70 años).

Objetivos de los sistemas de pensiones (Barr y Diamond)

• El objetivo fundamental de las pensiones es laseguridad económica en la vejez.

• Alcanzar este objetivo requiere:

– Alivio de la pobreza en la vejez

– Transferir consumo desde los años más productivos hacia lavejez de una persona

– Asegurarse contra los bajos ingresos y la riqueza en la vejez

Sobre la reforma de 1981

• Cuentas de capitalización individual son complejas ycostosas de implementar.

• Si son bien implementadas, proporcionan transferenciadel consumo hacia la vejez pero aseguran poco elriesgo y entregan poco alivio a la pobreza.

• La reforma de 1981 no constituyó un sistema depensiones sino que solo una parte de este.

• Pero también hubo problemas de diseño en la reformade 1981.

II. La reforma de 2008

II. La reforma de 2008

• Reformas introducidas como resultado de la Comisiónde Pensiones de 2006.

• Rol clave jugado por nuevos datos longitudinales quepermitieron contar por primera vez con evidencia delas lagunas previsionales en la historia laboral a nivelindividual.

• Dos reformas principales:

– Creación de una pensión solidaria no contributiva.

– Para enfrentar el problema de los altos costos administrativosse establece un mecanismo de licitación para los nuevosafiliados.

II. Pensión Solidaria

• Con requisitos de edad y residencia.

• Focalizada en el 60% de menores ingresos.

• Cubre a sectores urbano, rural, formal e informal,asalariados e independientes.

• Cubre vejez e invalidez.

• Financiamiento a partir de impuestos.

• Permitió cambiar el sistema de pensiones en unaestrategia genuina al incorporar el alivio de la pobrezaen la vejez.

II. Sistema de pensiones solidarias

• Actualmente Pensión Básica Solidaria (PBS)=g es de aproximadamente US$150/mes.

• Actualmente la Pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS)=g es de aproxima-damente U$430/mes.

II. La reforma de 2008: Evaluación

• La reforma de 2008 es sólida porque permitió que elsistema de pensiones abordara los tres objetivoscentrales: alivio a la pobreza; seguro de longevidad;suavizamiento del consumo.

• Impacto positivo en cobertura, disminución de labrecha de género y de la pobreza en la vejez, con uncosto aceptable en términos de deterioro de incentivosa contribuir.

• Sin embargo, dejó tareas inconclusas.

II. La reforma de 2008: Evaluación

• Desde la reforma de 2008 el sistema chileno depensiones puede ser caracterizado como un sistemaque combina un PILAR SOLIDARIO financiado víaimpuestos con un ESQUEMA DE CUENTASINDIVIDUALES DE CAPITALIZACIÓN financiadas porcotizaciones hechas por el mismo individuo en supropia cuenta.

III. Evaluación del Sistema de Pensiones

III. Evaluación: Resumen• Problemas conocidos de cuentas de capitalización

individual.

– Baja cobertura, fundamentalmente por informalidad.

– Pensiones inadecuadas, fundamentalmente por lagunasprevisionales.

– Altos costos de administración.

– Alta exposición al riesgo.

• Desigualdad de género.

• Hostilidad hacia el sistema de AFP.

• Algunos problemas son errores de diseño de la reformade 1981 (diferencias en edad de pensión por sexo;régimen especial para las FFAA; baja tasa de cotización)

Cerca de un 70% de los ocupados contribuye al sistema de pensiones

• Cobertura de los ocupados se ha incrementado moderadamente desde 1990.

• La tasa de cobertura ocupacional de Chile es la más alta de América Latina.

• No cubiertos: 55% independientes; 45% asalariados (incluyendo servicio doméstico).

90% de las personas de 65 años y más están cubiertas por algún tipo de pensión

• La cobertura de las mujeres se ha incrementado significativamente desde 2008.

• La cobertura en Chile es la más alta de América Latina.

Sin embargo, hay significativas lagunas previsionales en la historia individual

• Usando datos longitudinales el cuadro muestra la distribución de individuos para laproporción del tiempo con contribuciones desde 1981.

• Afiliados son aquellos tanto en el antiguo sistema como quienes han contribuido almenos un mes en el nuevo sistema desde 1981.

Cobertura: Densidad de Cotizaciones

20

kd

en

sity

dc

ot0

9

Densidad de Cotización

0 .2 .4 .6 .8 1

Tasas de reemplazo medianas para pensionados AFP 2007-2014

Proportion of months with contributions

Self-financed PensionsSelf-financed Pensions +

Solidarity Pillar (APS)

Women Men Total Women Men Total

Low (<=25%) 4% 5% 4% 21% 128% 64%

Number of cases 20.877 11.588 32.465 20.877 11.588 32.465

Medium-Low (26% - 50%) 10% 23% 13% 15% 69% 33%

Number of cases 43.449 29.493 72.942 43.449 29.493 72.942

Medium-High (51% - 75%) 23% 45% 33% 27% 57% 42%

Number of cases 51.797 54.435 106.232 51.797 54.435 106.232

High (>75%) 36% 55% 46% 37% 59% 48%

Number of cases 53.819 71.963 125.782 53.819 71.963 125.782

Total Replacement Rate 24% 48% 34% 31% 60% 45%

Number of cases 170.311 167.508 337.819 170.311 167.508 337.819

• Pensiones como proporción de remuneraciones de los últimos 10 años (tasas dereemplazo) son bajas en compración con las expectativas aun para grupos con altadensidad de cotizaciones.

• Sin embargo, pensionados 2007-2014 también contribuyeron en el antiguo sistema dereparto. Su bono de reconocimiento asciende en promedio a un 30% del beneficio.

• Pilar Solidario establecido a partir de 2008.

Tasas de reemplazo medianas proyectadas para 2025-2035

Proportion of months with contributions

Self-financed PensionsSelf-financed Pensions +

Solidarity Pillar (APS)

Women Men Total Women Men Total

Low (<=25%) 3,3% 4,7% 3,8% 34,8% 34,5% 34,7%

Number of cases 356.743 154.915 511.658 356.743 154.915 511.658

Medium-Low (26% - 50%) 8,3% 11,8% 9,6% 31,0% 34,4% 32,0%

Number of cases 309.922 202.596 512.518 309.922 202.596 512.518

Medium-High (51% - 75%) 19,3% 24,7% 21,9% 35,9% 42,1% 39,8%

Number of cases 229.918 280.222 510.140 229.918 280.222 510.140

High (>75%) 31,0% 42,3% 38,9% 36,8% 49,2% 46,6%

Number of cases 106.547 398.471 505.018 106.547 398.471 505.018

Total Replacement Rate 8,3% 24,7% 15,3% 34,1% 41,0% 37,2%

Number of cases 1.003.130 1.036.204 2.039.334 1.003.130 1.036.204 2.039.334

• Tasas de reemplazo 2025-2035 con pensionados AFP puros mostrarán cifras auninferiores. El aporte previsional solidario representará cerca de un 50% de la pensiónfinal obtenida.

• Simulaciones usan encuesta longitudinal vinculada con historial administrativo decotizaciones hasta 2014, simulado luego hasta 2035 de acuerdo a patronesindividuales previos.

Comparación con tasas de reemplazo promedio de la OECD

Proportion of months with

pension contributions

OECD

Gap Chile-OECD in

Replacement Rates

(percentage points)

Men Women

Gap for

men

Gap for

womenAverage

time

contributed

Replace-

ment Rate

Average

time

contributed

Replace-

ment Rate

Low 13,6% 30,9% 13,3% 30,9% -10,8 -11,3

Medium-Low 35,2% 38,5% 35% 38,9% -12,9 -15,0

Medium-High 67,6 52,1% 67,5% 51,7% -16,4 -22,8

High 89,2% 61,5% 89,2% 61% -17,8 -26,3

100% contributions 100% 66,1% 100% 65,6% -17,9 -27,7

• Cifras provistas por la OECD a la Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema dePensiones (2015). Tasas de reemplazo para Chile vienen de la misma fuente.

Bajas pensiones

• Pensiones (tasas de reemplazo) son bajas comparadascon las expectativas (70% o más, en base a casossimulados en la promoción del sistema de AFP).

• Las tasas de reemplazo proyectadas para 2025-2035serán inferiores a las observadas actualmente.

• Tasas de reemplazo bajas en comparación conpromedios OECD.

• Sin embargo, la tasa de cotización en Chile (10%) esinferior al promedio de la OECD (19%).

Competencia y comisiones

• Comisiones han disminuido después de la implementación del proceso de licitaciónpara los nuevos afiliados.

• Actualmente 80% de los afiliados pertenece a las AFPs más costosas.

• Muy baja alfabetización y conocimiento previsional.

• Espacio para incrementar la competencia.

Conocimiento insatisfactorio de aspectos claves del sistema de pensiones

Evaluación del Sistema de Pensiones: Género• Historias laborales de las mujeres son más incompletas

que las de los hombres (hombres han estado un 74%de su historia laboral trabajando remuneradamente ylas mujeres un 40% de su tiempo)

• Roles de género y división sexual del trabajo: mujeresse dedican en promedio 4 horas semanales aactividades domésticas y de cuidado, hombres 1,3horas (INE, 2007).

• Brechas de género se reflejan en el sistema depensiones (menor acumulación para las mujeres)

Evaluación del Sistema de Pensiones: Género

• Pero, además, brechas de género se acentúan en elSistema de Pensiones:

– Uso de tablas de mortalidad diferenciadas por sexoconstituye un elemento discriminador dentro delsistema.

– Distintas edades legales de jubilación.

Chile: envejecimiento acelerado: 1950-2010 evolution del cuociente

(población 15-59)/ (población 60 y +)

Evaluación: Opiniones de la ciudadanía

Evaluación: descontento• La encuesta de opinión sobre el Sistema de Pensiones

encargada por la Comisión de Pensiones reveló una marcadaausencia de legitimidad social.

• Una mayoría de la población (70%) cree que las pensiones delsistema no permitirán financiar un adecuado nivel de vida.

• 72% de la población piensa que solo un cambio completo enel sistema de AFP ayudaría a mejorar las pensiones y 66%cree que la mayor parte de la responsabilidad en las bajaspensiones radica en las AFPs.

• 79% de los encuestados está de acuerdo con la creación deuna AFP estatal y 69% cambiaría sus fondos a esta entidad siexistiera.

Evaluación del Sistema de Pensiones

• Desde 2008, el Sistema de Pensiones en Chile secaracteriza por integrar un pilar de capitalizaciónindividual con un pilar solidario financiado víaimpuestos.

• El alivio de la pobreza en la vejez como objetivo delSistema de Pensiones está presente desde 2008.

• Por ello, solo desde 2008 Chile tiene un Sistema dePensiones con todos sus componentes.

Evaluación del Sistema de Pensiones

• El actual Sistema de Pensiones entrega beneficiosmayores para personas con historias completas decontribuciones. Y a través del Pilar Solidario, hacontribuido al alivio de la pobreza y la indigencia en losadultos mayores.

• No obstante, la mayor parte de la ciudadanía, un 70%,cree que las pensiones que entrega el sistema noalcanzan a financiar un nivel adecuado de vida.

La responsabilidad sobre los negativos resultados

• Importantes problemas de diseño de Reforma de 1981

– La baja tasa de cotización

– La diferencia en las edades de pensión de hombres y mujeres

– Capredena y Dipreca

• La situación de los trabajadores independientes

• Ausencia de datos básicos para la discusión hastamediados de década de 2000

• Ausencia de educación previsional

Varios de los actuales problemas provienen del diseño de la Reforma de 1981

• Se disminuyó la tasa de cotización (13-20%) a 10% alpasar desde las antiguas cajas de previsión al sistemade AFP.

– No hubo una base empírica para esta decisión

– La disminución incrementó el salario líquido para quienes secambiaban al nuevo sistema.

• Se consagraron edades de pensión diferenciadas parahombres y mujeres (65 hombres; 60 mujeres).

• Militares y policía fueron los únicos que pudieronpermanecer en el antiguo sistema de reparto.

IV. Desarrollos recientes

IV. Desarrollos recientes• Se está discutiendo una nueva reforma previsional.

• La Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema dePensiones constituida en 2014 entregó su informe el 14de Septiembre de 2015 (see www.comision-pensiones.cl)

• Agosto de 2017, en los meses finales de suadministración, la Presidenta M.Bachelet envió supropuesta de reforma al Congreso.

– Aumento en la tasa de cotización de 10 a 15%

– 5 puntos adicionales no serán administrados por las AFPs sinopor una nueva institución pública.

– 3 puntos irían a cuentas individuales y 2 a un fondo colectivo.

– Fondo colectivo financiará subsidios intergeneracionales.

IV. Desarrollos recientes• Marzo, 2018, asume un nuevo Gobierno con una

distinta coalición. Se envía una nueva reforma alCongress que se encuentra actualmente en discusión(versión actual, noviembre 2019):

– Mejoramiento en el Pilar Solidario (50% de aumento)

– Aumento en la tasa de cotización a 14%. 4 puntos adicionalesvan a cuentas individuales administradas por una nuevainstitución pública.

– Algo de solidaridad adicional: seguro de dependencia yseguro de lagunas previsionales: (0,2 puntos). En discusiónactual aumento de solidaridad en cotización.

– Nuevos beneficios a la clase media y mujeres, proporcionalesa los años de cotizaciones (financiados vía impuestos).