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Cuarto Curso Centroamericano en Gestión Urbana y Municipal

Ciudad de Guatemala, Guatemala, mayo 9 al 19 del 2004

MÓDULO IX “EL TRANSPORTE URBANO”

Sistema de Transporte Colectivo Masivopara la Ciudad de Guatemala1

Oliver Obregón-HartlebenDirector de Planificación

Municipalidad de Guatemala

1 “Derechos de propiedad 2004, Oliver Obregón-Hartleben. Se puede fotocopiar este material por el Banco Mundial, el Lincoln Institute y la Universidad Rafael Landívar en Guatemala para uso en investigación, educación u otro propósito académico. Todos los materiales están sujetos a revisión. Las opiniones e interpretaciones que aparecen en este documento son las de su autor, y no comprometen a las instituciones para las que trabaja".

Este documento ha sido preparado con el fin de ser presentado en Guatemala, mayo del 2004, en el Cuarto Curso Centroamericano de Gestión Urbana y Municipal organizado por el Instituto del Banco Mundial, el Lincoln Institute of Land Policy y la Universidad Rafael Landívar.

Sistema de Transporte Colectivo Masivo para la Ciudad de Guatemala, por Oliver Obregón-Hartleben

Sistema de Transporte Colectivo Masivo para la Ciudad de Guatemala

por Oliver Obregón-HartlebenDirector de Planificación

Municipalidad de [email protected]

Mayo de 2004

I. La problemática1. El sector movilidad urbana muestra severas deficiencias que impactan negativamente a la región del

Área Metropolitana de Guatemala (AMG). El sistema de transporte colectivo es parte integral de estas deficiencias, que muchas veces se dan a notar por los altos niveles de congestionamiento o la alta inseguridad vial.

2. La problemática del sector, según el Plan de Movilidad Urbana para el año 2020, es la siguiente: “Ineficiencias, inseguridades y disparidades en el sistema de transporte del AMG causan altos índices de congestionamiento y accidentalidad, así como inequidades sociales que, finalmente, se traducen en una baja competitividad económica, una degradación del medio ambiente y un alto costo social para la región.”2

3. En la región metropolitana existe una fuerte centralización de problemas de movilidad, que contrasta enormemente con las condiciones en el interior del país: De todos los vehículos registrados, el 62% está registrado en el Departamento de Guatemala, y durante los últimos años el parque automotor ha sufrido aumentos anuales de 5.6% en promedio.3 Por su parte, se estima que la red vial en la Ciudad de Guatemala ha aumentado únicamente al ritmo del 1.2% anual en los últimos 25 años.4

4. El transporte colectivo no es ajeno a la problemática del crecimiento desmesurado del parque vehicular, pues es afectado directamente por los niveles de congestionamiento causados por éste. De hecho, buena parte de los recorridos de buses ya tenían en 1992 secciones con velocidades de operación menores a 4 km/h y se calcula que la velocidad de operación promedio actual de buses es entre 6 y 10 km/h, según la ruta.5

5. Aunque sólo el 23% de los viajes realizados en el AMG se realizan en automóvil particular, este modo de transporte ocupa el 76% del espacio disponible de circulación sobre las vías públicas. Por su parte, el transporte colectivo, que es utilizado para realizar el 68% de los viajes dentro del AMG, utiliza únicamente el 22% del espacio de las calles.6 Esto es un fenómeno al que los expertos llaman

2 Municipalidad de Guatemala (2002). Plan Guatemala 2020: Sector Movilidad Urbana. Guatemala, n.p.3 Datos para 2004 provenientes del sitio web de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT): <http://www.sat.gob.gt/estadisticas/prueba/Parque%20vehicular%20por%20Departamento.htm>. El número de vehículos registrados en el país para este año es de 1.2 millones, de los cuales aproximadamente 769,000 corresponden a los que circulan en la Región Central. El estudio de 1992 de JICA que estimaba que en el año 2010 irían a haber 1.5 millones de vehículos en el país, lo cual indica que el parque vehicular ha crecido más rápido de lo proyectado.4 De los 300 km nuevos de red vial creados entre 1976 y 2001 en el Municipio, sólo una muy baja proporción corresponde a nuevas arterias que interconectan distintas áreas de la ciudad (Calzada Los Próceres, Puente El Naranjo, Calzada La Paz, Calzada Atanasio Tzul, Bulevar del Austriaco, Bulevar Rafael Landívar, Paralela a la San Juan).5 JICA (1992). Estudio de plan maestro para el sistema de transporte urbano en el área metropolitana de Guatemala. Tokio: JICA; y estimaciones de la Entidad Metropolitana Reguladora de Transporte y Tránsito (EMETRA), basadas en tiempos y longitudes de recorrido (2003).6 Los datos de la composición modal provienen del Estudio Origen-Destino realizado en 2001 por la Municipalidad de Guatemala, mientras que la ocupación de Calles es una estimación promedio de ocupación de la vía pública en base a conteos de tránsito, realizado por el Departamento de Planificación y Diseño de la Dirección de

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inequidad modal, pues la mayor cantidad del recurso espacio público es utilizado de manera ineficiente para transportar a la minoría de la población. Para transportar a una persona en automóvil privado se requiere, en promedio, de 100 m2 de espacio vial, mientras que para transportar a la misma persona en un sistema de buses, se requiere de 20 m2.7

6. No obstante, el sistema de transporte colectivo actual de la Ciudad de Guatemala presenta varias deficiencias internas, que han sido identificadas por varias fuentes.8 Las deficiencias identificadas muchas veces son consecuencia de un problema y a la vez causa de otro problema, por lo que no pueden verse aisladamente, sino deben comprenderse como un sistema de deficiencias interrelacionadas. Los problemas claves y en común de los distintos documentos pueden resumirse en los siguientes puntos: Operación deficitaria, muchas veces relacionada a las fugas no contabilizadas9

Tarifas politizadas y no relacionadas a los costos reales de operación Reducida capacidad económica de empresarios y autoridades para invertir en el sistema Inseguridad vial y ciudadana para los usuarios del transporte colectivo Tarifas no integradas entre los distintos prestadores del servicio Organización y administración empresarial inadecuada e ineficiente Flota de buses antigua, en mal estado y de baja capacidad Altos costos de operación; no se utilizan las ventajas de economías de escala Servicio y frecuencias irregulares, particularmente de noche Bajas velocidades de operación que implican tiempos de viajes excesivamente largos Servicios no diferenciados entre buses urbanos, extraurbanos cortos (suburbanos) y

extraurbanos largos Competencia por el pasaje entre unidades de transporte colectivo Altos niveles de contaminación del aire y de ruido

7. En esencia, puede decirse que el servicio prestado por el sistema de transporte colectivo actual es deficiente. Debido a este hecho, existe el siguiente círculo vicioso cada vez que es necesario ajustar la tarifa: por un lado, la población y las autoridades sólo están dispuestas a un aumento de tarifa si se mejora el sistema, y por otro, los operadores sólo están dispuestos a una mejora del sistema si se aumenta la tarifa. Cualquier propuesta de reestructuración del sistema que pretenda resolver de fondo el problema debe incluir una estrategia de cómo romper este círculo vicioso.

II. Antecedentes de propuestas de solución 8. Desde los años 70 se comienza a perfilar una crisis en el sistema de transporte colectivo debido a la

extensión de la red de servicio colectivo urbano, el inicio de congestionamientos en las vías principales y el aumento en el costo de los insumos, lo cual ejerció una fuerte presión sobre la tarifa. Es así como desde 1974 se inician los subsidios a la operación del sistema, usualmente por parte del Gobierno Central y dirigidos directamente a los empresarios privados. Aunque dichos subsidios han ido amarrados de promesas de mejoras en la prestación del servicio, estas raramente se han hecho realidad.

9. Por lo tanto, el ciclo de solicitud de aumento de pasaje, protestas callejeras, intervención del transporte, y autorización de una nueva tarifa/un nuevo subsidio ha sido típico en los últimos 25 años, repitiéndose invariablemente cada cuantos años. Esto no es más que los efectos visibles del círculo vicioso discutido en el numeral 7.

10. Conscientes de esto, las autoridades municipales propusieron en 1996 una serie de acciones que debían realizarse para mejorar de fondo el sistema de transporte colectivo, más allá de las usuales promesas de los empresarios operadores del mismo. La principal característica de la propuesta es

Infraestructura de la Municipalidad.7 Monheim, Heiner y Monheim-Dandorfer, Rita (1990). Strassen für alle. Hamburgo: Rasch und Röhring.8 Véase, por ejemplo, el Plan Guatemala 2020: Sector Movilidad Urbana, JICA (1992), y Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR, 1998). La Problemática del Transporte Urbano: Dos estudios de la Comisión Multisectorial del Transporte Urbano Colectivo en el Área Metropolitana de la Ciudad de Guatemala. Guatemala: Editorial Universitaria.9 Distintas fuentes calculan la proporción de fugas entre 25 y 35% por encima de lo que los pilotos dicen recaudar.

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que incluía reformas administrativas y de inversión en infraestructura, en vez de únicamente proponer un subsidio a la operación.10

11. Las 10 acciones propuestas en 1996 fueron las siguientes, algunas de las cuales se lograron ejecutar en su totalidad: Adquisición de nuevas unidades de transporte colectivo. Se compraron 800 nuevos buses

(750 estándares y 50 articulados) que se dieron en concesión a los operadores privados del sistema.

Escalonamiento de horarios. En 1996 se logró un acuerdo con el sector público para correr el horario de ingreso de 8:00 AM a 9:00 AM. No obstante, no se pudieron concretar otros acuerdos de escalonamiento de horarios con el sector privado.

Reestructuración de rutas. El planteamiento original era jerarquizar las rutas en troncales, alimentadoras, interbarrios y locales, cada una con una función y tipología específica. Aunque esto no fue posible, lo que sí se logró fue reducir el número de empresas de 32 a 13 y licitar en base a un concurso público 21 sectores exclusivos de prestación del servicio.11

Reformas a la Ley y el Reglamento de Tránsito. En cooperación con la Municipalidad de Guatemala, el Gobierno Central aprobó una nueva Ley y un nuevo Reglamento de Tránsito, que como aspecto innovador tenía el poder delegar la administración de tránsito a las municipalidades.

Creación de la Policía Municipal de Tránsito. Derivado de la nueva Ley de Tránsito, se hizo posible la creación de la Policía Municipal de Tránsito (PMT), que en la actualidad cuenta con más de 400 agentes. Asimismo, fue en este momento que se crea EMETRA, como ente regulador de todo el sector transporte.

Sistema de cobro automatizado. El objetivo de esta medida fue el eliminar el contacto del piloto con el dinero de la tarifa, pero no fue posible implementar esta medida. Sin embargo se hicieron primeras pruebas con la instalación de molinetes en el interior de las unidades de transporte.

Subsidio directo / Tarifa real. La propuesta original era implementar una fórmula de tarifa que se revisara periódicamente de acuerdo a los costos de operación y otorgar un subsidio directo a los usuarios que lo necesitasen, pero no fue posible hacerlo.

Remoción de buses antiguos. Paralelamente a la adquisición de los 800 nuevos buses se obligó a los empresarios a retirar 744 unidades viejas de más de 20 años de antigüedad.

Semaforización y señalización. Se licitó un nuevo sistema de semaforización de más de 450 intersecciones y se instalaron señales restrictivas y de pavimento en los principales cruceros de la ciudad.

Vías exclusivas para buses. Se realizó el primer intento para implementar una vía exclusiva para buses en el área del Trébol, pero por distintas razones intrínsecas al diseño y la operación el experimento no fue un éxito.12

12. Realizar todas estas acciones, particularmente las que implicaban fuertes desembolsos fue hecho posible a través de la aprobación de la Ley de Fomento al Transporte de la Ciudad Capital y Áreas de Influencia Urbana,13 que otorgó, a partir de 1997, Q.48 millones anuales por 5 años para (a) apoyar económicamente al usuario, (b) comprar o arrendar unidades de transporte, (c) otorgar financiamiento a prestadores del servicio, y (d) construir infraestructura ligada al transporte colectivo.

13. Por tanto, es la primera vez en la historia del subsidio al transporte colectivo que se destina el dinero para infraestructura y compra de unidades, en vez de meramente operación, con el objetivo de mejorar el servicio.14

10 Municipalidad de Guatemala (1996). Reestructuración del sistema de transporte colectivo urbano de la Ciudad de Guatemala. Documento preparado para el Congreso de la República, n.p.11 El número de rutas se redujo de 155 a 122 y se eliminó el sistema de microbuses o ruleteros.12 Como se verá más adelante en el numeral 29, no se tomaron en cuenta varios aspectos esenciales para la implementación exitosa de un sistema de bus rápido en una vía exclusiva. Notablemente, no todos los buses circulaban adentro de ella, pues sólo estaba diseñada para cubrir uno de los destinos de las rutas de transporte (Terminal), mientras que los otros dos destinos (Bolívar y Obelisco) no fueron tomados en cuenta. Adicionalmente, el excesivo número de buses, tanto urbanos como extraurbanos, hacían inviable la operación adentro de la vía exclusiva.13 Decreto 106-96, reformado por el Decreto 10-97, ambos del Congreso de la República.

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14. Sin embargo, las acciones tomadas no fueron suficientes como para poder, por sí solas, mejorar la calidad del servicio prestado. Los principales problemas apuntados en el numeral 6 se siguieron dando, notablemente la operación deficitaria, las bajas velocidades de operación, y la competencia por el pasaje. No obstante, varias acciones, en especial los cambios administrativos logrados, sentaron las bases para futuros cambios.15

15. El no haber tenido efectos palpables en la calidad del servicio fue una de las razones de las crisis del transporte de 2000. Al igual que en la crisis anterior de 1996, se creó una Comisión Multisectorial que investigó la problemática que desembocó en un considerable número de propuestas. Tomando como base ambos reportes,16 se pueden concretar las siguientes recomendaciones, que fueron asumidas como vinculantes por parte de la Municipalidad de Guatemala para el sistema de transporte colectivo futuro:Recomendaciones de transporte Sustitución del sistema actual por un sistema de transporte masivo Construcción de vías exclusivas para buses Traslado de la venta de boletos afuera de las unidades de transporte Utilización de tarjetas de prepago, preferentemente de tecnología inteligente Incorporar el trasbordo como parte del costo del boleto Creación de una Comisión Técnica encargada de revisar el costo de la tarifa periódicamente Instalación de molinetes para garantizar el control de pasajeros sin interrumpir el acceso y la

salida de los mismos Capacitación y dignificación de pilotos; eliminación de ‘brochas’17

Construcción de terminales de transferencia Renovación periódica de la flota Espaciamiento de paradas (a 400-800 m entre sí) Incentivación de modos de transporte alternos (taxi, bicicleta, a pié, etc.)Recomendaciones de tránsito Restricción de estacionamiento sobre la vía pública Impulsar el escalonamiento de horarios Implementar un sistema de semaforización más eficiente Sólo permitir paradas en puntos establecidos Evitar que vehículos pesados atraviesen la ciudad Mejorar pasarelas actuales e instalar nuevasRecomendaciones urbanísticas Determinar la localización preferente de actividades productivas y de vivienda Protección de áreas ecológicamente sensibles Garantizar derechos de vía para ampliaciones futuras de la red vial Completar anillos periféricos interno e intermedioRecomendaciones administrativas Creación de la Empresa Municipal de Transporte (EMT) Creación del Distrito Metropolitano Creación de un Departamento de Tránsito para toda el AMG Gestión de retorno de recursos generados por el sector movilidad a la Municipalidad de

Guatemala (impuesto de circulación e impuesto a los combustibles) Utilización de futuros arbitrios municipales al sistema únicamente para reinversión en el mismo

sistema

14 Paralelamente se aprobó para 1998 y 1999 un subsidio para la operación, conocido como ‘ecobono’, de Q.60 millones anuales.15 Tómese el ejemplo de la creación de EMETRA, sin la cual es muy difícil visualizar una reestructuración de rutas futuras, o la existencia de la PMT, sin la cual difícilmente podrían implementarse políticas de movilidad urbana.16 CEUR (1998) y Comisión Multisectorial del Transporte Colectivo Urbano de Pasajeros de la Ciudad de Guatemala (2000). Informe final. Guatemala, n.p.17 Ayudante del piloto de bus, cuya función es anunciar la ruta a los usuarios, atraerlos para que aborden la unidad y, en la mayoría de casos, cobrarles el pasaje.

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16. La Municipalidad de Guatemala es una de las entidades encargadas de desarrollar el proyecto de reestructuración del sistema.18 Varias de las recomendaciones listadas por las Comisiones Multisectoriales ya se han llevado a la práctica, otras están en proceso de ejecución, y unas pocas están todavía pendiente de iniciarse.19 De hecho, el proyecto Transmetro está diseñado, entre otras cosas, para responder a las inquietudes generadas por los distintos sectores sociales.

III. El sistema adecuado para el futuro17. La visión de ciudad establecida en el Plan Guatemala 2020 es el de un desarrollo sostenible—tanto

desde el punto de vista ambiental, como económico y social—para lograr obtener una mejor calidad de vida para todos los habitantes del Municipio.20

18. En este sentido, el sector movilidad urbana es de vital importancia, pues es el que asegura una movilidad de personas eficiente, segura y equitativa, haciendo accesibles las oportunidades de trabajo, vivienda, educación, salud y esparcimiento a los habitantes de la región. Y el transporte colectivo urbano es esencial para la movilidad urbana, tomando en cuenta que alrededor de 2/3 partes de los viajes realizados en el AMG se realizan por este modo.21

19. Es por esto que el transporte colectivo es un componente integral para lograr los objetivos específicos trazados por el Plan de Movilidad Urbana para reducir el congestionamiento, los accidentes y la inequidad modal, siendo éstos: 22

Reducir los altos costos de operación de vehículos Reducir el tiempo de viaje promedio de los habitantes del AMG Reducir el consumo innecesario de energía Reducir los altos niveles de contaminación del aire y por ruido Reducir el nivel de estrés de los usuarios de la vía pública Reducir la destrucción por vehículos e infraestructura del entorno urbano Reducir las pérdidas de vida por accidentes de tránsito Reducir los costos médicos de accidentes de tránsito, así como los costos de oportunidad

perdidos Reducir las pérdidas materiales por accidentes de tránsito Reducir las marcadas diferencias de calidad de servicio de modos de transporte utilizados en el

AMG20. Estos objetivos, a su vez, reflejan el desarrollo sostenible indicado con anterioridad: en su conjunto—

mas no necesariamente de manera individual—ellos apuntan hacia una ciudad socialmente justa, ambientalmente responsable y económicamente competitiva.

21. Los problemas que se han dado con el sistema actual durante las últimas tres décadas se deben a que se trata de resolver un conflicto puntual sólo desde uno de éstos ángulos. Por ejemplo, el subsidio a la operación otorgado por el Gobierno Central sólo trata de resolver (a corto plazo) el tema social, sin tomar en cuenta el deterioro ambiental que seguirán causando los buses ni la competitividad económica para los operadores.

22. Por tanto, a lo que debe invariablemente dirigirse una propuesta de solución de fondo es a un sistema de transporte colectivo que logre efectivamente cumplir con la mayoría de estos objetivos. En este sentido, varias fuentes coinciden en tres condiciones generales para poder lograr un cambio perceptible:23 (a) debe ser un sistema de transporte masivo de alta capacidad,24 (b) debe ser un

18 Adicionalmente se encuentran el resto de municipalidades del AMG, el Organismo Ejecutivo y el Organismo Legislativo.19 En donde menos se ha avanzado es en aquellos temas que requieren la participación activa de otras municipalidades o del Gobierno Central, como por ejemplo el establecimiento del Distrito Metropolitano o el retorno del impuesto de circulación.20 Municipalidad de Guatemala (2002).21 Ver numeral 5 de este documento.22 Municipalidad de Guatemala (2002).23 Ver, por ejemplo, los reportes finales de las distintas Comisiones Multisectoriales (1995, 1998 y 2000), que agrupando los distintos sectores sociales siempre han concluido en estos 3 temas generales. En los dos estudios de JICA (1992 y 1997) ya se plasman los primeros dos condicionantes, pero aun no se identifica el tercero.24 Usualmente se habla de una capacidad de más de 5,000 personas por hora por sentido para calificar a un sistema como de transporte masivo. Un sistema de buses tradicional—como el de Ciudad de Guatemala—raramente puede

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sistema jerarquizado de rutas,25 y (c) debe ser un sistema integrado tarifariamente,26 con el cobro del pasaje desligado del piloto.

23. Ahora bien, específicamente ¿cuál es la tecnología y administración de transporte más adecuada para el AMG, sabiendo que deben considerarse estos tres aspectos? Es claro que un sistema de buses como el actual no puede tomarse en cuenta, pues no es para transportar masivamente personas, ni es jerarquizado y el cobro es a través del piloto.

24. Usualmente, cuando se piensa en un sistema de transporte colectivo masivo, jerarquizado y con integración tarifaria, se visualiza un sistema de metro, de ferrocarril liviano, o, al menos, de tranvía de alta capacidad. El problema con este tipo de tecnologías es (a) el elevado costo de su infraestructura, (b) los altos costos de operación, y (c) los extendidos tiempos de construcción.27

25. Para la Ciudad de Guatemala, todos los estudios de factibilidad financiera han determinado que, dada las condiciones socioeconómicas de la población y la demanda existente de transporte colectivo, al menos hasta el año 2010 no es factible la introducción de un sistema de metro o de tren liviano.28

26. Debido a que lo más caro de un sistema sobre rieles es la infraestructura física y el material rodante (vagones), no hay que desestimar la utilización de buses para la reestructuración del sistema. Es importante hacer notar que la utilización per se de buses no es la inadecuada. Los problemas de congestionamiento, pelea de pasaje, contaminación ambiental y otros apuntados con anterioridad no se dan por la utilización de unidades de tipo bus, sino que por la organización administrativa y el uso que los operadores dan a la vía pública.

27. La utilización de buses para crear un sistema de transporte colectivo masivo, jerarquizado e integrado tarifariamente ha sido ampliamente demostrado alrededor del mundo. De hecho el sistema de ‘bus rápido’ (o BRT, por sus siglas en inglés) se origina en América Latina en los años 70 como una opción viable económicamente a los sistemas sobre rieles. En la actualidad existen sistemas de BRT implementados en 42 ciudades en los 5 continentes.29

28. El éxito de los sistemas de BRT, particularmente a partir de los años 90, ha sido debido a que (a) manejan volúmenes de pasajeros altos, comparables a otros sistemas de transporte colectivo

transportar a más de 3,000 personas por hora por sentido con un nivel de servicio adecuado. La razón de esto es que las mismas unidades causan un desorden vial tal, que el congestionamiento generado impide que el resto de unidades logren pasar con una velocidad de operación aceptable, aumentando los tiempos de viaje para los usuarios a niveles excesivos. 25 Para poder tener un sistema masivo, es esencial que éste esté a su vez jerarquizado. Esto implica que existan rutas de mayor jerarquía que otras que utilicen unidades de distinto tamaño e infraestructura vial distinta entre sí. Usualmente un sistema jerarquizado termina siendo de carácter alimentador-troncal, donde las rutas en la periferia llevan a los pasajeros a una terminal donde trasbordan a una ruta de mayor jerarquía y capacidad que los lleva a los principales destinos de viaje. 26 La integración tarifaria se refiere a un sistema de cobro que incluya la posibilidad de trasbordo a otra ruta sin tener que volver a pagar. Pueden haber sistemas cerrados, donde las transferencias se dan al interior de las instalaciones del sistema de transporte (como en una estación de metro), o abiertos, donde la transferencia se hace en la vía pública y se controla al usuario al ingresar a la unidad a la que está trasbordando.27 Por ejemplo el costo de infraestructura por kilómetro ronda entre US$ 10 millones (tranvía sobre la vía pública) y US$ 50 millones (metro subterráneo) y tiempos de construcción entre 2 y 5 años para una línea. Los costos de operación de sistemas de transporte masivo de tecnología ferroviaria pueden llegar a superar US$ 6 por pasajero transportado, dependiendo del sistema y la demanda (ver, por ejemplo las comparaciones mostradas en: Calgary Transit Planning (2002). A Review of Bus Rrapid Transit. Calgary, Canadá: Calgary Transit).28 De acuerdo con el último estudio formal realizado al respecto (JICA, 1992), aún cuando el Gobierno Central hubiera financiado por completo la infraestructura requerida, la tarifa hubiera tenido que seguir subsidiándose en un 50%. No es coincidencia, pues, que ningún proyecto con financiamiento privado se haya concretado desde esa fecha, aunque al respecto había apertura por parte de las autoridades municipales durante la década de los 1990s. 29 Ver, por ejemplo, los siguientes sitios web relacionados a la tecnología BRT: <http://www.busrapidtransit.net>, <htttp://www.sutp.org>, <http://www.nbrti.org>, <http://www.itdp.org>, <http://fta.dot.gov/brt>

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masivos,30 (b) los costos de implementación y de operación son sustancialmente más bajos que para sistemas sobre rieles,31 y (c) los tiempos de implementación son también mucho más cortos.32

29. No obstante todas las ventajas expuestas para un sistema BRT, es importante hacer notar que existen ciertos componentes imprescindibles para que la implementación de un sistema de este tipo sea un éxito. Si uno de ellos hace falta, es altamente probable que su implementación sea un fracaso. Los diez componentes esenciales son:33

Vías exclusivas separadas del resto del tránsito. Mucho del tiempo perdido en los recorridos de los buses actuales se debe a que se encuentran supeditados a las condiciones del resto del tránsito. Al dejarle al transporte colectivo su propia vía para uso exclusivo con una cantidad de cruces transversales mínima, los tiempos perdidos se reducen sustancialmente.

Buses modernos de alta capacidad. Debido a que el sistema tiene que ser masivo, es decir poder transportar a altos volúmenes de pasajeros, es necesario contar con unidades de alta capacidad. En sistemas de BRT alrededor del mundo se utilizan, de acuerdo a las necesidades específicas del lugar, buses articulados (165 pasajeros), buses bi-articulados (220 pasajeros) y hasta buses tri-articulados (280 pasajeros).

Concesión a un solo operador. La razón de dar la exclusividad a una empresa para operar las unidades que circulan en la vía exclusiva es eliminar la competencia entre buses que causa mucho del desorden vial.34 Esto también incluye la restricción de que no haya ningún otro bus circulando sobre la misma arteria que la de la vía exclusiva, aunque no se excluye que éstos circulen en calles aledañas.

Restricción de ingreso de buses extraurbanos a ciudad. Más allá de evitar la competencia entre los buses urbanos y extraurbanos (correspondiente al punto anterior), los buses extraurbanos no deben seguir entrando a la ciudad para evitar los problemas causados por este tipo de transporte en sus terminales formales o informales en la parte céntrica de la urbe. Además, implica una reducción en los costos de operación de las rutas extraurbanas, pues el costo por kilómetro recorrido es mucho mayor en área urbana que en área rural.

Estaciones de transferencia. El hecho que no puedan existir otras rutas circulando junto a la troncal que usa la vía exclusiva, hace necesario terminales de transferencia en los puntos de la periferia en los que ya no es eficiente continuar con un sistema masivo. Los trasbordos en estos puntos son desde/hacia buses extraurbanos y alimentadores, y también se puede proveer facilidades para el intercambio intermodal.35

Mantenimiento constante. Como parte de los costos de operación, es esencial tener un programa de mantenimiento constante para unidades, paradas y terminales de trasbordo.

Centro de control. Tener centralizado el control de la operación tiene varios objetivos: obtener información en tiempo real sobre los movimientos de personas y buses en las paradas, poder asignar el número adecuado de unidades de acuerdo a las necesidades del momento, coordinar

30 Usualmente, la capacidad de un sistema BRT ronda por los 15,000 pasajeros por hora por sentido. No obstante, Bogotá y Curitiba han logrado llegar a volúmenes por encima de los 30,000 pasajeros por hora por sentido al utilizar buses bi- y tri-articulados y servicios expresos. En comparación, la capacidad de una línea de metro ronda por los 40,000 pasajeros por hora por sentido (ver comparación entre distintos modos de transporte colectivo en: Danielsson, Peter (2004). BRT vs. Conventional Bus Services: Economic and Environmental Aspects. Ponencia ante la UNCC. Bangkok, 30.01.2004).31 Los costos de infraestructura de proyectos BRT rondan entre US$ 1 y US$ 5 millones por kilómetro, y los costos de operación pueden reducirse, comparado con un sistema de buses tradicionales, hasta en un 60% (Danielsson, 2004).32 Sin restricciones financieras, es completamente factible implementar una línea de BRT en el plazo de 1 a 2 años.33 Adaptados de varias fuentes, en especial de: Wright, Lloyd (2002). Bus Rapid Transit: A Sourcebook for Policy-makers in Developing Cities. Eschborn, Alemania: GTZ.34 Esto no quiere decir que la concesión de la ruta sea un monopolio. Lo que sí significa es que no se puede competir en el mercado, pero no limita a que se pueda competir por el mercado a través de un proceso de licitación pública. Ver, al respecto, el siguiente documento: The World Bank (1996). Sustainable Transport: Priorities for Policy Reform. Washington, D.C.: Banco Mundial.35 Las rutas alimentadoras son aquellas que llevan a los pasajeros desde las áreas residenciales hacia la terminal y viceversa. Como intercambio intermodal se entiende la posibilidad de cambiar entre el sistema de buses y otros modos de transporte, como el automóvil, la bicicleta, el taxi, etc.

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con eficiencia el movimiento de pilotos y responder a cualquier problema o emergencia que surja a lo largo del recorrido en el menor tiempo posible.

Recaudo centralizado. El principal beneficio de eliminar el cobro de tarifa por parte del piloto es que desaparece la necesidad de pelear el pasaje con otras unidades, pues no existe ya un incentivo económico. Pero el recaudo centralizado también permite realizar compensaciones al final del día a todos los operadores.

Sistema de prepago. El recaudo centralizado funciona mucho mejor si va de la mano con un sistema de prepago, donde el usuario no paga en efectivo al ingresar a la parada, sino que tiene una tarjeta inteligente donde compra tiempo o una cantidad de dinero a utilizar en el sistema.

Paradas elevadas de acceso controlado. Al ubicar el sistema prepago antes de ingresar a la parada, se crea un sistema de transporte cerrado, donde todo usuario que esté adentro de los molinetes puede utilizar y trasbordar a las rutas que desee sin que se tenga que volver a pagar. El tener las paradas elevadas al nivel del piso del bus facilita el abordaje / la salida del bus y garantiza que el bus sólo pare en los lugares asignados. Ambas cosas hacen posible proveer seguridad ciudadana al sistema a un costo aceptable.

30. Adicionalmente a estos 10 componentes, existen otros 8 que usualmente se utilizan en la implementación de sistemas tipo BRT, pero que no son esenciales para su funcionamiento. Éstos son: Sistemas de localización de unidades, por ejemplo a través de GPS Sistemas de información al usuario sobre tiempos de viaje y arribo de unidades Recuperación del espacio público en áreas aledañas a las paradas del sistema Reurbanización a lo largo de la vía exclusiva de buses, sea a través de redensificación o

redesarrollo Integración con otros modos de transporte en las paradas y en las terminales Proyectos de reordenamiento vial para el tránsito impactado por la introducción del sistema BRT Pasos a desnivel complementarios para evitar interrumpir el paso a los buses y proveer una

opción al tránsito transversal31. Los 10 componentes esenciales del sistema BRT (y también los 8 componentes complementarios)

colaboran en su conjunto para con el cumplimiento de los objetivos de movilidad apuntados en el numeral 19 de este documento. De un sistema de BRT se pueden esperar los siguientes resultados:36

Reducción de tiempo de viaje: Es posible reducir sustancialmente los tiempos de viaje promedio de los usuarios al aumentar la velocidad de operación a 25 km/h, lo que corresponde a un incremento de más de 150% sobre niveles actuales.37

Reducción de costos de operación de vehículos: En comparación con un sistema tradicional de buses, un sistema BRT puede lograr la reducción de los costos de operación en hasta un 60%.38

Reducción de consumo innecesario de energía: Para mover a 10,000 personas un kilómetro, un bus estándar necesita 50 litros de diesel, mientras que un bus articulado sólo requiere de 35 litros, lo que representa una economía de un 30%.

Reducción de contaminación. De sistemas BRT pueden esperarse mejoras en las emisiones entre un 12 y un 46% por unidad, dependiendo el contaminante, y una reducción sonora de hasta un 30%. Del sistema en su conjunto, que utiliza menos buses pero de mayor capacidad, con motores ecológicos, circulando con menos interrupciones y con paradas más espaciadas, pueden lograrse reducciones de contaminantes de hasta 60-70%.

Reducción de niveles de estrés. Aunque los niveles de estrés no son fácilmente cuantificables, es evidente que los usuarios obtienen una mejor calidad de servicio al utilizar buses nuevos, con abordaje al nivel del piso del bus, paradas de acceso controlado con adecuada seguridad y una certeza sobre el tiempo que ocupan para llegar de un punto a otro. No es por nada que políticos

36 Datos basados en Danielsson (2004) y Transmilenio, S.A. (2003). Un sistema de transporte masivo de alta capacidad y bajo costo. Ponencia ante NESTLAC, Ciudad de Panamá, noviembre 2003.37 La velocidad de operación no sólo incluye la velocidad promedio de circulación, sino que también los tiempos de parada y los tiempos perdidos en un semáforo o en el congestionamiento. 25 km/h pareciera ser una cifra muy baja, pero si se contrasta con las velocidades promedio de circulación de 6 a 10 km/h, es fácil observar la sustancial mejoría. 38 Esta cifra es por pasajero-km transportado e incluye costos de combustible, piloto, mantenimiento y capital.

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que han implementado con éxito esquemas BRT se han visto recompensados por altos niveles de popularidad.

Reducción de la destrucción del entorno urbano. El entorno urbano, o la ‘habitabilidad’ de una ciudad es amenazado por los altos volúmenes y las altas velocidades vehiculares.39 Un sistema BRT ocupa sólo un 20% del área requerida para transportar a la misma persona en un vehículo particular.

Reducción de accidentes de tránsito. Luego de la implementación de sistemas BRT se han logrado obtener reducciones de hasta el 90% de muertos en accidentes y una cifra similar en el número de percances, debido principalmente a la circulación en vías exclusivas separadas del resto del tránsito.

Reducir las marcadas diferencias de calidad de servicio de modos de transporte utilizados en el AMG. Los niveles de aceptación de sistemas BRT en América Latina rondan por el 80%, debido principalmente a que los resultados son palpables para los usuarios. La reducción de tiempos de viaje, que fácilmente pueden reducirse en un 35%, contribuye a aminorar la enorme disparidad entre los usuarios del sistema y los que se transportan en vehículos privados.40 Adicionalmente, un sistema eficiente, limpio y seguro atrae a usuarios que antes no hubieran pensado utilizar transporte colectivo—es decir, BRT tiene también el potencial de cambiar la distribución modal.

32. Las ventajas de un sistema BRT son, pues, numerosas y difíciles de lograr con un sistema de transporte colectivo alterno. No obstante, existen varios potenciales riesgos a su implementación, que deben tomarse en cuenta. Los más importantes son los siguientes:41

Voluntad política. Los expertos catalogan este riesgo como el más grande a superar. Muchas veces la presión de grupos de intereses o la inercia pública que se resiste ante cualquier cambio hace que los políticos no tomen las decisiones más adecuadas. No obstante, los potenciales réditos de popularidad ante la implementación exitosa de un proyecto de tipo BRT son muy altos.42 Es esencial, por tanto, mostrar a funcionarios de alto nivel in situ sistemas BRT implementados con éxito en países socioeconómicamente similares al propio.

Cambios de administración. El proceso de planificación, diseño, ejecución y operación de un nuevo sistema de BRT puede ponerse en peligro si existen cambios en la administración local, regional o nacional, particularmente si existe un cambio en el partido a cargo. Funcionarios claves pueden cambiar, así como las políticas y prioridades del nuevo equipo. Es importante, pues, haber consensuado ampliamente con todos los sectores de la población el proyecto, para que la misma sociedad civil se lo apropie y lo defienda como un proyecto de ciudad, no de partido.

Financiamiento. Aunque se explica por sí solo, es necesario contar con el financiamiento adecuado para lograr cumplir, al menos, con los 10 condicionantes obligatorios para implementar un sistema de bus rápido.43 Ahorros mal entendidos pueden dar al traste con las expectativas del público, de los operadores y los actores políticos involucrados.

Falta de información sobre sistemas BRT. Mucho de la oposición de los actores directos y del público en general a un proyecto de gran envergadura, como lo es un sistema BRT, nace del desconocimiento sobre el mismo. Es esencial contar con una estrategia de información focalizada para los formadores de opinión y generalizada para la ciudadanía en su conjunto.

39 Altas velocidades de circulación y altos volúmenes de tránsito son los dos componentes que hacen inhabitables las vías públicas, pues son las que causan muchos otros problemas al sector movilidad (ruido, contaminación, consumo excesivo de energía, utilización ineficiente del espacio vial, etc.). Ver al respecto: Obregón, Oliver (2000). Criterios de diseño de medidas para reducir los efectos del tránsito en calles residenciales del Área Metropolitana de Guatemala. Tesis. Guatemala: Universidad Rafael Landívar. 40 Según JICA (1992), el usuario de transporte colectivo utiliza en promedio 85% más tiempo que quien utiliza vehículos particulares para realizar su viaje. El tener tiempos de viaje excesivamente largos impacta desproporcionalmente a los habitantes de menores ingresos, pues éstos usualmente viven en zonas periféricas relativamente alejadas de las fuentes de trabajo concentradas en el distrito central de comercio (zonas 1, 4, 9 y 10). 41 Condensado del siguiente documento: Institute for Transportation & Development Policy [ITDP] (2004). Reducing Greenhouse Gas Emissions with Bus Rapid Transit: a GEF Medium-sized Project Brief. Nueva York: ITDP.42 Por ejemplo, en Bogotá, se miraban pintas contra el Alcalde Peñaloza (quien, entre otras cosas, inauguró la primera línea de Transmilenio) que decían: “¡Menos obras y más palabras!”43 En general, puede decirse que el costo para implementar un sistema BRT fluctúa entre US$ 1 y 5 millones por km.

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Capacidad y autoridad institucional. Muchas veces, no está claro qué institución tiene competencia sobre la regulación y/o la operación de un sistema BRT. Las atribuciones del ente encargado del sistema deben estar claros y no dejar lagunas ni permitir traslapes.

Capacidad técnica. Echar andar un sistema de bus rápido implica mucho más que meter buses en un carril delimitado por bordillos. Es necesario contar con el número adecuado de técnicos especialistas en distintos campos que, en conjunto, logren planificar, diseñar, ejecutar y operar el sistema.

Limitaciones propias del lugar. La condiciones propias del lugar donde se localiza cada nueva línea de bus rápido impacta fuertemente sobre su viabilidad económica. Hay que tomar en cuenta la demanda de transporte, la geografía y los obstáculos físicos que hay que superar para planificar una vía para BRT.

IV. Los avances a la fecha33. En base a las recomendaciones vinculantes de la última Comisión Multisectorial (y también a las de

los estudios anteriores de JICA), la Municipalidad de Guatemala se puso la tarea de diseñar el futuro sistema de transporte colectivo para el Área Metropolitana. Era claro que el sistema no sólo tenía que ser eficiente y efectivo, sino que también viable con respecto a las condiciones socioeconómicas imperantes en el país.

34. La elección de un sistema de bus rápido (BRT), por tanto, se explica casi por sí sola. Es el sistema de transporte con costos de implementación y operación más bajos y que, a su vez, cumple con los tres condicionantes básicos de la Multisectorial: es masivo, jerarquizado y con integración tarifaria. Más aun, BRT ha sido un éxito en los países de Latinoamérica en donde se ha puesto a operar.44

35. Al sistema de BRT para el Área Metropolitana de Guatemala se le dio el nombre de ‘Transmetro’, uniendo en una nueva palabra los conceptos ‘transporte’ y ‘metro’. La utilización de ‘metro’ va más allá de una pura estrategia de marketing; de hecho, Transmetro tiene mucho más en común con un sistema de metro que con un sistema de buses. Lo único en lo que se parece al sistema actual es que se utilizan unidades que circulan sobre llantas de caucho, pero todo el resto constituye un concepto diametralmente opuesto al que existe en la actualidad.

36. Los grandes criterios de diseño de la infraestructura y la operación de Transmetro recoge los conceptos básicos (y esenciales) de lo que es un sistema BRT.45 El sistema Transmetro sigue los siguientes criterios básicos de diseño y operación: Vías exclusivas de buses separadas del tránsito mixto Paradas de buses elevadas de acceso controlado, separadas 600-800 m entre sí Modernos buses articulados de alta capacidad (165 pasajeros) Concesión a un sólo operador para eliminar la competencia entre unidades Restricción a buses extraurbanos para que sigan entrando a la ciudad Terminales de transferencia en los extremos de las vías exclusivas para el trasbordo desde buses

extraurbanos largos, extraurbanos cortos y alimentadores Mantenimiento constante de instalaciones físicas y de unidades de transporte Centros de control con líneas de información dedicadas conectadas a todas las paradas Sistema de recaudo centralizado y separado de los operadores del servicio Utilización del sistema de tarjetas inteligentes de prepago que permiten la integración tarifaria de

todo el sistema37. La red de Transmetro se diseñó para cubrir las necesidades de viajes en el centro del Área

Metropolitano en base a la información de origen/destino de viajes.46 El sistema constituye de una red de 10 rutas troncales con una longitud total de servicio de 95 km que se localiza, por lo general, a lo largo de las principales arterias de la ciudad.47 Las rutas troncales se vuelven las más importantes del sistema y son las que hacen del mismo un servicio masivo de transporte público.

44 Afuera de Brasil, a inicios de 2004 existían sistemas de BRT en Bogotá, Colombia; Quito, Ecuador; y León, México.45 Ver numeral 29 más arriba en este documento.46 Municipalidad de Guatemala (2001).47 Esto no es una coincidencia, pues es a lo largo de las principales arterias es donde en la actualidad usualmente se localizan los principales destinos de viajes de la ciudad.

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38. La implementación de las rutas troncales implica necesariamente una reestructuración del resto de rutas de transporte colectivo, que se convierten a uno de las siguientes tipos de servicio: (a) rutas alimentadoras, que llevan a los usuarios desde las distintas zonas residenciales a la siguiente terminal o parada de las rutas troncales; (b) rutas interbarrios, que llevan a pasajeros de un punto a otro de la ciudad de manera semicircular sin pasar por el centro de la ciudad; y (c) rutas locales, que continúan circulando de la periferia al centro en aquellos corredores que aun no justifican la implementación de una ruta troncal. Con esta clasificación el sistema se vuelve jerarquizado.

39. Por su extensión y el tiempo y los recursos que implica la construcción de la infraestructura relacionada a estas 10 líneas, el proyecto Transmetro es a largo plazo, esperando la conclusión de la red en el año 2015 y su consolidación para el año 2020. Esto corresponde con el año meta del actual Plan de Desarrollo de la ciudad. Por eso, Transmetro no puede ser visto como un proyecto de una sola administración municipal, sino que como un proyecto de todos los vecinos del Área Metropolitana.48

40. El hecho que la red futura sólo se va a ir formando incrementalmente durante los siguientes 16 años abre la discusión sobre con cuál línea iniciar. ¿Debía iniciarse en aquella que tenga más demanda? ¿Debía iniciarse en aquella que quede por completo dentro del Municipio de Guatemala y sirva, por tanto, mejor a sus vecinos? ¿Debía iniciarse en aquella que tenga usuarios por igual de municipios aledaños que del municipio central? ¿Debía iniciarse en aquella vía que tenga los mayores índices de congestionamiento? ¿O simplemente debía iniciarse en aquella vía en la que fuera más viable implementarla?

41. Al interno de la Municipalidad se dio una profunda discusión al respecto. Finalmente se tomó la decisión de iniciar la red por la línea sur, que seguiría la alineación de la Calzada Aguilar Batres y la Avenida Bolívar, uniendo la Central de Mayoreo (CENMA) al sur con la Municipalidad de Guatemala al norte, a lo largo de un recorrido de 11.2 km.49 Las razones para la toma de dicha decisión fueron las siguientes: La demanda de usuarios es variada en el corredor e incluye pasajeros de rutas extraurbanas

cortas (alrededor del 45%), rutas urbanas (alrededor del 35%) y rutas extraurbanas largas (alrededor del 20%). Esto permitía realizar el primer proyecto con un decisivo impacto para todo tipo de usuarios.

La demanda de usuarios es alta para el sector sur, pero no es la más alta de todas. Esto permitía realizar el primer proyecto con números suficientemente grandes para un proyecto de tránsito masivo, sin tener la presión más alta de todos los corredores. Un objetivo importante es utilizar la primera línea como ejemplo para la implementación de otras líneas futuras de mayor demanda.

Los cálculos iniciales arrojaron que la demanda del área sur podría cubrirse con aproximadamente 50 buses articulados, que corresponde al número de unidades de este tipo que actualmente son propiedad de la Municipalidad de Guatemala. Por tanto, iba a ser innecesaria la compra de más unidades.

En contraste con otros sectores del Área Metropolitana, el reordenamiento de rutas iba a ser mucho más simple, porque los patrones de circulación también son relativamente sencillos: todas las rutas (urbanas y extraurbanas) circulan por la Calzada Aguilar Batres y ya en la ciudad sólo siguen dos patrones de recorrido: por la Avenida Bolívar al Centro o por la Avenida La Castellana a la Terminal zona 4. 50

En especial, el servicio de transporte colectivo urbano iba a ser fácil de reestructurar porque sólo sirve a unas cuantas colonias: Mezquital, Villalobos, Castañás, etc. Adicionalmente, la negociación se necesitaba dar solamente con una empresa de operadores, que tiene asignada todo el sector sur de la ciudad.

48 Muchas veces se critica a Transmetro por ser un proyecto demasiado bueno pero cuya implementación se va a extender por algunos años. Se quisiera ver los frutos de este sueño de ciudad inmediatamente, pero no hay que olvidar que justamente porque sólo se han tomado acciones de corto plazo, es la razón que estamos en la situación actual y en el círculo vicioso de la tarifa versus la calidad de servicio.49 Las otras dos opciones importantes que se mantuvieron abiertas hasta el final fueron la de la Calzada Roosevelt y la de la línea del tren que comunica el Centro Histórico con las zonas 17 y 18.50 Considérese, en contraposición, la situación para las rutas del poniente: existe una expansión de las rutas en forma de abanico hacia las distintas colonias habitacionales y destinos extraurbanos desde el propio Trébol. Para el sur, todas las rutas circulan en la misma vía a la altura de la 46 Calle (Colonia Monte María).

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No obstante la simpleza de los recorridos de las rutas, también iba a ser posible causar un importante impacto a la circulación general de las arterias de entrada a la ciudad, pues sobre la CA-9 sur circula el 41% de todas las rutas extraurbanas que vienen a la ciudad, la mayor proporción de las cuatro principales carreteras del AMG.51 Adicionalmente, el hecho de eliminar las rutas extraurbanas tiene un efecto positivo en la ciudad misma, al reducir la presión de terminales sobre la calle en el área de la Terminal zona 4 y en varios puntos de la zona 1.

Con respecto a los obstáculos en el camino, la ruta sur ofrecía el mejor panorama, pues no iba a ser necesario mover ningún paso a desnivel ni cruzar ningún barranco para llegar de extremo a extremo. Eso sí, al final de la Avenida Bolívar sí se requiere circular parcialmente en tránsito mixto en carriles prioritarios, no exclusivos, pero controlados por semáforos inteligentes.52

El manejo del tránsito que cruza la vía iba a ser relativamente fácil de manejar sobre Aguilar Batres, principalmente debido a la reducida cantidad de cruces existentes y a la mínima cantidad de conexiones directas oriente-poniente entre las zonas 11 y 12.

Quizá el punto que más empujó la balanza hacia la línea sur fue la existencia de un terreno municipal de aproximadamente 5 manzanas al costado sur y poniente de CENMA. La negociación y adquisición de un terreno de similares dimensiones al inicio de la Calzada Roosevelt o sobre la CA-9 norte habría implicado un fuertísimo costo en tiempo y en recursos financieros.

Finalmente, aunque el derecho de vía no es tan amplio sobre la Aguilar Batres como sobre la Roosevelt, aun era viable pensar en eliminar un carril a ambos lados del camellón central para ubicar la vía exclusiva de buses—algo imposible de hacer sobre los dos carriles del Puente Belice.

42. En base a distintos estudios, se ha calculado la potencial demanda para la línea sur.53 Cifras conservadoras sitúan el número total de usuarios de la primera línea de Transmetro en 180,000 pasajeros por día en ambos sentidos. Y para la hora punta se espera una demanda de 7,800 pasajeros por hora por sentido, aunque es posible que existan secciones a lo largo de la ruta que manejen volúmenes mayores.54 Para mover esta cantidad de personas se requiere de al menos 48 buses articulados funcionando a su capacidad máxima.

43. La línea sur se encuentra actualmente en ejecución y se espera que entre en operación a inicios de 2005. El costo aproximado de la infraestructura base y el reacondicionamiento de unidades es de US$ 29 millones, lo que equivale a una inversión de US$ 2.6 millones por kilómetro de vía exclusiva. Los fondos provienen en su totalidad de la Municipalidad de Guatemala a través de la recaudación del Impuesto Único sobre Inmuebles. Alrededor del 80% de los ingresos de esta fuente para el año 2004 han sido destinados a la inversión en infraestructura para la primer línea de Transmetro, lo cual ilustra la importancia que la comuna capitalina le da a la solución del problema del transporte.

44. Un poco más de un tercio del presupuesto corresponde a la Central de Transferencia del Sur (CENTRA), que está siendo construida desde febrero de 2004. Se trata de una estructura de concreto de dos niveles y de 35 por 460 metros de extensión, que acogerá en la planta alta a los pasajeros abordando y desabordando de la ruta troncal de Transmetro. En la planta baja se encuentra la terminal para buses extraurbanos y buses urbanos, así como otras facilidades para el usuario, como salas de espera, paraderos de taxis y fleteros, área de encomiendas, locales comerciales, etc. El diseño de CENTRA está cuantificado para acoger en el futuro hasta 16,000 usuarios por hora, lo que implica garantizar un proceso de trasbordo de 4 personas por segundo.

45. CENTRA se encuentra conectada al patio de maniobras y al resto de la vía exclusiva de buses a través de rampas y un paso a desnivel secundario. Los buses circulan sobre la vía exclusiva en contrasentido, debido a la ubicación de las puertas en los buses y las paradas en el camellón central. El tránsito transversal cruza a través de alguno de los pasos a desnivel inaugurados durante 2003,

51 JICA (1992).52 Estos semáforos con sensores para buses dan la prioridad de paso a los mismos cuando se aproximan a la intersección.53 Los cálculos se basan en dos estudios de la Municipalidad de Guatemala realizados en 2003: un conteo clasificado de ocupación de buses a la altura de la 46 Calle y Aguilar Batres y unos conteos del número de personas esperando bus en paradas a lo largo de todo el futuro recorrido de la línea sur.54 La encuesta de origen-destino del sector sur del AMG (que se inició a finales de abril de 2004) permitirá calcular la carga promedio de cada sección de la ruta e identificar el comportamiento de los pasajeros, particularmente con respecto a trasbordos que éstos hacen.

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cuyo objetivo principal es evitar que los buses troncales de Transmetro paren. 55 Al norte de la línea, donde los volúmenes vehiculares que cruzan la vía exclusiva son mucho menores, el tránsito es regulado en 12 intersecciones con semáforos inteligentes, que le dan la prioridad de paso a los buses articulados.

46. A lo largo de los 11 kilómetros de recorrido hay ubicadas 12 paradas espaciadas a 600-800 metros entre sí. Las paradas se acceden a través de pasarelas nuevas o existentes, y en los puntos de mayor movimiento de personas se provee accesibilidad para personas de movilidad reducida a través de rampas.56 Antes de entrar al andén de abordaje se debe pasar la tarjeta inteligente por los molinetes de control de cobro. El abordaje al bus se hace a la misma altura del piso de éste y a través de 3 puertas de doble ancho, que reduce el tiempo de entrada/salida de 3 a 0.2 segundos por pasajero.

47. Adicionalmente a los temas relacionados directamente a la infraestructura y la operación de la línea sur, a la Municipalidad de Guatemala le interesa atraer vivienda de mediana y alta densidad a la ciudad, particularmente a lo largo de los ejes servidos por Transmetro. De esta cuenta, en un área de aproximadamente 4.5 km2 que bordea el recorrido de la línea sur, el Concejo Municipal estudia restringir la construcción para todos aquellos proyectos de edificios que no sean de uso residencial o mixto y que no sean de al menos cuatro niveles de altura. Se plantea que este acuerdo esté vigente hasta que se realice un plan de manejo de barrio en conjunto con los vecinos.

48. Las rutas urbanas actuales del área sur serían reestructuradas por completo, proveyendo el servicio alimentador desde las colonias hasta el andén de trasbordo de CENTRA. El pasajero utiliza este servicio de forma gratuita, y a los operadores la entidad recaudadora les pagaría por la cantidad kilómetros que recorran diariamente de acuerdo con un itinerario definido. De esta manera, la tarifa de la ruta principal paga el trasbordo hacia rutas secundarias, lo cual es un beneficio de la integración tarifaria que se busca.

49. De acuerdo con los primeros análisis financieros realizados, parece viable echar a andar la primera línea de Transmetro con la misma tarifa del resto del sistema.57 Las eficiencias logradas por (a) el aumento de la velocidad de operación, (b) la eliminación de fugas, (c) la eliminación de asaltos, (d) la reducción del número de buses en operación, (e) el uso de buses modernos de alta capacidad, y (f) el aprovechamiento de economías de escala para la compra de insumos, hace que los costos de operación por pasajero-km puedan bajar hasta en un 60% comparado con un bus tradicional.58

50. No obstante, la situación actual de la tarifa para el resto de operadores es insostenible, pues no ha aumentado desde 1996/199859 y los empresarios no han obtenido ningún subsidio desde inicios de 2003.60 Es por esto que la Municipalidad de Guatemala piensa que es sensato que se otorgue un subsidio transitorio en los siguientes dos años que vaya dirigido (a) el primer año a subsidiar la operación del sistema de buses tradicional y (b) el segundo año a la adquisición e instalación de un sistema de prepago con tarjeta inteligente.

51. Adicionalmente es necesario asegurar a largo plazo el financiamiento de la infraestructura de las líneas troncales, terminales de transferencia y equipo rodante de Transmetro. La Municipalidad de Guatemala cree que lo adecuado es el traslado de una sustancial porción del impuesto de circulación de vehículos y/o del impuesto a la gasolina generados en el Área Metropolitana para invertir exclusivamente en Transmetro.61 Se piensa que es adecuado un subsidio cruzado de los vehículos particulares, comerciales y de otro tipo, porque la inversión en Transmetro es sostenible a largo plazo,

55 Los pasos a desnivel construidos fueron los de Aguilar Batres y 12, 13 y 34 Calles. Existe la posibilidad de un paso a desnivel adicional en la 42 o 46 Calles, pero los sectores vecinales interesados aún no han tomado la decisión final al respecto de su construcción.56 Las paradas que previsiblemente tendrán completa accesibilidad serán la de CENTRA, la del Periférico, la del Trébol y la de la Municipalidad.57 De hecho, de la misma manera se hizo en Bogotá en el año 2000: la tarifa de los modernos buses de Transmilenio costó (y sigue costando) lo mismo que la tarifa para el sistema tradicional de buses.58 Danielsson (2004).59 La única tarifa que subió en 1998 fue la del servicio preferencial, de Q. 1.00 a Q. 1.10. El servicio convencional se mantuvo al mismo nivel que desde 1996 (Q. 0.75).60 Los últimos tres aportes de subsidio del Gobierno Central fueron de Q. 37.5 millones (2001), Q. 20.45 millones (2002), y Q. 57.5 millones (2003).61 Actualmente, sólo una fracción de los impuestos retornan a las municipalidades del área, aunque el 64% de los vehículos están registrados en el Departamento de Guatemala y el 74% del combustible es vendido allí mismo.

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apoya a los sectores socioeconómicos más débiles y reduce decisivamente el congestionamiento para todos los vehículos que circulan en la vía pública.

52. Con estas acciones se estarían logrando tres objetivos: (a) la eliminación de fugas no contabilizadas que harían un subsidio a la operación innecesario en el corto plazo; (b) la integración tarifaria de todo el sistema de buses, no sólo el de Transmetro; y (c) la garantía financiera de poder completar en el menor tiempo posible la red entera de Transmetro.

53. Al modificar estructura de cobro, la discusión sobre la tarifa por cada viaje individual se descontextualiza, puesto que el usuario en vez de comprar un boleto que le permite usar un solo bus para un solo viaje, carga su tarjeta ya sea con una cantidad de tiempo o una cantidad de efectivo. Con esto se ayuda a romper el círculo vicioso apuntado en el numeral 7 de este dictamen.

54. El valor en tiempo o dinero que tenga la tarjeta puede utilizarse de manera enormemente flexible y puede ser complementaria a las políticas económicas, sociales y ambientales de la Municipalidad o el Gobierno Central. Algunas aplicaciones que permite la integración tarifaria a través de la tarjeta inteligente de prepago, son las siguientes: Se pueden proveer subsidios focalizados a ciertos tipos de usuarios, como ancianos y

estudiantes, tanto de tiempo (p.ej. sólo durante la semana para estudiantes) como de dinero (p.ej. un subsidio virtual de Q.50 mensuales para personas de más de 65 años de edad).

Se puede cobrar diferenciadamente de acuerdo a la distancia recorrida, con lo que puede desincentivarse la expansión de la mancha urbana o favorecerse el transporte a ciertas áreas residenciales de ingreso reducido.

Se puede incluir el costo de las transferencias entre unidades, ya sea un costo gratuito o de una fracción del precio de un viaje estándar; con esto se estaría cobrando por el trayecto total del viaje en vez de por cada bus individualmente, lo que beneficia a las personas que realizan varios trasbordos.62

Se pueden tener tarifas preferentes para usuarios que sólo utilicen una ruta o un sector del sistema, cobrando mucho más por viajes que realicen afuera del sector / de la ruta que hayan escogido.

Se pueden tener tarifas preferentes para usuarios que sólo utilicen el sistema a las horas valle, garantizado con esto una adecuada capacidad del sistema a todas horas y un precio adecuado para aquellos que no puedan pagar la tarifa completa.

Se pueden tener tarifas preferenciales para quienes compren por adelantado una quincena, un mes o un año del servicio, que tiene ventajas económicas para el sistema, ya que los ingresos pueden manejarse financieramente antes de prestar el servicio.

Se puede utilizar como un medio de promoción comercial, donde un negocio puede proveer boletos gratuitos o de costo reducido a sus clientes para que lleguen a visitarlos, cancelando a la entidad de recaudo el precio del boleto.

Se puede utilizar el monto en efectivo guardado en la tarjeta para el pago de otros servicios, como teléfonos públicos o pago de parquímetros.

55. La entidad encargada del recaudo centralizado, que puede ser pública o privada, sería la responsable de distribuir entre los distintos operadores del sistema los montos recaudados por kilómetro recorrido y establecería la tarifa técnica, que debe ser revisada periódicamente para determinar cuanta distancia o tiempo de servicio puede proveerse en el sistema en su conjunto por cada Quetzal de tarifa recaudado.63

56. Más allá de las eficiencias económicas, el sistema de recaudo centralizado tiene un enorme impacto en el sector movilidad, tanto para los usuarios del sistema, como para el resto de los usuarios de la vía pública. Debido a que el pago de la entidad recaudadora se hace por kilómetro recorrido y no por pasajero transportado, no existe para los pilotos el incentivo para competir por el pasaje. Con esto, y de un tajo, se elimina la competencia ente unidades, las altas velocidades, el desorden de varios buses detenidos en dos o más filas, las paradas a cada cuantos metros, la necesidad de tener ‘brochas’ para captar más pasaje, la espera innecesaria en la parada para llenar el bus y, lo más importante, las fugas no contabilizadas por parte del piloto.64 Esto, en esencia, es el principal aporte

62 Es posible que otros prestadores de servicios de transporte, como buses extraurbanos o taxis, puedan incorporarse al sistema de prepago en el futuro.63 Esto no es más que la ‘Comisión Técnica de Ingresos y Costos de Operación’ a la que hace referencia la Multisectorial del año 2000.

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de la integración tarifaria para mejorar el servicio y—lo mejor—es que puede lograrse en el mediano plazo al invertir en el sistema prepago y en un recaudo centralizado.

57. Las otras dos condiciones generales establecidas por la Comisión Multisectorial del año 2000 para poder resolver de fondo el problema, un transporte masivo y un transporte jerarquizado, son más difíciles de lograr en términos de tiempo. Aquí es donde de manera incremental Transmetro entra a operar línea por línea hasta poder llegar a formar toda la red de un transporte colectivo jerarquizado y masivo. Y ya con la puesta en marcha del primer eje de Transmetro podrán verse los efectos de un sistema de transporte moderno que coadyuva decisivamente a la formación de una urbe económicamente competitiva, socialmente justa y ambientalmente responsable—es decir, con una excelente calidad de vida para todos sus habitantes.

64 A todos estos problemas se le llama ‘la guerra del centavo’, donde el piloto compite de cualquier manera por el pasaje, porque sus ingresos diarios están directamente relacionados con la cantidad de usuarios que logró transportar en el día. El desorden que la guerra del centavo causa es ampliamente conocida y experimentada tanto por pasajeros del bus, como por el resto de conductores de vehículos.

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