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“Así como el arquitecto, antes deconstruir un edificio, comienza por exami-nar y asentar el suelo, a fin de ver si puede

sostenerlo, el legislador no comienza porredactar leyes sabias por sí misma, sino que

antes debe analizar si el pueblo al cual lasdestinará, es capaz de soportarlas . Los Estados como los hombres son

dóciles en su juventud, al llegar a la vejezdevienen incorregibles, una vez arraigadas

las costumbres es empresa peligrosa y aveces vana su reforma……………….”J. J. Rousseau- Pág. 64 - El ContratoSocial. Editorial Alba-Madrid-1996.”

I) Introducción

1) J. J. Rousseau, expresa con su brillan-te escritura, en la página 21 de esa extraor-dinaria y vigente obra política-filosófica,“El Contrato Social”, editorial Alba Madrid,1996, que le preguntaron si “era Príncipie oLegislador para escribir sobre política “, a loque contestó: “no, … y es precisamente porello que escribo...,si fuera príncipe o legisla-dor no perdería tiempo en escribir, simple-mente lo haría o me callaría”.

Por supuesto lejos estoy de ese maes-tro del conocimiento universal, cada vezmás me sitúo en una situación definida porun amigo de la adolescencia en Paysandú,cada vez que salíamos de la clase de Filo-sofía, en épocas de secundaria, me decía”no hay caso, somos un insignificante fideo, flo-tando en el infinito caldo de la ignorancia”, ex-traordinario sin duda y muy acertado.

Volviendo al tema, las reflexiones que acontinuación comparto, con los que tenganla disposición, paciencia y el tiempo paraleerlas, están animadas por la inquietud, de

SOBRE LA REFORMAO TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO,

la vigencia de la Constitución y el Estado de Derecho

DrDrDrDrDr. E. E. E. E. Eduarduarduarduarduardo Lustdo Lustdo Lustdo Lustdo Lust Hitta * Hitta * Hitta * Hitta * Hitta *

* Prof. Adjunto Grado III D. Público I y Público III, Facultad de Derecho - Universidad de la República y

miembro de la Comisión Nacional del Servicio Civil de la Oficina Nacional del Servicio Civil (2005-2010).

expresar y realizar un pequeño aporte a untema de actualidad en la política y en la socie-dad, desde una visión jurídica-constitucional.

Es precisamente desde este último pun-to de vista que incursiono en el tema desdeuna óptica jurídica-constitucionalista y nadamás.

2) Soy Docente en la Facultad de Dere-cho de la Universidad de la República, deDerecho Público I (D. Constitucional) y D.Público III (Asignatura compuesta por el D.Constitucional y el D. Administrativo), ypor lo tanto no tengo más credenciales paraescribir sobre este tema que me auto-con-voca, incursionado sobre esas dos ramasdel derecho, sin recorrer materias ajenas aellas.

También quiero decir aunque parezcaobvio, que estas líneas constituyen una opi-nión absolutamente personal, y seguramen-te equivocada, por lo que diré más adelan-te, pero reflejan el pensamiento jurídico,analizado con las enseñanzas que desdehace años recibimos, y desde hace añostrasmitimos en las aulas de nuestraFacultad.

En virtud de la gran proliferación de ar-tículos sobre esta materia, me permito es-pecificar que el mismo está redactado conla misma postura, que surge de una sen-tencia, del Tribunal de Apelaciones en loPenal de 2º Turno, (número 265/2007), re-dactada por el Dr. William Corujo Guardia,cuya lectura me atrevo a recomendar, so-bre el concepto, contenido y alcance del ins-tituto de la “legítima defensa”, que iniciabala misma señalando: “Se irá, verticalmente a larevocatoria de la sentencia cuestionada, sin sober-bia y con humildad”, recojo este último pensa-miento “sin soberbia y con humildad”, con esesentido están escritas esta líneas.

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Finalmente expreso, que el mismo sinperjuicio de no ser original, se motiva enuna exposición del Profesor Emérito de laFacultad de Derecho de la Universidad dela República, Dr. José Aníbal Cagnoni, hacealgunos años atrás, en la Sala Maggiolo dela Universidad de la República, en oportu-nidad de presentar el libro, en el que tuvi-mos el honor de participar, en homenaje alProfesor Barbe Pérez, en el cual cuestiona-ba la denominación Reforma o Transforma-ción del Estado, empleada para la adopciónde diferentes planes y programas degobierno.

3) ¿Por qué manifiesto en párrafo queantecede que estoy seguramente equivo-cado en el enfoque que me convoca? Por lasencilla razón que a nivel nacional e inter-nacional, desde todos los ámbitos y espe-cializaciones, de diversas ideologías políti-cas y filosóficas, en el Uruguay y en el ex-tranjero, los programas de todos los parti-dos políticos sin excepción, todos los candi-datos a Presidente de la República y los fi-nalmente electos, desde al menos 25 años,hablan de la Reforma y Transformación delEstado. Incluso organizaciones internacio-nales como el CLAD, Centro Latinoameri-cano de Administración para el Desarrollo,organismo especializado en función públi-ca y administración (dato no menor para elposterior desarrollo),viene organizando ypatrocinando desde hace al menos 14 años,congresos, encuentros, talleres y publica-ciones sobre la Reforma del Estado. Estamisma Revista, en la cual tengo el privile-gio de escribir, se denomina “Transforma-ción, Estado y Democracia”, y así un sin nú-mero de voces reiteran lo expresado. Sinembargo en estas líneas que surgirán delpresente artículo, en cierta medida pongoen duda que dicha empresa se realice o serealizara, con las características y por loscaminos que se anuncian o se hayan reali-zado, y por aquello de “vox populi vox dei”;todo el mundo no se puede equivocar , ¿o sipuede? He pensado si realmente no seráque mi visión del tema está profundamen-te equivocada y, en postura de honestidadintelectual, corresponde lo diga desde elprincipio, el mismo Rousseau expresó, enla obra citada:

Sobre la Reforma o Transformación del Estado - Eduardo Lust

”constituye esto un propósito nuevo, de-masiado vasto para mi escasa vista, fijadasiempre en objetos más próximos “.

4) Para este tipo de temas socio-jurídi-cos y en el enfoque del mismo, la Reformao Transformación del Estado, como en casitodos los que tienen que ver con las cien-cias sociales, estimo muy importante, noolvidar a los autores, pensadores, escrito-res, filósofos y la doctrina que nos antece-dieron, del pasado reciente o del pasadomás remoto, pues en ellos encontraremosseguramente la fuente de inspiración ytalvez las soluciones para los problemas delpresente, el pasado nos instruye para resol-ver el presente y proyectarnos al futuro.

No podemos negar los avances, el pro-greso y la evolución, sería de necios e igno-rantes hacerlo, que en el campo de todaslas ramas de la ciencia y del conocimientohan ocurrido en la humanidad, adelantosextraordinarios, sobre todo en estos últimos50 años, es impresionante, tanto que nocorresponde ponga ningún ejemplo puesescapa a mi persona y además son infini-tos, es tan notorio que como hecho notoriose prueba por sí mismo. Sin embargo den-tro de la Ciencia del Derecho, si bien enalgunos aspectos también se progresó yevolucionó, ejemplo el reconocimiento delos Derechos Humanos en sus diversas“generaciones”, son de reciente aceptaciónen la conciencia mundial, aunque siempreexistieron, pero no fueron reconocidos enforma expresa hasta mediados del siglo XX,no olvidemos que la Carta de la NacionesUnidas es de mediados del siglo pasado yen ellas se los reconoce y eleva a su máxi-ma protección y contralor, sin perjuicio dela Declaración del Hombre y el Ciudadanode la Revolución Francesa, de la Declara-ción de Derechos de la Constitución de Es-tados Unidos de Norte America, en el sigloXVIII y otros, la jerarquía de los mismos noes obstáculo ni impedimento para que seandesconocidos en ciertas circunstancias yen todo tiempo, incluso por Estados “civili-zados” , que se jactan de su vigencia y sucontrol para afuera, lo que no resta paranada el valor, la fuerza y vigencia de losmismos.

El etc. etc. etc. etc. de disciplinas en lasque la humanidad avanza a pasos agigan-


tados constituyen una la lista que será in-terminable y escapa a las aspiraciones deeste trabajo, y a la capacidad de quien es-cribe, también en lo que hemos retrocedi-do o involucionado los etc. etc serán inter-minables tal vez menos, como el consumismodesmedido, la deforestación, la contamina-ción del agua, aire y tierra, la extinción deflora y fauna, la desertificación, el cambioclimático, las guerras étnicas, religiosas,comerciales, de usurpación y saqueo y otrasy otros.

Por el contrario en el campo del Dere-cho Constitucional y en muchas ramas delas Ciencias Sociales y las Ciencias Políti-cas, “no hay nada nuevo bajo le sol “, sinoque simplemente hemos perfeccionado losinstitutos antiguos, o hemos variado su en-foque, o hemos cambiado su nombre paraque nos suenen mejor al oído moderno, losresucitamos, o directamente los plagiamosy no lo decimos, también hemos olvidadomuchos de ellos, muchísimos, hemos bus-cado donde no debemos, donde no están,donde no existen, soluciones a situacionesy problemas de actualidad, que la doctrinay la ciencia del Derecho Público ya encon-tró hace siglos.

5) Aristóteles decía que “el conocimien-to es recordar”, absolutamente cierto, yasea en el sentido que para demostrar lo queuno sabe hay que recordar lo que unoaprendió y conoció, pero también se aplicaa que debemos recordar lo que viene degeneraciones anteriores, la propia clasifi-cación de gobiernos de Aristóteles, en“puros“ e “impuros”, y de ellos sus mani-festaciones en aristocracia-oligarquía, monar-quía-tiranía, democracia demagogia”,mantieneuna vigencia extraordinaria, 2300 años des-pués de formulada, las formas de gobiernopresidencialistas y sus variantes, parlamentaristasy sus diferentes manifestaciones atenua-das o acentuadas, de asamblea y su mayoro menor expansión, las formas intermediaso combinadas, los semi-presidencialismos,los cuasi-parlamentarismos, los racionali-zados, los institutos de gobierno directo, losplebiscitos, los referéndums, la revocaciónde mandato, los diferentes sistemas elec-torales, las formas de Estados, los poderesdel gobierno, el sistema judicial, las juris-dicciones especiales, los parlamentos, sucomposición y sus competencias, el poder,


y otros y otros y otros, hace siglos fueronformuladas por extraordinarios pensadoresdel Derecho y Filosofía, puestas en prácti-ca por diferentes Estados y grupos, elabo-radas por filósofos del derecho, y lo másimportante aún no superadas, simplemen-te adaptadas o adoptadas en diferentes cir-cunstancias, todo se repite, “todo se trans-forma”, (¿el Estado también? Veremoscuándo y cómo), nada nuevo se crea, y enese camino estamos también en nuestropaís, con alguna particularidad, propia delsistema político actual sobre el que volve-remos: Hemos olvidado las enseñanzas querecibimos y en el afán legítimo y deseable,de solucionar problemas y salir de situacio-nes que se aparecen como nuevas y no loson porque el Estado no lo es, buscamosnuevas fórmulas, cuando las situaciones noson nuevas y por lo mismo las medidas atomar siguen la misma suerte, no son nue-vas, ¿cuál es la solución para el problemadel que no tiene casa? Hacer una casa,simple.

Lo importante es hacer lo debido, conlas herramientas que nos da la Constitu-ción, que las tiene hoy, no es un “librito”,como dijo algún gobernante del siglo XVIII,si nos olvidamos de la Constitución nos ol-vidamos nada más y nada menos que delEstado de Derecho, casi nada.

6 ) La definición más exacta de la formade gobierno semi-representativo, no obs-tante las decenas de ellas que se ensaya-ron, tantas como autores se expresaron,surgida de sesudos y valiosos estudios, esla que encontramos en las Instrucciones delAño XIII, “mi autoridad emana de vosotrosy ella cesa ante vuestra presencia soberana “documento con el cual ninguno puede com-pararse, es uruguayo, ¡es de 1813!, y si pen-samos cómo se redactó y aprobó, en quécircunstancia y entorno, algunos años des-pués de la Revolución Francesa y Estado-unidense o Norteamericana, nos sorpren-de con su lectura, contenido, alcance y so-bre todo vigencia. Refleja con una claridadinsuperable y explica la forma de gobiernosemi-representativo, nuestros gobernantesrepresentantes gobiernan, porque es ma-terialmente imposible el llamado tipo degobierno directo, pero basta para desplazarlosque la “nación“(vosotros) el soberano sereúna, por los mecanismos que sean cons-


titucionalmente apropiados y debidos, ejem-plo la elección, los referéndums departa-mentales o nacionales y los plebiscitos, lasiniciativas, en nuestro derecho sólo por ci-tar algunos los artículos 77 y sig., 79, 304 ,331 de la Constitución y sus correspondien-tes leyes reglamentarias, la revocación demandato en otros ordenamientos, para queestos representantes pasen a integrar lanación y su órgano el cuerpo electoral, sinrepresentación alguna de intereses de ter-ceros, más que los suyos propios, más quela que la surge de la Constitución. Que es loque nos hace olvidar ese extraordinario do-cumento, aún en nuestra Facultad de Dere-cho?, que es uruguayo, si fuera en su re-dacción fruto del acontecer histórico, filo-sófico y académico, del enciclopedismo, odel hoy llamado “primer mundo“, o “mun-do desarrollado”, que lo es sin duda en as-pectos económicos y sociales, lo estudia-ríamos con otra profundidad, pero como esnuestro, pasa lo que pasa, se recuerdacomo una referencia histórica y nada más,cuando constituye una pieza jurídica, consoluciones de derecho público interno e in-ternacional, fruto de estadistas a pesar queno lo eran, difícil de encontrar en circuns-tancias similares, sin igual.

7) En virtud de ese olvido, muchas ve-ces nos preocupamos en encontrar fórmu-las que son ajenas y extrañas, cuando enrealidad muchas de ellas están aquí!!!!! Ymuchas de ellas en nuestra Constitución, ycon los instrumentos que ella nos ofrece, yla gente para llevarla adelante también loestá, solamente hay que buscarlas, encon-trarlas, desarrollarlas o recordarlas enotras, también son valiosos e importanteslos “expertos” y “consultores“, el conoci-miento no conoce fronteras y nacionalida-des, pero no siempre necesarios, no hayque negar el conocimiento y las capacida-des, importantes en sus respectivos paísespara solucionar aspectos locales con laidionsicracia, costumbres, tradiciones ysobre todo sistemas normativos y constitu-cionales propios, que luego pretenden im-portar de otros países diferentes, muchasveces lo “importado” no es lo mejor, segu-ramente lo sea en aspectos tecnológicos,pero no estoy seguro en otros.

Los ejemplos de “soluciones importa-das” serían interminables, solamente pen-


semos en un campo que nos toca a todos”el bolsillo”, el área económica, las recetasde los muchos expertos clase “A”, informesde las calificadoras de crédito y riesgo, queindujeron a personas y lo más grave a go-biernos de todas las orientaciones y colo-res…, en determinada dirección y termina-ron hundiendo economías y con ellas a lagente, para la cual está al servicio; luegodicen que apareció alguna circunstanciaabsolutamente imprevisible para todos,empiezan de nuevo, nunca dicen se equi-vocaron, ¿por qué no lo hacen?, me pre-gunto, ¿se equivocaron? Sin “soberbia y conhumildad”, no les creo, siempre supieronque la solución no era esa, pero “interesessuperiores“, divorciados del “interés gene-ral“ y del mayor número precisamente”,indicaban que eran convenientes, y a lasprueba me remito, recordemos las últimascrisis bancarias y las actuales, como el he-cho notorio no se prueba, no necesito se-guir en esta senda de pensamiento; se prue-ban por sí mismo, están a la vista, y no ha-blemos de los llamados” efectos colatera-les”, al decir de los estrategas de las crisis,que por supuesto nunca estuvieron entreellos ni los sufrieron. Ésa es la realidad,“cuando no se quiere ver no hay más quecerrar los ojos, pero no es bueno a mi anto-jo ser ciego por convicción “ cantaba unpoeta, , sin perjuicio de admitir, por aquellode sin soberbia y con humildad, que pue-den existir mas de una realidad simultanea,al decir de Manuel Flores Mora en una suscélebres contratapas de la Revista Jaque,que leíamos en nuestra juventud, “no hubouna batalla de las Piedras, hubo dos,…laque ganó Artigas y la que perdió Posadas,depende con quien hablemos nos iba a con-tar algo diferente, sin embargo fue una mis-ma y sola…”, es decir que hay más de unarealidad y posiblemente más de una ver-dad, por eso el pensamiento se reviste derelatividad, que se contrapone a la realidadde cada uno, transformando justamente enrelativo por su misma composición, esto noes malo ni negativo, pues implica la liber-tad de pensamiento, de conciencia yexpresión.

8 ) Volviendo a la idea que hay que recu-rrir a las doctrinas ya formuladas del Dere-cho Público ( con mayúscula), pensemos


para abordar la línea de razonamiento losiguiente: una persona de instrucción y cul-tura media sabe que Thomas Alva Edisoninventó la “lámpara incandescente“ (sinperjuicio de la discusión histórica sobre lamisma en la que no me involucro por notener legitimación para ello) sin embargono sé si alguien sabe quién inventó la “lám-para bajo consumo”, yo no lo se. Se sabeque Gutenberg (el hombre del milenio se-gún la UNESCO) inventó la imprenta, ¿al-guien sabe quién inventó la “impresora”?,yo no lo sé. Volta inventó la “pila” , ¿quiéninventó la “pila alcalina”?, yo no lo sé. Bellinventó el teléfono, ¿quién inventó el “telé-fono celular“?, yo no lo sé. Le atribuyen aMarconi haber inventado la radio, quieninvento la radio stereo??; yo no lo se; asípuedo seguir con cientos de ejemplos, loque quiero significar es que mucho de lomoderno y nuevo, no es moderno ni nue-vo, es el perfeccionamiento o la evoluciónnatural de otros que lo antecedieron y quefueron los realmente trascendentes, tantoque recordamos su nombre, los otros no.

En el mundo de las Ciencias Sociales,de las Ciencias Políticas y del Derecho Cons-titucional, sucede algo similar o lo mismo.

El Profesor Lorenzo Sánchez Carnelli,en su libro sobre el Procedimiento Discipli-nario, nos ilustra y cita doctrina inglesa queafirma que el “derecho a la debida defen-sa”, “el debido “proceso”, en su fundamen-to, surge del pasaje bíblico en el que Dios ledio a Adán la oportunidad de defenderse dela acusación de Eva “, sin involucrarnos entemas religiosos, sino tomando la bibliacomo un texto.

Marcel Waline, el gran autor francés deDerecho Administrativo expresaba, ya en1948, que en “ en el derecho administrativoquien crea que encontró algo novedoso, estáequivocado simplemente recuerda lo que lamayoría olvidó…”.

De una lectura no jurídica pero aplica-ble ( L. Powels – J. Bergier), extraigo las si-guientes citas y las aplico al presente: ”Elque busca la verdad, debe mientras puedadudar de todo… pienso luego existo…”, RenéDescartes “El Discurso del Método” año1637. Si leemos “Si me equivoco deduzco quesoy, pues el que no es no puede equivocarse yprecisamente porque me equivoco siento quesoy…” San Agustín “Diálogos” año 403 d.


de C., ¿no es esencialmente lo mismo?, y siagregamos: “...el que quiere instruirse debeprimeramente saber dudar, pues la duda delespíritu conduce a la manifestación de la ver-dad…”; Aristóteles, Libro Segundo de Me-tafísicas, año 335 a. de C. Parece que lostres pensadores dicen lo mismo , entre elloshay 1900 años; no, no parece, efectivamen-te dicen lo mísmo.

Las diferencias son el desarrollo queluego cada uno realiza en su respectivaescuela filosófica, pero el punto de partidaes igual: la duda como semilla y origen delconocimiento.

9 ) ¿Qué es lo que quiero hacer notarcon estos ejemplos? Que el conocimientoen las ramas del mismo que recorremos,ha evolucionado, avanzado, pero en suesencia ya fue enunciado y debemos re-cordarlo, rescatarlo, releerlo, e incluyo enesta la lectura al Derecho Público y su ramamás importante el Derecho Constitucional,para junto a la tecnología actual, los me-dios, herramientas e instrumentos de estaépoca, combinarlos en la búsqueda, con-creción y realización de una sociedad másjusta, más libre y más igualitaria, que enúltima instancia es lo que se pretende conla “llamada Reforma o Transformación delEstado“ que todos apoyamos, sino ¿paraqué hacerla? No creo que se piense en ellapara facilitar el camino de la inversión, comoaspiran los que limitan todo a la economía,va mucho más allá, la economía y las finan-zas, éstas son apenas un aspecto de ella,sin desconocer la importancia cada vezmás creciente que adquieren. La Reformadel Estado no es sólo achicar al Estado comosostiene un sector (generalmente el sectorempresarial ) o ,por el contrario, agrandar-lo como curiosamente sostienen otros, ge-neralmente la población más vulnerable,que ven en el Estado un escudo protector,mientras que otros parecen ver una barre-ra que molesta, no sé que es mejor, pero sisé que siempre hay que reafirmar al Esta-do, y sobre todo al Estado de Derecho ymás al Estado Social de Derecho.

10) Quiero terminar estas líneas en lascuales me detuve a reflexionar que “todolo viejo es lo nuevo”, y transcribiendo unas


palabras que pueden pasar perfectamentecomo expresadas por un dirigente de pri-mera línea del Partido de Gobierno, a sa-ber: “La ironía de la historia universal lo ponetodo patas arriba. Nosotros los «REVOLU-CIONARIOS», los «elementos SUBVERSI-VOS», prosperamos mucho más con los me-dios legales, que con los medios ilegales y lasubversión.

Los partidos del orden como ellos se lla-man, se van a pique con la legalidad creadapor ellos mismos. Exclaman desesperadosmientras nosotros echamos, con esa legali-dad, músculos vigorosos y parece que nos haalcanzado el soplo de la eterna juventud...»

No ..., no lo escribió un dirigente del par-tido de gobierno, es de la pluma de Federi-co Engels prologando la obra de CarlosMarx «La lucha de clases en Francia de 1848a 1850», tomada de «Marx y Engels, Obrasescogidas , traducción española EditorialCartago, Buenos Aires, año 1957, página 658,citado por el Prof. Dr. Alberto Pérez Pérezen su libro “Derecho Constitucional Urugua-yo“, Tomo II, El Estado y el Orden Jurídicopág. 25 Repito «no hay nada nuevo bajoel sol…»

11) Finalmente admito que es posibleque todo el tema de la Reforma o Transfor-mación del Estado, sobre el cualincursionaremos en parte en este artículo,se remita o se reduzca a un problema determinología o de denominación de los ins-titutos o mejor dicho aún de mala denomi-nación, todo es un asunto de palabras yvocablos, pero la idea es la misma, comome lo sugiere el experto internacional y Pro-fesor, entre otras actividades, del curso de“Políticas Públicas y Reforma del Estado“,de la Universidad Nacional del Litoral de laRepública Argentina, y otras Universida-des, Dr. Oscar Oszlak, con quien mantuveun intercambio de ideas sobre este tema,mantenida vía correo electrónico y que secitará más adelante como corresponde.

II) Aproximación a Reforma o Transfor-mación del Estado en su sentido jurídico-cons-titucional, natural y obvio, obvio.

“No uso ycritico la expresión Reforma del Estado, sin


perjuicio de sostener la necesidad dereformar la estructura o la organización

política e institucional del Estado, pero queno se confunda con el estado mismo…”

Profesor Emérito Héctor Gros Espiell -9º Coloquio de Derecho Público - año 2003.

1) Cuando se habla de “Reforma o Trans-formación del Estado “ en un análisis jurídi-co y constitucional , como en este caso ,con-viene recordar que en la ciencia jurídica laspalabras técnicas se toman por su conteni-do específico y las palabras no técnicas porsu sentido natural y obvio, principio gene-ral del derecho, consagrado a texto expre-so en nuestro ordenamiento, Código Civil:

Art. 18 - Las palabras de la ley se enten-derán en su sentido natural y obvio, segúnel uso general de las mismas palabras; perocuando el legislador las haya definido ex-presamente para ciertas materias, se lesdará en éstas su significado legal.

Art. 19 - Las palabras técnicas de todaciencia o arte se tomarán en el sentido queles den los que profesan la misma ciencia oarte; a menos que aparezca claramente quese han tomado en sentido diverso.

Viene a lugar en el sentido que los vo-cablos “reforma “y “transformación”, al noser palabras técnicas, se tomarán, respe-tando la regla citada, en su contenido natu-ral y obvio, la palabra Estado en su aspectoconceptual, dado que es una visión jurídicaconstitucionalista como se advirtió.

2) En 1987 egresé de la Facultad de De-recho, no puedo decir con mi título bajo elbrazo, pues pasaron muchos meses hastaque lo obtuve, previas gestiones adminis-trativas habilitantes para el ejercicio de laprofesión; eran tiempos fermentales, mu-chos temas importantes, realmente impor-tantes ocupaban los titulares de los diarios,radios, revistas y televisores, y tambiénnuestras mentes y personas, amnistías ono amnistías, liberación sin amnistía, no li-beración, presos políticos, presos comunes,presos de conciencia, presos…, elrevisionismo o no revisionismo, el Pacto delClub Naval , lo acordado y lo no acordado ,lo especifico y lo que sobrevoló, lo subya-cente, la amnistía a los represores civiles ymilitares o no amnistía, la situación de los


funcionarios públicos destituidos, persegui-dos y los no destituidos, los gremios, la in-vestigación a la violación de los derechoshumanos, los desaparecidos, la brutal vio-lación a los derechos humanos a los niños,a las madres, la deuda externa y eterna ile-gítima y paralizante del país, marchas, con-tramarchas, reivindicaciones contra reivin-dicaciones, intervenciones, defensas, re-uniones públicas, privadas, reuniones se-cretas, desacatos militares y civiles simpa-tizantes colaboradores del régimen ycoautores de la dictadura, verdades menti-ras, mentiras verdades, verdades a mediasy medias verdades, medias mentiras, des-concierto, desconocimiento de la indepen-dencia de los Poderes del Gobierno en es-pecial el Poder Judicial, como siempre ¿no?,en cierta medida del Legislativo, vigenciaplena o no de la Constitución de 1967, la re-institucionalización, la aplicación del actoinstitucional número 19, absolutamente nuloe ilegítimo desde el punto de vista jurídicoconstitucional, en un gobierno democráti-co, democracia tutelada, democracia conmuletas, restitución de destituidos, recono-cimiento internacional, reorganización engeneral del Estado y del Gobierno, etc. etc.,etc., los etc., eran interminables.

Uno de los etc. y por lo mismo un temade los que hablaba el gobierno del Presi-dente Dr. Julio M. Sanguinetti (primeropostdictadura) y la oposición de la época,era el de la Reforma y Transformación delEstado, es decir que ocupaba y convocaba, en1985, les recuerdo, “nada nuevo bajo el sol…”.

Luego vino el gobierno que presidió elDr. Luis A. Lacalle y ¿cuál fue la carta depresentación? La ”Reforma y Transforma-ción del Estado“, posteriormente el segun-do gobierno del Dr. Julio M. Sanguinetti ynuevamente la “Reforma y Transformacióndel Estado”, incluso con estructuras orgá-nicas dentro de la Presidencia de la Repú-blica, inconstitucionales como tantas otras,que tenían como objetivo realizar la «Re-forma y Transformación».

Inmediatamente la presidencia del Dr.Jorge Batlle Ibáñez y entre otras cosas la“Reforma y Transformación del Estado”; lapresidencia del Dr. Tabaré Vázquez con la“Reforma y Transformación del Estado “ (lamadre de todas las Reformas), y ahora lapresidencia del Sr. José Mujica Cordano ini-


cia ¿con cuál proyecto? “Reforma y Trans-formación del Estado”. Adelanto que Re-forma y Transformación que creo necesa-ria y acompaño.

Para profundizar en este proceso histó-rico me permito recomendar la lectura delexcelente trabajo de Pedro Narbondo yConrado Ramos, ”La Reforma de la Admi-nistración Central en el Uruguay y el Para-digma de la Nueva Gerencia Pública 1995-1999”, publicado en la Revista de CienciasPolíticas, número 11/1999, por el InstitutoUruguayo de Ciencias Políticas, estudio so-bre el que volveremos en el presente.

2) Para reformar o transformar al Esta-do, hay dos caminos o modalidades, a sa-ber: a) se reforman los sistemas orgánicosde gobierno, en lo relativo a su estructura,competencias y atribuciones, lo que impli-ca necesariamente una reforma de la Cons-titución; o b) no se reforman los sistemasorgánicos de gobierno mediante una refor-ma constitucional, sino que éstos, mante-niendo su estructura constitucional actual,con cambios desde el punto de vista legal yreglamentario, llevan adelante tales trans-formaciones en sus cometidos, fines, fun-cionamiento y estructuras, respetando laConstitución, que terminan, por la sumatoriade ellas, reformando y transformando alEstado con un efecto de cascada de medi-das tomadas en un período de tiempo máso menos prolongado, siguiendo un proyec-to o plan que lo establezca, orientado y diri-gido por el Gobierno, en especial por el Po-der Ejecutivo.

3) Ahora bien, desde 1985 el Estado setransformó y reformó ¿cinco veces? ¿o nose Transformó y Reformó ni una vez? Sinperjuicio de la intención de todos los Presi-dentes y asumiendo que no depende sólode la Presidencia sino de todo el sistema degobierno, los partidos de oposición, de lasorganizaciones civiles, los sindicatos en for-ma principal y la población en general.

Para obtener una respuesta recurrien-do al método científico de constatar en larealidad lo que se expone o anuncia en lateoría, debemos definir previamente quées “Reforma y Transformación del Estado”.Ya que no es un slogan, sino algo concretoy real, más cuando desde las ideologías de


derecha, pasando por ideologías del centroy terminando en las ideologías de izquier-da, o viceversa, coinciden en la necesidadde llevarla adelante, al menos este temalas convoca a todas, con contenidos muydiferentes claro está, no es lo mismo la Re-forma y Transformación de los gobiernosde derecha, que persigue reducir al Estadoa su mínima expresión realizando la aper-tura mayor a la iniciativa privada, de acuer-do a las experiencias de intentos de la mis-ma, ya sea a nivel nacional como interna-cional y regional, a la Reforma y Transfor-mación del un gobierno de izquierda que seorienta en sentido contrario, lo reafirma yfortalece, sin perjuicio de la iniciativa priva-da, o tenemos el camino del medio, de go-biernos del “centro”.

En lo relativo al sentido de los vocablos“reforma“ y “transformación” se tomarán,respetando la regla citada, y además no sepueden tomar en otro sentido, pues nadieha dicho nunca que lo empleará con otrocontenido que no sea el natural y obvio, noescuché a nadie decir que las palabras re-forma y transformación se traducen y defi-nen como algo diferente a reformas y trans-formación, a nadie. Ahora bien “Reforma“,según el Diccionario de la Real Academia Es-pañola, es “aquello que se proyecta, proponeo ejecuta como innovación en algo”, y “Trans-formación” como “transmutar algo en otracosa, o hacer cambiar de forma a alguien oalgo”.

Con lo expuesto tenemos una definiciónde parte del tema, es tan clara que noamerita extendernos sobre ella, pues consu sola lectura es entendible y comprensible.

Con el concepto de Estado la cosa cam-bia, es algo más complicado, definir el mis-mo es difícil dada la gran cantidad de auto-res y doctrinas que desarrollaron el mis-mo, “Toda generación desarrolla su propiateoría del Estado“ enseñaba Martín Kriele,en “Introducción a la Teoría del Estado”.Hans Kelsen señalaba que es «estéril em-prender la definición de Estado», (citado porHoracio Cassinelli Muñoz en Derecho Cons-titucional Uruguayo, pág. 131).

En la doctrina regional, en la RepúblicaArgentina, Carlos Fayt lo define como“organización del poder político dentro de unacomunidad nacional mediante institucionesobjetivas que declaran el derecho y lo sostie-nen, conservando el orden por medio de una


dirección política y un cuadro administrativodiferenciado, tiene como elementos esencia-les el poder, el ordenamiento jurídico, la po-blación y el territorio” (Carlos Fayt “El De-recho Público“ página 73).

En la doctrina Uruguaya, el ProfesorJustino Jiménez de Aréchaga definía al Es-tado como «un grupo soberano de domina-ción territorial» En el libro que se publica en1943, en base a la versión taquigráfica desu curso, bajo el título “Teoría de Gobier-no”, el maestro del Derecho Público expre-sa en la página 287, “concebimos al Estadocomo una empresa humana, con una for-ma de vida social que engendra un tipo espe-cial de energía normativa, la que se expresaen el derecho y se administra por el gobiernocomo sistema orgánico de autoridades”, másadelante “un grupo soberano de dominaciónterritorial “ (La Constitución Nacional 1942-Justino Jiménez de Arechaga).

El Dr. José Korzeniak en “La dimensióndel concepto de Estado y su Naturaleza“ ad-mite el concepto de Estado como comunidadorganizada y el concepto de Estado comoaparato de dirección de la comunidad organi-zada, y que en la Constitución la palabra Esta-do se utiliza en el segundo sentido, que deno-mina “restringido”, es decir como la estructu-ra de dirección, no obstante incluye otrasdentro de él, variadas instituciones que sonnecesarias para el cumplimiento de las activi-dades estatales.

En el Primer Curso de Derecho Público-Derecho Constitucional, página 228, defineal Estado en sentido “amplio“, como“conjunto unitario de una comunidad políti-camente organizada, territorio, pueblo, go-bierno …se aproxima a “país”, en sentido res-tringido conjunto de órganos y autoridadesque forman las estructuras gubernamental,en esta línea Estado coincide con Gobierno…La acepción “amplia” del Estado predominaentre los constitucionalistas y la acepción ensentido restringido predomina entre losadministrativistas…”.

Cagnoni, en El Derecho ConstitucionalUruguayo, establece “es posible utilizar elvocablo en dos sentidos, en sentido estrictocomo sujeto único de Derecho integrado porlos seis sistemas orgánicos (los tres Poderesde Gobierno y los tres sistemas autónomosque constituyen el aparto gubernamental…en sentido amplio se toma el sentido estric-


to más las personas de Derecho Público es-tatales, denominados menores con respectoal anterior, constituido por Entes Autónomos,Servicios Descentralizados y los gobiernosDepartamentales…” Página 141 y siguientes.

4) Si quisiéramos podríamos seguir ci-tando doctrina y definiciones, estas sonmúltiples, en el “Diccionario de CienciasSociales y Políticas“, de Torcuato Di Tellapodemos encontrar la referencia a Bastiat ,que en 1863 ofrecía un premio de un millónde francos “para el que lograra una buena,simple e inteligible definición del Estado“ de-mostrando de esa manera lo difícil que es.Del mismo texto surge que en 1931 se reali-zó una recopilación de 145 definiciones deEstado y seguramente hoy se podríatriplicar esa cifra.

Por lo dicho vamos a optar y tomar elsignificado conceptual y en lo necesario lasdefiniciones.

Desde un punto de vista doctrinariocomo viene de citarse, y también en nues-tra Constitución la palabra “Estado” tienedos significados distintos: el llamado Esta-do en sentido “ estricto” y el llamado Esta-do en sentido “amplio”. La distinción estáen el Art. 24 de la Constitución de 1967, asaber: “El Estado, los Gobiernos Departa-mentales, los Entes Autónomos, los Servi-cios Descentralizados y, en general, todoórgano del Estado, serán civilmente respon-sables del daño causado a terceros…”

Estado en sentido estricto. El Estado esuna persona jurídica titular de derechos yobligaciones. La calidad de persona jurídi-ca que tiene el Estado resulta de la Consti-tución en el mencionado artículo.

El artículo 21 del Código Civil dispone:“Son personas todos los individuos de laespecie humana. Se consideran personasjurídicas y por consiguiente capaces de de-rechos y obligaciones civiles, el Estado, elFisco, el Municipio, la Iglesia y las corpora-ciones, establecimientos y asociacionesreconocidas por la autoridad pública”.

Estado en sentido amplio. El Estado yano es una persona jurídica, es una organi-zación más compleja que la persona jurídi-ca, que la comprende pero que comprendeademás otras personas jurídicas tambiénestatales: los Gobiernos Departamentales,los Entes Autónomos y los Servicios Des-


centralizados, y en general “todo órganodel Estado”, quedando así abierta la posibi-lidad que la ley cree otras personas jurídi-cas y que las sitúe dentro del Estado en sen-tido amplio. Por lo expuesto debemos y po-demos unificar ambos conceptos y decir quecuando se habla de «Reforma y Transforma-ción del Estado» desde la óptica que estamosrecorriendo, una visión jurídica - constitucio-nal, se debe apuntar a la siguienteconceptuación y definición: “Proyectar, pro-poner, ejecutar como innovación y transmu-tar en otra cosa, o hacer cambiar de forma ycontenido a las personas jurídicas estatales:incluyendo en ellas a los llamados Poderesdel Estado, los Gobiernos Departamentales,los Entes Autónomos, los Servicios Descen-tralizados, los órganos constitucionales decontralor y en general todo órgano del Esta-do con funciones de gobierno o no .

Si traducimos lo que antecede, el fun-cionamiento del Estado, es decir el Estadovivo que se expresa a través de sus órga-nos, en nuestro Derecho podemos señalarlos siguientes y ellos son los que deben serobjeto de reforma, o en ellos, o algunos deellos se debe aplicar este proyecto, paraque sea una Reforma del Estado desde lavisión jurídica - constitucional, desde la de-finición natural y obvia de los vocablos ylos conceptos, aunque la lista no se agotacon ellos: Poder Legislativo con los órga-nos que lo componen, el Poder Judicial y suestructura, el Poder Ejecutivo, compuestopor los Ministerios, la Presidencia de la Re-pública como integrante de éste y como je-fatura de Estado, las Oficinas de Presiden-cia, los Entes Autónomos, los Servicios Des-centralizados, los Órganos Constituciona-les, la Corte Electoral, Tribunal del Cuen-tas, Tribunal de lo Contencioso Administra-tivo, Gobiernos Departamentales, UnidadesReguladoras, Persona de Derecho Públicoy otras estructuras de gobierno.

Todos estos sistemas y otros, o algunosde ellos deberían ser reformados en suscompetencias, o estructuras, o composición,atribuciones, etc., y estaremos ante una Re-forma del Estado, por el contrario si lo quese hace es modernizar, perfeccionar,agilitar, informatizar, actualizar, etc. su fun-cionamiento, lo que resultará será una me-jor o tal vez excelente gestión, que traerácomo consecuencia la conformidad y satis-facción de los que requieran sus servicios o


productos, pero, al menos en el sentido queestán orientadas estas reflexiones, no será«Reforma» ni «Transformación» del Estado,aunque sí sea «Reforma» o «Transforma-ción «de gestión, que posiblemente es loque al ciudadano o a la persona le interesa;el nombre es lo de menos para quienrecepciona la gestión, pero ello no obsta ano acompañar pacíficamente al que estáerróneamente calificado.

Eso ¿es negativo? No, de ninguna ma-nera es negativo; al contrario, es positivo,muy positivo, pues se logra el resultadoquerido, siendo secundario el nombre, pueslo que importa es la sustancia o el conteni-do. Pero a los efectos de llamar a las cosaspor su nombre y no contribuir a confusión.

Todos los órganos y sistemas orgánicosque anteceden, mediante el desarrollo de suscometidos, persiguen realizar los fines delEstado.

5) En el trabajo de Rubén FloresDapkevicius, “ La Reforma del Estado yFuncionarios Públicos, hacia la excelenciay gerenciamiento profesional en el Servi-cio Público ”, presentado en el 7º Coloquiode Derecho Público y Administrativo, orga-nizado por el Centro de Estudios de Dere-cho Público, realizado en el Palacio Legisla-tivo, ensaya una definición de Reforma oTransformación del Estado, que es la si-guiente : “ La reforma del Estado es el proce-so que tiene por objeto reformularlo, median-te un plan predeterminado, que busca unamayor eficacia y eficiencia, disminuyendo eldéficit de las cuentas públicas y la inflación,para mejorar la calidad de vida de lapoblación “.

Es una definición, y el mismo autor agre-ga lo siguiente “...La presente definición noes nuestra opinión valorativa porque lo querecoge es la expresión de motivos que, gene-ralmente, acompañan los proyectos de leyque al tema refieren. En lo que respecta a losfuncionarios públicos se busca la excelencia yel gerenciamiento de la Administración. Ésees el objetivo general… “.

Es decir que la misma “generalmenteacompaña a los proyectos de ley”.

No obstante la condición antes dicha, almenos es una definición, apunta y se pare-


ce, más que a una “reforma del Estado “, a lareforma de la función pública”.¿Reformularlo? ¿Qué querra decir?

En la citada investigación de Narbondoy Ramos, sobre Reforma de la Administra-ción se concluye que “……los primeros diag-nósticos y propuestas para una reforma dela administración pública del Uruguay mo-derno, surgen del informe del consultor es-tadounidense Hall del año 1954, un informede la Cide del año 1965 y un tercer informedel consultor argentino Oscar Oszlack de1972…” (ninguno de un uruguayo). Desdeel año 1954 nos vienen señalando la necesi-dad de la Reforma de la Administracióncomo sinónimo de Reforma del Estado, perocuriosamente de la lectura de estos traba-jos, extraemos que el concepto de Reformadel Estado, se confunde con el de Reformade la Administración o Reforma de la Fun-ción Pública o el Servicio Civil en su ampliaconcepción, incluso podemos ver que to-dos los proyectos de reforma o transfor-mación, comienzan o apuntan a la funciónpública. Es demasiado ambiciosos hablarde Reforma y Transformación del Estado siésta se limita a la función pública o al con-junto de funcionarios públicos, mas aún conlas limitaciones constitucionales, que re-quieren a aquellos funcionarios a los cua-les el gobierno central, líder de la reforma otransformación, no tiene competencia paraincursionar y si lo tiene es con mayoríasespeciales del Poder Legislativo.

No obstante la antigüedad del propósi-to, Narbondo y Ramos en la citada investi-gación nos ilustran que: “…en el Uruguay elprimer gobierno de reinstauracióndemocrática, no encaró en profundidad laReforma del Estado ( si bien la anunció agre-gamos nosotros)… .más allá que en el discur-so aparecen componentes…en los hechos elgobierno de Sanguinetti se limitó a tomar al-gunas medidas puntuales que no significaronuna reforma institucional significativa…” (pá-gina 38 de la obra citada), por lo que conclu-yen que a pesar de los anuncios no hubo“reforma”.

En el segundo gobierno de la democra-cia post dictadura 1990-1995, el del Dr. LuisLacalle, según los mismos autores “encarócon mayor radicalidad la Reforma del Esta-do, centrándola en la privatización de las em-presas públicas y en consecuencia


involucrando en la misma a la función públi-ca sin duda (agrego yo), sin embargo las normasclaves del proceso privatizador fueron anula-das por un referéndum con lo cual se blo-queó la tentativa de reducir el Estado mediantela privatización de empresas públicas…” esdecir, apuntamos nosotros, que el concep-to de la “reforma” para el gobierno de laépoca, pasaba por el achicamiento yprivatización, lo que no se logró, si «consi-guió hacer algunas reformas en el sentido dereducir el tamaño del Estado y desburocratizarsu gestión… Y modernización y reformaempresarial de la empresas públicas…». Esdecir hubo reformas parciales, reformas,pero no Reforma del Estado, en nuestradefinición, hubo gestión de gobierno y re-formas que facilitarían dicha gestión.

En el segundo gobierno del Dr. Sangui-netti, año 1995-2000, siguiendo a los mismosautores, “se plantea una Reforma del Estado(aquí vemos como también el concepto seutiliza en forma diferente al real contenidode lo que implica la misma) que no sólo buscareducir el gasto y el tamaño del mismo, sinoque se centra en la transformación de las ins-tituciones públicas en el sentido de mejorar laeficacia y eficiencia…”

Se reforma la Seguridad Social, refor-ma de la educación pública a nivel de pri-maria y secundaria, reforma constitucionalde 1996 por la cual se introducen básicamen-te cambios de relevancia en temas electorales(no en la estructura estatal), cambios en elsistema eléctrico nacional desregulando elmismo y se intenta la reforma administrati-va del Estado, pero limitada a la Adminis-tración Central, (aquí vemos nuevamentecomo se refiere el tema de Reforma delEstado a un campo mucha más pequeñoque éste, función pública, aparato burocrá-tico, función pública o solamente la funciónpública. Seguimos hablando con el pompo-so título de Reforma y Transformación delEstado, a algunas modificaciones al régi-men de función pública).

En el gobierno del Dr. Jorge Batlle, secontinúa la tendencia que venían desarro-llando los gobiernos anteriores, pero la mis-ma se ve seriamente dificultada, por la cri-sis económica que atravesó el Uruguay yla situación de inestabilidad producto de lacrisis del sistema bancario, con las nefas-tas consecuencias que trajo para miles de


ahorristas directamente perjudicados ymiles de no ahorristas indirectamente per-judicados, lo que nos anima a decir que na-die quedó a salvo y haciendo un “recreo”,en este tema, nos recuerda y nos permitereflexionar sobre lo acertado del pensa-miento de Bertolt Brecht cuando expresó“más criminal que robar un banco esfundarlo”.

Para finalizar este rápido repaso, el go-bierno actual, encabezado por el Dr. TabaréVázquez, fue sin dudas el que intentó con-cretar el mayor número en cantidad y cali-dad de reformas, destacando la reforma tri-butaria, la reforma de la salud, la reformade la enseñanza, el cambio de orientaciónen lo relativo a la Función Pública y el servi-cio civil, con la derogación de la ley queimpedía el ingreso de nuevos funcionarios,que había provocado entre otras cosas elenvejecimiento de la plantilla y la creaciónde múltiples figuras y sistemas de contra-tación, que fueron regularizados, reformalaboral, la negociaron colectiva a nivel pú-blico y privado, el plan de emergencia so-cial, la ley de descentralización,reordenamiento territorial y una serie de“reformas“ en diferentes áreas, que no sehicieron mediante un cambio constitucio-nal y sí utilizando le que denominamos«efecto de cascada» de medidas tomadasen un período de gobierno y tiempo más omenos prolongado, siguiendo un proyectoo plan que lo establezca, liderado por elPoder Ejecutivo en función de gobierno, quede continuarse y profundizarse operan latan anunciada “transformación“ o “refor-ma”, pero si nos remitimos a las definicio-nes que dimos de “Reforma” y “Transfor-mación del Estado “, no se operó la misma,el Estado sigue siendo el mismo, lo que hubofue reformas de gestión, actos de ejerciciodel gobierno, o el acto de gobernar.

6) No puede existir «Reforma» o «Trans-formación» del Estado, sin una reforma dela Constitución, al menos en el sentido jurí-dico constitucional de estas reflexiones.

Todo lo expuesto no constituye una crí-tica a todas y cada una de las administra-ciones que nos precedieron desde la dicta-dura a la fecha, pues recordemos que ladictadura realizó al menos durante los añosde su nefasta existencia, una “Reforma delEstado”, como se expresó, nada más y nada


menos, suprimió el Estado de Derecho, casinada.

No es tachable lo realizado por los go-biernos democráticos porque sencillamen-te lo que se maneja a nivel público comoReforma del Estado es lo que se intentohacer, una reforma principal a la funciónpública y al aparato administrativo buro-crático del Estado, que no se ha concretadototalmente, sí hay avances, a pesar de losesfuerzos, en parte por la fortaleza de lossindicatos y la normativa legal y constitu-cional que no permite “arrasar” ciertas fi-guras estatutarias, que sin pretenderlo loimpiden, los otros temas de gobierno y ad-ministración abordados son: gestión de go-bierno, ejercicio del gobierno, moderniza-ción y adecuación mediante las funcionesjurídicas del Estado.

En apoyo de estas líneas, me permitorecurrir al citado intercambio, sobre estetema, que mantuve, durante el año 2009,con el Dr. Oscar Oszlack, responsable delCurso de Gestión Pública y Reforma del Es-tado de la Universidad del Litoral CampusSociales, República Argentina, el CLAD yotros Centros de estudio de nivel terciario,que tienen por objeto estudiar la dinámicadel Estado en América Latina, a partir delanálisis de la formación, gestación y confi-guración de su aparato administrativo y pro-ductivo, entre su frondosa producción, rea-lizó un destacado y profundo informe so-bre el funcionamiento de la AdministraciónPública de Uruguay citado por Narbondo yRamos al que me remito, y otros países la-tinoamericanos, y miembro consultor delCLAD, le sugerí que la “Reforma del Esta-do” hasta ahora se había limitado al temade la función pública, al menos en el Uru-guay, sin perjuicio de admitir que la mismaconstituía una pieza fundamental según nues-tros gobiernos, y la respuesta del citadoautor fue la siguiente, que transcribo demanera textual “…el aparato burocráticoestatal no sólo es “una pieza fundamental”en la Reforma del Estado, sino que es su obje-to casi exclusivo. Las reformas tienen, por logeneral, un valor retórico y simbólico, peroeso no es malo. Reafirman una voluntadtransformadora de la sociedad y el Estado,como lo han señalado March y Olsen. Es cier-to que los trasplantes acríticos de experienciasajenas termina siendo ineficaz, pero eso nosignifica que deba descartarse todo lo que


venga de afuera: es necesario someter cadapropuesta e instrumento a un análisis pro-fundo de viabilidad y deseabilidad antes desu adopción…”

“Sin soberbia y con humildad”, coincidoplenamente con el citado autor, no es unapieza fundamental la función pública, …sinoque es su objeto casi exclusivo…, la llamadaReforma y Transformación del Estado, selimita a la función pública o se ha limitado,posiblemente porque para encarar las otrasreformas hay que empezar por el principio yel principio es el aparato burocrático el Esta-do o función pública, y en el Uruguay la quela debe liderar o planificar y llevar a caboes la Oficina Nacional del Servicio Civil, conel apoyo de otras dependencias publicas.En 1967 con la nueva carta hubo una Refor-ma de Estado desde el punto de vista cons-titucional que sostenemos, y en su artiículo60 se establece“.

Artículo 60.- La ley creará el Servicio Civilde la Administración Central, Entes Autónomosy Servicios Descentralizados, que tendrá los co-metidos que ésta establezca para asegurar unaadministración eficiente…”.

No debemos olvidar lo dispuesto por laLey Nº 15.757, reglamentaria de la disposi-ción constitucional citada y en especial lodispuesto en los artículos 4 y 5, que me per-mito recordar para no remitir a su lectura:

Artículo 4º.- La Oficina Nacional del Servi-cio Civil tendrá las siguientes atribuciones:

a) Asesorar preceptivamente a la Ad-ministración Central, Entes Autónomos yServicios Descentralizados en el diagnósti-co, aplicación y evaluación de la política deadministración de personal. Asimismo, ase-sorará a los Gobiernos Departamentales ydemás Organos del Estado que lo soliciten.

b) Asesorar a los referidos organismosde la Administración Pública en la organi-zación y funcionamiento de sus dependen-cias, la racionalización de los métodos y pro-cedimientos de trabajo y de los sistemasde información necesarios. Este asesora-miento será preceptivo o facultativo delórgano asesorado, según lo establecido enel literal anterior.

c) Establecer los planes y programas de


capacitación de los funcionarios públicos,en función de las necesidades de los dife-rentes organismos y conforme a los princi-pios de la carrera administrativa.

d) Organizar el Registro Nacional deFuncionarios Públicos y realizar censos pe-riódicos a fin de mantenerlo actualizado.

e) Proyectar, con arreglo a las disposi-ciones estatutarias generales y, en su caso,a las particulares de cada Ente Autónomo,las normas destinadas a que la Administra-ción Central, Entes Autónomos y ServiciosDescentralizados, seleccionen y designena su personal mediante concursos de opo-sición o de méritos. Cada órgano, en la es-fera de su competencia, podrá ponerlas envigencia por vía reglamentaria.

f) Formular y actualizar el sistema declasificación y descripción de los cargos dela Administración Central, Entes Autóno-mos y Servicios Descentralizados.

g) Asesorar al Poder Ejecutivo, EntesAutónomos y Servicios Descentralizados,en la fijación de una política en materia deremuneraciones y escalafones.

h) Recabar de todos los organismos es-tatales los informes que considere necesa-rios para el cumplimiento de su cometido yel ejercicio de sus atribuciones.

i) Realizar los estudios e investigacionesque estime convenientes sobre las mate-rias de su competencia, así como sobre lostemas que le requieran los Poderes Legis-lativo, Ejecutivo y Judicial, los Entes Autó-nomos, los Servicios Descentralizados o losGobiernos Departamentales, en su caso.

j) Redistribuir, entre otras reparticionespúblicas, en acuerdo con las mismas, losfuncionarios que le fueren propuestos paraese objeto, por los Poderes Legislativo, Eje-cutivo y Judicial, Entes Autónomos, Servi-cios Descentralizados y GobiernosDepartamentales.

Artículo 5º.- La Oficina Nacional del Ser-vicio Civil se comunicará directamente conlos Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial,Entes Autónomos, Servicios Descentraliza-dos y Gobiernos Departamentales…”.

No hay dudas que es por mandato Cons-titucional y legal la Oficina Nacional del Ser-vicio Civil la que debe en cumplimiento desus cometidos específicos a texto expresootorgados, poner sobre sus hombros la


Reforma del Estado, en la conceptuaciónque se entiende la misma en principio ocomo primer paso a otras que vendrán por«efecto cascada normativa», de reforma,modernización y adecuación de la funciónpública. Sin confundir ni trasladar el con-cepto de especialización que nuestra Cons-titución reserva a la actividad autónomo odescentralizada, no podemos dudar que laOficina Nacional del Servicio Civil, luego deaños de trabajo, gestión y administraciónde la función pública, es la dependenciaadecuada para entender en la reforma dela misma, que por lo dicho es hacia dondeha apuntado hasta ahora la llamada Refor-ma del Estado, y por lo tanto no configuran-do una reforma desde el punto de vistaConstitucional o en el sentido natural y ob-vio de los vocablos, muchas veces despla-zada por otras oficinas presidenciales, comola OPP por ejemplo. Cassinell Muñoz nosilustra sobre que: “Para el buen cumplimien-to de sus cometidos, los Entes Autónomosnecesitan aplicar conocimientos especiali-zados relativos a su giro o especialidad. Enla ejecución de los servicios propios de suespecialidad (cometidos fijados por la Cons-titución o por las leyes), se produce el fenó-meno de la especialización…”.

Esa especialización, que reitero está pre-vista para otra estructura orgánica (la des-centralizada) es conceptualmente aplicableen materia de función pública a la OficinaNacional del Servicio Civil, de ahí suprotagonismo en la tarea.

III) Herramientas, mecanismo e institu-tos de la llamada Reforma y Transforma-ción del Estado

“La ley fundamental es en todo Estadoaquella que si se anula, el Estado se derrumba y

se disuelve por completo, lo mismo que unedificio cuyos cimientos son destruidos”

Leviatán, o la materia, forma y poderde una República Eclesiástica y Civil,

Thomas Hobbes 1651

1) Al sólo efecto de ilustrar con algúnejemplo las reflexiones que me ocupan,transcribo la visión de autores que nos indi-can cuáles han sido las herramientas, e ins-titutos utilizados hasta la fecha para llevar


adelante el objetivo de Reforma del Estadoy como ésta se ha dedicado o apuntado enespecial a la función pública.

Si vemos la obra citada de FloresDapkevicius, “La Reforma del Estado y Fun-cionarios Públicos, hacia la excelencia ygerenciamiento profesional en el ServicioPúblico”, se establece: «Instrumentos ge-nerales para la reforma, partiendo de labase de que se busca un mejor Estado losinstrumentos que se aconsejan para efec-tuar el proceso de Reforma y Transforma-ciones son los siguientes: privatizaciones,desburocratización, capacitación de los fun-cionarios públicos, incentivos para la renun-cia de funcionarios».

Por su parte Oscar Oszlak, en “Meca-nismos para una Reforma del Estado “ex-presa las siguientes herramientas para lo-grar su objetivo “a) Privatizaciones; b)Desregulación; c) Regionalización; d) Descentrali-zación; e) Tercerización; f) Desmonopolización;g) Reestructuras; h) Reducción de funcio-narios públicos; i) Profesionalización;j) Desburocratización; k) Modernización tec-nológica; l) Control de gestión; m) Reestruc-turación organizativa del aparato adminis-trativo; n) Rediseño de las plantas de per-sonal estatal; ñ) Implantación de sistemasde carrera administrativa basados en el mé-rito; o) Capacitación y desarrollo perma-nente del personal; p) Mejoramiento de lossistemas de información y sus soportescomputacionales (artículo publicado en Re-vista Aportes para el Estado y la Adminis-tración Gubernamental, Año 6).

Adam Przeworski en un artículo publi-cado en la Revista Argentina de Ciencia Políti-ca, Nº 2, diciembre de 2008, manifiesta res-pecto a las herramientas y objetivos «Lareforma del Estado tiene el objetivo de cons-truir instituciones que habiliten al aparatoestatal para hacer lo que debe, al tiempoque le impidan hacer aquello que no debe».Lo que uno piense acerca del rol apropiadopara el Estado… Una pregunta es ¿qué de-bería hacer el Estado?; la otra, “¿qué tipo deaparato estatal hará todo lo que deberíahacer y nada más que eso?

Por su parte Sonia Fleury en artículo pu-blicado por Banco Interamericano de De-sarrollo, Instituto Interamericano para elDesarrollo Social (INDES) «Diseño y geren-cia de políticas y programas sociales», di-ciembre 2000, nos dice que “El proceso de


reforma del Estado, con la redefinición desus relaciones con la sociedad, es un pro-ceso eminentemente político, a través delcual se están reconfigurando las relacionesde poder en las sociedades latinoamerica-nas. Diferente de los intentos anteriores dereforma o modernización administrativa,que no llegaron a configurarse como uncambio en las relaciones en el bloque en elpoder y, por lo tanto, tuvieron vida efímera,la reforma actual del aparato administrati-vo se inscribe en una transformación másamplia…”. Volviendo a Oscar Oszlak, noto-rio especialista en el tema ya citado, en unartículo en la Revista Nueva Sociedad, nú-mero 160, año 1999, página 154, titulado “Demenor a mejor el desafío de la segundaReforma del Estado“ surge que “La expe-riencia latinoamericana nos brinda nume-rosos ejemplos de estos periódicos raptosreformistas. En un trabajo reciente, Spinkexamina 70 años de reforma en la región, apartir de las misiones Kemmerer de losaños 20 y comienzos del 30…”

2) Como se aprecia con facilidad, lamayoría de las herramientas y mecanismosreseñados, refieren a la función pública, ynos ilustran que el concepto de reforma quese maneja es un estado permanente, se estasiempre en reforma pero ¿del Estado? ¿Noserá una manera de ser, una manera de estar?(“70 años de reformas en la región diceOszlak). Podemos decir que a esta altura re-forma del Estado es sinónimo de ejercicio deFunción de Gobierno, y sin perjuicio de al-gunas medidas que apuntan a la economía,la mayoría se detienen en función pública yadministración, lo que me lleva reforzar laidea antes dicha, que el aparato burocráticoestatal no sólo es “una pieza fundamental”en la reforma del Estado, sino que es su obje-to casi exclusivo y es demasiado ambiciosodenominar a ese proceso como Reforma oTransformación del Estado.

IV) La Reforma y Transformación del Es-tado en el Uruguay

“Si debemos hacer caso a la expresiónreformarse es vivir, larga vida le espera al

Estado uruguayo…“,(Profesor Emérito José Aníbal

Cagnoni, Revista de Derecho Públiconúmero 23, página 174, año 2003.


1) Debemos al Profesor Emérito de laFacultad de Derecho, Dr. José A. Cagnoni,haber planteado por vez primera en el ám-bito académico la inexistencia de una Re-forma o Transformación del Estado, en elsentido constitucional y jurídico de la ex-presión, (Exposición Sala Maggiolo de laUniversidad, al presentar el Libro en ho-menaje al Prof. Héctor Barbe Pérez, 29 dejulio del 2002).

En el mismo expresó que “…la seriedaddel tema y la proyección de futuro que debetener respecto del Estado y respecto de laSociedad, la Reforma o Transformación delEstado, conduce a que su enfoque se realicedesde por lo menos cinco aspectoscoadyuvantes pero distinguibles: sentido, di-mensión, profundidad, procedimiento, posi-bilidades…, si se desea una reforma que al-cance resortes importantes de la organización,así como el funcionamiento del Estado, serápreciso, tal vez valiente plantearse el tema desi se quiere ir hacia un tipo de presidencialismo,como lo insinúan y derivan de ciertas altera-ciones constitucionales cumplidas mediante lavía jurídicamente no idónea de las leyes...”.

Es decir, que aparece necesaria la re-forma de la Constitución, por las vías que lamisma Constitución nos da en el artículo331, para que la “reforma alcance resortesimportantes…”.

Coincido plenamente, con el ilustremaestro y su pensamiento extenso en di-cha conferencia, continúa por este caminoy nos hace ver, sobre la necesidad de Re-forma del Estado, atado a una Reforma dela Constitución que permita como él mismodice “…fijar un marco Constitucional y res-petarlo de acuerdo a lo que se consideranuevas realidades…”.

2) Contrariamente a lo que pueda apa-recer a primera vista, el Uruguay es un paísmuy reformista, ya vimos los proyectos deReforma y Transformación del Estado des-de 1985 en adelante.

A nivel Constitucional desde nuestraprimera Constitución de 1830 hemos reco-rrido en decenas de oportunidades los ca-minos de su reforma.

En 1912 se reforma por primera vez nues-tra Constitución de 1830, en la cual se refor-ma el “procedimiento para su reforma“,


pues éste era excesivamente rígido, tantoque se necesitaban tres períodos de gobier-no para aprobar una reforma, la que consuerte podía llevar 6 años e incluso llegarhasta los 12 años para efectivizar la misma,de este proceso se deriva la carta de 1917,de ahí en adelante no hemos pasado ni unainstancia electoral sin que se plantearanproyectos de reforma “a” o “de“ la Consti-tución, y muchas veces sin esperar la coin-cidencia con el acto electoral, seplebiscitaron reformas a la carta entre pe-ríodos electorales, por lo que podemos sos-tener que cada 4 años hasta la Constituciónde 1967 y cada 5 años desde ella en adelan-te, con el paréntesis del gobierno de la dic-tadura, en nuestro país se promueve conéxito o sin él, y una reforma constitucional,de la que derivaría de acuerdo a su conte-nido, una reforma del Estado en el sentidoque nosotros entendemos, jurídico - consti-tucional. Hay ejemplos en los que, de estasreformas, surge una Reforma o Transfor-mación del Estado en el sentido que plan-teamos en este artículo.

En el Uruguay hubo Reforma del Esta-do, conjuntamente con las reformas consti-tucionales del año 1918, en 1934, 1952, 1967,remitimos su estudio a bibliografía espe-cializada en las cuales se podrán observarlas modificaciones orgánicas, estructuralese institucionales, no existiendo dicha refor-ma en la Constitución de 1942, que si biense recepciona histórica y académicamentecon una nueva carta, la misma en realidadfue lo que se denomina una “reforma a laConstitución“, de categoría «ConstituciónPactada» y no una reforma de la Constitu-ción, con la cual se deriva una Reforma delEstado, porque se modifican en forma im-portante sus sistemas orgánicos, estructu-ras, fines y cometidos. El propio gobiernomilitar, a su manera y con sus métodosantidemocráticos lo intentó hacer y de he-cho, lo hizo, suprimiendo casi la totalidadde la Constitución o sustituyendo sus dis-posiciones por actos institucionalescarentes de legitimidad y absolutamentenulos. Entre las primeras instituciones queatacó duramente la dictadura militar fue alServicio Civil, disolviéndolo y distribuyen-do sus competencias entre otros organis-mos. ¡Casi nada la reforma!, eliminaron porla fuerza y en violación de la Constituciónnada más y nada menos que el Estado deDerecho. Pero desde 1985 a la fecha no se


concretó, sin perjuicio de los anuncios, unaReforma o Transformación del Estado. ElProf. Pérez Pérez en su curso de HistoriaConstitucional, hace referencia a una cir-cunstancia histórica que se dio en nuestropaís, se plebiscitaron proyecto de reformaconstitucional opuestos entre si y los dosse aprobaron por la ciudadanía, pero porsu contenido eran inaplicables por las cir-cunstancias de su incompatibilidad, por loque la Corte Electoral, en ejercicio de suscompetencias optó por anular ambas, a pe-sar de haber alcanzado los porcentaje parasu aprobación.

3) Esto implica que hay una tendenciareformista en nuestra sociedad, lo que noes nuevo, pues a nivel, de la propia Consti-tución, la misma viene siendo reformadadesde 1912 en todas las oportunidades quese celebran elecciones, como se manifes-tó, no hay otro pueblo más reformista de suConstitución que el Uruguay y si en algúnacto electoral la misma no se reformó, fueporque no se llegó a la mayoría necesaria anivel plebiscitario para aprobar los proyec-tos, pero siempre se está intentando refor-mar, y detrás de la reforma constitucionalgeneralmente se invoca una reforma alEstado, que generalmente no se realiza, noes nada fácil hacerlo, o se realizan refor-mas que se presentan con el ambicioso ro-paje de Transformación del Estado y nodejan de ser medidas de gobierno, paracumplir los fines del mismo. La actual Cons-titución vigente, la del año 1967, fue refor-mada cuatro veces desde 1989 y fracasa-ron por lo menos otros tanto proyectos quellegaron a plebiscitarse pero no alcanzaronlas mayorías constitucionales, pero esas re-formas no constituyen reformas del Estadosino reformas a la Constitución, tan es así,que seguimos hablando de la de 1967, cuan-do la última fue en el 2004. ¿Por qué? Por-que no hubo reforma del Estado, ni de laConstitución, sino a la Constitución. En eseproceso apuntemos que entre el 1973 y 1984hubo un proyecto de reforma constitucio-nal de la dictadura, conocido como la refor-ma del plebiscito del 80, felizmente recha-zado, y si no hubo más fue justamente por-que la Constitución no estaba vigente y conesa reforma del 80 se pretendió vestir con eltraje de la Constitución y el derecho a unsistema que estaba vestido con un traje deInconstitución y de hecho, de Inconstitución


a pesar de lo discutible del vocablo. La mis-ma circunstancia de no vigencia de la Cons-titución de 1967 impidió a su vez que se pre-sentaran durante el llamado período deInconstitución que la misma fuera objetode otros proyectos de reforma , como lofue de inmediato a su plena vigencia.- Aho-ra esto no necesariamente es algo negati-vo, es posible perfectamente leer este fe-nómeno reformista como el de una naciónque tiene un apego superior a la Constitu-ción y que al efecto de no desconocerla,violarla o no aplicarla, prefiere reformarlapara adaptarla a los tiempos y circunstan-cias que corren.

4) Un proceso de reforma del Estado sedebe hacer respetando estrictamente laConstitución de la República, art. 331 de lamisma y sin olvidar que la soberanía, radi-ca en la Nación.

“Artículo 4º - La soberanía en toda suplenitud existe radicalmente en la Nación,la que compete el derecho exclusivo de es-tablecer sus leyes, del modo que más ade-lante se expresará“.

Nación sin perjuicio de muchas defini-ciones podemos decir que es una comuni-dad de valores que incorpora al pueblo pres-cindiendo de las diversidades y diferenciasentre sus integrantes o superándolas, pueslos unen factores políticos, culturales e his-tóricos, étnicos, regionales, un pasado co-mún y un sentimiento de pertenencia y par-ticipación, que se conforma con los actua-les habitantes ciudadanos de la República,más todos los ciudadanos que nos antece-dieron y que al aprobar la Constitución de1967, nos dieron los mecanismos que ellosentendieron debían utilizarse para refor-marla y los derechos, deberes que en ellasse consagra y las limitaciones a los pode-res del gobierno, que sólo pueden ser am-pliados si la nación así lo quiere, mediantelas reformas a la carta que fueren necesa-rias. Actuar así es la esencia del Estado deDerecho y su supervivencia o perfección.

Que la soberanía “existe radicalmenteen la nación “implica que las leyes y nor-mas se deben dictar con respeto estricto ala Constitución aprobada por aquella me-diante el cuerpo electoral y que sin perjui-cio del escudo protector de la acción de


inconstitucionalista de los actos legislativos,es importante que sea ínfimo el número delas que son objetos de ella, más vale acor-dar textos no tachados de ella, sin perjuicioque es imposible su erradicación.

V) Conclusiones

”La democracia ha sido y seguirásiendo a pesar de todos los intentos una

conquista gradual, una fatigosa y a vecestrágica conquista, a la que hemos de

caminar sin desaliento, pero bajo el peso deuna dolorosa certidumbre, la que acaso

nunca llegaremos a su integral realización;pero no debemos desalentarnos, y pensar

que los pasos de aquella conquista gradualsólo serán valederos cuando se ajusten al

ritmo impersonal e impasible de las normasconstitucionales. Todo lo que se haga o se

intente fuera de ese margen nos retrotrae alimperio de la arbitrariedad…”

Clase inauguraldel curso de Derecho Constitucional de1933 dictada por el Profesor Luis Arcos

Ferrand.

Luego de las líneas que anteceden mepermito redondear las mismas con algunasconclusiones finales para este trabajo, perono de la idea que lo inspira.

Así como al Estado se lo puede estudiardesde varias disciplinas, con diferentes con-tenidos y enfoques a saber, se lo puedeestudiar en el Derecho Constitucional comoCiencia, como Derecho, desde la Sociolo-gía, desde la Economía Política, desde la Eco-nomía, desde la Historia, desde la Filosofíay otras disciplinas, la Reforma y Transfor-mación del Estado admite bajo ese conti-nente distintos contenidos y espacios.

1 ) El uruguayo es una nación o un pue-blo reformista, muy reformista de su Cons-titución para reformar o transformar o conel afán de protegerla, y del estudio del pro-ceso o de la historia constitucional de nues-tro país se puede comprobar la que antece-de, por sólo citar algunos autores, se seña-la en los textos sobre Historia Constitucio-nal del Uruguay, de Cagnoni, Pérez Pérez,Korzeniak, Héctor Gros Espiell y Arteaga ,Cassinelli Muñoz, Jiménez de Aréchaga ,Daniel Chasquetti y otros.


2) En la concepción anunciada, desde1985 a la fecha a la luz de la experiencianacional, la llamada Reforma o Transfor-mación de Estado no es una Reforma oTransformación del Estado en el sentido ju-rídico - constitucional de la expresión, ni enel sentido natural y obvio de los vocablos.

3) Lo que se ha hecho o intentado desde1985 en adelante es la Reforma y Transfor-mación del Estado, en el sentido de la ex-presión y vocabulario que con o sin éxitoexpongo en este trabajo, es decir con uncontenido no jurídico - constitucional, si bienvaliéndose de normas jurídicas, es una es-pecie de estado civil de una persona, estácasado, soltero, divorciado, etc., que tienecierta permanencia hasta que lo cambia ono se cambia nunca, con el Estado pasaigual, está reformándose en forma perma-nente, que es la moderna denominación dela modernización de la gestión, en búsque-da de un eficiente, ágil y eficaz ejercicio delas funciones del gobierno, mediante la uti-lización legítima de las funciones jurídicasdel Estado y no jurídicas, para el logro desus fines mediante la realización de sus co-metidos, aspirando a la aprobación y pues-ta en práctica de una” cascada de refor-mas”, que no tocan la arquitectura consti-tucional por las vías establecidas.

4) Lo que se denomina Reforma o Trans-formación de Estado es una batería norma-tiva que apunta a la función pública, la ad-ministración y el aparato burocráticoestatal.

5) La llamada Reforma o Transforma-ción del Estado es una forma de estar o deser del Estado moderno de manera perma-nente, es el nombre que se le da al ejerciciode la función de gobernar, o del buen go-bierno, con el objetivo de mejorar y moder-nizar la gestión de la administración, abso-lutamente legítimo, deseable, conveniente,aplaudible y en principio compartida, quelo será realmente y con el contenido expre-sado si se hace respetando la Constituciónvigente, mediante una “cascada“ de medi-das que terminen logrando la misma.

6) Una verdadera y real Reforma yTransformación del Estado, en el sentidojurídico-constitucional de la expresión y en


el sentido natural y obvio de los vocablosse arriba reformando la Constitución, demanera que en la nueva carta se establez-can los instrumentos e institutos que per-mitan la implementación de medidas denaturaleza normativa que no la violenten yque ameriten los cambios proyectados.

7) Para llevar adelante la Reforma yTransformación del Estado en el sentidopropuesto hay que recorrer el camino delartículo 331 de la Constitución, que por otraparte es a la que siempre ha recurrido lanación oriental.

8) Así mismo para llevar adelante laReforma y Transformación del Estado en elsentido que se ha venido denominando se-ría conveniente recurrir a las doctrinas yescuelas que ya existen en nuestra organi-zación social, académica y profesional, sinprescindir totalmente de lo extranjero, peroteniendo presente la particularidades delsistema normativo e idiosincracia nacional,persiguiendo su más admisible conjunción.

9) En lo que refiere al aspecto central dela misma o al primer escalón de la escale-ra, que es el que permitirá continuar ascen-diendo, que lo constituye la función públi-ca o el aparato burocrático del Estado, sedebe confiar la instrumentación a la Ofici-na Nacional del Servicio Civil, en su confor-mación actual o futura, con su situación ins-titucional o con otra, por ser la especializa-da en la materia, de mandato Constitucio-


nal o de la nación en función constituyentelo que es lo mismo.

10) Lo que se ha venido haciendo hastael momento es lo que podría denominarsela “Reforma o Transformación del Estadoen grado de Tentativa”, la que no ha podidoconsumarse por los factores que configu-ran la “tentativa”.

11) Parece absolutamente necesarioencarar o continuar el proceso de Reformay Transformación del Estado, basta pensarque el Tribunal de Cuentas realiza 70.000observaciones al año, o 1500 observacio-nes en sólo un año a un gobierno departa-mental que no fueron atendidas ni levanta-das (ver pagina del T. de Cuentas), por lasvías de la reforma de la Constitución o porla “cascada” de medidas de gobierno quepermitan la realización, siendo necesario paraellos, como se expresó, instituciones que ha-biliten al aparato estatal para hacer lo que debe,al tiempo que le impidan hacer aquello queno debe y preguntarse ¿qué debería hacer elEstado? y ¿qué tipo de aparato estatal seránecesario para hacer todo lo que debería ha-cer y nada más que eso, estableciendo el sen-tido, la dimensión, la profundidad, los proce-dimientos y las posibilidades de la misma.

N. del A.: La bibliografía utilizada ha sidocitada en el propio texto del artículo.

SOBRE LA REFORMA O TRANSFORMACIÓN DEL … · tando en el infinito caldo de la ignorancia”, ex-...

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