Sostenibilidad y Continuidad del Plan Nacional de ...
30
Sostenibilidad y Continuidad del Plan Nacional de Educación 2021: Ref lexiones y Diálogo Reporte preparado por Luis Crouch, John Gillies, Ana Flórez
Transcript of Sostenibilidad y Continuidad del Plan Nacional de ...
Sostenibilidad y Continuidaddel Plan Nacionalde Educación 2021:Ref lexiones y Diálogo
Reporte preparado por
Luis Crouch, John Gillies, Ana Flórez
Comisión de Seguimiento
Plan Nacional de Educación 2021
Comisionados
Lic. Mauricio Loucel
Ing. Rafael Castellanos
Lic. Roberto Murray Meza
Ing. Guillermo Ruiz Maida
Lic. Sandra de Barraza
EquipoT écnico Comisión
Lic. Ana Benítez
Lic. Juan Pablo Fontán
EquipoT écnico EQUIP2
Lic. Mario Rivas
El Salvador, febrero de 2008
Prólogo
Una de las principales atribuciones de la Comisión de Seguimiento al Plan 2021 es viabilizar la continuidad
de los objetivos del Plan 2021, creando condiciones para convertirlo en política de Estado a partir del
involucramiento de distintos actores y sectores en el tema. A tres años del seguimiento al Plan y estando
por finalizar el mandato Presidencial, la Comisión consideró oportuno recopilar información sobre
tópicos fundamentales para la continuidad de parte de actores políticos, institucionales y académicos.
En este esfuerzo se encontró el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID) a través de un equipo de EQUIP2 quién hizo efectiva la contratación de un equipo de consultores:
Dr. Luis Crouch, Dr. John Gillies, Lic. Ana Flórez
El producto de los aportes se ha sistematizado con el propósito de generar un debate sostenido sobre
la continuidad del esfuerzo. Tres temas son de reflexión constante: el financiamiento, la importancia de
la educación y un acuerdo generalizado con los objetivos y grandes líneas estratégicas del Plan 2021. Por
esta razón, este documento tiene la intención de ser un instrumento que inspire debate y reflexión
especialmente sobre el financiamiento de la educación y la sostenibilidad financiera del Plan 2021.
Agradecemos las contribuciones de los políticos, académicos y especialistas en la temática educativa y
de financiamiento así como el apoyo de los titulares, el equipo técnico del MINED y el aporte de USAID.
Lic. Sandra de Barraza
Comisionada Coordinadora
Tabla de Contenidos
Lista de acrónimos
Agradecimientos
Introducción
Composición del equipo
Proceso y metodología
Principales líneas del Plan 2021
Oportunidades y obstáculos para la sostenibilidad de la
agenda educativa
Factores que apoyan la continuidad de la agenda educativa
Dimensión política
Dimensión institucional
Dimensión técnica
Factores que inhiben la continuidad y la sostenibilidad
de la agenda educativa
Dimensión política
Dimensión institucional
Dimensión técnica
Opciones para enfrentar los retos inmediatos
Dimensión institucional
Dimensión técnica
Dimensión política
La Comisión Presidencial de Seguimiento al Plan 2021
Próximos pasos
Conclusiones
Bibliografía
Anexos
7
8
9
9
10
11
12
13
13
14
15
16
16
17
20
22
22
25
26
26
28
29
30
32
Lista de Acrónimos
EQUIP2 Education Quality Improvement Program 2 (Programa de mejoramiento de la
calidad de la educación)
AED Academy for Educational Development (Academia para el Desarrollo Educativo)
RTI ResearchT riangle Institute
MINED Ministerio de Educación
CPS Comisión Presidencial de Seguimiento al Plan 2021
CNE Cuentas Nacionales de Educación
PEA Plan escolar anual
PEI Proyecto educativo institucional
USAID United States Agency for International Development - El Salvador (Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional)
UCA Universidad Centroamericana José Simeón Cañas
UTEC Universidad Tecnológica
FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
PAES Prueba de aprendizaje y aptitudes para egresados de educación media
PAECITA Prueba de logros de aprendizaje para educación básica
ACE Asociación Comunal para la Educación
CDE Consejo Directivo Escolar
CECE Consejo Educativo Católico Escolar
TIMSS Trends in International Mathematics and Science Study
SERCE Pruebas de matemáticas, lenguaje y ciencias del Laboratorio Latinoamericano de
la Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE)
PIB Producto interno bruto
7
Agradecimientos
Este reporte ha sido elaborado a solicitud de la Comisión Presidencial de Seguimiento al Plan 2021 de
El Salvador, coordinada por la Licenciada Sandra de Barraza, la cual cuenta con el apoyo del equipo directivo
conformado por la Licenciada Ana Benítez y el Licenciado Juan Pablo Fontán.
Extendemos un especial agradecimiento a la Ministra de Educación, Lic. Darlyn Xiomara Meza Lara, al
Viceministro, Lic. José Luis Guzmán, y alV iceministro de Tecnología, Lic. Carlos Benjamín Orozco Castillo,
por honrarnos con sus observaciones y comentarios sobre la concepción inicial y los avances del Plan
2021. De igual manera, reconocemos al equipo técnico del Ministerio, en especial a la Directora General
del Ministerio, a la Directora Nacional de Educación y todos los directores, gerentes y especialistas,
quienes nos ofrecieron sus valiosos comentarios sobre la sostenibilidad del Plan.
Este reporte final ha sido posible gracias a las contribuciones del grupo de líderes distinguidos de diferentes
áreas de la sociedad civil y del poder legislativo, quienes generosamente nos brindaron su tiempo y sus
opiniones sobre los avances de la educación en El Salvador. Claramente, respuestas bien pensadas para
grandes retos.
Finalmente, agradecemos el apoyo financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional en El Salvador (USAID) en la realización de este proceso. Asimismo, un especial agradecimiento
al equipo del Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación, conocido por sus siglas en inglés
EQUIP2, en El Salvador, liderado por AED en alianza con RTI, por acompañarnos, compartir sus opiniones
y apoyarnos a lo largo de la semana que duró esta consultoría.
8
Introducción
El presente informe es el resultado de una actividad desarrollada en El Salvador del 21 al 25 de enero
del 2008, con el ánimo de promover una reflexión práctica que apoyara a la Comisión Presidencial de
Seguimiento en sus recomendaciones para la Presidencia de la República, el Ministerio de Educación
(MINED) y la sociedad salvadoreña, sobre las acciones que son indispensables o necesarias para lograr
la sostenibilidad y continuidad del Plan 2021, en momentos en que se acerca un cambio de Gobierno.
Esta reflexión práctica buscó identificar oportunidades y retos en la implementación de la agenda educativa
que llevará a definir opciones para aumentar la sostenibilidad y continuidad del Plan y que ayudará a
reforzar su seguimiento. El equipo de EQUIP2 revisó bibliografía pertinente, entrevistó a actores clave
vinculados al diseño e implementación del Plan 2021, así como a algunos de los principales académicos
y al sector privado, entre otros, para indagar sobre sus percepciones acerca del avance del Plan 2021.
Igualmente, se estableció un conversatorio con la Mesa Institucional de la Comisión y se hizo una
presentación preliminar de los resultados de la visita, llevada a cabo con la concurrencia de diversos
actores de la vida educativa del país, la tarde el 25 de enero.
9
Composición del equipo
El equipo de EQUIP2 para esta actividad estuvo compuesto por el Dr. Luis Crouch, Vice Presidente y
Economista Jefe del Research Triangle Institute (RTI); John Gillies, Vice Presidente y Director de EQUIP2
en la Academia para el Desarrollo Educativo (AED) y apoyado por Ana Flórez, Especialista en Educación
y Directora del proyecto EQUIP2 El Salvador, en Washington para la AED.
10
Proceso y metodología
Preguntas clave
El trabajo planteó dos preguntas importantes que responder:
1. ¿Cuáles son las oportunidades y obstáculos para sostener la agenda educativa en general?
2. ¿Cuales son las opciones de sostenibilidad y continuidad de las metas del Plan 2021, como expresión
de la agenda general?
Este estudio no realizó una revisión explícita de cada uno de los diez programas principales implementados
actualmente, ni revisó sus logros y dificultades durante los tres años de implementación del Plan 2021.
Al contrario, el proceso de consulta para este informe se enfocó en una reflexión general del proceso
educativo que se ha desarrollado en El Salvador y sus opciones de mejora. Adelantar un análisis detallado
que revise las actividades y los logros del Plan podría ser una actividad importante como cierre del
mandato de la Comisión en este período. Al realizar este análisis detallado, será importante centrarse
en preguntas cuya respuesta dependerá del momento del proceso y de la información disponible para
hacer su evaluación.
Principales líneas del Plan 2021
11
Plan Nacional de Educación 2021
•
•
•
•
Objetivos Plan 2021
Formación integral de las personas
Once grados de escolaridad para toda la población
Formación técnica y tecnológica del más alto nivel
Desarrollo de la ciencia y la tecnología para el bienestar
de la sociedad
•
•
•
•
•
Línea estratégica 1
ACCESO A LA EDUCACIÓNModalidades flexibles de educación básica y media
Educación básica completa
Parvularia universal (prioridad en estudiantes de 6 años)
Alfabetización de jóvenes y adultos
Educación para la diversidad con un enfoque de inclusividad
•
•
•
•
•
Línea estratégica 2
EFECTIVIDAD DE LA EDUC. BÁSICAY MEDIA
Ambientes físicos adecuados
Clima institucional positivo
Docentes competentes y motivados
Currículo al servicio del aprendizaje
Acreditación y certificación
•
•
•
•
Línea estratégica 3
COMPETITIVIDAD
Aprendizaje de inglés
Tecnología y conectividad
Especialización técnica y tecnológica
Educación superior, ciencia y tecnología
•
•
•
Línea estratégica 4
BUENAS PRÁCTICAS DE GESTIÓN
Protagonismo de los centros escolares
Desarrollo institucional y participación social
Sistema de información, seguimiento y evaluación
Fuente: Ministerio de Educación Nacional, 2007
Educación básica completa.
12
Oportunidades y obstáculos para lasostenibilidad de la agenda educativa
Definiendo sostenibilidad y continuidad. El reto para alcanzar un cambio sustantivo y mejorar la
calidad de los sistemas educativos es: 1) hacer cambios significativos en las reglas del juego (leyes, incentivos,
capacidad, pedagogía) que mejoren directamente la calidad de la educación en el aula; y 2) asegurar
continuidad en la aplicación de las reglas del juego para permitir que los maestros, directores, supervisores,
padres de familia, estudiantes y otros miembros de la comunidad educativa las hagan funcionar en el largo
plazo. A esto se suma la capacidad del sistema educativo en todos sus niveles (en el MINED, el sector
privado, etc.) para implementar nuevos sistemas efectivamente. Uno de los principales factores que limitan
el progreso educativo en muchos países de América Latina es la falta de continuidad en la implementación
de nuevas políticas. En la mayoría de países, una de las quejas más frecuentes de parte de los profesores
y las comunidades educativas es el eterno listado de nuevas “soluciones” para viejos problemas. El
verdadero reto es realizar mejoras selectivas y efectivas en el mejoramiento del sistema educativo, evaluar
para determinar si estas mejoras están haciendo la diferencia en el aula, y continuar adaptando y mejorando
progresivamente, en vez de cambiar frecuentemente de dirección.
En la revisión del Plan 2021, el equipo ha distinguido tres elementos del Plan: 1) fundamentos, objetivos
y metas (como lo muestra el cuadro anterior); 2) programas específicos a ser implementados por la
administración actual del Presidente Antonio Saca, como son los programas Compite, Edifícame, Edúcame,
Poder, Conéctate, REE, MEGATEC, Comprendo, Juega Leyendo y Todos Iguales; y 3) procedimientos
operativos y políticas para crear incentivos esenciales, con el objetivo de facilitar el mejoramiento de los
centros educativos.
En este sentido, el análisis producto de la revisión del Plan que se presenta en este documento está
estructurado para reflejar un marco conceptual basado en las tres principales dimensiones de cambio
en los sistemas educativos:
1. Dimensión política: la sociedad política y civil apoyan las metas, los programas y el liderazgo.
2. Dimensión institucional: políticas y regulaciones, capacidad organizacional y recursos (de tipo
financiero, principalmente).
3. Dimensión técnica: elementos del sistema educativo que afectan el aprendizaje (docentes, materiales,
enfoque pedagógico, gestión escolar, etc.).
13
Factores que apoyan la continuidadde la agenda educativa
Dimensión política
Apoyo generalizado para los objetivos y las líneas estratégicas del Plan 2021. Entre todos los
entrevistados para este estudio, existe consenso en que los objetivos y, en cierto sentido, las líneas
estratégicas del Plan son apoyados por los diferentes sectores de la sociedad. Esto refleja que, en el caso
de El Salvador, el proceso de creación de políticas educativas ha sido altamente participativo y consultado.
Sin embargo, se debe enfatizar que el apoyo de la sociedad está en el nivel de los objetivos y líneas
generales, y no en los diez programas específicos. Los actores clave del proceso educativo pueden asignar
diferentes prioridades y énfasis en las metas, pero todos concuerdan con que la educación requiere una
visión y un compromiso de largo plazo. También es importante señalar que los titulares del MINED están
de acuerdo en la necesidad de un compromiso de largo plazo hacia grandes estrategias educativas, más
que hacia programas específicos de “marcas”. Esto no contradice la necesidad y conveniencia de que los
Gobiernos de turno establezcan “marcas”. Este proceso no solamente ayuda a la genuina necesidad de
“venta” de cada Gobierno, lo cual es típico de toda democracia, sino que ayuda a explicar y generar
solidaridad dentro de las mismas burocracias, siempre y cuando las líneas generales se respeten.
El sector educativo tiene credibilidad en la población. El Salvador tiene una larga historia de
participación de la sociedad en el tema educativo, lo que hace de este un punto focal de acuerdo y no
de confrontación. La buena implementación de programas educativos a lo largo de los últimos quince
años le ha valido al sector credibilidad y reconocimiento. A partir de las entrevistas para este estudio,
puede indicarse que hay cierta evidencia de la demanda de las comunidades por los programas específicos
del MINED, aunque esta varía entre las comunidades, pues requieren diferentes programas, y entre los
programas, ya que algunos se han ejecutado más energéticamente o, por su naturaleza, han llegado a llenar
necesidades más sentidas que otros. El equipo de estudio no tuvo tiempo para hacer un análisis detallado
de este aspecto. Al final de este trabajo, se recomienda una posible encuesta u otros estudios para realizar
un análisis más exhaustivo.
Reconocimiento internacional a la estructura del Plan 2021 y a algunos de sus programas.
El Salvador tiene una alta reputación sobre las reformas educativas que ha desarrollado y tiene el
reconocimiento a nivel regional e, incluso, internacional de algunos de sus programas, como es el caso
de Educo, en el que se toman decisiones basadas en consultas, y el mismo Plan 2021. El reconocimiento
internacional puede generar apoyo y recursos para la sostenibilidad del Plan.
14
Metas claras y transparentes. En el Plan 2021, se han establecido medidas claras de progreso por
niveles, resultados de los recursos y proyección de inversión en educación 2004-2009 con indicadores
que, en general, pueden ser medidos y comunicados a la ciudadanía. La disposición del Gobierno de ser
claro y transparente sobre los objetivos y su progreso es un elemento importante para mantener el apoyo
público y el de los formadores de opinión.
Dimensión institucional
Liderazgo fuerte y continuo. El sector educativo en El Salvador ha tenido una notable ventaja al tener
un liderazgo fuerte, visionario y continuo desde la firma de los acuerdos de paz. Esta es una ventaja que
no se compara con la historia de inestabilidad de mando en los Ministerios de Educación de otros países
latinoamericanos.
Capacidad y continuidad en los mandos medios en el MINED. Menos obvio, pero no menos
importante que la continuidad de los titulares en el liderazgo, resulta ser la capacidad significativa que
se ha desarrollado al interior del MINED en los últimos quince años, donde, a diferencia de otros Ministerios
de Educación, la existencia de un equipo técnico experimentado ha creado cierto grado de capacidad
organizacional que se evidencia en los planes de trabajo, en los ejercicios de estimación de costos y en
la implementación de los programas. Sin embargo, el equipo de estudio no tuvo tiempo para analizar los
procesos al interior del MINED y cómo estos están siendo ejecutados.
Ciertos elementos del ambiente político están en consonancia y son importantes: transferencias
fiscales, Ley General de Educación y otras leyes que están en proceso. El Plan 2021 se inscribe
en un contexto fértil para su institucionalidad, ya que, en sus objetivos generales, está en consonancia
con los planteamientos de la Ley General de Educación de 1996 y responde a un sistema continuo de
transferencias fiscales. Este aspecto relacionado con el asidero legislativo de las innovaciones institucionales
del sector probablemente podría ser mejorado.
El Plan está en consonancia con el organigrama y la estructura del MINED. El responsable de
cada programa del Plan, dentro del Ministerio, y el responsable o encargado de la línea de gestión
institucional o permanente que se encargaría de dichos programas son la misma persona en todos los
casos o en la mayoría de ellos.
15
Contrario al caso de El Salvador, existen algunos ejemplos en otros países en donde se crean estructuras
paralelas a las divisiones naturales de los Ministerios, con presupuestos definidos, que no son sostenibles
en el largo plazo y que afectan el funcionamiento uniforme de los Ministerios del sector. Esta alineación
entre el plan estratégico y el organigrama “permanente” o “de línea” del Ministerio significa, también, que
el programa de trabajo del Plan coincide con los planes de trabajo de cada una de las gerencias y unidades
técnicas. A la vez, implica que los mandos medios se van familiarizando con el Plan y se identifican con
él.
Dimensión técnica
El Plan 2021 parece ser un plan completo que refleja el consenso internacional sobre los
elementos esenciales para un sistema educativo efectivo. Aunque en este estudio no se analizaron
a profundidad los programas que implementa actualmente el MINED o las estructuras administrativas y
gerenciales que los soportan, se puede argumentar que existen algunos elementos positivos en el Plan
que tienen potencial, y será importante hacer más investigaciones al respecto. Entre ellos se encuentran
los siguientes:
Protagonismo de los centros educativos. Se destaca el potencial que tiene la promoción de
la autonomía escolar, la responsabilidad de la gestión escolar a la cabeza de las modalidades, como
la ACE, CDE y los CECE y los directores, así como la transferencia de recursos nacionales para
atender necesidades locales. Asimismo, al momento de hacer este estudio, se están desarrollando
y actualizando herramientas utilizadas en los centros educativos, como el PEI, PEA y ¿Qué Ruta
Tomamos?, que tienen el potencial de atender problemáticas concretas de cada centro, pero cuyo
impacto en la autonomía escolar tendrá que ser evaluado en el mediano plazo.
Transferencias y rendición de cuentas a nivel local. El Plan enfatiza en el protagonismo de
los centros escolares, el rol activo de los padres de familia y la rendición de cuentas de los centros.
Este protagonismo se acompaña con estructuras que apoyan el trabajo de los centros educativos,
como son los planes de mejoramiento, el apoyo de los equipos de seguimiento a la calidad y el
sistema de pruebas, entre otros. Indagar sobre la efectividad, los aciertos y los desafíos del sistema
de apoyo que brinda el nivel central a las escuelas podría ser un tema importante que investigar.
16
Evaluación de rendimiento educativo. El Plan incorpora metas y resultados de proceso e
impacto como logros de aprendizaje que pueden ser útiles para retroalimentar a los docentes y
para rendir cuentas transparentes de los resultados. A nivel nacional, las pruebas PAES y las Pruebas
de Logros de Aprendizaje para Educación Básica (conocidas como PAECITAS) para tercero, sexto
y noveno grado arrojarán medidas de progreso a lo largo del tiempo. La participación activa en las
pruebas internacionales, como SERCE y TIMSS, contribuirá con estándares internacionales de
medición de resultados de aprendizaje.
Currículo al servicio del aprendizaje. El Plan parte de convertir el currículo en una herramienta
que clarifique las competencias esperadas en el alumnado, es decir, hace énfasis en el desarrollo
de las potencialidades de cada uno de los estudiantes a partir de lo que aprende en la escuela.
Enfatizar en un currículo por competencias aporta elementos para la renovación de la enseñanza
y, por tanto, de la selección y organización de los contenidos y actividades curriculares, e influye
en estrategias para aplicar los conocimientos que pueden ser monitoreados y evaluados. La
producción de textos escolares para todos los grados y áreas, acompañados de guías para los
maestros y cuadernos de ejercicios para los estudiantes tienen el potencial, precisamente, de apoyar
la renovación de la enseñanza brindando elementos innovadores, como la evaluación continua en
cuanto herramienta para que los docentes la utilicen como marco referencial para monitorear el
progreso del alumnado e intervenir en aquellos estudiantes con dificultades de aprendizaje.
Factores que inhiben la continuidad yla sostenibilidad de la agenda educativa
Dimensión política
Apropiación de los programas. El consenso que existe sobre los objetivos generales del Plan no se
extiende a los programas específicos o a las políticas operativas actuales. Las entrevistas indicaron que
los actores clave hacen una distinción clara entre el Plan 2021 como un plan de Gobierno y lo que podría
ser una política de Estado o un proyecto nacional. Las realidades políticas dictan que los nuevos Gobiernos
tendrán que crear sus propios programas y “marcas”. En el actual ambiente político, las elecciones del
2009 podrían dar paso a prioridades políticas diferentes.
17
Dimensión institucional
A pesar de las ventajas institucionales que tienen el Plan y el país, por lo menos dos grandes problemáticas
podrían afectar la continuidad y el éxito potencial del Plan 2021: La situación financiera y la atención a
los docentes.
Sostenibilidad financiera. Casi todos los entrevistados identificaron la falta de recursos financieros
como uno de los principales obstáculos para alcanzar las metas del Plan. El impacto de las restricciones
financieras es serio. Equipos técnicos sobrecargados, tanto del MINED como de sus socios implementadores;
la implementación lenta de un cronograma; y la disyuntiva entre las expectativas de los salvadoreños y
la implementación de los programas pueden ser razones suficientes para debilitar la confianza y la
credibilidad pública en la agenda educativa.
Sin embargo, es interesante recalcar la percepción de algunos de los gerentes del MINED quienes explicaron
que, desde el 2003, las proyecciones presupuestales -determinadas por el Ministerio- fueron cumplidas
anualmente como estaban previstas, lo que significa un incremento del 50% sobre los niveles del 2003,
como lo muestra la gráfica 1. Por lo tanto, esto podría indicar que el problema financiero estaría en que
los niveles presupuestales establecidos son inadecuados porque los programas no son lo suficientemente
ambiciosos en sus metas. De todas maneras, el equipo no tuvo suficiente tiempo de revisar en detalle
las proyecciones presupuestales a la luz de los programas -y no estaba dentro de los objetivos del estudio-
por lo que un examen detallado en el futuro podría ser importante
En este sentido, hay una diferencia sutil pero importante entre las percepciones que podrían llamarse
“interiores al Ministerio” y las opiniones de gente conocedora pero “externas al Ministerio”. La percepción
que parece existir entre algunos líderes de opinión externos al Ministerio es que el Plan en sí, como plan,
se ha subfinanciado. La impresión desde dentro, es que el Plan básicamente (aunque con algunos tropiezos)
se ha financiado al nivel de las expectativas que se habían creado. El equipo para este estudio entonces
postula dos conclusiones basadas en esto. Primera, que hay que explicar mejor la situación, aún a personas
externas que aparentemente deberían entender la situación. Y, segunda, mucho más importante, la
implicación fuerte de esta aparente paradoja es que, implícitamente, estos líderes de opinión piensan que
el Plan no es suficientemente ambicioso para el país.
18
Fuente: Ministerio de Educación, 2007
$800,0
$700,0
$600,0
$500,0
$400,0
$300,0
$200,0
$100,0
$0,0
2004 2005 2006 2007 2008
Gasto Educación meta
Gasto Educación ejecutado
Con el fin de resolver el problema financiero, es importante entender claramente la naturaleza del
problema. Para la mayoría de los entrevistados, el indicador principal que explica la situación financiera
es el porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) que se invierte en educación, el cual ha estado en caída
en los dos años anteriores. Esta afirmación lleva a hacerse varias preguntas: ¿Cómo se entiende y usa el
PIB como indicador? y ¿cómo este indicador informa el problema? Por un lado, el porcentaje del PIB es
útil como una medida general del compromiso social en términos de la inversión en educación en el largo
plazo, pero no es una medida útil para incrementar el compromiso o la asignación año a año comparada
con las proyecciones financieras. Los presupuestos del sector educativo son hechos al inicio del año
basados en los pronósticos de crecimiento de la economía y de los ingresos del Gobierno.
Sin embargo, el crecimiento actual de la economía solo puede medirse al final del año, y, de hecho, las
tendencias de crecimiento solamente después de varios años. Por tanto, cuando la economía crece
rápidamente y más de lo anticipado, y lo hace en forma sostenida, ocurren dos cosas. Primero, el porcentaje
reflejado en un presupuesto educativo predeterminado será menor al planeado (y en el caso contrario,
cuando la economía crece menos, el porcentaje del PIB en educación será más alto, pero esto no refleja
un incremento en su asignación). Esto indica que el porcentaje del PIB debe ser usado y entendido en
el contexto correcto. Pero, segundo, implica que, por otro lado, los montos programados pueden parecer
poco ambiciosos. Si la sociedad juzga que estas nuevas tendencias son proyectables a más largo plazo,
entonces sí se puede empezar a concluir que se podría ser más ambicioso. Finalmente, pocos economistas
recomiendan fijar un nivel de gasto como porcentaje del PIB; lo que recomiendan es ir aumentando el
gasto a medida que crece la confianza en que el sector está bien manejado y que el gasto tiene el efecto
19
Gráfica 2. Carga fiscal y prioridad educacional en El Salvador y América Latina
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0Carga Fiscal: Ing Gob/PIB
AmLat
El Salv
Prior. Ed: Ed/Gasto total
Fuente Banco Mundial Ed.Stats 1990-20051
esperado. Todo esto parece ser el caso en El Salvador. Luego la opinión de que el sector puede y deber
ser más ambicioso y que, para esto, se necesita mejor financiamiento es plenamente justificable.
Más importante aún, es entender cuál es el problema que los indicadores están reflejando. El presupuesto
del sector educativo como un porcentaje del PIB es un indicador complejo que combina dos preguntas
importantes, las cuales tienen que estar separadas para entender el problema: ¿cuántos ingresos del
presupuesto general, como un porcentaje del PIB, tiene el Gobierno para distribuir en los diferentes
sectores? y ¿Dentro de los ingresos generales, qué prioridad asigna el Gobierno a la educación como un
porcentaje del presupuesto general? En el caso de El Salvador, el problema no es la falta de voluntad
política o compromiso social por la educación, en comparación con otros rubros de gasto estatal, sino
la habilidad limitada del Gobierno para incrementar la carga fiscal.
Como lo muestra la gráfica 2, la proporción promedio del presupuesto actual destinada a educación a
lo largo de un período de quince años ha venido incrementándose en comparación con otros países
latinoamericanos. Esto refleja un relativo compromiso de largo plazo de priorización de la educación. La
situación es diferente cuando se compara la carga fiscal con el porcentaje del PIB.
1 Como una nota en este informe, ya que no todos los países tienen datos para todos los años, la interpretación
de este cuadro debe ser cautelosa. Por ejemplo, los datos para El Salvador tienden a ser más recientes que parael resto del continente.
20
Como lo muestra la gráfica 3, El Salvador recauda un porcentaje significativamente menor de la economía
en el presupuesto nacional. El reto es incrementar, utilizando medios eficientes, el recaudo fiscal para
aumentar el tamaño del presupuesto general, y no tanto incrementar el presupuesto educativo como
porcentaje del gasto del Gobierno. En síntesis, el problema financiero no es que la educación no sea
prioritaria. El problema real es la prioridad del gasto público en general y la carga tributaria.
Gráfica 3. Priorización en educación
2Datos son para el período 1990-2005. No todos los países tienen datos para todos los años, así que la
interpretación debe ser cautelosa. Por ejemplo, los datos para El Salvador tienden a ser más recientes que parael resto del continente.
Fuente Banco Mundial Ed.Stats 1990-20052
Baja
Mediana
Alta
Rep. Dominicana16 fiscal10 educación
El Salvador16 fiscal18 educación
México15 fiscal21 educación
Baja
Carga fiscal total (% PIB)
Paraguay21 fiscal10 educación
Venezuela22 fiscal15 educación
C. Rica20 fiscal20 educación
Mediana
Uruguay28 fiscal10 educación
Colombia28 fiscal15 educación
Nadie(!!!!!)
Alta
Dimensión técnica
No era parte del propósito de este estudio evaluar el impacto de cada uno de los programas específicos
del Plan 2021 ni evaluar si se estaban cumpliendo o no sus metas. Sin embargo, algunas situaciones se
hicieron evidentes y será importante evaluarlas en otros estudios, por ejemplo:
Impacto en el aprendizaje. Para asegurar que las reformas tengan impacto en el aprendizaje de los
estudiantes y en los propósitos de largo plazo de la educación, habrá que focalizarse en lo que pasa e
interesa a los centros educativos, el tiempo efectivo en el aula, el clima escolar, las técnicas utilizadas por
los docentes en la práctica del proceso enseñanza-aprendizaje, las expectativas de los estudiantes y de
los maestros, el aprendizaje de la lectura en los primeros grados, de las matemáticas y de las ciencias,
entre otros, así como el apoyo continuo a los docentes en el aula, el uso de los materiales educativos, la
introducción de herramientas y la evaluación continua, que apoyen el proceso de enseñanza y aseguren
pertinencia en el aprendizaje respetando los diferentes ritmos y formas en que aprenden los estudiantes.
21
Acceso a la educación y pertinencia. Se deben contrastar las metas de cobertura cuando la encuesta
de hogares y propósitos múltiples (EHPM), muestra que los estudiantes dejan el sistema en su mayoría porque
no están interesados en la educación que están recibiendo (DIGESTYC, 2004). La pertinencia de la
educación está relacionada con el impacto en el aprendizaje mencionado en el punto anterior y con lo
que motiva a los estudiantes a aprender. Si los estudiantes están aburridos, porque no le entienden al
profesor debido a sus prácticas pedagógicas de enseñanza y pierden la motivación a estudiar, los indicadores
de deserción pueden seguir disparados, sobre todo para la población estudiantil entre 13 y 15 años. Esto
tendrá un impacto fuerte en la secundaria. El reto en este nivel será entender en detalle las barreras que
previenen el acceso y permanencia de los estudiantes, así como formular programas y políticas que se
enfoquen en ofrecer alternativas de largo plazo. Como se indicó anteriormente, la oferta de servicios
educativos en este nivel no estará sujeta a la demanda de aquellos que no le dan valor a la educación o
de aquellos a quienes la primaria no los preparó adecuadamente para continuar con sus estudios. La
educación secundaria, particularmente en la zona rural, requiere de nuevas estrategias que vinculen la
educación que reciben a carreras técnicas, tecnológicas y profesionales, y que les ofrezca alternativas para
ingresar a la fuerza laboral en una economía cambiante como la de El Salvador. Más aún, que ofrezca
programas pertinentes a partir de un currículo basado en competencias, pero esta vez laborales y relevantes
para diferentes contextos tantos rurales como urbanos, y para empleadores y empleados. Es deseable
que los programas sean pertinentes a cada región y que puedan adaptarse a sus necesidades específicas.
Mientras el programa EDÚCAME es un paso innovador al crear opciones flexibles para la población fuera
del sistema educativo, existen pocos modelos novedosos que hayan probado ser efectivos respondiendo
a las necesidades de la secundaria.
Una revisión de experiencias y estrategias internacionales innovadoras podría ser un buen inicio para
discutir e informar diferentes opciones para El Salvador que lleven a la creación de una gran alianza entre
el sector público, el privado y las ONG, con el propósito de maximizar la información disponible y los
recursos que estos sectores tienen para lograr impacto de alto nivel que ayude a balancear las necesidades
crecientes de educación-empleo para los jóvenes que terminan la secundaria en El Salvador.
Evitar la “proyectitis”. Hay que pasar de tener esfuerzos dispersos a manera de un gran número de
programas, a asegurar impacto unificado y de fondo en los grandes objetivos y metas del Plan 2021. El
ejemplo de Chile es relevante porque ha sido un país que, en los últimos veinticinco años, ha tenido
reformas educativas, lideradas por diferentes fuerzas políticas, que enfatizan un gran número de intervenciones
y proyectos que suenan sensatos. Sin embargo, al evaluarlo usando estándares internacionales, como las
pruebas PISA, los logros académicos no mejoran y hacen que Chile ocupe el mismo lugar en el ranking.
Por ejemplo, en Chile se dificulta la utilización de las pruebas SIMCE (el equivalente de las PAES y las
PAECITAS de tercero, sexto y noveno grado) como instrumento ágil y hasta cierto punto instrumental
22
para la capacitación en servicio de los maestros y para focalizar el trabajo de ellos en al aula. Esto nose corrige con más proyectos (para no aumentar la “proyectitis”), sino con una mejor integración
institucional de los sistemas que ponen los estándares curriculares, los sistemas que miden con base en
los dichos estándares y los sistemas que capacitan a los maestros para que puedan lograr los estándares.
Dimensión institucional
Aliviar la situación financiera. Partiendo del análisis anterior, el reto principal es incrementar el
porcentaje de ingresos generales del Gobierno. Alguna de las opciones podría ser un acuerdo nacionaldenominado como un “pacto fiscal” o una mejoría fiscal sectorializada a partir de impuestos selectivos,
verdaderas alianzas público-privadas en el sentido de lo que en inglés signifca “public and private partnerships”
y otras opciones que generen ingresos específicos para el sector educativo. Cada una de estas opcionesse describe a continuación:
Opciones para enfrentarlos retos inmediatos
Pacto fiscal. Su beneficio principal sería la solución al problema financiero de carga tributaria total
como porcentaje del PIB. Sin embargo, es un proceso de largo plazo que requiere consenso multisectorialpara subsanar diferencias políticas intensas. Igualmente, obligaría a que el Ministro de Educación tuviera
un rol efectivo e importante para apoyar esta reforma; sin embargo, no sería apropiado ni sería su
función liderar este diálogo. Esta es una reforma que tomaría bastante tiempo en concretarse, luegono sería una solución a los problemas inmediatos del sistema educativo.
1.
Impuestos selectivos. El equipo de este estudio considera que un programa de impuestos ycontribuciones dirigidas específicamente al sector educativo tiene gran potencial para generar recursos
que soporten esfuerzos de largo plazo para mejorar la educación. Es cierto que, en su mayoría, los
economistas no apoyan este tipo de medidas porque distorsionan las opciones, complica los sistemasy restringe la discrecionalidad de los ministros de finanzas. También, algunas veces los cuerpos legislativos
se oponen a estos impuestos por razones similares: se restringe la libertad del Órgano Legislativo
para asignar recursos. Sin embargo, en el caso de El Salvador, la opción de los impuestos selectivospuede generar algunos beneficios. Desde una perspectiva política, la educación tiene buena reputación
no solo por las acciones del MINED, sino también por el consenso sobre su importancia. Estas
condiciones crean oportunidades para lograr acuerdos que pueden ser únicos para el contexto políticosalvadoreño. Por ello, una opción a considerar sería la creación de un grupo consultivo de alto nivel
bipartidista (o representativo de todos los partidos) que introduzca exitosamente reformas fiscales
para la educación, basadas en un análisis cuidadoso y con una gran visibilidad pública que haga quelos resultados de su análisis puedan compartirse con la opinión publica y la sociedad civil en general.
Dentro de las estrategias utilizadas por otros países para propósitos similares, se encuentran:
2.
23
Impuestos a la nómina o planilla, estrategia utilizada en países como Colombia y Sudáfrica. Eldescuento del impuesto puede ser bajo -0.5% para los trabajadores y empleados-, pero puedegenerar ingresos adicionales suficientes para activar el gasto en el sector.Impuesto predial dedicado a la infraestructura, como en el caso de Estados Unidos. Este esun impuesto visible y de uso inmediato.Impuesto a las loterías que se deriva a educación, esta es una estrategia común en otros paísescomo Colombia y en algunos estados de los Estados Unidos. Es un impuesto regresivo y voluntario.Impuesto retroactivo para el graduado, estrategia creativa utilizada en Australia. El argumentoparte de la idea de que el Estado ha subsidiado al estudiante con muchos de los costos de laeducación superior. Por esa razón, una vez estos estudiantes se gradúan y encuentran trabajo enel que ganen un salario aceptable, un porcentaje de ese salario debe ser devuelto al Gobierno,quien, a su vez, lo reinvierte en el sector educativo. Esto puede hacerse solo si se parte de la basede que los impuestos se apliquen solo a aquellos que tengan ciertos ingresos económicos.
a.
b.
c .
d.
Verdaderas alianzas público-privadas en el sentido de “public-private partnerships” similaresa las utilizadas en Inglaterra. Estas “alianzas contractuales” son más rígidas que las alianzas tradicionalesque actualmente se establecen en muchos países, ya que reflejan un acuerdo contractual entre elGobierno y el sector privado, basado en un contrato de negocios. En este acuerdo, por ejemplo, elsector privado construye la infraestructura escolar y entra en un arrendamiento de largo plazo conel Gobierno, después del cual los inmuebles son asumidos por este. Las implicaciones de este contratoson que el Gobierno no tiene que financiar costos de capital y el sector privado asume la responsabilidad(y el riesgo) de asegurar que los centros educativos están localizados correctamente, bien construidos y mantenidos, y que continúan teniendo un número suficiente de estudiantes. Vale la pena acentuarque los economistas podrían ver esta estrategia como una “financiación del déficit oculto”, así quees importante que el contrato tenga ventajas adicionales tales como la especificación mejorada delos requisitos de la construcción, gerencia de riesgo mejorada u otras ventajas.
3.
Otras opciones. Se puede considerar una amplia gama de opciones adicionales, a fin de generar másingresos para la educación. Entre las que deben ser evaluadas cuidadosamente, se podrían incluir:
4.
Continuar el fideicomiso como una medida permanente. Esto puede generar preocupaciones porel uso de los fondos prestados para gastos recurrentes, pero es una opción que puede ser explorada.Aumentar las contribuciones municipales a la educación, con el uso de fondos locales o fondosde las transferencias (es decir, como el FIS o el FODES).Otorgar becas estructuradas (bien organizadas, planificadas) financiadas por el sector privado, consistemas mejorados para el control de calidad.Hacer un uso estructurado de las remesas para la educación.Conceder becas y premios a la excelencia, financiados por el sector público o privado. Talespremios, por ejemplo, podrían proporcionar ayuda a los tres mejores estudiantes de cada centroeducativo del país, lo cual genera entusiasmo y una expresión tangible hacia la equidad, y ayuda alos mejores estudiantes de cada comunidad. Este tipo de iniciativa se podía ligar a otras estrategiastales como los impuestos específicos mencionados anteriormente.Incrementar el involucramiento de los donantes internacionales para ayudar específicamente a laeducación. El alto perfil y el potencial de la educación puede revigorizar la ayuda externa.
a.
b.
c .
d.e.
f.
24
Si el sector elige movilizar una variedad grande de fuentes de financiamiento, sería conveniente incrementarla transparencia y claridad sobre las fuentes y sus usos, y crear las condiciones que permitan priorizarentre fuentes y usos. Esto puede implicar la creación de un "fondo virtual" dentro del sector de laeducación; que es esencialmente una base de datos bien estructurada que rastree las fuentes y los usosde los diferentes mecanismos de financiación. Este tipo de fondo podía crear una contabilidad transparentede las fuentes y de su uso para apoyar la educación. Desde una perspectiva gerencial, podría crearse unaherramienta de gerencia práctica utilizando la información del ejercicio de las Cuentas Nacionales deEducación para dar prioridad y para dirigir recursos. Desde una perspectiva de las relaciones públicas,tal fondo podría crear una competencia entre donantes, particularmente del sector privado, para elreconocimiento público de su ayuda a la educación.El reto financiero puede resolverse, pero requiere una base amplia de consenso y trabajo conjunto. Esrecomendable establecer un grupo de alto nivel que represente diferentes fuerzas políticas y grupos dela sociedad civil, para que hagan propuestas sostenibles y consensuadas, y que prioricen en la educacióny su financiación.
Mejorar la motivación y la capacidad del cuerpo docente. Las entrevistas y las discusionesdestacaron, en varias ocasiones, las preocupaciones por la motivación, el profesionalismo y la capacidadde los docentes. Esto es uno de los desafíos más complejos de cualquier sistema educativo. No hay unasolución única para mejorar el rendimiento del profesorado. Los docentes responden a una variedad deincentivos y factores de tipo financiero, de la carrera misma, de la formación académica, de la presión delos compañeros y las comunidades, y de las condiciones del trabajo. Un punto de partida importantepodría ser entender el sistema desde la perspectiva de los docentes.
Las entrevistas indicaron que existe poca información o investigación sobre cómo los profesores trabajanen el sistema y cómo ven los desafíos. Se podría pensar en iniciar algunas investigaciones como un primerpaso, por ejemplo en la discusión sobre la Ley de la Carrera Docente y su relación con la formación inicialy en servicio de los maestros. Igualmente, se puede motivar una discusión sobre el rol de los docentesrecién graduados o sin experiencia de aula y el aprendizaje de la lectura en los primeros grados. Algunosestudios muestran que, en muchos países de Latinoamérica, los docentes sin experiencia de aula sonasignados no solo a las áreas rurales (donde se enfrentan mayores dificultades), sino que también suprimer contacto con el aula es con el primer grado. Esto viene con la responsabilidad de enseñar a leer,en un contexto en donde muchas veces se asume que la lectura es algo natural para los niños, cuandoestudios recientes muestran todo lo contrario. La discusión puede ampliarse a las aulas diversificadas ode multigrado y a las herramientas que tienen los docentes -con o sin experiencia- para hacer del procesode enseñanza y aprendizaje un proceso relevante para sus estudiantes y motivador en la carrera profesionaldel docente. Estas discusiones pueden darse si se combinan con unos estudios preparatorios; por ejemplo,hacer una encuesta a los maestros sobre sus condiciones de trabajo, motivación, preparación, susexpectativas sobre cómo aprenden los niños y sobre los tipos específicos de ayuda (entrenamiento,materiales, apoyo) que encuentran útiles para su trabajo.
25
Dimensión técnica
Para garantizar buenos resultados, es importante focalizarse en lo sencillo y fundamental: el docente, loque pasa en el aula y la coordinación entre la medición y el apoyo continuo al docente. En particular, sepueden incluir las siguientes condiciones:
Una enseñanza que garantice lo básico, pero no se quede solo en esto (aún en Chile, por ejemplo,a pesar del alto nivel de gasto educacional y de la gran variedad de proyectos creativos, muchísimosestudiantes no aprenden a leer hasta el cuarto o quinto grado).
El aprendizaje de la lectura en los primeros grados, la enseñanza de la lectura ha recibido atenciónconsiderable en los últimos años. No obstante, aprender a leer representa dificultades para una proporcióngrande de estudiantes. A partir de la gráfica del efecto San Mateo, la diferencia entre los alumnos lectoresy los menos lectores plantea un interrogante y una necesidad urgente de atender específicamente a losprimeros años. Si los niños llegan a cuarto o quinto grado sin saber leer, su fracaso escolar o la desercióndel sistema puede ser inevitable. Existe gran evidencia de que los países que más progresan en educación(Finlandia, Corea del Sur, Singapur, por ejemplo) son los que se esmeran en no permitir que ningún niñose quede sin respaldo y en garantizar que logren los conocimientos básicos. No minimizan los otroslogros, pero garantizan lo básico, en cuanto a logro cognitivo, de todo estudiante.
Mucho apoyo pedagógico específico sobre cómo lograr los resultados, menos teoría pedagógicasobre los “-ismos”. Ya se ha mencionado la importancia del enfoque por competencias del currículo yalgunos de los esfuerzos que se han desarrollado para asegurar materiales -como libros de texto, cuadernosde ejercicios para los estudiantes, guías para los maestros- que muestran el cambio de técnicas usadasen el aula de clase. Sin embargo, más esfuerzos se pueden realizar para apoyar a los docentes a trabajarcon estudiantes que aprenden a ritmos distintos y de diferentes formas, y a ubicar el punto en que cadaestudiante se encuentra. Herramientas como la evaluación continua, para ayudar a los docentes a medirlos aprendizajes de los estudiantes e identificar sus necesidades de tal manera que les permita orientarla enseñanza de acuerdo a ellas, pueden ser valiosas como apoyo pedagógico en el aula. La evaluacióncontinua se refiere al proceso de recolectar información de cómo los estudiantes están progresando ensu aprendizaje en tiempo real y no solo en una prueba. Este tipo de evaluación se usa para tomar decisionessobre la planificación de las clases y al nivel de cada estudiante. Hay que trabajar con los equipos deseguimiento a la calidad, capacitando sobre su aplicación puede fortalecer los procesos de apoyo pedagógicoen el aula.
26
Que los maestros dediquen más tiempo a la enseñanza efectiva en el aula, la investigacióninternacional sobre "tiempo efectivo en el aula" indica que solamente una fracción del calendario oficialde la escuela se utiliza realmente para la enseñanza y el aprendizaje. Desafortunadamente, este indicadorno se mide en El Salvador, así que quienes toman las decisiones carecen de información precisa sobrelo que verdaderamente pasa en la escuela durante el calendario oficial. En El Salvador, el calendario escolares de 200 días, cada día de 5 horas, para un tiempo educativo de 1000 horas. La investigación internacionalestima que casi el 40% del día de la escuela se suele utilizar para otros propósitos diferentes a la enseñanza(administración, recreación, almuerzo, limpieza, etc.). Adicionalmente, se pierde más tiempo de aprendizajecuando la escuela no está abierta todos los días, cuando los profesores y los alumnos llegan tarde o seausentan, o si los materiales no están disponibles cuando se necesitan. Una vez que existan los elementosbásicos -el profesor, el estudiante y los materiales en el aula de clase simultáneamente-, se podría evaluarel uso del tiempo en el aula. La investigación reciente sobre este tema incluye un documento de trabajopreparado por el equipo central de EQUIP2 en Washington y el Banco Mundial para crear un protocoloque mida el "tiempo efectivo en el aula".
Si todo lo anterior se aplica con eficiencia, queda tiempo para enfocarse en lo que realmente importa,que es lo que pasa en el aula para lograr el aprendizaje. Es importante reconocer que varias de las iniciativasdel Plan 2021 tienen el potencial para apoyar intervenciones fundamentales en la escuela y el aula. Porejemplo, los nuevos materiales por competencias, la evaluación continua, el PEI, el PEA, la caja deherramientas de ¿Qué RutaT omamos? y la ayuda directa de los equipos de seguimiento a la calidad puedenproporcionar medios eficaces directos para el aula y la escuela. El desafío será evaluar estas actividadesen términos de cómo se utilizan y de lo que es genuinamente útil para los profesores y los directores.
Dimensión política
La sostenibilidad implica la protección de la voluntad política y la viabilidad de las políticas y metaseducativas fundamentales. Las discusiones y entrevistas indicaron una aceptación general de los objetivosdel Plan y una disposición para ajustar las prioridades y los “énfasis” en diferentes administraciones.
En este sentido, la decisión de crear una Comisión Presidencial de Seguimiento es una decisión innovadoraque viabiliza el seguimiento al Plan, el cual es fundamental para su sostenibilidad.
La Comisión Presidencial de Seguimiento al Plan 2021, como se mencionó anteriormente, juega un papelfundamental en la sostenibilidad y continuidad del Plan 2021. Dado su rol, la Comisión puede beneficiarsede algunos ajustes como:
Asegurar la permanencia de la Comisión con base en la legislación si es posible, la Comisiónha sido conformada por medio de un decreto presidencial que le dio vida por un período de tresaños. Aunque podría renovarse por medio de otro decreto, sería más conveniente asegurar suinstitucionalización a través de una ley que especifique un mandato claro y limitado, y que la diferenciede las funciones del MINED.
27
Ampliar la representatividad de la sociedad civil y organizar una estructura operante,tener mayor representatividad asegura reafirmar el mandato de la sociedad que prioriza la educación.Por ejemplo, se podrían incluir ciudadanos “comunes y corrientes”, algunos docentes, padres de familia,representantes de las modalidades de gestión escolar, sector privado, entre otros. Esta representatividadpodría ser informal, a partir de encuestas y sondeos, uso de los medios de comunicación o a travésde campañas de marketing social. Otra opción puede ser un poco más formal y sería a partir de untipo de “audiencias ciudadanas”, las cuales -con el apoyo de los alcaldes u ONG locales- se puedenorganizar como reuniones abiertas a toda la comunidad, en las que se discute un tema en particular,por ejemplo, atención a la parvularia, los retos de la secundaria, entre otros. En estas reuniones seinvita a los ciudadanos a opinar sobre el tema. Será muy importante aclarar y evitar crear falsasexpectativas a quienes participen en estas reuniones. V aldría la pena explorar opciones virtuales, comolos foros virtuales, blogs, entre otros. Crear una página en Internet de la Comisión sería muy valiosapara llegar a más ciudadanos y promover la transparencia.
Para no convertirla en un ente inoperante por su tamaño, la estructura organizativa de la Comisiónpodría beneficiarse de una Junta Directiva, como instancia de gobernación, acompañada por un equipotécnico y ejecutivo permanente que se dedica a hacer el trabajo del “día a día”. La idea de la MesaInstitucional es innovadora y efectiva, por lo que vale la pena continuar convocándola e incluso convertirlaen el lugar donde se amplíe la representación de la Comisión.
Asegurarle a la Comisión un presupuesto saludable y unos planes operativos sistemáticos,la Comisión ha desarrollado actividades muy importantes a lo largo de estos tres años, no solo a nivelde seguimiento concreto al Plan 2021, sino en actividades investigativas importantes, gracias a lacolaboración del MINED y de otras organizaciones, debido al carisma y alto perfil de quienes la lideran.Sin embargo, y para que sus actividades sean sistemáticas y sostenibles, es importante que se puedandefinir unos planes operativos anuales que respondan al momento en el que se encuentra el desarrollodel Plan. Por ejemplo, en este año, las actividades operativas podrían focalizarse en la búsqueda deinformación que dé cuenta del avance en los grandes objetivos. Por ejemplo, la mayoría de losentrevistados identificaron el tema de preescolar y secundaria como temas prioritarios en los cualesno se perciben avances significativos. Otros entrevistados indicaron que la atención a los docentesno es clara porque no se conocen o no se han estudiado seriamente las expectativas de los docentes,su relación con la profesión y sus logros y dificultades. Otros indicaron, en la presentación preliminarde este informe, que el tema financiero muy pocos lo han estudiado a profundidad. En síntesis, laComisión podría adelantar algunos pasos liderando estos temas.
Aunque se ha visto la importancia de los planes operativos anuales y las actividades que podríanorganizarse por lo menos en este año, es indiscutible que, sin los recursos apropiados, estas actividadesno podrán concretarse. Por lo anterior, es fundamental lograr que la Comisión tenga un presupuestosaludable y constante que le permita su operación.
28
El Salvador tendrá un nuevo Gobierno a partir de junio del 2009 y, por esto, la pregunta de la sostenibilidady continuidad del Plan 2021 tiene resonancia práctica en lo que se pueda hacer, desde ahora hasta juniodel 2009, para realizar un planteamiento estratégico en términos de tiempo de orientación indicativa parala implementación del Plan a corto, mediano y largo plazo con los diferentes grupos políticos. Esto podríasignificar la conformación de una comisión de transición que aglutine a educadores allegados a losdistintos candidatos presidenciales y a los representantes de los diferentes partidos para priorizar el temaeducativo, las grandes líneas del Plan, y que permita dar la oportunidad de crear un “proyecto nacional”que ponga el mandato del pueblo en términos indisputables. Una de las actividades de esta comisiónpodría ser reafirmar el mandato de la sociedad con base en una consulta no más grande en términos decantidad que las realizadas en el pasado, sino más “científica”. Es decir, que no se vuelva a hacer unaconsulta sobre lo básico y las grandes líneas, donde ya hay acuerdo, sino que se definan y prioricen temasespecíficos de consulta para “informar” y, luego, opinar y priorizar. También, que las consultas se haganno solo con personas que representan aspectos “corporativos” de la sociedad (maestros, empresa privada,alcaldías, etc.), sino por lo menos que se incluyan algunos ciudadanos “comunes y corrientes”. Si se tienecerteza de que lo que se ha consultado tiene el respaldo de los ciudadanos, en forma representativa dela ciudadanía en sí, y si esto queda marcado en la priorización de los planes, es más difícil revertir losacuerdos.
Hay varias vertientes en lo que se consideraría una forma más “científica” de consulta. Una podría serconsultar con entes o representantes de cuerpos de la sociedad, como los maestros. Por ejemplo, ycomo se mencionó anteriormente, se podría realizar una encuesta con especifidad para docentes y quepermita saber lo que para ellos está funcionando. Otra podría ser aumentar la ponderación estadísticade los ciudadanos “comunes y corrientes” en las opiniones vertidas en cuanto a prioridad. Otra podríaser el hacer que las consultas se realicen con base en un proceso que comienza con una exposición avarios argumentos que priorizarían diversas líneas de inversión. Por ejemplo, se podría incitar al debateentre los que abogarían por mayor gasto en la educación parvularia y los que abogarían por mayor gastoen el bachillerato, y entonces buscar la opinión pública, a partir de la rica información que surgiría deestos debates. Finalmente, otra opción podría ser invitar a los ciudadanos a discutir sobre el tema delfortalecimiento de los valores y la formación física y musical, que fueron temas importantes para losentrevistados y los miembros de la Mesa Institucional.
La comisión de transición podría desempeñar un rol muy importante al priorizar la educación en lasagendas de los candidatos presidenciales. En otros países como Guatemala o Colombia, se han creadoiniciativas exclusivas de alianzas con los medios de comunicación, los candidatos, ONG y centros deinvestigación, entre otros, para discutir sobre las prioridades en educación dentro de la campaña presidencial.También se han organizado debates sobre temáticas específicas y encuestas de opinión sobre las percepcionesde los ciudadanos sobre las agendas en educación de los candidatos. Estas iniciativas luego constituyenelementos para monitorear el compromiso del candidato que se convierte en presidente y, por ende,en seguimiento ciudadano para saber si cumplió o no sus promesas.
Próximos pasos
29
Según lo discutido, uno de los desafíos para la sostenibilidad es la transición del Plan 2021 como "Plandel Gobierno" a un grado de propiedad más amplia por parte del Estado o la nación. Una de lasconversaciones más interesantes durante las entrevistas enfatizó en la idea de usar este proceso paracrear consenso sobre un "proyecto nacional" que se centre en una meta grande y ambiciosa que puedatransformar la discusión de prioridades técnicas a metas sociales. Según esta perspectiva, la distribuciónde las oportunidades y la equidad de la calidad de la educación en El Salvador son muy desiguales,dependiendo de la región y de los niveles de ingresos. Sin embargo, mucho del capital humano del país,que representa la mayoría de los recursos nacionales, vive en estas áreas en donde las oportunidadesson reducidas. Una meta ambiciosa para un proyecto nacional por la educación podría ser el inicio deuna política de gran envergadura para reducir o acabar con la marginalización y la desigualdad, sobretodoen el área rural. Si esta iniciativa tiene o no una aceptación generalizada tendría que determinarse. Sinembargo, la idea ilustra el amplio potencial de una meta grande y ambiciosa que puede establecer laracionalidad para un plan nacional de largo plazo como es el Plan 2021.
Se ha analizado el Plan utilizando un marco de referencia -a nivel institucional, técnico y de políticas- quemuestra un panorama favorable de sostenibilidad y continuidad del Plan 2021. El Salvador está dandopasos seguros por el camino adecuado. Hay un acuerdo generalizado de la sociedad civil sobre los objetivosy las grandes líneas estratégicas del Plan, y este acuerdo está acompañado por una demanda a lanzarsey ser más ambiciosos. Por supuesto, ser más ambiciosos representa la necesidad de tener más recursosfinancieros para invertir en educación y, en especial, en una educación de calidad. En este informe, se hanabordado diferentes alternativas para incrementar los recursos para el sector.
Sin embargo, vale la pena recalcar que ningún esfuerzo de sostenibilidad y continuidad puede ser exitososi no cuenta con los recursos necesarios, pero más aún, si no invierte y se focaliza en lo que realmentefunciona, en lugar de seguir la moda o la tendencia a la “proyectitis”. En este sentido, lo fundamental ylo básico vuelve a ser lo que ocurre en el aula. El aprendizaje de los niños, la enseñanza de los docentes,el rol de la comunidad, el acompañamiento pedagógico continuo a la tarea del docente y las estructuraseficientes y efectivas que aseguren un mejor seguimiento y monitoreo de la situación actual, que evalúeprofundamente el impacto en el aprendizaje. El Salvador ha escogido el protagonismo de los centrosescolares y los docentes competentes y motivados como parte de sus líneas estratégicas. Importantesesfuerzos que se están adelantando tienen el potencial de lograr las metas en estas líneas, pero necesitanel apoyo decidido de la sociedad civil y de las instituciones gubernamentales. En este informe, se hainsistido en la importancia de los docentes, de la enseñanza de la lectura en los primeros grados, perotambién se han dado recomendaciones del rol que la sociedad civil podría tener y el papel fundamentalde la Comisión de Seguimiento al Plan 2021.
Conclusiones
30
CND (2001). Acciones iniciales del Plan de Nación. Comisión Nacional de Desarrollo, San Salvador.
Centro ALFA. (2006). Construyendo el futuro. Informe del progreso educativo, El Salvador. PREAL,Comisión Centroamericana para la Reforma Educativa. San Salvador.
CIDEP (2007). Educación para todos y todas: un sueño posible. El Salvador. CIDEP/EED, San Salvador.
Corte Suprema de Justicia (2005). Decreto No. 15: Créase la Comisión de Seguimiento del Plan Nacional deEducación 2021. San Salvador.
FEPADE (1997). Los jóvenes en situación de exclusión social. Caracterización de la niñez y adolescenciade 7 a 18 años de El Salvador. San Salvador
FUDADES (2007). Las instituciones democráticas en El Salvador.V aloración de rendimiento y plan de fortalecimiento.San Salvador
Ministerio de Economía (2006). Encuesta de hogares de propósitos múltiples, 2006Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC), San Salvador.
MINED (2005). Educación para todos en El Salvador. Informe de avances y desafíos futuros. San Salvador:Ministerio de Educación.
MINED (2006). Educación para todos en El Salvador. Informe de avances y desafíos futuros. San Salvador:Ministerio de Educación.
MINED (2005). Educación básica en El Salvador: consolidando las bases para la calidad e igualdad de oportunidades.San Salvador: Ministerio de Educación/USAID.
MINED (2006). Plan de formación de docentes tutores, Módulo introductorio.UCA – MINED. San Salvador: Ministerio de Educación.
MINED. Lineamientos para el funcionamiento del programa EDÚCAME (versión para validación). San Salvador:Ministerio de Educación.
MINED. Educación semipresencial, otra oportunidad de SUPERACIÓN. Programa EDÚCAME (versión para validación).San Salvador: Ministerio de Educación.
MINED. Sistematización de la experiencia FASE, Programa EDÚCAME (versión para validación). San Salvador:Ministerio de Educación.
MINED (2004). Normativas y procedimientos para el funcionamiento del consejo educativo escolar (CECE). San Salvador:Ministerio de Educación.
MINED (2004). Normativas y procedimientos para el funcionamiento de la asociación comunal para la educación (ACE).San Salvador: Ministerio de Educación.
MINED (2002). Educación de El Salvador en cifras 2002. San Salvador: Ministerio de Educación.
MINED. Comisión Presidencial para el Desarrollo de la Sociedad del Conocimiento (Revista bimestral) San Salvador:Ministerio de Educación.
Bibliografía
31
MINED (2005). Memoria de labores 2004 – 2005. San Salvador: Ministerio de Educación.
MINED (2006). Memoria de labores junio 2005 – mayo 2006. San Salvador: Ministerio de Educación.
MINED (2006). Boletín de resultados PAES. San Salvador: Ministerio de Educación.
MINED (1996). Sistemas educativos nacionales, El Salvador. Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación,la Ciencia y la Cultura. San Salvador: Ministerio de Educación.
MINED (2007). Cuentas Nacionales de Educación, visión general 2007. San Salvador: Ministerio de Educación/USAID.
MINED (2005). Plan Nacional de Educación 2021. San Salvador: Ministerio de Educación.
MINED (2005). Informe de la consulta para la construcción del Plan de Educación 2021. Salto a la modernización de laeducación y la construcción de la sociedad del conocimiento. San Salvador: Ministerio de Educación.
MINED (2004). Educar para el país que queremos. Propuesta de la Comisión Presidencial para el desarrollo de la sociedaddel conocimiento. San Salvador: Ministerio de Educación.
Comisión de Seguimiento al Plan Nacional de Educación 2021, (2006). Reflexiones anuales sobre los avances y desafíos,marzo 2005-2006.
Comisión de Seguimiento al Plan Nacional de Educación 2021, (2006). Encuesta de opinión sobre la educación nacional2006. Informe de resultados.
MINED (2005). Educación básica en El Salvador, consolidando las bases para la calidad e igualdad de oportunidades.San Salvador: Ministerio de Educación/USAID.
PNUD (2005). Indicadores municipales sobre desarrollo humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio. El Salvador
PREAL, (2007). Mucho por hacer: informe de progreso educativo de Centroamérica y la República Dominicana. ComisiónCentroamericana para la Reforma Educativa, Washington D.C.: Programa de Promoción de la Reforma Educativaen América Latina PREAL.
RIA (2007). Calidad educativa como derecho de la niñez y la adolescencia. Esfuerzos, avances y áreas de oportunidad. ElSalvador. RIA/Ayuda en Acción, El Salvador.
Rodríguez N., Mirna. (2000). Necesidades de la mujer en el campo educativo formal y no formal. San Salvador.
UNESCO/UNICEF (1993). La educación preescolar y básica en América Latina y El Caribe. Oficina Regional de EducaciónORELAC/UNESCO. Santiago, Chile.
USAID/ EL SALVADOR. Increasing Learning Opportunities in El Salvador. Latin American and Caribbean Education Profiles1999-2005.
Vaillant, Denise (2004). Construcción de la profesión docente en América Latina.T endencias, temas y debates. Programade Promoción de la Reforma Educativa en América, Washington D.C.
Vaillant, Denise (2006). SOS profesión docente: al rescate del currículo escolar.UNESCO/IBE. San Salvador.
32
Darlyn Xiomara Meza Lara, Ministra de Educación
José Luis Guzmán,V iceministro de Educación
José Benjamín Orozco,V iceministro de Tecnología
Carolina Ramírez, Directora General MINED (y 4 directores departamentales)
Lorena deV arela, Directora Nacional de Educación
Silvia Martínez, Directora Nacional de Juventud
Sonia de Melgar, Directora Nacional de Administración
Marixenia de Salaza, Directora de Infraestructura Educativa
Jorge Herrera, Dirección Nacional de Educación Técnica y Tecnológica
María Isaura Araúz, Directora Nacional de Educación Superior
Yanira Sagastume, Directora de Asesoría Jurídica
Laura Salamanca, Gerente de Información y Análisis (3/Equipo Técnico CNE)
Lely de Paz, Gerente de UACI
RenzoV alencia, Gerente Administrativo
Hugo Martínez, Presidente Comisión de Cultura y Educación.
Héctor Dada, Vocal Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto
Douglas Alejandro Alas, Secretario de la Comisión de Cultura y Educación.
Ana Guadalupe Martínez, Secretaría Adjunta Comisión Política Nacional PDC
Norma Guevara, Síndico Alcaldía Municipal de San Salvador
Helga Cuéllar, Especialista área de educación, FUSADES.
Mauricio Loucel, Rector de la Universidad Tecnológica
Carlos Cromeyer, Presidente ITCA
José María Tojeira, Rector UCA
Carlos Briones, Director de FLACSO
Alberto Barrillas, Investigador educativo
David Escobar Galindo, Rector de la Universidad José Matías Delgado.
Monseñor Gregorio Rosa Chávez
Cecilia Gutiérrez de Martínez, “El Espíritu Santo”
Sor Elsa América Mendoza, “El Espíritu Santo”
Alicia Ávila, Visión Mundial
José D. Caballero, FEDEC
José DavidV elasco, FEDEC
Manuel Rivas, Bajo Lempa
Víctor M. Amaya, Fe y Alegría
Melvin A. Otero, Fe y Alegría
Anexo 1. Listado deentrevistados
