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79I N T E G R A C I N & C O M E R C I O

Resumen

Especialista en temas de comercio internacional, Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo,Coordinador del Apoyo Tcnico que el Banco le brinda al proceso de negociacin del rea de LibreComercio de las Amricas.

El rgimen de zona franca de exportacin (ZFE) fue concebido como un instrumento parapromover la insercin de los pases de Amrica Latina y el Caribe en la economa internacionalante la presencia de un fuerte sesgo anti-exportador. A pesar de ciertas crticas, algunas bienfundadas, las ZFE han cumplido un papel importante en la promocin y diversificacin de lasexportaciones, la atraccin de inversin extranjera y la generacin de empleo en muchos pases deAmrica Latina y el Caribe. Este impacto positivo es bastante visible sobre todo en los pasesgeogrficamente ms cercanos a los mercados de consumo masivo. Las obligaciones comercialesmultilaterales y regionales adquiridas recientemente por muchos pases en Amrica Latina y elCaribe (ALC) eliminan los principales incentivos otorgados por las ZFEs y acentan su carctertransitorio. Ante este panorama, es probable que las ZFEs pierdan alguna relevancia en el largoplazo. No obstante lo anterior, su efectividad no est agotada todava, pero los pases debenurgentemente mejorarlas a travs de la implementacin de incentivos suaves e infraestructuralesque les permita continuar atrayendo inversin. An tomando en cuenta lo anterior, los gobiernosno deben creer que al hacer esto pueden desentenderse del resto de la economa como plataformade exportacin. Por el contrario, este anlisis sugiere que es esencial atender las necesidades deinfraestructura y entorno de negocios de todo el pas.

Las zonas francas de exportacin en Amrica Latina y el Caribe:

sus desafos en un mundo globalizado

Jaime Granados

I. INTRODUCCIN

Al considerarse agotada la sustitucin de importaciones en Amrica Latina y elCaribe (ALC) a inicios de la dcada de los aos ochenta, los pases adoptaron nuevas pol-ticas para poder suplir la necesidad de divisas extranjeras que les permitiera pagar la facturade importacin. La nueva estrategia, basada en la insercin en los mercados internaciona-les, tiene varios elementos principales: la apertura econmica unilateral, el ingreso al siste-ma multilateral de comercio, el remozamiento de la integracin regional, la negociacin de

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acuerdos de integracin Sur-Sur y Sur-Norte, y el establecimiento de polticas de atraccinde inversin extranjera y de diversificacin de exportaciones a terceros mercados.Cronolgicamente, este ltimo elemento fue con frecuencia el primero.

Las zonas francas de exportacin (ZFEs) fueron adoptadas por muchos pasescomo piedra angular de lanzamiento de la nueva estrategia. Las ZFEs fueron concebidascomo un rgimen de excepcin, fundamentalmente transitorio, que permita aislar unacierta circunscripcin geogrfica del fuerte sesgo anti-exportador que experimentaba elresto de la economa nacional durante el perodo que existiera dicho sesgo. El rgimentpicamente ha concedido importantes incentivos a la inversin y a la exportacin. Su pro-liferacin ha sido considerada una muestra de su xito.

La insercin a la economa internacional contina a un ritmo veloz en ALC. Lospases han sido proactivos en la participacin en negociaciones comerciales tendientes aprofundizar su nivel de compromiso con esa insercin. Por ello, resulta importante anali-zar hoy el papel actual y futuro de un instrumento que fue concebido como de naturalezatransitoria. Para ello, este documento examinar algunos elementos conceptuales bsi-cos del mundo de las zonas libres, explorar el orden de magnitud que las ZFEs tienencomo fenmeno econmico, revisar la lgica econmica que siguen los acuerdosmultilaterales y regionales y aportar algunas ideas en cuando al futuro de las ZFEs, tantoel inmediato como el mediato.1

II. EL MUNDO DE LAS ZONAS LIBRES: ALGUNOS ASPECTOS CONCEPTUALES

Uno de los primeros problemas que se encuentra quien analiza el tema de lasZFEs es la diversidad terminolgica utilizada en los pases para abordar este instrumento y,ms ampliamente, el mundo de las zonas libres, un concepto ms amplio que el de ZFE.2

Esta situacin se ve agravada an ms por el hecho que los pases con mucha frecuenciautilizan, adems de las zonas libres, otros instrumentos de alcance considerablemente mslimitado pero que tienen algunas similitudes, tales como los mecanismos de devolucin dederechos (drawback), el depsito aduanero, la admisin y/o la importacin temporal, elprocesamiento activo, etc.3 Todos estos mecanismos caben dentro de lo que se podrallamar en lenguaje aduanero, el sistema de importacin temporal, y en el lenguaje comer-cial, mecanismos de promocin de exportaciones no tradicionales.

Las zonas libres, en sus diferentes especies y denominaciones, tienen una razcomn: todas ellas son zonas geogrficas determinadas que se consideran como fueradel territorio aduanero y que, por ello, permiten la importacin y exportacin de mercan-cas en forma libre de aranceles y otros derechos de importacin y exportacin. A partirde entonces las diferencias inician.4 No solo cada una tiene objetivos de poltica e instru-mentos diferentes sino que los pases tienden a regularlas con bastante detalle en cuantoa sus procedimientos aduaneros, plazos, tipos de beneficiarios, coberturas (en trminosde mercancas o servicios que se pueden producir; en trminos de incentivos que conce-den a los beneficiarios; y en trminos de las manipulaciones o transformaciones que pue-den sufrir las mercancas dentro de la zona), etc.

Se puede hacer una clasificacin funcional de las zonas de la siguiente manera: Por tipo de actividad econmica: comercializacin o procesamiento. Una pri-

mera clasificacin de las zonas libres se hace en funcin del tipo de actividad econmicaque se puede realizar en la misma. La principal divisin puede hacerse entre actividades decomercializacin o de procesamiento (industriales). Algunas zonas libres se especializan en


la comercializacin de mercancas o servicios, incluso, a veces puede haber unasubespecializacin en el tipo de mercancas o servicios que se pueden comercializar. Laslabores de comercializacin pueden abarcar actividades tales como almacenamiento, em-paquetado, prueba, etiquetado, limpieza, mezcla, reacondicionamiento para el transporteo para el procesamiento. En general, estos procesos mnimos excluyen la posibilidad de unatransformacin productiva importante. Las zonas libres de procesamiento o industrialespermiten, por el contrario, que las mercancas puedan ser sometidas a procesos industrialesde transformacin mediante el uso de insumos importados y/o nacionales.5 Esta divisin esimportante porque determina las condiciones y el tipo de controles que se emplean ante laeventualidad que las mercancas o servicios producidos en la zona sean posteriormenteingresados al territorio aduanero del pas donde est la zona. Cuando ha habido un procesode transformacin, normalmente se exigen mayores condicionamientos y controles ten-dientes a garantizar que, cuando la mercanca o servicio ingrese al territorio aduanero delpas, la industria nacional de esas mercancas o servicios y los empleos asociados a la mismano resulten afectados en forma adversa ante la presencia de tantas ventajas o beneficiosque reciben las empresas establecidas en la zona.6 El internamiento al mercado nacional demercancas o servicios producidos en cualquiera de los dos tipos de zonas est sujeto acondiciones tales como el pago de los aranceles y otros impuestos de importacin y, confrecuencia, a restricciones cuantitativas y a que no haya produccin local afectada.

Por sector econmico: mercancas o servicios. Esta divisin condiciona fuerte-mente el tipo de zona que se disea. Una zona libre dedicada al sector servicios tienenormalmente un diseo muy diferente, ya que la intangibilidad propia de los servicios no sepresta al tipo de controles aduaneros propios del comercio de mercancas, sino a controlesmuy diferentes. Existen pases, como en Colombia, donde hay zonas francas de serviciostursticos. En otros pases existen zonas de servicios financieros que atraen bancos, firmasde contabilidad, aseguradoras y reaseguradotas, etc.

Por destino de la produccin: mercado interno o externo. Esta divisin es clavepara efectos de entender su localizacin geogrfica, las condiciones y los instrumentos decontrol que se utilizan en una zona libre. Cuando la zona libre est orientada hacia elmercado de exportacin exclusivamente, se brindan facilidades aduaneras, tributarias, fis-cales y de infraestructura adecuadas para la exportacin de las mercancas que se comer-cializan o que se procesan. Si el ingreso de mercancas al mercado domstico est restringi-do totalmente, la aprobacin de las operaciones de la zona libre sigue normalmente proce-dimientos ms sencillos dada la naturaleza insular de la zona, que no tendra un impactoadverso sobre la industria nacional que produce mercancas idnticas, similares o directa-mente competidoras. Los pases de Amrica Latina y el Caribe utilizan mucho este tipo dezonas de procesamiento de las exportaciones (objeto de este estudio). En muchos pases,como en Honduras, Repblica Dominicana y Costa Rica, se efecta mucho procesamientopara la exportacin. En otros pases, como Panam, se concibi originalmente la Zona Librede Coln como una zona de comercializacin internacional que buscaba aprovechar sulocalizacin privilegiada adyacente a las principales rutas martimas que genera el Canal dePanam. Por otro lado, en muchos casos de pases con un mercado interno muy grande, laszonas libres estn diseadas para funcionar como plataformas de comercializacin y proce-samiento de mercancas destinadas al mercado interno. Las zonas de comercio exterior(foreign trade zones) de los Estados Unidos son un ejemplo de esto. Su diseo obedece,fundamentalmente (aunque no exclusivamente) a atender el gigantesco mercado interno,y de ah que sus ventajas aduaneras, arancelarias y tributarias tienen el propsito de aislar


temporalmente el proceso de comercializacin y/o de produccin de toda la gama de re-quisitos exigidos si esa produccin fuera realizada en el mercado interno, con el propsitode ponerlas en una supuesta igualdad con la produccin extranjera que entra al mismomercado.7 Una situacin similar se apunta respecto de la Zona Franca de Manaos, en Brasil,la cual es a veces calificada como una zona franca de importacin ya que permite la ventairrestricta de su produccin en el mercado interno.8

Por alcance de sus actividades: generales o subzonas. Cada vez con ms fre-cuencia se observa que las legislaciones contemplan el establecimiento de zonas libres ge-nerales en parques industriales donde radican mltiples empresas, as como la posibilidadde autorizar que empresas individuales, geogrficamente separadas del parque, puedanbeneficiarse del estatus de empresa bajo zona libre como subzonas auspiciadas por unazona libre madre. Esto obedece a razones fsicas: cierto tipo de empresas, tales como astille-ros y grandes ensambladoras de vehculos normalmente no pueden, por razones obvias,ubicarse fsicamente en los enclaves geogrficamente delimitados de una zona libre. Laslegislaciones tienden a conceder esta flexibilidad adicional, sobretodo a la luz de las nuevastecnologas de la informacin que facilitan el control y el intercambio de datos entre dospuntos remotos. En otros pases, por ejemplo en Mxico, dadas las dificultades que seperciben en materia de control aduanero en forma remota, actualmente se discute si adop-tar esta flexibilidad resulta adecuado.

Tambin con frecuencia las legislaciones nacionales permiten que dentro de unazona determinada se efecten simultneamente operaciones propias de ms de una espe-cie de zona. Una zona de comercio exterior en Estados Unidos, por ejemplo, puede dedi-carse a la comercializacin y al procesamiento, tanto para el mercado interno como para laexportacin. Muchas zonas libres de exportacin en Amrica Latina y el Caribe permitenactividades relacionadas con mercancas o con servicios simultneamente.

Este estudio no abarca todo el concepto genrico de "sistema de importacintemporal. Ni siquiera abarca toda la especie "zonas libres". Tampoco abarca todos losmecanis0mos de promocin o diversificacin de exportaciones. Este estudio se enfocahacia las zonas libres de procesamiento para la exportacin o, lo que es lo mismo, laszonas francas de exportacin, en un mbito geogrfico delimitado: los pases de ALC.

III. ZFE EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE: MAGNITUD DEL FENMENO.9

Muchos pases de ALC han establecido diferentes modalidades de zonas libresen general, y de ZFE en particular. La estimacin precisa de la magnitud del fenmeno delas ZFEs enfrenta, sin embargo, un problema estadstico importante. Los esfuerzos msserios de recopilacin de datos sobre las zonas no establecen una diferencia entre los tiposde zonas, por lo que los datos existentes se refieren a todos los tipos de zonas que puedehaber en un pas en un momento especfico. Por eso, la aproximacin estadstica que ofre-cemos aqu es capaz de discernir la magnitud de las ZFEs como fenmeno econmico sola-mente en el caso de los pases donde todas las zonas en ese territorio son ZFE. Dichosa-mente, esta particularidad sucede en aquellos pases donde las ZFEs tienen un peso relativomayor en su aparato exportador.

El Cuadro 1 demuestra el nmero total de zonas libres o francas en ciertospases de ALC. Los pases de ALC utilizan las ZFEs en forma extensa. De un total de 35pases en el Hemisferio Occidental, por lo menos 24 pases utilizan actualmente las ZFEs enforma activa, de los cuales 22 son pases de ALC (Cuadro 2).


En cuanto a otros pases del Hemisferio, cabe la pena mencionar brevemente lasituacin especial de los tres pases del NAFTA: Canad, Estados Unidos y Mxico. En pri-mer lugar, Canad no tiene zonas libres, aunque s utiliza en forma activa otros instrumen-tos del sistema de importacin temporal, en particular sistemas de devolucin de derechos,admisin temporal, depsitos, y reposicin en franquicia arancelaria. Estados Unidos, porotro lado, tiene zonas de comercio exterior, las cuales representan un sector dinmico de laeconoma. Estas zonas de comercio exterior, aunque tambin realizan actividades de expor-tacin, estn dirigidas fundamentalmente al mercado interno. Actualmente, existen en esepas 249 zonas de comercio exterior generales y 220 subzonas.10 Ms adelante se har msreferencia a las zonas en Estados Unidos. En Mxico, el fenmeno se manifiesta a travs dela maquila que, como se aprecia en el cuadro 5, emplea a millones de personas. El fen-meno de la maquila ha sido el elemento ms dinmico del eje comercial Mxico-EstadosUnidos, jugando un rol importante en el impresionante aumento de las exportaciones deMxico hacia Estados Unidos a partir de la entrada en vigor del NAFTA.11 El rgimen demaquila, sin embargo, no calza dentro del esquema tpico de una ZFE. Es parte del sistemade importacin temporal/mecanismos de promocin de exportaciones, pero no implica unenclave geogrfico donde se concentran un conjunto de plantas de almacenamiento y/oprocesamiento. Las maquiladoras se asimilan ms fcilmente con el concepto de recintosfiscalizados (in-bond factories) aunque tienen otras caractersticas propias que las hacensingulares por s mismas.

En el resto del mundo tambin se utilizan las zonas libres. Segn datos recopila-dos por el Comit de Zonas Francas de las Amricas,12 en el ao 2002 haba un total de1072 zonas libres en el mundo, con la siguiente distribucin geogrfica que enfatiza su usoe importancia en el Hemisferio Occidental (Cuadro 3).

El impacto de la actividad econmica de las ZFEs -propiamente dichas- enALC sobre el comercio, el empleo y la inversin extranjera es muy importante. En algunoscasos, tales como la Repblica Dominicana, Costa Rica, Honduras, El Salvador y Bolivia lasZFEs han sido esenciales para promover y diversificar exportaciones, generar empleo yatraer inversin extranjera. Para estos pases, por ejemplo, las exportaciones desde las ZFEsrepresentan entre un 43% a un 81% de las exportaciones totales en el ao 2000 (verCuadro 4). El Cuadro 5 da una visin del comercio internacional de las ZFEs y, a su vez, daindicaciones sobre la orientacin interna o externa de las zonas.

En trminos de empleo, las ZFEs tambin juegan un papel importante en estospases. El Cuadro 6 muestra la evolucin del nmero de empleos que generan las ZFEs enuna muestra importante de pases de ALC.

En materia de atraccin de inversin extranjera, las ZFEs y las maquiladoras,especialmente en Mxico y toda la cuenca del Caribe, incluida Centroamrica, constituyenun elemento muy importante. Las ZFEs y las maquiladoras han sido elemento esencial,junto con las condiciones de acceso al mercado de Estados Unidos, para promover el esta-blecimiento de plantas de ensamble en esos pases. Las empresas de Estados Unidos handecidido invertir en las zonas como parte de su estrategia para abordar la competencia delos productos asiticos en su mercado (CEPAL [1998]). En la Repblica Dominicana, porejemplo, el 70% de las empresas establecidas en las ZFEs son extranjeras y, a 2001, aporta-ron el 70% del capital acumulado invertido en las zonas (57% proveniente de EstadosUnidos) (Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportacin [2001]). En Honduras, al 2001,el 74.8% de las empresas establecidas en zonas libres o zonas industriales eran de capitalextranjero y solamente 58 empresas eran de capital nacional.13


Como conclusin parcial de las cifras anteriores, se puede deducir que hay unatendencia clara hacia la proliferacin de las zonas libres y de las ZFEs en muchos pases deALC. Si bien hay variaciones importantes en cuanto a la importancia relativa de este sectoral compararlo con el resto de la economa en trminos de empleo y produccin para laexportacin, se percibe claramente que las ZFEs son un fenmeno marcadamente msimportante en pases con una economa interna pequea, con una proximidad geogrfica alos grandes mercados de Estados Unidos y Canad, es decir, los pases de Centroamrica yalgunos pases del Caribe con la Repblica Dominicana a la cabeza. En otros pases delCono Sur las ZFEs tienen su importancia tambin, pero no tienen el peso sobre la economanacional como un todo como s lo tienen en Centroamrica y el Caribe. Tambin se deducede las cifras sobre exportaciones e importaciones desde y hacia la zona libre que hay ciertaszonas, como la de Brasil (Manaos), que no estn funcionando como instrumentos de pro-mocin de las exportaciones. Por otro lado, en otros pases las ZFEs han sido un elementoclave en la promocin de exportaciones y la atraccin de inversin extranjera directa. Lasiguiente seccin discute los objetivos de poltica ms ampliamente.

IV. OBJETIVOS DE POLTICA DE LAS ZFES EN ALC

Son varios los objetivos de poltica que los pases de ALC han buscado a la horade establecer un rgimen de ZFEs. Todos ellos deben entenderse en un contexto msamplio de promocin del desarrollo econmico, sobretodo durante los ltimos 20-30aos. Debe tenerse claro que el conjunto de objetivos no son de igual aplicacin paratodos los pases ni para todas las zonas en un pas determinado. Igualmente, debe reco-nocerse que no todos los pases han logrado que todas sus ZFEs sean exitosas. Hay ejem-plos de fracasos claros. Por otro lado, an las ZFEs exitosas desde un punto de vista hansido objeto de crticas desde otros puntos de vista. De seguido se resumen los principalesargumentos en un sentido o en otro.

Existe consenso en torno a los siguientes objetivos de poltica que persiguen lospases de ALC al establecer ZFEs:

a) Adquisicin de divisas extranjeras a travs de la ampliacin y diversificacinde la base exportadora. Cuando la estrategia de sustitucin de importaciones empieza ademostrar sus limitaciones, los pases inician esfuerzos por promover exportaciones de pro-ductos no tradicionales a terceros mercados como una frmula para obtener divisas extran-jeras, sobretodo luego de las crisis de los aos ochenta. En vista del fuerte sesgo anti-exportador imperante en la economa domstica, los pases de ALC utilizaron una serie deinstrumentos de poltica que le facilitara a la iniciativa privada sus esfuerzos por descubrirnuevos productos de exportacin y explotar nuevos mercados. Entre los instrumentos uti-lizados se adopt el rgimen de ZFE que ha constituido un rgimen de excepcin queestablece enclaves geogrficos cuyo rgimen aduanal, comercial, tributario y regulatorio esmucho ms liberal que el vigente en el resto del territorio nacional.

b) Atraccin de inversin extranjera directa. Como otra manera de atraer recur-sos financieros frescos y promover la industrializacin local y la transferencia de tecnologay conocimientos, muchas de las ZFEs en ALC fueron diseadas para facilitar y simplificarnotoriamente el establecimientos de firmas extranjeras. Los procedimientos simplificadosde establecimiento y operacin y sus facilidades infraestructurales (vas de acceso, cercanaa puertos y aeropuertos, disponibilidad de mano de obra, telecomunicaciones, energa yagua) han hecho que algunas ZFE hayan sido exitosas en la atraccin de empresas manu-


factureras extranjeras. Las facilidades otorgadas frecuentemente aslan a las empresas esta-blecidas de los frecuentes altibajos en el ambiente de negocios de los pases en desarrollo.Finalmente, se espera que la presencia del inversionista extranjero funcione como cataliza-dor para que el empresariado nacional se involucre en la produccin de productos no tradi-cionales para la exportacin.

c) Generacin de empleo. El establecimiento de las ZFEs busca tambin generarempleos o abordar problemas de subempleo. Las ZFEs son una herramienta para brindarplazas de trabajo y empleos indirectos. Las ZFEs brindan empleo masivo a trabajadores conniveles bajos o medios de capacitacin. Sin embargo, tambin buscan generar demanda deprofesionales y ciertos gerentes. Como se indicar adelante, es sta un rea donde las ZFEshan sido muy efectivas.

d) Desarrollo de zonas de menor desarrollo relativo. Con alguna frecuencia sehan diseado ZFEs y otras zonas libres con el propsito deliberado de promover el desarro-llo de ciertas reas marginales en un pas. Algunas legislaciones nacionales contemplanincentivos especficos para promover el establecimiento de ZFEs.

Como se ha indicado en la seccin anterior, una primera impresin indica que lasZFEs cumplen efectivamente un rol importante en ALC en trminos de promover exporta-ciones, atraer inversin extranjera y generar empleos. En otras palabras, muchos de losobjetivos de poltica se han logrado. Sin embargo, debe reconocerse que son muchas lasvariables que intervienen en el xito de una ZFE especfica, muchas de ellas de naturalezamacroeconmica y geogrfica. Entre esas mltiples variables se pueden citar su localizacingeogrfica (no slo en la geografa nacional sino internacional), disponibilidad de mano deobra adecuada (tanto especializada como no especializada), infraestructura apropiada, lacalidad y cantidad de los incentivos disponibles al inversionista, un marco regulatorio ami-gable, buenos servicios de administracin de la ZFE, la disponibilidad de otros servicios devalor agregado, estabilidad y seguridad del pas, la capacidad de las empresas establecidasen las ZFEs de responder adecuadamente a las necesidades del mercado, etc. Muchos deestos elementos sern rescatados ms adelante al plantear la necesidad de redisear unnuevo paradigma para el futuro xito de las ZFEs.

Como se indic arriba, las ZFEs no estn libres de detractores. Hay quienes em-piezan a observar ciertas limitaciones en la capacidad de los pases de satisfacer los objeti-vos que buscaban a travs de la creacin de ZFEs. Entre las principales limitaciones se hansugerido las siguientes:

- Ligmenes dbiles con el resto de la economa nacional. Un patrn que sepercibe en las ZFEs es la falta de interaccin comercial entre las firmas establecidas en la ZFEy las firmas suplidoras fuera de la ZFE. En el caso de las ZFEs de los pases centroamricanosexiste evidencia emprica en el sentido que las empresas nacionales compran muy bajosvolmenes de materia prima local (Jenkins et. al. [2001]). Algunos estudios ms ampliosparecen indicar que hay una correlacin entre la base industrial de un pas y la posibilidadde que la ZFE genere ligmenes ms slidos con el resto de la economa (Madani [1999]).Sin embargo, an en pases latinoamericanos de una mucho mayor base industrial comoMxico, la evidencia apunta a ligmenes muy dbiles entre las maquiladoras y el resto de laeconoma domstica (Warden [2000]).

- Incapacidad de diversificar y generar actividades de mayor valor agregado.Hay quienes argumentan que algunos pases no han coordinado adecuadamente las se-cuencias necesarias entre el nivel de desarrollo econmico de un pas y sus polticas pbli-cas, lo cual ha reducido sustancialmente el impacto de las ZFEs como catalizador de desa-rrollo industrial (Chen [1995]). En efecto, en un estudio sobre el desempeo de las ZFEs de


la Repblica Dominicana elaborado en 1993, por ejemplo, se concluy que ese pas sehaba quedado atrapado en la produccin de manufacturas intensivas de mano de obra, sinhaber hecho una transicin a una produccin de mayor valor agregado (Kaplinsky [1993]).Estudios ms recientes evidencian que en las ZFEs de la Repblica Dominicana se haincursionado en sectores de mayor valor agregado tales como el sector de la electrnica, sinembargo, el estudio mismo reafirma la necesidad de incrementar el valor agregado produ-cido localmente por unidad (Warden [2000]).14

- Problemas laborales y ambientales. Existen alegaciones de que en algunasZFEs en algunos pases hay firmas que no respetan los derechos ambientales y las normasambientales vigentes en los pases. No en vano la imagen de las sweat shops est ligadaen gran medida a las ZFEs, particularmente en los sectores de la confeccin. Estos proble-mas, sin embargo, no son consustanciales al esquema regulatorio de las ZFEs. Obedecenfundamentalmente al dbil cumplimiento en el territorio nacional de la legislacin interna,y en algunos casos a lo inadecuado de esa legislacin (Polaski [2003]).15 La OrganizacinInternacional del Trabajo ha observado que se han hecho progresos importantes en algu-nas reas en algunos pases de ALC (OIT [1998]).

- Efecto inhibitorio de refomas a nivel nacional. Las ZFEs pueden retardar einhibir reformas econmicas de alcance nacional. Para quienes visualizan a las ZFEscomo una vlvula de escape que genera empleo y divisas extranjeras, las ZFEs han sidopercibidas en ciertos casos como promotoras de enclaves que retardan la introduccinde reformas econmicas de alcance nacional, tales como la liberalizacin comercial,cambios importantes en la regulacin, y mejoramiento de la infraestructura fsica, etc(Madani et. al. [1999]).16

- Costo/beneficio fiscal neto de las ZFEs: con frecuencia se sugiere que lasumatoria de disear, construir, administrar y controlar una ZFE ms la prdida de ingresosfiscales asociados a su operacin puede resultar mayor que los beneficios netos que laeconoma nacional recibe. Byrnes intuitivamente observa que: "una zona franca proporcio-na la ilusin de un beneficio sin gasto fiscal. Pero la realidad es muy diferente. An enpases donde las zonas francas son consideradas un xito, la prdida de rentas pblicaspuede ser inmensa. Controlar los abusos de las zonas requiere una atencin desproporcionadade la administracin tributaria"(Byrne [2003]).

Hay consenso en que las ganancias netas que las ZFEs brindan a la mayora delos pases se registran en materia de creacin de empleos y generacin de divisas (UNCTAD[1993]). Sin embargo, a la luz de lo anterior, resulta imprescindible profundizar la inves-tigacin sobre estos temas para efectos de determinar el grado efectivo de satisfaccinde los objetivos de poltica perseguidos a travs del establecimiento de las ZFEs en ALC.17

No se debe perder de vista que las ZFEs buscan brindar una solucin transitoria aun problema estructural de la economa cuya solucin no es fcil. La solucin ptima desdeun punto de vista terico consiste en la liberalizacin de la economa, el mejoramientoglobal del ambiente de negocios y de los marcos regulatorios, y la disponibilidad de infraes-tructura adecuada. En la medida que se vaya avanzando hacia este modelo, el esquema delas ZFEs se vuelve paulatinamente menos relevante. En pases como Taiwn, por ejemplo,donde se ha avanzado considerablemente hacia el establecimiento de esas condiciones, lasZFEs han perdido la relevancia que tuvieron en otro momento (Chen [1995]).

Sin embargo, an en las economas ms competitivas del mundo, como la deEstados Unidos, ciertos tipos de zonas libres ganan popularidad paulatinamente. Como seseal arriba, esta dicotoma genera perplejidad en el observador y es importante abordar-


la para poder entender el contexto ms amplio en el cual se deber redisear un nuevorgimen de ZFE en ALC. En primer lugar, la pregunta se empieza a dilucidar al observar lanaturaleza de la zona libre en cada pas, as como las caractersticas propias de ese pas.Taiwn es un pas con vocacin exportadora por excelencia. Su mercado interno, por elcontrario, es limitado y su rgimen de negocios es de por s bastante abierto. Estados Uni-dos, por otro lado, tambin tiene un mercado relativamente abierto. No obstante, ese pasconserva un sistema aduanero y arancelario complejo que -al tener un mercado interno tanatractivo- hace que las zonas libres cumplan un papel de facilitacin del comercio, sobreto-do el de importacin. Las zonas de comercio exterior en Estados Unidos, en definitiva, vanal encuentro de los problemas especficos del rgimen aduanero y arancelario y brindansoluciones prcticas que le generan una ganancia al usuario de las mismas. Por ello, pareceadvertirse la siguiente situacin: ante la presencia de grandes mercados de consumo y decomplejidades en los regmenes de comercio exterior, las zonas parecieran tener un rol quejugar. Son promotoras claras del comercio, sobretodo cuando son establecidas al margende un mercado interno gigante al cual le buscan suplir su produccin. La pregunta es si estetipo de zonas libres son un modelo hacia el cual deban transitar las ZFEs en ALC, con laslimitaciones de tamao de mercado interno que tienen esos pases. Una primera impresinpareciera indicar que en la medida que las ZFEs se tranformen paulatinamente en zonasfrancas de importacin que sirvan a un mercado de consumo muy amplio, su futuro estasegurado si los pases negocian acuerdos de libre comercio entre s, porque ello ampliarael tamao del mercado. Pero pronto veremos que esa no es una respuesta. El dilema actualde las ZFEs consiste en que ese mercado de consumo pareciera tener que ser un mercadonacional, no un mercado integrado por virtud del conjunto de mercados nacionales vincu-lados por un rea de libre comercio o una unin aduanera porque, como se ver inmedia-tamente, los esquemas de integracin regional repelen la idea de mantener ciertos incenti-vos consustanciales a las ZFEs: se puede importar un insumo desde terceros pases paraincorporarlo en un producto de exportacin destinado al mercado del otro socio comercial,pero en ese caso, por lo general el producto se debe importar pagando el arancel de nacinms favorecida. Con ello, la lgica regional prevaleciente anula uno de los beneficios msimportantes de la ZFE. La siguiente seccin discutir esa lgica.

V . TRATAMIENTO DE LAS ZFES EN LOS ACUERDOS DE INTEGRACIN EN LASAMRICAS 18

El tema de los tratamientos que los acuerdos de integracin dan a las ZFEs no es unoque abunde en la literatura especializada, an a pesar de la actualidad del asunto. Luego deanalizar los contenidos especficos de muchos de estos acuerdos en el Hemisferio, se puedeconcluir que los mismos tienen una cierta lgica que los informa. Sobre esto trata esta seccin.

En efecto, los acuerdos de integracin en ALC siguen una determinada lgicaeconmica en su tratamiento de las mercancas producidas bajo el rgimen de ZFEs y otrosregmenes especiales.

Un acuerdo de libre comercio, al igual que una unin aduanera, procuran eli-minar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio recproco de los pases miem-bros. En el caso de la unin aduanera, existe adicionalmente un rgimen de comercioexterior armonizado hacia terceros pases. Uno de los elementos comunes de estos acuerdoses el principio que, salvo muy pocas excepciones,19 solamente las mercancas originariasde los pases miembros se benefician de las concesiones preferenciales negociadas en el


acuerdo. En otras palabras, un acuerdo no se disea para que mercancas originarias deterceros pases logren los beneficios comerciales del acuerdo. Esto se logra, en principio,mediante dos dispositivos diferentes.

El primero es el rgimen de origen, mediante el cual se establecen los criteriosy las reglas para determinar el origen de las mercancas, permitiendo que solamente aquellasmercancas producidas con insumos domsticos o preponderantemente domsticos pue-dan beneficiarse de las preferencias arancelarias negociadas. De otra forma, ocurrira elfenmeno de la "deflexin" o "triangulacin" del comercio, que implica que mercancasno originarias ilegtimamente se benefician de una situacin de libre comercio, ya sea queingresen a un pas pagando o no aranceles y luego se desplazan al pas socio con quien setiene libre comercio sin pagar el arancel.

El segundo dispositivo es la restriccin o eliminacin de cualquier mecanismopor el cual un pas miembro del rea de libre comercio exima, suspenda o devuelva elpago de aranceles y/o otros impuestos a la importacin de insumos extrarregionales.Esto incluye a las zonas libres, las ZFEs y otros regmenes especiales. Esto es una conse-cuencia lgica de lo primero y tiene tambin el objetivo de evitar la deflexin del comer-cio. En este caso lo que se busca es que los insumos no originarios importados con elpropsito de ser incorporados en otros productos que luego son exportados al otro socioen un rea de libre comercio no burlen la proteccin arancelaria en algn socio comercial,entrando finalmente al pas de destino, incorporados en otros productos sin haber paga-do el arancel de importacin al menos en un pas de la zona de libre comercio o uninaduanera. Esto podra representar una amenaza a la integridad de la poltica arancelariadel otro pas, al cual le estn entrando por la puerta trasera mercancas sin pagar arance-les por lo menos en uno de los pases socios en el acuerdo comercial.20

Ambos dispositivos son complementarios. El rgimen de origen determinael contenido preciso de insumos extrarregionales que puede haber en un productopara que califique como originario y pueda beneficiarse del libre comercio negociado.Las restricciones sobre los mecanismos de exoneracin de insumos extrarregionales,por su parte, controlan los niveles arancelarios que pagan esos insumos extrarregionalespara evitar la deflexin comercial.

No hay un tratamiento homogneo a los productos producidos en ZFEs o enotros regmenes especiales en los acuerdos de libre comercio o uniones aduaneras vigen-tes en el Hemisferio. En algunos casos algunos acuerdos se refieren a las "zonas francas"per se, en tanto que otros se refieren ms ampliamente a "regmenes especiales", a "pro-gramas de devolucin o diferimiento de aranceles" o a ciertos de estos regmenes espe-ciales. Adicionalmente, por lo general, se hace referencia a otros instrumentos ms espe-cficos, como por ejemplo la devolucin de derechos o duty drawback, las exoneracionesarancelarias, el perfeccionamiento activo, la "maquila", la importacin temporal, etc. Laszonas libres y las ZFEs utilizan algunos de estos instrumentos ms especficos. Los acuer-dos tienen diferente terminologa en parte porque los pases miembros tienen diferentesinstrumentos de poltica en sus legislaciones y en parte porque el impacto comercial deun acuerdo de integracin particular sobre el aparato productivo de los socios comercia-les difiere de acuerdo en acuerdo. En otras palabras, un TLC puede restringir el comerciodesde las ZFEs, pero perfectamente puede mantener la posibilidad de los esquemas dedevolucin de derechos (drawback) como lo hace por ejemplo el TLC Costa Rica-Cana-d. Esto puede deberse a muchas razones: Canad podra querer otorgar trato especial ydiferenciado a Costa Rica, o bien porque el comercio que sale desde Costa Rica hacia


Canad bajo el rgimen devolutivo de derechos no es comercialmente sensible para Ca-nad, o bien porque -dado que Canad hace uso extenso del mecanismo de devolucinde derechos -prefiere evitar crear antecedentes de eliminacin de estos mecanismos ensus acuerdos, o una combinacin de estos y muchos otros factores.

En todo caso, para superar este escollo terminolgico, debe decirse que en esen-cia, lo que interesa controlar a los negociadores son todos aquellos regmenes que tenganen comn el hecho de que ciertas mercancas, sean insumos o equipos, puedan ser interna-das en el territorio de un pas exoneradas de aranceles y otros impuestos de importacin obien bajo un rgimen suspensivo o devolutivo de los mismos, y por lo general sujetas a quese reexporten en un perodo definido o que se incorporen en mercancas procesadas quedeben ser luego objeto de exportacin, o que se utilicen en produccin para la exportacin.Como se indic en el prrafo anterior, debe aclararse tambin que en algunos acuerdos larestriccin en un acuerdo de integracin puede afectar nicamente ciertos regmenes adua-neros de carcter liberatorio de los aranceles, en tanto que puede permanecer con relacina los regmenes de naturaleza suspensiva o devolutiva.21 Igualmente, en algunos de estosregmenes, sobre todo los ms amplios como las ZFEs, tambin se conceden otros benefi-cios no arancelarios como por ejemplo exoneraciones de impuestos directos, principalmen-te del impuesto sobre la renta. En muchos casos, tambin interesa a los negociadores elimi-nar estos otros beneficios, ya sea en las negociaciones de libre comercio o, fundamental-mente, en las multilaterales como se apreciar adelante.

En general, en el contexto de los acuerdos de integracin en el Hemisferio lasexportaciones procedentes de zonas francas pueden estar sujetas a tratamientos que va-ran desde una situacin muy restrictiva hasta una relativamente ms liberal.

En el Cuadro 7 se observa a groso modo el tratamiento concedido a las impor-taciones producidas bajo ZFEs y otros regmenes especiales en algunos acuerdos comer-ciales en las Amricas. Se puede observar la heterogeneidad en la denominacin, alcancey tratamientos negociados.

En muchos casos, como en el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), la Co-munidad del Caribe (Caribbean Community - CARICOM), y el Mercado Comn Centro-americano (MCCA), simplemente se ha convenido no conceder el tratamiento preferen-cial estipulado en el acuerdo a las mercancas producidas bajo estos regmenes. Es decir,presumiblemente las mercancas producidas bajo esos regmenes deberan pagar el aran-cel de importacin normal si acaso quisieran ingresar en el mercado interno o de la zonade libre comercio o de la unin aduanera. En la Comunidad Andina, en el acuerdo entrela CARICOM y la Repblica Dominicana y en el acuerdo entre esta ltima con Panam nohay reglas especficas al respecto, sin embargo queda muy claro en los textos que estospases guardan ciertas aprehensiones con relacin a la importacin de productos produ-cidos en estos regmenes en los otros pases.

En el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) tambin se acordrechazar el ingreso de aquellas mercancas producidas bajo estos regmenes gozando delbeneficio del libre comercio. Sin embargo, en este caso se concedi un plazo de siete aospara implementar dicha restriccin, en principio para facilitar el ajuste de las industrias que severan afectadas por la medida. El Artculo 303 del TLCAN, que es el que regula este tema,implcitamente relaciona la progresividad del programa de eliminacin arancelaria con laprogresividad en la eliminacin de los programas de devolucin y diferimiento de aranceles.22

En sus acuerdos, Canad sigue un enfoque formalmente diferente. Canadhaba acordado desde 1989 en su tratado de libre comercio con Estados Unidos un enfo-


que restrictivo parecido al del posterior TLCAN. Sin embargo, en los acuerdos con Chile yCosta Rica, Canad condiciona la vigencia de las categoras de eliminacin arancelaria aque se le notifique a su satisfaccin que los beneficios de zona franca (en el caso de CostaRica) y del rgimen simplificado de devolucin de derechos (en el caso de Chile) no seotorgan a las mercancas por exportar a Canad. Algo ms o menos parecido se haceentre Chile y Costa Rica en su acuerdo.

Otros acuerdos de Mxico siguen, en apariencia, un esquema parecido al delTLCAN. Una lectura cercana, sin embargo, revela diferencias muy importantes. En elcaso de los TLCs con Costa Rica y Nicaragua, hay restricciones sobre los programas dedevolucin o exoneracin de aranceles que entraran en vigor siete aos despus de laentrada en vigor del Acuerdo. Esto es parecido al TLCAN. Dicho plazo es de ocho aosen el caso del TLC con Bolivia. Sin embargo, en estos tres TLCs, las disciplinas no elimi-nan la posibilidad de mantener los programas de devolucin o exoneracin de arance-les. Simplemente regulan dichos programas para que los mismos no sean excesivos yno constituyan, por ello mismo, un subsidio a la exportacin. El enfoque de Mxico esms flexible que el de Canad. Y lo es an ms en el TLC con el Tringulo Norte (Gua-temala, Honduras y El Salvador). En este acuerdo los cuatro pases siguieron una tnicadiferente: los cuatro pases se reservaron sus derechos frente a la OMC en esta materia,los cuales veremos ms adelante. Finalmente, en ciertos TLCs de Mxico se establecenciertas disciplinas transitorias de salvaguardia para prevenir cualquier perjuicio que puedaocasionar la importacin de mercancas producidas al amparo de los regmenes espe-ciales durante el perodo de transicin.

Centroamrica y la Repblica Dominicana siguen un enfoque original al con-ceder una especie de trato nacional al internamiento de mercancas provenientes dezonas francas. Es decir, se pueden importar mercancas producidas en zonas francas alterritorio de una Parte pero solamente en los trminos en que la legislacin nacional deesa Parte permita el internamiento de mercancas de sus propias zonas francas. El inter-namiento de mercancas de las zonas francas propias, sin embargo, generalmente estrestringido del todo o sometido a restricciones cuantitativas y cualitativas, y condicio-nado al pago de los derechos de importacin.

El acuerdo de libre comercio suscrito entre Chile y Estados Unidos en junio de2003 tambin adopta un rgimen restrictivo de los programas de devolucin, diferimientoy exoneracin de aranceles para productos de ulterior exportacin. En un plazo de 12 aos,como se aprecia en el Cuadro 1, los pases no podrn continuar estos programas.

El acuerdo de libre comercio entre Centroamrica, Repblica Dominicana yEstados Unidos, que es el ms reciente (aunque no ha sido aprobado por los Congresosde ninguno de los siete pases) tambin establece disciplinas que pueden tener efectossobre las ZFEs. Ese acuerdo se refiere a las exenciones arancelarias y no regula la devolu-cin ni suspensin de derechos. Las disposiciones del acuerdo, sin embargo, no son per-fectamente claras. En discusiones del autor con algunos de sus negociadores, stos expli-can que el espritu de la negociacin corresponde a la tendencia que este documentobusca revelar: luego de corrido un plazo de transicin hasta el ao 2009, los pases nopodrn continuar otorgando exenciones arancelarias en el contexto de las ZFEs. El acuer-do tambin hace referencia expresa a los compromisos multilaterales suscritos en Doha,que se explican ms abajo en este documento.

Se utilizan seis argumentos para explicar estos enfoques:


1) Evitar deflexin o triangulacin del comercio. Desde el punto de vista de larecoleccin arancelaria, permitir la deflexin implicara que entraran por la va del acuerdomercancas no originarias sin pagar aranceles de importacin.

2) Evitar perjuicio a la produccin local extra-zona. En el contexto de las reasde libre comercio, donde cada pas conserva su poltica comercial externa y sus nivelesarancelarios de nacin ms favorecida (NMF) particulares, el objetivo de rechazar la posibi-lidad de importar productos producidos en ZFEs se debe al hecho que dicha posibilidadpondra a los productores locales (localizados fuera de la ZFE) en situacin de desventajavis--vis sus colegas en el pas de exportacin que producen al amparo del rgimen de ZFEsu otras zonas libres. Es decir, un productor establecido en zona franca podra importarinsumos de fuera de la regin sin pagar impuestos, incorporarlos en un producto especficoy exportarlos hacia el territorio del otro pas. El productor en este otro pas que producepara el mercado local, por su parte, no necesariamente tiene acceso a la importacin librede arancel de los insumos que requiere para producir, sino que tiene que pagar el arancel denacin ms favorecida para importar los insumos. Consecuentemente, se encuentra en unasituacin que podra atentar contra su competitividad, lo cual normalmente podra resultarinaceptable. Tanto el punto (1) como el (2) son dos caras de una misma moneda, como seseal, y buscan evitar que con ocasin de un acuerdo de libre comercio se establezcan"plataformas de exportacin", es decir, mecanismos insulares a travs de los cuales seaprovechan las condiciones preferenciales para internar en el otro mercado mercancas queno ingresan al primero ni pagan aranceles ni impuestos.

3) Promocin de la integracin Inter-industrial. Es a travs de disciplinas comosta que el esquema de integracin induce a sus productores a adquirir insumos y equiposdentro de la zona de libre comercio, procurando con ello la integracin inter-industrial quepersigue el acuerdo en ltima instancia.

4) Compensacin de otros incentivos a la exportacin. Porque normalmente lasZFEs conceden una serie de ventajas (adicionales a la arancelaria) a los productores que seestablecen en ellas. As, por ejemplo, frecuentemente estn sujetos a exoneraciones, tota-les o parciales, temporales o permanentes, de impuestos directos o indirectos. Igualmente,con frecuencia estos productores se benefician de ciertos otros incentivos, a veces ligados alos incentivos a la exportacin o a la atraccin de inversin extranjera, como por ejemplocapacitacin, regmenes cambiarios especiales, bonificaciones y otras transferencias finan-cieras. Al igual que en el caso de las exoneraciones de aranceles, estas condiciones no se leotorgan al productor nacional que produce para el mercado nacional. Consecuentemente,se podra encontrar, nuevamente, en una situacin desventajosa.

5) Atraccin de inversin extranjera. Aquellos proveedores extrarregionales quevendan insumos a una empresa establecida dentro de la ZFE se veran compelidos a trasla-darse al pas donde est su comprador ya que, de no hacerlo, podran perder al compradortotalmente. Esto porque, si no se traslada, ahora tendrn que pagar aranceles e impuestosde importacin para poderle vender al comprador tradicional. Los proveedoresextrarregionales tienen ante s razones de peso para querer localizarse en el otro pas ybeneficiarse as de las preferencias arancelarias.

6) Catalizador de apertura econmica de alcance nacional. La adopcin de estetipo de tratamientos genera, en ltima instancia, presiones para la eliminacin de estosregmenes transitorios de carcter excepcional y, por ello, inducen a generar polticas deapertura y racionalizacin comercial y regulatoria de corte transversal en la economa. Con


ello, se eliminan los regmenes excepcionales transitorios por resultar innecesarios: la ex-cepcin se vuelve la regla.

VI. ZFES Y LA OMC

TRATAMIENTO DE LAS ZFES EN LAS DISCIPLINAS MULTILATERALES

La frase "zona franca" o "zona franca de exportacin" no es parte de la termi-nologa de la OMC. Sin embargo, algunas de las disciplinas de la OMC regulan algunos delos aspectos medulares de las ZFEs, sobre todo cuando se analizan los incentivos fiscalesutilizados como parte de los mecanismos para promover la exportacin de mercancas,tema debidamente regulado por el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias.

En efecto, el Acuerdo sobre Subvenciones cataloga los subsidios en tres clases:los subsidios prohibidos, los subsidios permitidos y los subsidios recurribles. Los subsidiosprohibidos son bsicamente aquellos subsidios condicionados a la exportacin del pro-ducto (de promocin de exportaciones) o a la utilizacin de insumos nacionales con pre-ferencia a los importados (de sustitucin de importaciones). Existe una lista ilustrativa desubsidios a la exportacin prohibidos en el Anexo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones.Sobre esto haremos referencia ms adelante. Los subsidios permitidos son fundamental-mente ciertas polticas de proteccin ambiental, de asistencia a regiones desfavorecidasde un pas y ciertas polticas para promover investigacin y desarrollo. Estas subvencio-nes se podan conceder en trminos muy limitados y slo durante un perodo de cincoaos a partir de 1994. Finalmente, las subvenciones recurribles son cualquier otro tipo depoltica oficial que implique una contribucin financiera especfica o mecanismos de sos-tenimiento de precios, que impliquen un beneficio para el productor. Son recurribles en lamedida que causen un dao a la rama de produccin nacional, una anulacin o menosca-bo de las ventajas que el socio comercial espera de los Acuerdos de la OMC o un perjuiciograve a los intereses de otro miembro. Su recurribilidad consiste en que los pases afecta-dos tienen recursos legales que pueden iniciar para detener o compensar la importacinde productos subsidiados. Estos recursos pueden ser el inicio de un procedimiento espe-cfico y rpido para solucionar el conflicto con el otro socio comercial, o bien la interposi-cin de un derecho compensatorio.

Como se indic, en el Anexo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones se incluye unalista ilustrativa de subvenciones a las exportaciones que, por ser tales, estn prohibidas.Entre estas subvenciones se incluyen:

El otorgamiento de subvenciones directas a una empresa o rama de produc-cin hacindolas depender de sus resultados de exportacin;

La exencin, remisin o aplazamiento total o parcial, relacionados especficamentecon las exportaciones, de los impuestos directos o cotizaciones de seguridad social quedeban pagar las empresas. Por impuestos directos se entiende impuestos sobre la renta,sobre el salario, sobre los intereses, sobre los cnones, regalas y cualquier otra forma deingresos y los impuestos territoriales.

Cualquier deduccin especial que se conceda a los exportadores para efectosdel clculo de la base sobre la que se calculan los impuestos directos que sea ms ventajosaque la que se otorga respecto de la produccin para el mercado interno.

La exencin o remisin de impuestos indirectos sobre la produccin y distri-bucin de productos exportados, por una cuanta que exceda de los impuestos percibidossobre la produccin y distribucin de productos similares cuando se venden en el mercado


interno. Por impuestos indirectos se entiende el impuesto de ventas, consumo, valor agre-gado, volumen del negocio, franquicias, timbres, transmisiones y existencias y equipos,ajustes fiscales en frontera, cualquier otro impuesto distinto a los directos, as como lascargas a la importacin (arancel de aduanas, y cualquier otro derecho o carga que se perci-ba sobre las importaciones).

La remisin o devolucin de cargas a la importacin por una cuanta queexceda de las percibidas sobre los insumos importados que se consuman en la produccindel producto exportado.

Tarifas de transporte interior y de fletes para las exportaciones proporciona-das o impuestas por las autoridades, ms favorables que las aplicadas a los envos internos.

Suministro gubernamental de bienes y servicios para uso en la produccinde bienes para la exportacin, en trminos ms favorables que el suministro para laproduccin interna.

Sistemas de garantas o seguro de crdito a la exportacin a tasas subsidiadas,as como crditos subsidiados para la exportacin.

Como se observa, algunos de estos instrumentos son precisamente los utiliza-dos en los regmenes de ZFE. Sobre todo, el ms popular y el ms claramente afectadopor estas regulaciones -aunque no el nico- es el que atae a las exoneraciones de im-puestos sobre la renta y otros impuestos directos. La exoneracin del impuesto sobre larenta es uno de los motivos ms importantes por los que muchas empresas se establecenen una zona franca o de procesamiento para la exportacin. La devolucin o exoneracinde aranceles de importacin solamente est prohibida multilateralmente cuando dichaconcesin excede el monto que se percibira por la produccin y distribucin de mercan-cas similares destinadas al mercado interno.

Durante la Ronda Uruguay se haba acordado, en trminos generales, que lospases en desarrollo se comprometen a cumplir con la obligacin de abstenerse de otor-gar subsidios a la exportacin a partir del 1 de enero de 2003 (Artculo 27 del Acuerdosobre Subvenciones), es decir, se les daba un plazo de transicin de ocho aos a partir de1995. Sin embargo, como parte de las negociaciones tendientes al lanzamiento de laRonda Doha en noviembre de 2001, los pases renegociaron este compromiso y lograronextenderlo, como se detalla inmediatamente, por cinco aos adicionales, ms una pr-rroga adicional de dos aos (siete en total).

LOS RESULTADOS DE LAS NEGOCIACIONES MULTILATERALES EN DOHA

El Artculo 27 del Acuerdo sobre Subvenciones establece un mecanismo paraque los pases en desarrollo puedan gestionar una extensin del perodo original de losocho aos para la eliminacin de los subsidios a la exportacin. Si un pas en desarrollo, porrazones econmicas, financieras, o de desarrollo estima que necesita estos subsidios, podasolicitar la extensin del plazo para la eliminacin, si lo solicitaba antes del 1 de enero de2002. El Comit de Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC consideraba lasolicitud y aceptaba o rechazaba la misma. Si se conceda, el pas beneficiario deba soste-ner exmenes anuales para discutir la extensin o la eliminacin de la misma, sin sujecin aun calendario fijo. En principio, si despus de esos exmenes anuales el Comit determinaque los subsidios a la exportacin estn plenamente justificados a la luz de las necesidadeseconmicas, financieras o de desarrollo del pas, se pueden mantener en las condicionesque seale el Comit. Si acaso el Comit no llega a un acuerdo al respecto, o bien si ladecisin es negativa, entonces el pas debe eliminar los subsidios en un plazo de dos aos.


Sin embargo, en Doha los Ministros acordaron un conjunto de procedimien-tos para la consideracin de las solicitudes de extensin del plazo (OMC [2001]). EnDoha se acord que solamente pueden solicitar la aplicacin de este mecanismo aque-llos pases cuyo segmento de las exportaciones mundiales totales no sea superior a0,10% en el perodo 1998-2000, y cuyos ingresos nacionales brutos no sean superioresa los US$ 20 mil millones en el ao 2000. La OMC prepar una lista con los datosrelevantes de todos los pases, de los cuales ms de 30 pases en desarrollo en esa listaresultaron elegibles para la extensin.

Los programas elegibles para la extensin son: (1) aquellos programas de subsi-dio a la exportacin; y (2) en la forma de exoneraciones totales o parciales de cargas a laimportacin e impuestos internos que se concedan antes del 1 de setiembre de 2001. ElCuadro 8 da idea de la situacin de los pases de la regin:

De conformidad con el mecanismo, los pases deban enviar sus solicitudes deextensin al Comit antes del 31 de diciembre de 2001. Durante el ao 2002, el Comitemiti decisiones de extensin para cada pas para el ao calendario 2003. La decisin setoma sobre la base del cumplimiento de los criterios de transparencia (alcance, cobertura ysu grado de intensidad o "favorabilidad") y elegibilidad de los programas. Segn los proce-dimientos acordados, se han programado exmenes anuales para determinar la extensino trminos del plazo para otorgar los subsidios para el siguiente ao calendario.23 Las deci-siones de extender el plazo un ao ms se fundamentan en los criterios de elegibilidad delprograma, en la transparencia y en la no expansin del programa (stand-still, es decir, nose pueden amplificar los beneficios del programa en ninguna forma). Las extensiones anualessern posibles hasta el ao 2007.

Luego de este plazo se vuelven a aplicar las disciplinas ordinarias del Artculo 27.Es decir, cualquier pas en desarrollo puede solicitar una extensin del plazo sobre la basede sus necesidades econmicas, financieras o de desarrollo. El Comit puede rechazar oaprobar la solicitud. Si la rechaza o si no hubiere acuerdo en el Comit, el pas beneficiariotendr un perodo de dos aos adicionales para eliminar los programas.

En total, 18 pases de Amrica Latina y el Caribe solicitaron la extensin al Comi-t de la OMC (Cuadro 8).24 Otro pas de Amrica Latina (Colombia) que no es elegible paralos procedimientos de extensin acordados por los Ministros en Doha, ha planteado susolicitud de acuerdo a los procedimientos ordinarios del Artculo 27, prrafo 4. El simplehecho de presentarla le "compr" a ese pas por lo menos dos aos ms, a partir de 2003,para eliminar estos programas. El Salvador, Panam y Uruguay tambin presentaron solici-tudes bajo estas disposiciones (OMC [2002]), pero en todo caso, haban calificado bajo losprocedimientos acordados en Doha.

Las concesiones obtenidas por los pases en desarrollo en esta negociacin enDoha consisten, fundamentalmente, en que esos pases en desarrollo, pueden plantearsolicitudes anuales de extensin, las cuales estarn sujetas a una aprobacin sobre una basecuasi-automtica. Es decir, solamente deben cumplir con los requisitos de transparencia,elegibilidad y no amplificacin de los programas para que el Comit les deba conceder laextensin anual, hasta que se cumplan los cinco perodos, ms la extensin final de dosaos. En otras palabras, estos pases tienen una clara expectativa a que se les extienda elperodo. Esta es una expectativa que no exista de previo a Doha, porque de conformidadcon el Artculo 27.4, haba que abogar en el Comit por la necesidad econmica, financierao de desarrollo del pas, y el Comit tena que aprobar la extensin en forma consensuada,lo cual es ms complejo e impredecible.


Esta decisin, nuevamente, tiene un impacto muy importante en la forma en queoperan actualmente las ZFEs as como aquellos otros regmenes que promueven la exporta-cin, el empleo, la atraccin de la inversin extranjera y que, para hacerlo, conceden sub-sidios a la exportacin. Como se aprecia, la frase "zona franca de exportacin" no aparecepor ningn lado, pero los principales componentes del rgimen -las exoneraciones de im-puestos internos y cargas a la importacin que representen un subsidio a la exportacin-resultan directamente afectados por la discusin y las decisiones adoptadas en Doha.

Este resultado final de Doha solamente se puede entender en el contexto muchoms amplio de los intercambios de concesiones (trade-offs) que se tuvieron que hacer enDoha y durante su etapa preparatoria para poder acordar el lanzamiento de nuevas nego-ciaciones comerciales multilaterales.

Una primera conclusin es que los marcos regulatorios de las ZFEs en ALCestn prontos a sufrir ciertas transformaciones importantes. Por un lado, en vista que lospases estn involucrados en las negociaciones de reas de libre comercio y uniones adua-neras, hemos visto cmo paulatinamente se identifica cierta incompatibilidad sistmicaentre las zonas francas y las reas de libre comercio en la medida que restringen lasexoneraciones arancelarias de insumos extrarregionales. Por otro lado, se aprecia cmola OMC tambin busca la eliminacin de subsidios a la exportacin considerando quedichos subsidios tienen un efecto de distorsin en el comercio internacional. Por ello,como resultado de las negociaciones multilaterales se ha acordado que las exoneracionesde los impuestos internos (directos, especialmente renta) y de las cargas a la importacinque representen un subsidio a la exportacin debern eliminarse en un futuro cercano. Eldesafo de las ZFEs, entonces, es enorme.

VII. EL AJUSTE HACIA UN NUEVO AMBIENTE: LOS DESAFOS

Son pocos los pases que hasta este momento, por depender pesadamente deZFEs y de los otros regmenes especiales, se han visto forzados a introducir cambiossustanciales en la forma en que operan los mismos. Por el momento la experiencia eslimitada y queda mucho por verse y hacerse en otros pases, especialmente los princi-pales usuarios de las ZFEs.

MXICO

El caso de Mxico en el contexto del TLCAN es interesante. Las estadsticas in-forman que exportaciones de mercancas producidas bajo el rgimen de maquila han au-mentado considerablemente en forma constante, en trminos absolutos y en relacin a lasexportaciones fuera del rgimen de maquila. As, por ejemplo, en 1980 las exportacionesde maquila representaban un 14% del total, en tanto que en 1998 representaron un 41%con un crecimiento anual del 18,5% (Karp y Snchez [1999]). Igualmente, el empleo en lasmaquiladoras se duplic hasta alcanzar 1,3 millones en el perodo 1993-1998.25 Desde2000 la maquila experimenta cierta desaceleracin imputable a varios factores, principal-mente a la cada en el crecimiento econmico de los Estados Unidos, mayor competenciainternacional, falta de reformas laborales y energticas en Mxico y, en alguna medida alimpacto transitorio de las disciplinas del TLCAN (General Accounting Office [2003]).10

Han habido, en efecto, cambios en la forma de operar de las maquilas. Como seseala arriba, el Artculo 303 del TLCAN establece disciplinas restrictivas con relacin a la


importacin extrarregional de productos producidos bajo esquemas de devolucin y diferi-miento de derechos. Debe recordarse que al entrar en vigor el TLCAN, en enero de 1994,se acord conceder un plazo de 7 aos a las mercancas mexicanas que se beneficiaban dedevolucin o diferimiento de derechos, plazo que expir el 1 de enero de 2001. Comoparte de los preparativos para la implementacin de este compromiso, Mxico estableci el"Programa de Promocin Sectorial" (PROSEC). Este programa consiste fundamentalmenteen la concesin de una preferencia respecto del arancel de nacin ms favorecida, a nivelesno mayores del 5% en la mayora de los casos, para una lista de ms de 5.000 insumosutilizados en 22 ramas de la produccin.26 Sin embargo, para beneficiarse de esta reduccinlas empresas productoras que utilizan estos insumos tienen que registrarse en el progra-ma.27 Pueden beneficiarse de este programa tanto las empresas que exportan como aque-llas que producen para el mercado local. Incluso hoy Mxico contina en el proceso demodificacin del marco regulatorio para brindar un entorno que facilite la recuperacin delas exportaciones al mercado del TLCAN. Algunos opinan que las reformas que se buscaintroducir equivalen en la prctica a la creacin virtual de ZFEs.

URUGUAY

A partir de la entrada en vigencia del MERCOSUR en 1995, las ZFEs uruguayas,vieron limitada su actuacin a causa de la aprobacin en diciembre de 1994 de la DecisinN 8 en el Protocolo de Ouro Preto. Dichas zonas haban sido incentivadas por el Estadocomo forma de atraer inversin extranjera y desarrollar el empleo de mano de obra, atravs de exenciones tributarias a nivel nacional, aprobando la instalacin de un gran n-mero de zonas en todo el territorio. Sin embargo, a partir de la aprobacin de esta Decisindel Grupo Mercado Comn,28 las mismas se vieron obligadas a reconvertir sus actividadesa efectos de salvar las inversiones realizadas. Las mercancas producidas o ingresadas a laszonas no pudieron, a partir de 1994, obtener el certificado de origen MERCOSUR, debien-do desde el punto de vista tributario, pagar el AEC al ingresar a cualquiera de los pasessocios del Tratado. De esta forma, los establecimientos fabriles all instalados se vieronobligados a transformarse en zonas francas de servicios y zonas logsticas para la distribu-cin de mercaderas en especial extrarregionales.

CANAD

En Canad, al suscribirse el acuerdo de libre comercio con Estados Unidos en1996 que luego se convirti en el TLCAN, se haban acordado disciplinas semejantes alartculo 303 del TLCAN que restringan la posibilidad de conceder exoneraciones a lacapacidad de devolver, suspender o eximir el pago de aranceles aduaneros a los insumosextra-regionales. En Canad, como se indic, no hay ZFEs, pero s se utilizaban intensa-mente los mecanismos de devolucin de derechos (drawback) como herramienta de pro-mocin de exportaciones. Como estrategia de ajuste a este nuevo ambiente, el Gobiernocanadiense opt por efectuar liberalizacin arancelarias competitivas especficas, es de-cir, la eliminacin del arancel de nacin ms favorecida que gravaba la importacin deinsumos extra-regionales necesarios en el proceso de produccin de bienes para la expor-tacin. Esta estrategia brinda un ejemplo de complementariedad entre la liberalizacincomercial regional y la unilateral.

Que se puede decir respecto del futuro de las zonas francas y de los regimenesespeciales en general?


No hay una respuesta precisa para una pregunta tan amplia. Por un lado, losinstrumentos que caen bajo el encabezado "zonas francas de exportacin y regmenesespeciales" son muy variados. Y para cada instrumento pueden haber diferentes obli-gaciones, tanto de naturaleza multilateral como actuales o potenciales obligaciones denaturaleza regional o subregional. Por ello, dar prescripciones generales puede implicarsobresimplificar imprudentemente la realidad. Es imprescindible hacer un anlisis casopor caso, para ver cual es el impacto que tienen cada uno de los acuerdos comercialesactuales o potenciales sobre cada uno de los regmenes especiales de cada pas. Comose seal arriba, no hay seales claras en las negociaciones comerciales, por ejemplo,en el tema de servicios. Las negociaciones sobre subsidios en servicios y sobre incenti-vos a la inversin estn todava en etapas muy incipientes. No es posible a estas alturaspercibir mensajes ms o menos claros sobre el tratamiento que se dara a una zonafranca exclusiva para servicios, o bien el tratamiento que se le dar a una firma provee-dora de servicios en el contexto de una zona franca manufacturera. Sin embargo, no esel rol de este documento hacer un anlisis casustico. Aqu solamente se llama la aten-cin sobre tendencias muy globales y generales.

La tendencia al cambio en las ZFEs o en otros regmenes especiales no necesa-riamente implica per se que habra un cambio radical en la dinmica productiva global aque estn sujetas las empresas que hoy operan bajo ZFEs u otros regmenes especiales. Estodava demasiado prematuro evaluar los resultados de la implementacin del Artculo303 del TLCAN. Si bien, como se indic arriba, la maquila ha perdido parte del dinamis-mo que tuvo al entrar en vigor el TLCAN, es muy difcil imputarle esta situacin al TLCAN.Hay estudios que han analizado en forma preliminar este tema y han concluido que lalgica del TLCAN no ha prevalecido sobre la lgica y fuerza de las maquiladoras o zonasde procesamiento para la exportacin en Mxico (Sargent y Matthews [2001]). Sin em-bargo, los cambios efectuados en el ao 2001 son todava muy recientes. En el medianoplazo podra prevalece la lgica y la presin regionalista del TLCAN.

La dinmica actual de produccin global obedece a ajustes estratgicos realiza-dos por las empresas que compiten a nivel internacional y que, en muchos casos, aprove-chan ciertos factores productivos ms competitivos en los pases de Amrica Latina y elCaribe. La mayora de las empresas que operan bajo estos regmenes son empresas quehan internacionalizado su produccin o bien multinacionales que realizan ciertas etapasde su cadena productiva en estos pases. Esta dinmica, que ha contribuido a impulsar laeconoma de los pases, sobre todo aquellos que bordean la cuenca del Caribe, ms biense podra acelerar mucho ms entre ms integradas estn las economas del rea. En lamedida que existan los elementos de fondo esenciales (bajos macro-costos de hacer ne-gocios y proximidad con los grandes centros de consumo) las empresas seguiran operan-do, aunque sea en un esquema regulatorio transformado.

Con todos estos datos, se puede decir algo en torno a la fisionoma que po-dran tener las ZFEs del futuro inmediato, una vez que pierdan exoneraciones tributariasimportantes? Nuevamente, no hay respuestas precisas. En parte la respuesta depende decomo se hayan desarrollado las zonas a la fecha, su localizacin geogrfica, el perfil de lasempresas ah basadas, el tipo de incentivos que logren subsistir, el tipo de poltica depromocin de inversiones que siga un gobierno, el tipo de poltica industrial que puedanen el futuro ejecutar los pases, su costo-pas, su riesgo-pas, la presin o lobby quehagan las empresas beneficiarias de los regmenes, etc. Igualmente, habr que establecerqu impacto pudieran tener otros factores externos como la adhesin de China a la OMC,


la integracin de los textiles al GATT en 2005, los esquemas de desgravacin y las reglasde origen de un futuro ALCA, etc. Quizs algunas zonas se conviertan en centros logsticosde comercio exterior. Otras quizs terminen especializndose en ser proveedoras interna-cionales de servicios. Otras quizs se especialicen en exportaciones hacia fuera de laregin o simplemente desaparezcan porque la relacin costo-beneficio no es positiva. Sinembargo, no se debe perder de vista que muchas empresas hoy beneficiarias de estosregmenes especiales simplemente podran seguir operando beneficindose de las condi-ciones de libre mercado que llegaran con la integracin comercial que se promueve atravs de las mltiples negociaciones de libre comercio que siguen los pases del Hemisfe-rio Occidental. Todo depende, nuevamente, de muchas variables, una de las ms crticases el tratamiento de las ZFEs en los acuerdos futuros de libre comercio, incluyendo uneventual ALCA, sus reglas de origen incluyendo las disposiciones sobre acumulacin,disposiciones sobre el tratamiento para ciertas economas pequeas, etc. Lo importantees que el potencial de los pases que hoy tienen ZFEs de continuar y aumentar su produc-cin seguir estando ah y no necesariamente desaparece simplemente porque haya unatransformacin del esquema regulatorio e impositivo de las ZFEs. Hay otros factores quedeterminan la posicin competitiva internacional de la mayora de esas empresas. El rgi-men de ZFE es apenas uno de ellos, y quizs no el ms importante.

Es probable que en el largo plazo y como resultado de estas fuerzas, mucha de laproduccin efectuada en las ZFEs y otros regmenes especiales se ir incorporando al apa-rato productivo nacional dando paso a una armonizacin de los regmenes comerciales ytributarios aplicables a las empresas intra y extra-zona. Mientras tanto, se observar a lasZFEs transitando desde un entorno en el que contaban con incentivos duros hacia unodonde solamente puedan aplicar incentivos suaves. La integracin regional y multilateralfuncionarn muy probablemente como el motor de esta transicin. Las ZFEs podran perderen el futuro mucha de su actual relevancia, simplemente por resultar innecesarias. Sin em-bargo, si no se profundiza la liberalizacin econmica, si no se racionalizan los marcosregulatorios y no se mejora la infraestructura, en pocas palabras, si no se contina el proce-so de reduccin del sesgo anti-exportador y si no se mejora an ms el clima de negocios,los pases de ALC quedarn en una situacin difcil porque los compromisos internacionalesno les permitirn contar cmodamente con ese oasis que hasta hoy han implicado las ZFEsS.

VIII. OBSERVACIONES FINALES

Quizs las ZFEs no hayan funcionado a la perfeccin en ALC hasta la fecha,pero es innegable que han cumplido un rol importante en muchos pases. Su incidencia esms importante en los pases de la Cuenca del Caribe en los cuales la diversificacin de labase exportadora, la generacin de nuevos empleos y la atraccin de inversin extranjeradirecta ha girado en torno a las ZFEs. La existencia de condiciones relativamente liberalesde acceso a los mercados de los pases ms desarrollados para muchos de los productosmanufacturados en las ZFEs han sido la otra cara de la moneda en este xito. Una amplia-cin y mejoramiento de esas condiciones definitivamente pueden contribuir a aumentarlos niveles de xito alcanzados. El rol de las ZFEs en otros pases de ALC, en particular enAmrica del Sur, no es tan intenso, pero cumple un papel importante como una herra-mienta ms de poltica industrial.


Las disciplinas multilaterales y regionales imponen presiones fuertes sobre el r-gimen legal actual de las ZFEs, limitando la posibilidad de conceder varios de los incentivosesenciales del rgimen. En ltima instancia, se espera que estas disciplinas funcionen comoun elemento cataltico de la apertura econmica, la reforma regulatoria y el mejoramientoinfraestructural en ALC. En el futuro inmediato, las ZFEs debern iniciar una transicinhacia un rgimen con incentivos ms suaves. Si los pases quieren mantener y mejorar losniveles de exportacin y atraccin de inversiones, probablemente no puedan contar con lasZFEs en el futuro como lo han hecho hasta hoy. Esto pondr presin a los pases precisa-mente por adoptar reformas estructurales de alcance nacional que, a su vez, harn que lasZFEs puedan llegar a tener menos relevancia en el largo plazo.

Algunos otros tipos de zonas libres, como las zonas enfocadas hacia la importa-cin o la simple comercializacin, no estn sujetas a estas mismas presiones porque susobjetivos, funciones e instrumentos son diferentes: no cuentan con los incentivos a la ex-portacin que tanto la OMC como los acuerdos de integracin buscan desmantelar. Laposibilidad de convertir una ZFE en una zona de importacin puede resultar intil, no soloporque los objetivos son muy distintos, sino porque las de importacin parecieran requerirde un mercado local muy amplio para que se justifiquen.

La agenda de corto plazo de las ZFEs deber enfocarse hacia su supervivencia sinlos incentivos duros. Esto implicar introducir mejoras en su forma de operar para quecontinen siendo una mejor opcin para el inversionista. Entre las principales tareas quetienen los gobiernos estn la de continuar dotando una infraestructura adecuada para laexportacin, brindar un clima de negocios estable y predecible y promover la educacintcnica y tecnolgica de su juventud. En las ZFEs se debern realizar reformas sustancialesque apunten a mejorar la infraestructura de las zonas, el mejoramiento y racionalizacin delos controles aduanales, y a brindar otros servicios de valor agregado al empresario. En laszonas ms progresistas y exitosas, los administradores han ido ms all de los serviciosbsicos de seguridad, recoleccin de basura y tratamiento de aguas residuales para prestarservicios de apoyo al empresario en reas tales como la contratacin de personal, serviciosmdicos y financieros, apoyo a la logstica del comercio internacional, manejo aduanalintegrado, manejo de inventarios, manejo y archivo de documentos, apoyo al control am-biental, capacitacin tcnica y tecnolgica especializada, y hasta servicios de hospedaje aejecutivos y a especialistas de corto plazo. Hay aqu todo un trabajo por delante si se quieresacar provecho a las ZFEs por un perodo ms.

Sin, embargo, muy a pesar de todo esto, los pases no deberan concentrar suatencin exclusiva hacia el concepto de hacer las ZFEs ms exitosas en detrimento de laatencin que requiere el resto del entorno de negocios del pas. Las ZFEs son un instrumen-to de excepcin y de naturaleza fundamentalmente transitoria. Las obligaciones interna-cionales, tanto de naturaleza multilateral como regional, estn forzando un cambio en elrgimen legal actual de las ZFEs. Ese mensaje es claro y debe ser odo con mucha atencinpara iniciar, desde temprano, la transicin hacia un nuevo entorno. Retrasar esa discusin ylas reformas consiguientes simplemente implica comprar problemas para el futuro.


Notas

1 Se agradece profundamente la colaboracin del Comit de Zonas Francas de lasAmricas al facilitar algunos de los datos cuantitativos utilizados en este documento. ElComit ha hecho un esfuerzo pionero por recopilar informacin que se encuentra muydispersa en el Hemisferio Occidental. Su trabajo ser clave en lograr un mejor entendimientodel fenmeno de las zonas en las Amricas.

2 Entre las mltiples denominaciones utilizadas para las "zonas" y fenmenos similaresalrededor del mundo existen las siguientes: zonas francas, zonas libres, maquiladoras, zonaseconmicas especiales, recintos fiscalizados, zonas libres industriales, zonas de libre comercio,zonas libres de exportacin, zonas especiales de procesamiento de exportaciones, zonas deprocesamiento de exportaciones, fbricas libres de aranceles, zonas fiscalizadas, zonas libreseconmicas, y zonas industriales. Ver los respectivos pases en Organizacin Internacionaldel Trabajo, "Export Processing Zones: addressing the social and labour issues", 1988, enhttp://www.transnationale.org/pays/epz.htm. Consultado por ltima vez el 15 de julio de 2004.

3 La principal diferencia entre las zonas libres y estos otros instrumentos radica en quelas zonas propenden a establecer un enclave geogrfico que aisla a la empresa del resto delambiente de negocios del pas, normalmente ms distorsionado, proveyndolo de un ambientede negocios diferenciado (en trminos regulatorios, aduaneros, cambiarios, arancelarios,tributarios, infraestructurales y de seguridad) ms amigable para realizar su actividad econmica.

4 La raz comn empieza a desdibujarse desde antes ya que, como se indicar abajo,en algunos pases se autoriza actualmente el establecimiento de zubsonas geogrficamenteseparadas donde radica una nica empresa.

5 Algunos pases requieren autorizacin especial para efectuar labores de procesamientoen una zona libre. En Estados Unidos, por ejemplo, las zonas de comercio exterior requierende una autorizacin especfica de la Junta de Zonas de Comercio Exterior para poder efectuarlabores de procesamiento. Para efectos de conceder la autorizacin, la Junta debe evaluarel impacto de dichas labores de procesamiento en la industrial local y el empleo.

6 Los beneficios varan por tipo de zona y por pas. Por lo general son de naturalezaarancelaria, tributaria, de facilitacin aduanera, infraestructural, seguridad fsica de lasmercancas, localizacin geogrfica, etc. En el caso de las zonas de comercio exterior deEstados Unidos ver Pucinelli, Dennis, Foreign Trade Zones: US Customs Procedures andRequirements. Visitado por ltima vez el 15 de julio de 2004. ltima consulta: febrero 2005.

7 Entre estos beneficios se citan los siguientes: diferimiento de aranceles, alivioarancelario invertido (inverted tariff relief), almacenamiento, seguridad adicional,procedimientos aduaneros simplificados y expeditos, entre otros. En un mercado tansofisticado y competitivo como el de Estados Unidos, donde la supervivencia depende demrgenes mnimos de diferencia en los precios y de la eficiencia en las entregas, ladisponibilidad de estas zonas con estos beneficios le permite a las compaas ser mscompetitivas por la va de, entre otras cosas, la mejora del flujo de caja, ahorros de dinero,mejora de los tiempos de entrega, etc. Ver National Association of Foreign Trade Zones,Benefits of FTZs, en http://www.naftz.org/body_benefits.htm, visitado por ltima vez el15 de julio de 2004. ltima consulta: febrero 2005. Ver tambin Pucinelli, op.cit.


8 Para algunas visiones sobre las zonas libres en MERCOSUR, ver Bolin [1996].

9 Dadas las limitaciones en la disponibilidad de datos desagregados por rgimen, salvoque se indique otra cosa, los datos aqu ofrecidos corresponden al fenmeno general de laszonas libres o zonas francas, no a las zonas francas de exportacin en particular. En muchoscasos, el nmero de zonas libres o francas en general incluye a las zonas francas de exportacin.

10 Ver United States Foreign Trade Zones Board. Informe 64 al Congreso. Ao 2002.Segn este informe, en el ao 2002 se importaron hacia las zonas $ 204,1 billones enmercancas, de los cuales solamente $ 15,6 billones fueron exportados a otros pases, locual demuestra claramente la orientacin hacia el mercado interno de estas zonas. Segnel Informe, estas zonas acomodaron a 2.285 empresas con 319.000 empleos en ese ao.Sus actividades principales se concentraron mayormente en las industrias de refinera,vehculos, equipo informtico y de oficina, y electrnica. Ver el Informe completo enhttp://ia.ita.doc.gov/ftzpage/ar-2002.pdf. Consultado por ltima vez el 15 de julio de 2004.ltima consulta: febrero 2005.

11 Para un anlisis exhaustivo de la problemtica actual de las maquiladoras en Mxicovase General Accounting Office [2003].

12 Con datos del Comit mismo, la Organizacin Internacional del Trabajo, la Comisinde la Comunidad Econmica Europea y la Federacin Mundial de Zonas Francas.

13 Banco Central de Honduras, 2001.

14 Entre las diversas causas que explicaban el bajo valor agregado, la autora identificael desincentivo por adquirir bienes localmente que tienen muchas firmas textileras deEstados Unidos radicadas en las ZFEs en la Repblica Dominicana que operan bajoesquemas "production-sharing" ya que el Programa 9802, especficamente 9802.00.8010(807a) ha tenido una estructura de incentivos tal que promueve el mayor valor agregadoposible en Estados Unidos.

15 Sandra Polaski brinda una visin crtica del cumplimiento de los derechos laboralesen los pases de Amrica Central, sin referencia expresa a las ZFEs.

16 Madani [1999] p.17, seala el ejemplo de Tunisia. No se cuenta hasta la fecha conevidencia en ALC. Stacy, op.cit (nota 19), p. 31, sugiere que este fenmeno no se evidenciaen Repblica Dominicana.

17 Uno de los pocos anlisis costo/beneficio fue ejecutado en Costa Rica (ver MongeGonzlez et al. [2005]). Este estudio parece indicar que la hiptesis de Byrnes no esaplicable en Costa Rica.

18 Esta seccin y la siguiente constituyen una versin revisada y actualizada deldocumento del autor (ver Granados [2003]).

19 Las excepciones normalmente se refieren a ciertas cuotas limitadas para ciertasmercancas respecto de las cuales no se exige regla de origen durante un perodo de transicin,o bien disposiciones de minimis en los regmenes de origen, o bien a disposiciones parael internamiento temporal de ciertas mercancas, tales como equipajes de viajero, admisin


temporal, trnsito internacional y otros regmenes aduaneros especiales.

20 En una unin aduanera perfecta, sin embargo, esta lgica no opera. En una uninaduanera en teora no deberan haber reglas de origen, en principio porque todas lasimportaciones de insumos extrarregionales estn sujetas al mismo nivel arancelario (y estoelimina la posibilidad de la deflexin del comercio), porque hay una caja comn de recoleccinarancelaria y porque hay libertad de circulacin de cualquier mercanca una vez que entre ypague el arancel externo comn (AEC).

21 El Acuerdo de Libre Comercio suscrito entre Estados Unidos y los 5 pases de AmricaCentral, como se ver adelante, es un ejemplo de acuerdo en donde los regmenes devolutivosy suspensivos no resultaron afectados ya que las obligaciones se refieren bsicamente a losregmenes que implican una exoneracin arancelaria.

22 El Artculo 303 establece que no se podrn hacer reducciones, devoluciones oexenciones por un monto superior al menor entre: (1) el arancel que pagaran los insumosextrarregionales cuando fueren importados al territorio nacional; y (2) los aranceles quetendran que pagar los bienes al ser exportados a la otra Parte. En principio, esto quieredecir que cuando el perodo de transicin se haya cumplido y las mercancas gocen de librecomercio, el monto de las reducciones, devoluciones o exenciones arancelarias nunca podrser superior al 0%, es decir, quedan eliminadas.

23 Si en cualquier momento un producto exportado desde un pas beneficiario sevuelve "competitivo a nivel mundial", es decir, acapara ms de un 3,25 del comerciomundial total del mismo durante dos aos consecutivos, entonces los subsidios a laexportacin debern eliminarse en un perodo de dos aos.

24 Antigua y Barbuda, Barbados, Belice, Bolivia, Costa Rica, Dominica, El Salvador,Guatemala, Granada, Honduras, Jamaica, Panam, Repblica Dominicana, Saint Kitts yNevis, Santa Luca, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Uruguay. Ver documentoOMC G/SCM/40/Rev.2.

25 Mxico, Presidencia de la Repblica, Sexto Informe de Gobierno, Apartado deIndicadores Estadsticos.

26 Industrias elctrica, electrnica, del mueble, juguetes y artculos deportivos, calzado,minera y metalrgica, bienes de capital, fotogrfica, maquinaria agrcola, industrias diversas,qumica, caucho y plsticos, siderrgica, medicamentos y equipo mdico, transporte, automotrizy autopartes, papel y cartn, madera, cuero y pieles, textil y confeccin, chocolates y dulces,y caf. Ver NAFTA WORKS, enero de 2001 en http://www.naftaworks.org.

27 PROSEC est diseado para que solamente las empresas productoras, y no as elimportador o el comercializador, se beneficien de la preferencia. Esto explica por queMxico no opt simplemente por rebajar el arancel de nacin ms favorecida para losms de 5.000 productos. Algunas fuentes explican que haberlo hecho sobre una baseNMF hubiera lesionado ms fuertemente los intereses de los productores mexicanos deestas mercancas y que a travs de PROSEC se alcanz un equilibrio entre los intereses destos y los de las maquiladoras.

28 Esta Decisin afect a todas las zonas francas del MERCOSUR, con excepcin de laszonas especiales de Manaos (Brasil) y Tierra del Fuego (Argentina) que, por decisin poltica,quedan fuera de la limitacin hasta el ao 2013.


Cuadro1

NMERO DE ZONAS LIBRES EN CIERTOS PASES DE ALC

saP 4991 5991 6991 7991 8991 9991 0002 1002 2002

anitnegrA 42 42

samahaB 3

ecileB 1 1

aiviloB 5 5 9 31 51 51 51 51 51

lisarB )*( 1 1 1 1 1 1 1 1 1

elihC 2 2 2 2 2 2 2 2 2

aibmoloC 9 9 9 9 9 01 01 21 21

aciRatsoC 8 8 8 8 8 9 11 21 21

abuC 3 3 3

rodaucE 6 6 8

rodavlaSlE 5 5 6 6 6 8 9 41 41

tiaH 4

aciamaJ 3

manaP 1 1 1 1 1 1 2 2 2

alametauG 31 81 81 81

sarudnoH 42 42 62

augaraciN 1 1 2 2 2 5 5 5 01

ureP 2 2 2 2 2 4 4 4 4

acilbpeRanacinimoD

23 33 63 04 34 44 64 15 35

labtsirCnaSsiveNy

4

ydadinirTogaboT

71

yaugurU 5 7 7

aleuzeneV 3 3 3

:2002neCLAedsesap81nelatoT 842

:atoN )*( E tcirtse,cidniesomoc,euq,soanaMedacnarFanoZaletsixelisarBn tseonetnemaednicanretnialetimrepes)a(euqseolleedabeurP.nicatropxealaicahadatneiroetnemlatnemadnufaicaheuqlisarBedoirotirretleaicahsmatropxees)b(y,lisarBedonretniodacremlenesotcudorpsolnis,nicazilaicremoced(oicremocerbiledsaer3netsixe,etnemlaugI.lanoicanretniodacremleynriM-rajauG,agnitabaT:sapledetronlenelanoigerollorrasedleaicahsadatneiro)otneimasecorpntseeuqnua,lisarBneotcirtseoditnesneEFZyahonetnemlautcanicareponE.anatnaS-pacaM

.yelropsadalpmetnoc.sacirmAsaledsacnarFsanoZedtimoC:etneuF


Cuadro 2

PASES DE ALC CON ZFES(*)

Cuadro 3

DISTRIBUCIN GEOGRFICA DE ZONAS FRANCAS, 2002

anitnegrA.1 rodaucE.9 yaugaraP.71

samahaB.2 rodavlaSlE.01 reP.81

ecileB.3 alametauG.11 anacinimoDacilbpeR.91

aiviloB.4 tiaH.21 acuLatnaS.02

aibmoloC.5 sarudnoH.31 yaugurU.12

elihC.6 aciamaJ.41 aleuzeneV.22

aciRatsoC.7 augaraciN.51

abuC.8 manaP.61

:atoN )*( a,cilpxeesomoc,ebedesollE.2ordauCley1ordauCleertnesaicnerefidyaheuqesevrsbO.EFZnosetnemairasecenoneuqsacnarfoserbilsanozneneiteuqsesapyaheuq

nigeR/saP N serbilsanozed soelpmE saserpmE

lartneCacirmAyetroNledacirmA 974 535.935.2 264.8

etroNledacirf 61 564.044 593.3

arahaS-buSacirf

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