Táctica y estrategia€¦ · Táctica y estrategia Mi táctica es mirarte aprender como sos...

Táctica y estrategia

Mi táctica esmirarteaprender como sosquererte como sos.

Mi táctica eshablartey escucharteconstruir con palabrasun puente indestructible.

Mi táctica esquedarme en tu recuerdono sé cómo ni sécon qué pretextopero quedarme en vos.

Mi táctica esser francoy saber que sos francay que no nos vendamossimulacrospara que entre los dos

no haya telónni abismos.

Mi estrategia esen cambiomás profunda y mássimple.

Mi estrategia esque un día cualquierano sé cómo ni sécon qué pretextopor fin me necesites.

Mario Benedetti, 1974

VIVIENDO LA COSTACRITERIOS PARA LA ESTRATEGIA ANDALUZA

DE GESTIÓN INTEGRADA DE ZONAS COSTERAS

Viviendo la Costa. Criterios para la EstrategiaAndaluza de Gestión Integrada de Zonas Costeras

EditaCONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA.Consejera de Medio Ambiente: Fuensanta Coves Botella.Director General de Gestión del Medio Natural:José Guirado Romero.Directora General de Participación e InformaciónAmbiental: María Cecilia Gañán de Molina.

Dirección facultativa:Felipe Oliveros Pruaño.Consejería de Medio Ambiente.

Dirección técnica:Juan Manuel Barragán Muñoz.Universidad de Cádiz.

Autores:Juan Manuel Barragán Muñoz (Universidad de Cádiz).J. Adolfo Chica Ruiz (Universidad de Cádiz).Maria Luisa Pérez Cayeiro (EGMASA).Juan Calvo Cubero (EGMASA).

Producción editorial:Empresa de Gestión Medioambiental.Antonio Luna del Barco.Juan Luís González Pérez.

Diseño:Juan José Trujillo Reyes

Fotografías: Juan Luis González: 7, 13, 22-23, 32, 37, 38, 39, 41, 52, 53, 56-57, 58,64, 68, 69, 70, 72-73, 74, 75, 76, 78, 83, 84, 94, 97, 98-99, 102-103, 110,113, 115, 116.Antonio Luna del Barco: 3, 14, 16, 18, 27, 28-29, 32, 36, 44-45, 46, 47, 59, 62, 77, 80, 85, 86-87, 90, 92, 117.Dirección General de Costas, Ministerio de Medio Ambiente: 25,30, 33, 34-35, 51, 67, 107, 108, 109, 111, 112, 114.Luis Alfonso Rodríguez: 32, 59, 63, 65.Juan José Trujillo: 17, 60, 61, 82.Consejería de Medio Ambiente, Programa Medio Marino: 26, 66,95, 106.Consejería de Medio Ambiente, Programa Ciudad 21: 76, 81, 94.EGMASA: 81, 89, 93.Juan Manuel Barragán: 40, 42.Francisco Javier Bravo: 94.Agencia Espacial Europea (Envisat, MERIS): 31.

Cartografía:Ignacio Fernández Gavira (EGMASA).

Imprime: Incografic

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Este libro es un resumen de los Criterios para laformulación de la Estrategia Andaluza de Gestión Integradade Zonas Costeras (EA-GIZC). Los trabajos técnicos han sidorealizados, para la Consejería de Medio Ambiente, por elGrupo de Investigación de Planificación y gestión de áreaslitorales de la Universidad de Cádiz. Servirán para propiciarun amplio proceso participativo, y será la antesala de unasegunda publicación que reflejará los resultados de dichoproceso participativo y el detalle de la futura EA-GIZC.

Y es que nuestra preocupación por el litoral está plena-mente justificada. Éste constituye un ámbito fundamental delterritorio andaluz; tanto por su papel de soporte de múltiplesactividades humanas, como por la exclusividad y alto valorde sus ecosistemas. En las últimas décadas, el considerabledesarrollo experimentado por Andalucía ha multiplicado laintensidad de estas actividades al tiempo que ha propiciadosu concentración en las zonas costeras. Este fenómenoviene acompañado de una paradoja: entraña una seria ame-naza para el pretendido equilibrio entre la conservación delos valores ambientales y el progreso social que propugnanlas políticas públicas en vigor.

Además, no se trata solo de problemas ambientales.Conviene recordar que las repercusiones sociales y econó-micas derivadas de la alteración de procesos naturales, pér-

dida de recursos o paisajes litorales son de enorme trascen-dencia. Y también sucede que buena parte de dichos recur-sos o paisajes son bienes públicos, o de gran interés para lasociedad andaluza; ya sea porque son componentes princi-pales de su calidad de vida, o porque de su conservacióndepende el futuro desarrollo económico de ciertas activida-des.

Por las razones aludidas las instituciones autonómicas tie-nen que asumir, a través de un proyecto político específico,el reto que representa la mejora de la gestión de las zonascosteras y sus recursos. Una buena manera de abordar estereto consiste en formular una Estrategia, que oriente y faci-lite guías respecto a la dirección que debe seguir nuestraAdministración regional para alcanzar un modelo más inte-grado de gestión.

Una de las premisas de las que debe partir dichaEstrategia es el reconocimiento de que en la gestión del lito-ral convergen las competencias de casi todas lasConsejerías. Por tanto, es preciso conseguir un proyectocorporativo, propio de la Junta de Andalucía. Además, unproyecto enfocado así contribuiría a fortalecer el sentido ins-titucional de responsabilidad común, frente a cualquier dete-rioro o amenaza de los bienes públicos o de las actividadeshumanas.

Criterios para la Estrategia Andaluza de Gestión Integrada de Zonas Costeras11

Incluso abordarlo de forma corporativa implica mayorfortaleza de cara al exterior de la institución andaluza.Porque no puede olvidarse que una de las claves será laconfiguración de un sistema de alianzas que proporcioneoportunidades para trabajar con la AdministraciónGeneral del Estado, la Administración Local,las empresas y las ONG´s.

Con esta iniciativa, y su posterior desarro-llo, la Junta de Andalucía atiende a varios lla-mamientos específicos sobre gestión inte-grada de zonas costeras de enormetrascendencia internacional: ConferenciaMundial para el Medio Ambiente y elDesarrollo de Naciones Unidas (registrado enel Capítulo 17 de la Cumbre de Río 92 quetrata sobre la gestión integrada de zonas cos-teras y marinas), Plan de Acción delMediterráneo del Programa de NacionesUnidas para el Medio Ambiente (registrado en el Conveniode Barcelona para la Protección del Medio Marino y de laZona Costera Mediterránea), y Recomendación delParlamento Europeo y del Consejo (sobre la aplicación dela Gestión Integrada de Zonas Costeras de Europa).

Pero además se responde de manera positiva y deci-

dida a la solicitud del Parlamento de Andalucía. En efecto,en una Proposición no de Ley de junio de 2005, se insta alConsejo de Gobierno a promover un proyecto andaluz deGestión Integrada de Zonas Costeras, que suponga lide-rar a nivel nacional la estrategia de las mismas marcada

por las directrices comunitarias, y que a su vez permita aAndalucía posicionarse ante la futura Directiva Europeasobre gestión integrada de zonas costeras, poniendo envalor los esfuerzos en conservación y desarrollo sosteni-ble que la Junta de Andalucía viene desarrollando ennuestro litoral.

Porque en el fondo todas estas instituciones reclamanuna política pública diferente y específica respecto a laszonas costeras. En este caso que ahora nos ocupa el ver-dadero objetivo es reformular un sistema de administra-ción y gestión institucional; que debe buscar con ahíncola sostenibilidad. Esta es, también, una buena manera dedesarrollar nuestro recién estrenado Estatuto deAutonomía para Andalucía; que en sus artículos 56 y 57menciona de forma expresa el litoral, sus recursos, susecosistemas y la sostenibilidad.

Con los Criterios para la futura Estrategia de GestiónIntegrada de Zonas Costeras, la Consejería de MedioAmbiente da un importante paso en favor de un ámbitogeográfico muy querido por los andaluces. El objetivoúltimo es que con el concurso y participación de todas lasConsejerías y agentes sociales, la Junta de Andalucía,igual que está ocurriendo en otros muchos países, dis-ponga de un moderno instrumento para la toma de deci-siones que facilite el tránsito hacia sendas de desarrollomás sostenible.

Fuensanta Coves BotellaConsejera de Medio Ambiente

Presentación

Hace tiempo que la Consejería de MedioAmbiente trabaja con instrumentos de gestión de natura-leza estratégica. Pensando, por ejemplo, en la Junta deAndalucía como conjunto, abordó la coordinación ypuesta en marcha de la Estrategia Andaluza de DesarrolloSostenible. Agenda 21 Andalucía. También su principalherramienta de planificación, el Plan de Medio Ambientede Andalucía 2004-2010, fue elaborada para facilitar pau-tas de actuación en el ámbito público de toma de decisio-nes.

En los citados documentos aparecen, de forma reite-rada, algunos temas clave que exigen especial atención.Así, la Conservación del mundo marino y costero y ges-tión sostenible de sus recursos, el Desarrollo integral dellitoral, o la Gestión ambiental integrada del litoral, consti-tuyen pruebas fehacientes del interés mostrado, desde lainstitución autonómica y su departamento de medioambiente, por la zona costera y el litoral de Andalucía.

La razón de esta preocupación resulta casi evidente:Los actuales modelos de gestión de los diferentes orga-nismos competentes, no garantizan la preservación de losrecursos ambientales en la costa. Por eso se propugnauna revisión del propio modelo de gestión. Dicha tareatiene como finalidad superar las visiones sectoriales en el

proceso de toma de decisiones que repercuten en el lito-ral terrestre y medio marino.

Además, convendría redefinir el tradicional conceptoadministrativo de litoral, empezando por asumir el propia-mente geográfico: una franja que abarca e integra elmedio marino, la zona intermareal y la terrestre como unacontinuidad. De esta forma es posible que se contribuya ala armonización entre los procesos administrativos y losnaturales en la gestión ambiental de Andalucía. Algunospasos al respecto se han dado ya en los últimos años. Elestablecimiento, por ejemplo, de criterios específicospara la gestión de la Zona de Servidumbre de Proteccióndel Dominio Público Marítimo Terrestre es buena pruebade ello.

También las importantes competencias sobre la gestióndel agua, recientemente transferidas, así como las quevendrán debido a la entrada en vigor del nuevo Estatutode Autonomía para Andalucía, constituyen una magníficaoportunidad para la gestión del medio y los recursos cos-teros. No puede olvidarse que hace tiempo que los orga-nismos internacionales contemplan las cuencas hidrográ-ficas dentro de los modernos esquemas de GIZC. Portanto, la incorporación de la CMA a esta Estrategia facili-tará la integración de las nuevas responsabilidades rela-

Prólogo


cionadas con la gestión del agua dentro de su esquemaorgánico.

Tampoco cabe duda razonable sobre la convenienciade una estrategia como la que se pretende para la gestiónde nuestras áreas mejor conservadas. Entre otras razonesporque la Red de Espacios Naturales Protegidos de

Andalucía (RENPA), tiene su complemento natural en lafutura Red de Áreas Marinas Protegidas de Andalucía(RAMPA). Ambas redes constituyen partes muy importan-tes de la propia estructura del departamento ambiental. Yen todas las iniciativas de Gestión Integrada, la protec-ción de ciertas áreas litorales de especial valor se erigenen líneas de trabajo imprescindibles. Además serviríapara favorecer la integración de los espacios protegidos

en el entorno territorial y socioeconómico. Pero además de favorecer la protección ambiental y los

recursos naturales, la futura EA-GIZC pretende aportaractuaciones positivas en pro de la consecución de lasmetas generales ya establecidas por la Junta deAndalucía; especialmente en relación a nuestro territorioy al desarrollo económico y social. Por esa razón resultaindispensable contar las requerimientos de la Ordenacióndel Territorio, de las actividades vinculadas al ocio y alturismo, de la agricultura, pesca y acuicultura, etc.

Por lo anteriormente expuesto la futura EstrategiaAndaluza de GIZC debe asumir una filosofía cooperativaen materia de gestión del litoral. Esta se puede manifestaren un doble sistema de alianzas. Por un lado, y en primerlugar, dentro de las instituciones públicas autonómicas;donde destacan Consejerías como las de MedioAmbiente, Obras Públicas y Transportes, Turismo,Comercio y Deporte, Agricultura y Pesca, además de lasde Cultura, Salud, Innovación, Ciencia y Empresa,Economía y Hacienda, Gobernación, etc.

En segundo lugar, entre la Junta de Andalucía y el restode administraciones públicas y la sociedad civil. Si estaidea se lleva a la práctica supondría asumir un punto devista moderno y actualizado acerca de la gestión ambien-

tal, muy cercano a los postulados que propugna el con-cepto de Gobernanza.

El apoyo desde esta nueva Estrategia a la configura-ción de sistemas y órganos de coordinación institucionales una tarea ineludible. Pero también la de auspiciar elfomento de acuerdos voluntarios (Custodia del Territorio,por ejemplo) que tengan por objeto impulsar la coopera-ción con los usuarios del litoral, y los distintos sectoressocioeconómicos. Y todo ello debe ir precedido de lainformación pública que permita comprender al ciuda-dano la envergadura de los cambios pretendidos.

Con información suficiente y asequible hay que abordarel proceso participativo. Este debe asumir desde el princi-pio un debate ineludible: hay que encontrar mejores fór-mulas de gestión para proteger y conservar los valoresambientales del litoral de Andalucía. Ello servirá de garan-tía a nuestra calidad de vida, pero también asegura unlargo plazo a nuestras actividades económicas. Además,una mayor eficacia de la Administración Autonómica con-tribuirá a que el reparto de los beneficios obtenidos por elaprovechamiento y explotación de los recursos costeros,naturales y culturales, sea más equitativo de lo que hasido hasta la fecha.

El sentido de la publicación del trabajo realizado hasta

Prólogo


el momento sobre la Estrategia Andaluza de GIZC, es faci-litar un proceso participativo que recorrerá todas las pro-vincias costeras andaluzas durante el verano de 2007, enbusca de respuestas, sugerencias, propuestas y, porsupuesto, opiniones críticas. Lo que encontremos servirápara alimentar y mejorar el resultado final; que tambiénserá editado para público conocimiento de nuestro com-promiso. Porque en una Estrategia como la pretendida, nolo olvidemos, el proceso de formulación es tan importantecomo el resultado mismo.

Agradecemos, por último, al equipo de investigaciónPlanificación y gestión de áreas litorales de laUniversidad de Cádiz, y a los técnicos de EGMASA quehan participado, su colaboración en un proyecto de estaenvergadura.

José Guirado RomeroDirector General de Gestión del Medio Natural.

Cecilia Gañán de MolinaDirectora General de Participacióne Información Ambiental.

Los tres últimos lustros han sido más importantes paralas áreas litorales de nuestro planeta de lo que en principio cabesuponer. Es posible que, en términos generales, hayan cambiadopoco, o muy poco, los patrones de actuación sobre las mismas.Sin embargo, algo trascendente ha ocurrido que permite alber-gar cierta esperanza de cambio. Nos referimos al hecho compro-

bado de que casi todas las instituciones públi-cas o agencias internacionales (PNUMA, PNUD,UNESCO, FAO, Banco Mundial, OCDE, IUCN,Consejo de Europa, Comisión Europea, etc.), sehan enfrentado al paradigma de la relaciónentre el ser humano, socialmente organizado, ylas zonas costeras a través de múltiples proyec-tos de demostración, investigaciones y estudios.

Y eso, no hay duda, tendrá sus efectos positivos.En tales estudios se analiza la evolución y el comportamiento

de ciertos ecosistemas y recursos. Pero el centro de atención yano radica en ellos mismos. Muy al contrario; Lo que absorbeahora la atención, y poderosamente, es la manera de gestionardichos ecosistemas y recursos. En resumen: ha cambiado, ymucho, el planteamiento vigente. A la preocupación por cuálesson nuestros bienes costeros y su funcionamiento, le sucede lanecesidad de saber cómo administrarlos mejor; especialmentecuando se trata de bienes públicos o de interés general. Y en

eso consiste, en esencia, la Gestión Integrada de ÁreasLitorales: En un proceso de administración de los recursosmarino costeros, donde la conservación mira sin complejos aldesarrollo humano.

En dicho contexto la función básica de nuestra estrategiaserá la de crear el marco institucional adecuado que anime, res-palde y oriente, cualquier actuación en el ámbito público queafecte al litoral de Andalucía. Para ello, además de definir elmodelo de desarrollo deseado y los recursos costeros a prote-ger, habrá que identificar los principales problemas de gestiónpública a abordar. La estrategia es sólo el punto de partida de unproceso de cambio en la forma de planificar y gestionar nuestrolitoral, que requiere la implicación de todos los actores, y que,como tal, se supone largo, difícil y complejo. Pero al mismotiempo tan necesario como urgente.

Por las razones apuntadas, el trabajo hecho hasta elmomento en los Criterios para la formulación de la EstrategiaAndaluza de Gestión Integrada de Zonas Costeras (EA GIZC),centra su interés en lo que en el mundo anglosajón se denomi-nan las razones subyacentes. Aquellas causas profundas queexplican otras más aparentes (estas últimas suelen ser manifes-taciones del verdadero problema). Así, el que hemos dado enllamar, de forma analógica, “Atlas para la GIZC de Andalucía”,persigue conocer con cierto detalle la estructura institucional

Prefacio


que explica un determinado modelo de gestión. La decena de “mapas” del citado “Atlas” constituye el verda-

dero corazón de este proyecto: políticas públicas, normativa,reparto de responsabilidades, instituciones, instrumentos parala gestión, recursos económicos y financieros, formación y capa-citación de los administradores, información pública y conoci-miento, educación y concienciación para la sostenibilidad, parti-cipación social y cooperación institucional. Como se observa, elestudio del litoral y el análisis de sus problemas, aunque no seha descuidado en esta primera fase, tampoco constituye el cen-tro de nuestra atención. Sobre estos aspectos se sabe y seconoce lo suficiente; incluso cabe afirmar que existe una consi-derable bibliografía. Por esta razón hemos sintetizado la que yaexistía. El aporte y la novedad, sin embargo, radica en los diezaspectos (“mapas”) señalados del sistema institucional de tomade decisiones. Estos son los que deben guiar e inspirar lasmetas y objetivos de la futura Estrategia Andaluza de GIZC.

No obstante, toda estrategia tiene que ser realista. Debe par-tir del contexto que le rodea. Por eso se ha analizado antes elcontexto andaluz en tres dimensiones de interés: el institucio-nal, el ambiental y socioeconómico. El estudio del contexto exte-rior se fundamenta en conocer qué se está haciendo en otroslugares del mundo. Sobre esto último cabe resaltar que existeun nutrido grupo de instituciones supranacionales, de países y

regiones que en estos momentos están abordando Estrategiasde GIZC, sobre todo auspiciadas o patrocinadas desde los depar-tamentos gubernamentales de medio ambiente.

Por último quisiéramos declarar nuestra legítima aspiración,como andaluces, a que la EA GIZC sea una pronta realidad yesté presente en la Agenda política de la Junta de Andalucíadurante las próximas legislaturas. De otra manera resulta difícilpensar cómo es posible revertir la situación a la que hemos lle-gado en nuestras costas. Y no puede olvidarse que en el éxito decualquier estrategia, dentro del ámbito público de actuación,resultan necesarios: recursos suficientes, liderazgo comprome-tido, objetivos claros, formulación adecuada, concentración deatención, esfuerzos e iniciativa, pero, sobre todo, voluntad polí-tica. Sin este último requisito el grado de incertidumbre, que yasuele ser considerable para cualquier estrategia, aumenta de talmanera que compromete en extremo los resultados esperados.

Como universitarios estamos muy orgullosos de haber puestonuestro conocimiento y experiencia al servicio de un proyectoque nos ha llegado a comprometer e ilusionar. Especialmente esasí porque estamos convencidos que la Universidad andaluza esun actor social vivo y dinámico, al que nada le resulta indife-rente. Eso sí, nuestro aporte surge de la reflexión crítica y ellibre pensamiento. Precisamente, por haber disfrutado de totallibertad a la hora de realizar este trabajo, quisiera agradecer de

forma muy sincera la confianza que los responsables institucio-nales de la Consejería de Medio Ambiente han depositado ennuestro equipo de investigación.

También nuestro reconocimiento a los técnicos de la mismaConsejería que siempre nos han ayudado, prestándonos suincondicional apoyo; en la primera etapa con Federico Fernándezy Arturo Fernández-Palacios, y ahora con Maria Briones y sobretodo con Felipe Oliveros. Para los componentes del equipo detrabajo de los Criterios para la formulación de la EA GIZC solotengo palabras de admiración. A J. Adolfo Chica (UCA), JuanCalvo y María Luisa Pérez Cayeiro (EGMASA), gracias por suentrega más absoluta.

Y es que hay ciertos proyectos que exigen conocimiento ytécnica; pero también hay otros en los que, además, el entu-siasmo y la pasión, la poiesis como decían los antiguos griegos,resultan ser componentes fundamentales para una empresa difí-cil. Estamos seguros que en la segunda publicación, aquella quedetallará la Estrategia propiamente dicha, el lector verá refle-jada la “poiesis” de todos aquellos que han participado deforma legítimamente interesada.

Juan M. Barragán MuñozCatedrático de la Facultad de Ciencias del Mar y Ambientales, UCA

Prefacio


1. ¿Por qué Andalucía necesita una Estrategia de Gestión Integrada de Zonas Costeras? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24

2. El litoral andaluz2.1. Recursos y procesos naturales en el litoral andaluz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .312.2. Usos y actividades económicas en el litoral andaluz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .322.3. “Traducción” transversal de los problemas. la importancia de nuestro litoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .392.4. Escenarios tendenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43

3. Necesidad, beneficios y urgencia de la Gestión Integrada de Zonas Costeras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46

4. Contextos: fuentes de inspiración para una estrategia4.1. Contexto andaluz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .504.2. Contexto externo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53

5. Construyendo un Atlas para la Gestión. Perspectiva Institucional del litoral de Andalucía5.1. Gestión Integrada de Zonas Costeras y políticas públicas de la Junta de Andalucía: mapa político, el primer mapa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .595.2. Normativa para la gestión del litoral y sus recursos: un mapa con las reglas del juego . . . . . . . . . . . . . . . . . .615.3. Reparto de responsabilidades en la gestión del litoral de Andalucía: un mapa temático . . . . . . . . . . . . . . . . .645.4. Instituciones andaluzas para la gestión de las áreas litorales: un mapa de puntos de referencias . . . . . . .675.5. Instrumentos para la gestión del litoral en Andalucía: un mapa de estrategias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .705.6. Aspectos económicos de la gestión de las áreas litorales: un mapa de recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .715.7. Formación y capacitación de los administradores: mapa de geografía muy humana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .755.8. 5.8. Información pública y conocimiento técnico científico: el mapa de la ilustración . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77

Sumario


5.9. Educación y concienciación para la sostenibilidad del litoral andaluz: dibujando el mapa del futuro . . . . .795.10. Participación social y cooperación institucional para la gestión del litoral en Andalucía: mapa de fuerzas aliadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81

6. Las zonas costeras sí tienen futuro6.1. Esfuerzos de la junta de para la mejora de la gestión del litoral en andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .866.2. Los objetivos operativos de la Estrategia Andaluza de Gestión Integrada de Zonas Costeras . . . . . . . . . . . . .936.3. Retos pendientes para la gestión integrada de zonas costeras en andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95

7. Bibliografía de interés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100

8. Para entendernos: léxico y conceptos utilizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .104

Sumario


¿Por qué Estrategia de Gestión Integrada de Zonas Costeras?

¿Por qué Estrategia de Gestión Integrada de Zonas Costeras?

or qué Andalucía necesita una ntegrada de Zonas Costeras?

or qué Andalucía necesita una ntegrada de Zonas Costeras?

Entendiendo que una Estrategia de Gestión Integrada deZonas Costeras es el modelo que integra las políticas públicas,y las secuencias de actuación más importantes en un procesocontinuo de administración; cuya meta es poner en práctica, almismo tiempo, el desarrollo humano y la conservación de las

zonas costeras, Andalucía necesita una estrategia de estascaracterísticas:

A. Porque hay que hacer frente a problemasambientales cuyas repercusiones sociales y eco-nómicas son de enorme trascendencia.

… porque las presiones registradas en el litoral andaluz, porparte de las actividades humanas, han dado el mayor salto cua-

litativo de la historia en las últimas décadas y han deterioradorecursos, hábitats, paisajes y biodiversidad hasta extremos des-conocidos. Ello hace que el litoral sea el ámbito geográficodonde se produce, en la actualidad, el mayor cúmulo de conflic-tos socioambientales.

… porque buena parte de estos recursos son bienes públicoso de gran interés para la sociedad andaluza; ya sea porque soncomponentes principales de su calidad de vida, o porque de suconservación depende el futuro desarrollo económico de ciertasactividades.

… porque la Junta de Andalucía ostenta responsabilidadesde considerable trascendencia sobre la administración y gestióndel espacio, los procesos naturales y los recursos de las zonas

1. ¿POR QUÉ ANDALUCÍA NECESITA UNA ESTRATEGIA DE GESTIÓN INTEGRADA DE ZONAS COSTERAS?


costeras. Además, la institución autonómica debe mediar entrelos intereses, a veces encontrados, de las diferentes actividadeseconómicas emplazadas en el ámbito marino y terrestre del lito-ral.

… porque es preciso incorporar, de forma plena, sistemas degestión que tengan en cuenta las características propias delmedio marino andaluz. Desde la Gestión Integrada de ZonasCosteras se ofrece una visión que mejora ostensiblemente lacomprensión de su naturaleza (vida marina, contacto de lahidrosfera salada con la continental, elevación del nivel del mar,

fenómenos extremos…), y su relación con las funcionespúblicas concurrentes derivadas de ciertos usos y activida-des humanas (navegación y transporte marítimo, energíaeólica off-shore, control de calidad de aguas…).B. Porque las instituciones autonómicastienen que asumir, a través de una polí-tica pública específica, el reto que repre-senta la mejora de la gestión de laszonas costeras y sus recursos.

… porque los asuntos relacionados con losrecursos y bienes públicos asociados al litoral son respon-

sabilidad compartida de las diferentes AdministracionesPúblicas; y sin el concurso coordinado y cooperativo de las tresescalas territoriales más importantes no es posible la gestión

integrada. En dicho sentido, la Junta de Andalucía, además deatender a sus propias responsabilidades, puede facilitar la inte-gración de los intereses de la Administración General de Estado

y de la Administración Local.… porque en el espacio litoral convergen las responsabilida-

des de casi todas las Consejerías. Por tanto, es preciso conseguirun proyecto corporativo, propio de la Junta de Andalucía y no deninguna Consejería en particular. Y es que una estrategia corpo-rativa contribuiría a fortalecer el sentido institucional de respon-sabilidad común, frente a cualquier deterioro o amenaza de losbienes públicos o de las actividades humanas.

… porque resulta necesario consolidar o fortalecer la coordi-nación y cooperación entre estas instituciones autonómicas,como uno de los pilares básicos de la política pública con inci-dencia en el ámbito litoral marino y terrestre.

… porque en el origen y en la solución de los principales pro-

blemas que afectan al litoral andaluz están directamente involu-cradas, o interesadas, casi todas las Consejerías de la Junta deAndalucía, y la mayor parte de los responsables políticos e insti-

tucionales han declarado, de forma explícita y en el Parlamentode Andalucía, su preocupación por nuestro litoral.

… porque se debe reforzar la integración de las políticaspúblicas de conservación y aprovechamiento de los recursos dellitoral, al tiempo que se concreta una intención de políticapública sobre el litoral. De esta manera es más fácil formalizar, yasumir, el liderazgo institucional en la coordinación de las actua-ciones resultantes.

… porque con esta iniciativa se responde de forma favorablea las iniciativas de Naciones Unidas registradas en el Capítulo 17de la Conferencia de Río 92, de la Convención de Barcelona parael Mediterráneo, del Parlamento Europeo y del Parlamento deAndalucía sobre Gestión Integrada de Zonas Costeras y, en gene-



ral, a lo expuesto en el nuevo Estatuto de Autonomía deAndalucía.C. Porque hay que pensar en una forma eficaz dealcanzar los objetivos.

… porque es necesario superar la etapa que describe los pro-blemas y las actuaciones estratégicas en el litoral andaluz, yadentrarse en “cómo” llevarlas a cabo. Sobre cuáles son lasactuaciones estratégicas parece que hay un considerable tra-bajo avanzado. Sobre cómo llevarlas a cabo no tanto.

… porque una estrategia corporativa es, dentro de una insti-tución cohesionada, la solución más eficiente para

abordar problemas complejos, a la parque se genera una base fuerte para la

implementación de las medidas pro-puestas.

… porque reforzaría las iniciativasinstitucionales que la propia Junta ha

puesto en marcha, Agenda 21 Andalucíapor ejemplo, para avanzar hacia un modelo

más sostenible de desarrollo. En el instrumento estratégico citado exis-

ten Áreas Temáticas que verían facilitado suavance con la Estrategia Andaluza de Gestión Integrada deZonas Costeras: “Conservación del mundo marino y costero y



gestión sostenible de sus recursos”, “Desarrollo integral del lito-ral”, etc.

… porque podrían conseguirse guías más completas respectoa la dirección que debe seguir ese nuevo modelo de desarrollo,teniendo en cuenta el uso sostenible de los recursos naturales yculturales, la ordenación del territorio y el futuro de ciertas acti-vidades económicas que hoy constituyen los pilares de nuestrosistema productivo.

… porque puede aportar un ámbito de encuentro para quediferentes Consejerías consigan fórmulas sinérgicas de coopera-ción institucional.

… porque abordarlo de forma corporativa implica mayor for-taleza de cara al exterior de la institución andaluza. Una de lasclaves del sistema de alianzas será buscar oportunidades con laAdministración General del Estado, los municipios, el sector pri-vado y las ONG. Ello se traduce en el avance de fórmulas ymecanismos de administración y gestión que interpretan un pro-ceso de gobernanza.

… porque la Junta de Andalucía ha creado una serie deempresas públicas (EGMASA, EPSA, EPPA, DAP, EPTA, etc.), concapacidad conjunta suficiente para que, de manera coordinada ycooperativa, puedan hacerse cargo de los trabajos técnicosrequeridos por la Estrategia Andaluza de Gestión Integrada deZonas Costeras.

El litoral andaluzEl litoral andaluz

toral andaluztoral andaluz

2.1. Recursos y procesos naturales en el litoral andaluzLa situación geográfica de Andalucía, al sur de la PenínsulaIbérica, entre el Océano Atlántico y el Mar Mediterráneo ypuente de los continentes europeo y africano, junto con el régi-men térmico y pluviométrico que la caracteriza, permite englo-bar toda la región en el clima mediterráneo. Las áreas litoralesconstituyen un tipo climático diferenciado en Andalucía que sedivide a su vez en tres: mediterráneo oceánico de la costa atlán-tica, mediterráneo subtropical y mediterráneo subdesértico.

Las costas, como frontera entre los dominios terrestre ymarino, poseen unas características térmicas y barométricasmuy particulares que favorecen un intenso gradiente baromé-trico y con ello la aparición de vientos de intensidad variable.

La configuración del relieve en el sur de Andalucía se debeprincipalmente al sistema Bético. La singularidad orográficaapenas se reconoce en la fachada atlántica, la cual se desarrollasobre las formaciones postorogénicas del relleno de laDepresión del Guadalquivir.

La variedad y elevado número de recursos geomorfológicosrefleja el gran dinamismo existente en nuestras costas y sudiversidad paisajística. El paisaje en el litoral andaluz es conse-cuencia tanto de los procesos naturales como de la acción delser humano, albergando una serie de valores profundamenterelacionados con ambos factores. Las características más desta-

cables de estos paisajes litorales andaluces son la buena acce-sibilidad, la amplitud de sus frentes y la variabilidad de sus for-mas y escenarios paisajísticos.

La particular configuración del relieve andaluz condiciona lared hidrográfica y la distribución territorial de las distintas uni-dades hidrológicas que la conforman. Así, los relieves montaño-sos se ordenan en bandas paralelas de orientación suroeste anoreste, que aumentan paulatinamente la altura hacia el este ydefinen seis unidades hidrográficas. Dos de ellas (Guadiana I ySegura) no tienen carácter costero y pertenecen mayoritaria-mente a cuencas hidrográficas. Las cuatro restantes(Guadalquivir, Guadalete-Barbate, Sur y Guadiana II) se repartenentre la vertiente atlántica y mediterránea.

El sistema hidrológico de Andalucía se caracteriza por la des-igual distribución de las precipitaciones, que va desde los 2250mm anuales en Grazalema a los 300 mm en el sudeste deAlmería, máxima y mínima respectivamente de la España penin-sular. Estos datos junto a otros que caracterizan el ciclo del aguamuestran una marcada irregularidad natural del ciclo hidrológicoandaluz y, una escasez del agua como recurso disponible parauso humano.

El encuentro del Atlántico y el Mediterráneo, en el Estrechode Gibraltar, produce unas condiciones oceanográficas muy sin-gulares que definen las aguas que bañan las costas andaluzas.

2. EL LITORAL ANDALUZ


En general, este medio está sujeto a numerosos agentes dinámi-cos (corrientes, oleaje, mareas, vientos, etc.), que participan demanera considerable en el modelado del borde costero.Además, las diversas características oceanográficas de las

aguas costeras condicionan en gran medida la composición desu fauna y flora litoral.

Las costas andaluzas se distinguen por su gran dinamismopropio de un ecotono marítimo-terrestre, donde se desarrollan

procesos naturales de gran complejidad y fragilidad. Su evolu-ción depende de los numerosos factores físicos que definen susunidades geomorfológicas (playas, dunas, marismas, acantila-dos...). Así, los agentes dinámicos marinos (oleaje, corrientes ymareas) modelan la costa con características geológicas singu-lares (estructura y litología), junto a otros como la climatología,vientos principalmente, y la hidrología (caudal, aporte de sedi-mentos...) de las vertientes atlántica y mediterránea. Además,destaca la amplitud del ámbito geográfico de influencia en rela-ción al espacio costero, ya sea referido al medio terrestre (cuen-cas hidrográficas) como al marino (océano Atlántico y marMediterráneo).

Las áreas litorales andaluzas también sobresalen por sudiversidad biológica, su complejidad ecológica y sus elevadosvalores de productividad. Su estratégica ubicación geográficapropicia una gran riqueza de hábitats así como de especies ani-males y vegetales.

Aparecen representados una elevada y variada tipología dehábitats, abarcando todos los ámbitos naturales de la DirectivaHábitats. En particular, debemos resaltar que las aguas y fondosmarinos de Andalucía poseen la mayor biodiversidad de losmares europeos. Aparecen especies de flora y fauna marina pro-pias del Atlántico europeo, del Mediterráneo y subtropicales, yjunto a ellas otras especies endémicas del Estrecho de Gibraltar.

2.2. Usos y actividades económicas en el litoral andaluzEl litoral andaluz se caracteriza por soportar una dinámica

socioeconómica muy específica. Esta especificidad respondefundamentalmente a la diversidad de usos y al intenso aprove-chamiento que el ser humano ha dado a un espacio tan frágil yescaso como el descrito.

El continuo proceso de ocupación humana del litoral anda-luz ha llegado a reunir casi al 35% de su población en munici-pios costeros. Hay que tener en cuenta que estos municipiosrepresentan menos del 10% del territorio andaluz. A excepciónde Granada, todas las provincias con ribera al mar, concentranen sus municipios litorales a más del 50% de sus habitantes,sobresaliendo el litoral malagueño que supera el 76%.

Este proceso ha ido acompañado de una intensificación delos usos urbanos, cuyo rasgo característico lo constituye elintenso proceso urbanizador. Las zonas con mayor superficieurbanizada son la Costa del Sol y Campo de Gibraltar, la costagaditana desde Trafalgar hasta Sanlúcar, la costa occidentalalmeriense y, puntualmente, la onubense. En algunas de estaszonas, en la franja de los 5000m, se alcanzan valores superioresal 50% de urbanización.

La extensa dimensión marítima de Andalucía es uno de losaspectos territoriales que más ha incidido en la organización delos flujos e infraestructuras de transporte. El papel del área



del Estrecho de Gibraltar como uno de los principales enclavesdel tráfico marítimo mundial, la función principal de los puertospara las relaciones exteriores de la región y su estrecha relacióncon la estructura urbana y económica de las ciudades explican elsistema portuario andaluz. Varios de estos enclaves portuarios sehan convertido, según el modelo energético que caracteriza a laregión, en puntos estratégicos para el abastecimiento energéticopeninsular. Igualmente, constituye un punto de enlace de rutasinternacionales de telecomunicación por cable submarino.

En un nivel diferente se sitúan las instalaciones portuarias deuso militar, cuya relevancia en Andalucía se deriva de su situa-ción geo-estratégica. Las instalaciones de mayor interés seencuentran en el litoral gaditano.

Con el fin de dirigir el flujo en alguna dirección determinada,reducir el oleaje o favorecer la decantación de arena, en el litoralandaluz aparecen otros elementos de ingeniería hidráulica dedefensa costera, como diques y espigones, tanto emergidoscomo sumergidos.

La política hidráulica desarrollada en España se ha basadofundamentalmente en un incremento de los recursos hídricos dis-ponibles, habiéndose ceñido casi exclusivamente en las últimasdécadas a la construcción de grandes infraestructuras deregulación. Así, casi todos los ríos andaluces se encuentranregulados tanto en su cabecera como a lo largo de todo su



curso. Además, debido no solo al déficit hídrico estructural quea nivel global presenta el territorio andaluz, sino también alritmo y magnitud del aumento de las demandas derivadas deprácticas intensivas (turismo y agricultura), se han ido insta-lando en el litoral mediterráneo plantas de desalinización deaguas del mar y salobre. Por otra parte, la creciente preocupa-ción pública, tanto a escala nacional como comunitaria, enmateria de tratamiento de aguas residuales en los últimos añosha ido en aumento. En la actualidad, la depuración de aguas

residuales en los municipios del litoral en Andalucía es atendidapor 75 Estaciones Depuradoras de Aguas Residuales quetratan una carga equivalente a 3.820.059 habitantes.

Al ser el litoral andaluz el espacio económico más dinámico yel mayor generador de movilidad, las infraestructuras viariashan tenido un gran desarrollo en este ámbito en los últimosaños. Actualmente está casi completado el eje de gran capaci-dad (autopistas y autovías) que une el litoral.

En Andalucía la pesca es la actividad dominante en relación

con la explotación de los recursos vivos del mar y presentaunos caracteres muy diferentes tanto en lo que respecta a suestructura regional (Atlántico-Mediterránea) como a su dependen-cia de los caladeros. En 2005 amarraban en nuestros puertos2.500 buques dando cabida a 9.839 tripulantes.

En cuanto a la actividad acuícola Andalucía produce espe-cies de alto valor comercial en régimen de acuicultura intensiva oextensiva. Desde los años 80, las explotaciones acuícolas y la pro-ducción no han dejado de crecer utilizando los espacios interma-

reales de la fachada atlántica y las explotaciones en mar abierto.La costa es el espacio de la nueva agricultura andaluza

que, en algunos casos, constituye una realidad reciente y, enotros, es continuidad de los tradicionales regadíos en las desem-bocaduras de los ríos. Las constantes que definen este ámbitodesde el punto de vista agrícola son: regadío, intensiva, comer-cial, muy productiva e incremento extraordinario del número delas explotaciones.

En el litoral andaluz todavía pervive una agricultura tradi-

cional de secano con un marcado predominio de la gran explota-ción. Este tipo de agricultura se da en la mayor parte de la costagaditana y occidental de Málaga. Si bien es una actividad pocorentable desde el punto de vista económico, su valor reside en elpapel que juega desde la perspectiva territorial y paisajística,pues mantiene amplios espacios sin urbanizar abiertos al mar.

La industria en Andalucía se encuentra bastante concen-trada en su litoral. Destacan las bahías de Cádiz y Algeciras y elentorno de Huelva. Las economías de urbanización y aglomera-

ción, las ventajas asociadas a la existencia de un puerto o lacercanía de importantes nodos de transporte, junto a la políticade localización industrial de los años sesenta, son factores queexplican este modelo de distribución espacial.

Debido a la baja profundidad de su plataforma costera,Andalucía cuenta con una de las pocas zonas propicias enEspaña para el desarrollo de los parques eólicos off shore. Enel litoral gaditano son varios los proyectos que se han presen-tado para la instalación de este tipo de infraestructuras. No obs-



tante, por diversas razones (rechazo de ciertos sectores socialesy económicos, tecnología insuficiente para evacuar la energíagenerada por los parques...) su futuro en nuestra comunidad aunse presenta incierto.

Por las aguas adyacentes al litoral andaluz discurre granparte del tráfico con origen o destino en puertos mediterráneosy la conexión Canal de Suez-Estrecho de Gibraltar, siendo uno delos flujos de transporte más importante del globo. Por él pasa el10% del tráfico marítimo internacional. El aumento de la

navegación con transporte de mercancías peligrosas y espe-cialmente el petróleo y las sustancias químicas generan, tam-bién, un factor de riesgo de contaminación marina.

El turismo es un sector estratégico para Andalucía por sucapacidad para generar riqueza y empleo. Representa en tornoal 14% del PIB regional y concentra 210.000 empleos directos.Su evolución en los últimos años ha permitido consolidar a lacomunidad como referente en el ámbito nacional, con una cifrade turistas que supera los 23 millones. Acoge en sus ochocien-

tos kilómetros de costa el 85% de los destinos y casi tres cuar-tas partes de la oferta hotelera regional.

La característica territorial de este modelo viene definida porel consumo intensivo de suelo derivado del predominio de loscrecimientos urbanísticos espontáneos y carentes de la ade-cuada planificación previa, el protagonismo de la iniciativa pri-vada y la incapacidad de la administración para encauzar losprocesos.

En las últimas décadas los puertos deportivos y campos de

golf se han visto muy potenciados, localizados en su mayoría enla franja litoral y asociados a destinos turísticos consolidados oa nuevas promociones inmobiliario-turísticas.

En el litoral andaluz existe un valioso patrimonio cultural: res-tos arqueológicos (terrestres y subacuáticas), yacimientos pale-ontológicos, construcciones tradicionales como los molinos demarea o las casas salineras, construcciones militares como forti-ficaciones, torres almenara o puentes, construcciones vincula-das a la navegación como los careneros, faros, etc. Dicho patri-



monio surge, por un lado, a raíz de las actividades tradicionalesdesarrolladas en este ámbito, y por otro, se vincula a las necesi-dades militares que han acompañado durante siglos al comerciomarítimo.

2.3. “Traducción” transversal de los problemas. La impor-tancia de nuestro litoral

Es un hecho claramente constatado que el actual creci-miento humano de las áreas litorales, ha provocado una gravepérdida en la calidad y cantidad de recursos naturales que losustentan.

Tanto las actividades económicas como los asentamientoshumanos allí presentes requieren recursos básicos como agua,energía, espacio físico, así como recursos vivos marinos yterrestres. Los ritmos de consumo que las caracterizan ponenen entredicho el futuro de estas actividades y la calidad devida de la población.

La Gestión Integrada de las Zonas Costeras aborda lasmanifestaciones de los problemas dirigiéndose a su origen.Dichos problemas están muy vinculados a la conservación delos sistemas naturales, al patrimonio público y a la calidad de las aguas. Es decir, son problemas de naturaleza neta-mente socioambiental que tienen un claro reflejo en el sis-tema socioeconómico.



1. Homogeneización del paisajeEn el litoral andaluz son numerosas las actuaciones sobre el

espacio que han llegado a reconfigurar su paisaje. Éste secaracteriza por los intensos procesos de urbanización en muchosde sus tramos costeros, ligados principalmente a la actividadturística y al desarrollo de la agricultura intensiva.

2. Alteración de los procesos naturalesLas principales causas de la alteración de los procesos natu-

rales son el aumento de infraestructuras públicas, construcciónde embalses y regulación de los cauces fluviales, extracción deáridos y otras actuaciones en el litoral como los dragados. Todoello junto con la destrucción de las dunas y arenales litoralespor la ocupación urbana del borde costero que generaun déficit del aporte sedimentario en muchos de sustramos y un incremento de la erosión costera.

3. Contaminación de las aguas litoralesLa elevada concentración de asentamientos humanos en

nuestras costas junto al desarrollo de numerosas actividadeseconómicas tales como la agricultura o la industria han contri-buido con frecuencia al deterioro de la calidad de las aguas lito-rales andaluzas. Además, los ríos que desembocan en ellas hanintensificado esta tendencia, que desde hace décadas reciben

los vertidos procedentes de las zonas industriales, agrícolas ynúcleos de población situados en las orillas de sus cauces tierraadentro.

Debido al elevado tráfico de buques mercantes y petrolerosque atraviesan el Estrecho de Gibraltar, las costas andaluzasestán sujetas a una permanente amenaza por vertido accidentalde contaminantes.

4. Pérdida de la calidad y la cantidad de los recursos hídricosEn el litoral, la demanda intensa de recursos hídricos, como

consecuencia de la rentabilidad del riego y del desarrollo urba-nístico y turístico, ha provocado una pérdida de la calidad y lacantidad de los acuíferos costeros. En este incremento de lademanda han participado principalmente los usos urbanos, quehan crecido en términos relativos como consecuencia delaumento de la población, del consumo per capita y de las activi-dades turísticas, aunque en términos absolutos ha sido lademanda agraria la que más ha crecido, que ya supone casi el78%.

La sobreexplotación de los recursos hídricos en nuestras cos-tas se agrava por la actividad turística. Su carácter predominan-temente estacional hace que en ocasiones se llegue a triplicarla población censada y provoque problemas de abastecimiento.Además, los equipamientos necesarios para su desarrollo (pisci-



nas, jardines, campos de golf) generan también una importantepresión sobre el recurso.

5. Agotamiento de los recursos vivos marinosEl siglo XX ha visto como la modernización del sector pes-

quero ha provocado problemas de sobreexplotación de los recur-sos vivos marinos en las aguas litorales andaluzas. La aplicaciónde motores a las embarcaciones junto con las mejoras técnicasde los sistemas de congelación y almacenamiento del producto,han conducido a un incremento del consumo de los productospesqueros y aumentando ostensiblemente el volumen de lascapturas. Otro de los factores determinantes de la presión sobrelos recursos pesqueros en Andalucía es la limitación para lapesca fuera de los caladeros propios a causa de las regulacio-nes internacionales y acuerdos con otros países.

El estado de los caladeros propios atraviesa por ello unmomento crítico. La presión de la flota sobre los mismos es cadavez mayor y se sigue desconociendo la capacidad de renovaciónde los bancos de pesca. Esta situación en combinación con fac-tores medioambientales y el sobredimensionamiento de la flotarespecto al esfuerzo pesquero que nuestros caladeros puedensoportar, han provocado una sobreexplotación que es precisocorregir para asegurar el futuro de una actividad tan importantecomo arraigada en Andalucía. Los caladeros sufren además los

efectos de la contaminación por vertidos al mar de residuosurbanos, industriales o procedentes de barcos.

6. Degradación de hábitats naturales y pérdida de la biodiver-sidad

Son múltiples las causas que provocan la degradación denuestros hábitats naturales y la desaparición de la biodiversi-dad: intenso proceso de urbanización, desarrollo de diferentesmodelos de agricultura intensiva, uso público indiscriminado,introducción de especies exóticas, residuos sólidos, infraestruc-turas costeras, transporte marítimo y su contaminación aso-ciada, artes de pesca inapropiados, incendios, escasez de agen-tes de dispersión, obras costeras, fragmentación porinfraestructuras viarias, aislamiento genético, introducción deespecies exóticas, predación y plagas, etc.

7. Pérdida de posibilidad futura de desarrollo económicoNumerosos son también los ejemplos que avalan la pérdida

de competencia de las actividades económicas característicasdel litoral andaluz, aunque quizás el más paradigmático sea elcaso del sector turístico, de gran importancia económica en esteámbito geográfico. El coste de no incorporar criterios de calidades superior al derivado de la implantación de un sistema de ges-tión adecuado, pues a medio y largo plazo constituye una inver-

sión rentable. Los empresarios turísticos comienzan a mostrar sualarma por el descenso continuado de los ingresos.

El procesourbanizador, comofin en sí mismo,ha dado lugar aimportantes défi-cits de equipa-mientos públicos,afectando negati-vamente a la cali-dad de vida deestas zonas y con-tribuyendo a lapérdida de imagenambiental del pro-ducto turísticoandaluz. El conti-nuar con un creci-miento turístico,basado en losmismos ritmos de

construcción residencial de la última década, puede llegar atransformar buena parte de los destinos turísticos andaluces,



cada día más urbanos, sin que se pueda garantizar su mismageneración de renta y empleo a largo plazo, por la más que pre-sumible caída del atractivo y tirón económico de las actividadesturísticas tradicionales. Lo anterior lleva implícito unos insoste-nibles desajustes entre los niveles de oferta y demanda, y susinherentes cargas ambientales.

Del mismo modo, la amenaza de desempleo que afecta a estesector productivo se repite en otros como la pesca. Así, la sobre-explotación de los caladeros andaluces ha provocado una pér-dida económica a las comunidades costeras que dependen deesos recursos.

De indudable interés, también, son los problemas económi-cos derivados de la pérdida de calidad y cantidad de los recur-sos hídricos. En el litoral las actividades humanas con mayordependencia de este recurso son la agricultura y el turismo.Éstas, junto a las demandas urbanas de las poblaciones coste-ras generan en numerosas ocasiones conflictos por el consumodel agua. La limitación en el abastecimiento puede frenar laexpansión de sectores productivos fundamentales como la agri-cultura y el turismo.

8. Pérdida de patrimonio público: natural y culturalEl actual ritmo de crecimiento económico de las áreas litora-

les se ha producido en muchos casos sin considerar los daños

que ocasiona a los ecosistemas, a las comunidades biológicas,así como a los bienes culturales allí presentes. Su destrucción oprofunda modificación ha provocado una pérdida de un capitalcomún único.

Una de las causas más importantes ha sido el gran desarrollodel negocio inmobiliario registrado en nuestro país, y que haafectado al litoral andaluz de manera muy acusada. Ello se hatraducido en la depredación del territorio: se han perdido entor-nos naturales privilegiados que han sido transformados en áreasresidenciales, en muchos casos secundarias y desocupadas.

Este inusitado incremento de la construcción ha cubiertosobradamente el déficit de viviendas con relación a la poblaciónpero no las necesidades de viviendas de ésta, hecho motivadopor las desmesuradas subidas de precios. Esta situación ha pro-vocado una pérdida de la calidad de vida de la población cos-tera, al no garantizar al ciudadano una necesidad básica comoes el acceso a la vivienda.

La pérdida del patrimonio natural afecta en otros casos a lacalidad de vida de las poblaciones litorales. Así, los desequili-brios territoriales descritos generan deficiencias en el abasteci-miento para el consumo doméstico de dos recursos básicoscomo el agua y la energía.

El rico patrimonio cultural también ha sido afectado por elexcesivo desarrollo costero. Los problemas a los que se enfrenta



están relacionados con la ausencia de mantenimiento o con laurbanización muy poco respetuosa de su entorno, encontrándoseen algunos casos fuera de contexto, en estado ruinoso o amena-zadas por la vorágine constructora.

Por su parte, la gran concentración turística en las costasandaluzas está conduciendo a una pérdida del acervo culturalcaracterístico de estas áreas. En este sentido, el conjunto decostumbres y tradiciones se disipa como consecuencia de ladilución de la población local en una población turística muysuperior en los meses estivales. Este problema condiciona lapropia actividad turística, la cual demanda con más frecuencia,entornos naturales singulares y destinos con oferta cultural pro-pia.

Otra tendencia que determina el adecuado uso del patrimoniopúblico natural es la privatización, tanto “de derecho” como “dehecho”, de numerosos tramos del litoral. A causa de ello, se difi-culta el acceso público a espacios que constituyen un rico patri-monio (ríos, playas…).

9. Transferencia de costes entre actividades y usuariosEl actual proceso de desarrollo de las áreas litorales andalu-

zas ocasiona una carga económica a las arcas públicas. Ello serelaciona con la subsanación de las numerosas disfuncionesambientales, sociales y económicas que surgen. Esta tendencia

se agrava cuando se produce una privatización de los beneficiosgenerados. Es decir, el deterioro ambiental o el déficit deinfraestructuras y equipamientos existente se asumen comoexternalidades de los sectores productivos privados; y es laadministración pública la que debe asumir su reposición.

La degradación ambiental de las costas trae consigo tambiéninnumerables riesgos para la salud. Sirva como ejemplo la con-taminación marina provocada por la industria, que ha causadoperjuicios en la salud pública. Igualmente el afloramiento dealgas tóxicas ha producido daños; esta situación se agrava porfrecuentes deficiencias del saneamiento de las aguas residua-les. Todo ello requiere la puesta en marcha de planes control decalidad de las aguas litorales y de las aguas de baño por partede los organismos públicos.

En otras ocasiones esta transferencia de costes se produceentre las propias actividades económicas. Así, la ocupaciónfísica del suelo implica conflictos entre usos y actividades (agri-cultura versus turismo, o industria versus turismo, expansiónurbana versus agricultura o espacio natural por ejemplo) en unafranja litoral urbanizada en exceso y con una presencia humanamuy acusada.

También determinados modelos de agricultura intensiva pue-den provocar una pérdida económica en el sector pesquero omarisquero de nuestros estuarios. Y es que, en épocas no tan

remotas, han sido frecuentes los episodios de contaminación delas aguas generados a partir de la incorrecta utilización de pesti-cidas o fertilizantes.

2.4. Escenarios tendenciales

Una vez descritos los problemas socio-ambientales y socio-económicos derivados del modelo disfuncional actual de desa-rollo, se puede plantear un horizonte futuro a partir de la evolu-ción de algunas de las principales variables del desarrollohumano . De su análisis se extrae la siguiente conclusión:

El actual modelo de desarrollo humano en las áreas litoralesandaluzas es difícilmente sostenible en los términos en los quehasta la fecha se ha producido.

De seguir con el actual ritmo de crecimiento de las principa-les actividades humanas, los problemas ambientales derivadosllegarían a ser de tal envergadura que no sería descabelladopensar, más bien todo lo contrario, en una disminución de losniveles de calidad de vida actuales y un fuerte debilitamientode los sectores productivos.

Esta amenaza obliga a definir nuevos criterios para el creci-miento humano que aseguren los recursos naturales y la com-patibilidad y viabilidad de las actividades económicas de nues-tras costas.



Necesidad, beneficios y urgencia de la Gestión Integrada de Zonas Costeras

Necesidad, beneficios y urgencia de la Gestión Integrada de Zonas Costeras

beneficios y urgencia de la Integrada de Zonas Costeras

beneficios y urgencia de la Integrada de Zonas Costeras

La gestión integrada se convierte en una necesidad por múltiplesrazones: elevado número de personas asentadas en las áreas litora-les, constatación de importantes recursos naturales y culturalesimprescindibles para el desarrollo, incompatibilidad que se mani-fiesta entre algunas de las actividades humanas que aquí se locali-zan, etc. Por último, resulta necesaria una mejor gestión del espacio ylos recursos por la especial dificultad que ofrecen las áreas litorales

para la implantación de un modelo de desarrollo más sostenible.Igualmente son numerosos los beneficios que conlleva la Gestión

Integrada de Zonas Costeras, entre ellos cabe enumerar los siguien-tes: facilita una mayor sostenibilidad del desarrollo basado en la utili-zación de los recursos, contribuye a conservar hábitats y especies,mejora el control de actividades que causan polución o erosión,ayuda a la rehabilitación de los recursos degradados, aporta meca-nismos y herramientas para una distribución más equitativa de los

beneficios derivados de la explotación de los recursos, disminuye loscostos ambientales de los proyectos de desarrollo, minimiza los daños enel medio y los recursos marinos, evita pérdidas innecesarias a los usua-rios de esos mismos recursos, permite hacer un uso más eficiente de losequipamientos e infraestructuras.

Además de ser necesario por los beneficios que reporta, la gestiónintegrada es urgente en las zonas costeras debido a que: el deterioro del

espacio y los recursos alcanza en la actualidad niveles extremadamenteelevados; dicho deterioro se hace cada vez más irreversible y ocurre enun plazo menor de tiempo; se hace mucho más costoso, en tiempo ydinero, recuperar ciertos recursos que conservarlos (praderas de faneró-gamas, por ejemplo). Además, es preciso tener en cuenta que los progra-mas de gestión integrada no empiezan a dar beneficios generales y visi-bles hasta pasados unos años, a partir de su implantación (se mueven enel medio largo plazo).

3. NECESIDAD, BENEFICIOS Y URGENCIA DE LA GESTIÓN INTEGRADA PARA LAS ZONAS COSTERAS


Contextos: fuentes de inspiración para una estrategiaContextos: fuentes de inspiración para una estrategia

nspiración para una estrategianspiración para una estrategia

4.1. Contexto andaluzContexto institucional: legitimidad, responsabilidad y nueva

política públicaLa Comunidad Autónoma de Andalucía ostenta importantes

competencias estatutarias relacionadas con las áreas litorales.Lo anterior se desarrolla en el seno de un Estado descentrali-zado que ha transferido, a través de la Constitución, una serie deatribuciones de gran interés para la Gestión Integrada de ZonasCosteras. Ello explica que comparta con la AdministraciónGeneral del Estado y la Local, el conjunto de responsabilidadespúblicas en este ámbito de referencia.

Algunas responsabilidades de cierta trascendencia son:recursos naturales, espacios naturales protegidos, prevenciónambiental y calidad de las aguas litorales, Zona de Servidumbrede Protección del Dominio Público Marítimo Terrestre, recursoshídricos, Política territorial: ordenación del territorio y del litoral,urbanismo y vivienda, puertos deportivos y pesqueros, patrimo-nio histórico, pesca en aguas interiores, acuicultura y maris-queo, marismas y lagunas, etc. En consecuencia, la Junta deAndalucía puede responder, con toda legitimidad, a dichas fun-ciones a través de una estrategia específica de GestiónIntegrada de Zonas Costeras.

Por otra parte, el Pleno del Parlamento de Andalucía, en juniode 2005, a través de una Proposición no de Ley, insta al Consejo

de Gobierno a promover un proyecto andaluz relativo a la ges-tión integrada de áreas litorales. El texto parlamentario men-ciona, de forma expresa, la voluntad de liderar en el Estadoespañol un proceso de estas características, pero también detener en cuenta las directrices comunitarias. La intención es queAndalucía se posicione ante la futura Directiva marco europeade Gestión Integrada de Zonas Costeras, poniendo en valortodos los esfuerzos de conservación y desarrollo sostenible quela Junta de Andalucía viene desarrollando en nuestro litoral.

A la instancia parlamentaria aprobada, el Gobierno deAndalucía responde iniciando un proceso que se inicia con laelaboración de una estrategia propia para la Gestión Integradade Zonas Costeras. Esta debe formar parte de una nueva políticapública orientada de forma específica a resolver los problemasde las áreas litorales al tiempo que aprovecha las oportunidadesque se vislumbran. Por ello, son varias las Consejerías quedeben participar en la elaboración de una Estrategia Andaluzade Gestión Integrada de Zonas Costeras: de Medio Ambiente, deObras Públicas y Transportes, de Agricultura y Pesca, deTurismo, Comercio y Deporte, de Cultura, de Innovación, Cienciay Empresa, de Gobernación, etc.

Contexto ambiental: apunte históricoA lo largo del período autonómico, una corta etapa histórica

4. CONTEXTOS: FUENTES DE INSPIRACIÓN PARA UNA ESTRATEGIA


de nuestras instituciones ambientales. Cada uno de ellos ha idoapareciendo dentro de un contexto histórico determinado; pero encomún tienen, además de su trascendencia ambiental, el hechode que entran en crisis o existe alguna amenaza cierta para suconservación o adecuada gestión. Así cabe pensar sobre la pér-dida progresiva de naturalidad de nuestro territorio ante el pro-ceso urbanizador, o sobre los incendios forestales o sobre nuestro

déficit estructural de agua. Podría afirmarseque el retraso histórico en materia ambiental,con el que se inicia el período autonómico,realimenta al tradicional modelo reactivo deplanificación y gestión.

El proceso antes descrito para otros recur-sos es el mismo que parece dibujarse ahorapara el litoral andaluz. A las voces que alar-man sobre la crisis del litoral no les faltarazón. El deterioro empieza a ser evidente y apoder observarse, con relativa facilidad, entodas las provincias litorales de Andalucía.Nuestra conclusión al respecto es bien senci-lla: en términos históricos, al litoral le corres-

ponde mucha más atención por parte de las instituciones públi-cas, pero también reclama mayor concienciación por parte de losciudadanos. Esta afirmación es tan cierta como la imprescindible

que comprende los últimos veinticinco años, la acción degobierno de la Junta de Andalucía se ha enfrentado a varios ytrascendentales retos desde el punto de vista ambiental.

El contenido de dicha acción de gobierno estuvo protagonizadopor varios temas que dieron sentido a los esfuerzos realizados.Así cabe destacar la creación de un sistema de espacios naturalesprotegidos, la gestión de los recursos forestales (en los que se

incluye la lucha contra los incendios) y, más recientemente, la delos recursos hídricos.

En resumen, tres temas clave absorben buena parte del trabajo



colaboración ciudadana en la conservación de nuestros bosques yen la utilización de nuestra agua.

Contexto social y económico que no justifica cualquier opción dedesarrollo

Resulta imprescindible aproximarse al contexto social y econó-mico antes de esbozar otros contenidos. En este sentido destacanvarios hechos que no por simples son de menor trascendencia:

• Buena parte de la población andaluza reside en municipioslitorales. En consecuencia, las características físicas de estasáreas, que se corresponden con el propio hábitat humano, intere-san en extremo a la hora de analizar nuestra calidad de vida.

• El litoral también se identifica con áreas muy demandadaspor los andaluces en relación a su propio descanso vacacional. Denuevo el concepto de calidad de vida aparece íntimamente vincu-lado a las áreas litorales.

• El turismo tiene un gran significado dentro del sistema pro-ductivo andaluz y, por tanto, buena parte de la población activadepende de ese conjunto de actividades económicas.

• Si a lo anterior se añade que algunos sectores de nuestra



economía más competitiva (agricultura intensiva), estratégica(industria petroquímica), o emergente (energías renovables, acui-cultura), se concentra en el litoral caben pocas dudas respecto ala necesidad de ordenar este espacio, así como proteger y conser-var sus recursos naturales y culturales.

• Por último, es preciso recordar que nuestra sociedad haadquirido un nivel de renta que, a pesar de ser inferior a la mediacomunitaria, ya no justifica cualquier opción de desarrollo.

4.2. Contexto externoLa Gestión Integrada de Zonas Costeras en la agenda institu-

cional europea Tres décadas separan la Resolución (73)29 sobre la

Protección de Zonas Costeras del Consejo de Europa, de laRecomendación del Parlamento Europeo sobre aplicación de laGestión Integrada de las Zonas Costeras (2002). Durante esetiempo las instituciones europeas han mostrado cierta preocu-pación, y su respuesta ha sido el desarrollo de algunas intere-santes iniciativas. El balance general de los antecedentes men-cionados en este periodo se resume a continuación:

a) Se consolida en Europa una nueva disciplina técnico cientí-fica (Gestión Integrada de Zonas Costeras) como solución a pro-blemas localizados en un ámbito geográfico muy específico. A


Criterios para la Estrategia Andaluza de Gestión Integrada de Zonas Costeras

pesar de ello no se ha definido un modelo supranacional europeode GIZC.

b) Los diferentes documentos repiten, una y otra vez, elmismo diagnóstico sobre el espacio litoral y sus recursos.

También reiteran la necesidad de responder de forma decididacon una estrategia europea.

c) Aparte de insistir sobre el mismo mensaje no se observa unavance real. En consecuencia, el fracaso de las políticas públi-

cas europeas para la implantación de un modelo más integradode gestión costera resulta manifiesto.

d) La gestión ha sustituido a la planificación como núcleo cen-tral del problema para el avance de un desarrollo más sostenible

en las áreas litorales.Los avances derivados de la más reciente inicia-

tiva europea constituyen un valioso aporte que debeinspirar a la Estrategia Andaluza de GIZC desde dospuntos de vista:

• El del procedimiento, porque puede sugerir for-mas de integración en Europa para Andalucía.

• El del aprendizaje colectivo, porque aprovechala experiencia de otras regiones en forma de leccio-nes que pueden ser asimiladas (que no reproduci-das).

Experiencia internacional y propia sobre estrategiaspara la Gestión Integrada de Zonas Costeras

- Existen numerosas iniciativas que, de formaespecífica, abordan estrategias para la gestión inte-grada de áreas litorales. La mayor parte data defechas relativamente recientes. No cabe duda lainfluencia que ejerció en este sentido el Capítulo 17de la Agenda 21 (CNUMAD, 1992).

52

- Por lo general, el organismo promotor o la institución res-ponsable de la elaboración de la estrategia ha sido, asociado oen exclusiva, el responsable de los asuntos de medio ambiente

- Aunque se han elaborado estrategias en casi todas las esca-las territoriales, el mundo anglosajón destaca tanto por sunúmero como por haber utilizado el ámbito subnacional o estatal.

- El interés de algunas estrategias de GIZC reside en elhecho de que se ha tratado como: un proceso de carácter insti-tucional; que se enfrenta al liderazgo tanto en la elaboración dela propia estrategia como en su implantación; que aborda lasrazones subyacentes de los problemas del litoral y, en conse-cuencia, se ha interpretado la estrategia como un instrumentoal servicio de un política pública concreta.

- Sobre documentos de naturaleza estratégica de alcanceeuropeo existen interesantes antecedentes. El más reciente esla Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamentoeuropeo sobre la gestión integrada de las zonas costeras: unaestrategia para Europa.

- Otro documento para la reflexión estratégica, elaborado porla Comisión Europea en 1999 recién acabado el Programa deDemostración, es el denominado “Hacia una estrategia europeapara la GIZC. Principios generales y opciones políticas”.

- En España las referencias específicas sobre estrategias deGIZC son tres: la de nuestro propio Estado, y las de lasComunidades Autónomas de Valencia y Cataluña.



Construyendo un atlas para la gestión.Perspectiva institucional del litoral de

Construyendo un atlas para la gestión.Perspectiva institucional del litoral de

do un atlas para la gestión.onal del litoral de Andalucíado un atlas para la gestión.onal del litoral de Andalucía

5. Construyendo un Atlas para la Gestión. PerspectivaInstitucional del litoral de Andalucía

El concepto de estrategia se ha interpretado en sentidoestricto como la forma de alcanzar un objetivo en un entornoadverso, cambiante o incierto. En este caso, el objetivo es alcan-zar el equilibrio entre la conservación de los valores socioam-bientales del litoral andaluz y sus necesidades de desarrolloeconómico, todo ello desde dentro de las funciones de una graninstitución pública como es la Junta de Andalucía. De ahí el sen-tido corporativo inherente a la Estrategia Andaluza de GestiónIntegrada de Zonas Costeras.

Pero, como en cualquier estrategia, resulta imprescindiblecontar con el mejor conocimiento posible de lo que ocurre den-tro de la propia institución. Para ello se han identificado los diezaspectos más relevantes de la gestión en el ámbito público quese presentan como el “Atlas para la Gestión Integrada de ZonasCosteras”. Dichos aspectos, reconocidos como los mapas quecomponen el Atlas, deben servir para comprender un sistemaadministrativo complejo.

No debe olvidarse que se trata, en lo fundamental, de un pro-ceso de gestión dentro del ámbito público de actuación. Y comotal, tiene que abordar aquellos aspectos que le son de impres-cindible conocimiento para la gobernanza de las zonas costeras:políticas específicas, normativa, reparto de responsabilidades,

instituciones, instrumentos, recursos, formación y capacitación,mecanismos de coordinación y cooperación, recursos, informa-ción y conocimiento, formación, participación, etc.

5.1. Gestión Integrada de Zonas Costeras y políticaspúblicas de la Junta de Andalucía: mapa político, el pri-mer mapa

La gestión del litoral se inscribe dentro del marco de las polí-ticas públicas que operan al servicio del desarrollo sostenible deestos ámbitos geográficos. De esta manera, la GestiónIntegrada de Zonas Costeras, como interpretación específica deun determinado modelo de gestión pública, se identifica en granmedida con el concepto de gobernanza.

A lo largo de la breve historia de la política autonómica, losproblemas ligados a los recursos forestales y al agua son losque mayor interés han despertado en nuestros representantespolíticos. El litoral ha ocupado un lugar muy secundario en estesentido. Probablemente porque no se ha interpretado como unúnico recurso, o porque ha sido imprescindible para consolidarel modelo de desarrollo andaluz; muy ligado, por cierto, a lasactividades turísticas, de ocio y recreo.

Todo hace pensar, siguiendo la lógica de nuestras políticasreactivas, que la amenaza real de desaparición del litoral puedejustificar que, en un futuro más o menos próximo, éste se erija

5 CONSTRUYENDO UN ATLAS PARA LA GESTIÓN. PERSPECTIVA INSTITUCIONAL DEL LITORAL DE ANDALUCÍA


en el tercer recurso-problema de interés para Andalucía. Pero,hasta la fecha de 2004, hay que reconocer que el espacio litoral ysus recursos, tomados en conjunto, como un todo unitario, no hasido un problema al que se le haya concedido prioridad.

Los cambios detectados en los mensajes políticos se identifi-can, todavía, con un enfoque sectorial. Las actividades en el lito-ral, o sus recursos, se inscriben en la agenda política de bastantesresponsables del ejecutivo andaluz: de Obras Públicas yTransportes, de Turismo, de Medio Ambiente, de Agricultura yPesca, de Cultura, etc. Cada uno de ellos expone uno o variosproblemas específicos: incumplimiento de la normativa urbanís-tica en los municipios litorales, inadecuación de algunos destinosturísticos en la costa, necesidad de la gestión ambiental del litoralandaluz, crisis de los recursos pesqueros, conocimiento incom-pleto del patrimonio arqueológico sumergido…

Lo anterior se traduce en propuestas concretas que, aunque nodejan de abordarse a través de llamamientos a la coordinación yla cooperación, se siguen interpretando (con pocas excepciones)en clave sectorial: crecimiento urbanístico ordenado en el litoral,recualificación de destinos turísticos litorales, nuevo modelo degestión ambiental litoral, regeneración de los caladeros andalu-ces, inventario del patrimonio cultural sumergido, etc. Incluso enproyectos específicos: Pacto Andaluz por el litoral desde laConsejería de Turismo Comercio y Deporte, Programa de Gestión

para el Medio Marino de la Consejería de Medio Ambiente,declaración de las primeras Reservas de Pesca de Andalucíadesde la Consejería de Agricultura y Pesca, Plan Andaluz deArquitectura Defensiva de la Consejería de Cultura, en el que seincluyen las torres de almenara y los baluartes costeros, etc.

Sólo algunas de las políticas públicas expuestas concretaronplanes o estrategias que afectan de forma importante al litoral(Consejerías de Turismo, Comercio y Deporte, de Medio Ambientey Agricultura y Pesca), y eran menos aún las que se expresaron enclave de integración intersectorial (Turismo y Medio Ambiente).Por último, la Consejería de Turismo ha interpretado la necesidadde salir de su ámbito administrativo, para enfrentarse a los pro-blemas que reconoce en su campo de responsabilidades. Para ellopropone alianzas estratégicas concretas, que buscan la mismatransversalidad que otras Consejerías, basadas en la coordinacióny cooperación con las instituciones competentes, pero concreta supropuesta en las de “ordenación del territorio, uso del agua, espa-cios protegidos, cultura, etc.” Es quizás un buen ejemplo de polí-tica pública integradora que llega a un cierto nivel de concreción ycompromiso.

Debido a su trascendencia para la Gestión Integrada de ZonasCosteras, resulta imprescindible mencionar, de nuevo, la intere-sante iniciativa que el Grupo Socialista del Parlamento Andaluztuvo en el Pleno del 1 y 2 de junio de 2005. En dicho pleno se



aprueba una Proposición no de ley para promover un proyectoandaluz relativo a la gestión integrada de zonas costeras, quesuponga liderar a nivel nacional la estrategia de las mismas mar-cada por las directrices comunitarias, y que a su vez permita aAndalucía posicionarse ante la futura Directiva Europea sobregestión integrada de zonas costeras, poniendo en valor losesfuerzos en conservación y desarrollo sostenible que la Junta deAndalucía viene desarrollando en nuestro litoral.

Con esta “Proposición no de ley relativa a la gestión integradade zonas costeras”, dirigida al Consejo de Gobierno, elParlamento Andaluz legitima, todavía más, las futuras actuacio-nes que la Junta de Andalucía decida emprender con objeto demejorar el modelo andaluz de gestión en el litoral.

Lo expuesto permite obtener algunas conclusiones: La primeraen la que no hay una política de gestión integrada costera ymarina explícita y bien definida aunque recientemente, han sur-gido importantes iniciativas políticas para la Gestión Integrada deZonas Costeras. Éstas no han fructificado, todavía, pero hacenalbergar esperanzas fundadas de que se asiste al inicio de laquiebra del modelo de gestión vigente. Y es que el litoral empiezaa estar presente en la mayor parte de las políticas públicas anda-luzas; eso sí, a través de una aproximación sectorial, y sin llegar aadquirir el protagonismo de otros recursos que, históricamente,han concentrado los esfuerzos de nuestras instituciones públicas.

También conviene realzar el importante hecho de que existaabsoluta legitimidad democrática para desarrollar un proyectoandaluz sobre Gestión Integrada de Zonas Costeras: El propioParlamento Andaluz ha instado al Ejecutivo a llevarlo a cabo.

Por último, se destaca otro aspecto novedoso, y absolutamentepositivo, observado al menos en los discursos políticos: el sentidode gobernanza que adquiere de forma progresiva la acción degobierno en Andalucía. Esto, aunque no se observa para el litoralde forma exclusiva y sí de una forma genérica, impregna casitodas las propuestas políticas del gobierno. Conceptos clavecomo coordinación, cooperación, participación, transparencia, etc.son mencionados de forma reiterada acompañando a las directri-ces para la acción política. Ello es especialmente valioso para ellitoral, pues este es uno de los escenarios políticos más comple-jos que pueda imaginarse por el elevado número de administra-ciones competentes, de instrumentos reglamentarios, de agentessociales e institucionales, de intereses distintos y a veces contra-dictorios, etc.

5.2. Normativa para la gestión del litoral y sus recursos:un mapa con las reglas del juego

La normativa estatal que más interesa a la gestión de nues-tras zonas costeras es sin duda la Ley 22/88 de Costas, puesafecta, de manera determinante, a ciertos espacios, actividades



o recursos (DPMT, puertos comerciales, etc.) y ofrece un marcojurídico para la cooperación entre la Comunidad Autónoma deAndalucía, la Administración General del Estado (Convenios,Acuerdos, etc.) y la administración local.

También el Real Decreto 1302/1986 de Evaluación de ImpactoAmbiental, es una referencia legislativa importante para las acti-vidades humanas en las zonas costeras. Su modificación en 2000cita de forma explícita las “Zonas Costeras” como áreas geográfi-cas de sensibilidad ambiental y, por tanto, es preciso prestarespecial atención a la capacidad de carga del medio natural.

Otras referencias normativas de la Administración General delEstado son: Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos deacceso a la información, de participación pública y de acceso a lajusticia en materia de medio ambiente; Real Decreto 258/1989,sobre vertidos de sustancias peligrosas desde tierra al mar; RealDecreto 2510/1977, sobre trazado de Líneas de Base Recta; Ley10/1977, sobre Mar Territorial, etc.

De las responsabilidades transferidas por el Estado a laComunidad Autónoma de Andalucía se deriva una estructura nor-mativa propia, existiendo un importante cuerpo legal que afectadirecta, o indirectamente, a la gestión de las zonas costeras. Cabemencionar, por su trascendencia para la ordenación del territorio,el Decreto 118/1990 en el que se aprueban las DirectricesRegionales del Litoral de Andalucía. Este, a pesar de ser un instru-



mento legal con grandes posibilidades, ha sido realmente pocoeficaz.

Entre las numerosas leyes vigentes, con algún interés para laGestión Integrada de Zonas Costeras, cabe mencionar las siguien-

tes: de Ordenación del Territorio, de Ordenación Urbanística,Patrimonio Histórico, Espacios Naturales Protegidos, AguasLitorales, Pesca, Acuicultura y Marisqueo, Puertos Deportivos,Turismo, etc. Si bien desde organismos y programas internaciona-les (Consejo de Europa, Unión Europea, Naciones Unidas) se instaa la aprobación de un texto normativo adaptado a las necesidadesde la Gestión Integrada de Zonas Costeras, en Andalucía no existeningún instrumento normativo de estas características.

Respecto a las leyes de Ordenación Urbanística y de

Ordenación del Territorio conviene hacer algún comentario. En laprimera, y de manera explícita, se mencionan ciertas medidas ycautelas con respecto a las áreas litorales, especialmente paralas Zonas de Servidumbre de Protección y de Influencia del

Dominio Público Marítimo Terrestre, en el sentido de destinar losterrenos a “espacios libres de uso y disfrute público”.

Sobre la segunda, resulta evidente que ésta no puede ser cata-logada como ley sectorial. Pero tampoco es, en sentido estricto, elinstrumento más adecuado para la Gestión Integrada de ZonasCosteras debido a que, tanto desde un punto de vista formal comoen la práctica, sólo actúa sobre el espacio terrestre. De todas for-mas es, junto a las de carácter ambiental, una de las que más ymejor pueden influir en la definición de un modelo más integrado

de gestión de áreas litorales. Otra reflexión respecto de la normativa sugiere la conveniencia

de armonizar, actualizar o desarrollar varios instrumentos legalesexistentes con incidencia en el litoral andaluz: Directrices

Regionales del Litoral, Ley de Ordenación del Territorio, Ley deOrdenación Urbanística, Ley de Espacios Naturales Protegidos,Decreto de autorización de usos en Zona de Servidumbre deProtección del DPMT, etc. Especialmente este último, cuyas com-petencias radican en la Consejería de Medio Ambiente, necesitaconcretar mucho más sus criterios de gestión.

Como era de esperar tampoco hay, en el ordenamiento jurrídicoespañol o andaluz, normativa específica para la Gestión Integradade Zonas Costeras en la escala local. Y no olvidemos que en algu-



nas normativas de otros países se contempla la posibilidad delPlan Municipal de Gestión Costera. En general, nuestras normasmunicipales y ordenanzas están muy vinculadas a ciertos servi-cios urbanos como el control de la contaminación acústica, ges-tión de residuos sólidos, abastecimiento y saneamiento del agua,etc. Pero la gestión integrada tiene en la escala local un interlocu-tor ineludible. Entre otras razones porque, además de las compe-tencias que la Ley de Régimen Local atribuye a losAyuntamientos, tanto la del Suelo como la de Costas les recono-cen una serie de competencias vinculadas a la planificación de losusos del suelo y a las playas, respectivamente.

Puede concluirse que Andalucía no dispone de una legislaciónespecífica para la Gestión Integrada de Zonas Costeras. Ningunode los numerosos instrumentos reglamentarios vigentes permitela gestión integrada del litoral. Tampoco resultaría incoherente laexistencia de una base legal para la gestión de las áreas litoralesque sea sencilla, con capacidad de adaptarse a nuestra estructuraadministrativa y competencial, y a diferentes realidades físico-naturales, que regule los incentivos para el acercamiento común ametas compartidas, que tenga un carácter voluntario, etc.

5.3. Reparto de responsabilidades en la gestión del litoralde Andalucía: un mapa temático

En España las funciones públicas relacionadas con la Gestión

Integrada de Zonas Costeras están repartidas entre las diferen-tes escalas territoriales de administración: AdministraciónGeneral del Estado, Comunidad Autónoma y AdministraciónLocal. La Comunidad Autónoma de Andalucía ostenta competen-cias de enorme trascendencia para la Gestión Integrada deZonas Costeras que se recogen en el nuevo Estatuto deAutonomía, destacan la ordenación del territorio y del litoral,urbanismo, gestión de recursos naturales, espacios naturalesprotegidos, puertos deportivos y pesqueros, patrimonio histó-rico, Zona de Servidumbre de Protección del Dominio PúblicoMarítimo Terrestre, vertidos, pesca en aguas interiores, acuicul-tura, marisqueo, etc.

El reparto y asunción de competencias no siempre se ha reali-zado de forma apacible. Además del contencioso generalizadoentre el Estado y la mayoría de las Comunidades Andalucía, araíz del texto original de la Ley 22/88 de Costas, y que terminóen el Tribunal Constitucional, se han sucedido otros muy signifi-cativos. En Andalucía algunos conflictos se han originado por lagestión de espacios protegidos costeros y marinos, desarrollán-dose en escenarios como el de Cabo de Gata, Doñana, Mar deAlborán, etc. Recientemente, el Tribunal Constitucional hafallado a favor de la Comunidad Autónoma de Andalucía en rela-ción con la gestión del Parque Nacional de Doñana. Las conse-cuencias no se hacen esperar y la Junta de Andalucía se ha



hecho cargo de la gestión directa de este Parque Nacional.Después de haber asumido la ahora denominada CuencaMediterránea, la Comunidad Autónoma de Andalucía hace lopropio con la gestión de la Cuenca Atlántica, que comprende los

cursos de agua que mayoritaria-mente desembocan

en esta parte del litoral andaluz. En el nuevo Estatuto deAutonomía se asume la competencia de nuestra mayor cuencahidrográfica: la del Guadalquivir. Ello constituye una oportunidadde ensayar otras fórmulas e instrumentos para una gestión másintegrada en el litoral andaluz; sobre todo si se piensa lo queimplica, para nuestro modelo de gestión, la Directiva Marco delAgua.

La Administración Local, por su parte, tiene competencias rela-cionadas con la gestión de residuos sólidos, planeamiento urba-

nístico, depuración de aguas residuales, limpieza, ordenaciónde actividades y seguridad en las playas, etc. Es posible

que no sean tan considerables en número pero sí en rele-vancia para la Gestión Integrada de Zonas

Costeras; sobre todo si se tiene encuenta que uno de los prin-

cipales vectores de pre-sión del litoral y sus

recursos llega, almenos enAndalucía, a través

del modelo dedesarrollo urba-

nístico. Como en

esta escala suelen darse situaciones de escasez crónica de recur-sos, humanos y económicos, parece interesante resaltar el papelque pueden jugar otras administraciones jurídicamente adscritasal régimen local. Nos referimos a las Diputaciones Provinciales.Es preciso pensar en su potencial función impulsora, dinamiza-dora o catalizadora de proyectos para el litoral. Las Diputacionespueden contribuir, con asesoramiento técnico o con ayuda finan-ciera, a que los entes locales pongan en marcha con el Estado,con la Comunidad Autónoma de Andalucía o con ambas al mismotiempo, iniciativas de interés compartido. Las Diputaciones dispo-nen de recursos pero no de competencias, mientras que los muni-cipios tienen ciertas responsabilidades para las que, con frecuen-cia, carecen de medios.

De lo expuesto se deduce que las competencias de laAdministración General del Estado, la Comunidad Autónoma deAndalucía y los Municipios, convergen en el mismo espacio físico.Ello induce a pensar que la interpretación del litoral como hipoté-tica unidad geográfica de gestión, choca frontalmente con unmodelo de administración basado en el reparto de funciones endiferentes escalas territoriales. Por lo tanto, esta gestión frag-mentada implica, a su vez, la necesidad imperiosa de coordina-ción y cooperación. Sobre todo porque es difícil concebir un pro-yecto integrado de gestión del litoral sin el concurso de los tresámbitos administrativos.



No se trata, sólo, de estrechar las relaciones entre los tresniveles territoriales de Administración. También dentro de lapropia Junta de Andalucía se precisa una labor mejor coordi-nada y más cooperativa. Las razones para ello descansan en elhecho de que las funciones públicas competencia de laComunidad Autónoma que interesan a la Gestión Integrada deZonas Costeras, no residen en una sola unidad de gestión.

En efecto, las responsabilidades de mayor interés para laGestión Integrada de la Zonas Costeras se reparten, comomínimo, entre cinco Consejerías: Medio Ambiente, ObrasPúblicas, Turismo, Agricultura Pesca y Cultura. En cualquier casolo anterior no significa que otras Consejerías no deban ser con-sideradas en cualquier proyecto de Gestión Integrada de ZonasCosteras. Al contrario. Piénsese en el papel tan destacado quepueden desarrollar otras Consejerías para determinadas funcio-nes (de Gobernación para la coordinación institucional, deInnovación para el aporte de ciencia y conocimiento, deEconomía y Hacienda para la planificación de un determinadomodelo económico, etc.).

Por otra parte, derivado del Derecho Internacional del Marexiste una distinción jurídico-administrativa básica entre AguasInteriores y Aguas Exteriores (Mar Territorial y Zona EconómicaExclusiva). En este sentido, la Comunidad Autónoma Andaluzaaplica sus competencias y ha desarrollado una normativa en las



primeras para las siguientes funciones: control de la calidad delas aguas litorales; regulación de la pesca marítima, marisqueoy acuicultura; planificación y gestión de Espacios NaturalesProtegidos; y conservación y manejo de especies marinas ame-nazadas.

En cambio, las Aguas Exteriores también pueden ser compe-tencia de la Comunidad Autónoma en el caso de la conservacióny uso de la biodiversidad del medio marino, aunque actualmenteno existe una normativa que lo regule. Esta situación se ha pro-ducido como consecuencia de la indefinición legislativa exis-tente.

En concreto, la Ley 4/1989 de Conservación de los EspaciosNaturales y de la Flora y Fauna Silvestre posibilita a lasComunidades Autónomas la gestión de los recursos naturalesmarinos en Aguas Interiores y Exteriores aunque ésta no hayadesarrollado una normativa específica.

Esta compleja situación, derivada de un medio natural diná-mico y complejo, requiere además fórmulas de cooperación ycoordinación institucional. Esta afirmación es clara cuando losespacios naturales y especies marinas están en aguas costerasde más de una Comunidad Autónoma, requieran la colaboraciónde la Administración estatal en labores de policía o deban inte-grarse con competencias sectoriales tanto de la Administraciónregional como estatal.

5.4. Instituciones andaluzas para la gestión de las áreaslitorales: un mapa de puntos de referencias

En Andalucía no existe una administración, institución odepartamento especializado en la gestión del litoral. De estaforma, el enfoque de la gestión de los asuntos litorales pierde sucarácter unitario, integrado, y singular.

No obstante, en algunas Consejerías de la Junta deAndalucía existen departamentos que tienen a su cargo cometi-dos muy específicos del litoral. Así, desde la Dirección Generalde Prevención y Calidad Ambiental (Consejería de MedioAmbiente) se gestionan los usos de la Zona de Servidumbre deProtección del Dominio Público Marítimo Terrestre, los vertidosal Dominio Público Marítimo Terrestre, etc. Desde la DirecciónGeneral del Medio Natural (Consejería de Medio Ambiente) sellevan los programas de gestión sostenible del medio marino. LaDirección General de Pesca y Acuicultura (Consejería deAgricultura y Pesca) es responsable de la pesca en aguas inte-riores, y acuicultura y marisqueo. La Dirección General deUrbanismo (Consejería de Obras Públicas y Transportes) ha cre-ado hace muy pocos años las Oficinas del Litoral en las provin-cias de Málaga y Cádiz (no son instituciones propiamente dichassino refuerzos de un determinado servicio). Para la gestión delpatrimonio cultural sumergido se ha creado el Centro deArqueología Subacuática (dependiente de la Consejería de



Cultura). También es reciente la creación de la AgenciaAndaluza del Agua (que acoge al Instituto del Agua deAndalucía, a la Dirección General de la Cuenca Atlántica, a laDirección General de la Cuenca Mediterránea, etc.).

En los organigramas de nuestras instituciones andaluzas tam-bién deberían ser objeto de atención las empresas públicas. Sucarácter operativo y su especialización las hace realmente inte-resantes de cara a la Estrategia Andaluza de Gestión Integradade Zonas Costeras. Entre otras cabe mencionar: EGMASA(Empresa de Gestión Ambiental), EPPA (Empresa Pública dePuertos de Andalucía), EPSA (Empresa Pública de Suelo deAndalucía), EPTA (Empresa Pública de Turismo Andaluz),Empresa Pública de Gestión de Programas Culturales, DAP(Empresa Pública Desarrollo Agrario y Pesquero), etc.

Otras dos novedades relacionadas con la organización institu-cional, de extremo interés para la Gestión Integrada de ZonasCosteras, son:

• En 2005 se adscribe, a la Dirección General deParticipación e Información Ambiental de la Consejería deMedio Ambiente, la coordinación facultativa de la ExperienciaPiloto para la Gestión Integrada de Zonas Costeras del Levantede Almería dentro del Plan de Acción del Mediterráneo.

• En 2006 se inician los trámites para la creación de unanueva unidad funcional dentro de la propia CMA: la del litoral y

medio marino. Esta unidad puede servir para incrementar lainterlocución con y entre las instituciones, facilitar el liderazgoinstitucional para determinadas actuaciones (especialmenteaquellas que requieran del concurso de varias Consejerías), per-mitir la continuidad en el tiempo de las iniciativas, se puedeconvertir en una referencia para los usuarios y otros administra-dores, hacer las veces de canal institucional de comunicación,etc. Aunque lo que verdaderamente le puede dar sentido es supapel de elemento estructurante, de facilitador, de punto focalpara emitir información específica y, sobre todo, su función alservicio de la coordinación y de la impulsión de proyectos decooperación.

Una de las funciones que preocupa más seriamente a losinterlocutores y agentes sociales e institucionales, es la impres-cindible coordinación y cooperación de las políticas públicas, dela actuación institucional frente al grave problema que repre-senta la desaparición del espacio y los recursos costeros enAndalucía.

Pero la coordinación y cooperación entre administraciones yusuarios no tiene porqué residir de forma exclusiva en fórmulaspredeterminadas. La Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento AdministrativoComún, brinda posibilidades que pueden utilizarse para abrirnuevos itinerarios. En dicha normativa se ofrecen caminos que

facilitan la cooperación entre administraciones; sobre todo entreel Estado y las Comunidades Autónomas, independientementedel sector al que pertenezcan, siguiendo el principio de lealtadinstitucional y el respeto de las competencias: se pueden crearórganos para la cooperación, se pueden firmar convenios decolaboración, incluso llegando a establecer planes o programasde carácter vinculante. Las relaciones entre las anteriores admi-nistraciones y la municipal se rigen por la legislación básica enmateria de Régimen Local.

Dicha cooperación ya tiene unos antecedentes históricos dig-nos de considerar. Las Conferencias Sectoriales que la Leydefine en su artículo 5º fueron pensadas para mejorar la relaciónentre la Administración General del Estado y las ComunidadesAutónomas, en aquellas materias en las que exista interrelacióncompetencial. Este instrumento, que proporciona soporte jurí-dico y administrativo a la cooperación entre instituciones públi-cas, debería ser tenido en cuenta como una posibilidad más deaumentar el nivel de entendimiento y de cooperación entre dife-rentes escalas territoriales de gestión pública.

También la Comunidad Autónoma de Andalucía debe explorarmecanismos innovadores para crear espacios de encuentroentre la Administración Regional y los Ayuntamientos. Y con-viene no olvidar que, en la experiencia internacional de GestiónIntegrada de Zonas Costeras, el incentivo a la libre participación



no está reñido con el escrupuloso respeto a las competencias decada institución.

5.5. Instrumentos para la gestión del litoral en Andalucía:un mapa de estrategías

Si bien en Andalucía no existe ningún instrumento específicopara la gestión integrada de sus zonas costeras, son numerososlos programas, planes y estrategias, elaborados por las distintasconsejerías, que inciden directamente en la gestión del litoralandaluz.

Entre los documentos estratégicos más importantes es nece-sario mencionar la Estrategia Andaluza de DesarrolloSostenible, el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, elPlan Andaluz de Medio Ambiente (2004-2010), el Plan Generalde Turismo y el Plan de Arquitectura Defensiva de Andalucía.Ninguno de ellos está específicamente pensado para un ámbitolitoral en el que se incluya el medio marino o se haga especialénfasis en la gestión de los recursos costeros. Tampoco contem-plan la necesidad de un nuevo modelo de gestión. No obstante,los tres primeros incluyen propuestas específicas y de crucialtrascendencia en los sentidos mencionados.

La Estrategia Andaluza de Desarrollo Sostenible. Agenda 21Andalucía, es uno de pocos instrumentos estratégicos de carác-ter integrado en Andalucía. Entre los contenidos que más direc-

tamente pueden relacionarse con la Estrategia Andaluza deGestión Integrada de Zonas Costeras se localizan en las ÁreasTemáticas “Conservación del mundo marino y costero y gestiónsostenible de sus recursos” y “Desarrollo integral del litoral”. Delas orientaciones acordadas, destacan las continuas llamadas auna mejor coordinación y mayor cooperación, que haga más efi-caz la función pública de protección y tutela del litoral. Pero tam-bién sobresale una interpretación más integrada del litoral:donde a la incorporación del medio marino en todas las políti-cas, planes y pro-gramas sectoriales,se añada la ordena-ción en profundidad(sobreentendidapara el ámbitoterrestre).Asimismo, se men-ciona de formaexplícita la conve-niencia de diseñarnuevos instrumentos que eviten la degradación observada.

Dentro de los instrumentos estratégicos de naturaleza territo-rial destaca el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía(POTA), aprobado en 2006. El punto de partida respecto al litoral

es doble. Por un lado, le reconoce unidad territorial al ser identifi-cado como un ámbito dotado de cierta homogeneidad en lo físico-natural y en lo social-económico. Por otro, identifica el litoralcomo el espacio más dinámico de la región desde el punto devista demográfico, territorial y económico. El contenido más inte-resante del POTA, y que afecta a la Estrategia Andaluza deGestión Integrada de Zonas Costeras, se refiere al denominado“Programa Regional de ordenación del litoral”. En efecto, unaDirectriz propone la elaboración de un instrumento de ordenación

general a escala regional que,tomando como punto de partida laexperiencia de las DirectricesRegionales del Litoral de Andalucía,incorpore los criterios, más globales,que actualmente se desarrollan entorno a la gestión integrada de zonascosteras. Este futuro instrumentodeberá informar e integrar los conteni-dos de OT desarrollados a escalasubregional y establecer criterios de

coordinación con políticas regionales concluyentes sobre el litoral.Por su parte, el Plan de Medio Ambiente de Andalucía (2004-

2010) constituye el instrumento estratégico más importante depolítica ambiental de la Comunidad Autónoma de Andalucía.



Además de suponer un esfuerzo de carácter participativo en elproceso de su formulación, incorpora las competencias asumidasen relación a la gestión de las cuencas hidrográficas intracomuni-tarias. Entre sus objetivos destaca la intención de “Consolidar la

gestión integrada del litoral desde la perspectiva de la sostenibili-dad”.

Dos de las líneas estratégicas que estructuran este Plan sonespecialmente interesantes para la GIZC en Andalucía: Gestiónintegral de los recursos hídricos y Gestión ambiental integrada dellitoral. Dentro de esta última existen dos Programas: el de mejorade la calidad ambiental y el de gestión ambiental del litoral. En

ellos se establecen medidas para desarrollar una estrategia anda-luza para la aplicación de los principios de la Estrategia Europeade Zonas Costeras.

Por otro lado, se han elaborado ciertos instrumentos como elPrograma de Gestión Sostenible de Recursos para laConservación del Medio Marino Andaluz, el Plan de Policía deAguas Litorales de Andalucía, las Zonas Idóneas para el desarro-llo de la acuicultura en el litoral andaluz, de gran relevancia alincidir en el medio marino.

También, es necesario mencionar el proyecto “Criterios para lagestión de la Zona de Servidumbre de Protección del DominioPúblico Marítimo Terrestre de Andalucía”. El principal interés deesta iniciativa radica en la especial atención que ha requerido laintegración de ámbitos geográficos y administrativos, en la parti-cipación institucional que caracterizó su diseño y su implantacióna modo de experiencia real. Por primera vez desde que fuerontransferidas las competencias del Estado (1994), la ComunidadAutónoma posee un nivel de detalle adecuado para responder a lapresión creciente de las actividades humanas en esta franja queoscila entre 20 y 100 metros a partir de la “Ribera del Mar”.

A modo de conclusión apuntamos algunas ideas generales quesurgen del análisis de los documentos estratégicos que posee laJunta de Andalucía:

• La mayor parte de los instrumentos estratégicos profundizanen aspectos relacionados con la planificación de las actuaciones yno con el modelo de gestión que debe llevarlas a la práctica.

• No se observa correspondencia entre la elaboración de ins-trumentos estratégicos y la posterior evaluación de la eficacia delos mismos.

• Casi todos los documentos estratégicos aducen la necesidadde sustituir la visión sectorial que se tiene del litoral por una másintegrada. Sin embargo, muy pocos dan ese salto cualitativo.

• Los documentos que afectan al litoral en mayor medida pro-ponen, de forma explícita, la elaboración de un instrumento detipo estratégico que responda a las necesidades de la gestión delas áreas litorales de Andalucía.

• Los instrumentos estratégicos más importantes para la ges-tión del litoral y sus recursos, están de acuerdo en lo básico(ámbito, alcance, contenidos mínimos, departamentos responsa-bles de su redacción, etc.), para que diferentes Consejerías de laJunta de Andalucía aborden la iniciativa. Solo falta que alguna deellas lidere la acción y auspicie el proceso de cooperación institu-cional.

5.6. Aspectos económicos de la gestión de las áreas lito-rales: un mapa de recursos

En relación con los aspectos económicos llama la atención



que, en términos generales y para un tema de tanta trascenden-cia, haya tan poca información disponible. Además, dicha infor-mación está muy dispersa entre numerosos organismos e insti-tuciones públicas. No obstante del análisis de las partidaspresupuestarias de la Junta de Andalucía de 2005 y 2006 sedesprenden algunas ideas muy elementales:

a. Desequilibrio entre los ingresos producidos gracias a losrecursos del litoral y los gastos derivados de su protección yconservación. Las oportunidades que brinda el litoral para eldesarrollo económico explican que buena parte de los recursosdisponibles se dirijan hacia las zonas costeras. La concentraciónde la población justifica que muchas de las inversiones eninfraestructuras y equipamientos productivos hayan tenido aquísu destino. Actividades como la pesca, la acuicultura, la indus-tria, el comercio marítimo, la producción de energía, la agricul-tura, el turismo y el ocio, etc. movilizan formidables cantidadesprocedentes del sector privado que generan importantes benefi-cios. En especial las ligadas al ocio y al recreo, han sido capacesde atraer miles de millones de euros en inversiones inmobilia-rias sólo en las dos o tres últimas décadas.

El proceso de concentración económica anterior ha descan-sado, hasta el momento, en la utilización no siempre racional delos recursos litorales (suelo, agua, playas, paisaje, etc.). Pero al

mismo tiempo se observa que las inversiones dirigidas a la pro-tección, conservación y recuperación de esos mismos recursos,aunque aumentan, son todavía insuficientes. El estado de dete-rioro en el que se encuentran algunos tramos costeros avala talafirmación. La primera conclusión de este razonamiento generales bastante sencilla: no hay equilibrio entre los beneficios queproporciona el litoral y el costo de su mantenimiento, vigilanciay regeneración.

b. Desequilibrio mantenido o auspiciado, también, desde elsector público. El litoral andaluz constituye un área de especialinterés social y económico para las inversiones públicas. Peropresenta, a la vez, rendimientos muy atractivos para las inver-siones privadas. Estas últimas, sobre todo a través de la activi-dad inmobiliaria, son capaces de movilizar un fantástico caudalfinanciero. Y es en este punto fuerte, precisamente, donderadica la principal amenaza para la conservación de los principa-les atributos naturales del litoral.

En efecto, un considerable número de municipios marítimos,a los que se añaden algunos de la retaguardia costera, haoptado por facilitar el desarrollo inmobiliario de grandes superfi-cies de su territorio. Para ello se utilizan los instrumentos pro-pios del planeamiento urbanístico que, no olvidemos, son res-ponsabilidad directa de la Administración Local pero que tienen



la supervisión y control de la Comunidad Autónoma. Resulta evi-dente que lo anterior se liga, en bastantes ocasiones, a la necesi-dad que tienen los Ayuntamientos de captar parte de ese fabu-loso caudal financiero que el mercado moviliza. Sufragar losgastos corrientes de un municipio es la razón subyacente que amenudo se arguye para explicar un proceder que, en muchas oca-siones, es difícilmente justificable.

Algunos factores relacionados con la gestión pública contribu-yen al mantenimiento crónico de un desequilibrio en términoscontables. Dicho desequilibrio se manifiesta en una pérdida netade capital natural o social, debido a prácticas insostenibles. Elloproyecta señales inconfundibles de déficit de protección, mante-nimiento y reposición para los recursos del litoral. Lo anterior esposible que guarde estrecha relación con la falta de metas ycompromisos políticos compartidos, insuficiente fiscalización ycontrol públicos, precariedad de medios disponibles, ausencia deinstrumentos eficaces, limitada cooperación interadministrativa,etc.

c. Origen exclusivamente público de los recursos destinados ala ordenación, protección o recuperación del litoral. En Andalucía,al contrario de lo que sucede en otros países, apenas se prodigauna cultura privada de protección y conservación de los recursospúblicos litorales. En consecuencia, prácticamente todos los fon-

dos utilizados para la gestión de las áreas litorales y sus recur-sos, provienen del presupuesto de la hacienda pública.

A las inversiones consignadas en las cuentas de la ComunidadAutónoma de Andalucía se añaden aportes procedentes de otrasAdministraciones Públicas, principalmente del Estado, pero tam-bién de la Unión Europea. Los Fondos Estructurales de DesarrolloEconómico y los de Cohesión, entre otros, han contribuido deforma importante a financiar los temas directamente relaciona-dos con la gestión del litoral y sus recursos (LIFE para proyectosambientales, IFOP vinculados a iniciativas relacionadas con lapesca y acuicultura, TERRA para los relacionados con la políticaterritorial, etc.).

Se comprueba que la procedencia de fondos públicos es muydiversa. En la Comunidad Autónoma de Andalucía son varias lasConsejerías que invierten o emplean fondos específicos en lagestión del espacio y recursos litorales: de Medio Ambiente, deAgricultura y Pesca, de Obras Públicas y Transportes, de Turismo,etc. Por esta razón una contabilidad regional no resulta tareasencilla. Otras Consejerías también tienen previsto algún tipo degasto relacionado con la gestión del litoral, como Gobernación oCultura.

d. Primacía de un destino productivo de la inversión. ElMinisterio de Medio Ambiente, por ejemplo, suele sufragar gas-



tos asociados a la regeneración de playas y a la construcción depaseos marítimos. Este tipo de obras de ingeniería ha supuesto,entre 1988 y 2001, una media que oscila entre el 60 y el 75% delpresupuesto de la Dirección General de Costas. La localizaciónpreferente de tales inversiones se produce en ámbitos total-mente urbanizados y, en gran medida, turísticos. Hasta fechasrecientes e ha prestado poca atención presupuestaria a la recu-peración o protección de los valores ambientales de los recursosnaturales del DPMT.

Afortunadamente, la administración ambiental andaluza norepite el esquema inversor antes descrito. El gasto sesga muchomás hacia finalidades estrictamente ligadas con la protección yconservación ambiental: dispositivo contra incendios (las sierraslitorales y sus pinares han soportado durante años este perma-nente peligro), recuperación de especies amenazadas (enebralescosteros, por ejemplo), gestión de espacios naturales protegidos(recordemos que la mayor parte de nuestras marismas y tramoscosteros bien conservados lo son), etc.

En cualquier caso la capacidad inversora neta de la Consejeríade Medio Ambiente en las áreas litorales es modesta. Solo hayque pensar, por ejemplo, que una de las últimas inversiones anun-ciadas del Programa de Actuaciones para la Gestión Integrada delLitoral Andaluz (2006), destinada a la conservación de los ecosis-temas litorales (equipamientos vinculados al medio marino-cos-

tero), supone un verdadero esfuerzo presupuestario y ronda los 14millones de euros.

Por otra parte, la Junta de Andalucía ha destacado en las áreaslitorales por un gasto considerable asociado a la gestión de losrecursos hídricos; depuración de aguas residuales, control de ver-tidos a las aguas litorales, etc. Gastos que, presumiblemente,aumentarán en los próximos años debido a las nuevas competen-cias asumidas. De igual manera, los fondos públicos empleadosen reforzar los controles urbanísticos en el litoral andaluz, en recu-perar nuestros caladeros, en proteger nuestro patrimonio cultural,etc. suponen cantidades significativas.

Pero los importes antes mencionados, siendo de cierta trascen-dencia, no lo parecen tanto cuando se comparan con los destina-dos a finalidades estrictamente productivas: infraestructuras por-tuarias, promoción turística y actuaciones en nuestras playas,renovación de la flota pesquera, fomento de la acuicultura, etc.

Del análisis de los presupuestos autonómicos por Consejeríases posible resaltar que:

- Existe un número considerable de partidas presupuestariasdestinadas al espacio litoral o a sus recursos. Lo anterior confirmala relevancia que nuestras áreas litorales están alcanzado en losúltimos años por diversos motivos. Es posible que ello sea debidoa las necesidades de nuestro modelo territorial y de desarrollo,



por un lado, pero también a su evidente deterioro, por otro.- Algunas Consejerías destacan especialmente por establecer

vínculos entre sus objetivos presupuestarios y el litoral. Estosobjetivos tienen en cuenta las necesidades de conservación pero,especialmente, las de acondicionamiento (equipamientos einfraestructuras) y aprovechamiento (explotación económica delos recursos). Entre ellas sobresalen las de Medio Ambiente,Obras Públicas y Transportes, Agricultura y Pesca, y Turismo.

- No se observan nexos de unión entre las diferentes partidaspresupuestarias: ni en lo referido a los objetivos, ni en lo que res-pecta a las distintas unidades de gasto.

5.7. Formación y capacitación de los administradores:mapa de geografía muy humana

Dentro de nuestro contexto administrativo el gestor costero seidentifica con un funcionario público o con un técnico contratado,directa o indirectamente, al servicio de la Administración vincu-lada al espacio o a los recursos costeros. Dicho colectivo tambiénestá integrado por responsables políticos que toman decisionesdentro de la Administración o de las Empresas Públicas.

Cuando se analizan los conocimientos y capacidades necesa-rias para un gestor costero, aparecen tres focos principales deatención: análisis estratégico, ecosistemas costeros y compren-sión cultural. De lo anterior se deduce que la noción de gober-

nanza está implícita en la formación de este tipo de gestores, queprofesionalmente y con frecuencia, se desenvuelven en un con-texto socialmente conflictivo o problemático.

Hasta fechas muy recientes no ha existido en España forma-ción especializada en Gestión Integrada de Zonas Costeras con elperfil apropiado, ni siquiera parecido. En consecuencia, sobrenuestros administradores conviene conocer, al menos, dos aspec-tos bien diferentes: su formación original y su capacitación actual.

En la Junta de Andalucía la diversidad formativa de sus técni-

cos y funcionarios es considerable. Aunque no existen unidadesespecíficamente dedicadas a la gestión de los asuntos del litoral,el hecho de ser una Administración Pública de reciente creaciónasegura la captación de técnicos con nuevas titulaciones. La

incorporación a la Junta de Andalucía de geógrafos, de licencia-dos en Ciencias Ambientales y en Ciencias del Mar, por ejemplo,enriquecen las perspectivas desde las que el litoral debe ser inter-pretado. Estos nuevos profesionales vienen a complementar lostradicionales puntos de vista del Derecho, de la Biología,Economía, Arquitectura, o cualquiera de las Ingenierías (deMontes, Forestal, Industrial, de Obras Públicas, Caminos Canalesy Puertos, etc.). En consecuencia, conviene prestar atención a estereciente fenómeno de incorporación de profesionales con titula-

ciones de gran interés para la Gestión Integrada de ZonasCosteras.

La búsqueda de posibilidades formativas existentes enAndalucía, y que pudieran interesar a la Gestión Integrada en



Zonas Costeras, se ha centrado en la oferta del Instituto Andaluzde la Administración Pública, por un lado, y en la del SistemaUniversitario Andaluz, por otro. En el primero, verdadero instru-mento para la formación de los empleados públicos, se ha exa-minado el programa para 2006 y no se han encontrado cursosrelacionados, directa o indirectamente, con la GIZC.

No obstante lo anterior, la oferta formativa hallada en lashojas electrónicas de las diferentes Consejerías ha sido conside-rable. Lo que sucede es que casi ninguna, a excepción de la deMedio Ambiente y la de Agricultura y Pesca, ha tratado el litoralo sus recursos, y mucho menos los aspectos ligados a su ges-tión. En el Sistema Universitario Andaluz destaca la Universidadde Cádiz, que mantiene la oferta formativa más variada y especia-lizada en temas de Gestión Integrada de Zonas Costeras (Cursosde verano, desde 1990; Cursos de doctorado; Curso de Experto,Master, etc.), dirigidos no sólo a universitarios sino también a téc-nicos funcionarios relacionados con la gestión del espacio y losrecursos costeros.

También la Universidad Pablo de Olavide organiza desde 2006un Master on line sobre Gestión Integrada de Áreas Costeras en elMediterráneo. Esta interesante iniciativa de formación, es impar-tida en inglés y dirigida a técnicos de los países del Mediterráneo.

Por último, la Consejería de Medio Ambiente de la Junta deAndalucía, con motivo de la preparación del CAMP (Coastal Area

Management Programme) del Levante de Almería, organizó enRodalquilar un curso de corta duración sobre GIZC para técnicos yfuncionarios. El interés mostrado por esta convocatoria animó,también a la Consejería de Medio Ambiente, a una nuevaempresa: la organización del Seminario Internacional sobreCapacitación para la Gestión Integrada del Medio LitoralMediterráneo, celebrado en Almería (2005). Y la respuesta tanpositiva dada permite reconocer la hipotética demanda que existesobre la formación en temas tan novedosos.

Las conclusiones que pueden obtenerse acerca de la formaciónsobre Gestión Integrada de Zonas Costeras son las siguientes:

- No se ha encontrado relación entre la oferta formativa espe-cífica de cada Consejería y los asuntos referidos al litoral o a susrecursos, y mucho menos en lo que respecta a su gestión.Tampoco el Instituto Andaluz de Administración Pública considerala formación en gestión de áreas litorales como un asunto de inte-rés para la Junta de Andalucía.

- Las escasas iniciativas de formación en GIZC desarrolladas,para técnicos y funcionarios de la Junta de Andalucía, ha venidode la mano de la Consejería de Medio Ambiente y a través de pro-yectos internacionales (Unión Europea y Naciones Unidas),habiendo sido ejecutados por las universidades andaluzas.

- El Sistema Universitario Andaluz ha cofinanciado, hasta suconsolidación, una línea de investigación y formación particular-



mente vinculada a la Gestión Integrada de Zonas Costeras. En laactualidad existen grupos de investigación exclusivamente dedi-cados a la planificación y gestión de las áreas litorales.

- No se han encontrado mecanismos que aseguren la relaciónpermanente entre la oferta formativa de la Universidad sobreGestión Integrada de Zonas Costeras, y las necesidades de lostécnicos y funcionarios de la Junta de Andalucía. La actual rela-ción obedece a proyectos concretos o a iniciativas particularespero no a una estrategia formativa de carácter formal.

- Las necesidades formativas para la gestión de los asuntoscosteros (habilidades sociales (resolución de conflictos, búsquedade consenso…), destrezas personales (capacidad de análisis ysíntesis en procesos y problemas complejos…), técnicas directi-vas, etc. no son valoradas, todavía, de forma suficiente en laoferta existente.

5.8. Información pública y conocimiento técnico científico:el mapa de la ilustraciónLa Junta de Andalucía es, probablemente, una de las institucio-nes autónomicas que más información tiene y pone a disposiciónde los ciudadanos a través de internet. En la mayoría de las pági-nas electrónicas la información específica que posee cada una delas Consejerías, se organiza en áreas temáticas.

La mayoría de la información del litoral que ofrecen las diferen-

tes Consejerías (Consejerías de Medio Ambiente; Obras Públicasy Transportes; Turismo, Comercio y Deporte; Agricultura y Pesca;Cultura) como base para la cooperación y participación social sepresenta por lo general en forma de informes, estadísticas y car-tografía. El hecho de estar muy dispersa, entre las distintas con-sejerías e incluso dentro de ellas, ocasiona gran dificultad para suconsulta.

La fuente de los datos estadísticos suele ser de la propiaConsejería o de Empresas Públicas asociadas. En el caso de lacartografía, su elaboración corresponde bien a la Consejería,bien al Instituto Geográfico Nacional o Instituto de Cartografíade Andalucía. Actualmente, la mayor parte de la información seencuentra en soporte digital. Aunque gran parte de la cartogra-fía también es accesible en soporte convencional. Por otro lado,sorprende el hecho de que no aparezcan en Internet los proyec-tos realizados por las universidades, los centros de investiga-ción, las empresas privadas, ONG’s, etc.

Igualmente se echa en falta que la información se presenteen un formato más amigable, que no sea de carácter tan téc-nico, que llegue mejor al ciudadano y logre interesarlo. De estaforma se podría acelerar el proceso de sensibilización y concien-ciación pública sobre a los problemas y oportunidades del lito-ral. Y también respecto a los objetivos, normas y consecuenciasde las decisiones políticas. Un ejemplo digno de consideración



es el Boletín semanal digital de información agraria-pesqueraque edita la Consejería de Agricultura y Pesca.

Las lagunas detectadas, después del estudio de la informa-ción disponible, son las relacionadas con el medio marino, laZona de Servidumbre de Protección del Dominio PúblicoMarítimo Terrestre, el estado de los recursos vivos marinos, elpatrimonio arqueológico subacuático, planeamiento urbanístico,y, en general, aspectos relacionados con la financiación y lasinversiones públicas.

Finalmente, es preciso advertir que se aprecia un fuerte des-equilibrio en la información ambiental disponible para las distin-tas áreas litorales. Destacando, lógicamente, aquellas que for-man parte de la red de espacios naturales protegidos (RENPA).

En Andalucía, el conocimiento técnico científico disponiblepara la toma de decisiones también es muy completo y variado.En ese sentido nuestra Comunidad Autónoma tiene una forta-leza relevante. La mayoría de las Consejerías cuentan con herra-mientas muy novedosas y sofisticadas para gestionar la infor-mación. Destacan: el Sistema de Información Ambiental deAndalucía, Sistema de Gestión de Proyectos, Sistema deGestión de Consultas, Gestión de Estadísticas Ambientales,Sistema de Información Geográfica de la Zona de Servidumbrede Protección (Consejería de Medio Ambiente), Sistema deInformación Geográfico del Litoral de Andalucía, SIGLA



(Consejería de Obras Públicas y Transportes), Sistema deAnálisis y Estadísticas de Turismo de Andalucía, Sistema deInformación Territorial del Turismo de Andalucía (Consejería deTurismo, Comercio y Deporte), Sistema de InformaciónGeográfico Acuícola (Consejería de Agricultura y Pesca),Sistema de Información sobre Patrimonio Histórico de Andalucía(Consejería de Cultura).

Sobre el análisis de la información del conocimiento técnicocientífico de la Junta de Andalucía necesario para la toma dedecisiones se señalan algunas consideraciones: El conocimientodel litoral tiene graves carencias en el medio marino; En bastan-tes departamentos de la administración autonómica la utiliza-ción de la información específica o de los Sistemas deInformación Geográfico se circunscribe a expertos contratados oa los técnicos de la unidad que la genera; El SIGLA es uno de lospocos ejemplos de cooperación entre dos o más Consejerías quetienen como objetivo integrar información referente al litoral, detodas formas éste aun no ha dado el salto cualitativo para serutilizado por parte de los usuarios finales en el proceso de tomade decisiones; En ocasiones la información está disponible soloen los Servicios Centrales de cada Consejería y es más difícilacceder a ella desde cualquier unidad periférica; No se haencontrado ningún ejemplo operativo de información integradapara la gestión del litoral.

En términos generales puede afirmarse que la Junta deAndalucía dispone de un importantísimo caudal de informaciónsobre el litoral que pone, en gran medida, al servicio de los ciu-dadanos y de sus administradores; que se ha asumido, comopolítica pública, la revolución de las tecnologías de la informa-ción, pero que los beneficios de ésta última queda, en ocasio-nes, restringida a expertos o especialistas y, por tanto, la infor-mación no siempre circula por los canales en los que se tomanlas decisiones importantes para el litoral; no existiendo un cen-tro u organismo que recopile, organice, haga homogénea, inter-prete, etc. esta información.

Por último, no se observa una estrategia bien definida a partirde la utilización de la información como energía que alimentelos procesos de participación pública y cooperación institucio-nal.

5.9. Educación y concienciación para la sostenibilidaddel litoral andaluz: dibujando el mapa del futuro

En Andalucía, la educación para la sostenibilidad implica aorganismos sociales e instituciones muy dispares; también sedirige a ámbitos geográficos muy diversos. En nuestra comuni-dad las administraciones públicas, local, provincial y autonó-mica, han ido realizando e incrementando, de forma progresiva,programas, planes y proyectos de educación ambiental en sus

políticas públicas, destacando las iniciativas llevadas a cabo porla Junta de Andalucía.

Actualmente, la Consejería de Medio Ambiente tiene en mar-cha numerosos programas de educación ambiental orientados adiversos grupos sociales, predominando los destinados a los cen-tros educativos no universitarios.

El programa de educación ambiental Aldea representa el prin-cipal esfuerzo de la Consejería de Medio Ambiente y lo lleva acabo en colaboración con la Consejería de Educación y Ciencia.En las áreas litorales andaluzas, este programa puso en marchala campaña de Educación Ambiental “Cuidemos la Costa” en1992. Su objetivo es el fomento de la educación ambiental rela-cionada con el medio costero marino en los centros de enseñanzadel litoral andaluz. Realiza diversas actividades como la forma-ción de profesorado y exposiciones itinerantes sobre el litoralandaluz; pero la actividad principal es su participación en la RedCoastwatch Europa.

La Red Coastwatch Europa es un proyecto de voluntariado yeducación ambiental que se realiza de forma conjunta en todo ellitoral europeo. Su objetivo es promover la atención y la protec-ción sobre el litoral y el medio marino, a través de la obtenciónparticipativa de información acerca del estado ambiental del lito-ral. En Andalucía, y desde 1992, esta red ha promovido la implica-ción estructurada de entidades sociales y asociaciones de volun-



tariado ambiental con la participación anual de unas 25 entidadesy más de 300 voluntarios en la evaluación de unos 400 km linea-les de costa.

Otra experiencia de educación ambiental en el litoral andaluzes el Programa de Educación para la conservación y protecciónde las especies marinas amenazadas del litoral, desarrollado en1996 por el Centro de Recuperación de Especies Marinas deAndalucía (CREMA) de Málaga, dentro de la IniciativaComunitaria Interreg. Recientemente, el Proyecto LIFE-Naturalezade Conservación de hábitats litorales de la provincia de Cádiz(2003-2006) ha puesto en marcha una campaña de sensibiliza-ción y divulgación de los valores naturales del litoral de la provin-cia de Cádiz entre la población residente y visitante.

A esta oferta hay que añadir las campañas de dinamización yotras actividades educativas desarrolladas en equipamientos deuso público de los espacios naturales protegidos litorales quepromueve la Consejería de Medio Ambiente.

Además, esta misma consejería dispone de serie de instala-ciones y servicios para mejorar el conocimiento y facilitar su dis-frute por parte de los ciudadanos. En la actualidad, los 800 kiló-metros de costa andaluza concentran una sexta parte de losequipamientos e infraestructuras de uso público ofertados entoda la Comunidad. Estos equipamientos se plantean como recur-sos para la educación ambiental; y son fundamentales para dar a

conocer y realizar la puesta en valor de los Espacios NaturalesProtegidos litorales andaluces.

El conjunto de equipamientos de uso público en el litoralandaluz se completa con centros de educación ambiental, algu-nos de ellos ligados a Espacios Naturales Protegidos. En general,son una minoría los orientados específicamente a la enseñanzadel litoral: Aula del Mar de Cabo de Gata “El Corralete”(Almería), Aula Marina “El Terrón” (Huelva), Aula del Mar deMálaga (Málaga) y Centro de Visitantes del Litoral y Corrales deRota (Cádiz). Se han creado otros centros pero sus actividades noestán restringidas a la temática costera. En cuanto a materialesdidácticos de temática litoral cabe afirmar que son pocos, aun-que diversos (manuales, folletos, etc.) y se publican de maneramuy irregular o esporádica. Entre ellos destacan los manualesorientados al profesorado y el alumnado “Cuidemos la Costa. Ellibro del profesorado y del alumnado”, “El litoral onubense.Recursos para la educación ambiental”, “Educación ambiental enel litoral malagueño”, “El litoral de la provincia de Cádiz. Manualpara el profesor”, y otras guías de ENP.

Un documento de interés en esta materia es la EstrategiaAndaluza de Educación Ambiental (EAdEA), proyecto lideradopor la Consejería de Medio Ambiente. En su diagnóstico consi-dera de vital importancia la educación ambiental en el litoral.

El voluntariado ambiental también es otra fórmula de con-



cienciación y sensibilización de la sociedad civil, en relación a laconservación y a la promoción de la sostenibilidad. Desde 1995la Consejería de Medio Ambiente, promueve el Programa deVoluntariado Ambiental, desarrollando numerosas actividadesvinculadas al ámbito litoral. Destacan por su relación con laszonas costeras la Red de Voluntarios Ambientales del litoralandaluz, el Programa Migres, el Proyecto Eremita y la RedCoastwatch, Red de Voluntarios Ambientales en EspaciosNaturales Protegidos, los Campos de Voluntariado Ambiental ylos Proyectos Locales de Voluntariado.

Las iniciativas de educación para la sostenibilidad llevadas acabo por otras Administraciones Públicas, especialmente pensa-das para el litoral, son escasas. La principal razón de esta caren-cia es la falta recursos económicos, sobre todo de losAyuntamientos. En el caso de las Diputaciones Provinciales, sonpocos y sin continuidad los programas de educación ambientalenfocados a las zonas costeras. En la actualidad están en mar-cha algunos proyectos, como los cursos de formación para elprofesorado de la educación ambiental en la Diputación deMálaga “Curso de monitor de educación ambiental en el mediomarino”, y el proyecto educativo “Conociendo La Rábida” de laDiputación Provincial de Huelva.

Algunas ideas o conclusiones generales se obtienen de lodescrito anteriormente:

- La CMA de la Junta de Andalucía es la Administración quemás ha desarrollado, y con diferencia, una línea de trabajo deeducación ambiental orientada específicamente a las áreas lito-rales. Desde hace casi tres lustros se llevan a cabo iniciativas deeste tipo.

- A pesar de lo anterior hay que reconocer que lo hecho hastael momento sobre educación para la sostenibilidad es muy posi-tivo pero insuficiente. Los esfuerzos realizados en este campomantienen una dirección adecuada, aunque la falta de recursostambién resulta evidente.

5.10. Participación social y cooperación institucional para la gestión del litoral en Andalucía: mapa de fuerzasaliadas

El fuerte componente social de la gestión costera implica quela participación ciudadana sea indispensable. En este sentido,gran parte del espacio litoral forma parte del dominio público:marítimo terrestre, portuario, hidráulico, etc. Igualmente, susrecursos naturales y culturales son también públicos.

En las zonas costeras coinciden, además, una serie de intere-ses y actores de diverso tipo que entran en conflicto frecuente-mente como consecuencia de las decisiones tomadas por laadministración en relación con el establecimiento de autoriza-ciones o prohibiciones de determinados usos que no son compa-



tibles con la conservación. También cabe recordar que la gestiónparticipativa constituye un elemento imprescindible en la bús-queda del consenso. De esta manera se avanza hacia una ges-tión más integrada. En el proceso de toma de decisiones partici-pan, en mayor o menor medida,distintos órganos que se ocupande asesorar o fomentar la coo-peración y coordinación entrelos diferentes sectores y admi-nistraciones que compartenintereses en el litoral.

En Andalucía la participaciónsocial en temas que interesan ala Gestión Integrada de ZonasCosteras se encauza a través denumerosos órganos colegiadosque facilitan al mismo tiempo laparticipación pública y la coope-ración institucional, que se traducen en Comisiones o Consejos,Regionales o Provinciales.

Adscritos a la Consejería de Medio Ambiente existen diferen-tes órganos colegiados que intervienen en la administración delos recursos naturales litorales. Dichos órganos se puedenestructurar en tres niveles o ámbitos territoriales. Con este

esquema se pretende cubrir todos los escalones posibles decoordinación, asesoramiento y participación social en la gestióndel medio natural. Cada uno de estos escalones de responsabili-dad tiene unos fines, una composición de miembros y una diver-

sidad de representaciónvariable. Lógicamente, alser el nivel de responsabili-dad en la gestión muy dis-tinta, la índole de los temasvaría y el rango de losmiembros que representan alos diversos colectivos e ins-tituciones difiere cada unode ellos.

A escala regional y paraaspectos más generales delmedio ambiente se ha cre-ado el Consejo Andaluz de

Medio Ambiente; en materias forestal, de flora y fauna silves-tres, caza y pesca continental se establece el Consejo Andaluzde Biodiversidad; el Comité Andaluz de Humedales, centra sulabor en la conservación y uso racional de zonas húmedas deAndalucía. En relación con la gestión del agua son varios losórganos instituidos a tal fin: Consejo Andaluz del Agua;

Comisión del Agua de la Cuenca Mediterránea Andaluza;Consejo Interdepartamental del Agua.

A escala provincial, por su parte, se han constituido losConsejos Provinciales de Medio Ambiente y Biodiversidad enmateria cinegética, piscícola, forestal, de flora y fauna, yambiental. Por último, a nivel de los Espacios NaturalesProtegidos, cada Parque Natural cuenta con una Junta Rectora ylas Reservas y Parajes Naturales de reconocimiento internacio-nal disponen de un Patronato.

Adscrito a la Consejería de la Presidencia, el Comité deAcciones Integradas para el Desarrollo Sostenible viene funcio-nando como instrumento para el impulso de la política ambien-tal en Andalucía.

En el seno de la Consejería de Obras Públicas y Transportes,como órgano consultivo y de participación actúa a escala regio-nal la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo, queelabora informes para el mejor desarrollo de la política territorialde nuestra comunidad, así como para los proyectos, desarrollo ymodificaciones de los planes de Ordenación del Territorio. Cadaprovincia, por su parte, dispone de una Comisión Provincial deOrdenación del Territorio y Urbanismo, con función más consul-tiva y resolutoria que participativa.

En relación con la actividad turística, la labor de asesora-miento y consulta en la Consejería de Turismo, Comercio y



Deportes, las realizan el Consejo Andaluz del Turismo y elConsejo Interdepartamental en materia de turismo.

En la Consejería de Cultura, el órgano de consulta para aspec-tos relacionados con el patrimonio cultural andaluz lo constituyeel Consejo Andaluz de Patrimonio Histórico. Este Consejo constade seis Comisiones Andaluzas de Bienes Culturales, siendo la demayor interés para la gestión costera la Comisión Andaluza deArqueología. Por su parte, cada provincia y en apoyo a lasDelegaciones Provinciales dispone de una Comisión Provincialdel Patrimonio Histórico.

Algunas conclusiones se desprenden del análisis de los órga-nos colegiados de participación y consulta descritos anterior-mente:

- En Andalucía no existen mecanismos ni canales de participa-ción social, cooperación institucional o asesoramiento orienta-dos, de forma específica, a la gestión integrada de las zonas cos-tera. No obstante, existen numerosos órganos colegiados deinterés para la gestión integrada.

- Dichos órganos sirven, también, para que el proceso de tomade decisiones se pueda desarrollar en un entorno administrativomás armónico. Es decir, estos instrumentos facilitan al mismotiempo la participación pública y la cooperación institucional.

- De lo anterior se deduce la existencia de una valiosa e inte-resante cultura que pretende consolidar un modelo más partici-



pativo y cooperativo de gestión. Este valor se ha plasmado en lamayor parte de la normativa vigente

- Convendría revisar la representación que ostentan algunosagentes sociales e institucionales en determinados órganos cole-giados, especialmente aquellos que tienen más competencias omayor influencia en los asuntos costero-marinos. También habríaque considerarse la ausencia de determinados representantessociales en determinados órganos colegiados.

- En cualquier caso, la clave sigue estando en la interpretaciónde un proceso de toma de decisiones que aparenta ser más for-mal y representativo que activo y participativo.

- Para la Gestión Integrada de Zonas Costeras resulta crucialla participación de los distintos sectores privados más activos enla costa (los relacionados con los recursos vivos, con las activida-des inmobiliarias, grupos ecologistas, etc.).

- Las últimas legislaturas han sido pródigas en la creación decauces participativos. Pero este avance debe ir parejo a la dispo-nibilidad de medios que facilite esa participación (información enformatos y soportes adecuados, técnicos bien preparados enciertas destrezas y habilidades sociales, etc.).

- Nuestra Comunidad Autónoma no posee, todavía, líneas deactuación específicas para reforzar la cooperación con los muni-cipios litorales que fomenten la búsqueda de un modelo más sos-tenible de desarrollo.



Las zonas costeras sí tienen futuroLas zonas costeras sí tienen futuro

eras sí tienen futuroeras sí tienen futuro

6.1. Esfuerzos de la Junta para la mejora de la gestióndel litoral en Andalucía

En las últimas décadas, la Comunidad Autónoma deAndalucía ha asumido progresivamente un papel cada vez másimportante en el cumplimiento de las funciones públicas en rela-ción a la Administración General del Estado, y en particular delas relativas al litoral. Este proceso de descentralización, deri-vado del inicial reparto competencial definido en laConstitución, ha otorgado mayor protagonismo a las distintasConsejerías, en las cuales aparecen bien representadas las res-ponsabilidades sobre el espacio, los procesos naturales y losrecursos de este singular ámbito geográfico.

Las áreas litorales han requerido mayor atención institucio-nal. Además, algunos grupos económicos y sociales reclamanuna gestión bastante más integrada. Se observa que la preocu-pación por la gestión del litoral empieza a ser compartida por lamayor parte de las políticas públicas andaluzas. No se entiendede otro modo el surgimiento de importantes iniciativas institu-cionales. En este sentido, ha sido muy significativa la reciente“Proposición no de ley relativa a la gestión integrada de zonascosteras” dirigida al Consejo de Gobierno.

Otra muestra reciente del interés por la Gestión Integrada deÁreas Litorales la ofrece en 2005, cuando la Dirección Generalde Participación e Información Ambiental asume la coordinación

facultativa de la Experiencia Piloto para la GIZC del Levante deAlmería, en el que intervienen, además, la Dirección General deCostas del Ministerio de Medio Ambiente y el PAP-RAC delPrograma Ambiental de Naciones Unidas.

La elevación del grado de conciencia política también se hareflejado en la asunción y continua demanda de responsabilida-des muy relevantes para la Gestión Integrada de Áreas Litorales.Entre ellas se resaltan las de ordenación del litoral y ordenacióndel territorio, urbanismo, espacios naturales protegidos, aguaslitorales, autorizaciones de usos y actividades en la Zona deServidumbre Protección, vertidos al DPMT, prevención ambien-tal, pesca marítima, marisqueo, acuicultura marina, puertosdeportivos y pesqueros, patrimonio histórico, etc. Así, destaca lareciente transferencia competencial a la Junta de Andalucía dela gestión del Parque Nacional de Doñana, así como de la ges-tión de las cuencas mediterránea y atlántica andaluzas. Inclusoen el recién reformado Estatuto de Autonomía se hace menciónexpresa de la cuenca hidrográfica del Guadalquivir para quetranscurra por el territorio andaluz.

Todo lo anterior explica que la Comunidad AutónomaAndaluza haya creado una base normativa específica de grantrascendencia para las áreas litorales. Su finalidad no ha sidootra que asegurar la correcta realización de sus funciones públi-cas. Cabe resaltar la importancia que tiene la Ley 2/1989 del

6. LAS ZONAS COSTERAS SÍ TIENEN FUTURO


Inventario de ENP de Andalucía. Dicha ley ha otorgado unacobertura normativa de conservación a espacios litorales anda-luces de gran relevancia, sirva de ejemplo la provincia de Cádizque posee el 44 % de su costa protegida; o la aprobación deENP en entornos naturales muy valiosos, como es el caso de lareciente declaración del Paraje Natural Isla de Alborán.

Así mismo, se ha aprobado una variada legislación de interéspara la Gestión Integrada de Áreas Litorales en los ámbitoscompetenciales de la Junta de Andalucía antes mencionados:Ley 1/1994 de Ordenación del Territorio de la ComunidadAutónoma de Andalucía; Ley 6/2002 de Ordenación Urbanísticade Andalucía; Ley 8/2003 de la flora y la fauna silvestres; Ley7/1994 de Protección Ambiental; Ley 1/2002 de Ordenación,Fomento y Control de la Pesca Marítima, el Marisqueo y laAcuicultura Marina; Ley 8/1988 de Puertos Deportivos deAndalucía, Ley 12/1999 del Turismo, Ley 1/1991 de PatrimonioHistórico de Andalucía, etc.

En consonancia con esta ampliación de responsabilidades ydesarrollo normativo se han creado nuevas unidades de gestióncon cometidos muy específicos para el litoral. Se aprecia unaprioridad institucional para reforzar y favorecer determinadasresponsabilidades. Es el caso de las oficinas del litoral deMálaga y Cádiz pertenecientes a la Consejería de ObrasPúblicas y Transportes, cuyas funciones son, entre otras, el



impulso, la coordinación y el seguimiento de los instrumentos deordenación del territorio en el litoral.

De igual modo, desde la Consejería de Medio Ambiente hansurgido novedades en su organización administrativa de sumointerés. Así en 2006 se iniciaron los trámites para la creación deuna nueva unidad funcional dentro de la propia CMA: la del lito-ral y el medio marino. Su función principal estará dirigida a lacoordinación e impulso de proyectos de cooperación. Por otrolado, se ha creado recientemente la Agencia Andaluza del Agua,asumiendo las competencias transferidas a la ComunidadAutónoma en materia de gestión de recursos hídricos.

Además, otras consejerías de la Junta de Andalucía comoCultura y Agricultura y Pesca poseen órganos destinados ainvestigación y desarrollo (I+D) de los recursos naturales y cultu-rales del medio marino andaluz. Es el caso del Centro deArqueología Subacuática (Instituto Andaluz de PatrimonioHistórico), o los Centros de Investigación y Formación Pesqueray Acuícola de “El Toruño” en Cádiz y “Agua del Pino” en Huelva,ambos pertenecientes al Instituto Andaluz de Investigación yFormación Agraria, Pesquera y Alimentaria (IFAPA).

En cuanto a los instrumentos son numerosos los programas,planes y estrategias elaborados por las distintas consejerías,que han incidido directamente en la gestión del litoral andaluz.En general, se distingue un cambio de tendencia hacia la elabo-

ración de documentos estratégicos de carácter integrado, quepretenden incidir de una forma especial en el modelo de ges-tión. Resalta también el uso cada vez más frecuente de nuevosmecanismos de formulación, que establecen procesos de partici-pación y cooperación institucional en su realización.

Entre los documentos estratégicos más importantes es nece-sario mencionar la Estrategia Andaluza de DesarrolloSostenible, el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, elPlan Andaluz de Medio Ambiente 2004-2010, el Plan General deTurismo, y el Plan de Arquitectura Defensiva de Andalucía. Sehan elaborado también ciertos instrumentos como el Programade Gestión Sostenible del Medio Marino Andaluz, el Plan dePolicía de Aguas Litorales de Andalucía, las Zonas de Interéspara los cultivos marinos de Andalucía, Planes de Ordenación deRecursos Naturales y Planes Rectores de Uso y Gestión de espa-cios naturales protegidos en el litoral, de gran relevancia al inci-dir en el medio marino.

Otro avance significativo es el estado de ejecución de losPlanes Subregionales de Ordenación del Territorio en el litoral, acargo de la Consejería de Obras Públicas y Transportes. Destacael hecho de que en la mayoría de las comarcas litorales andalu-zas se han formulado dichos planes, y casi en la mitad se hanaprobado. Este hecho es de mayor relevancia cuando se com-para con las comarcas interiores, donde apenas se han desarro-

llado estos instrumentos de ordenación territorial.Por último, es necesario mencionar el proyecto “Criterios para

la gestión de la ZSP del DPMT de Andalucía”. El principal inte-rés de esta iniciativa radica en la especial atención que harequerido la integración de ámbitos geográficos y administrati-vos, en la participación institucional que caracterizó su diseño ysu implantación a modo de experiencia real.

Por otra parte es necesario referirse a los recursos económi-cos que la Junta de Andalucía ha destinado, durante los últimosaños, a una variada tipología de actuaciones. Algunas conseje-rías han destacado por dirigir sus objetivos presupuestarios a lagestión del espacio litoral y de sus recursos. Entre ellas desta-can las de Medio Ambiente, Obras Públicas y Transporte,Agricultura y Pesca, Turismo, Comercio y Deporte, y Cultura.

En el año 2006, la Consejería de Medio Ambiente realizó unesfuerzo presupuestario para la construcción y adquisición delCentro de Recuperación de Especies Marinas en Algeciras,Centro de Recuperación de Especies Terrestres y Marinas enHuelva, así como de la embarcación para la vigilancia de losecosistemas litorales en el Parque del Estrecho, que se suma aotra en funcionamiento en la costa almeriense. Igualmente des-tinó importantes cantidades económicas a la implantación denuevas tecnologías de la información (SIG y teledetección) parala evaluación y seguimiento ambiental. También la Consejería



de Obras Públicas y Transportes empleó partidas presupuesta-rias para esta área así como para infraestructuras y equipamien-tos portuarios principalmente.

Del mismo modo, la Consejería de Agricultura y Pesca ha rea-lizado un gasto importante en lamodernización de la flota pesquera yel fomento de la acuicultura marina.En lo que se refiere al programa pre-supuestario de la Consejería deTurismo, Comercio y Deporte, resaltala importancia otorgada al manteni-miento y reposicionamiento de desti-nos turísticos litorales de Andalucía.

Los casos de la COPT y la CMAilustran la creciente preocupación enel manejo de la información por parte de muchas de las conseje-rías, lo cual está dando lugar a la creación de diversas herra-mientas cartográficas de interés. La necesidad de esta labor esmanifiesta dado el elevado conocimiento técnico y científico,característico de nuestra Comunidad Autónoma, que requiere unacceso y uso más eficaz.

Para el ámbito litoral se ha elaborado el Sistema deInformación Geográfico del Litoral de Andalucía (SIGLA)mediante una iniciativa de la Secretaría de Ordenación del

Territorio y Urbanismo de la COPT, en colaboración con la CMA.Esta última ha creado también un Sistema de InformaciónGeográfico de la Zona de Servidumbre de Protección.Igualmente, la Consejería de Agricultura y Pesca está generando

actualmente un Sistema deInformación Geográfico para el sectoracuícola de Andalucía. En el caso dela Consejería de Cultura, se ha des-arrollado el Sistema de Informaciónsobre Patrimonio Histórico deAndalucía (SIPHA), en el cual se hainventariado el numeroso patrimoniohistórico-cultural costero.

En las últimas legislaturas, laJunta de Andalucía también ha

fomentado una cultura de participación social y cooperación ins-titucional muy importante. De forma progresiva se han instituidonumerosos órganos colegiados, ya sean Comisiones o Consejos,tanto de ámbito regional como provincial. Dichos órganos hansido determinantes para favorecer una toma de decisiones másarmónica y compartida. Como consecuencia se está consoli-dando un modelo participativo y cooperativo de gestión muyadecuado para próximas iniciativas de Gestión Integrada deZonas Litorales.

Un ejemplo de ello es el completo conjunto de órganos colegia-dos vinculados a la gestión del agua existente en Andalucía(Consejo Andaluz del Agua, Comisión del Agua de la CuencaMediterránea Andaluza y Consejo Interdepartamental del Agua),los cuales se reparten funciones de participación, consulta, aseso-ramiento y coordinación. En general, se distingue un elevadonúmero de órganos colegiados con incidencia en la gestión dellitoral en Andalucía, pertenecientes a las Consejerías de MedioAmbiente; Presidencia; Obras Públicas y Transportes; Turismo,Deporte y Comercio, y Cultura.

Por último, la educación ambiental y la concienciación en lasáreas litorales cumplen una función fundamental para incorporar ala sociedad civil en los procesos de gestión de las áreas litoralesandaluzas. Como respuesta a esta necesidad la CMA trabajadesde hace tres lustros en diversas acciones educativas y devoluntariado. La más importante de todas ellas es la RedCoastwatch en Andalucía, asociada al programa de educaciónambiental “Cuidemos la Costa”. Esta experiencia educativa y devoluntariado moviliza a miles de alumnos y a cientos de profeso-res. Además, desde 1998 la Red de Voluntarios Ambientales delLitoral Andaluz completa la labor de concienciación y participación,dirigiéndose a la población costera y colaborando en la conserva-ción de entornos litorales.

En conclusión, son numerosos los cambios positivos en el



modelo jurídico-administrativo de la Junta de Andalucía, los cualeshan repercutido favorablemente en la propia gestión del litoralandaluz. Además, destaca la progresiva incorporación del sentidode gobernanza al discurso político del gobierno autonómico. Estenuevo paradigma, en consonancia con los principios, métodos yobjetivos de la Gestión Integrada de Áreas Litorales, constituye elmarco idóneo para la implantación de futuras iniciativas institucio-nales en el litoral, donde se promueva una adecuada tutela de laadministración pública respecto a los intereses ambientales, socia-les y económicos.

Los esfuerzos descritos, siendo muy loables, son todavía clara-mente insuficientes y dispersos, requiriendo su integración paraasegurar la conservación de los valores y servicios que el litoralpresta a la sociedad andaluza. Más aún, los retos pendientes son,con certeza, de más hondo calado que lo conseguido hasta lafecha.

6.2. Los objetivos operativos de la Estrategia Andaluza deGestión Integrada de Zonas Costeras

La EA-Gestión Integrada de Zonas Costeras pretende dar res-puesta a los problemas socioambientales y socioeconómicos conel fin de impulsar un cambio de tendencia en el litoral andaluz diri-giéndose hacia escenarios más sostenibles. Este cambio se deberáreflejar en la consecución de los objetivos operativos siguientes:



1. Frenar los procesos de urbanización generalizada y limitardeterminadas actividades económicas intensivas en el litoralandaluz. Control de los procesos de urbanización difusa, legalese ilegales, vinculados al ocio y recreo; priorizar la integración de

nuevas ofertas turísticas en los núcleos urbanos existentes, evi-tando procesos de expansión desligados del sistema urbano pre-existente; favorecer modelos de desarrollo menos consuntivosde suelo; compatibilizar el desarrollo turístico con el manteni-

miento de actividades primarias del territorio; proteger y conser-var estrictamente los espacios naturales, los elementos patrimo-niales y los valores paisajísticos frente a procesos de expansiónturística y residencial, evitando fenómenos de conurbación.

2. Suscitar el replanteamiento de determinadas obras públi-cas, incluidas las infraestructuras y procesos de urbanización, enrelación a su emplazamiento y diseño.

Se trata, en lo esencial, de buscar fórmulas de mejora técnica

en los proyectos y de cooperación institucional en su ejecución yseguimiento. El objetivo último es frenar la alteración de los pro-cesos naturales al tiempo que facilitan la regeneración de ladinámica litoral.

3. Mejorar la calidad de las aguas litorales de Andalucía.Contribuir a la adecuación de los parámetros básicos de calidadde las aguas marinas y litorales; fortalecer un sistema de pro-tección de la calidad de las aguas costeras; controlar los usos y



actividades que causan polución y erosión; tratar adecuada-mente las aguas litorales y continentales antes de ser vertidasal mar.

4. Racionalizar la utilización de las aguas continentales y dis-minuir el ritmo de crecimiento de la demanda. Progresar en eluso sostenible del agua desarrollando medidas de ahorro y efi-ciencia; conservar y proteger las funciones ecológicas de los sis-temas acuáticos; promover la reutilización; armonizar usos y acti-vidades con el ciclo hidrológico.

5. Controlar la explotación de los recursos vivos marinos.Promover la utilización de técnicas adecuadas en la explotaciónsostenible de los recursos biológicos (pesqueros, marisqueros...);adecuar el esfuerzo pesquero a la capacidad productiva exis-tente; garantizar la protección de los ecosistemas; fomentar losaprovechamientos artesanales y de bajo impacto.

6. Conservar hábitats y recuperar la biodiversidad terrestrelitoral y del medio marino. Recuperar hábitats críticos; protegerlos paisajes y espacios naturales de interés; crear un sistema deÁreas Marinas Protegidas; defender la integridad del DPMT y suconservación (incluyendo el marino); promover iniciativas de cus-todia del territorio; realizar una protección efectiva de los terre-

nos de titularidad pública eliminando cualquier tipo de ocupaciónprivada o pública; recuperar las zonas costeras degradadas.

7. Asegurar el desarrollo económico futuro del litoral andaluza través de la protección y conservación de los procesos y recur-sos naturales más importantes. De esta manera se pretendegarantizar la aparición de nuevas oportunidades que sustentenun modelo productivo más equilibrado y duradero.

8. Administrar de forma sostenible el patrimonio público dellitoral andaluz, tanto natural como cultural. Se trata de facilitarel acceso, el uso público y el disfrute de los bienes públicosenfocados a la mejora de nuestra calidad de vida.

9. Promover una distribución equitativa de costes y beneficiosentre las actividades económicas desarrolladas en el litoralandaluz y los usuarios de sus recursos. Se pretende reducir,hasta su eliminación, un modelo de gestión de recursos públicosen el que, a menudo, se han realizado injustas transferencias decostes entre actividades y usuarios.

6.3. Retos pendientes para la Gestión Integrada de ZonasCosteras en Andalucía

Para redactar este último epígrafe se han tenido en cuenta



los documentos estratégicos aprobados por la Junta deAndalucía que están relacionados con la gestión del litoral.Éstos son instrumentos de utilidad para la Gestión Integrada deZonas Costeras y se corresponden con iniciativas de distintasconsejerías con competencias en el litoral .

Del análisis de tales documentos se extraen aspectos de inte-rés para la gestión. En primer lugar, se diferencia si las estrate-gias y medidas propuestas, en cada uno de los instrumentos,son “objetivos operativos” o si por el contrario constituyen“objetivos estratégicos”. Se consideran dirigidas hacia “objeti-vos operativos” aquellas que se refieren a actuaciones llevadasa cabo directamente sobre el medio litoral, es decir más relacio-nadas con los señalados en el epígrafe anterior. Las vinculadas a“objetivos estratégicos” son, por tanto, las propuestas realiza-das para la acción de administrar o gestionar ese medio litoral.Estas consideraciones se pueden sintetizar aún más en forma dedos preguntas: ¿Qué hacer? (objeto de la gestión) y ¿Cómohacerlo? (objetivo de la gestión).

Una vez diferenciadas las propuestas de los distintos docu-mentos, se plantea un análisis de las que se refieren al “obje-tivo”. Con ello se pretende valorar la prioridad o la importanciaque se les da en conjunto. De esta selección surgen los retospendientes que la Junta de Andalucía asume a medio-largoplazo para su gestión pública en relación a las áreas litorales.

Resulta evidente que el principal reto, que la propiaAdministración Autonómica pretende asumir de cara a la ges-tión de las áreas litorales, es la coordinación y la cooperacióninstitucional. Éste aparece, de forma encarecida, en cada uno delos instrumentos de planificación revisados. Se habla en generalde una coordinación y cooperación entre las diferentes adminis-traciones públicas; en muy pocos casos se hace referencia explí-cita a qué instituciones deberían estar implicadas en los proce-sos de coordinación y cooperación.

Acerca del resto de las propuestas, llama la atención elhecho de que sólo tres de los instrumentos expresan la necesi-dad de formular políticas sectoriales y territoriales, y ademáscrear vínculos entre ellas. No obstante, sigue existiendo unacarestía de política de gestión integrada costera y marina explí-cita y bien definida.

También se manifiesta la necesidad de llevar a cabo unlevantamiento de información para la toma de decisiones, yevaluar y hacer un seguimiento de los recursos, de los impac-tos, etc.

Principalmente en el ámbito del medio marino. Por otrolado, se fomenta cada vez más la utilización de herramientaspara gestionar esta información (SIG sobre todo). También sesubraya la necesidad de que la propia información adquieracarácter público.



Bibliografía de interésBibliografía de interés

grafía de interésgrafía de interés

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7. BIBLIOGRAFÍA DE INTERÉS


Para entendernos: léxico y conceptos de interésPara entendernos: léxico y conceptos de interés

xico y conceptos de interésxico y conceptos de interés

Con objeto de facilitar la comprensión y el intercambio de ideas,así como el lógico debate que debe suscitar una estrategia par-ticipativa, resulta útil definir algunos de los conceptos más utili-zados. Por descontado que no se trata de un glosario o de unalista exhaustiva de palabras. Más bien consiste en seleccionarun puñado de vocablos; los más utilizados de un lenguaje aso-ciado a la Gestión Integrada de Zonas Costeras. Con ello se pre-tende solo contribuir al entendimiento entre los diferentes acto-res sociales e institucionales.

Acciones estratégicas: son actuaciones necesarias para lle-var a buen término los objetivos propuestos. Dan respuesta a lascuestiones de quién, cómo, cuándo y dónde se realizarán losdiversos objetivos (proyectos). Las acciones deben ser viables.

Agenda Política: listas de materias o problemas a los que loscargos políticos, los altos funcionarios y las personas, fuera delas Administraciones Públicas, pero estrechamente relacionadascon esos funcionarios, prestan atención en un momento deter-minado.

Área litoral: franja de anchura variable, resultante del contactointeractivo entre la naturaleza y las actividades humanas que sedesarrollan en ámbitos que comparten la existencia o la influen-cia del mar.

Cooperación: política de entendimiento y/o de colaboraciónentre dos o más administraciones con competencia o interés enel litoral o sus recursos.

Coordinación: armonización de los objetivos y políticas entrediferentes niveles de la administración (nacional, regional,local), así como de los objetivos, políticas, estrategias y actua-ciones entre los diferentes sectores con intereses en el litoral(pesca, turismo, conservación naturaleza, defensa línea costa,vertidos, agricultura, actividades portuarias, etc.) .

Decisiones Estratégicas: son aquellas que determinan ladirección de la administración en su conjunto, así como la viabi-

lidad final, a la luz de los cambios predecibles, los no predeci-bles y los desconocidos que pueden producirse en los entornosmás importantes que la rodean.

Estrategia: es el modelo o plan que integra los objetivos, las polí-ticas y las secuencias de actuación más importantes de una orga-nización en una totalidad cohesiva. Una estrategia bien formuladaayuda a poner en orden y a asignar los recursos de una organiza-ción en una posición única y viable fundamentada en sus capacida-des y carencias internas relativas, una vez que anticipa los cam-bios en el entorno.

Gestión: conjunto de decisiones, diligencias y actuaciones queconducen a la administración de recursos, al desarrollo de activi-dades económicas y a la ejecución de planes.

Gestión Integrada de Zonas Costeras: proceso dinámico, conti-nuo e interactivo destinado a promover el desarrollo sostenible delas zonas costeras mediante la integración de políticas, objetivos,estrategias y planes sectoriales en el espacio y el tiempo y la inte-gración de los componentes terrestres y marinos del litoral.

Gobernanza: modelo de gobierno que tiene como objetivo, undesarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo

8. PARA ENTENDERNOS: LÉXICO Y CONCEPTOS UTILIZADOS


un sano equilibrio entre el estado, la sociedad civil y el mercado dela economía. En consecuencia, la toma de decisiones no se basa,de forma exclusiva, en el principio de jerarquía sino además en losde participación, negociación, consenso, cooperación, etc.

Instrumento Estratégico: instrumentos de orientación yguía que se utilizan en la Gestión Integrada de ZonasCosteras (Ej. Plan de Medio Ambiente 2004- 2010, POTA).

Instrumento Operativo: instrumentos necesarios para elfuncionamiento cotidiano de las instituciones responsablesde la gestión de las áreas litorales. (Ej. Autorizaciones de uso en ZSP).

Instrumento Reglamentario: aquellos que se establecen apartir de un soporte normativo- legal. (Ej. Deslinde del DPMT).

Instrumento Voluntario: aquellos que surgen del entendi-miento libre entre dos partes que tienen un objetivo común (Ej. Agenda 21).

Integración: consideración de todas las partes de una reali-dad que en el caso de las áreas litorales debería tener en

cuenta sus diferentes dimensiones: Medios físicos y natura-les, Sectores productivos, Administraciones Públicas, Agentessociales, Ciencias y disciplinas científicas, Unidades políticasy territoriales, generaciones.

Metas estratégicas: son declaraciones conceptuales sobrelas condiciones deseadas para un tema concreto de laGestión Integrada de Zonas Costeras; suelen ser un pocovagas y poco controvertidas; aunque son abstracciones decarácter cualitativo y no cuantificables, deben ser realistas.

Objetivos estratégicos: son sentencias que definen y cuan-tifican las metas estratégicas. Una meta que no se desarrollemediante un objetivo quedaría solo en una buena intenciónpoco realista. Los objetivos deben ser cuantificables y con-trastables, por lo que han de incluir unidades de medida.

Objetivos operativos: aquellos que se refieren a actuacio-nes llevadas a cabo directamente sobre el medio litoral.

Participación: implicación activa en el proceso de toma dedecisiones de los principales organismos públicos, agentessociales, organizaciones no gubernamentales, grupos deusuarios interesados o afectados por la gestión de la costa.

Plan o Programa de Gestión Integrada de Áreas Litorales:instrumentos específicos aplicados al desarrollo sostenible deestos ámbitos geográficos.

Política pública: es aquello que el gobierno decide hacer o nohacer (respuestas a problemas). Las políticas públicas son pro-gramas de acción gubernamental, resultado de una intervenciónpública que se aplica a un sector de la sociedad, o a un espaciogeográfico concreto.

Zona Costera: área geográfica que, cubriendo la parte marí-tima y terrestre de la orilla del mar, incluye marismas y lagunasen contacto con el mar, y como mínimo las aguas territoriales yel dominio público.

8. PARA ENTENDERNOS: LÉXICO Y CONCEPTOS UTILIZADOS


La confluencia del Mar Mediterráneo y el Océano Atlántico dalugar, en las aguas y fondos marinos de Andalucía, a la mayor biodiversidad de los mares europeos.

Más de 3.000 especies marinas han sido identificadas en las aguasy fondos del Estrecho.

En Andalucía existe una marcada irregularidad natural del ciclohidrológico y una escasez de agua como recurso disponible parauso humano.

Entre 1986 y la actualidad, la demanda hídrica en el litoral andaluzha crecido un 23,4%.

El turismo representa el 14% del PIB andaluz y concentra 210.000empleos directos.

El litoral acoge el 85% de los destinos turísticos de Andalucía yconcentra el 75% de la oferta hotelera.





El 75% de los campos de golf andaluces se localizan en el litoral,principalmente en Málaga y Cádiz, asociados a destinos turísticosconsolidados o a nuevas promociones inmobiliario-turísticas.

Entre 1998 y 2002 la superficie ocupada por campos de golf en ellitoral de Andalucía creció un 20%.

El 75% de los campos de golf andaluces se localizan en el litoral,principalmente en Málaga y Cádiz, asociados a destinos turísticosconsolidados o a nuevas promociones inmobiliario-turísticas.

Entre 1998 y 2002 la superficie ocupada por campos de golf en ellitoral de Andalucía creció un 20%.

El proceso de concentración de la población en la franja costeraha ido acompañado de un continuo proceso urbanizador.

La intensidad constructiva encuentra en el litoral uno de sus espacios paradigmáticos.

El proceso de concentración de la población en la franja costeraha ido acompañado de un continuo proceso urbanizador.

La intensidad constructiva encuentra en el litoral uno de sus espacios paradigmáticos.

La depuración de aguas residuales en el litoral andaluz es atendidapor 75 EDAR, que tratan una carga equivalente a casi 4 millones dehabitantes, casi el 42% de la carga equivalente total andaluza.

La depuración de aguas residuales en el litoral andaluz es atendidapor 75 EDAR, que tratan una carga equivalente a casi 4 millones dehabitantes, casi el 42% de la carga equivalente total andaluza.

Los seis grandes puertos comerciales andaluces movilizan el 25%del tráfico de mercancías nacional.

El Puerto de la Bahía de Algeciras, con un tráfico de 21.000 buquesal año, supone el 60% del tráfico de mercancías de Andalucía y el15% del nacional.

El Estrecho de Gibraltar es el lugar con mayor tráfico marítimodel mundo. 82.000 buques lo atraviesan cada año, lo que suponeel 10% del tráfico marítimo internacional.

Entre 10 y 15 petroleros transitan diariamente por el Estrecho de Gibraltar, lo que supone un importante factor de riesgo decontaminación.

La costa es el espacio de la nueva agricultura andaluza: de regadío, intensiva, comercial, muy productiva y con un incremento extraordinario de las explotaciones.

Los cultivos forzados bajo plástico en el litoral andaluz se han cuadriplicado entre 1970 y 1998.

La prolongada presión sobre los caladeros y las artesinadecuadas, unidas a la contaminación urbana e industrial de determinados tramos de la costa, han conllevado una disminución constante de los recursospesqueros.

Entre 1985 y 2005 la producción de pesca fresca enAndalucía se ha reducido a la mitad, pasando de más de140.000 toneladas a menos de 70.000.

La industria en Andalucía se encuentra bastante concentrada en su litoral, con la Bahía de Cádiz, la Bahía de Algeciras y Huelva como polos principales.

Las áreas industriales de Algeciras y Huelva representanel 20% de la potencia instalada y del consumo eléctricode Andalucía. En la Bahía de Cádiz se localiza el 15% dela industria andaluza.

En el litoral andaluz existe un valioso patrimonio culturalvinculado a actividades tradicionales desarrolladas enél y a las necesidades militares que acompañarondurante siglos al comercio marítimo.

En el litoral de Huelva y Cádiz se tiene constancia de másde 1.200 naufragios entre los siglos XVII y XIX. 53 yaci-mientos subacuáticos han sido ya protegidos y otros 84están en estudio.

En el litoral andaluz existe un valioso patrimonio culturalvinculado a actividades tradicionales desarrolladas enél y a las necesidades militares que acompañarondurante siglos al comercio marítimo.

En el litoral de Huelva y Cádiz se tiene constancia de másde 1.200 naufragios entre los siglos XVII y XIX. 53 yaci-mientos subacuáticos han sido ya protegidos y otros 84están en estudio.

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