Tema 2.2 ¿Cómo gerenciar el Estado? -...

Teoría y Práctica de la Reforma del Estado (POL 633)

Sesión 8 (18/10/2002)

Tema 2.2

¿Cómo gerenciar el Estado?

(c) Nuevas formas de gerenciamiento del sector

público: posburocracia y nueva gerencia pública

(continuación)

Repasando la sesión anterior..

Juan C. Cortázar - PUCP 2002

Paradigma posburocrático (PPB)

• La experiencia de gobiernos grandes, costosos e ineficientes impulsa nuevas reflexiones para superar limitaciones burocráticas

• Se trata de familias ampliadas de ideas (paradigmas) no de una reflexión ordeanada y sistemática

• El término Paradigma Posburocrático sirve para diferenciar nueva familia de ideas de los hábitos de pensamiento del paradigma burocrático

(Barzelay 1998)


Orientación al cliente

• Eje integrador del PPB: orientar las organizciones públicas hacia el servicio al cliente

• ¿Quién es el cliente?

“individuos o cuerpos colectivos – de dentro o de fuera de la organización – ante los cuales los empleados rinden cuentas en tanto que partes de las relaciones de clientes” (Barzelay 1998, 189)

• Énfasis en responsabilización ante el cliente y en la creación de valor para los ciudadanos


9 miembros de la familia

1. Del interés público a los resultados

2. De la eficiencia a la calidad y el valor

3. De la administración a la producción

4. Del control al apego a las normas

5. Más allá de funciones, autoridad y estructura

6. De la imposición de la responsabilidad a la rendición de cuentas

7. De la justificación de costos a la entrega de valor

8. Mas allá de las reglas y procedimientos

9. Más allá de los sistemas administrativos en operación

Avancemos ...


Orientaciones del PPB

TIPO DE CONTROL

RESULTADOS COMPETENCIA ADMINISTRADA

CONTROL SOCIAL

ALTA

MEDIA

IDE

NT

IFIC

AC

IÓN

G

ES

TIÓ

N P

ÚB

LIC

A /

P

RIV

AD

A

BAJA

ORIENTACIÓN TÉCNICA

ORIENTACIÓN ECONÓMICA

ORIENTACIÓN POLÍTICA

(Elaborado en base a Bresser Pereira 1999, 119- 125 y Cunill 1997)

Australia

R.Unido

N. Zelanda


Orientación Técnica

Tipo de control

Énfasis en control por resultados

• Se resalta rol del ciudadano – contribuyente (receptor de servicios por los cuales pagó impuestos)

• Esto da prioridad al control de costos (énfasis en el value for money) y la eficiencia:

Suelen implementarse sistemas integrados de control de costos


Identificación público/privado

• No hay una identificación plena: se admite la importación de técnicas de la gerencia privada y la adopción de una vaga mentalidad de mercado

Moderado grado de empowerment en sectores de la administración con actividades menos rutinarias

Técnicas de benchmarking

Cierta reducción del poder autorregulatorio de determinadas profesiones en el sector público, en pro de un mayor poder de los gerentes públicos


• Se enfatiza el uso de mecanismos de eficiencia específicos de la administración pública, dejando en un segundo plano los mecanismos de mercado

Fortalecimiento de las estructuras administrativas

Valorización de la gestión mediante jerarquías

Importancia del establecimiento de metas y control del desempeño de los empleados públicos

Transferencia del poder decisorio hacia estratos superiores de la gerencia

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• Implica una fuerte influencia de la perspectiva burocrática

• Parecido al modelo de “reforma administrativa” de los años 50 y 60 (Prats 1992)


Orientación Económica (NPM con enfoque económico)

Tipo de control

• Énfasis en control mediante competencia administrada (se suma al control por resultados)

Mecanismos de cuasi-mercado para la introducción de competencia en la prestación de servicios públicos (proveedores estatales, públicos no estatales y privados): fin de su carácter monopólico

Empleo de instrumentos contractuales para fijar resultados y estándares, permitiendo la supervisión de resultados y costos (convenios de gestión)

• Se resalta la relación ciudadano – cliente: tiene derecho no sólo a servicios provistos eficientemente, sino de buena calidad

Las preferencias de los ciudadanos – clientes son una información esencial para la evaluación de los servicios



• Alto grado de identificación ente métodos de ambos sectores

Orientación hacia el cliente

Énfasis en el ofrecimiento de opciones al cliente y la elevación del valor de los servicios

• Importación de técnicas y métodos de la gerencia privada

Contractualización de las relaciones

• Contratatos por desempeño / convenios de gestión y fijación de estándares de calidad (orientación a resultados)

• Sistemas de contabilidad y presupuesto basados en resultados (en el extremo fijación de precios a bienes y servicios internos)

• Contratación externa de funciones no estratégicas (tercerización)

Reducción rol y tamaño del Estado

Reducción de personal / entidades (downsizing)

Contratación externa de funciones no estratégicas (tercerización)

Nuevos estilos de gestión (calidad total, reingeniería, desarrollo de organizaciones en red)


Introducción de competencia

• Distinción del núcleo estratégico (planificación) y periferia operacional (provisión, ejecución): estructura divisional que permite competencia en la provisión

• Distinción rol de financiamiento / provisión de servicios: permite competencia en la provisión

Descentralización

• Territorial y funcional para mayor especialización y autonomía de las entidades (modelo de agencia): permite mayor ajuste con las preferencias de los clientes

• Interna para empoderamiento de los niveles intermedios: mayor discrecionalidad y flexibilidad en las decisiones gerenciales eleva el valor de los bienes y servicios (“dejar a los gerentes gerenciar”)

• De las funciones de administración de personal: promueve diferenciación salarial, vinculación salario – productividad, flexibilización del vínculo laboral (contratación/ desvinculación) y uso de incentivos salariales. Esto permite elevar el valor de bienes y servicios.

Opciones para el cliente

• De servicios estandarizados hacia servicios flexibles y variados: incrementa posibilidades de elección del usuario


• Promoción de un acercamiento del mundo público al modelo de relaciones de mercado

Importancia de las preferencias, elección, resultados y competencia

Se enfatiza el cambio de la estructura de incentivos de los gerentes, burócratas, clientes y políticos que los oriente hacia los ciudadanos- clientes y a la creación de valor

Se busca que el sistema político mejore y supere sus fallas creando condiciones análogas a las del mercado

• Asimetría de información (contratos, divisionalización, flexibilización servicios, descentralización)

• Problema de agencia (contratos, descentralización, divisionalización

• Escasa atención a preferencias (elección del cliente, descentralización)

• Autonomización de la burocracia (divisionalización, descentralización)


Críticas a la orientación económica

• El énfasis en la perspectiva del mercado puede profundizar las distorsiones del sector público:

Se debilita la función pública como instrumento que resguarda la autonomía de la administración pública al someterla a mecanismos del mercado laboral

Se disminuye el control político de la administración frente a un modelo contractual que debilita la responsabilización de la administración y el control ciudadano

Modelo contractual debilita la representación política de los ciudadanos en pro de la de los clientes (boards)

El control de los clientes/usuarios lesiona la igualdad y participación de los ciudadanos: se fortalece autoreferencia burocrática

Los clientes solo participan en el nivel micro (calidad de su servicio) y son apartados de decisiones macro: se debilita rol ciudadano


La fragmentación y la especialización impiden una visión global de la política pública y debilitan la capacidad de respuesta del Estado: se debilita la capacidad de elaboración de políticas, de mirada estratégica y de coordinación intersectorial

El énfasis en el cálculo de valor de bienes y servicios (precios internos) debilita la visión global de la política pública

La separación de la formulación/ ejecución de las políticas reduce la capacidad de control político de los ciudadanos

Se mantiene relación bipolar: del conflicto político-administración al conflicto cliente-administración

Se enfatiza dimensión individual: el cliente busca beneficio individual dejando de lado dimensiones colectivas de la ciudadanía

Se debilita rol del Estado en relación a derechos para privilegiar su rol de provisión de servicios

La mayor flexibilidad y discrecionalidad en la gestión facilitan la corrupción


Orientación Política o Democrática (NPM con enfoque público)

Tipo de control

Énfasis en control social

• Se insiste en la participación de la ciudadanía en la definición de los criterios y parámetros para el control y evaluación de los servicios públicos (contrario a decisiones centralizadas y autoritarias)

• El ciudadano-cliente recupera dimensiones de ciudadanía plena:

– es objeto y sujeto de los servicios (participa en elaboración)

– Es cliente y socio: tiene derechos, recibe calidad y paticipa en la formación de las políticas

– Se supera la noción de ciudadano (con derecho a decidir las políticas) incorporando la dimensión de cliente (que influye los resultados) y la de socio (contribuye a lograrlos y evaluarlos).

• Aumenta la responsabilización de los funcionarios frente a los ciudadanos



• Ambos sectores son irreductibles entre sí

Sector público tiene especificidad irreductible por su carácter político, regido por principios de poder y legitimidad mientras que el privado está regido por mercado y el lucro

• Las ideas del sector privado son reelaboradas promoviendo una renovación ética de los funcionarios, que pasan a considerar al ciudadano también como cliente y socio

Mayor atencióna mejora de la calidad y reducción costos

Mayor atención a preocupaciones y valores del ciudadano (“voz” al ciudadano)

Establecimiento de valores distintivos del servicio público con énfasis en la responsabilización


• Se trata de construir un modelo triangular que supera modelos bipolares: ciudadano/ político/ administración

Se busca superar límites que la organización burocrática impone a la participación ciudadana

La colaboración entre los mundos público/ privado/ público no estatal es el eje para la producción de bienes y servicios públicos

Se trata de superar las limitaciones del modelo burocrático y del de mercado, recuperando la dimensión política del Estado

Permite la heterogeneidad organizacional del Estado (entidades burocráticas y gerenciales)

Permite la heterogeneidad de formas de propiedad de las organizaciones dedicadas a los asuntos públicos (estatal, pública no estatal, privada)


Modelo para armar

• ¿Qué tipo de orientación del PPB sería recomendable en cada una de estas áreas en un país como el nuestro?

Estructura organizativa

Gestión Recursos Humanos

Gestión financiera

Logística y adquisiciones

Evaluación y control

Responsabilización


Bibliografía

• BRESSER PEREIRA, L. Reforma del Estado para la ciudadanía. La reforma gerencial brasileña en la perspectiva internacional. Buenos Aires: CLAD/EUDEBA, 1999.

• CUNILL, N. Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de gestión pública y representación social. Caracas: CLAD/ Nueva Sociedad, 1997. Capítulo 3: La “publificación” de la administración pública.

• PRATS I CATALA, J. “La Modernización Administrativa en las Democracias Avanzadas: Las políticas de los 80”, en: CLAD, Modernización de la Administración Pública. Dilemas y desafíos. Selección de Documentos calve, Vol. 9, n° 2. Caracas, 1992

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