Tema 6 Procedimiento.2012 - CARM

TEMARIO PARA LA INTEGRACIÓN FUNCIONARIAL DEL PERSONAL LABORAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LA REGIÓN DE MURCIA

GRUPO A

TEMA 6

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO, NATURALEZA Y

CARACTERIZACIÓN. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y

SU ALCANCE. LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: PRINCIPIOS GENERALES Y FASES DEL

PROCEDIMIENTO. LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS.

ACTUALIZADO A ENERO DE 2013

Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia

GRUPO A El Procedimiento administrativo. Concepto, naturaleza y caracterización. Procedimiento administrativo común y su alcance. La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: Principios Generales y Fases del Procedimiento. Los derechos de los ciudadanos

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INDICE: I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO, NATURALEZA Y

CARACTERIZACIÓN. .................................................................................................... 2

II.- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y SU ALCANCE. .......................... 4

III.- LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y

DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: PRINCIPIOS GENERALES Y

FASES DEL PROCEDIMIENTO. .................................................................................... 7

III. 1.- Principios informadores. ................................................................................... 9

III. 2.- Fases del procedimiento. ............................................................................... 11

A) INICIACIÓN ............................................................................................... 11

B) ORDENACIÓN. ......................................................................................... 15

C) INSTRUCCIÓN: ALEGACIONES, PRUEBA, INFORMES, TRÁMITE DE

AUDIENCIA, ACTUACIÓN DE LOS INTERESADOS. ......................................... 18

D) Terminación o finalización del procedimiento. .......................................... 26

IV LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS. ............................................................. 32

BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................. 36



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I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO, NATURALEZA Y

CARACTERIZACIÓN.

El procedimiento administrativo puede definirse como “el cauce formal de

la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la

realización de un fin.” (Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento

Administrativo de 17 de julio de 1958).

De dicha definición pueden extraerse diversas notas que permiten

caracterizar el procedimiento administrativo como el conjunto de actuaciones

que con carácter reglado debe realizar la Administración Pública para producir

sus actos. Dichas notas serían las siguientes:

1. El procedimiento administrativo como serie de actuaciones sucesivas. Se

configura el procedimiento como algo dinámico que cuenta con diversos

pasos o fases.

2. Dicho procedimiento se materializó en un acto administrativo, expresión de

una decisión administrativa.

3. Es el cauce de la actuación de la Administración Pública. Ésta debe actuar

de acuerdo con el procedimiento establecido.

4. Está regulado por el Derecho Administrativo.

5. Persigue un fin público.

Dichas notas, a su vez, permiten distinguir el procedimiento

administrativo del expediente administrativo, el cual no es sino la plasmación

documental del procedimiento, esto es, el conjunto ordenado de documentos y

actuaciones que sirven de base a la resolución administrativa.



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La obligatoriedad de que la Administración siga su cauce determinado

para formar sus manifestaciones de voluntad, obedece a dos ideas que ponen

de manifiesto la doble naturaleza del procedimiento administrativo, como

instrumento de eficacia y como garantía de los ciudadanos. Así, se entiende que

el establecimiento de unos trámites que necesariamente habrán de ser

observados cuando la Administración actúe, en especial para relacionarse con

los ciudadanos, constituye un medio para defender la seguridad de éstos, al

mismo tiempo que para conseguir la efectiva realización de los fines públicos.

Esas dos ideas se plasman con claridad en el ordenamiento jurídico

administrativo. Así, el art. 105,c) de la Constitución señala que la ley regulará “el

procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos,

garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”, resaltando de esta

forma la idea de garantía junto con la de participación de los ciudadanos en la

toma de las decisiones administrativas que les afecten. En esa misma línea

cabría citar el amplio número de derechos contenidos en el art. 35 de la Ley de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, o la obligación de resolver que el artículo 42 impone a la

Administración en cuantas solicitudes formulen los ciudadanos, pero sobre todo

los principios de buena fe, confianza legítima, transparencia y coordinación que

recoge el art. 3 de la misma Ley tras la reforma operada por la Ley 4/99, de 13

de enero, de modificación de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común. Tales ideas de garantía y eficacia encuentran su reflejo, asimismo, en

los principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo

de una actividad recogidos en el artículo 39 bis de la misma Ley

(proporcionalidad e intervención menos restrictiva, motivación y orientación al

interés público e interdicción de la discriminación).

La plasmación de la idea del procedimiento administrativo como

instrumento de eficacia para el cumplimiento de un fin público cabe referirla

también a los principios contenidos en el art. 103 de la Constitución tales como

el de eficacia y los contenidos en el 3 de la Ley de Régimen Jurídico de las



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Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de

eficiencia y servicio a los ciudadanos. Igualmente, cabe citar como plasmación

concreta de esta idea de garantía de la eficacia, la obligación de resolver y el

hecho de que si la Administración no resuelve una solicitud en plazo, puede

darse la estimación presunta de dicha solicitud en virtud del silencio

administrativo (art. 43). Igualmente, cabría mencionar la Disposición Adicional 1ª

de la Ley 4/1999, de 13 de enero.

Finalmente la observancia de las normas que regulan el procedimiento

administrativo es controlada por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Dichas normas se configuran como normas de orden público, de tal forma que

los Tribunales de Justicia han de declarar incluso de oficio y aunque no haya

sido alegado por las partes, la nulidad de actuaciones cuando se hayan

infringido los trámites esenciales del procedimiento. Además el examen de las

normas de procedimiento precede al de cualquier otro aspecto, de forma que si

se aprecian defectos formales, por incumplimiento de las normas de

procedimiento, que produzcan indefensión, se producirá la nulidad de los actos

resultantes.

II.- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y SU ALCANCE.

Ya indicábamos antes cómo el artículo 105 de la Constitución prevé que

la Ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos

administrativos. Pero además el artículo 149.1.18 de la misma Constitución, al

realizar el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades

Autónomas reserva al Estado competencia exclusiva para regular “el

procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades

derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas”.

En ejercicio de dicha competencia, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común (LRJPAC) en su Exposición de Motivos señala que la

misma regula el Procedimiento Administrativo Común, de aplicación general a



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todas las Administraciones Públicas y fija las garantías mínimas de los

ciudadanos respecto de la actividad administrativa. No obstante esta regulación

no agota las competencias estatales o autonómicas de establecer

procedimientos específicos que habrán de respetar las reglas del Procedimiento

Administrativo Común.

El artículo 1 de la Ley 30/1992, dispone que la misma “establece y regula

las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el

sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a

todas ellas.”

Precisando luego el artículo 2 que, a estos efectos, se entiende por

Administraciones Públicas la Administración del Estado, las Administraciones de

las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración

Local y que “tendrán asimismo la consideración de Administración Pública” las

Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o

dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas. En este último

caso, sin embargo, sólo se regirán por la Ley 30/1992, cuando ejerzan

potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que

dispongan sus normas de creación.

Finalmente, también las Corporaciones de Derecho Público

representativas de intereses económicos, y profesionales (Colegios

Profesionales, Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, etc.), ajustarán su

actuación a su legislación específica. En tanto no se concrete dicha legislación,

les será de aplicación la Ley 30/1992 en lo que proceda (Disposición Transitoria

Primera, Ley 30/1992, de 26 de noviembre).

En definitiva, la Ley 30/1992, no trata de establecer un único camino a

seguir del que sea imposible separarse por las distintas Administraciones

Públicas, sino de regular los institutos y los pasos a utilizar, cuando resulte

pertinente, en el desarrollo de la actividad administrativa, con independencia del

procedimiento que en cada caso concreto resulte aplicable.



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Así, nos encontramos con una doble vía de diversificación de los

procedimientos administrativos respecto del Procedimiento Administrativo

Común:

• Por razón de la materia. En numerosos ámbitos materiales específicos,

se establecen procedimientos igualmente específicos (créditos a la

exportación, sanciones en materia de tráfico, gestión de personal,

propiedad industrial, etc.).

• Por razón de la Administración Pública actuante. En este sentido, cabe

mencionar la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y

Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad

Autónoma de la Región de Murcia, que establece, en su artículo 31 que

“La Administración Pública de la Comunidad Autónoma ajustará su

actuación a las prescripciones del procedimiento administrativo común y

a las que se establezcan en razón de las especialidades derivadas de su

propia organización”. En las leyes equivalentes de otras Comunidades

Autónomas, se encuentran previsiones similares.

Ante la diversidad de procedimientos existentes, la Disposición Adicional

Tercera de la Ley 30/1992 preveía que en un determinado plazo, se llevaría a

efecto la adecuación a la misma y, en consecuencia al Procedimiento

Administrativo Común, de las normas reguladoras de los distintos

procedimientos administrativos.

Tras la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, su

Disposición Adicional Primera establece que en el plazo de dos años, el

Gobierno adaptará las normas reguladoras de los procedimientos al sentido del

silencio administrativo establecido en la Ley, en orden a hacer efectivo ese

carácter de referencia obligada que ostenta el Procedimiento Administrativo

Común, respecto del resto de procedimientos administrativos. Similar mandato

de adecuación se contiene para las Comunidades Autónomas. En cumplimiento

del mismo se dicta la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de Adecuación de los



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procedimientos de la Administración Pública de la Región de Murcia a la Ley

30/1992, y su desarrollo reglamentario: el Decreto 17/2004, de 27 de febrero, por

el que se regulan los plazos máximos para dictar y notificar resolución expresa

en determinados procedimientos administrativos.

III.- LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN:

PRINCIPIOS GENERALES Y FASES DEL PROCEDIMIENTO.

Como ya se indicó anteriormente, el artículo 149.1.18 de la Constitución,

confiere al Estado competencia exclusiva para, entre otras, establecer: “las

bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, el procedimiento

administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la

organización propia de las Comunidades Autónomas y el sistema de

responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.

Como resultado del ejercicio por el Estado de estas competencias

constitucionalmente atribuidas, surge la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común.

Consta dicha Ley de un Título Preliminar, que trata “Del ámbito de

aplicación y principios generales”, y de otros diez Títulos, que, respectivamente,

se ocupan “De las Administraciones Públicas y sus relaciones”(I), “De los

órganos de las Administraciones Públicas”(II), “De los interesados”(III), “De la

actividad de las Administraciones Públicas”(IV), “De las disposiciones y actos

administrativos”(V), “De las disposiciones generales sobre los procedimientos

administrativos”(VI), “De la revisión de los actos en vía administrativa”(VII), “De

las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales”(VIII), “De la

potestad sancionadora”(IX) y “De la responsabilidad de las Administraciones

Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio”(X). Dichos títulos

se desgranan en 148 artículos (146 artículos más 2 artículos bis), y les siguen

diecinueve Disposiciones Adicionales (aunque la decimooctava fue derogada por



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la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los

Servicios Públicos), dos Disposiciones Transitorias, una Disposición Derogatoria

y una Disposición Final.

Esta Ley se ha visto afectada durante su vigencia por la Ley 29/1998, de

13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que derogó

el apartado 3 del artículo 110 de la Ley 30/1992 y, sobre todo, por la ya citada

Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común.

Esta reforma, de gran calado, que afecta a 40 artículos y nueve

disposiciones de la Ley 30/1992, se orienta, según su Exposición de Motivos, por

un lado a modificar “los aspectos más problemáticos de la Ley 30/1992 según la

doctrina y los aplicadores del Derecho: fundamentalmente la regulación del

silencio administrativo suprimiendo la certificación de acto presunto, el sistema

de revisión de actos, la responsabilidad patrimonial y la regulación de la

suspensión del acto administrativo”. Por otro lado, la orientación general de la

reforma tiene como referente al ciudadano, como destinatario de la actuación

administrativa.

Prescindiendo de otras puntuales, las reformas que con posterioridad han

introducido cambios de gran trascendencia en la Ley son las siguientes:

Por Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales,

Administrativas y del Orden Social, se introdujeron modificaciones en los

artículos 38 y 59, añadiendo una disposición adicional (la decimoctava),

para adaptar la Ley 30/1992, a las nuevas tecnologías y posibilitar su uso

para la presentación de documentos y la notificación de los actos

administrativos. Estas normas se verán ampliamente afectadas con

posterioridad por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico

de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, que realiza diversas

adaptaciones del texto a la denominada Administración electrónica,



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singularmente en relación con los registros telemáticos y la notificación

por medios electrónicos.

Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para

su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios

y su ejercicio. Introduce dos artículos bis en la Ley 30/1992, el 39 bis y el

71 bis, destinados a regular los principios de intervención de las

Administraciones Públicas en el desarrollo de una actividad, el primero, y

la comunicación previa y la declaración responsable, como técnicas de

intervención administrativa alternativas a la autorización. Asimismo, se

introduce en la Ley el concepto de origen comunitario de “razones

imperiosas de interés general”, en la regulación del silencio

administrativo.

III. 1.- Principios informadores.

Los principios que informan el procedimiento administrativo según el

diseño realizado por la Ley 30/1992, son consecuencia, tanto de los principios

generales que señala la Constitución en su art. 103 para la Administración

Pública, como de los derechos que la propia Ley 30/1992, reconoce a los

ciudadanos, en su artículo 35. Así, cabe citar, con Entrena Cuesta los siguientes:

1. El de unidad en la regulación de los institutos que integran el

procedimiento, sin perjuicio de la diversidad de plasmación de cada

uno de los procedimientos. Los cuales habrán de respetar la

regulación común de cada uno de aquellos institutos. Es decir, se

regulan de forma común los distintos elementos y fases del

procedimiento, aunque luego cada procedimiento concreto pueda

plasmarlos de forma diversa.

2. El de flexibilidad y los de igualdad y contradicción de los interesados

en el procedimiento. (arts. 85.3 y 74.2).



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3. El de cooficialidad lingüística en el procedimiento (arts. 35.d) y 36),

esto es, la posibilidad de utilizar otras lenguas en el desarrollo de la

actuación administrativa.

4. El de celeridad en la tramitación (arts. 42.2 y 75) y el de economía

procesal.

5. El principio de oficialidad en cuya virtud el procedimiento se impulsará

de oficio en todos sus trámites (art. 74.1), incluso en lo relativo a los

actos de instrucción (art. 78.1) y, dentro de ellos, en cuanto a la

práctica de la prueba (art. 80.2).

6. Principio de antiformalismo, que se concreta, entre otros extremos,

respecto de los particulares en la posibilidad de subsanación de los

defectos que puedan afectar a los escritos que presenten a las

Administraciones Públicas (art. 71.1) y en la posibilidad de aducir

alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio en

cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia

o incluso después cuando se trata de denunciar los defectos de

tramitación (art. 79.1 y 2); y acerca de la Administración al calificar tan

sólo de irregularidades los defectos de forma salvo los supuestos

expresamente establecidos y la realización de actuaciones

administrativas fuera del tiempo establecido para ellas (art. 63.2 y 3),

y, para los ciudadanos y para la Administración, al admitirse la

terminación convencional del procedimiento (art. 88).

7. Principio de congruencia con las peticiones formuladas por los

interesados, de tal forma que la Administración habrá de resolver

todas las cuestiones planteadas por éstos sin que en ningún caso

pueda la Administración al resolver agravar su situación inicial (art.

89.2).



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8. Principio de transparencia, del que encontramos numerosas

aplicaciones [arts. 35.a), b), c), g) y h) y 37 y 54].

9. Principio de seguridad de los ciudadanos y respeto y deferencia de

los mismos por las autoridades y funcionarios. [arts. 35.i), 40 y 85].

10. En fin, como complemento y coronación de todos ellos, desde la

perspectiva del legislador, el principio de responsabilidad de las

Administraciones Públicas y del personal a su servicio [art. 35.j)], del

que encontramos manifestaciones, prácticamente, en cada uno de los

trámites procedimentales, en los que aparece una llamada a la

responsabilidad en que incurre el funcionario al que sea imputable su

incumplimiento [arts. 41, 42.3, 44.2, 46, 74.a), 79.2 y 83.3, por citar

sólo unos cuantos ejemplos].

III. 2.- Fases del procedimiento.

Tradicionalmente, las fases del procedimiento son cuatro: iniciación,

ordenación, instrucción y terminación.

A) INICIACIÓN

En este punto interesa tratar de las formas de iniciarse los

procedimientos y de los efectos de su iniciación.

Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona

interesada (art. 68 LRJPAC).

a) Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano

competente, bien por propia iniciativa, o como consecuencia de orden superior, a

petición razonada de otros órganos o por denuncia (art. 69.1 LRJPAC).



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En principio, el denunciante no se considera por la ley como interesado,

por lo que queda al margen del procedimiento, al iniciarse éste no propiamente

por la denuncia, sino por el acuerdo del órgano competente que es

consecuencia de la valoración que dicho órgano efectúa de la denuncia, siendo

igualmente posible que se acuerde no iniciar el procedimiento a pesar de la

denuncia formulada.

Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente

abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias

del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento (art. 69.2

LRJPAC).

b) Los procedimientos también pueden iniciarse a instancia del

interesado, mediante la presentación de una solicitud. Ésta deberá reunir los

siguientes datos, según el artículo 70.1 de la LRJPAC:

1. Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo

represente, así como identificación del medio preferente o del lugar

que se señale a efectos de notificaciones.

2. Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la

solicitud.

3. Lugar y fecha.

4. Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad

expresada por cualquier medio.

5. Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

Dichos extremos configuran el contenido necesario de cualquier solicitud,

pero además, también pueden hacerse constar en la instancia:



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1. La proposición de pruebas (arts. 80 ss. LRJPAC).

2. La petición de que se adopten medidas provisionales para asegurar la

eficacia de la resolución que pudiera recaer. (art. 72 LRJPAC).

3. La petición, asimismo, de que se acumule el expediente a otro u otros

con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión (art. 73

LRJPAC).

Deben realizarse a continuación ciertas precisiones:

1. Si la solicitud no reuniera los datos que constituyen su contenido

necesario, ello no constituirá obstáculo para su admisión, pero habrá

de requerirse a quien lo hubiese firmado para que, en un plazo de

diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos,

con apercibimiento de que, si así no lo hiciere, se le tendrá por

desistido de su petición archivándose sin más trámite. El expresado

plazo podrá ser ampliado, salvo en los procedimientos selectivos o de

concurrencia competitiva, hasta cinco días a petición del interesado o

a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos

requeridos presente dificultades especiales (art. 71.1 y 2 LRJPAC).

2. De dicho escrito, y de los demás que presenten los interesados en las

oficinas de la Administración, podrán éstos exigir copia del

correspondiente recibo que acredite la fecha de la presentación,

admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de la

presentación por la oficina. (art. 70.3 y 35 LRJPAC).

3. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y

sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de

procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de

procedimientos, los cuales modelos estarán a disposición de los

ciudadanos en las dependencias administrativas. Pero su existencia



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no será óbice para que los solicitantes puedan acompañar los

elementos que estimen convenientes para precisar o completar los

datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en

cuenta por el órgano al que se dirijan (art. 70.4 LRJPAC).

Debe indicarse, finalmente, que de conformidad con el art. 38.4 LRJPAC,

las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los

órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:

1. En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.

2. En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a

la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración

de las Comunidades Autónomas, a la de cualquier Administración de

las Diputaciones Provinciales, Cabildos y consejos Insulares, a los

Ayuntamientos de los Municipois de gran población a que se refiere el

artículo 121 de la Ley de Bases de Régimen Local , o a la del resto de

las Entidades que integran la Administración Local si, en este último

caso, se hubiese suscrito el oportuno Convenio.

3. En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se

establezca.

4. En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de

España en el extranjero.

5. En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

Ha de señalarse, además, que la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso

Electrónico a los servicios públicos, reconoce a los ciudadanos el derecho a

relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos (art. 6). Para

posibilitar la presentación de documentos, solicitudes y comunicaciones, se dispone

la creación de registros electrónicos en las Administraciones públicas (art. 24), que



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permitirán la presentación de aquéllos todos los días del año durante las

veinticuatro horas.

Finalmente, cabe aludir a los efectos que la iniciación del procedimiento

administrativo conlleva. Entre ellos: el orden riguroso en el despacho de los

expedientes, salvo orden motivada en contrario (art. 74.2); el deber de resolver y

notificar dicha resolución, en el plazo que resulte de la tramitación del

procedimiento aplicable y, en su defecto, en el de tres meses (art. 42); el deber

de comunicar a los interesados el plazo máximo establecido para la resolución y

notificación de los procedimientos y de los efectos del silencio administrativo (Si

el procedimiento se ha iniciado a instancia de parte se habrá de indicar además

la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente) (art. 42.4

LRJPAC). También se produce la interrupción de los posibles plazos de

prescripción.

Iniciado un procedimiento, además, cabe que por el órgano competente

para resolverlos, se adopten de oficio o a instancia de parte, medidas

provisionales para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si

existen elementos de juicio suficientes para ello y siempre que no determinen

perjuicios de imposible o difícil reparación.

Tras la reforma operada por la Ley 4/1999, se posibilita la adopción de

medidas provisionales antes incluso de la iniciación del procedimiento, aunque

sólo en los supuestos previstos expresamente por una norma con rango de Ley.

Estas medidas deberán ser levantadas, confirmadas o modificadas en el

acuerdo de iniciación del procedimiento que deberá efectuarse en un plazo no

superior a los quince días siguientes a la adopción de las medidas.

B) ORDENACIÓN.

Cabe definir la ordenación del procedimiento como el conjunto de normas

y principios que rigen la actuación de trámite encaminada al adecuado desarrollo

del procedimiento. Así la LRJPAC, limita la regulación de la ordenación,



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contenida en el Capítulo II, del Título VI, al impulso, celeridad, cumplimiento de

trámites y cuestiones incidentales:

a) Impulso.

El procedimiento administrativo está inspirado por los principios de

oficialidad y prelación en la tramitación que marca la prioridad en la incoación

(art. 74 LRJ y PAC). En efecto, el órgano administrativo, sin que medie instancia

o solicitud del interesado, debe impulsar el procedimiento administrativo en todos

sus trámites. El interés público a que se ordena la actividad administrativa

justifica que no sea la solicitud de los interesados la que impulse el

procedimiento, sino que sea el propio órgano administrativo quien haga que

avance en sus distintos trámites. Y, por otra parte, para respetar el principio de

igualdad, evitando el injustificado trato discriminatorio de los interesados, en los

expedientes relativos a asuntos de homogénea naturaleza debe observarse en

el despacho de los expedientes el orden de incoación, salvo que por el titular de

la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que ha de

quedar constancia.

El incumplimiento de dicha regla da lugar a responsabilidad disciplinaria

del infractor e, incluso, puede ser causa de remoción del puesto de trabajo,

aunque esta genérica previsión de la Ley debe ser concretada para su

aplicación.

b) El principio de celeridad y el cumplimiento de trámites por los

interesados.

El principio de celeridad que inspira el procedimiento administrativo

encuentra en el art. 75 LRJPAC dos manifestaciones: el impulso simultáneo y la

fijación de plazo para el cumplimiento de trámites.



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En primer lugar, deben acordarse en un solo acto todos los trámites que,

por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su

cumplimiento sucesivo.

En segundo término, cuando se soliciten trámites que deban ser

cumplimentados por otros órganos, debe consignarse en la comunicación

cursada el plazo legal establecido al efecto, aunque, a diferencia de lo que

ocurre con el cumplimiento del trámite por los interesados, no se establece un

plazo supletorio.

Para los interesados, el art. 71 LRJPAC establece el plazo de diez días, a

partir de la notificación del correspondiente acto, para que cumplimenten los

trámites, salvo que por la norma correspondiente se fije uno distinto.

Sin embargo, de acuerdo con el principio antiformalista que acentúa la

Ley, el párrafo 2 del mismo artículo permite la subsanación de actos de los

interesados que no reúnan los requisitos necesarios, poniendo la Administración

en conocimiento del autor esta circunstancia y otorgando un plazo de diez días

para cumplimentarlo.

La consecuencia del incumplimiento por los interesados de los trámites

que les incumben, bien en el plazo inicial o en el de subsanación de requisitos

omitidos, es que la Administración pueda declararles decaídos en su derecho al

trámite correspondiente. Sin embargo, la Ley admite la actuación de los

interesados y la producción de sus efectos legales, si se produjera antes o

dentro del día en que se notifique la resolución en la que se tenga por

transcurrido el plazo.

c) Las cuestiones incidentales en el procedimiento administrativo.

Se consideran incidentales las cuestiones que surgen durante la

tramitación de los procedimientos administrativos distintas de su objeto principal,

aunque relacionadas con éste o con los presupuestos del procedimiento, que



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requieren decisiones específicas (por ejemplo la recusación del funcionario

actuante).

Sobre dichas cuestiones, incluidas las que se refieran a la nulidad de

actuaciones, el art. 77 LRJPAC incorpora el principio de que no suspenden la

tramitación del procedimiento, salvo la recusación. (ver art. 29)

C) INSTRUCCIÓN: ALEGACIONES, PRUEBA, INFORMES, TRÁMITE

DE AUDIENCIA, ACTUACIÓN DE LOS INTERESADOS.

A diferencia de los actos de ordenación, los de instrucción tienden a

proporcionar al órgano decisorio los elementos de juicio para una adecuada

resolución. En abstracto, tales elementos podrán derivar de las alegaciones de

los interesados, de los informes que emitan órganos distintos del que ha de

resolver, de las alegaciones que se produzcan como consecuencia de una

información pública, de las pruebas que se practiquen y de aquellas alegaciones

específicas de los interesados que formulen, precisamente, en el caso de que se

les dé vista del expediente, una vez instruido. Ello no implica que en todo

procedimiento se den todos los actos de instrucción citados, que son los que

regula la Ley, pues en muchos casos bastarán las alegaciones aducidas por el

interesado en su escrito inicial para que la Administración, sin más trámites, dicte

la resolución procedente.

Antes de estudiar cada uno de aquellos actos, del administrado o de la

Administración, conviene recordar el principio de oficialidad que impera en la

LRJPAC. Lo que determina que los actos de instrucción necesarios para la

determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales

deba pronunciarse la resolución se realizarán de oficio por el órgano que tramite

el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer

aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o

reglamentariamente establecidos (art. 78.1 LRJPAC).



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a) Alegaciones: De acuerdo con el antiformalismo de la ley, los

interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite

de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de

juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al

redactar la correspondiente propuesta de resolución (art. 79 LRJPAC).

Especial atención merecen las alegaciones encaminadas a denunciar a la

Administración los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan

paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de

trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto:

por lo pronto, tales alegaciones podrán ser formuladas por los interesados en

todo momento y, por tanto, también como excepción a la regla general, durante

o después del trámite de audiencia.

b) Prueba: Consiste la prueba en el acto o la serie de actos

encaminados a demostrar la existencia o inexistencia de los datos que han de

tenerse en cuenta al resolver.

La apertura del período de prueba deberá acordarse, de oficio o a

instancia del interesado, cuando la Administración no tenga por ciertos los

hechos alegados por éstos o la naturaleza del procedimiento lo exija (art. 80.2

LRJPAC).

Si hubieran de practicarse pruebas propuestas por los interesados que

determinen gastos que la Administración no tenga el deber de soportar, se podrá

exigir al interesado el anticipo de dichos gastos, a reserva de la liquidación

definitiva, que se realizará una vez practicada la prueba.

c) Informes: Los informes son los pareceres que emiten autoridades,

funcionarios u organismos distintos de aquellos a quienes corresponde dictar la

resolución o propuesta de resolución, respecto de las pretensiones, los hechos o

los derechos que sean objeto del expediente y sirvan para proporcionar los

elementos de juicio necesarios para la adecuada resolución.



20

Los informes o dictámenes pueden calificarse atendiendo a la obligación

de solicitarlos y a la vinculatoriedad de su contenido:

1. En el primer sentido, pueden ser preceptivos o facultativos, según se

trate de informes exigidos expresamente por el ordenamiento jurídico,

o por el contrario, simplemente se juzguen convenientes o necesarios

para resolver.

2. En el segundo, vinculantes o no vinculantes, según que el órgano

decisor esté o no obligado a resolver en el sentido indicado en el

informe.

Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y

no vinculantes (art. 83.1 LRJPAC).

Sólo podrán solicitarse aquellos que sean preceptivos por disposiciones

legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto

que los exija o fundamentando, en otro caso, la conveniencia de reclamarlos. En

la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se

solicita el dictamen (art. 82 LRJPAC).

Serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el

cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo

mayor o menor (art. 83.2 LRJPAC).

La emisión del dictamen determina la posibilidad de continuar la

tramitación del procedimiento. En lo que se refiere a la resolución que en su día

recaiga habrá que estar a la naturaleza vinculante o no del informe.

De no emitirse el informe en el plazo señalado, se podrán proseguir las

actuaciones incluso cuando deba ser emitido por una Administración Pública

distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista



21

correspondiente a sus competencias respectivas. El informe emitido fuera de

plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.

La regla expuesta de continuación de la tramitación quiebra cuando se

trata de los informes preceptivos y vinculantes, en cuyo caso se podrá

interrumpir el plazo de los trámites sucesivos. (art. 83 LRJPAC).

d) Trámite de audiencia.

La singular importancia del trámite de audiencia en el procedimiento

administrativo justifica el que haya sido, incluso, constitucionalizado. El art. 105

c) CE establece que la ley reguladora del procedimiento a través del cual deben

producirse los actos administrativos garantizará, cuando proceda, la audiencia

del interesado, y, además, constituye una garantía vinculada a los derechos de

defensa y contradicción (art. 24.2 CE), que tiene una indudable tradición en

nuestro Derecho.

La LRJPAC configura el trámite de audiencia en el art. 84 con

sustantividad propia. Su finalidad no es sólo la de la genérica formulación de las

alegaciones (art. 79), sino la de dar oportunidad a que éstas se realicen

precisamente después de conocer todos los elementos y datos que integran el

expediente.

La jurisprudencia ha enfatizado la importancia del trámite de audiencia

declarando su carácter esencial y sustantivo del que no cabe prescindir salvo en

el supuesto exceptuado por la Ley.

La audiencia es exigible, en principio, en cualquier clase de

procedimiento administrativo, incluidos los especiales, pero de manera reforzada

en aquellos en que se ejercita la potestad sancionadora (art. 135, párrafo cuarto,

LRJPAC) o se refiere a terceros cuyos derechos o intereses puedan ser

afectados.



22

El trámite de audiencia está sujeto a los siguientes requisitos:

1) Debe concederse a cualquier interesado, entendido éste en los

términos del art. 31 LRJPAC, o, en su caso, a su representante. No

resulta preceptivo, sin embargo, en los casos en que no figuren en el

procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros

hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el

interesado.

2) La vista y audiencia ha de concederse una vez instruido el

procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de

resolución. El momento procedimental del trámite de audiencia no es

irrelevante, siendo esencial que tenga lugar inmediatamente antes de

que la Administración dicte la resolución, puesto que sólo así se

cumple la garantía que representa la audiencia en un doble sentido:

para la Administración, que puede reunir todos los medios de

ilustración que permitan un mejor acierto de sus resoluciones; y para

los particulares, al objeto de que puedan aportar los elementos de

hecho y las alegaciones que a su derecho convengan.

3) La excepción al pleno conocimiento del expediente por parte de los

interesados lo constituyen las informaciones y datos a que se refiere

el art. 37.5 de la Ley. Esto es, aquellos respecto a los que, con

carácter general, no puede ser ejercido el derecho de acceso a

Archivos y Registros: información sobre actuaciones del Gobierno del

Estado o de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de

competencias constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo;

información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado; los

tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera

ponerse en peligro los derechos o libertades de terceros o las

necesidades de las investigaciones; los relativos a materias

protegidas por el secreto comercial o industrial; y las que se refieren a

actuaciones administrativas de la política monetaria.



23

4) El plazo para poder alegar y presentar documentos y justificaciones

es el que señale el órgano competente, que no será inferior a diez

días ni superior a quince. Sin embargo, si antes del vencimiento de

dicho plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar

alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá

por realizado el trámite.

e) Información pública.

La información pública es un acto de instrucción que permite la

incorporación al procedimiento administrativo de alegaciones por cualquier tipo

de personas o colectivos. Representa, no una actuación de los interesados

fundada en título jurídico singular, sino una manifestación de la participación

administrativa funcional de los ciudadanos. Su finalidad no es la de garantizar

ningún interés concreto o específico, sino la de proporcionar a la Administración

el mayor y mejor número de datos que pueda propiciar una decisión más justa y

objetiva, mediante una consulta previa y abierta a toda clase de alegaciones y

sugerencias (STS de 24 de octubre de 1984).

El artículo 86 LRJPAC prevé con carácter genérico la información pública

para los procedimientos cuya naturaleza lo requiera. Pero diversas normas

sectoriales establecen con carácter especial dicho trámite, como ocurre en la

expropiación forzosa (art. 18 y ss. LEF) y en la elaboración de disposiciones

administrativas de carácter general (art. 105 a) CE y art. 24.1 de la Ley 50/97 de

27 de noviembre, del Gobierno), entre otros muchos supuestos.

La jurisprudencia niega consecuencias anulatorias a la omisión de la

información pública, salvo cuando se establece este trámite con carácter

preceptivo y esencial, como es el supuesto de la elaboración de planes

urbanísticos (STS 29 de noviembre de 1982).

El régimen jurídico general de la información pública que incorpora la

LRJPAC puede resumirse en los siguientes términos:



24

1. Corresponde al órgano competente para dictar la resolución del

procedimiento acordar la apertura de un período de información pública.

2. La expresión que incorpora la norma “cuando la naturaleza del

procedimiento lo requiera debe ser interpretada en un sentido amplio y

flexible, ponderando dos elementos: por un lado, el carácter prevalente

de los intereses generales, de tal modo que el procedimiento no se dirija

especialmente a personas más o menos determinadas; por otro, la

posible existencia de personas indeterminadas que puedan ser

afectadas por la resolución, aunque el procedimiento tenga un objeto

concreto.

3. Para comparecer y formular alegaciones en el período de información

pública no se precisa legitimación especial alguna. Como ha señalado la

jurisprudencia, constituye un trámite de audiencia indiscriminada. El art.

86.2 alude a cualquier persona física o jurídica, y el párrafo 3 del mismo

precepto, en coherencia con lo que ya era doctrina del Tribunal

Supremo, advierte que la comparecencia en el trámite de información

pública no otorga, por sí misma la condición de interesado.

4. La diferencia entre interesado y compareciente en la información pública,

no quiere decir que sean condiciones incompatibles, puesto que, como

señala la STS de 4 de junio de 1985, aunque dicho trámite tiene por

finalidad una aportación genérica de datos y elementos de juicio, sirve

también para que los interesados aleguen o reclamen en defensa de sus

derechos.

5. La información pública se anuncia en el Boletín Oficial del Estado, de la

Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, según el

correspondiente ámbito territorial del órgano competente, aunque no son

anuncios incompatibles, debiendo iniciarse el cómputo del plazo, en su

caso, a partir de la última publicación.



25

6. El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para

formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte

días.

7. El trámite comprende el examen del procedimiento, que puede ser en su

totalidad o en una parte del mismo, y la formulación de alegaciones en el

plazo que se indique.

8. La Administración puede dar uno u otro valor a las alegaciones

formuladas pero debe tenerlas presentes y darles una respuesta. Así, el

párrafo 3 del art. 86 señala que quienes presenten alegaciones u

observaciones en el trámite de información pública tienen derecho a

obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser

común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones

sustancialmente iguales.

9. Se había suscitado en la práctica de los Tribunales la cuestión de si la

no participación en el trámite de información pública comportaba la

pérdida de la posibilidad de recurrir. La respuesta de la jurisprudencia

fue negativa. Las alegaciones en período de información pública y la

facultad de impugnar concretos actos administrativos, aunque cumplan

una común y genérica función de defensa de los derechos e intereses

del administrado, responden en su respectiva individualidad a fines

diferentes, toda vez que las primeras constituyen un dato del expediente

producido por el interesado, que es garantía de acierto para la decisión,

mientras que la facultad de impugnar requiere de acto administrativo

precedente o específica actuación positiva o negativa, previamente

reflejada en el trámite (STS 19 de abril de 1979).

f) Actuación de los interesados

El artículo 85 de la LRJPAC incorpora una serie de principios que deben

observarse en los actos de instrucción que requieran la intervención de los



26

interesados. Deben practicarse en la forma más cómoda para ellos y que sea

compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales y

profesionales, y pueden, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo

consideren conveniente en defensa de sus intereses.

Por otra parte, el órgano instructor debe adoptar las medidas necesarias

para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los

interesados en el procedimiento.

D) Terminación o finalización del procedimiento.

Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al

derecho en que se funde la solicitud cuando tal renuncia no esté prohibida por el

ordenamiento jurídico, y la declaración de caducidad. También producirá la

terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas

sobrevenidas (art. 87 LRJPAC), así como la suscripción de un acuerdo, pacto,

convenio o contrato que persiga dicha finalidad (terminación convencional, art.

88).

Dispone el art. 42.1 de la LRJPAC que la Administración está obligada a

dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera

que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del

procedimiento o desistimiento, la resolución consistirá en la declaración de la

circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos

producidos y las normas aplicables.

Están exceptuados de dicha obligación, los supuestos de terminación del

procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al

ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a

la Administración.



27

Se analizan a continuación las diversas formas de finalización del

procedimiento.

a) Resolución. Decidirá todas las cuestiones planteadas por los

interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento. Cuando se

trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los

interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las

mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no

superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen

pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba (art. 89.1

LRJPAC).

En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la

resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin

que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de

la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo

procedimiento si procede (art. 89.2 LRJPAC). Se consagran, por tanto,

plenamente los principios de congruencia y de exclusión de la

reformatio in peius.

Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los

casos a que se refiere el artículo 54 de la LRJPAC, los recursos que

contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que

hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de

que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen

oportuno.

En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so

pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales

aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las

solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el

Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento.



28

Finalmente, debe recordarse la obligación de resolver en plazo que

establece el art. 42.2 de la Ley 30/1992, así como la consecuencia que

se deriva de su incumplimiento, el silencio administrativo.

b) Desistimiento y renuncia. Aunque se trata de dos formas distintas de

finalizar un procedimiento, su régimen jurídico es similar. Antes de

estudiar cuál sea dicho régimen conviene distinguir ambos conceptos:

Desistimiento es la declaración de voluntad de un interesado por

la que se aparta del procedimiento iniciado, poniendo fin al

mismo. Se desiste de la solicitud que inició el procedimiento.

Renuncia es la declaración de voluntad por la que el titular de un

derecho hace dejación del mismo. Se renuncia a un derecho.

De los conceptos señalados, se deduce que el desistimiento produce

efectos únicamente en el procedimiento por lo que puede reproducirse

la solicitud en otro procedimiento distinto. Por el contrario, la renuncia

se refiere al derecho mismo, por lo que no cabe un ulterior ejercicio de

un derecho que ya habría desaparecido.

El régimen que señala la Ley 30/1992 para ambas figuras es el siguiente:

a) Todo interesado podrá desistir de su solicitud cuando ello no esté

prohibido por el Ordenamiento jurídico o renunciar a su derecho. Si el

escrito de iniciación se hubiese formulado por dos o más interesados,

el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubieran

formulado (art. 90 LRJPAC).

b) Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier

medio que permita su constancia (art. 91.1 LRJPAC).



29

c) La Administración está obligada a aceptar de plano el desistimiento o

la renuncia y a declarar concluso el procedimiento, salvo que

concurra uno, al menos, de estos dos supuestos:

1. Que habiéndose personado terceros interesados, instasen

éstos la continuación del procedimiento en el plazo de diez

días desde que fueron notificados del desistimiento (art. 91.2

LRJPAC).

2. Que la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento

entrañase interés general, o fuera conveniente sustanciarla

para su definición y esclarecimiento. En tal caso, la

Administración podrá limitar los efectos del desistimiento al

interesado y seguirá el procedimiento (art. 91.3 LRJPAC).

c) Caducidad

Según el art. 92 de la LRJPAC, la caducidad del procedimiento es la

consecuencia del incumplimiento por los interesados de la carga que sobre ellos

pesa de efectuar determinadas actuaciones sin las cuales aquél no se podrá

tramitar. Sólo se producirá, por tanto, cuando se trate de procedimientos

iniciados a solicitud del interesado y su paralización se produzca por causa

imputable al mismo; circunstancia que muy excepcionalmente ocurrirá, habida

cuenta, de una parte, de que el procedimiento debe impulsarse de oficio y, de

otra, que son cuestiones distintas la caducidad del procedimiento y la del trámite:

en el sentido de que la simple inactividad del interesado en la cumplimentación

de trámites no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite,

salvo que sea indispensable para dictar resolución (art. 92.2 LRJPAC).

Dada la gravedad de las consecuencias que de la caducidad derivan,

parece conveniente que, antes de que la Administración formule una

declaración en tal sentido, advierta a los particulares afectados de la necesidad



30

de que realicen los actos pertinentes y de las consecuencias que de su

negligencia derivarían.

Por ello, establece la LRJPAC que paralizado un expediente iniciado a

solicitud del interesado por causa imputable al administrado (debería decir al

interesado), la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se

producirá la caducidad del mismo (art. 92.1).

Al igual que en el caso de desistimiento de la solicitud, en el de

caducidad del procedimiento permanece inalterable el derecho o relación

jurídico-material que subyace a aquél y, en consecuencia, la acción encaminada

a su ejercicio o realización. Así resulta implícitamente de lo dispuesto en el

apartado 3 del art. 92 LRJPAC, al decir que la caducidad “no producirá por sí

sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los

procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción, debiendo

entenderse la ininterrupción no desde la fecha en que se resolvió aquella

caducidad, sino desde la fecha de iniciación del procedimiento mismo.

También se produce la caducidad en procedimientos iniciados de oficio

en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de

intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen,

cuando no se dicte y notifique la resolución expresa en el plazo máximo

establecido.

d) Terminación convencional.

Dispone el art. 88 LRJPAC, que:

“1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos,

convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado,

siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre

materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés

público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico



31

específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales

actos tener la consideración de finalizadores del procedimiento administrativo o

insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, la resolución que

les ponga fin.

2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo

la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y

territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y

las personas a las que estuvieran destinados.

3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de

Ministros, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de

dicho órgano.

4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las

competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las

responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al

funcionamiento de los servicios públicos.”

El régimen de esta forma de finalización del procedimiento vendría

marcado por las siguientes notas:

a) Precisa de una regulación previa para cada caso, que regule el

alcance, efectos y régimen jurídico de acuerdos, pactos, convenio o

contrato.

b) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos no pueden ser contrarios

al ordenamiento jurídico ni versar sobre materias no susceptibles de

transación.

c) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos han de tener por objeto

la satisfacción del interés público que tienen encomendado las

Administraciones Públicas otorgantes.



32

d) Imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas

sobrevenidas.

Dispone el art. 87.2 LRJPAC que “también producirá la terminación del

procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.

La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.”

IV LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS.

El artículo 35 LRJPAC contiene una relación de los derechos que

ostentan los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

Debe destacarse que la mayoría de esos derechos ya estaba recogida con

anterioridad en otras normas, por lo que este precepto, lo que en realidad viene

a innovar es el hecho de recogerlos todos en un único precepto.

La relación de los derechos reconocidos en el art. 35 es la siguiente:

a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los

procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y

obtener copias de documentos contenidos en ellos.

b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las

Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los

procedimientos.

c) A obtener copia sellada de los documentos que presenten,

aportándola junto con los originales, así como a la devolución de

éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.



33

d) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad

Autónoma, de acuerdo con lo previsto en la LRJPAC y en el resto del

Ordenamiento Jurídico.

e) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del

procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser

tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta

de resolución.

f) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al

procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la

Administración actuante.

g) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos

o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos,

actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.

h) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas

en los términos previstos en la Constitución y en las Leyes.

i) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y

funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y

el cumplimiento de sus obligaciones.

j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del

personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.

De entre los anteriores, cabe destacar por su trascendencia, incluso

constitucional (art. 105,b) CE), el derecho al acceso a los archivos y registros. Es

objeto de regulación específica en el art. 37 de la LRJPAC, en los siguientes

términos:



34

Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los

documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos

administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión gráfica, sonora o en

imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales

expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de solicitud.

El derecho de acceso será ejercido por los particulares de forma que no

se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos

debiéndose, a tal fin, formular petición individualizada de los documentos que se

desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter

potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de

materias.

Esta regla general debe ser modulada en la siguiente manera:

1. Documentos que afecten a la intimidad de las personas: El acceso a los

documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas

estará reservado a éstas.

2. Documentos nominativos que no contengan datos que afecten a la intimidad:

El acceso a los documentos de carácter nominativo que sin incluir otros

datos pertenecientes a la intimidad de las personas figuren en los

procedimientos de aplicación del derecho, salvo los de carácter sancionador

o disciplinario, y que, en consideración a su contenido, puedan hacerse valer

para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, podrá ser ejercido,

además de por sus titulares, por terceros que acrediten un interés legítimo y

directo.

3. Supuestos de exclusión: El derecho de acceso no podrá ser ejercido

respecto a los siguientes documentos:

a) Los que contengan información sobre las actuaciones del

Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas, en el



35

ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a

Derecho Administrativo.

b) Los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la

Seguridad del Estado.

c) Los tramitados para la investigación de los delitos cuando

pudieran ponerse en peligro la protección de los derechos y

libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones

que se estén realizando.

d) Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o

industrial.

e) Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la

política monetaria.

Además podrá ser denegado cuando prevalezcan razones de interés

público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando así lo

disponga una Ley, debiendo, en estos casos, el órgano competente dictar

resolución motivada.

4. Supuestos en que se ha de aplicar la legislación específica; entre ellos

podemos destacar:

a) El acceso a documentos y expedientes que contengan datos

sanitarios personales de los pacientes.

b) Los archivos que sirvan a fines exclusivamente estadísticos

dentro del ámbito de la función estadística pública.



36

c) El Registro Civil y el Registro Central de Penados y Rebeldes y

los registros de carácter público cuyo uso esté regulado por una

Ley.

d) El acceso a los documentos obrantes en los archivos de las

Administraciones Públicas por parte de las personas que

ostenten la condición de Diputado de las Cortes Generales,

Senador, miembro de una Asamblea legislativa de Comunidad

Autónoma o de una Corporación Local.

e) La consulta de fondos documentales existentes en los Archivos

Históricos.

BIBLIOGRAFÍA

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Madrid. 1994. Editorial Tecnos.

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Sistemático a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Madrid 1993.

Editorial CARPERI, S.L.

• VARIOS AUTORES: Estudios y Comentarios sobre la Ley de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento



37

Administrativo Común. Madrid, 1993. Centro de Publicaciones, Ministerio

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enero, de modificación de la Ley 30/1992. Madrid, 1999. Editorial Cívitas.

• BAENA DEL ALCAZAR, MARIANO Y OTROS: Curso de actos y

Procedimiento Administrativo. Sevilla, 1996. Instituto Andaluz de

Administración Pública.

Tema 6 Procedimiento.2012 - CARM

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