El Territorio como ámbito de expresión

de las desigualdades sociales

Clases sociales y políticas públicas en el desarrollo.

“El desarrollo es vivido por las personas allí donde están, donde viven, aprenden, trabajan,

aman, actúan y mueren. La comunidad primaria, geográfica u organizativa, es el espacio

inmediato abierto a la mayor parte de las personas.

Es en el pueblo, el barrio, la ciudad, la fábrica, la oficina, la escuela, el sindicato, las

delegaciones de los partidos, la parroquia, el club deportivo o la asociación donde el desarrollo

personal y social se concreta primero y mejor”

(Fundación Internacional para el Desarrollo Alternativo: Proyecto Tercer Sistema).

MARIANA MENDY

VICTORIA GONZÁLEZ

El Territorio como ámbito de expresión de las desigualdades sociales

Introducción

Este trabajo surge de la experiencia de investigación del proyecto “Mapeo de la Producción de los zonales 6

y 9 de Montevideo”, llevado a cabo por la Unidad de Relacionamiento con el Sector Productivo y el Programa

Integral Metropolitano (PIM); pertenecientes al Servicio Central de Extensión y Actividades en le Medio

(SCEAM) de la Universidad de la República del Uruguay. El proyecto se planteó como principal objetivo

conocer la dinámica productiva de estas zonas en la que el PIM viene trabajando desde el 20081. El

conocimiento del territorio como un espacio de producción era un aspecto importante y aún no abordado

por parte del mencionado programa.

Con este objetivo general, el proyecto se propuso obtener y sistematizar un conjunto de información que

diera cuenta en términos generales de la dinámica productiva de la zona en cuestión y de sus principales

problemas, que permitiera en última instancia proporcionar insumos para el diseño de acciones del PIM.

A partir de este trabajo, y como principal estímulo a la reflexión, se presentan dos fenómenos, en apariencia

contradictorios, conviviendo en el territorio: un desarrollo importante de la inversión y de la actividad

productiva, especialmente en el sector industrial y de servicios, y por otra parte, un núcleo de población

estructuralmente empobrecido que no se inserta en esa dinámica productiva.

En este territorio se concentra la mayor cantidad de asentamientos de todo Montevideo, y en los cuales se

constatan niveles de pobreza e indigencia elevados respecto a los valores medios del resto de la ciudad.

A partir de esa constatación, surge la interrogante acerca de la desconexión entre el desarrollo de la

actividad productiva y el “no – desarrollo” de una parte importante de la comunidad que habita el territorio.

En este punto se presenta un elemento interesante a considerar que es la aplicación en el territorio de

instrumentos de política pública que no atienden estos fenómenos como parte de una realidad integrada,

sino como diferentes problemas pertenecientes a sectores diferentes de la administración pública.

El territorio presenta particularidades y no constituye un espacio geográfico, ni una unidad político –

administrativa solamente, sino que es un espacio que constituye condición y resultado del devenir de la

actividad humana, y un espacio donde se condensan las contradicciones y los conflictos propios del modo de

producción.

1 “El Programa Integral Metropolitano (PIM) se desarrolla desde inicios de 2008 en zonas de la región este de Montevideo. Constituye uno de los

objetivos institucionales más relevantes del Plan Estratégico de la Universidad de la República (PLEDUR) para el quinquenio 2005-2010, es además

una de las iniciativas enmarcadas en el actual proceso de Reforma Universitaria. Se trata de un programa con abordaje territorial que integra las

funciones de enseñanza y aprendizaje, extensión e investigación y procura la inserción curricular de materias, disciplinas y cursos de las distintas

Facultades y Escuelas Universitarias en su plataforma de trabajo de campo.

Los principales ejes de este programa son el aprendizaje por problemas, diálogo de saberes, gestión participativa, trabajo en red y procesos de

enseñanza aprendizaje inclusivos. Tiene como principales objetivos articular prácticas integrales en territorio, basarse en problemas emergentes de

la realidad, favorecer la participación de todos los actores, articular los diferentes recursos, buscar alternativas de solución a las problemáticas en

forma conjunta, contribuir a la mejora en la calidad de vida de la comunidad involucrada, volver más sólidos los vínculos entre la Universidad y la

Comunidad.” (En www.extension.edu.uy)

Estas situaciones nos interpelan sobre el rol del Estado y sus compromisos político – sociales con los

diferentes sectores sociales, y el margen de acción del poder público para considerar e incidir en este tipo de

realidades.

En este artículo intentaremos mostrar las desigualdades que se expresan en el territorio considerado, y

como desde la política pública son abordadas como un “dato dado”, sin relación con la estructura social y

productiva en la que esas desigualdades tienen origen, consolidando de esta forma, la fragmentación social

a través de la aplicación “compartimentada” de diferentes instrumentos de política.

El territorio

El territorio es un espacio que constituye una condición para el desarrollo de la sociedad humana, y por otro

lado un resultado de la misma. Esta concepción sobrepasa la dimensión administrativa y geopolítica e

incorpora las relaciones sociales e históricas que en el mismo se desarrollan, modelándolo y dándole forma.

Algunas conceptualizaciones sobre el territorio y la territorialidad nos aportan elementos interesantes para el

desarrollo de nuestra reflexión y más allá de su diferente origen y concepción aportan a mirar el fenómeno

desde ángulos complementarios.

Caravana et al (2002) piensan en territorio como “.. un espacio de flujos en constante evolución que, pese

a ser intangible, afecta, de forma muy concreta y a muy distintas escalas, al dinamismo o declive de los

diversos ámbitos territoriales”.

Por su parte el geógrafo brasileño Milton Santos (1999) sostiene que las relaciones sociales ocurren en el

territorio, siendo este el escenario de las mismas. En otro orden, Montañez y Delgado (1998) comprenden

al “territorio como espacio de poder, de gestión y de dominio del Estado, de individuos, de grupos, de

organizaciones y de empresas locales, nacionales y multinacionales”

El territorio es entonces una “geografía histórica específica” producida por el desarrollo del modo de

producción, en el cual las crisis, reestructuras y expansiones del desarrollo del capital en su búsqueda de

valorización van moldeando una geografía (Harvey, 2007).

Es así que el territorio puede ser mirado como producto histórico o meramente como un espacio en el que

suceden cosas. Pero este “espacio en el que suceden cosas” está moldeado a través de un proceso histórico,

de desarrollo de las relaciones de producción predominantes que le han dado forma. Sin embargo, la mirada

“puntual” y “fotográfica” también es importante para observar, en un momento dado, cuales son las

relaciones de poder, las modalidades de gestión de la cosa pública y acciones de agentes sociales con

diverso grado de organización y capacidad de incidencia, que en el territorio tienen lugar.

Por tanto, concebiremos al territorio como un espacio históricamente moldeado, en el que tienen lugar una

serie de relaciones sociales, que lo configuran como un espacio de conflicto (tácito o explícito), de

contraposición de intereses y de poder.

En función de esto, los agentes y actores sociales, ejercerán diferente grado de poder e influencia en la

construcción del territorio. Hay, por tanto diferentes niveles de apropiación del territorio por parte de los

agentes y actores que en él se sitúan.

Montañez y Delgado (op. cit) utilizan el concepto de “territorialidad”, entendido como “el grado de control de

una determinada porción de espacio geográfico por una persona o grupo social, un grupo étnico, una

compañía multinacional, un Estado o un bloque de estados”. A partir de este concepto, podemos señalar

que existen formas diferentes de apropiarse de un territorio, de identificarse y de reconocerse en él.

Como ejemplos opuestos de esto podemos señalar por un lado el poder de una gran empresa que compra

terrenos linderos a la misma para evitar que se sitúen cerca de la misma asentamientos irregulares de los

pobladores más pobres, y por otra parte, la escasa capacidad de decisión e incidencia que tiene un poblador

de un asentamiento irregular cuando una institución pública decide la ubicación del asentamiento en un

nuevo territorio. En el primer caso hay un actor que diseña su territorio y sus condiciones de desarrollo, en

el segundo tenemos un grupo social que en función de las decisiones de grupos con mayor poder, sufren un

proceso de “desterritorialización”.

El territorio que nos ocupa es el de los Zonales 6 y 9 de Montevideo, actualmente parte de los municipios E y

F. Es un territorio amplio en dimensión espacial, ocupando el Zonal 9, 84,79 Km² y el 6, 6,3 km², o sea,

más de 90km² en su totalidad. Es una zona heterogénea en lo productivo y en lo social. Estas

heterogeneidades se manifiestan como contradicciones al interior del territorio considerado y entre éste y el

resto de la ciudad.

La producción

En la zona considerada se encuentran localizados los tres sectores de actividad (Mendy, 2011). En lo relativo

a la producción primaria, existe una zona rural en el entorno de Villa García dedicada fundamentalmente a la

producción agrícola. Hay aproximadamente unas 28 explotaciones agropecuarias y el rubro de producción

principal es el de cultivos de hoja. Por otra parte hay presencia de producción primaria de subsistencia

localizada en asentamientos irregulares, caracterizada por la cría de animales y por pequeñas parcelas de

precarias huertas (Alimentando Soberanía, 2010).

En cuanto al sector industrial, tiene una fuerte presencia en la zona, especialmente en las ramas

automovilística, metalúrgica, maderera, farmacéutica, curtiembre, vestimenta, textil, marroquinería, calzado,

alimentación y plástico, tal como se presenta en el cuadro siguiente:

PROPORCIÓN DE UNIDADES PRODUCTIVAS

PARA ALGUNAS RAMAS DE ACTIVIDAD

COMUNALES 6 Y 9 DE MONTEVIDEO. AÑO 2009

Rama de actividad Porcentaje situado en el territorio Cantidad

Depósito y almacenaje 19,00% 30

Alimentación 14,00% 254

Recolección y comercio

de deshechos

22%

33

Plástico 21,00% 65

Madera 19,00% 155

Marroquinería y calzado 19,00% 46

Textil 15,00% 32

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA EN BASE A DATOS DEL INE

El eje industrial situado en el entorno de la avenida Veracierto, hasta hace muy poco zona de “cementerios

de fábricas”, ha visto una recuperación de las instalaciones productivas cerradas o abandonadas en la

década de los 90, volviendo a recuperarse parte del “paisaje” industrial que caracterizó históricamente a la

zona, aunque con características diferentes y más vinculado al desarrollo de la logística.

Existe una importante presencia de empresas de gran porte, especialmente en las ramas de curtiembre,

metalúrgica, farmacéutica y vestimenta, vinculadas a la actividad exportadora.

En lo que tiene que ver con el sector terciario, se destacan en este territorio, dos sub – sectores

importantes: por un lado, una histórica zona comercial localizada en el eje de 8 de Octubre y Camino

Maldonado, que constituye uno de los principales polos comerciales de la ciudad de Montevideo. Según

estimaciones de la organización de comerciantes de la zona, en este sector se emplean por lo menos cinco

mil trabajadores que habitan en el territorio de referencia. En segundo lugar, dentro del sector terciario, se

asiste a un importante desarrollo de la logística, con una creciente localización de empresas del sector y con

una potencialidad de desarrollo y de instalación de nuevas empresas, dada la reciente puesta en marcha del

llamado Anillo Perimetral. El mismo consiste de una carretera de rápida circulación que atraviesa la ciudad

de Montevideo uniendo el puerto y el Aeropuerto internacional, pensada en el transporte de mercaderías,

que atraviesa esta zona y la construye como un territorio privilegiado para la localización de este tipo de

actividades. Las empresas dedicadas a la logística, se encuentran ubicadas en el eje de la calle Veracierto y

también en Zonamérica (siendo esta última una zona franca, con una fuerte concentración de empresas

logísticas y polo de atracción de las mismas).

En términos de desarrollo histórico, vale acotar que la zona de referencia fue una zona de importante

desarrollo industrial durante el período de sustitución de importaciones, siendo gran parte de los barrios

ubicados en estos municipios “barrios obreros” por excelencia, con una concentración importante de clase

obrera y con una dinámica de vida y trabajo pautadas por el ritmo de las fábricas.

El posterior proceso de reestructura productiva y ajuste neoliberal que sufre nuestro país en la década del

90, traducido entre otras manifestaciones en un fuerte proceso de desindustrialización provocó importantes

cambios en la geografía productiva. Es recién a partir de 2006, luego de casi 20 años de predios industriales

abandonados, que se produce una reactivación económica que acompaña a la del resto del país, a partir de

la cual se verifica el desarrollo de la industria y del comercio y también el del sector logístico al que

hacíamos referencia anteriormente.

Vale una mención especial, la instalación de la zona franca “Zonamérica”, en la zona de Villa García. La

misma ocupa unas 100 hectáreas de superficie, se caracteriza por una moderna concepción arquitectónica,

robusta infraestructura tecnológica y de servicios, albergando a cerca de 180 empresas que operan en el

sector de logística, servicios financieros, informática, biotecnología, y comercio. Esta zona franca genera

unos 4500 puestos de trabajo de alta calificación. Lo que se observa es que ésta genera un “ruido” en el

territorio, donde se presenta como un “polo de desarrollo”, desconectado del resto del entorno2.

Las políticas públicas

¿Cómo inciden las políticas públicas en el desarrollo de la producción y la inversión en la zona? Existe un

régimen de promoción de inversiones, legislado a través de la ley Nº 16.906 que reglamenta la promoción

de inversiones y establece exoneraciones impositivas para las mismas. Esa ley está reglamentada por un

decreto a partir del cual se establece una serie de criterios para calificar en la promoción de la inversión

realizada. Los criterios relevantes utilizados son los relacionados con la generación de empleo, la producción

limpia, las exportaciones y el tamaño de la inversión.

A partir del cambio de gobierno ocurrido en 2005, se genera un importante crecimiento de la inversión

privada. En nuestra zona, y a partir de los datos que disponemos para los años 2008, 2009 y 2010, se

detecta un crecimiento de la cantidad de inversiones promovidas: en 2008 el 8% de la inversión realizada se

radicó allí, mientras que en 2009 fue un 11%, y en 2010 un 6%. Pero, si consideramos el monto de las

inversiones, se observa en estos tres años una tendencia decreciente: el 11% del monto total de las

inversiones promovidas está radicado en la zona en 2008, mientras que en 2009 es un 7,8%, y en 2010 un

5%3.

Las inversiones se concentran en el sector industrial y en menor medida en el sector comercial, y se trata de

inversiones realizadas por empresas ya existentes en la zona, que generan una cantidad reducida de puestos

2 Echaider, A. (2004).” Opinión personal. Por un lado los bagres, por otro las tarariras. El proyecto Zonamérica: un serio problema para la ciudad, aunque

también, una oportunidad”. Montevideo, Uruguay. 3 Elaboración propia en base a datos de la Unidad de Apoyo al Sector Privado del Ministerio de Economía y Finanzas.

de trabajo. Mientras que en 2008 por cada millón de dólares invertidos en la zona, se generaban 5 puestos

de trabajo, en 2010 esa cifra trepa a 8 puestos de trabajo generados. Todo esto hay que considerarlo

tomando en cuenta que la inversión en 2010 se duplica en cantidad para todo el departamento de

Montevideo respecto a años anteriores, lo que hace que en la zona el crecimiento de la inversión no siga la

tendencia ascendente que venía teniendo. A su vez, las inversiones en su gran mayoría no consisten en la

implantación de nuevas industrias o comercios, si no que son ampliación, renovación, o innovación de

empresas ya existentes en el territorio.

En términos de política pública, podemos señalar que hay un esfuerzo por estimular la inversión privada, a

partir del establecimiento de una política de exoneraciones impositivas en algunos rubros. Esta política

implica un sacrificio fiscal de la sociedad, que se priva de percibir algunos impuestos provenientes del sector

empresarial, en aras de estimular la inversión privada y con ella el crecimiento y el empleo. Entonces

tenemos una línea de política pública orientada a apoyar la inversión en el sector privado, que, como

veremos más adelante guarda poca o ninguna relación con las políticas públicas destinadas a atender

necesidades de los sectores más postergados que se sitúan en este mismo territorio y especialmente con su

inserción en esta dinámica productiva local.

La “cuestión social”

En cuanto a la población del departamento tenemos una realidad caracterizada por una fuerte incidencia de

la pobreza. Algunos datos provenientes del último Censo de Población y de la Encuesta Continua de Hogares

de 2008 son ilustrativos de esta situación:

El 25% de la población de Montevideo se concentra en esta zona,

El 68,6% de los niños del comunal 9 vive bajo la línea de la pobreza.

La pobreza y la indigencia, se localizan también al interior de la zona de referencia del estudio:

Maroñas, Parque Guaraní, Villa Española, Ituzaingó, Flor de Maroñas, Punta de Rieles, Bella

Italia, Jardines del Hipódromo, Villa García, Malvín Norte, Jardines del Hipódromo4.

El 20,8 % de la población de Montevideo que vive en asentamientos irregulares se encuentra localizada en

esta zona5. (Ver en el anexo mapa de asentamientos en la zona). En los mismos predomina la población

joven y de niños entre 0 y 5 años. Esto da cuenta del fenómeno de infantilización de la pobreza y de las

mayores tasas de crecimiento poblacional. (Ver en el anexo pirámides poblacionales). El mayor crecimiento

poblacional se da, entonces, en las zonas que concentran los mayores niveles de pobreza. Estamos hablando

de un fenómeno que en nuestro país no es nuevo, y es de carácter estructural, que ha formado parte de la

agenda política de sucesivos gobiernos.

La población asentada vive en condiciones de extrema pobreza y vulnerabilidad, muchos son desocupados y

4 Datos proporcionados por la Unidad de Estadística de la Intendencia Municipal de Montevideo. 5 Censo 2004. Montevideo y CCZ. Unidad de Estadística. Intendencia Municipal de Montevideo. Cuadro 6.- Viviendas, hogares y personas en asentamientos

irregulares. Pág. 6.

los que no lo son tienen trabajos precarios. Esta población además de padecer altos niveles de pobreza,

tiene muy bajos niveles educativos, lo que les dificulta acceder a un trabajo estable, y se desempeñan en

trabajos caracterizados por la informalidad y la precariedad.

Se verifica además un fenómeno de segregación residencial, que se presenta en toda la ciudad de

Montevideo, entendiendo la segregación residencial como “el distanciamiento y separación de los grupos de

población en una comunidad”. De acuerdo a un trabajo que realizó Arim, R (2008) acerca de la segregación

residencial y la exclusión social, él demuestra que se da en Montevideo un distanciamiento creciente que se

observa entre los CCZ y lo que es más interesante aún, encuentra que el territorio es una variable

determinante para acceder a un puesto de trabajo de buena calidad. O sea, en términos de discriminación y

exclusión social, el territorio funciona como un mecanismo de “señalización” negativa en el mercado de

trabajo.

Un último aspecto que nos interesa destacar en esta breve caracterización de la problemática social situada

en el territorio es el tipo de inserción laboral de los pobladores de la zona (Mendy, 2011).

El 23% de los ocupados busca otro trabajo. El 61% de esta población busca otro trabajo para

sustituir al actual.

El 68% de las personas que están buscando otro trabajo lo hace porque necesita mayores ingresos,

el 13,4 % porque considera que su trabajo no es estable y el 9% para mejorar las condiciones en las

que actualmente realiza su trabajo.

Es mayoritaria la condición de trabajador asalariado.

El 47,6% de los asalariados trabaja en empresas con menos de 5 integrantes.

El 17,6% no tiene derecho a aguinaldo en su trabajo.

El 33% no aporta a la Caja de Jubilaciones.

El 8,3% de los trabajadores que aportan a la Caja de Jubilaciones lo hace por menos del salario que

percibe.

Solo el 13,1% de los ocupados manifiesta pertenecer a una organización sindical, mientras que el

17,5 no es miembro de ninguna y el 69,3% señala que no existe sindicato o gremio en su lugar de

trabajo.

El 6% de la población ocupada trabaja en puestos callejeros o de feria, ya sea fijos o móviles, el 5%

trabaja sobre vehículos (Elaboración propia en base a datos del INE, ECH, 2008).

Las “otras” políticas públicas

En este contexto, se presentan un conjunto de políticas diseñadas desde los gobiernos nacional y

departamental para atender estas situaciones de pobreza, que apuntan a reducir la vulnerabilidad de esta

población, vinculadas a políticas de salud, educación, mejoramiento del hábitat y prestaciones sociales. Si

bien son programas que en mayor medida apuntan a reducir los valores de pobreza e indigencia, mejorando

el acceso a bienes y servicios de la población estructuralmente empobrecida, en última instancia no

solucionan el problema de fondo que es la creciente fragmentación social y exclusión de esta población.

Un ejemplo de esto es la educación. Si observamos el mapa de instituciones educativas (Ver anexo) vemos

que el número de escuelas primarias, sobrepasa ampliamente el de instituciones de educación secundaria, y

que en toda la extensión del territorio estudiado solo se sitúan tres escuelas técnicas. Cuando vemos la

importancia del desarrollo de unidades productivas verificados en el territorio en los últimos años, cabe

preguntarnos en qué medida esta población puede insertarse en esta estructura productiva, si no está en

mínimas condiciones de acceder a los trabajos ofrecidos por estas empresas, y sin la existencia de políticas

públicas que busquen un acercamiento entre la realidad pujante de la inversión privada, y la inserción de la

población más pobre en esta estructura. Y no hablamos aquí de políticas de acercamiento entre la oferta y la

demanda planteadas desde el punto de vista de la formación profesional y la capacitación, sino de políticas

de educación y formación más integrales, que preparen ciudadanos capaces de integrarse críticamente en

las relaciones de producción y trabajo existentes.

Con respecto a las políticas más orientadas a la inserción laboral, existen en la zona instituciones como el

Centro Publico de Empleo (CEPE) o el Centro de Desarrollo Local (CEDEL), que están orientadas a facilitar el

acceso de las personas al mercado de trabajo. En estos lugares, se brindan herramientas para brindar una

mejor formación a las personas interesadas en conseguir un empleo, ofreciéndose cursos de capacitación de

corta duración para facilitar una salida inmediata al mercado de trabajo. Ellos cuentan con una lista de

personas interesadas en trabajar, y actúan como nexo entre la oferta y la demanda cuando empresas se

acercan a estas instituciones para conseguir trabajadores. Si bien, este tipo de políticas pueden paliar la

situación de desempleo, encontramos evidencia a partir del trabajo en campo en el proyecto de que los

resultados no han sido muy exitosos. Esto se debe a varios aspectos, entre otros, al desconocimiento que

tiene la gente sobre la existencia de estas instituciones, a la escasez de recursos con los que cuentan estas

instituciones para acercarse al “núcleo duro” de desocupados, y a la deserción en los cursos que se brindan.

Asimismo, existen programas impulsados desde el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), que también

intentan a través de diferentes instrumentos colaborar en la superación de situaciones de privación de las

población más pobre. Ejemplo claro de estos programas, es el de la Tarjeta Alimentaria del MIDES, que a

través de ésta realiza una transferencia en dinero para ser gastada por las familias en alimentos.

Algunas reflexiones

A un territorio fragmentado, se le corresponde una aplicación de políticas públicas también fragmentadas:

las políticas de promoción de inversión dirigidas al sector productivo transcurren por un carril propio, en

forma paralela y sin vasos comunicantes con las políticas sociales dirigidas a mitigar la situación de los

sectores más vulnerables.

No se trata de caer en el simplismo de decir que son inoperantes los instrumentos de política dirigidos a

mitigar situación desde privación de urgente resolución. Se trata de plantear un diseño de largo plazo en las

políticas públicas que sea integral e integrador de problemáticas pero también de instrumentos y soluciones,

y de actores y agentes beneficiarios de esas políticas.

Una reflexión que creemos que vale la pena , es la siguiente: si bien el aumento de la inversión conlleva un

mayor crecimiento económico, éste no necesariamente se traduce en un mayor bienestar de la población

más pobre y desfavorecida. Y dado que las exoneraciones impositivas implican un sacrificio fiscal para el

gobierno, corresponde cuestionarse si no sería deseable una mayor exigencia en el acceso a las

exoneraciones, de forma que estas repercutan en los sectores de la población más postergados, a través de

mejoras en sus posibilidades de inserción en el mercado de trabajo.

Es evidente que esto no generaría igualdad social, pero permitiría otra modalidad de “inserción social” de

gran parte de la población, vinculada a procesos de inserción en el mundo del trabajo, a una socialización

colectiva entre trabajadores, en la posibilidad de establecer miradas colectivas y críticas sobre la

organización social y productiva.

La cuestión central es que, la inserción en una estructura productiva, si bien implica un mejoramiento

sustancial frente a una situación de desempleo, de no – trabajo, genera una socialización en un campo

definido por excelencia por la contradicción capital – trabajo. Implica una socialización en el trabajo en la

que se corre el riesgo de constituirse como actor, de cuestionar la desigualdad en las relaciones de

producción, y de percibir varias de las razones por las cuales unos ocupan un lugar y otros otro. La

implementación de políticas públicas en este sentido conlleva el peligro de generar actores que se sitúen en

un rol de protagonismo más que en un rol de beneficiarios de “políticas sociales”.

En lo que tiene que ver con el territorio, ¿cómo ese posible pensar instrumentos de política de carácter

nacional o departamental que tengan la suficiente flexibilidad como para adaptase a las características

particulares del territorio e integrar a la población que permanece excluida a los procesos de dinamización y

expansión productiva? ¿Cómo se generan condiciones, desde el diseño de las políticas para que los

pobladores más marginales se inserten en la dinámica productiva como un actor más? ¿Cómo se integran a

los actores ya organizados (empresarios inversores, sindicatos, organizaciones barriales) al diseño de

políticas que apunten a algo más que a mejorar los números de pobreza e indigencia, fortaleciendo la

constitución de actores sociales, generando ciudadanía capaz de situarse en posiciones críticas frente al

actual estado de cosas.

La actual “compartimentación” de la política pública y sus instrumentos tiene una razón de ser política, no es

una situación “de hecho”, sino que es razón de ser del actual modelo de desarrollo. El territorio de nuestro

interés es una clara expresión de ello.

En otros términos, cuando estamos situados en un territorio en el que se están desarrollando fuertes

inversiones productivas, una parte de los cuales está estimulada a través de políticas públicas de inversión

¿es posible pensar en incluir a una parte de la población en este tipo de desarrollo? El dejar transcurrir este

desarrollo por carriles separados, implica, desde las políticas públicas consolidar los procesos de

fragmentación social y territorial.

El hecho de considerar estos procesos en un territorio concreto, permite observar cómo operan las

diferencias de poder que están en juego, las dificultades para integrar acciones, y los resultados de un

modelo de desarrollo que supone que el crecimiento económico se traslada automáticamente a toda la

población. Es en el territorio concreto donde puede observarse claramente la contradicción entre desarrollo

económico y desarrollo social: mientras la inversión productiva crece, la situación de la población excluida no

mejora.

Si bien a partir de 2005 – 2006 se puede visualizar una presencia mayor de instituciones publicas en el

territorio y de instrumentos de política aplicados a las poblaciones más vulnerables, terminan

transformándose en políticas asistencialistas que no pasan las fronteras de lo emergente y que son

incapaces da abordar el problema de fondo.

Los dos fenómenos que señalamos se resumen en uno, ya que constituyen dos caras de la misma moneda.

Y el planteo de este artículo no parte de la posición ingenua de pensar que se va a abatir la pobreza o a

terminar con la desigualdad social incluyendo a la gente en esta estructura productiva. Se trata de que si

esta población es inserta en esta dinámica pueden procesarse dos fenómenos que implican un cambio

cualitativo respecto de su situación actual: por un lado una mejora concreta en sus condiciones de vida, y

por otro una inserción social que permitiría generar condiciones objetivas para cuestionarse las razones de la

desigualdad en la distribución de la riqueza.

La socialización en el mundo del trabajo formal, del trabajo colectivo, es una condición para que sectores de

la población superen su situación de exclusión y se generen a su vez condiciones para mirar críticamente el

modelo de desarrollo en el que se está inserto.

Las disparidades generadas por el modo de producción se expresan de forma específica y concreta en el

territorio, y deberían ser materia de política pública. Lo que para unos sectores implica desarrollo para otros

no implica nada, y eso dentro de una misma zona, dado que se posicionan en la misma de forma muy

diferente. Ante esto, una de las posibles vías de salida es la planificación de un desarrollo territorial

integrado que abarque dimensiones que tengan en cuenta la competitividad de las unidades productivas

pero también la inserción de la población en las mismas, la sustentabilidad ambiental y la moderación de los

desequilibrios generados. Para ello es necesario, a nuestro juicio pasar a una modalidad diferente en el

diseño de políticas, apuntando a la participación de los actores locales y nacionales en su diseño.

El Estado se hace visible en el territorio de maneras totalmente diferentes: por un lado a través de políticas

de corte asistencialista dirigidas hacia los sectores más pobres, por otro con políticas de beneficio al sector

privado, y por otro lado, también a través de las instituciones de asistencia de salud y educación. Esta

aplicación “compartimentada” de políticas y esta diferente presencia estatal, de acuerdo al sector “objetivo”

de aplicación de las políticas públicas, ¿no constituye en si mismo un diseño excluyente y fragmentador? ¿Es

posible una política pública exitosa, que se proponga la erradicación de la pobreza que no sea cuestionadora

del sistema que origina esta situación?

¿No se corre el riesgo, de que esta aplicación de políticas separadas por sector, por problemática, agudice el

proceso de segregación y desigualdad?

La implementación de políticas públicas integradas, no va a cambiar un sistema cuya base de sustentación

está en la desigualdad, pero las cualidades de la desigualdad serían diferentes si se diseñara políticas

integrales que incorporaran las dimensiones de educación, trabajo, salud, alimentación en una forma más

integrada e integradora.

Para superar en parte esta situación, creemos necesario un vuelco en el diseño, implementación y control de

las políticas públicas, para que contemplen las diferentes dimensiones de la desigualdad, e intentar superar

el aislamiento entre las “políticas sociales” y las “políticas económicas”, considerando además la dimensión

territorial.

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Caracas, Venezuela. Universidad Central de Venezuela. Cuadernos del CENDES, vol. 23, número 062.

Tiney,J. (2010). “Tierra y territorio desde la cosmovisión de un pueblo manya”. Guatemala. Disponible en:

http://www.redmaya.org.

ANEXOS

INVERSIONES DE LOS ZONALES 6 Y 9 SEGÚN SECTOR DE ACTIVIDAD Y RESTO DE MDEO

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Unidad de Apoyo al Sector Privado del Ministerio de Economía y Finanzas.

PIRAMIDES POBLACIONALES

Gráfico 1: Pirámide Poblacional de Montevideo

5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5

00-04

10-14

20-24

30-34

40-44

50-54

60-64

70-74

80-84

Gru

po

de E

dad

Porcentaje

Fuente: Unidad de Estadística de la Intendencia Municipal de Montevideo

Gráfico 2: Pirámide poblacional de la Zona 6

5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5

00-04

10-14

20-24

30-34

40-44

50-54

60-64

70-74

80-84

Gru

po

de E

dad

Porcentaje

Fuente: Unidad de Estadística de la Intendencia Municipal de Montevideo

Gráfico 3. Pirámide poblacional del Zonal 9

5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5

00-04

10-14

20-24

30-34

40-44

50-54

60-64

70-74

80-84

Gru

po

de E

dad

Porcentaje

Fuente: Unidad de Estadística de la Intendencia Municipal de Montevideo

MAPAS

Fuente: elaboración propia en base a datos de Intendencia Municipal de Montevideo y registros

administrativos del PIM.

Fuente: elaboración propia en base a registros administrativos del PIM.

Fuente: elaboración propia en base a datos de Intendencia Municipal de Montevideo y registros

administrativos del PIM.