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LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA SOBRE LA EDIFICACIN Y USOS DEL SUELO EN CASTILLA-LA MANCHAJOS GERARDO GMEZ MELERO

FICHA TCNICA DE LA TESIS

FICHA TCNICA DE LA TESIS

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LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA SOBRE LA EDIFICACIN Y USOS DEL SUELO EN CASTILLA-LA MANCHA

A mis padres, mis hijos Luisa y Gerardo y, por su puesto, a su madre.

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Somos esclavos de las leyes para poder ser libres. La salud del pueblo est en la supremaca de la ley. Cicern, Marcus Tullius Cicero.

Lo justo y lo injusto no son producto de la naturaleza, sino de la ley. Arquelao de Priene.

La libertad no es posible ms que en aquellos pases donde el derecho predomina sobre las pasiones. Entre el fuerte y el dbil, entre el rico y el pobre, entre el amo y el siervo, la libertad oprime, la Ley libera. Lacordaire.

Las leyes demasiado benvolas, rara vez son obedecidas. Las leyes demasiado severas, rara vez son ejecutadas. Benjamin Franklin.

La libertad es, en la filosofa, la razn; en el arte, la inspiracin; en la poltica, el derecho. Victor Hugo.

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NOTA LDEL AUTOR

NOTA DEL AUTOR El libro que ahora nace es el fruto de una larga y profunda gestacin, cuyo origen est en la tesis doctoral que con el mismo ttulo defend el 19 de mayo de 2006, en la Facultad de Derecho de Albacete, Universidad de Castilla-La Mancha, ante el tribunal presidido por el Catedrtico Doctor D. Luis Ortega lvarez e integrado adems por los Catedrticos Dr. D. Martn Bassoll Coma, Dr. D. ngel Menndez Rexach, Dr. D. Santiago Gonzlez-Varas Ibez, actuando como Secretario el Dr. D. Jos Antonio Moreno Molina. Desde aqu agradezco, de todo corazn, las atinadas recomendaciones y sugerencias que en dicho acto me fueron formuladas, as como las sinceras observaciones brindadas por el Director de Tesis y Tutor, el Dr. D. Francisco Delgado Piqueras, todas ellas han sido recogidas en la acomodacin de la misma para la redaccin de esta obra. Los constantes cambios legislativos, las nuevas aportaciones doctrinales y los nuevos pronunciamientos de los tribunales de justicia han hecho necesario que la tesis originaria de este libro haya tenido que actualizarse al momento en que ve la luz. Es justo agradecer la ayuda prestada por mis compaeros del rea de Derecho Administrativo, a los Secretarios de Administracin Local, de los que tanto he aprendido, especialmente a Antonio Toledo Picazo por sus certeros consejos, apoyo y nimo. Tambin mi agradecimiento a los compaeros de trabajo Diego Sanz Lpez y ngela Alegre Garca, por su colaboracin desinteresada. Por su puesto, al Consejo Econmico y Social de Castilla-La Mancha que ha hecho posible esta publicacin y a todas las personas que me ayudaron en su preparacin, ellos saben muy bien quienes son y cunto se lo agradezco.

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ABREVIATURAS

ABREVIATURAS CE: Constitucin Espaola. CCAA: Comunidades Autnomas. CPU: Comisin Provincial de Urbanismo. CRU: Comisin Regional de Urbanismo. CTE: Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Cdigo Tcnico de la Edificacin EA: Estatuto de Autonoma. F Fundamento Jurdico. J: INAP: Instituto Nacional de Administracin Pblica. IRAM: Instruccin para la aplicacin del RAMINP. Orden de 15 de marzo de 1963. ITP Instruccin Tcnica del Planeamiento. Orden de 31 de marzo de 2003. LEF Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de 1954. LH Ley Hipotecaria LJ: Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. LOE: Ley 38/1999, de 5 de noviembre, sobre Ordenacin de la Edificacin. LOFAGE: Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado. LOTAU: Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica en Castilla-La Mancha. LPHCM Ley del Patrimonio Histrico de Castilla-La Mancha. LPHE Ley 16/1985 del Patrimonio Histrico Espaol LRBRL: Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local. LRJPAC: Ley 30/1992, 26 de noviembre, del Rgimen Jurdico de las A. Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. LRSV: Ley 6/1998, de 13 de abril, del Rgimen del Suelo y Valoraciones. POM: Plan de Ordenacin Municipal. RAMINP: Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas. RBEL: Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. RAP: Revista de Administracin Pblica. RDUMA: Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente. RDU: Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanstica para el desarrollo de la ley sobre rgimen del suelo y ordenacin urbana. RGPE: Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Polica de Espectculos Pblicos y Actividades Recreativas. RGU: Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestin Urbanstica. REALA: Revista de Estudios de Administracin Local. REF Reglamento de Expropiacin Forzosa. RPU: Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento

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de Planeamiento para desarrollo de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana. RPUCM: Decreto 248/2004, de 14 de septiembre de 2004, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica. ROF: Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales. RELH: Real Decreto 1093/1997, de 4 julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecucin de la Ley Hipotecaria sobre inscripcin en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanstica. RPPS: Reglamento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora. RS: Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955. REVL: Revista de Estudios de la Vida Local. STC: Sentencia del Tribunal Constitucional. STS: Sentencia del Tribunal Supremo. STSJ: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia. STSJCM: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha. TRLOTAU: Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre de 2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica de Castilla-La Mancha. TRRL: Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local. TRLC: Texto Refundido de la Ley de Contratos 2/2000, de 16 de junio. TRLS de 1976: Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana. TRLS de 1992: Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio de la Ley sobre Rgimen de Suelo y Ordenacin Urbana. TS: Tribunal Supremo. UE: Unin Europea

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NDICEPRLOGO INTRODUCCION PARTE I EL MARCO JURIDICO DE LA ACTIVIDAD DE INTERVENCION ADMINISTRATIVA EN LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA EDIFICACIN CAPITULO 1 CONCEPTO DE URBANISMO 1.1 LA RELEVANCIA DE LOS ASPECTOS CONSTITUCIONALES EN LA CONCEPCIN JURISPRUDENCIAL DEL URBANISMO 1.2 CONCEPTUALIZACIN DOCTRINAL: EL CARCTER INTERDISCIPLINAR DEL URBANISMO 1.3 EL CONCEPTO EN LAS NORMAS: EL CARCTER DE FUNCIN PBLICA DEL URBANISMO CAPITULO 2 URBANISMO Y ORDENACIN DEL TERRITORIO LAS TCNICAS DE POLICA APLICADAS AL CONTROL DE LA ACTIVIDAD URBANSTICA CAPITULO 3 EL DERECHO URBANSTICO Y LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA EN LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA EDIFICACIN CAPITULO 4 LA POTESTAD ADMINISTRATIVA DE INTERVENCIN EN EL MBITO URBANSTICO 4.1 CONCEPTO DE INTERVENCIN ADMINISTRATIVA 4.2 PRINCIPIOS Y LMITES DE LAS TCNICAS DE ORDENACIN O INTERVENCIN 4.2.1 Principios formales 4.2.2 Principios materiales 4.2.3 Lmites en el ejercicio de la actividad de polica 4.3 QU DIFERENCIA EXISTE ENTRE MEDIDAS DE POLICA, INTERVENCIN ADMINISTRATIVA Y DISCIPLINA URBANSTICA? CONFUSIN O SIMILITUD DE CONCEPTOS

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CAPITULO 5 LAS TCNICAS DE POLICA EN EL MBITO URBANSTICO CAPITULO 6 LA ACTIVIDAD DE INTERVENCIN ADMINISTRATIVA SEGN EL TRLOTAU 6.1 LA ACTIVIDAD URBANSTICA ES UNA FUNCIN PREFERENTEMENTE PBLICA, PERO EL CONTROL DE LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA EDIFICACIN ES DE FORMA ABSOLUTA 6.2 EL URBANISMO EN CASTILLA-LA MANCHA ES UNA FUNCIN PBLICA PERO QUE REQUIERE Y ADMITE LA PARTICIPACIN DE LOS PARTICULARES 6.3 PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD DE INTERVENCIN ADMINISTRATIVA PREVISTOS EN LA LOTAU 6.3.1 Exclusividad 6.3.2 Inexcusabilidad 6.3.3 Auxilio a los municipios 6.3.4 Colaboracin interadministrativa 6.3.5 Colaboracin de los particulares 6.4 LA DECLARACIN DE INTERS REGIONAL DE LAS FUNCIONES DE CONTROL, VERIFICACIN, DISCIPLINA Y SANCIN DE LAS ACTIVIDADES REGULADAS POR LA ORDENACIN TERRITORIAL Y URBANSTICA CAPITULO 7 LOS RGANOS QUE EJERCEN LA FUNCIN DE VELAR POR EL CUMPLIMIENTO DE LOS BIENES JURDICOS PROTEGIDOS EN EL TRLOTAU 7.1 LOS RGANOS DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE CASTILLA-LA MANCHA QUE EJERCEN LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA DE CONTROL DE LAS ACTUACIONES URBANSTICAS 7.2 LOS AYUNTAMIENTOS 7.3 LA DELEGACIN DE COMPETENCIAS POR LOS AYUNTAMIENTOS EN LA COMUNIDAD AUTNOMA PARTE II LOS MEDIOS DE CONTROL ESTABLECIDOS EN EL TRLOTAU CAPITULO 1 LA COMUNICACIN PREVIA 1.1 CONSIDERACIONES GENERALES 1.2 CONCEPTO Y NATURALEZA JURDICA DE LA COMUNICACIN PREVIA COMO TCNICA DE INTERVENCIN ADMINISTRATIVA 1.3 LAS ACTUACIONES URBANSTICAS SUJETAS A COMUNICACIN PREVIA.

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EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA COMUNICACIN PREVIA 1.4 EFICACIA DEL SISTEMA DE ACTOS COMUNICADOS 1.4.1 Desde el punto de vista fiscal 1.4.2 Desde el punto de vista prctico CAPITULO 2 LA LICENCIA URBANISTICA 2.1 CONCEPTO, NATURALEZA Y CONTENIDO DE LA LICENCIA URBANSTICA 2.2 LA LICENCIA URBANSTICA ES UN ACTO ADMINISTRATIVO DECLARATIVO DE DERECHOS 2.3 CLASIFICACIN GENERAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS 2.3.1 La licencia urbanstica es una institucin jurdica bajo cuya denominacin caben otras modalidades de licencias? 2.3.2 Las licencias de apertura son licencias urbansticas? 2.3.3 Clasificacin general de las licencias urbansticas 2.4 LA TIPOLOGA DE LICENCIAS URBANSTICAS ESTABLECIDA EN EL TRLOTAU 2.5 A QU LICENCIAS URBANSTICAS SE REFIERE EL ARTCULO 169 DEL TRLOTAU? 2.6 SON NECESARIAS TRES LICENCIAS (OBRA, INSTALACIN Y APERTURA) PARA PROCEDER A LA APERTURA DE UNA ACTIVIDAD CLASIFICADA, AUNQUE SE TRAMITEN DE MANERA INTEGRADA EN UN MISMO EXPEDIENTE, CONFORME ESTIPULA EL ARTCULO 163 DEL TRLOTAU? 2.7 EL RGIMEN DE INTEGRACIN DE LICENCIAS PREVISTO EN EL TRLOTAU 2.8 LOS PLAZOS PREVISTOS EN EL TRLOTAU PARA LA CONCESIN DE LAS DISTINTAS LICENCIAS URBANSTICAS 2.9 CONSECUENCIAS PRACTICAS DE LA APLICACIN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO AL SISTEMA DE INTEGRACIN DE LICENCIAS PREVISTO EN EL TRLOTAU CAPITULO 3 LOS ACTOS DE USO DEL SUELO, CONSTRUCCIN Y EDIFICACION SUJETOS A LICENCIA URBANSTICA EN CASTILLA-LA MANCHA 3.1 CUESTIONES PREVIAS Y RGIMEN JURDICO 3.2 LAS PARCELACIONES O CUALESQUIERA OTROS ACTOS DE DIVISIN DE FINCAS O PREDIOS EN CUALQUIER CLASE DE SUELO, NO INCLUIDAS EN PROYECTOS DE REPARCELACIN 3.2.1 Obligatoriedad de la licencia urbanstica para toda segregacin 3.2.2 Distincin entre parcelacin urbanstica y segregacin de suelo rstico

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3.2.3 El rgimen actual de las segregaciones de suelo rstico en Castilla-La Mancha 3.2.4 Supuestos previstos en la legislacin vigente en Castilla-La Mancha para segregar suelo rstico. Segregaciones con fines agrarios y no agrarios 3.3 LAS OBRAS DE CONSTRUCCIN, EDIFICACIN E IMPLANTACIN DE INSTALACIONES DE TODA CLASE DE NUEVA PLANTA 3.3.1 Distincin entre obras mayores y menores 3.3.2 Las obras de nueva planta en el TRLOTAU 3.4 LA LICENCIA URBANSTICA PARA OBRAS Y USOS PROVISIONALES. CONCEPTO Y RAZONES QUE JUSTIFICAN SU EXISTENCIA 3.4.1. La licencia urbanstica de obras y usos provisionales son una manifestacin de los principios de proporcionalidad e intervencin mnima 3.4.2 Rgimen jurdico aplicable a las obras y usos provisionales. Antecedentes y derecho positivo vigente 3.4.3 Las licencias urbansticas para actos de uso del suelo y de la edificacin de carcter provisional, son actos discrecionales o fruto del ejercicio de una potestad reglada 3.4.4 La licencia urbanstica para obras y usos provisionales se ha de otorgar con carcter restrictivo 3.4.5 Se trata de una provisionalidad fctica, no ontolgica 3.4.6 Distincin de la licencia urbanstica de obras o usos provisionales de las licencias urbansticas provisionales 3.4.7 Casustica y ejemplos sobre licencias urbansticas para obras y usos provisionales. 3.4.8 El estudio especfico de la licencia urbanstica para obras y usos provisionales en Castilla-La Mancha. El anlisis del artculo 172 del TRLOTAU 3.4.9 La inscripcin registral de las licencias urbansticas para obras provisionales 3.5 RGIMEN JURDICO DE LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA EDIFICACIN EN SUELO RSTICO 3.5.1 La clasificacin del suelo en Castilla-La Mancha y su trascendencia para los actos susceptibles en suelo rstico 3.5.2 El contenido urbanstico del derecho de propiedad del suelo rstico: deberes y derechos 3.5.3 Los usos del suelo y de edificacin que pueden realizarse en suelo rstico 3.5.4 Condiciones y requisitos para el uso del suelo y la edificacin en suelo clasificado rstico. Reglas de aplicacin directa y subsidiaria. La nulidad de pleno derecho de los actos disconformes con las normas

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3.5.5 Los requisitos sustantivos y administrativos para la realizacin de actos de uso del suelo y de la edificacin en suelo rstico. La Calificacin Urbanstica y el contenido de las licencias urbansticas en suelo rstico 3.5.6 La calificacin urbanstica y otros permisos o autorizaciones extramunicipales para las actuaciones en suelo rstico 3.5.7 La licencia urbanstica autorizatoria de actos de uso del suelo y de la edificacin en suelo rstico 3.6 OTROS USOS DEL SUELO Y DE LA EDIFICACIN SUJETOS A LICENCIA URBANSTICA CONFORME AL TRLOTAU 3.6.1 Las obras de ampliacin de construcciones, edificios e instalaciones de toda clase existentes 3.6.2 Las obras de modificacin o reforma que afecten a la estructura o al aspecto exterior de las construcciones, los edificios y las instalaciones de todas clases 3.6.3. Las obras que modifiquen la disposicin interior de las edificaciones cualquiera que sea su uso 3.6.4 La demolicin de las construcciones, salvo en los casos declarados de ruina inminente 3.6.5 La modificacin del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones 3.6.6 La extraccin de ridos y la explotacin de canteras 3.6.7 La instalacin de centros de tratamiento o instalaciones de depsito o transferencia de toda clase de residuos 3.6.8 El cerramiento de fincas, muros y vallados 3.6.9 La apertura de caminos, as como su modificacin o pavimentacin 3.6.10 La ubicacin de casas prefabricadas e instalaciones similares, provisionales o permanentes 3.6.11 La instalacin de invernaderos 3.6.12 La colocacin de carteles y vallas de propaganda visibles desde la va pblica 3.6.13 Las instalaciones que afecten al subsuelo 3.6.14 La instalacin de tendidos elctricos, telefnicos u otros similares y la colocacin de antenas de cualquier clase 3.6.15 La construccin de presas, balsas, obras de defensa y correccin de cauces pblicos, vas pblicas o privadas y, en general, cualquier tipo de obras o usos que afecten a la configuracin del territorio 3.6.16 Los actos de construccin y edificacin en estaciones destinadas al transporte terrestre, as como en sus zonas de servicio

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3.7 LOS DEMS ACTOS QUE SEALEN LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO DE ORDENACIN TERRITORIAL Y URBANSTICA 3.8 LOS ACTOS DE CONSTRUCCIN, EDIFICACIN Y USO DEL SUELO QUE REALICEN LOS PARTICULARES EN TERRENOS DE DOMINIO PBLICO 3.9 LA PRIMERA UTILIZACIN Y OCUPACIN DE LOS EDIFICIOS E INSTALACIONES EN GENERAL, Y LA MODIFICACIN DEL USO DE LAS CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES E INSTALACIONES 3.9.1 El concepto de licencia de primera utilizacin y ocupacin de los edificios e instalaciones y su distincin de la cdula de habitabilidad. Normativa aplicable en Castilla-La Mancha 3.9.2 Procedimiento administrativo para el otorgamiento de las licencias de primera utilizacin y ocupacin de los edificios e instalaciones en general. Iniciacin, instruccin y terminacin 3.9.3 Casustica y doctrina jurisprudencial sobre la licencia urbanstica de primera ocupacin 3.10 LA TALA DE MASAS ARBREAS, DE VEGETACIN ARBUSTIVA O DE RBOLES AISLADOS QUE, POR SUS CARACTERSTICAS, PUEDAN AFECTAR AL PAISAJE O ESTN PROTEGIDOS POR LA LEGISLACIN SECTORIAL CORRESPONDIENTE CAPITULO 4. LOS ACTOS DE USO DEL SUELO, CONSTRUCCIN Y EDIFICACION NO SUJETOS A LICENCIA URBANSTICA EN CASTILLA-LA MANCHA 4.1 ACTOS EN SUELO RSTICO RELACIONADOS CON LAS TAREAS AGRCOLAS 4.2 EXCEPCIONES ATENDIENDO AL OBJETO DEL ACTO DE USO DEL SUELO Y DE LA EDIFICACIN. OBRAS DE CARCTER PBLICO 4.3 EXCEPCIONES EN VIRTUD DE RAZONES DE URGENCIA O EXCEPCIONAL INTERS PBLICO. OBRAS PROYECTADAS POR LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS 4.4 PARCELACIONES Y OTRAS SEGREGACIONES DE FINCAS INCLUIDAS EN PROYECTOS DE REPARCELACIN 4.5 LAS ORDENES DE EJECUCIN 4.6 LOS PROYECTOS DE URBANIZACIN. REQUIEREN LICENCIA URBANSTICA LOS PROYECTOS DE URBANIZACIN? CAPITULO 5. EL PROCEDIMIENTO GENERAL DE CONCESIN DE LICENCIAS 5.1 LA CONCESIN DE UNA LICENCIA URBANSTICA REQUIERE LA TRAMITACIN PREVIA DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 5.2 INCIDENCIA DE LA LRJPAC EN EL PROCEDIMIENTO DE CONCESIN DE LICENCIA URBANSTICA PREVALECE LA NORMA BSICA Y SECTORIAL

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SOBRE EL TRLOTAU? 5.3 EL RGIMEN JURDICO APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE CONCESIN DE LICENCIA URBANSTICA EN CASTILLA-LA MANCHA 5.4 LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO DE CONCESIN DE LICENCIA URBANSTICA 5.4.1 Es posible la iniciacin de oficio de estos procedimientos? 5.4.2 La documentacin que debe acompaarse junto a la solicitud 5.4.3 Efectos jurdicos del registro de la solicitud: la iniciacin del procedimiento 5.5 LA LLAMADA FASE DE ORDENACIN DEL PROCEDIMIENTO 5.6. LA FASE DE INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO DE CONCESIN DE LICENCIAS URBANSTICAS EN CASTILLA-LA MANCHA 5.6.1. Los informes en el procedimiento de concesin de licencia urbanstica. Concepto e importancia de los informes en el procedimiento de concesin de licencia urbanstica 5.6.2 El deber de comunicacin de la resolucin del expediente a otras administraciones 5.6.3 Supuestos especiales de suspensin del procedimiento de concesin de licencia urbanstica CAPITULO 6. LA TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO DE CONCESIN DE LICENCIAS URBANSTICAS EN CASTILLA-LA MANCHA 6.1 TERMINACIN NORMAL: LA RESOLUCIN EN SENTIDO ESTRICTO 6.1.1. Las licencias urbansticas condicionadas 6.1.2 Requisitos de la resolucin del expediente de licencia urbanstica 6.1.3. Las licencias urbansticas tcitas 6.1.4. La notificacin y comunicacin de la resolucin 6.1.5. El contenido de la resolucin 6.2. TERMINACIN ANORMAL 6.2.1. El Desistimiento y la renuncia 6.2.2. La caducidad del procedimiento 6.2.3. La imposibilidad manifiesta de continuar el procedimiento 6.3. LA TERMINACIN CONVENCIONAL CAPITULO 7. LA RESOLUCIN PRESUNTA DE LOS PROCEDIMIENTOS DE LICENCIA URBANSTICA EN CASTILLA-LA MANCHA. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

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7.1 INTRODUCCIN. LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA AUTORIZATORIA Y LA INOPERANCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO 7.2 EL RGIMEN JURDICO PREVISTO EN EL TRLOTAU ANTE LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIN EN LA RESOLUCIN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE LICENCIAS URBANSTICAS 7.3 ES APLICABLE EL PRINCIPIO CONSIGNADO EN EL ARTCULO 242.6 DEL TRLS DE 1992 Y SUS EFECTOS ENERVANTES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL MBITO URBANSTICO, DESPUS DE LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LRJPAC? 7.4 ANTE LA INOPERANCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN EL PROCEDIMIENTO DE CONCESIN DE LICENCIAS URBANSTICAS LOS ARTCULOS 242.6 DEL TRLS DE 1992 Y 162 DEL TRLOTAU DEBEN SER DEROGADOS POR LA INSEGURIDAD JURDICA QUE PROVOCAN? 7.5 POSIBLES SOLUCIONES A LAS SITUACIONES DE INSEGURIDAD JURDICA PRODUCIDA POR EL SILENCIO CONTRA-LEGEM EN MATERIA URBANSTICA 7.5.1 Solucin transitoria: La licencia urbanstica obtenida por silencio administrativo, es una licencia condicionada 7.5.2 La opcin del silencio positivo pero con matices 7.5.3 La opcin del silencio negativo 7.5.4 La proteccin jurisdiccional del silencio administrativo. Una accin especial en va contencioso-administrativa 7.5.5 Las comunicaciones previas avaladas por entidades colaboradoras de la Administracin CAPITULO 8. LA CADUCIDAD DE LA LICENCIA URBANSTICA 8.1 CONCEPTO Y FINALIDAD DE LA INSTITUCIN DE LA CADUCIDAD DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS 8.2 RGIMEN JURDICO APLICABLE AL INSTITUTO DE LA CADUCIDAD EN LAS LICENCIAS URBANSTICAS EN CASTILLA-LA MANCHA 8.2.1 Rgimen general de la caducidad de las licencias urbansticas en Castilla-La Mancha, el artculo 167 del TRLOTAU 8.2.2 La caducidad de las licencias urbansticas en suelo rstico 8.3 REQUISITOS PARA URBANSTICAS DECLARAR LA CADUCIDAD DE LAS LICENCIAS

8.4 EL PROCEDIMIENTO DE DECLARACIN DE LA CADUCIDAD BIBLIOGRAFIA

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PROLOGO

PRLOGO

La territorialidad del urbanismo hace que trabajos como los de Gerardo Gmez Melero, sobre La intervencin administrativa sobre la edificacin y usos del suelo en Castilla-La Mancha que ha merecido el reconocimiento del Consejo , Econmico y Social, sin imprescindibles para construir la trama de reflexiones, conocimientos y debates que hagan que las preocupaciones urbansticas tengan un expresin ms articulada entre los expertos. En efecto, la gestin del territorio se ha demostrado como unos de los objetos de actuacin pblica de mayor complejidad e importancia, a lo que se une la densidad de la normativa urbanstica que, especialmente en la Comunidad Autnoma de Castilla-La Mancha, no parte siempre de las posibilidades de ordenacin y gestin de los propios Municipios y que debe convivir con otra normativa derivada esencialmente de las legislacin estatal del suelo y de la normativa ambiental y la de infraestructuras pblicas. Junto con los problemas tcnicos de la propia interpretacin de la legalidad urbanstica se superponen los derivados del valor que las actuaciones urbansticas, a travs de la construccin inmobiliaria, tiene para el crecimiento econmico de nuestro pas y la creacin de empleo. Todo ello no hace sino incrementar la importancia del tema y los retos que conlleva la realizacin de una buena gestin del territorio y del urbanismo. En el Manifiesto por una nueva Cultura del Territorio, se contenan 10 principios que es conveniente recordar: El territorio es un bien no renovable, esencial y limitado. El territorio es una realidad compleja y frgil. El territorio contiene valores ecolgicos, culturales y patrimoniales que no pueden reducirse al precio del suelo. Un territorio bien gestionado constituye un activo econmico de primer orden. El planeamiento territorial y urbanstico es un instrumento esencial para la actuacin de los poderes pblicos. El planeamiento municipal debe tener como principal objetivo el facilitar el acceso a la vivienda. El planeamiento territorial debe proveer acuerdos bsicos sobre el trazado de las infraestructuras, el desarrollo de los asentamientos y el sistema de los espacios abiertos. El Gobierno central y las Cortes Generales del Estado no pueden desentenderse del territorio. En un mundo crecientemente integrado la gestin del territorio debe atender tambin a los compromisos de solidaridad y responsabilidad global. El impulso de los valores de sostenibilidad ambiental, eficiencia econmica y equidad social requiere de una nueva cultura del territorio.

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Estos principios implican una concepcin del territorio como un espacio donde se deben concitar una pluralidad de polticas, algunas de las cuales corresponden a los entes locales, otras a las Comunidades Autnomas y otras al Estado, pero sobre todo concibindolas como un conjunto ordenado de tareas en beneficio de las necesidades del ciudadano concreto que es, a la postre, el fin que legitima toda actuacin pblica. En el sentido anteriormente indicado hay un dato absolutamente relevante que ha sufrido una trasformacin de primer nivel. Es el relativo a las comunicaciones del transporte que han relativizado las distancias, tanto que el parmetro entre los territorios ha dejado de ser la distancia en el espacio para pasar a ser la relacin del tiempo. Ello influye de forma directa en la descentralizacin, ya que esta se basaba en gran parte en la distancia entre territorios que impeda gobernar adecuadamente en la lejana. Hoy da, la transmisin de informacin, de datos, de imgenes se efecta en la dimensin de lo inmediato y lo universal, al mismo tiempo, en el mismo instante una orden, una informacin, una consulta, una opinin puede ser transmitida y contestada. Es el terminal del ordenador, que puede estar en cualquier parte del territorio, el que hace posible una gestin en red de forma directa e inmediata. De este modo, esta nueva relacin entre el especio y el tiempo, esta posibilidad de estar en tiempo inmediato en cualquier parte del territorio, afecta de forma directa a las relaciones entre lo local y lo autonmico, lo autonmico y lo estatal, lo estatal y lo europeo, y lo europeo y lo global. Un ejemplo de ello es la dificultad de discernir cuando estamos en el terreno de la ordenacin del territorio y en el del urbanismo, desde el momento en que como algn arquitecto ha recordado, hoy da el urbanismo se limita a construir en los espacios acotados por las infraestructuras del transporte terrestre casas entre , autovas, diramos con mayor claridad. De aqu que la ciudad necesite ser pensada desde una pluralidad de perspectivas y no solo desde la mera construccin de viviendas. Debe ser pensada desde su sostenibilidad ecolgica, desde su potencialidad de insertarse en los espacios de la globalidad. Desde su funcin de integracin social y cultural. Y para todo ello debe producirse una adecuada conjuncin de las potestades pblicas y la coordinacin de los respectivos mbitos competenciales. La nueva cultura del urbanismo, en la que se deben insertar los anteriores valores, hace que la presencia de lo pblico debe ser incrementada al mximo. Sin negar la colaboracin del mercado, lo que no es posible es el abandono de la iniciativa pblica en el planeamiento, en la concepcin de la ciudad y que esta sea el resultado de la oferta y la demanda inmobiliaria. El derecho a la vivienda, no es un derecho a satisfacer desde la ptica del mercado, no slo por un problema de pre-

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PRLOGO

cios, sino por un problema de insercin social. La realidad multicultural espaola actual, con una parte importante de la poblacin venida a Espaa para aportar el esfuerzo de su mano de obra, que debe ser recibida desde el concepto cardinal de nuestra Constitucin de dignidad humana, nos habla de un urbanismo integrador, en escala social y en escala cultural. La experiencia de los ltimos aos en los que la poltica del desarrollo de la ciudad y del territorio ha sido dejada a la iniciativa del mercado ha sido catastrfica en trminos de paisaje y de respeto al ambiente. Por ello, deben concebirse los instrumentos pblicos de colaboracin que hagan posible la autonoma poltica con la autonoma tcnica. No se trata de desapoderar a los Ayuntamientos de sus competencias, simplemente de posibilitar que las tengan en el terreno de lo real, ya que los pequeos ayuntamientos y muchos medianos, simplemente tienen competencias en el papel de la ley, pero no en la realidad de su capacidad tcnica y de gestin, con el agravante que en muchos casos, antes que solicitar la colaboracin de las entidades polticas territoriales de mayor nivel, o de realizar practicas asociativas, se entregan directamente a los promotores inmobiliarios. Para ello, es necesario que los entes locales cuenten con una adecuada financiacin, que les permita afrontar desde una perspectiva de pura poltica urbanstica sus necesidades de suelo, sin tener que realizar pactos con poca transparencia para la obtencin dotaciones. Tenemos todava pendiente una nueva fase de la descentralizacin poltica en los municipios que implica una nueva reforma de las haciendas locales. Pero al mismo tiempo, la cada vez ms estrecha relacin entre urbanismo y ordenacin del territorio hace que las competencias deben ser concebidas ms desde la ptica de una cooperacin funcional que desde una autonoma poltica formal. El 80% de la poblacin vive en los espacios urbanos. Si solucionamos los problemas de los habitantes de las ciudades, estamos solucionando los problemas del 80% de la humanidad. El espacio urbano, es el instrumento del actual local como complemento del pensar global que es uno de los principios fundamentales con los que abordar la solucin de los importantes problemas ambientales de los que padecemos. El cambio climtico no es slo una responsabilidad de las empresas, tambin lo es del modo de vida de las ciudades. Los residuos orgnicos y los peligrosos, las emanaciones de contaminantes a la atmsfera y los vertidos a los ros, el consumo de energa, las ocupaciones de cauces y los atentados a la costa, todos son producidos en su mayor parte por el fenmeno urbano.

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Esta perspectiva no era la contemplada por nuestra Constitucin cuando fue redactada, porque a finales de los aos 70 el medio ambiente estaba en sus primeras fases de nacimiento. Por ello, hoy da se debe hablar del ambiente urbano como el elemento esencial del medio ambiente, tal como se dispuso en la Carta de Atenas de 2002 y concebir instituciones con participacin plural en las que los principales elementos de conexin, entre urbanismo, ordenacin del territorio, grandes infraestructuras y medio ambiente sean abordadas de forma coherente desde la instancia pblica. Sin esta coherencia, cada institucin pblica, en competencia entre ellas, y frente a un mercado cada vez ms poderoso tendern a ofertar a la baja la proteccin de un futuro que posiblemente ya lo hemos gastado. Por todo ello, trabajos como el de Gerardo Gmez Melero a travs de los que se pretende dotar del rigor necesario el uso de los poderes pblicos en el control de la legalidad urbanstica, en la correcta determinacin del inters general, son bienvenidos a un mbito necesitado de una gran clarificacin y precisin jurdica. Rilke deca en su Cuarta Elega que No conocemos el contorno del sentir: slo aquello que lo forma desde fuera En efecto. Solo desde fuera, desde lo des. apasionado del rigor jurdico, son posibles establecer los perfiles adecuados para una mejor legalidad urbanstica.

Luis Ortega

Toledo, febrero de 2008

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INTRODUCCIN

INTRODUCCIN

1. OBJETIVO DE LA TESIS En el siglo XIX, son las Reales Ordenes de 10 de enero de 1854 y 10 de junio de 1865, la Ley Municipal de 2 de octubre de 1877, la Ley de Ensanche de las Poblaciones de 22 de diciembre de 1876, las disposiciones que van delimitando las formas de actuacin y control de la Administracin municipal en la actividad urbanstica. Ahora bien, es en el siglo XX cuando se produce un salto importante en la regulacin jurdica de los sistemas o tcnicas de control de la actividad urbanstica, esencialmente a travs de las siguientes normas: el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 y sus Reglamentos, especialmente, el Reglamento de Obras y Servicios Municipales de 14 de julio de 1924 y el Reglamento de Procedimiento Administrativo en Materia Municipal de 23 de agosto de 1924; la Ley municipal de 31 de octubre de 1935; Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 (en adelante, RS); la Ley de Rgimen Local de 24 de junio de 1955; la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956; el R.D. 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana (en adelante TRLS 1976); Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanstica para el desarrollo de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 Junio de la Ley sobre Rgimen de Suelo y Ordenacin Urbana (en adelante TRLS 1992); La derogada ley 6/1998, 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones (en adelante LRSV), y as sucesivamente, hasta la dispersin normativa que origina la famosa sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo (LA LEY JURIS: 9921/1997), con la llamada balcanizacin del derecho urbanstico, en virtud de las leyes que cada Comunidad Autnoma ha dictado al respecto1. El siglo XXI, que acabamos de iniciar, se caracteriza por la existencia de una importante dispersin normativa, ya que las diecisiete Comunidades Autnomas han promulgado autnticos cdigos urbansticos, correspondindoles arbitrar sus propias instituciones, tcnicas y medidas legales en materia urbanstica. Coincidiendo con la terminacin de este libro ha entrado en vigor la nueva Ley del Suelo Estatal, la ley 8/2007, de 28 de mayo, que sustituye a la ley 6/1998, dicha ley, segn su exposicin de motivos, no es una ley urbanstica, sino una ley referida al rgimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a l asociados en lo que atae a los intereses cuya gestin est constitucionalmente encomendada al Estado. La ley 8/2007 regula las condiciones bsicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes

1 Las normas urbansticas vigentes de las Comunidades Autnomas y Ciudades Autnomas que conforman el mosaico legislativo urbanstico de Espaa son estas: Andaluca, Ley de Ordenacin Urbanstica de Andaluca (BOJA 31 Dic. 2002), Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Andaluca Extremadura: Ley 15/2001, de 14 de diciembre, de ordenacin del territorio y la actividad urbanstica

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constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal, estableciendo las bases econmicas y medioambientales de su rgimen jurdico, su valoracin y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas en la materia. Dicho esto, debemos advertir desde el principio que el objetivo de esta tesis se circunscribe al anlisis de los medios, tcnicas e instituciones, jurdicas o no, que son utilizadas por las Administraciones implicadas de Castilla-La Mancha, Junta de Comunidades y Ayuntamientos, para hacer cumplir las normas que componen el Derecho Urbanstico. Dicho de otra manera, la actividad desplegada o conjunto de operaciones realizadas por la Administracin para conseguir un objetivo concreto, esto es, que los actos de uso del suelo y de la edificacin se acomoden a lo previsto en el ordenamiento jurdico, lo que tradicionalmente se denomina: intervencin administrativa en las facultades dominicales sobre uso del suelo y la edificacin . Este estudio encuentra como primer incentivo la promulgacin de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica en Castilla-La Mancha, (en adelante, LOTAU). Esta Ley se dict como consecuencia del nuevo sistema jurdico urbanstico nacido desde que la famosa y revolucionaria sentencia de nuestro Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, conllev,

Aragn: Ley 5/1999, de 25 de marzo, de Urbanstica de Aragn. Asturias: Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenacin del territorio y urbanismo. Baleares: Ley 10/1990, de 23 octubre, de Disciplina Urbanstica de Baleares. Canarias: T. R. 1/2000, de 8 de agosto por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias. Cantabria: Ley 2/2001 de 25 de junio, de Ordenacin del Territorio, Urbanismo y Suelo de Cantabria. Castilla y Len: Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y Len. Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y Len. Castilla-La Mancha: Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre de 2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica en Castilla-La Mancha. Catalua: Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo. Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de urbanismo. Ceuta: Real Decreto 2495/1996, de 5 de diciembre, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administracin del Estado a la Ciudad de Ceuta en materia de ordenacin del territorio y urbanismo. Galicia: D. 28/1999, de 21 de enero de Disciplina Urbanstica de Galicia y la Ley 9/2002, 30 Diciembre de Ordenacin Urbanstica y Proteccin del Medio Rural de Galicia. La Rioja: Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo de La Rioja Madrid: Ley 9/2001, de 18 de julio del Suelo de la Comunidad Autnoma de Madrid. Melilla: Orden del Ministerio de Fomento de 31 de julio de 2000, sobre aplicacin de la Ley 6/1998, de 13 de abril. Murcia: Ley 1/2001, de 24 de abril del Suelo de la Regin de Murcia. Navarra: Ley 35/2002, 20 diciembre. Ordenacin del Territorio y Urbanismo de Navarra Pas vasco: Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo del Pas Vasco. Comunidad Valenciana: Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenacin y Gestin Territorial y Urbanstica. Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanstica Valenciana.

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como hemos visto y entre otras cosas, que cada Comunidad Autnoma elaborase su respectiva norma urbanstica, ms o menos original, pero propia. La LOTAU, como el resto de las leyes autonmicas promulgadas hasta hoy, no ha erradicado o alterado sustancialmente el sistema de controles previos existente en Espaa desde 1956. La expresin lapidaria de Von Kirchman: tres palabras innovadoras del legislador y bibliotecas enteras se convertirn en papel mojado no se ha cumplido. Por tanto, el anlisis que vamos a realizar exige el estudio de las innovaciones introducidas por la LOTAU sin olvidar las tradicionales instituciones jurdicas que operan en este campo, cuya regulacin hoy vigente est basada en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, los citados Textos Refundidos de las leyes del suelo de 1976 y de 1992, sin olvidar la innumerable legislacin sectorial aplicable a este tema, todo ello completado con la interpretacin que de tales normas han llevado a cabo la jurisprudencia y la doctrina cientfica. El ttulo de la tesis refleja el objeto de la investigacin realizada, pero he de advertir que debido a la extensin de la misma he acotado su estudio al anlisis de los medios de control preventivo, ya que otro contenido desbordara en tiempo y dimensiones un trabajo de estas caractersticas. En el desarrollo de la investigacin he seguido un mtodo analtico y esencialmente inductivo, identificando los aspectos esenciales del tema y los principales problemas jurdicos existentes en Castilla-La Mancha para intervenir en los actos de uso del suelo y de la edificacin. Una vez delimitado el objetivo de la tesis veamos de manera sucinta cules son las razones y fines que la justifican: 2. LAS RAZONES Y FINES QUE JUSTIFICAN LA TESIS 2.1 EL MODELO POBLACIONAL CASTILLA-LA MANCHA: DISPERSIN Y BAJA DENSIDAD2 La primera razn reside en las condiciones especiales, tanto geogrficas como demogrficas de Castilla-La Mancha3, ya que nuestra Comunidad supone el 15,7% del territorio de Espaa, pero en ella slo viven, de acuerdo con el padrn de 2003, 1.815.781 personas4; es decir el 4,3% de los espaoles, lo que supone una densidad de poblacin reducida de 22 hab/Km2, muy por debajo de la media nacional (83 hab/km2) y europea (119 hab/km2).

2 Para ampliar datos histricos y geogrficos puede consultarse el Diccionario-Estadstico-Histrico de Castilla-La Mancha, de Pascual Madoz. Edit. Ambito Ediciones, S.A. 1987. 3Segn la descripcin que hace la Consejera de Obras Pblicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en su pgina Web. 4 Datos obtenidos de la pgina WEB del INE: Espaa en cifras .

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El movimiento natural de la poblacin en Castilla-La Mancha desde la dcada de los 80 sigue la misma tendencia que a nivel nacional, caracterizada por el descenso en el nmero de nacimientos y la estabilidad en las defunciones lo que origina un menor crecimiento vegetativo. El ltimo dato provisional disponible correspondiente al ao 2002 confirma esta tendencia, y cifra la tasa de natalidad en 9,4 nacimientos por cada 1.000 hab. y la tasa de mortalidad en 9,6 defunciones por 1.000 hab. La tasa de nupcialidad se sita para la Regin en 5,7 matrimonios por 1.000 hab., superior en casi un punto a la registrada a nivel nacional. Hay que resear como dato destacable el importante descenso en la tasa de mortalidad infantil (defunciones de menores de un ao por 1.000 nacidos vivos). En 1981 la tasa de mortalidad infantil tanto en Castilla-La Mancha como en Espaa era de 12,5 y en el ao 2002, segn datos provisionales del INE, es de 2,3 y 3,7 respectivamente, ms de un punto inferior en la Regin. Castilla-La Mancha cuenta con 919 municipios que suponen el 11,3% de los municipios de Espaa, con una extensin media de 86,5 km2, por encima de la media nacional que es de 62 km2. Una cuarta parte de los municipios de la regin tienen una extensin territorial entre los 50 y 100 km2. La extensin media ms baja la presentan los municipios de la provincia de Guadalajara con 42,4 km2 y la mayor en la provincia de Ciudad Real con 194,2 km2. En cuanto a la utilizacin del territorio el 22,1% de la superficie nacional que se destina a tierras de cultivo estn localizadas en Castilla-La Mancha, son 4.215.200 hectreas que representan un 53% del territorio regional. Por orden de importancia le sigue con 1.934.500 hectreas lo dedicado a terreno forestal, significando un 11,8% de dicha superficie en el territorio nacional5. La estructura de asentamientos poblacionales tiene un carcter marcadamente rural, con 34 entidades locales menores y 779 pedanas. Una tercera parte de los municipios de Castilla-La Mancha tienen una poblacin comprendida entre los 101 y 500 habitantes, y es ms, el 55% de los municipios tienen menos de 500 habitantes. Son cinco los municipios que tienen una poblacin superior a 50.000 habitantes, abarcando el 19% de la poblacin regional6. Con esa composicin, la Comunidad Autnoma se vio obligada a incentivar la redaccin de planeamiento urbanstico con ayudas financieras y tcnicas (cartografa, principalmente) a los Ayuntamientos desde que asumiera las competencias

5 Datos extrados de la pgina Web de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, Consejera de Economa y Hacienda, WWW.jccm.es. 6 Sobre la configuracin y organizacin territorial de la comunidad autnoma de Castilla-La Mancha destacar el trabajo ORTEGA ALVAREZ, L. Los entes locales en la Comunidad Autnoma de Castilla-La Mancha de la obra: Derecho Administrativo Autonmico de Castilla-La Mancha Pag. 231 y siguientes. . Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha. Cuenca. 2000.

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en materia urbanstica por R.D. 3546/1981, de 29 de diciembre. Gracias a ello la situacin evoluciona de forma favorable, ya que entre 1982 y 1998 el nmero de municipios que cuenta con algn instrumento de planeamiento urbanstico (incluyendo entre ellos la delimitacin de suelo urbano) ha pasado de 260 (con 852.000 habitantes) a 583 (con 1.537.000 habitantes). El incremento, como es obvio, es muy significativo, aunque todava quedan 332 municipios que no disponen de planeamiento municipal y no resulta en modo alguno fcil la reduccin sustancial de ste stock, por tratarse de entidades con muy escasa base demogrfica y presumiblemente econmica que, en conjunto, apenas renen a 200.000 habitantes. Esta carencia es muestra de la singularidad que presenta el urbanismo en Castilla-La Mancha, cuya faceta de intervencin est carente de un estudio en profundidad. 2.2 LA COMPLEJA REDACCIN DE LA LOTAU PRIMER CDIGO URBANSTICO DE CASTILLA-LA MANCHA La materia urbanstica es difcil y complicada, la propia LOTAU as lo reconoce7. Pero la LOTAU como norma jurdica esencial en esta tesis no redujo la dificultad del estudio y aplicacin de las instituciones urbansticas. Introdujo conceptos y procedimientos innovadores que rompan con el tradicional Derecho Urbanstico espaol. Destaquemos, entre otras, la trascendencia de la concertacin interadministrativa, los nuevos instrumentos de planeamiento y trmites para su elaboracin y aprobacin, la ejecucin de los mismos con la figura del urbanizador (introducida por la Ley 6/1994, de 15 de noviembre reguladora de la Actividad Urbanstica de la Comunidad Valenciana), el sistema de intervencin administrativa en los usos del suelo y la edificacin, etc. Junto a las innovaciones citadas, la LOTAU ha recibido numerosas crticas8, no slo por cuestiones materiales y de fondo, sino tambin, y muy especialmente, por su terminologa, falta de sistemtica y compleja redaccin.

7 Exposicin de motivos de la Ley 1/2003, de 17 de enero: en beneficio de la certeza del Derecho y la seguridad jurdica, necesarias siempre, pero con mayor razn en una materia tan compleja, y con incidencia en los ms diversos intereses, como es la ordenacin territorial y urbanstica () manejo de las tcnicas y los instrumentos jurdico-urbansticos, siempre complejos y dificultosos En el mismo senti. do, el prembulo del Decreto 31/2005, de 29-03-2005, por el que se regulan los rganos Urbansticos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha reconoce dicha complejidad cuando afirma que: Precisamente, la pretensin de conseguir una mayor definicin competencial es la que ha motivado la elaboracin del presente Decreto, (), con la intencin fundamental de aclarar y facilitar a los operadores jurdicos la aplicacin de una legislacin tan compleja como es la urbanstica 8 SANCHEZ GOYANES, E. y otros. La consolidacin de un modelo alternativo en la legislacin urbanstica: la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Castilla-La Mancha El consultor de los ayuntamientos. Edit. El . Consultor. N 15/16 de1998 pag. 2305 y siguientes. SANCHEZ GOYANES, E. y otros: La Ley 1/2003, de 17 de enero, de modificacin de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica de Castilla-La Mancha: acotaciones urgentes El consultor de los ayuntamientos. Edit. El Consultor. N 5 de 15 de marzo de 2003. Pag. 930 . y siguientes.

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El texto incluye numerosos trminos jurdicos imprecisos, e instituciones jurdicas que requieren desarrollo reglamentario. Hasta la fecha se han dictado la Orden de 31 de marzo de 2003, de la Consejera de Obras Pblicas, por la que se aprueba la instruccin tcnica de planeamiento sobre determinados requisitos sustantivos que debern cumplir las obras, construcciones e instalaciones en suelo rstico (enadelante las ITP), el Decreto 242/2004, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Suelo Rustico de la LOTAU (en adelante, RSR) y el Decreto 248/2004, de 14 de septiembre de 2004, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica (en adelante, RPUCM). A todo ello se suma la existencia de artculos con ms de 1.500 palabras, innumerables apartados que remiten a otros no menos extensos artculos, que a su vez se subdividen en mltiples prrafos y nmeros, con las subsiguientes remisiones (ejemplo de ello son, entre otros, los artculos 54, 60, 63 y 64) que dificultan su estudio y comprensin. De ah que la tesis encuentre otro acicate para su redaccin en la gran labor hermenutica que requiere esta Ley. En mi opinin, la ingente produccin normativa y la complejidad de las normas est poniendo en entredicho el principio constitucional de seguridad jurdica, pues aunque no exista un deber de conocer el ordenamiento jurdico (la ignorancia de la leyes no excusa de su incumplimiento artculo 6 del CC), si el sistema produce infinidad de normas, que se solapan, desplazan, derogan (sin especificar su alcance, al dejar en manos del operador jurdico la contradiccin entre la posterior y la anterior), y adems resultan incompresibles, la inseguridad jurdica se convertir en un principio que desplazar al de seguridad jurdica9. Desde aqu se postula que se dicten las normas que sean absolutamente precisas y necesarias, claras y concisas, interrelacionadas, articuladas que conviertan al ordenamiento jurdico en un sistema coherente y articulado. 2.3 LA INCIDENCIA DE LA LEGISLACIN SECTORIAL EN LA APLICACIN DEL DERECHO URBANSTICO En la redaccin y aplicacin del Derecho Urbanstico se produce un fenmeno de doble concurrencia. En primer lugar, en mayor o menor medida, todas las Administraciones territoriales tienen alguna competencia normativa y ejecutiva con trascendencia urbanstica, puesto que las tres Administraciones tienen al mismo territorio como elemento bsico de su estructura. Y, por otro lado, se produce una concurrencia entre la normativa urbanstica y sectorial, porque no van a ser las normas urbansticas las nicas que se apliquen, ni siquiera con carcter preferente, ya

9 Sobre este tema vase el interesante trabajo de GARCIA LLOVET, E. Conocimiento de la norma y seguridad jurdica El Derecho administrativo en el umbral del siglo XXI. Tirant lo Blanch. Valencia 2000. . Pag. 1731 y ss.

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que las normas sectoriales (Patrimonio Histrico Artstico, Infraestructuras, Medio Ambiente, etc.) prevalecen a la hora de redactar el planeamiento y, por supuesto, en el mbito de la intervencin administrativa en los usos del suelo y la edificacin. A) Concurrencia competencial en materia urbanstica: En el urbanismo se produce una concurrencia competencial entre las administraciones pblicas territoriales, de diverso grado y alcance. Aunque las Comunidades Autnomas tengan competencia exclusiva en la materia, el Estado tambin puede legislar con carcter bsico en los trminos fijados en la STC 61/1997 (V.gr. la Ley 6/1998, 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones), a lo que hay que sumar la competencia normativa de las Entidades Locales a travs de los instrumentos de planeamiento y ordenanzas. A nivel ejecutivo tambin se produce otra concurrencia, entre las Comunidades Autnomas y Entidades Locales, aunque hemos de destacar la competencia de los municipios en cuanto administraciones titulares del ejercicio directo de las medidas de polica y control de la actividad urbanstica que pueda afectar a los bienes jurdicos protegidos, sin perjuicio de las funciones especficas que corresponden a las Comunidades Autnomas. B) Concurrencia entre la normativa urbanstica y la sectorial: Otra razn que impuls la redaccin de esta tesis es la constante interrelacin existente entre las normas urbansticas y el resto del ordenamiento jurdico. La realizacin de cualquier acto de uso del suelo o de la edificacin va a requerir una intervencin previa administrativa, que conllevar la produccin de actos administrativos expresos o la simple toma de conocimiento (artculo 157 y siguientes del TRLOTAU). Nada escapa al control administrativo. Los bienes jurdicos protegidos10 por la legislacin urbanstica y sectorial que pueden verse afecta-

10 Los artculos 3 y siguientes de la LOTAU establecen los principios, criterios y fines de la actividad urbanstica en Castilla-La Mancha, entre ellos, hemos de destacar: Artculo 3: Todas las actividades urbansticas debern procurar la mxima tutela y realizacin prctica posible de los bienes que expresan los principios rectores de la poltica social y econmica establecidos en los artculos 45, 46 y 47 de la Constitucin . Artculo 4: 1. Son criterios a los que debe responder toda actuacin pblica de ordenacin del territorio y de la utilizacin o uso del suelo o que repercuta de forma relevante en una u otro: a) El desarrollo racional y equilibrado de las actividades en el territorio, que, en todo caso, garantice la diversidad y complementariedad de stas, impida el excesivo e injustificado predominio de unas sobre otras y asegure el ptimo aprovechamiento del recurso singular que representa el suelo. b) La armonizacin de los requerimientos del desarrollo econmico y social con la preservacin y la mejora del medio ambiente urbano y natural, asegurando a todos una digna calidad de vida. c) La promocin de la cohesin e integracin sociales, as como de la solidaridad regional, intermunicipal y municipal .

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dos por dichos actos son tan importantes que el entramado de filtros y cribas administrativas se superponen y solapan, dando lugar a un sistema complejo de procedimientos administrativos, muchas veces descoordinados y desarticulados que hacen difcil su comprensin por los operadores jurdicos. A travs de esta tesis los vamos a identificar, investigar y desentraar. La articulacin jurdica entre las diversas normas, trazando procedimientos seguros y claros para que los operadores urbansticos puedan materializar sus aspiraciones y las Administraciones implicadas cumplan con el deber de control que tienen encomendado, es otro reto para la tesis. Todos los operadores urbansticos son conscientes de la complejidad procedimental de determinadas autorizaciones administrativas para construir, edificar, establecer y poner en funcionamiento una actividad mercantil, industrial, comercial, etc. Huelga detallar la cantidad de condicionantes, esencialmente jurdicos pero tambin sociales, que intervienen en el procedimiento de concesin de licencia urbanstica, no slo en el momento de su resolucin, sino en la antesala del mismo, es decir, en la preparacin de la documentacin preceptiva que habr de acompaar a la solicitud. Si aquello que queremos realizar est dentro del suelo calificado como apto para ser edificado o para el ejercicio de la actividad pretendida, los escollos son leves. Pero el grado de dificultad, complejidad e incluso confusin aumenta progresivamente en la medida en que el terreno o la edificacin est especialmente protegida. As sucede cuando el suelo est calificado como no urbanizable o rstico bajo la influencia del dominio pblico hidrulico, terrestre o areo (ros, costas, carreteras, etc.) o en una zona de proteccin medio ambiental (hbitat, paisaje, flora, fauna, etc.) o es motivo de proteccin cultural (yacimientos arqueolgicos, edificios catalogados, protegidos, patrimonio histrico, etc.). Por todo ello, desde la simple carnicera hasta el hipermercado, desde la clsica taberna hasta la macrodisco, desde la droguera de barrio hasta el complejo petroqumico, desde la pequea chapuza hasta el mayor rascacielos, todas las actividades de uso del suelo o de la edificacin, independientemente de su importancia, estn sometidas al control previo municipal, a travs de la licencia urbanstica. No obstante, conviene dejar claro desde ahora que no son exclusivamente normas urbansticas las que intervienen en ese control, sino disposiciones de toda ndole, como ahora veremos, de ah que el urbanismo se haya convertido en un lugar de encuentro de disciplinas. Esto es as porque la concesin de una licencia urbanstica requiere verificar con carcter previo que aquello que se pretende realizar es no solo conforme a la legalidad urbanstica, sino al conjunto del ordenamiento jurdico, como ms adelante tendremos ocasin de explicar terica y prcticamente. Las normas urbansticas establecen como requisito previo a la concesin de licencias la obtencin previa de otras autorizaciones y licencias preceptivas previstas en la legislacin sectorial, independientemente de la Administracin a la que corresponda emitirlas. Por ello, en multitud de ocasiones, la realizacin de una actividad requiere varias licencias, autorizaciones, informes (preceptivos, determinantes o vinculantes), pronunciamientos en definitiva emitidos por rganos extramunicipales que afectan al procedimiento de concesin de licencia municipal. As son las cosas porque la intervencin llevada a cabo por el Ayuntamiento se circunscribe a verificar la adecuacin de la actividad

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pretendida a la ordenacin urbanstica aplicable en ese municipio, pero ello no es bice para que dicha actividad pueda afectar a otros intereses pblicos protegidos, regulados por las legislaciones sectoriales no especficamente de carcter urbanstico, siendo otras Administraciones las llamadas a velar por la conformidad de lo proyectado con dichas normas sectoriales, aunque finalmente sea el municipio el encargado de verificar que dicha actividad proyectada cuenta con todas las bendiciones. Este complejo panorama jurdico compuesto por la citada normativa estatal y autonmica se completa con las normas propias de cada municipio (Planes y Ordenanzas), cerrndose el crculo con la ingente normativa sectorial. Pero la dificultad no slo estriba en el gran nmero de disposiciones jurdicas que se entrecruzan, sino tambin en las interpretaciones que de esas normas de diversa ndole y origen hacen nuestros tribunales de todo orden. Es una tradicin en Espaa, que se intensifica cada da, el elaborar normas urbansticas de difcil comprensin, que requieren una especial labor hermenutica, siendo por ello las interpretaciones jurisprudenciales, no slo importantsimas, sino imprescindibles. A este entramado de fuentes del derecho urbanstico se unen tambin las decisiones de los rganos autonmicos y locales (Comisiones Provinciales y Regionales de Urbanismo, Plenos Municipales, etc.) que interpretan las normas, estableciendo criterios que es necesario conocer y aplicar. Y para terminar la descripcin de este paisaje normativo hay que aadir un dato importante: la fugaz vigencia de las normas urbansticas, lo cual conlleva que cuando los tribunales de justicia interpretan la norma, debido a la lentitud del sistema judicial espaol, resulta que esa norma ya no existe, que ha sido sustituida por otra, bien por el legislador positivo o por el negativo. Una vez evidenciado que en estos procedimientos especiales intervienen normas, procedimientos y Administraciones de diversa ndole, el problema clave consiste en saber: a) Cmo se organiza cronolgicamente este conglomerado de autorizaciones y pronunciamientos administrativos? b) Qu documentacin habr de aportarse para cada intervencin administrativa? c) Cmo se articulan diversos procedimientos administrativos, regulados en disposiciones distintas, emanadas a su vez de Administraciones diferentes, cuya meta final es dictar un acto administrativo consistente en conceder o denegar una licencia urbanstica? 2.4 LA LICENCIA URBANSTICA ES LA INSTITUCIN ESTRELLA EN EL SISTEMA DE CONTROLES DE LA LEGALIDAD URBANSTICA Entre los instrumentos de control de carcter preventivo de la actividad urbanstica, destaca la licencia urbanstica como institucin jurdica, siendo la estrella del sistema. Esta tcnica ha sufrido inevitablemente profundos cambios en su conceptualizacin y positivizacin jurdica. La tesis abordar detenida y meticu-

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losamente su estudio, la problemtica jurdica que origina su aplicacin, as como la interpretacin de las normas que la configuran, todo ello con el fin de apuntar, con una visin moderna, posibles soluciones. Para comprender el alcance y virtualidad de la licencia estudiaremos el rgimen jurdico de los actos sujetos a licencia, las Administraciones y sujetos intervinientes, la documentacin necesaria para su solicitud, el procedimiento para su concesin, atendiendo especialmente a la institucin del silencio administrativo, los actos administrativos sustitutorios de la licencia, etc. En esta tesis se analiza la comunicacin previa desde dos vertientes, una, como institucin prevista por el TRLOTAU para actos de uso del suelo de poca trascendencia, y otra, como una alternativa a la inoperancia del silencio administrativo. Dentro del sistema de controles ideado tradicionalmente para lucha contra la indisciplina urbanstica se evidencia una maraa de autorizaciones y licencias que, estorbndose unas a otras, dificultan la toma de decisiones y frenan la iniciativa empresarial, ante la falta de un sistema coordinado y claro. En este trabajo desenmaraamos, en la medida de lo posible, el sistema tradicional y el previsto en el TRLOTAU. Un estudio especial merecen los informes como actos de instruccin, trmites destacados, que a nuestro juicio deberan se determinantes para la resolucin de los procedimientos. Igualmente se analiza la institucin del silencio administrativo, especialmente el silencio contra legem, proponindose soluciones a un sistema inoperante e ineficaz. 2.5 LA INDISCIPLINA URBANSTICA Desde mi infancia he venido experimentando cmo existen ciudades amables y acogedoras, espacios urbanos dentro de las ciudades que son recordados con nostalgia. Y, en contraposicin, lugares oscuros, lgubres, insalubres y sombros. Zonas rurales y costeras masacradas por la especulacin y el mal gusto. Por qu existen sitios agradables y otros repulsivos? Sin duda, una de las razones ha sido el incumplimiento constante y reiterado de las normas urbansticas. Una pregunta que me ha asaltado de forma reiterada, sobre todo durante la realizacin de este trabajo, ha sido si el tradicional sistema de controles administrativos previsto en el ordenamiento jurdico espaol, realmente ha servido y sirve para algo. Para analizar y diagnosticar la situacin actual del control de la actividad urbanstica en Espaa y Castilla-La Mancha se pueden utilizar diversos medios, estudios doctrinales y administrativos, manifestaciones jurisprudenciales, pero nada

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mejor, desde mi punto de vista, que los informes del Defensor del Pueblo para tener una muestra clara e imparcial de la situacin, ya que a travs de los informes que anualmente se presentan ante las Cortes Generales podemos comprobar que el Defensor del Pueblo acta como un catalizador de quejas o como expresivamente reconoce MARTN-RETORTILLO11: constituye el inmejorable termmetro para valorar con carcter general la realidad social especficamente vivida, si bien, como es obvio y no debe ser olvidado, resaltando los aspectos crticos y menesterosos, a modo de negativo fotogrfico de nuestra sociedad, en expresin grata del ex Defensor del Pueblo Alvarez de Miranda. Pues bien, la disciplina-indisciplina urbanstica es tratada en los sucesivos Informes, (destacando a ttulo de ejemplo los informes correspondientes al periodo comprendido entre los aos 1998 y 2003), donde se ponen de manifiesto los daos y perjuicios que tienen que sufrir los ciudadanos por el retraso en la tramitacin de licencias, la existencia de actividades de todo tipo sin control previo, la contaminacin de toda ndole producida por la ausencia de licencias o por el incumplimiento de las condiciones establecidas en las mismas. No faltan en los informes quejas que afectan a municipios de Castilla La-Mancha, lo que evidencia dos cosas: que los ciudadanos castellano manchegos utilizan esta institucin como ltimo reducto para sus justas reivindicaciones y que las normas se incumplen, todo ello en una proporcin superior al resto del pas. Es tal el nmero de quejas que el propio Informe del Defensor del Pueblo establece un apartado especfico para tratar este tema.

11 MARTN-RETORTILLO, L. El ruido en informe del Defensor del Pueblo sobre 1994 REALA n 265. . Pag. 85 y siguientes. 12 Voy a extraer los aspectos ms importantes, en cuanto aqu interesa, de los siguientes Informes del Defensor del Pueblo espaol que nos ilustran sobre la autntica realidad: Del Informe de 1998 podemos poner de manifiesto como el transcurso del tiempo hace que prescriban las infracciones y por tanto la posibilidad de restablecer el orden urbanstico. De ah que el propio Defensor del Pueblo insista en que deberan ser ms amplios los plazos de prescripcin. El no demoler o llegar hasta las ltimas consecuencias en los procedimientos sancionadores conlleva que nunca llega a restablecerse el orden urbanstico, que es la razn esencial del sistema sancionador en esta materia o mbito, por ello la legislacin pone en manos de la Administracin los mecanismos necesarios. Esta circunstancia no se da slo en pequeos municipios, carentes de medios tcnicos o econmicos, sino como expresamente evidencia el Defensor del Pueblo, en ayuntamientos importantes como el de Madrid. En 1999 el informe expone que del anlisis de las quejas recibidas en materia de disciplina urbanstica, se desprende que, bien por falta de los medios necesarios para combatir las infracciones urbansticas, bien por razones distintas, la Administracin aplica, a menudo, el procedimiento sancionador con falta de rigor y, en muchos casos, las sanciones impuestas parecen haber perdido toda conexin con la finalidad bsica de la actuacin administrativa en este mbito, que es la preservacin y, en su caso, el restablecimiento del orden urbanstico vigente. Para conseguir este objetivo la legislacin pone en manos de las administraciones los mecanismos necesarios, que deben utilizarse siguiendo los cauces procedimentales establecidos. En el 2000 la situacin no haba cambiado porque de las investigaciones realizadas se desprende que las administraciones locales no ejercen de forma adecuada sus competencias en materia de disciplina urbanstica ya que, frecuentemente, una vez recibidas las denuncias retrasan la comprobacin de los hechos y la iniciacin, si procede, de los correspondientes expedientes sancionadores, que, adems, siguen una tramitacin lentsima, que permite en muchas ocasiones la prescripcin de las infracciones.

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En los citados informes del Defensor del Pueblo,12 concretamente en los apartados reservados a disciplina urbanstica, se denuncia como existe cierta negligencia de los Ayuntamientos en la adopcin de medidas preventivas y disciplinarias, en este sentido podemos destacar el contenido del informe del ao 2001 cuando dice que: se ha podido constatar, que, a pesar de la importancia que tiene en la prctica, en los distintos procedimientos de concesin de aqullas, (refirindose a las licencias urbansticas) especialmente en los municipios pequeos existen numerosas pautas de funcionamiento que no responden a normas escritas o, al menos a normas vigentes en la actualidad, actitud, que, en ocasiones, suscita en el ciudadano una sensacin de inseguridad y desconfianza ante una aparente excesiva discrecionalidad en la actuacin de la Administracin municipal en estos procedimientoshan sido numerosas las quejas en las que desde esta Institucin se ha recomendado a los ayuntamientos que no se condicione la concesin de licencias urbansticas a estipulaciones ajenas a la normativa urbanstica, emplendose slo criterios legales y atenindose a su carcter reglado, de modo que sus resoluciones, tanto si son concedidas las citadas licencias o denegadas, estn suficientemente motivadas.

Esta forma de actuar, denuncia el Defensor del Pueblo, es contraria al principio de eficacia que consagra el artculo 103 de la Constitucin y exige la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, y no se puede justificar por la existencia de un vaco legal, aunque es cierto que la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, ha provocado cierta confusin respecto a las normas aplicables. En el ao 2002 el Defensor del Pueblo segua haciendo pblico la situacin, que poco haba mejorado desde 1994, as dice que: Las construcciones ilegales suponen una grave desestructuracin de la ciudad y dan origen en muchos casos a espacios marginales y a la existencia de graves dficits de equipamientos, as como a espacios habitados carentes de infraestructuras, de ah que continen siendo muy numerosas las quejas que en materia de Disciplina Urbanstica se reciben en esta Institucin, de cuyo estudio principalmente puede inferirse que las administraciones locales siguen sin ejercer con la debida diligencia sus competencias en esta materia, producindose constantes retrasos en la comprobacin de los hechos denunciados y en la incoacin de los expedientes sancionadores y de proteccin de la legalidad urbanstica vulnerada. dicha actitud no motive la incoacin de un expediente sancionador teniendo en cuenta que en la mayora de los casos transcurre mucho tiempo desde que las obras ilegales son objeto de comprobacin por parte de los servicios tcnicos municipales, no existiendo en la mayora de estos casos causas objetivas y razonadas que justifiquen la excesiva demora en adoptar las medidas necesarias para la restauracin del orden urbanstico infringido y reponer los bienes afectados al estado anterior y, por ltimo, sancionar a los responsables de las infracciones. En otros supuestos las Administraciones Locales ni siquiera reaccionan frente a estas construcciones ilegales, advirtindose que, de manera deliberada, se abstienen de efectuar requerimientos a sus titulares para que stas sean legalizadasAnte estas situaciones que son ms habituales de lo que sera deseableEn definitiva, el objetivo mximo es que el ordenamiento de los terrenos, su uso y su destino sean aquellos que previamente se determinan en los instrumentos de planeamiento correspondiente y que, finalmente se reflejan en las licencias al objeto de que el ciudadano realice las construcciones, segn lo especificado en las mismas. Como se ha sealado en informes anteriores, en la mayora de los casos las Corporaciones locales justifican esta falta de diligencia a la hora de ejercer sus potestades urbansticas en la precariedad de medios personales y materiales de que disponen para tramitar estos expedientes. La respuesta de esta Institucin ante tales argumentaciones ha sido sugerir que se solicite ayuda a los entes que pueden prestarla como diputaciones, cabildos o los rganos de la propia Comunidad Autnoma a la que pertenecen As las cosas, la situacin parece cronificada, sin visos de solucin.

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Es tambin frecuente en los procedimientos de concesin de licencias, el incumplimiento por parte de la Administracin actuante de los plazos para resolver En cuanto a la institucin de la Defensora del Pueblo de Castilla-La Mancha traigo a colacin, por todos, uno de los informes13 que pone de manifiesto el incumplimiento por los Ayuntamientos de las normas ms esenciales de disciplina urbanstica, y no se trata de un pequeo municipio, sino de Talavera de la Reina: Adems, entendemos que el principio constitucional de legalidad est siendo incumplido, en perjuicio de los derechos de los ciudadanos afectados, cuando un establecimiento ejerce su actividad sin licencia durante aos, sin que el Ayuntamiento disponga y ejecute su clausura inmediata. El Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas tiene por objeto evitar que las instalaciones, establecimientos, actividades e industrias, produzcan incomodidades y alteren las condiciones normales del medio ambiente, implicando riesgos para las personas y bienes. Su artculo 34 dispone que obtenida la licencia de instalacin de una actividad sometida a dicha Reglamentacin, no podr comenzar a ejercerse sin que antes se gire la oportuna visita de comprobacin por el funcionario tcnico competente . En este sentido, es constante y reiterada la jurisprudencia del Tribunal Supremo que seala que el artculo 34 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, no hace otra cosa que exigir la comprobacin administrativa previa a la entrada en funcionamiento de una instalacin autorizada. Dado que en este caso el funcionamiento de la actividad se est produciendo antes de obtener la licencia, la actuacin municipal no deba haberse dirigido nicamente a sancionar al infractor de la Ordenanza, sino directamente a clausurarla, pues est sobradamente comprobado que tiene conocimiento de su funcionamiento sin autorizacin. Al no hacerlo as, su inactividad es la causa de que se hayan producido otras vulneraciones de los derechos de la reclamante, que no tenan por qu haber ocurrido. En resumen, el Ayuntamiento no solamente ha incumplido las obligaciones que le impone el principio de legalidad al no clausurar la actividad. Tambin ha permitido una vulneracin de los derechos constitucionales de la reclamante, que adems de verse obligada a soportar la apertura de una actividad ilegal, que ha denunciado en reiteradas ocasiones, ha de padecer su funcionamiento abusivo (ocasionando ruidos por encima de lo permitido), y la ineficacia del Ayuntamiento, que ocasiona la caducidad de dos expedientes sancionadores incoados por excesos de ruido comprobados por la Polica Municipal .

13 Informe de 3 de febrero de 2004.

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Esta penosa situacin denunciada por estas instituciones, tampoco es fruto de nuestros das. Desde una visin retrospectiva podemos ver como MARTN MATEO14 deca en 1968 que las nuevas formas de vida urbana requeran disponer masivamente de alojamientos para los nuevos pobladores y, previamente, de espacios aptos para la edificacin y de superficies libres complementarias. La intervencin de los poderes pblicos es inexcusable si se quiere, de una parte, afrontar decididamente los magnos trminos del problema anteriormente expuesto, y de otra, evitar que el juego de la especulacin impida artificiosamente la aplicacin de muchos de sus remedios. Denuncia este profesor que la especulacin trae consigo el encarecimiento de las viviendas; el incremento de las densidades urbanas; la penuria de espacios libres sometidos a la rapacidad de los especuladores; la desviacin de los capitales de las fuentes primariamente productivas; la congestin de las ciudades; la imposibilidad de anticipar grandes espacios para su futuro desahogo y la inflacin. Finalmente avisa a las autoridades de la necesidad inaplazable de adoptar nuevas medidas interventoras o el reforzamiento y revisin de las ya previstas. Junto a MARTIN MATEO, BASSOL COMA15 hace ms de 30 aos denunciaba que: si los mecanismos de control no funcionan correctamente por parte de las autoridades administrativas, o los particulares los incumplen sistemticamente, se produce una grave situacin de indisciplina urbanstica denominacin que ha adquirido carta de naturaleza, en el lenguaje jurdico espaol, para describir la situacin de patologa jurdica originada por la trasgresin frontal de las prescripciones de los Planes por la inaplicacin de los controles administrativos exigibles y la pasividad o falta de reaccin de los aparatos administrativos para evitar su consumacin con grave dao para los intereses colectivos urbansticos y el medio ambiente . En el mismo sentido que los autores citados, FERNANDEZ RODRIGUEZ reconoca en 1973 que resulta inoperante un planeamiento tcnicamente correcto y completo si las determinaciones del mismo no se cumplen, si se mantiene la grave situacin de indisciplina. Pone de manifiesto este autor como el propio Gobierno ha reconocido la existencia de cuatro factores que acrecientan la indisciplina, esto es: la insuficiencia del aparato de control por la Administracin Central y Local; la facilidad con que los infractores pueden eludir su responsabilidad y situar a la Administracin ante los hechos consumados y ante terceros de buena

14 MARTIN MATEO, R. Derecho urbanstico y realismo administrativo R.D.U. Marzo-Abril de 1968. Ao . II. Nm. 7. Pag. 78 y siguientes. 15BASSOLS COMA, M. Gnesis y evolucin del Derecho urbanstico espaol Edt. Montecorvo, Madrid, 1973.Panorama del Derecho Urbanstico espaol Revista de Derecho Urbanstico, n 100, 1986. ,

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fe que seran los ms afectados por el restablecimiento de la disciplina; la impunidad de esos infractores en el caso de que estn amparados por una licencia y la desproporcin entre las responsabilidades y los medios de control de que disponen los rganos centrales. FERNANDEZ RODRIGUEZ admite y reconoce que la situacin de indisciplina urbanstica tena mucho que ver con la crisis de los instrumentos jurdicos previstos en la Ley del Suelo. Para finalizar esta retrospeccin, LOPEZ PELLICER tambin se hizo eco del problema cuando manifestaba que: El incumplimiento de la legalidad urbanstica puede derivar, no obstante, no ya de la ejecucin de obras o actividades urbansticas que se realicen sin la correspondiente licencia u orden de ejecucin, o sin ajustarse al contenido del correspondiente acto administrativo, sino del otorgamiento de tales actos administrativos cuando vulneran o infringen la legalidad urbanstica. La accin administrativa de disciplina urbanstica preventiva, desarrollada fundamentalmente mediante el conjunto de tcnicas y medios de polica administrativa, se completa, pues, ex post, con un sistema de sanciones y de responsabilidad frente a las infracciones urbansticas. En resumen, y como dice el citado prembulo de la Ley 19/1975, se trata de evitar que la infraccin se produzca, porque slo as se evita el coste social que toda infraccin comporta, pero en el supuesto de que, a pesar de todo, se cometa la infraccin, todo el peso de la Ley con su secuela de sanciones y responsabilidades debe caer sobre el infractor culpable y, a su sola costa, habr de prevalecer el inters general . He trado a colacin los trabajos de estos insignes profesores, redactados hace ms de treinta aos, antes de la promulgacin de la CE de 1978, que si se publicaran hoy en nada chocaran con la realidad puesta de manifiesto en los recientes informes del Defensor del Pueblo. Resulta paradjico que una enfermedad perfectamente diagnosticada hace tanto tiempo, que cuenta con remedios contrastados, no haya sido erradicada, sino todo lo contrario, actualmente ni el Derecho Urbanstico ni el poder institucional han podido paliar la situacin.

2.6 EL FACTOR ECONMICO EN EL URBANISMO Ya decan en 1981 GARCA DE ENTERRA y PAREJO ALFONSO16 que en el urbanismo se haba perdido definitivamente la inocencia. Toda actividad humana tiene una traduccin econmica, y el urbanismo mucho ms. La propia CE de 1978 as lo reconoce cuando dispone en su artculo 47 que regulando la utilizacin del

16 FERNANDEZ RODRIGUEZ, TR. Presupuestos de eficacia de la disciplina urbanstica RDU. Octubre. Noviembre-Diciembre 1973. Ao VII. Nm. 35.

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suelo de acuerdo con el inters general para impedir la especulacin, de tal modo que la comunidad participe en las plusvalas que genere la accin urbanstica de los entes pblicos La CE reconoce y admite la especulacin y las plusvalas. Por ello . la normativa y su aplicacin estn frecuentemente envueltas de situaciones tensas y conflictivas en busca del mximo rendimiento econmico. No podamos olvidar en el elenco de razones que impulsan esta tesis la importancia econmica del urbanismo en nuestros das. La llamada burbuja inmobiliaria resultado de una trepidante especulacin, est siendo uno de los pilares del , desarrollo econmico, ocupando el primer puesto como objetivo inversor y actividad bancaria, de ah que la actividad administrativa de intervencin urbanstica tenga una traduccin econmica. Hoy es un debate poltico nacional, y un tema en la agenda de todos los gobiernos (central y autonmicos), la forma de luchar contra la especulacin y alcanzar un reparto justo de las plusvalas, para hacer realidad el derecho a una vivienda digna. Recapitulando lo dicho hasta aqu, los elementos que, a nuestro juicio, justifican esta tesis, sintticamente son: 1 La preocupacin del ser humano por organizar y racionalizar el uso del suelo, para hacerlo compatible con el resto de derechos inherentes a la persona. Esa preocupacin conllev que de manera temprana fuese necesario regular jurdicamente el cmo y el dnde de los asentamientos humanos. El urbanismo ha de ser una solucin17, porque de l depende una vida colectiva ms digna. Tambin, en gran medida, la misma conservacin de la especie humana, que en su fase actual de relacin con el espacio amenaza con destruir la biosfera terrestre, con llegar al planeta vaco. Una actividad tan trascendente supone un desafo para cualquier estudioso del derecho. 2 En Castilla-La Mancha, la LOTAU ha supuesto una ruptura formal y en parte material con la normativa anterior, las innovaciones y complejidad de la norma requieren una amplia labor de investigacin. Pero este reto cientfico indudablemente ha de ser abordado por partes, sin que hasta la fecha lo haya sido con la profundidad y especificidad que aqu tratamos el tema. 3 La incidencia de la legislacin sectorial (Patrimonio Histrico Artstico, Medio Ambiente, Infraestructuras, etc.) en el urbanismo, supone un esfuerzo de coordinacin interadministrativa, lo que se traduce en un fenmeno jurdico de extraordinario inters cientfico, como una doble concurrencia, competencial

17 LOPEZ PELLICER, J. A. R.D.U. Marzo-Abril 1979. Ao XIII. Nm. 62

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(Estado, Comunidades Autnomas y Entidades Locales) y normativa (normas urbansticas y sectoriales) sobre un mismo objeto: el territorio. 4 El derecho a una vivienda digna se ha convertido para muchos en una utopa, debido a los precios de las mismas, fruto de la incesante especulacin. La trascendencia, econmica y social del urbanismo y por ende del sistema de controles administrativos para que su ejecucin sea conforme a las normas, est fuera de toda duda. De nada sirve un ordenamiento jurdico perfecto, un planeamiento urbanstico adecuado sin un control eficaz sobre su ejecucin y desarrollo. 5 La galopante indisciplina urbanstica, fcilmente constatable y probada, requiere una reflexin sobre la eficacia de los sistemas de intervencin, para que de su estudio y anlisis se extraigan conclusiones que sirvan, por un lado, como diagnstico, y por otro, como remedio o alternativa al sistema actual. Estructura de la tesis: Sobre la base de dichas razones, la tesis se estructura en tres partes, diferenciadas entre s en cuanto al tratamiento jurdico e interrelacionadas por la materia: Primera Parte: Trata sobre el concepto de Derecho Urbanstico y del estudio formal de la actividad de intervencin administrativa en este mbito del Derecho. Esta primera parte trata de analizar el contexto y el arsenal de herramientas con que cuenta la Administracin para desplegar su actividad de controles previos al ejercicio de los actos de uso del suelo y de la edificacin, sin duda, partiendo de los principios que inspiran el rgimen jurdico de las tcnicas de ordenacin o intervencin, y el estudio de las mismas. Segunda Parte: Se centra en analizar los medios de control previstos en el TRLOTAU, partiendo del rgimen jurdico aplicable en Castilla-La Mancha, los actos sujetos a licencia urbanstica o comunicacin previa, los procedimientos administrativos aplicables en cada caso, con especial atencin a los problemas ms importantes que conlleva la aplicacin del TRLOTAU, finalizando con un examen a fondo de la aplicacin del silencio administrativo al mbito de las licencias urbansticas, muy especialmente al llamado silencio contra legem .

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PARTE I EL MARCO JURDICO DE LA ACTIVIDAD DE INTERVENCIN ADMINISTRATIVA EN LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA EDIFICACIN

CAPITULO 1 CONCEPTO DE URBANISMO

CONCEPTO DE URBANISMO

Para responder adecuadamente a las cuestiones formuladas en la introduccin y las que surgirn a lo largo de la tesis, es premisa obligada definir, precisar y delimitar el contexto o entorno donde los medios de control de los actos de uso del suelo y de la edificacin cobran razn de ser, esto es, el urbanismo. La palabra urbanismo procede de la latina urbs-urbis (ciudad), aunque segn FERNNDEZ DE GATTA SNCHEZ18, el trmino urbanismo fue empleado por primera vez, en 1910, por PAUL CLERGET, teniendo en cuenta la existencia de algunos precedentes en los aos 20, en Inglaterra y Alemania. Ese concepto de urbanismo, vinculado a la ciudad, entra en crisis y se ampla despus de la II Guerra Mundial, debido a la necesidad de controlar el crecimiento espontneo (reconstruccin de Europa) de los diversos usos y actividades sobre el territorio, y no slo de las ciudades. A partir de entonces, y debido a esa amplitud de objetivos, comienza a hablarse de macrourbanismo, ordenacin urbanstica, poltica territorial, ordenacin del territorio o territorial, planificacin territorial, planificacin regional, poltica regional, planificacin ambiental, poltica de infraestructuras, etc., sin saber muy bien si hacen referencia al mismo fenmeno. Pues bien, dicho esto, no vamos a estudiar el concepto de urbanismo arrancando como tradicionalmente se hace desde una visin de carcter histrico, porque sobre ello se ha dicho casi todo19 y con ms autoridad de la que aqu se pueda exponer. De ah que prefiero centrarme en el urbanismo de nuestros das, analizando su conceptualizacin a partir del nuevo ordenamiento jurdico espaol el que , nace de la Constitucin de 1978. La definicin y el alcance actual del urbanismo lo contemplaremos desde tres puntos de vista: su plasmacin en la jurisprudencia, en las normas y las ms sobresalientes reflexiones doctrinales. 1.1 LA RELEVANCIA DE LOS ASPECTOS CONSTITUCIONALES EN LA CONCEPCIN JURISPRUDENCIAL DEL URBANISMO Desde la perspectiva jurisprudencial, qu duda cabe que la decisin ms relevante de los ltimos tiempos ha sido la ya clebre STC 61/1997 de 20 de marzo. En su fundamento jurdico sexto nos muestra una definicin de urbanismo adaptada al momento, en la que conjuga cuestiones de carcter puramente jurdico con las teleolgicas. Resumindola podra caracterizarse del modo siguiente:

18 GARCA DE ENTERRIA, E. y PAREJO ALFONSO, L. Lecciones de Derecho Urbanstico, Civitas, Madrid, 1981. Pag 38. 19 GARCA DE ENTERRIA, E. y PAREJO ALFONSO, L. Lecciones de Derecho Urbanstico, Civitas, Madrid, 1981. Pag. 38.

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a) Como sector material susceptible de atribucin competencial, alude a la disciplina jurdica del hecho social o colectivo de los asentamientos de poblacin en el espacio fsico, lo que, en el plano jurdico, se traduce en la ordenacin urbanstica . b) El urbanismo se traduce en concretas potestades atribuidas a diferentes entes pblicos, tales como las referidas al planeamiento, la gestin o ejecucin de instrumentos planificadores y la intervencin administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificacin, a cuyo servicio se arbitran tcnicas jurdicas concretas; a lo que ha de aadirse la determinacin, en lo pertinente, del rgimen jurdico del suelo como soporte de la actividad transformadora que implica la urbanizacin y edificacin. c) Lo anterior obedece a las polticas de ordenacin de la ciudad, mediante las que se viene a determinar el cmo, cundo y dnde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos, y a cuyo servicio se disponen las tcnicas e instrumentos urbansticos precisos para lograr tal objetivo. d) Aunque la CE no defina lo que haya de entenderse por urbanismo, s proporciona, junto al derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (artculo 47.1 CE), una serie de importantes principios rectores de la poltica urbanstica, a las que han de atenerse en el ejercicio de sus respectivas competencias los entes pblicos, a saber: la utilizacin del suelo de acuerdo con el inters general para impedir la especulacin (artculo 47.1 CE) y la participacin de la comunidad en las plusvalas generadas por la accin urbanstica de los entes pblicos (artculo 47.2 CE). Como es sabido en virtud de lo establecido en el artculo 53.3.1 CE, el reconocimiento, el respeto y la proteccin de tales contenidos del artculo 47 CE informarn la legislacin positiva, la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos (SSTC 19/1982, F 6. y 45/1989, F 4.). J J Por su parte, el anterior Presidente del Tribunal Constitucional, JIMNEZ DE PARGA, deca en su voto particular a la STC 61/1997, de 20 de marzo, que: de acuerdo con una definicin descriptiva ya clsica, el urbanismo es la ciencia que se ocupa de la ordenacin y desarrollo de la ciudad, persiguiendo, con la ayuda de todos los medios tcnicos, determinar la mejor situacin de las vas, edificios e instalaciones pblicas y de las viviendas privadas, de modo que la poblacin se asiente en forma cmoda, sana y agradable . Considera JIMENEZ DE PARGA que, cuando la CE se refiere en el artculo 148.1.3 al urbanismo, no est considerando la Ciencia Urbanstica. Se esta refiriendo al urbanismo como hecho social, ordenado por los poderes pblicos para producir un resultado: la calidad de vida (Prembulo y el artculo 45 CE). Desde esta perspectiva, el urbanismo, como objeto de la ciencia y de los poderes pblicos atiende a la ordenacin y desarrol

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