Transferencia de Competencias y Gobernanza
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Gobernanza multinivel y traspaso de
competencias para la descentralización yel desarrollo territorial
M. Ignacia Fernández
Macarena Weason
Proyecto:
“Fortalecimiento de las coaliciones territoriales
para el desarrollo y la descentralización del Estado en Perú”.
Rimisp - Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural
Diciemre !"#!
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0estaca en esta nue$a fase el rol #ue se )a ido otorgando al ni$el intermedio de go%ierno" al #ue
se )an ido asignando nue$as atri%uciones" responsa%ilidades y recursos en el ám%ito del
desarrollo territorial" emprendimiento económico" e#uili%rios am%ientales" regulación de
conflictos socio territoriales" mediación entre intereses locales" regionales y nacionales" entre los
más importantes. Para responder a estos desaf+os" de%e ser un gestor eficiente de la entrega de
%ienes y ser$icios" y de%e ser un ente con capacidad de anticipación y respuesta frente a las
oportunidades de desarrollo de las regiones.
& pesar de #ue toda$+a es materia pendiente en algunos pa+ses" los go%iernos intermedios )an
sido progresi$amente %eneficiados de procesos de democratización pol+tica por medio de la
elección directa de sus autoridades" apuntado a generar mayor legitimidad pol+tica e
institucionalidad democrática en este ni$el. &s+ tam%in" se )a dotado a los go%iernos regionales e
intermedios de mayores atri%uciones y competencias para fortalecer su papel como agentes del
desarrollo de pro$incias y regiones" principalmente en materia de in$ersión p%lica"
infraestructura" planificación y ordenamiento territorial. 8" a su $ez" se )an lle$ado a ca%o
procesos de descentralización fiscal" los #ue )an otorgado a las regiones mayores recursos
deri$ados de impuestos a la e,tracción de recursos naturales.
/os argumentos #ue )an estado a la %ase de estas reformas en el dise3o institucional para la
descentralización de los go%iernos intermedios )an sido la mayor eficiencia en la gestión del
Estado por la $+a de acortar procesos" disminuir procedimientos" ali$iar %urocracia9 y la mayor
calidad democrática" cercan+a de las agencias gu%ernamentales con la ciudadan+a y rendición de
cuentas. *unto con esto" ad#uiere importancia el enfo#ue territorial del desarrollo" #ue %usca ypromue$e la articulación de acti$os y actores territoriales para e,pandir sus oportunidades.
'omo resultado de estas reformas descentralizadoras" se espera acti$ar una dinámica en el ni$el
regional #ue estimule la cooperación entre actores p%licos y pri$ados" la promoción de la
in$ersión p%lica y pri$ada" el fortalecimiento de la participación" rendición de cuentas y cercan+a
con la ciudadan+a y la promoción de mecanismos de inclusión social por medio de procesos
producti$os #ue acti$an cadenas de $alor a%riendo espacio y oportunidades a los pe#ue3os
productores" y la instalación de oficinas o agencias regionales de desarrollo.
:in em%argo" las e$idencias tam%in muestran importantes o%stáculos. ;uizás el más significati$oes #ue todo el proceso se )a orientado a gestionar recursos para proyectos de in$ersión y no a
gestionar cam%ios producti$os e institucionales #ue den paso a nue$as dinámicas de desarrollo.
<o se )a producido un proceso pol+tico y cultural de desplazamiento de centros de poder desde el
ni$el nacional al regional. /a agenda de la descentralización se enfrenta a prácticas sectoriales y
centralistas #ue se contraponen al despliegue de las capacidades territoriales" faltan dise3os
glo%ales so%re atri%uciones y responsa%ilidades de los distintos ni$eles del Estado. :e o%ser$a
superposición de funciones y competencias y un dise3o fiscal %asado en transferencias más #ue en
capacidad fiscal territorial. =tra dificultad se refiere a la insuficiencia de capacidades de
autoridades" profesionales y tcnicos localizados en los ni$eles intermedios de go%ierno para la
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administración de las nue$as competencias y recursos regionales" y una interacción entre ni$eles
descentralizados" región municipios más orientada a resol$er urgencias y necesidades sociales"
#ue a mirar con(untamente oportunidades de desarrollo.
?omando estos antecedentes" este tra%a(o pretende aportar en un aspecto cla$e para una nue$a
fase de a$ances en esta materia la definición de los nue$os ám%itos de competencia de los
go%iernos intermedios y las estructuras de cola%oración y complementariedad entre los
diferentes ni$eles de go%ierno. Este tema co%ra rele$ancia pues en materia de traspaso de
competencias y coordinación institucional en &mrica /atina el conocimiento an es insuficiente y
el tema no )a estado en la primera l+nea en los de%ates so%re desarrollo y territorios. :in
em%argo" es crucial para un proceso efecti$o de descentralización. :e propone por ello re$isar la
situación del traspaso de competencias en &mrica /atina incorporando la perspecti$a y los
criterios de la go%ernanza multini$el" entendida como un sistema de acción pol+tica #ue se %asa en
mecanismos de coordinación y articulación entre los distintos ni$eles de go%ierno y con los actores
#ue participan de la gestión y producción de %ienes y ser$icios p%licos.
El documento se organiza en cuatro secciones" además de esta introducción. /a primera sección
$incula los conceptos de go%ernanza y descentralización del Estado acudiendo a los aportes
emanados de la 'omunidad Económica Europea y la =E'0. /a segunda sección lle$a esta discusión
al caso particular de &mrica /atina y la tercera e,pone el proceso en Per" 'olom%ia" Ecuador y
')ile" como casos con procesos de reforma recientes. /a sección cuarta esta%lece definiciones
institucionales necesarias para a$anzar en los procesos de descentralización desde la perspecti$a
del fortalecimiento de los mecanismos de go%ernanza para el traspaso de competencias a losni$eles su%nacionales de go%ierno.
#.
%oernanza multini&el de los procesos de descentralización
/a idea de @o%ernanza responde a un conte,to de sociedad comple(a y glo%al y alude a la
necesidad y presencia de lógicas de acción com%inadas entre diferentes actores #ue de%en actuar
en forma cooperati$a o en red para alcanzar soluciones #ue los agentes por s+ solos no pueden
alcanzar. Este concepto se presenta como una superación de discusiones so%re cómo me(orar la
gestión p%lica 5<eA Pu%lic Management6 entendiendo #ue el desaf+o no es me(orar el
desempe3o del Estado sino poner en marc)a otra dinámica #ue ya no será “estado cntrica!5=s%orne" 24146. /a go%ernanza )ace referencia a la coordinación de acciones de go%ierno con
instituciones y actores para lograr propósitos de desarrollo en un marco democrático y
participati$o" con e,pl+citos compromisos de eficiencia en la gestión y com%inando tres ám%itos
muy presentes en la discusión so%re pol+ticas p%licas el ám%ito de la coordinación entre ni$eles"
agentes e instituciones para propósitos comunes9 el ám%ito de la gestión eficiente y las soluciones
adecuadas y el ám%ito de la práctica democrática y participati$a con compromisos y metas
conocidas y controla%les por los ciudadanos 5:errano" 24116.
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B
En consideración de lo anterior" este tra%a(o entenderá go%ernanza como “una especial forma de
relación entre go%ernantes y go%ernados" #ue se sustenta en la participación" contri%uyendo a la
disminución de la %rec)a entre la oferta p%lica y la demanda social" al control social y
transparencia de la acción p%lica" dotando de una mayor go%erna%ilidad y democracia a la acción
del Estado y su go%ierno. :e trata en consecuencia" de un estilo de go%ierno #ue asume #ue el
desarrollo es resultado de la acción de distintos actores #ue inter$ienen e interactan en la arena
económica" social y pol+tica" %a(o el supuesto #ue los procesos de desarrollo re#uieren de una
inteligencia concertada" %asada en una cierta co)erencia de análisis" o%(eti$os y $isiones de los
actores #ue inter$ienen so%re factores #ue condicionan" ya sea limitando o generando
oportunidades nue$as para este tipo de procesos! 5Fernandez" 24146.
El concepto de go%ernanza multini$el tiene su origen en Europa" y se plantea como un principio
aglutinador de las distintas realidades de los Estados #ue la conforman9 con la e,istencia de una
institucionalidad con mltiples ni$eles de decisión" con procedimientos construidos
)istóricamente y con una tradición de negociación" cooperación" decisión y consulta. En este
marco" el concepto apunta a la capacidad de las agencias p%licas de distintos ni$eles de actuar en
forma coordinada entre s+" y tam%in de su capacidad de cooperación con agencias pri$adas
5*or#uera" 24146
El documento “/i%ro Clanco del 'omit de las -egiones so%re @o%ernanza Multini$el!" del 'omit
de las -egiones de la Dnión Europea 5'0-6" 244" define la go%ernanza multini$el como un sistema
de acción pol+tico #ue se construye a partir de la asociación de entidades p%licas de distintos
ni$eles 5en el caso de la Dnión Europea" de los Estados miem%ros y los entes regionales y locales6"y #ue se orienta )acia la ela%oración y e(ecución de acciones p%licas 5como pol+ticas p%licas y
programas6 o a la producción de %ienes p%licos. En este sistema de acción coordinado los
di$ersos ni$eles de poder comparten la responsa%ilidad" y otorgan legitimidad democrática al
sistema a partir de su propia legitimidad y representati$idad.
'omo resultados de acción p%lica mediante la go%ernanza multini$el" el 'omit de -egiones
se3ala “/a go%ernanza constituye una de las cla$es principales del ,ito del proceso de
integración europea. Europa será fuerte" sus instituciones leg+timas" sus pol+ticas eficaces" sus
ciudadanos se sentirán implicados e in$olucrados" si el modo de go%ernanza de la misma garantiza
la cooperación entre los distintos ni$eles de poderes a fin de aplicar la agenda comunitaria y deresponder a los retos glo%ales! 5'0- p76.
Para su desarrollo es cla$e a$anzar )acia un cam%io de las culturas administrati$as y pol+ticas #ue
o%staculizan el a$ance de los procesos de descentralización" y fomentar a#uellas %asadas en la
cola%oración y la articulación. El tra%a(o en con(unto de los entes participantes de%e ir más allá de
la participación y consulta" y apuntar )acia una asociación con ni$eles compartidos de
responsa%ilidad. En este sentido" el documento se3ala #ue “/a legitimidad" la eficacia y la
$isi%ilidad del funcionamiento comunitario #uedan garantizadas con la contri%ución de todos los
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agentes y si los entes regionales y locales actan como $erdaderos GsociosH" y de(an de )acerlo
como simples GintermediariosH! 5'0-" p>6.
/a go%ernanza multini$el es entendida como un proceso dinámico #ue posee dos dimensiones
principales" una $ertical y otra )orizontal. La dimensión &ertical de la go%ernanza trata de la
relación entre ni$eles central" regional y local" y la necesaria co)erencia y complementariedad
entre ellos" la #ue de%e e,presarse en acuerdos #ue permiten participación y responsa%ilidad en la
toma de decisiones y la e(ecución de las pol+ticas de desarrollo.
Esta no es una relación fácil" en particular en &mrica /atina #ue" a pesar de las reformas
descentralizadoras" conser$a un tinte marcadamente centralista. /a e$idencia apunta a #ue los
asuntos $erdaderamente importantes se resuel$en en la capital y #ue" an cuando se da el caso de
#ue se )ayan traspasado competencias" parece )a%erse legitimado un derec)o consuetudinario a
re$ertir las atri%uciones traspasadas en el caso de #ue la materia lo amerite. El ni$el regional
protesta por#ue no se le asignan mayores responsa%ilidades y por#ue" cuando stas se )an
asignado" e,isten mltiples cortapisas mediante las cuales se inter$iene o mediatiza la decisión
regional. &dicionalmente" e,iste una suerte de tensión entre la lógica sectorial y la lógica
territorial. /a primera tiene restricciones para incorporar una dimensión integral y sistmica
mientras #ue esta empalma muy %ien con la lógica territorial. 0esde la perspecti$a sectorial
emanan pol+ticas top down" mientras #ue las segundas incorporan una $isión multidisciplinaria y
multisectorial e impulsan pol+ticas botton up.
0esde el punto de $ista de la relación entre el ni$el regional y local se suele repetir el mismocentralismo" en escala regional. <o es frecuente #ue el ni$el local forme parte de una
con$ersación estratgica so%re oportunidades territoriales y más %ien aparece como peticionario
de recursos regionales para resol$er pro%lemas de e#uipamiento y ser$icios %ásicos.
/a dimensión 'orizontal en tanto" se refiere a la coordinación entre agencias" instituciones y
actores a un mismo ni$el" no sólo entre entidades gu%ernamentales" sino con actores di$ersos. /a
idea a#u+ es #ue esta cooperación es sustanti$a para la instalación de una óptica territorial #ue
permita superar la %a(ada centralista y sectorial del Estado" y para dar paso a pol+ticas y gestiones
propiamente territoriales #ue puedan sintetizar las opciones de pol+tica p%lica con una
perspecti$a integral e interdisciplinaria.
El plano )orizontal no está cargado de la comple(idad #ue presenta la dimensión $ertical" sino de
las e,pectati$as y oportunidades #ue se asocian a la coordinación" cooperación y diálogo p%lico
pri$ado. ay a#u+ una premisa de #ue los agentes con sentido territorial" #ue comparten una
$isión de largo plazo" apreciarán las $enta(as de la cooperación lo #ue redundará en mayores
oportunidades de desarrollo de los territorios. Estudios de caso permiten demostrar #ue esta
perspecti$a contri%uye a la presencia de coaliciones sociales transformadoras #ue impulsan
reformas producti$as e institucionales para el desarrollo económico inclusi$o. :in em%argo estos
casos son escasos. :i %ien )ay e$idencia de crecimiento económico en muc)as regiones y de
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J
me(oras en materia de incidencia de la po%reza" ello no $a apare(ado de disminución de
desigualdades 5Fernandez y otros 2412" Meynard" 24126.
!.
Descentralización y traspaso de competencias en (m)rica Latina
/a trayectoria de descentralización en &mrica /atina pone en e$idencia cinco factores cla$es para
su desarrollo" todos ellos importantes pero algunos definiti$amente centrales" estos son dise3o
pol+tico" dise3o fiscal" marco competencial" capacidades de los entes su%nacionales para cumplir el
cometido y marco de transparencia y control ciudadano. /os tres primeros" representados en la
elección directa de autoridades" recursos para cumplir con autonom+a y responsa%ilidad la tarea
de ser go%ierno intermedio" y la definición de un ám%ito claro de atri%uciones y competencias" son
determinantes para la profundidad" el alcance y la sustenta%ilidad de los cam%ios institucionales.
En la medida en #ue re#uiere reparto de poder" atri%ución de competencias y recursos necesarios
para desempe3arlas" la apuesta por la descentralización no es fácil ni o%$ia. a tenido siempre
grandes detractores y" en muc)os casos" su desarrollo )a sido más cosmtico #ue real. /a
descentralización no es $ia%le si no )ay atri%ución o de$olución de poder. Es más" el poder
atri%uido a los go%iernos territoriales de%e $enir contemplado en el ordenamiento (ur+dico" por la
$+a de la atri%ución legislati$a de competencias" y protegido" por la $+a del reconocimiento legal del
principio de autonom+a local 5o regional6 5Fernández /osada" 24126.
/a definición de ám%itos de competencia y materias de cola%oración y complementariedad entre
los distintos ni$eles de go%ierno )a sido un tema pro%lemático para la descentralización en&mrica /atina. :i %ien las competencias de los ni$eles intermedios )an aumentado" sea por el
incremento de las demandas en ese ám%ito" por la solicitud de los go%iernos su%nacionales o por
los traspasos de los órganos centrales" esto no )a estado e,ento de o%stáculos y efectos no
esperados #ue plantean nue$os desaf+os en el dise3o y la implementación de los nue$os marcos
competenciales.
El traspaso de competencias a las regiones o ni$eles intermedios de go%ierno genera cam%ios
fa$ora%les tanto en el sistema pol+tico nacional y regional como en la gestión p%lica de los ni$eles
de producti$idad nacional y regional. :egn &%alos 51K6" el incremento del marco de
competencias de los ni$eles su%nacionales ele$a la eficiencia del sistema pol+tico permitindole alni$el central una me(or concentración en temas estratgicos como el dise3o y seguimiento de
grandes pol+ticas" otorga mayor esta%ilidad y legitimidad al sistema pol+tico" elimina la tendencia a
la )omogenización de pol+ticas y genera condiciones para a ampliar los actores in$olucrados en la
toma de decisiones. &s+ tam%in" potencia el liderazgo pol+tico regional mediante el incremento de
atri%uciones a la autoridad y la )ace más responsa%le frente a la comunidad regional" redefine y
comple(iza las relaciones @o%ierno -egional y Parlamento9 estimula una interlocución más acti$a
con los di$ersos sectores de la comunidad y particularmente las autoridades comunales.
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K
En materia de modernización de la gestión p%lica" el traspaso de competencias racionaliza la
administración p%lica nacional" definiendo ni$eles territoriales óptimos para el desarrollo de
con(unto de funciones y atri%uciones" estimula un me(or uso de los recursos" incorpora la
di$ersidad interregional y facilita la coordinación entre instituciones9 simplifica el dise3o y gestión
de acciones p%licas y" finalmente" aumenta la m+stica y compromiso funcionario (unto con una
mayor capacidad de control y e$aluación por parte de la sociedad. &s+ tam%in" estimula cam%ios
en las relaciones de tra%a(o del ni$el regional con actores rele$antes ya #ue" por e(emplo" propicia
una acción cola%orati$a con ministerios y ser$icios p%licos y nacionales" mayor coordinación con
municipios" y torna más propicia la %s#ueda de acciones con(untas con el sector pri$ado" las
uni$ersidades" gremios" organizaciones y otros ncleos de iniciati$a social y con capacidad de
transformación del paisa(e f+sico" económico y socioLcultural regional.
&)ora %ien" se )an implementado diferentes es#uemas para realizar este proceso. *onas Fran
524476 descri%e cuatro estrategias de trasferencias de competencias aplicadas en &mrica /atina.
/a primera de ellas es el sistema uniforme" #ue aplica criterios )omogneos para la
descentralización de competencias" sin tomar en consideración las particularidades de los entes
receptores y sus capacidades para asumir nue$as competencias. 0e esta misma forma" no
considera la gradualidad en el proceso de traspaso de competencias" teniendo un riesgo alto de lo
#ue el autor denomina “descentralización impositi$a!.
Dna segunda estrategia son los sistemas flexibles" %asados en el acuerdo entre las entidades
transferentes y receptoras respecto al proceso y las materias de descentralización" la #ue suele
traducirse en con$enios como instrumentos (ur+dicos. 0e esta forma es posi%le contemplar lascapacidades de gestión diferenciadas de #uienes reci%irán las competencias" y la gradualidad
necesaria para lle$arlo a ca%o.
/a de%ida confluencia entre eficiencia en la gestión y cercan+a al ciudadano se consigue mediante
la aplicación del principio de di$ersidad o diferenciación en la descentralización. Es decir" #ue una
descentralización correcta nunca de%e ser uniforme para todos los ni$eles go%ierno local" sino
di$ersa" diferenciando las competencias #ue de%en atri%uirse a uno u otro ni$el" o incluso dentro
de un mismo ni$el" distinguiendo el nmero de )a%itantes y la capacidad tcnica y económica para
asumir la competencia. ?odo ello sin per(uicio #ue" como $eremos" la descentralización no consiste
sólo en la transferencia de nue$as competencias materiales" sino #ue de%e $enir acompa3ada dela atri%ución de los recursos económicos necesarios para e(ercer dic)as competencias.
/a go%ernanza multini$el" cuya e,plicación conceptual resulta tan co)erente y razona%le" implica
en la práctica grandes desaf+os y cam%ios culturales y organizacionales dif+ciles de implementar. En
la medida en #ue se refiere a un reparto de poder" la apuesta por la descentralización no es fácil
ni o%$ia y cuenta con grandes detractores. El impasse no es de fácil resolución" por#ue la
descentralización no es $ia%le si no )ay una efecti$a atri%ución o de$olución de poder" de forma
tal #ue el poder atri%uido a los go%iernos territoriales #uede consignado en el ordenamiento
(ur+dico" por la $+a de la atri%ución legislati$a de competencias9 y protegido" por la $+a del
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reconocimiento legal del principio de autonom+a local o regional. Esta autonom+a #ue de%e ser
pol+tica y administrati$a para #ue en la práctica los go%iernos territoriales puedan funcionar fuera
de la tutela de las estructuras centrales con la %ase administrati$a y (ur+dica" los recursos y las
capacidades suficientes. /a financiación local" es decir" la participación de los go%iernos locales y
regionales en los ingresos del Estado" constituye una de las cuestiones más cruciales y dif+ciles de
resol$er de la go%ernanza democrática contemporánea en &mrica /atina. El traspaso de
competencias sin recursos es un arma de do%le filo #ue conduce al desprestigio de los go%iernos
su%nacionales pues se espera de ellos acciones y decisiones #ue sin recursos dif+cilmente podrán
tomar. :e genera as+ un c+rculo $icioso" a menudo se los cr+tica de incompetentes" pero no se les
)an %rindado realmente las competencias y tanto la ciudadan+a como las autoridades nacionales
o%ser$an con escepticismo su papel en el desarrollo de los territorios.
&)ora %ien" los riesgos o%ser$ados en esta estrategia en la región son #ue %a(o la (ustificación de
la gradualidad se oculte la falta de $oluntad de las partes para lle$ar a ca%o el proceso" lo #ue
finalmente puede terminar paralizándolo. &s+ tam%in" el ritmo pausado del proceso )a implicado
la mantención de costos altos en el ni$el central de%ido a #ue siguen asumiendo ser$icios #ue no
)an sido descentralizados en algunos go%iernos locales 5no pueden eliminarse ser$icios en el ni$el
central mientras alguno de los go%iernos locales no asuma esa competencia6. 8 por ltimo" el
poder de negociación desigual #ue poseen go%iernos locales grandes y pe#ue3os causa una
%rec)a creciente entre los go%iernos locales con posi%ilidades para la descentralización y los #ue
no las tienen.
En tercer lugar" se encuentra el sistema de Interlocución #ue contempla la negociación"tramitación y apro%ación del traspaso de competencias en di$ersas instancias y la participación de
$arios actores como el :enado" la Presidencia" entre otros. /os riesgos de esta alternati$a se
encuentran en las tra%as #ue pueden generar los intereses pol+ticos de #uienes concurren a este
proceso" y en la falta de confianza en la capacidad de gestión de los entes receptores. /a amenaza
de fenómenos de corrupción o clientelismo es un elemento a tener en cuenta" en el marco de
desconfianzas #ue genera el traspaso de poder. Por ltimo" e,iste la estrategia de realizar la
transferencia de competencias a partir de una política nacional de descentralización y
desconcentración" #ue se ela%ora desde el go%ierno central #ue de%e esta%lecer estándares y
criterios #ue $aliden el con(unto del proceso.
*. El proceso en curso en Perú+ Colomia+ Ecuador y C'ile
En la puesta en marc)a de la descentralización en los pa+ses de la región" el traspaso de
competencias o la nue$a definición de los marcos competenciales de los go%iernos intermedios )a
enfrentado una realidad pol+tica institucional #ue" más #ue facilitar su implementación" tra(o
nue$os desaf+os y tareas a ser consideradas. En los ltimos 14 a3os se detectan importantes
reformas en 'olom%ia" Ecuador" Per" ')ile" Coli$ia y Druguay" pa+ses unitarios #ue están a%riendo
espacio al ni$el regional en el dise3o de sus administraciones y sus conceptos de lo territorial" en
el conte,to de una tradición centralista #ue no se )a modificado sustanti$amente.
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& continuación se re$isan cuatro de estos pa+ses" Per" 'olom%ia" Ecuador y ')ile. Estos presentan
procesos de reforma recientes" #ue resultan muy significati$os para ilustrar las caracter+sticas del
traspaso de competencias en los ltimos a3os en la región. @uardando las especificidades de cada
caso" estos cuatro pa+ses están inmersos en un proceso de reformas descentralizadoras #ue
intentan modificar" con muc)as dificultades" la lógica centralista de acción del Estado en materia
de atri%uciones y competencias.
Perú es un pa+s unitario" con un territorio nacional integrado por regiones" departamentos"
pro$incias y distritos" en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el go%ierno a ni$el
nacional" regional y local" preser$ando la unidad e integridad del Estado y de la <ación. En el ni$el
regional se encuentran las regiones y departamentos y en el ni$el local están las pro$incias"
distritos y los centros po%lados.
Dna de las ltimas reformas #ue articulan este dise3o institucional es la de 2442" #ue esta%lece la
creación de regiones y de los @o%iernos -egionales. Estos ltimos son la ca%eza del departamento"
y tienen autonom+a pol+tica" económica y administrati$a en los asuntos de su competencia.
'oordinan con las municipalidades" sin interferir sus funciones y atri%uciones. Poseen un
Presidente como órgano e(ecuti$o" un 'onse(o -egional como órgano normati$o y fiscalizador" y
un 'onse(o de 'oordinación -egional integrado por los alcaldes pro$inciales y por representantes
de la sociedad ci$il" como órgano consulti$o y de coordinación con las municipalidades.
/os go%iernos regionales tienen atri%uciones pol+ticas" responsa%ilidades funcionales yregulatorias" atri%uciones de ordenamiento territorial y planificación territorial. :u misión es
“promo$er el desarrollo y la econom+a regional" y fomentar las in$ersiones" acti$idades y ser$icios
p%licos de su responsa%ilidad" en armon+a con las pol+ticas y planes nacionales y locales de
desarrollo!. /as atri%uciones de los go%iernos regionales consisten en formular y apro%ar el plan
de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad ci$il9 regular y otorgar las
autorizaciones9 licencias y derec)os so%re los ser$icios de su responsa%ilidad9 promo$er y regular
acti$idades yNo ser$icios en materia de agricultura" pes#uer+a" industria y agroindustria" comercio"
turismo" energ+a" miner+a" $ialidad" comunicaciones" educación" salud y medio am%iente9 entre
otras.
'recientemente los go%iernos regionales están llamados a resol$er asuntos comple(os so%re uso
de suelo y compati%ilidad de los intereses di$ersos y no necesariamente con$ergentes de
residentes" productores e in$ersionistas y preser$ación de la calidad medioam%iental y de los
recursos naturales en el territorio. & la $ez" entre sus competencias está la formulación e
implementación de proyectos de in$ersión rele$antes para apoyar la conecti$idad y dotación de
infraestructura necesaria para la residencia y para el desarrollo económico territorial.
En los ltimos 14 a3os los go%iernos regionales )an logrado mayor espacio pol+tico" mayores
recursos y un creciente acercamiento a la po%lación para atender sus necesidades %ásicas" sin #ue
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esto #uiera decir #ue se )ayan cerrado las %rec)as de po%reza y desigualdad. @racias a los
mecanismos de concertación los go%iernos regionales )an logrado ser una instancia #ue
promue$e la articulación y concertación. :in em%argo" en la práctica se o%ser$a escasa autonom+a
y poder real de decisión en los go%iernos regionales y dependencia de decisiones del ni$el central.
El dise3o competencial permite #ue las atri%uciones traspasadas puedan ser cuestionadas por el
go%ierno central segn la importancia o gra$edad de los casos. Por otro lado los cuadros
profesionales no se )an modificado a la par de las nue$as responsa%ilidades" lo #ue instala una
fuerte tensión so%re las capacidades efecti$as de %uen go%ierno y las demandas y necesidades de
la po%lación" especialmente la po%lación de menores ingresos. &s+ tam%in se o%ser$a duplicidad
de competencias entre el ni$el central y los go%iernos regionales" y falta de $isión estratgica
regional.
El caso de Colomia presenta una trayectoria diferente en materia de descentralización"enfatizando el papel del ni$el local" pero similar en materia de escasas competencias
efecti$amente traspasadas a las go%ernaciones departamentales. Es el pa+s unitario más
descentralizado de &mrica /atina con un porcenta(e de gasto descentralizado #ue supera el >4O
5:tein" 24146. El proceso en este pa+s tiene una larga data" a contar de los a3os K4" #ue no )a sido
lineal. /os inicios mostraron a un pa+s pionero en el marco de la región" con un fuerte impulso a la
descentralización municipal esta%leciendo al municipio como un ni$el su%nacional fundamental"
en los a3os siguientes este proceso enfrenta a$ances y retrocesos.
'olom%ia está di$idido en tres ni$eles territoriales nacional" intermedio y local9 representados por
la nación" los departamentos y distritos" y los municipios" respecti$amente. Para la administracióndel Estado y la representación pol+tica" el territorio se di$ide en departamentos" distritos"
municipios y territorios ind+genas" todos ellos reconocidos constitucionalmente como entidades
territoriales y con autonom+a para la gestión de sus intereses. /a di$isión pol+tico administrati$a
colom%iana se compone de 72 departamentos" B distritos y 1.4K municipios. /os departamentos
están dirigidos por un @o%ernador" elegido cada > a3os y #ue enca%eza la go%ernación
departamental y cuentan con un 'onse(o 0epartamental. Por su parte los municipios tienen un
&lcalde" elegido cada > a3os y un 'once(o Municipal. /os distritos son municipios con estatus
especial" entre ellos destaca el 0istrito 'apital de Cogotá y los distritos culturales e )istóricos de
'artagena y de :anta Marta" #ue tienen un rgimen administrati$o diferente.
En materia de asignación de competencias a los distintos ni$eles del Estado" el modelo colom%iano
contempla una distri%ución de competencias marcada por su carácter municipalista y sectorial. /a
ley se3ala #u ám%itos le corresponderá a los distintos ni$eles del estado en educación" salud y
agua pota%le" entre los más importantes. :on los municipios acreditados para este efecto" los
responsa%les de la pro$isión de ser$icios p%licos y los departamentos asumen esta
responsa%ilidad cuando los municipios no están acreditados. Por el contrario" al departamento le
corresponde la $isión territorial" planificación e infraestructura.
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-especto al rol #ue 'olom%ia )a ido otorgando a los departamentos" a pesar de #ue poco a poco
)a comenzado a reconocer su importancia para #ue la descentralización en realidad funcione" an
siguen siendo un ni$el de go%ierno #ue no )a definido su perfil y cometido en el dise3o de pol+tico
administrati$o del estado colom%iano. :i %ien es una entidad pol+ticamente fuerte" cuyas
autoridades tienen legitimidad en el plano nacional" su institucionalidad es d%il y su sistema de
financiamiento precario.
'omo en otros pa+ses de &mrica /atina" este es el ni$el de go%ierno con más indefinición en las
tareas #ue le son encomendadas" lo #ue redunda en superposición de competencias con el ni$el
central y local y falta de claridad en la definición de las competencias.
/as funciones de los departamentos" segn la constitución colom%iana" son de carácter
administrati$o" de coordinación" de complementariedad de la acción municipal y de
intermediación entre la nación y los municipios. :e estipula #ue son los encargados de planificar y
promo$er el desarrollo económico y social9 coordinar y prestar ser$icios p%licos9 actuando en el
ám%ito de la salud" educación" $i$ienda" transportes y medio am%iente" entre otros. :us mayores
responsa%ilidades se sitan en la $isión estratgica territorial" la coordinación y la realización de
proyectos de in$ersión p%lica" lo #ue constituye un amplio campo para la gestión departamental"
en la medida #ue se asuma el sentido estratgico de pensar el territorio y se pongan en marc)a los
instrumentos tcnicos y pol+ticos de la $isión territorial.
& pesar de estas atri%uciones" los departamentos siguen siendo un ni$el de go%ierno con pocas
competencias" siendo las principales son planificación y o%ras p%licas. &lgunas go%ernacionesdepartamentales asumen competencias en educación y salud cuando los municipios no son
certificados para ello. Pero" aun as+" no se conoce muy %ien su papel en estas áreas y" por lo tanto"
no son considerados promotores del desarrollo territorial. &dicionalmente" los departamentos son
considerados un ni$el de go%ierno d%il en temas de asistencia tcnica y articulación entre el ni$el
nacional y el ni$el local.
&l respecto Pressacco se3ala #ue en 'olom%ia “)istóricamente" los ni$eles su%nacionales )an sido
considerados como menores de edad sin capacidad para incidir en las condiciones
socioeconómicas de su comunidad. Inicialmente por#ue no disponen de recursos y la dinámica
local despierta intereses $oluntariosos" caci#uiles o pol+tico partidistas9 y segundo" por#ue noposeen márgenes de manio%ra" siendo #ue las autoridades locales se limitan a representar
instancias nacionales! 5Pressacco" 244" p 46. /os departamentos )an sido orientados a funciones
meramente administrati$as" entre las #ue están las de coordinación y complementariedad con la
acción municipal e intermediación con el Estado central" y #ue en la práctica lo )an de(ado en un
rol su%sidiario de las acciones del municipio.
Ecuador )istóricamente )a concentrado el peso de la administración del Estado y de las
responsa%ilidades de go%ierno en el ni$el central. El proceso de descentralización #ue se comienza
a e,pandir en los a3os K4 y 4 tiene t+midos comienzos #ue miran principalmente a la escala local"
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sin llegar a proponer un sistema integral de di$isión pol+tica y administrati$a del Estado. Esta
dinámica cam%ia )acia fines de la dcada del 2444" con dos cuerpos legales #ue esta%lecen nue$as
%ases de ordenamiento territorial y asignan atri%uciones a los ni$eles su%nacionales una reforma
constitucional sancionada el a3o 244K y el 'ódigo =rgánico de =rdenamiento ?erritorial"
&utonom+a y descentralización 5'==?&06 dictado en 2414. &m%as permiten dar un mayor impulso
al desarrollo territorial y definir un trazo más perfilado de las competencias" atri%uciones y perfil
pol+tico de la descentralización del Estado.
?erritorialmente el pa+s está organizado en regiones" pro$incias" cantones y parro#uias rurales.
E,isten tam%in los distritos metropolitanos autónomos" la pro$incia de @alápagos y las
circunscripciones territoriales ind+genas y pluriculturales" #ue son reg+menes especiales. *unto con
esto" el redise3o de la 0i$isión Pol+tica y &dministrati$a consagra la figura de unidades
(urisdiccionales territoriales llamadas @o%iernos &utónomos 0escentralizados" @&0s" a los #ue
dota de mayores atri%uciones" recursos y legitimidad pol+tica. Estos son e(ercidos por los 'onse(os
-egionales" 'onse(os Pro$inciales" 'onse(os Metropolitanos" 'once(os Municipales" las *untas
Parro#uiales y los nue$os organismos #ue regulen la gestión de los territorios ind+genas y afro
ecuatorianos.
/a 'onstitución contempla la posi%ilidad de generar regiones autónomas. :i %ien an no e,isten
las regiones" está normada la faculta de crear J regiones y esta%lecido un plazo para su
conformación o%ligatoria. El siguiente ni$el su%nacional es el ni$el pro$incial" #ue cuenta con 2>
pro$incias" las cuales se di$iden en 21B cantones" los mismos #ue se di$iden en 11B parro#uias"
las #ue a su $ez se di$iden en ur%anas o rurales. En el nue$o dise3o institucional del proceso dedescentralización" las pro$incias ad#uieren mayores atri%uciones y rele$ancia en el desarrollo
regional. Pre$io a este" el ni$el pro$incial no )a%+a tenido rele$ancia" dado #ue no ten+a asignadas
competencias ni recursos #ue le permitieran constituirse en un ni$el promotor del desarrollo. :u
función era" principalmente" cu%rir las funciones #ue los municipios rurales no pod+an e(ercer por
falta de capacidades 5&rdaya y erdesoto" 244K6.
/os @o%iernos Pro$inciales tienen un rol cla$e en el desarrollo territorial del Ecuador" ya #ue son
#uienes pueden liderar o facilitar cam%ios" ya sea de carácter producti$o como de ordenamiento
territorial" además de entregar un marco normati$o cla$e para generar dinámicas territoriales #ue
permitan me(oras en la calidad de $ida y %ienestar de la po%lación. 'on el '==?&0 este ni$el dego%ierno se )a $isto empoderado en su rol de promotor del desarrollo territorial ya #ue se le
otorgan las competencias e,clusi$as y concurrentes 5segn el caso6 de la planificación del
desarrollo" el ordenamiento territorial" la gestión am%iental" el riego" el fomento producti$o 5#ue
incluye acti$idades producti$as y agropecuarias6 y el fomento de la seguridad alimentaria" el
mane(o del sistema $ial rural" la realización de o%ras en las cuencas en coordinación con las
regiones y la gestión de recursos de la cooperación internacional. El papel del ni$el pro$incial
como ni$el articulador del desarrollo toma fuerza ya #ue se le otorgan tres funciones principales
la $ialidad" el mane(o am%iental y el fomento producti$o" sta ltima como competencia e,clusi$a
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tanto en la planificación como en la dotación de %ienes p%licos #ue permitan su correcta
implementación y posterior funcionamiento 5')iri%oga" 24116.
-especto al proceso traspaso de competencias" el a3o 1J se formula la /ey de 0escentralización
del Estado" con un dise3o particular enumera las competencias del go%ierno nacional y de(a el
resto de las tareas a los municipios y conse(os pro$inciales #ue" dependiendo de sus intereses y
posi%ilidades" de%erán solicitarlas" lo #ue se denominó “descentralización a la carta!. Este dise3o
amenaza con instalar disparidades e ine#uidades territoriales de gran ni$el" dada la desigual
capacidad de unos u otros entes descentralizados y generó desorden a ni$el territorial con
superposición de funciones entre los distintos ni$eles de go%ierno 5Pe3a" 24146.
?ras las reformas de 244K y 2414" el proceso de descentralización se realiza por medio de un
modelo regulado por la 'omisión <acional de 'ompetencias #ue contempla a6 recursos directos"
pre$isi%les y automáticos para todos los ni$eles de go%ierno9 %6 competencias e,clusi$as del
go%ierno central 5sectores estratgicos69 c6 tareas espec+ficas a cada ni$el de estado9 y d6 rector+a
del go%ierno central a escala nacional y de todos los go%iernos autónomos descentralizados
respecto de sus competencias. Esto marca una diferencia respecto del modelo anterior en el #ue
la transferencia de competencias era a la carta o uno a uno" sin recursos pre$istos y sin definición
de rector+a.
El a3o 2411 se creó la 'omisión <acional de 'ompetencias. :e )an transferido la competencia
e,clusi$a de riego a los go%iernos pro$inciales y la competencia concurrente de gestión de la
cooperación internacional a todo los @&0s. /as pró,imas transferencias de competencias serán defomento producti$o para los go%iernos pro$inciales y las (untas parro#uiales y la gestión del
transporte para los municipios.
:e encuentra en proceso de construcción participati$a el Plan <acional de 0escentralización #ue
será el instrumento #ue regirá el proceso de descentralización a implementarse en el per+odo
2412 241. El plan tiene como o%(eti$o fortalecer los distintos ni$eles de @o%ierno" esta%lecer la
progresi$idad en la entrega de las nue$as competencias y %uscar la e#uidad territorial del pa+s.
:i %ien el proceso está en marc)a" la tradición de pa+s unitario centralizado de Ecuador no facilita
el salto a una e,periencia de autntica descentralización #ue no solo de%e estar en los cuerposnormati$os sino tam%in en las mentes de las personas" en la capital y en las pro$incias. En un
diálogo a propósito del '==?&0" se3ala /uis erdesoto “la descentralización no )a tenido tiempo
para instalarse en las estructuras administrati$as de los territorios y en las culturas institucionales
de los ciudadanos! 524146. El o%(eti$o es #ue los go%iernos pro$inciales se constituyan en l+deres
del desarrollo territorial y #ue sean capaces de potenciar las %uenas decisiones" in$ersiones y
acuerdos #ue conduzcan al progreso de la pro$incia.
El camino por delante no es corto ni fácil. Posi%lemente uno de los pro%lemas del proceso de
descentralización de Ecuador tiene #ue $er con una definición incompleta del sistema de
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competencias #ue deri$a en #ue muc)as de las tareas #ue realiza un ente de go%ierno" las realiza
tam%in otro ni$el.
&dicionalmente" ni las instituciones del Estado ni el sector pri$ado asentado en las pro$incias
cuentan con )erramientas suficientes para lograr una adecuada coordinación en un marco de
go%ernanza" pues tienen limitada efecti$idad y una fuerte dependencia económica e,terna al
territorio. Por otro lado" )a crecido la organización social pero las instituciones p%licas no )an
logrado canalizar esta participación social.
=tro ám%ito pendiente" resorte más %ien interno a la organización del go%ierno pro$incial" se
refiere a las capacidades profesionales y tcnicas" en particular en el ám%ito de gestión de
proyectos e in$ersión p%lica" y de las competencias #ue les son propias planificación y
ordenamiento territorial" infraestructura" riego y fomento producti$o.
C'ile e está di$ido territorialmente en 1B regiones" B> pro$incias y 7> comunas. /as autoridades a
cargo de estas entidades son el intendente" el go%ernador y el alcalde respecti$amente. /as dos
primeras designadas por el presidente y la tercera mediante elección democrática.
Esta di$isión configura tres ni$eles efecti$os de administración el nacional" regional y local. El
dise3o institucional de la descentralización en ')ile )a puesto mayor nfasis en el ni$el local
donde se trasfirieron las mayores responsa%ilidades y competencias a las municipalidades para la
administración local" en temas del desarrollo ur%ano y prestación de ser$icios sociales %ásicos en
las áreas de salud" educación" cultura" recreación" deporte" promoción del empleo" $i$ienda yasistencia social. &s+ tam%in" respecto a descentralización pol+tica" la elección democrática de
alcalde y conce(ales apunta a una gestión autónoma en este ni$el.
& ni$el regional" la /ey de @o%iernos -egionales de 17 crea los @o%iernos -egionales 5@=-E6"
órgano de administración superior de la región" conformado por el intendente" e(ecuti$o del
@=-E y del representante del presidente en la región" y el 'onse(o -egional compuesto por el
intendente y los conse(eros regionales electos de forma indirecta. :u misión es $elar por el
desarrollo económico" social y cultural regional. En trminos de descentralización pol+tica el
@o%ierno -egional carece de funciones de go%ierno como tal" pues an cuando tiene la facultad
de ela%orar pol+ticas regionales estas no tienen $alidez por so%re la pol+tica p%lica nacional paraun determinado sector.
& partir de mediados de la dcada del 2444 se desarrollan dos reformas #ue %uscan a$anzar en el
fortalecimiento y la legitimación democrática de la institucionalidad regional. /a primera de ellas
es corregir la elección indirecta del 'onse(o -egional. ')ile es el nico pa+s de :udamrica donde
las autoridades de los go%iernos intermedios no son elegidas de manera directa por la ciudadan+a.
:i %ien e,isten acuerdos pol+ticos para a$anzar en materia de descentralización pol+tica" instalando
un proceso de elección directa de los conse(eros regionales 5#ue actualmente son nominados por
los conce(ales municipales #ue si son elegidos democráticamente6" no se )an dado pasos para
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modificar la norma de #ue la má,ima autoridad regional sea designada por el Presidente de la
-ep%lica y no elegida por la ciudadan+a. El proceso )a sido lento y engorroso. El a3o 244 se
apro%ó una reforma a la 'onstitucional #ue esta%lece el sufragio uni$ersal y directo para la
elección de los miem%ros del 'onse(o" sin em%argo para )acerse efecti$a esta disposición" se
re#uiere de una ley simple de elección de conse(eros regionales #ue está actualmente en trámite
pero an no se )a apro%ado. Para modificar el mecanismo de nom%ramiento del Presidente
-egional de%e recorrerse un proceso similar primero reforma constitucional" luego ley electoral"
lo #ue anticipa #ue este es un tema #ue no $a resol$erse en el corto plazo.
/a segunda acción rele$ante a%orda materias de transferencias de competencias. ?ras la reforma
constitucional" la /ey =rgánica 'onstitucional so%re @o%ierno y &dministraciones -egional otorga
la posi%ilidad de #ue un go%ierno regional solicite al Presidente el traspaso de competencias y
recursos #ue estn a cargo de una Ministerio o :er$icio. /a norma indica #ue se podrán transferir
competencias en materia de planificación regional y ordenamiento territorial. :in em%argo" nunca
ocurrió #ue el ni$el regional solicitara el traspaso de estas u otras competencias lo #ue moti$ó la
disposición de un procedimiento administrati$o para traspasar competencias de planificación y
ordenamiento territorial.
El proceso incluyó un tra%a(o de registro de ám%itos de planificación depositados en entidades
sectoriales Ministerio de i$ienda y Dr%anismo" Ministerio de Planificación" 'omisión <acional del
Medio &m%iente y :u%secretar+a de Marina" para determinar re#uisitos institucionales y
profesionales para su adecuado desempe3o y definición de criterios y estándares para su
desempe3o. &dicionalmente" para asumir estas nue$as funciones" se crea en los @=-E la 0i$isiónde Planificación y 0esarrollo -egional a las #ue se asignan competencias de planificación so%re los
ám%itos producti$os" infraestructura" social y cultural" con el o%(eto #ue puedan decidir so%re la
aplicación de pol+ticas en estos aspectos del desarrollo de la región" de(ando las funciones
e(ecutoras en los ser$icios p%licos desconcentrados 5:DC0E-EL@?Q" 244K6. El dise3o consideró un
proceso de adecuación de las estructuras p%licas regionales y nacionales" dentro de plazos
razona%les para su implementación" considerando para ello las capacidades y condiciones
e,istentes en cada una de las regiones" además de procesos de capacitación" inducción y
fortalecimiento del recurso )umano #ue tendr+a a su cargo la e(ecución de las tareas consideradas
en el modelo! 5:DC0E-EL@?Q" 244K6.
En este es#uema" se negocian y alcanzan los acuerdos tcnicos necesario con el sector" los cuales
se formalizarán mediante la firma de un 'on$enio #ue permita iniciar el proceso de transferencia
de competencias de planificación y ordenamiento territorial. &s+ tam%in" se gestionan los
recursos necesarios para la pro$isión de nue$os cargos profesionales a los @=-E. Por ltimo" la
:u%secretar+a de 0esarrollo -egional" :DC0E-E" certifica del cumplimiento de las condiciones
m+nimas definidas en con(unto con el sector" con el fin de asegurar la capacidad de los @=-E para
e(ercer las funciones transferidas 5:DC0E-EL@?Q" 244K6.
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:i %ien el traspaso de am%as competencias de planificación y ordenamiento territorial" constituye
un paso #ue profundiza el proceso de descentralización" no se aprecian compromisos por
profundizar en este modelo tomando en cuenta toda el área de desarrollo económico territorial y
fomento producti$o.
&ctualmente está en discusión el proyecto de ley en$iado por el e(ecuti$o so%re las unidades y
nue$as funciones #ue tendrá el ni$el regional a partir de la reforma de elección popular de las
autoridades del 'onse(o -egional" y ya algunos analistas ad$ierten #ue este fortalece el rol y
funciones de la autoridad designada por el Presidente" el Intendente" por so%re las autoridades
regionales electas. ;uizás este proyecto est en la l+nea de desconcentrar un mayor nmero de
atri%uciones" sin em%argo no lo )ace de manera concordante con una mayor descentralización
pol+tica del poder.
=tra falencia #ue entorpece el proceso dice relación con las falencias en la participación del ni$el
local municipal en la con$ersación territorial con el ni$el regional. Este ni$el se relaciona con el
ni$el regional como postulante de proyectos de in$ersión. :in em%argo" los nudos más
pro%lemáticos tienen relación con la descentralización pol+tica y fiscal. El modelo no contempla
mecanismos de generación de recursos propios.
Elementos comunes
El camino recorrido por los pa+ses en materia de traspaso de competencias" de(a en e$idencia
culturas centralistas #ue se plasman en dise3os institucionales con competencias de los go%iernosintermedios muy limitadas 5principalmente restringidas al ám%ito administrati$o6" con escasa
autonom+a y poder de decisión. &s+ tam%in" insuficiente definición de su perfil y marco de
competencias" lo #ue repercute en la falta de claridad en las tareas encomendadas" duplicidad de
competencias" y falta de recursos descentralizados.
En el espacio territorial los pro%lemas se encuentran en el insuficiente desarrollo de capacidades"
generándose tensiones entre las capacidades e,istentes y las nue$as responsa%ilidades" la escasa
$isión estratgica regional y propuestas de desarrollo" y caudillismos locales #ue o%staculizan el
fortalecimiento de una institucionales democrática para el desarrollo territorial.
,. Deiniciones institucionales sore descentralización y oernanza para el desarrollo de
los territorios
/a perspecti$a de la go%ernanza multini$el constituye un aporte a la comprensión de los procesos
de descentralización y traspaso de competencias desde el ni$el central del Estado a los ni$eles
su%nacionales.
/a ampliación de los 5o la creación de nue$os6 marcos competenciales de los go%iernos
su%nacionales" para la descentralización efecti$a de las acciones y tareas in$olucradas en los
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proceso de desarrollo territorial" se conecta con la perspecti$a de la go%ernanza" ya #ue plantea la
necesaria articulación de espacios estructurados de diálogo" coordinación y complementariedad
entre diferentes entidades y actores. :e re#uiere" en primer lugar" poner la descentralización en el
conte,to de todos los componentes del Estado" sus ni$eles y entidades mediante la articulación y
cola%oración interinstitucional 5go%ernanza multini$el $ertical6.
& su $ez" este proceso demanda no tan sólo de las capacidades gu%ernamentales" sino de una
serie de otros recursos aportados por actores di$ersos e,istentes en los territorios. /a respuesta a
las nue$as atri%uciones y tareas encomendadas a los ni$eles su%nacionales no puede darse
nicamente desde el go%ierno de ese ni$el sino #ue de%e ser una respuesta territorial" #ue
incorpore coordinaciones y cola%oraciones más amplias mediante un dise3o multini$el y
multiactor 5go%ernanza multini$el )orizontal6. En este conte,to" a ni$el territorial" el desaf+o es la
construcción de plataformas multiactores" p%licos y pri$ados" para la formulación y e(ecución de
pol+ticas" rompiendo la lógica $igente de e(ecución de pol+ticas definidas desde el centro o
meramente locales. /a descentralización se $e refle(ada en una interpretación de las pol+ticas
p%licas organizada desde el territorio" con la participación de todos los actores implicados.
& continuación se presentan algunos criterios para el proceso de transferencia de competencias
#ue surgen desde la perspecti$a de la go%ernanza multini$el en sus dimensiones $ertical y
)orizontal.
/a dimensión &ertical comprende dos ám%itos de relacionamiento entre el ni$el central y
descentralizado. Por un lado" el proceso de traspaso de competencias y definición de los camposde acción preferentes y complementarios para los diferentes ni$eles del Estado. Por otro" la
coe,istencia de la presencia sectorial en el ni$el descentralizado #ue encarna las pol+ticas
sectoriales #ue de%en implementarse en el territorio. Este proceso" en la medida #ue )a ido
incrementando las atri%uciones de distintos ni$eles del Estado" pero sin cortar el lazo con la
entidad sectorial" se conoce como desconcentración. Es innega%le #ue las dinámicas de
descentralización y desconcentración suponen definiciones #ue tanto suponen ám%itos de
diferenciación entre ni$eles de go%ierno como ám%itos de cooperación y complementariedad. &s+
mismo" son procesos #ue conlle$an riesgos de duplicidad y yu,taposición de responsa%ilidades y
no son ocasionales los casos en los #ue estimula una lógica de free rider " o tam%ien o llamados
caso del polizón" #ue consiste en #ue uno y otro se e,cusan de su responsa%ilidad presumiendo#ue será el otro #uien responderá por la tarea. 0irimir estos asuntos es una cla$e de la una %uena
go%ernanza multini$el.
-especto del dise3o de las atri%uciones y competencias más adecuadas para cada ni$el de
go%ierno" en trminos generales se asigna al ni$el nacional responsa%ilidad en las materias de
carácter estratgico y de pol+tica nacional" al ni$el regional las cuestiones de orden territorial
relacionadas con el ordenamiento" la regulación y la in$ersión9 y al ni$el local a#uellas
caracterizadas por relaciones de pro,imidad. /os go%iernos su% nacionales de%en conocer cuál es
el ám%ito de su cometido y contar con las atri%uciones y capacidades para asegurar un desempe3o
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eficiente en la lógica multini$el" #ue contri%uya a la calidad y co)erencia de las pol+ticas p%licas"
mientras #ue los go%iernos centrales de%en traspasar genuino poder y autonom+a al ni$el
centralizado" regional y local.
/a dimensión $ertical comprende el entorno institucional #ue considera marco regulatorio y
normati$o" instancias institucionales de coordinación inter e intra ni$eles y agencias p%licas. /os
criterios a tener en cuenta son
L
Marco normativo para la acción multinivel : 0e%ido a la comple(idad de la coordinación
interinstitucional" se re#uiere contar con una definición clara y e,pl+cita de la acción de los
distintos ni$eles y entidades de go%ierno en materias descentralizadas" esta%lecindose
un marco normati$o respecto a atri%uciones y competencias" mecanismos de
coordinación" mecanismos de o%tención de información" seguimiento y e$aluación de la
acción multini$el y de la eficacia de las pol+ticas. Estas definiciones constituyen los
conte,tos para la formulación de o%(eti$os y planificaciones con(untos y co)erentes.
5='0E" 2446
L
Estructura institucional del traspaso de competencias: El sistema de transferencia de
competencias para la descentralización de%e configurarse a partir de un espacio de
diálogo constructi$o de cola%oración. En su construcción" las distintas entidades de
go%ierno de%en con$erger y coordinarse para compartir propuestas" resol$er asuntos
operati$os" dirimir diferencias o conflictos" y plantear o%(eti$os" metodolog+a y resultados
esperados comunes. 0esde el ni$el central del Estado de%erán esta%lecerse lascapacidades necesarias para desempe3ar adecuadamente las competencias transferi%les"
pero tam%in los ni$eles intermedios y locales de%erán pronunciarse respecto de las
capacidades #ue re#uieren y las l+neas de fortalecimiento #ue será con$eniente
implementar.
L Participación en la definición de políticas: En un dise3o multini$el se considera #ue los
distintos ni$eles de go%iernos tienen $isiones y e,periencias #ue aportar a la definición de
pol+ticas" en especial cuando corresponderá a los ni$eles descentralizados asumir
responsa%ilidades en la implementación. 'omo se3ala ='0E" la formulación de pol+ticas
re#uiere una creciente interdependencia entre una amplia gama de agentes lo #uere#uiere tener en cuenta #ue cada uno de ellos aporta un con(unto espec+fico de
destrezas" recursos" contacto y relaciones. 'on el )orizonte del desarrollo territorial y la
descentralización efecti$a" la toma de decisiones y la e(ecución de las pol+ticas de
desarrollo de%e considerar la participación de las entidades de escala su%nacional"
promo$iendo su empoderamiento y responsa%ilidad con los resultados. Mediante un alto
ni$el de participación de los representantes nacionales" intermedios y locales" los acuerdos
#ue se generen para la formulación de pol+ticas pueden ser refle(o de una puesta en
comn de conocimientos y de la consideración de las di$ersas realidades territoriales.
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L
Cooperación política entre los distintos niveles: Para garantizar una %uena go%ernanza los
puntos anteriores son fundamentales" sin em%argo no son suficientes. Es indispensa%le la
cooperación entre los distintos ni$eles de la administración" el poder pol+tico y las
instituciones. /a lealtad rec+proca entre ellos para alcanzar o%(eti$os comunes" y la
cooperación %asada en la confianza y no en la confrontación es la %ase para gestionar
una dinámica de go%ernanza para el desarrollo 5'0-" 2446.
En rigor" estos criterios de%ieran co%rar sentido en la tarea particular de esta%lecer los ám%itos de
competencias de los distintos ni$eles de go%ierno. Para dar pasos )acia adelante en el dise3o
institucional de los marcos competenciales es necesario" en primer lugar" tomar en consideración
las capacidades e,istentes a ni$el territorial para asumir competencias. Esto incluye desde
aspectos tcnicos de gestión" )asta temas de liderazgo" proacti$idad e iniciati$a de los go%iernos
su%nacionales" para apropiarse de los instrumentos normati$os y de planificación con los #ue
cuentan" as+ como e#uipos idóneos y comprometidos con la tarea.
/os órganos a los #ue se transfieren competencias de%en contar con las capacidades necesarias
para asumirlas. Esto se refiere al re#uisito de una correspondencia entre la modalidad y la
profundidad en la transferencia de competencias y el correspondiente incremento de las
capacidades del órgano receptor de la competencia en materia de gestión" recursos" organización"
etc. 5'arrión" 24476. Ello suele re#uerir medidas especiales de fortalecimiento institucional. &l
respecto el caso de Ecuador es ilustrati$o. E,perimenta en el curso de los a3os 2412L2417 el
traspaso de la competencia de fomento producti$o y de acuerdo a las normas consignadas en el
'ódigo =rgánico 'onstitucional de =rganismos 0escentralizados se tomarán medidas para apoyara los go%iernos pro$inciales #ue asumirán el cometido fortaleciendo competencias.
/as de%ilidades e,istentes a ni$el territorial se usan como argumento para demorar o e$itar un
traspaso de competencias y atri%uciones más decidido. :on" a la $ez" una (ustificación más #ue
fortalece la tendencia de los ministerios a optar en la práctica por el camino de la
desconcentración más #ue el traspaso efecti$o de competencias. Por ello es recomenda%le un
amplio programa de fortalecimiento de actores tanto nacionales como territoriales.
Dn segundo aspecto" es la necesaria definición clara y precisa de las funciones #ue corresponderá
asumir a cada ni$el" con sus respecti$as atri%uciones" es decir" claridad del dise3o competencial yrespecti$o marco normati$o y regulatorio. /os catálogos competenciales disponi%les no )an sido
suficientemente claros" no se )an especificado n+tidamente las responsa%ilidades propias del ni$el
nacional" intermedio y local. Esto se )a traducido en desarticulación y escasa coordinación entre
los di$ersos ni$eles de go%ierno.
/a definición de los marcos competenciales fa$orece los procesos de descentralización" pues
contri%uye a superar la inercia sectorial centralista en los ministerios" #ue dificulta la entrega de
atri%uciones por la falta de $oluntad y $isión estratgica de los mandos medios. Para este
propósito" Fran menciona dos aspectos rele$antes #ue de%en ser considerados. En primer lugar
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$isualizar las $enta(as comparati$as #ue poseen los diferentes ni$eles de la estructura glo%al del
Estado 5lo #ue tam%in )a sido llamado principio de su%sidiariedad6. 8 en segundo lugar" dentro
de este marco" esta%lecer competencias e,clusi$as y concurrentes 5compartidas6. “Esto permite
(erar#uizar funcionalmente los ni$eles del Estado y relacionarlos entre s+ dentro de sistemas
nacionales de gestión para cada competencia. &dicionalmente" este estándar m+nimo de
competencias descentralizadas" #ue apro$ec)a las $enta(as de los sistemas uniformes" se lo podr+a
com%inar con mecanismos fle,i%les de transferencia de competencias. En este sentido" la
recepción de todas las demás competencias y atri%uciones podr+a realizarse al respetar la $oluntad
y la capacidad de las partes" mediante con$enios! 5Fran" 24476.
En tercer lugar" tras una adecuada definición de las competencias" se de%en esta%lecer criterios de
coordinación entre los distintos niveles de gobierno" apuntando a la eficiencia" control" y a e$itar
las disfuncionalidades y duplicidades de recursos. Esto implica relaciones de cola%oración más
fluidas y la institucionalización de relaciones intergu%ernamentales #ue configure una estructura
permanente de acción con(unta.
Por ltimo" Fran plantea la noción de una descentralización solidaria en el ámbito de la
transferencia de competencias #ue se refiere a la disposición de mecanismos #ue permitan #ue
los go%iernos locales con menores capacidades" ni$el de emprendimiento o capacidad de
negociación" se %eneficien de a#uellos #ue o%tienen me(ores resultados en sus estrategias de
desarrollo. Dn e(emplo de esto pueden ser la mancomunidades entre go%iernos locales. 0e esta
manera" no se redistri%uyan tan sólo las competencias desde el ni$el central a los go%iernos
su%nacionales" sino entre ellos. Mediante este principio de solidaridad" se transfieren lascapacidades #ue cada uno $a ad#uiriendo" disminuyndose la %rec)a creciente entre go%iernos
locales con mayores recursos y capacidad gestión y los #ue presentan mayores dificultades.
/a dimensión 'orizontal de la go%ernanza" más #ue a marcos (ur+dicos #ue definen ám%itos de
competencia y atri%uciones de los distintos ni$eles de go%ierno" se refiere a los actores y agencias
p%licas y pri$adas #ue interactan en torno al propósito comn de alcanzar me(oras territoriales.
:i %ien este es un espacio #ue re#uiere menos definiciones normati$as y regulatorias" re#uiere de
un fuerte emprendimiento pol+tico y cultural para ela%orar la gama de relaciones y confianzas
entre los actores #ue les permitan complementariedad y cola%oración. ?eniendo en cuenta estos
elementos" los criterios a tener en cuenta son
L
Liderazgo político: El desarrollo de los territorios re#uiere “$isión pol+tica y la definición de
o%(eti$os claros en estas materias por parte de las autoridades de los go%iernos
su%nacionales. :on ellos #uienes definen" en el marco de sus compromisos pol+ticos con la
ciudadan+a" cuál es el foco y sentido estratgico del go%ierno!5:errano" 24146. El liderazgo
pol+tico de%e $erse refle(ado en la capacidad de con$ocar a los di$ersos actores locales"
tanto p%licos como pri$ados" para la construcción con(unta de proyectos de desarrollo
territorial. En este sentido" un criterio rele$ante para la descentralización es fortalecer las
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capacidades de los go%iernos locales para implementar estrategias de desarrollo
territorial.
L
Proecto político regional: El proyecto pol+tico regional dice relación con una $isión
compartida y proyectada en el tiempo so%re el territorio. :upone una concertación de
intereses y $isiones y su correspondiente traducción en una $oluntad de acción. Implica
una perspecti$a transformadora #ue se ana criterios en torno a determinadas ideas de
futuro y es capaz de gestionar las capacidades institucionales" pol+ticas y económicas )acia
ese o%(eti$o. El trmino pro$iene de :ergio Coisier 51>" 24146" #uien lo entiende como la
$oluntad de ser de la región e,presada en capacidad de manio%ra y negociación.
L
!raba"o en red: Es propio de la glo%alización y las modificaciones en los conceptos de
tiempo y distancia" asociadas al nota%le progreso tcnico e informático y a los cam%ios
$ertiginosos en materia de comunicaciones. ?odas las ideas de linealidad y e$olucionismo
)an sido desplazadas para pensar en forma sistmica" complementaria y de red. :e )a%la
de sistemas funcionales interdependientes y de lógicas )orizontales de cooperación. :e
desplaza la atención desde modelos de organización de la sociedad %asados en la (erar#u+a
o la centralidad de un sector" para pasar a sistemas radiales de interacción donde el
inters colecti$o y de cada una de las partes organiza el con(unto del sistema. El tra%a(o en
red es un e(e $ital de la nue$a go%ernanza 5'astells 1" /ec)ner 1J6.
L
#rticulación de $edes%#sociaciones p&blico ' privadas: En el ám%ito del desarrollo
territorial la go%ernanza más #ue a%ordar una perspecti$a multini$el" a%orda unaperspecti$a multiactor o multiagencias para una gestión de redes %asadas en una dinámica
de cooperación )orizontal. Estas asociaciones tienen di$ersas $enta(as para la acción
cola%orati$a pueden asumir en con(unto pro%lemas de cuya escala o comple(idad no
podr+an )acerse cargo en forma independiente" se $en estimuladas a promo$er la
inno$ación en la resolución de pro%lemas" son capaces de priorizar áreas de inters
compartido y alcanzar consensos" compartir recursos y actuar con lógica de fomentar la
sinerg+a. & su $ez" tienen $enta(as al reforzar la identidad local y fomentar la participación
de la comunidad 5='0E" 2446. Estas redes tienen la posi%ilidad de constituirse en
plataformas territoriales donde los actores participan en la definición con(unta de l+neas
estratgicas de impulso al desarrollo de los territorios 5'arrasco" 24176.
L
Participación ciudadanía: /a go%ernanza multini$el tiene a su $ez un rol rele$ante en la
promoción de la ciudadan+a acti$a al reducir la distancia entre los actores sociales y
organizaciones comunitarias y los responsa%les pol+ticos. Mediante este es#uema de
acción p%lica se fomenta un rol acti$o de los actores sociales en la $igilancia de la
implementación de proyectos y pol+ticas de desarrollo del territorio" y respecto de la
transparencia y la rendición de cuentas de las autoridades de go%ierno.
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&s+ tam%in" la estructura de las competencias descentralizadas de%e organizarse para
responder de me(or manera a los re#uerimientos particulares de los ciudadanos locales.
Mayor acercamiento de los organismos y ser$icios p%licos. 'on este propósito" la
go%ernanza multini$el esta%lece una pol+tica de comunicación descentralizada más acorde
con las e,pectati$as concretas e inmediatas de los ciudadanos 5'0-" 2446.
L
(efinición de las de áreas locales adecuadas para el desarrollo: Frecuentemente los
l+mites administrati$os del espacio local o territorial no suelen corresponder a los l+mites
funcionales #ue pueden contener los elementos necesarios para alcanzar un ni$el cr+tico
de recursos. /as estrategias de desarrollo re#uieren o%tener ciertas econom+as de escala y
contar con los recursos %ásicos para el apalancamiento de procesos de cam%io" as+ como
una determinada dotación de %ienes p%licos. &spectos como la %a(a densidad y poca
capacidad de gestión de go%iernos locales más pe#ue3os dificulta esto. /o anterior )ace
necesario re$isar cuáles son las áreas adecuadas para la conformación de estrategias de
desarrollo territorial 5='0E" 2446.
Comentarios Finales
/a nue$a etapa de la descentralización en &mrica /atina de%e ser la etapa del desarrollo regional.
Esto implica el fortalecimiento de los go%iernos intermedios y de la red de actores territoriales
necesarios para e(ecutar pol+ticas y programas territoriales. Es un proceso #ue genera tensiones en
la gestión de las pol+ticas por#ue implica redistri%ución del poder y cam%io en arraigadas culturasinstitucionales. :i %ien )asta a)ora los pa+ses de &mrica /atina )an e,perimentado progresos en
materia de democratización pol+tica" recursos de in$ersión y algunas áreas relacionadas con
planificación territorial e in$ersión en infraestructura" el traspaso de competencias )a sido
incompleto" )a contado con pocas definiciones competenciales y marcos normati$os y se )a
desarrollado a un ritmo e,cesi$amente lento y cauteloso. /os nudos cr+ticos del proceso )an sido
las limitadas competencias #ue )an sido transferidas" la falta de claridad en los marcos
competenciales" la insuficiencia de capacidades en los territorios y muc)as $eces de $isión
estratgica de sus autoridades pol+ticas.
/a magnitud de los cam%ios implicados en el proceso de traspaso de nue$as y mayorescompetencias a los go%iernos su%nacionales" y las repercusiones #ue esto tiene en el mapa de
poder" re#uiere una fuerte con$icción pol+tica de cam%io #ue no )a estado siempre presente en
este proceso. Por el contrario" siguen e,istiendo culturas pol+ticas y administrati$as #ue frenan la
implementación de a$ances efecti$os para la descentralización.
En el conte,to de una nue$a etapa de la descentralización en &mrica /atina y de trasformación
democrática de sus Estados" se re#uiere a$anzar en las estrategias de transferencia de
competencias y definición de atri%uciones y responsa%ilidades de los go%iernos intermedios. Para
ello es necesario comprender el proceso de descentralización en el marco de todos los
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componentes del Estado" y considerar los impactos #ue tienen estas reformas so%re el con(unto
de su estructura.
/a relación entre ni$eles central" regional y local y la necesaria co)erencia y complementariedad
entre ellos" de%e e,presarse en acuerdos #ue permiten participación y responsa%ilidad en la toma
de decisiones y la e(ecución de las pol+ticas de desarrollo.
Este proceso tam%in implica" a ni$el regional 5o territorial6" capacidad de acción" capacidad
pol+tica y de propuesta territorial" lo #ue se e,presa en la construcción de plataformas territoriales
multi actores para la formulación y e(ecución de pol+ticas.
/a descentralización no es un asunto “estado cntrico!" por#ue el mismo go%ernar de(ó de serlo.
/a descentralización es efecto de la relación de di$ersos entes y actores" tramas comple(as de
interacción" #ue $an más allá de la gestión de go%ierno. Esta perspecti$a de%e permear las
culturas centralistas #ue frenan los cam%ios institucionales y pol+ticos de la descentralización" y
mo$ilizar las $oluntades pol+ticas #ue re#uieren estos procesos
/os ám%itos en los #ue se de%e a$anzar por lo tanto son mltiples y el concepto de go%ernanza
multini$el presenta contundentes aportes en la l+nea de plantear re#uerimientos de definiciones y
coordinación so%re los ám%itos de acción de los actores mediante marcos normati$os #ue
consigan clarificar el rol de cada institución" asegurando la participación efecti$a de los ni$eles
regionales y locales en la toma de decisiones y la permanente cola%oración de todos los ni$eles de
go%ierno y entidades pol+ticas. & ni$el territorial el camino pasa por la conformación de redesmultiactores para la implementación de pol+ticas" $isión estratgica de desarrollo en las
autoridades pol+ticas" la concertación de actores y el fortalecimiento de la participación ciudadana.
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