El siguiente material se reproduce con fines estrictamente académicos y es para uso exclusivo de los estudiantes de la materia Derecho Procesal V de la facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad ICESI, de acuerdo con el Artículo 32 de la Ley 23 de 1982. Y con el Artículo 22 de la Decisión 351 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena. ARTÍCULO 32: “Es permitido utilizar obras literarias o artísticas o parte de ellas, a título de ilustración en obras destinadas a la enseñanza, por medio de publicaciones, emisiones o radiodifusiones o grabaciones sonoras o visuales, dentro de los límites justificados por el fin propuesto o comunicar con propósito de enseñanza la obra radiodifundida para fines escolares educativos, universitarios y de formación personal sin fines de lucro, con la obligación de mencionar el nombre del autor y el título de las así utilizadas”. Artículo 22 de la Decisión 351 de la Comisión del Acuerdo Cartagena. ARTÍCULO 22: Sin prejuicio de lo dispuesto en el Capítulo V y en el Artículo anterior, será lícito realizar, sin la autorización del autor y sin el pago de remuneración alguna, los siguientes actos: b) Reproducir por medio reprográficos para la enseñanza o para la realización de exámenes en instituciones educativas, en la medida justificada por el fin que se persiga, artículos lícitamente publicados en periódicos o colecciones periódicas, o breves extractos de obras lícitamente publicadas, a condición que tal utilización se haga conforme a los usos honrados y que la misma no sea objeto de venta o transacción a título oneroso, ni tenga directa o indirectamente fines de lucro;...”.

J A I M E O R L A N D O

SANTOFIMIO GAMBOA

TKA-*TADO

DE DERECHO

ADMINISTRATIVOACTO ADMINISTRATIVO

PROCEDIMIENTO, EFICIACIA Y VALIDEZ

4." rorcróN

UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

Prohibida la reproducción impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización

por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia.

rsBN (tomo n) 958-616-7o5-4rsaN (obra completa) 958-6rG593-o

@ ¡etur oRLANDo sANToFIMIo cAMBoA, t986, 1994, 1998, zoo3

@ uNrvnnsnAD Exrf,RNADo DE coLoMBlA, 1986, 1994, 1998, zoo3

Derechos exclusivos de publicación y distribución de la obra

Calle rz n." t-r7 Este, Bogotá - Colombia. Fa;x 342 4948www. uexternado.edu. co

Primera edición: 1986Segunda edición: iulio de 1994Reimpresión: marzo de 1996Tercera edición: septiembre de 1998

Cuarta edición: abril de zoo3

Diseño de portada: Departamento de Publicaciones, (Jniversidad Externado de Colombia

Composición: Marta Ramírez AlarcónFotomecánic¿, impresión y encuadernación: Sigma Editores Ltda.

con u.n tirafe de z.ooo eiemplares

Impreso en Colombia

C A P Í T U L O C U A R T O

El pro ce d,imiento administratiao depublicidad de las de cisiones ad,ministratiuas

I N T R O D U C C I Ó N .

L A G A R A N T f A D E L A P U B L I C I D A D

D E L A S D E C I S I O N E S A D M I N I S T R A T I V A S I

El acto administrativo expedido y no publicitado se torn¿ en un simple fenóme-no interno de la administración, intrascendente para el mundo exterior y carentede fuerza iurídica para producir efectos frente a terceros. En estas condiciones elacto administrativo no vincula jurídicamente. Corresponde a la administración,por lo tanto, iniciar los procedimientos administrativos indispensables parudar tconocer sus decisiones: fenómeno conocido como de la publicidad de los actos.

La publicidad es uno de los principios que el constituyente estableció comorector de la función administrativa del Estado. El artículo 2og constitucional, enconcordancia con el artículo 3.'del cca, incorpora leptrblicidad al ordenamientocomo el conductor básico de la actividad de las autoridades, lo que evita l¡ecciónoscura de los servidores públkme,y aoff6lidl,l*:trtnsp¡rerrcia oorno pnincipiorector dc rr¡ostroEctrdodo dsrodro2. Como principio se encuentra en estrecharel¿ción con los derechos fundamentales a la inform¿ción, petición y acceso a losdocumentos públicos. Desde este punto de vista, constituye piedra angular de lademocracia y del respeto a los derechos de los asociados, destacándose comoprenda de garantía para el control de las actuaciones y decisiones que afecten alconglomerado en general o de manera particular a los asociados3.

Precisamente el artículo r.o de la Ley 57 de rg85 se pronuncia en torno a lafinalidad específica de la publicidad, indicando que la misma resulta inevitable

Awouz¡. "El derecho de petición", cit., pp. ro7 y ss; Brewr,n-CanÍAs. "Ley orgánica", cit., pp. r7g y ss;E¡¡rr¡N¡ Cttsr¡. Curso,cit., pp. 5+5 a 552; Escnrt. Tiatado,olt;Fxiiot. Derecho administratiao, cit.; GoN-zir¡zRooricr,nz,Derecúocontenciosoadminisfiatioo,cit,pp.ta 43;to.Derechoproccsaladministratizso,cit.;MoI¡s Cor,s¡r. "Introducción", cit., pp. 16 y ss.; M, r'n'Er-Jrsús Núñrz Frtm. La notifcación tb los actosadminktratipos en el procedimiento común,Mrdrid, 1989; Vmnr Prnooruo. "Principios", cit., p ro3.Corte Constitucional. Sentencia C-o38 de 1996, M. P.: Eou¡noo CrnuENr¡s Muñoz: "Si el desempeñodel poder, en los distintos ámbitos del Estado, fuera clandestino y secreto, no sería posible que el ciuda-dano pudiera'participar en la conformagión, eiercicio y control del poder político'(art. 4o C. P.). Lapublicidad de las funciones públicas (art. zog C. P.) es la condición esencial del funcionamiento ¡decuadode la democracia y del Estado de derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza y defan deexistir como tales".Corte Constitucional. Sentencia C-646 del 3r de mayo de zooo, M. P: Farto MoróN Di¡z: "La democra-cia, ha dicho la Corte Constitucional, 'presupone la existencia de una opinión pública libre e informada',una opinión conformada por suietos autónomog libres, dotados de razón y como ales dtulares del derecho-deber de participación, que los habilia y obliga a eiercer las funciones de control político a las que se refiereel artículo 4o de la C. P., necesarias para garantizar el equilibriq la iuridicidad y la pertinenci¿ de las actua-ciones que em¿nan de las autoridades de las diferentes ramas del poder público. La publicidad es unacondición de legitimidad, que activa el principio de oblig:atoriedad de la norma iurídica, pues '... crprinci-pio general de derecho que nedie puede ser obügedo a cumplir hs normrs que no conoce..."'.

265

266 Tratad.o de d.ere c ho administratioo

para que la opinión conozca y se informe "... sobre el maneio de los asuntos

públicos y paru ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades...",

además de los otros efectos que según la ley implica que las decisiones de las

autoridades trasciendan a la luz pública+.

La publicidadse traduce, desde el punto de vista de los procedimientos ad-

ministrativos, en la necesidad de dar a conocer las decisiones mediante com¡¡ni=

cecion€q notificaciones o publiccciones o a través de los demás medios que los

procedimientos especiales consideren aptos para estos propósitos. La eficaciajurídica de los actos administrativos depende directamente de los efectivos y vá-

lidos procesos de publicidad que desarrollen las autoridades.

El problema de la publicidad, sin embargq ha dado lugar a tesis enfrentadas

denffo de la teoría del acto administrativo. Como lo observamos en el capítulo se-

gundo de esta obra, el nacimiento de los actos administrativos es discutido por la

doctrina, tomando como punto de partida la publicidad de su existencia. Exponía-

mos en aquella oportunidad dos interesantes tesis sobre este problema: una, del

elemento esencial, que considera que los procedimientos que estudiaremos a con-

tinuación hacen parte integrante de la legalidad del actq considerando en conse-

cuencia que mientras el acto no se publicite no existe; otra, la tesis o teoría de la

eficacia u oponibilidad, que considera la publicidad un mero sendero para la ejecu-

ción del acto y su acatamiento por parte del suieto pasivq existiendo en consecuen-

cia el acto administrativo independientemente de l¿ misma para la validez. Dentro

de este contexto debemos aproximarnos entonces a los diferentes procedimientos

que el legislador ha establecido para que el acto surta efectos jurídicos.

I . p u n l I c I D A D D E L o s A c r o s c E N E R A L E S

La publicidad de los actos de carácter general se encuentra regulada en el artículo

43 del Decreto or de rg84 en concordanci¿ con las leyes 57 de 1985 y 489 de 1998.

4 En diferentes providencias, entre las que podemos dest¿car las siguientes: sentencias C-o84 de 1999 y C-

16r de rg99, M. P.: Canros G¡vtm,tDiaz; C-3oó de rggó, M. P: Eou,rn¡o CtrurNus MuÑoz;C-544dergg4, M. P.:Joncr AuNco Me.¡Ía, la Corte Constitucion¿l se ha pronunciado sobre l¿ publicidad indi-

cando que "... sólo con la publicidad oficial de las normas se iustifica la ficción de que ésas ha sido

conocidas por los asociados, para luego exigir su cumplimiento. Le publicación de la ley, aunque presu-

pone su existencia, es trascendenal desde el punto de vist¡ de su efic¿cia. De todas formas, se trata de un'

requisito que no se integra en el íter formativo de la ley. fr publicecú¡ en estricto rigor, constituye una

oporrcirin.rdnrinisu¡tiv¡ m¡terial, reglada, que corresponde eiecutar al Gobierno y que se desarrolla de

conformidad con lo que est¿blezc¿ la ley, la cual ha dispuesto que se realice por escrito y en el Diario

Olicial'.

Debemos aclarar quexplicará coniuga toproceso de la publicpara que se cumplaLas caracteristicas pjurisprudencialmenl

Los actos admini¡ttmente de l¿ autorid:lm particulare*coeo en el diarie, gsatinados pul elcfra p¿rtir del inciso r.trativos de carácterno hayan sido publirdades destinen a es€la Ley 57 de 1985. IrggS vuelve sobre ella publicación que cdiario oficial, se cuny oponibilidad"s.

El Consejo de Iplanteamiento doctadministrativq perocado. En sentencia c"... sobre la exigibililes han dispuesto qugeneral o ¿ctos regla

5 CorteConstitucional.administrativo que noefectos, lo que no quiedesde que se expide, pcumplen los requisitorabstr¿cto o de actos de

I

El procedimiento administratiao de publicitlad de las dccisiones administratiz;as

Debemos acl¿r¿r que el procedimiento legal de publicación que a continuación seexplicará coniuga todas estas disposiciones, busca ante todo estructurar el debidoproceso de la publicación de los actos administrativos generales, y es el adecuadopara que se cumpla cabalmente con los postulados y finalidades de la publicidad.I-as caracteristicas procesales de la publicación y sus efectos son definidos legal y

iurisprudencialmente de la manera que se describe a continuación.

A . o e L r c A T o R r E D A D D E L A p u B L r c A c r ó N n EL O S A C T O S A D M I N I S T R A T I V O S D E C A R Á C T E R

c E N E R A L p A R A e u E S U R T A N E F E c r o s ¡ u n f n t c o s

Los actos administr¿tivos que tengan el carácter de generaleq independiente-mente de la autoridad que los hubiere proferidq tan ¡élo scún obligatorios paralm particulares en el mornento m quc heyrn sido puHicedos en el.f)iario oficialo en el diaú, grcetr o bohtín que leadministrecion y sus entid¡des tengnn des=tinados paro tahr 6n9s. Esta tesis es incorporada en la legislación ¿dministrativaa partir del inciso r." del artículo 43 del ccn al disponer que "los actos adminis-trativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientrasno hayan sido publicados en el Diario Oficial,o en diario o boletín que las autori-dades destinen a ese objeto", similar fórmula es introducida en el artículo 8.o dela Ley 57 de 1985. Posteriormente el parágrafo del artículo r rg de la Ley 489 de1998 vuelve sobre el tema señ¿lando de manera perentoria que "Únicamente conla publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en eldiario oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigenciay oponibilidad"s.

El Conseio de Estado en reiteradas oportunidades ha recogido el anteriorplanteamiento doctrinal. La corporación acepta la tesis de la existencia del actoadministrativo, pero de la ausencia de eficacia, cuando el mismo no ha sido publi-cado. En sentencia de 1985 se pronunció en este sentido al sostener lo siguiente:"... sobre la exigibilidad de los actos administrativos, antiguas disposiciones lega-les han dispuesto que ella no opera sino cuando son publicados, si son de caráctergeneral o actos regla [...] [D]e igual manera, la publicación de las leyes ha sido un

5 Corte C¡nstitucional. Sentenci¿ C-ó46 del 3r de mayo de zooo, M. P.: Fanro MonóN DÍnz: "... el actoadministrativo que no haya sido publicado o notificado será un acto ineficaz, esto es que no produciráefectos, lo que no quiere decir, desde luegq que sea nulo o inexistente El ¿cto administrativo es válidodesde que se expide, pero su contenido únicamente vincula y se impone desde el momento en que secumplen los requisitos de publicación o notificación, según se trate de ¡ctos de contenido general yabstracto o de ¿ctos de contenido particular y concretq respectivamente...".

Tratado de derecho administratiz;o

requisito impuesto por la norma legal, para hacerlas exigibles, puesto que deellas, como de los actos administrativos generales, no puede pedirse su cumpli-miento a los administrados, y hacerse efectiva la presunción de su conocimientqsino cuando se les ha dado a la publicidad [...] lP]erq además, es claro que nobasta la expedición del acto administrativo para hacer exigible su cumplimientqpues si bien pudo haber adquirido validez, solamente adquiere eficacia cuando seexterioriza la manifestación de voluntad administrativa mediante la realizaciónde los llamados ¿ctos de integración, consistentes en su divulgación por mediode la publicación..."ó,

Bajo este presupuesto la administración no puede hacer eficaz un acto decarácter general sin su debida publicación. Esto es, le está vedada la posibilidadde hacer que el mismo surta efectos a partir de la fecha de su expedición. Con laexpedición, el acto nace a la vida jurídica; con la publicación el mismo se haceeftcazy oponible a los asociados. En fallo de 1988 indicó la corporación sobre esteproblema: "Pero no es menos verdadero que cuando tal acto administrativo seproduce ostenta carácter general y, por ende, su obligatoriedad está supeditada aque se¿ publicado en un medio de comunicación legalmente idóneo, como losindicados en el primer inciso del artículo 43 del ccn. Ciertamente un acto de talnaturaleza no puede regir a partir de la fecha de su expedición, salvo en el casoeventual de que ésta coincida con la fecha de su publicación..."2.

Desde el punto de vist¿ del control jurisdiccional de los actos administrati-vos de caticter general no publicados, por su importancia consideramos pruden-te presentar las diferentes interpretaciones que la jurisdicción le ha dado al asunto:inicialmente, en algunos pronunciamientos del Consejo de Estado se consideróque los actos generales no publicados no podían ser obieto de control jurisdiccio-

nal. Esta tesis reiteraba la tr¿dicional concepción de la corporación en cuanto a laimprocedencia de demandas contr¿ actos de carácter general no publicados. Demanera excepcional, en alguna oportunidad la corporación expuso tesis favora-ble al control, que, debemos advertir, fue posteriormente revaluada durante lar-go tiempo por la misma corporación; al respecto indicó: "El solo hecho de que elacto no ha sido promulgado permitiría concluir que no está vigente y por tantono puede ser materia de juicio, t¿l como recientes doctrinas del Consejo lo han

Conseio de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativq Sección Cuarte. Auto del 9 de fulio de rg85.PuedeconsultarseNúñ¡zRulz. Lanotifieación,cit.,pp.z5yss.,dondesedestacaquelanotificaciónes

un concepto propio de la teoría general del derecho aplicable a todos los sectores del mismo, con el fin dedar a conocer las decisiones propias de cada uno de ellos.Conseio de Esadq Sal¿ de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuara. Auto del r.' de octubre der 988, exp. 2288, C. P.: JosÉ lcNaoo N.rnvÁ¡z G¡ncÍ¡.

establecido. Sin emldas en el sentido decuando su vigenciamuchas agencias deritualidades que conconstituya delitq p<defectos anotados. Lta la demanda sobrees suficiente para irdecidido adicionar yla demanda debe ser

Posteriores prorgencia de publicaciómientos se sustentatde eficacia del acto a,pecto lo siguiente so¿dmisión de demandcación sea necesariobre la no exigibilidaroportunidad, que scdispuesto en la Leypublicados para entrpara los funcionario¡

En providenciaAdministrativo del (

ral no publicadq argua la legislación vigenconstituye en nuestnsustancial sobre el dr

La tesis jurisprur

tivo general, indepelpuesta en el capítulc

Conselo de Estadq Sda1969.Consejo de Esadq Salr99o. En igual sentido ¡la providencia del z3 deConseio de Esadq Salrde r99o, exp. ro5r, C. F

IL

El proeedimiento administratizto d.e publieid.ad de las d¿eisio¡es administratizsas

establecido. Sin embargq tales doctrinas han sido adicionadas y complementa-das en el sentido de que son admisibles las demandas de actos no promulgadoscuando su vigencia depende de tal requisitq porque la experiencia enseña quemuchas agencias de la administración son poco celosas en el cumplimiento de lasritualid¿des que constituyen garantías para los gobernados y que, aunque ello noconstituya delitq ponen en vigencia y exigen el cumplimiento de actos con losdefectos anotados. La sola declaración que haga el Consejo en auto que no admi-ta la demanda sobre inexistencia del acto acusado por falta de promulgación noes suficiente para impedir que las autoridades le den aplicación, y por eso hadecidido adicionar y complementar la doctrina en el sentido de que en tales casosla demanda debe ser admitida..."8.

Posteriores pronunciamientos retomaron la doctrina tradicional de la exi-gencia de publicación para admitir las demandas respectivas. Estos pronuncia-mientos se sustentan en la teoría, ya analizada en el capítulo segundq de la faltade eficacia del acto administrativo no publicitado. La corporación sostuvo al res-pecto lo siguiente sobre el problema: "La Sala se ha pronunciado en contra de laadmisión de demandas sobre actos no publicados cuando el requisito de la publi-cación sea necesario parl entrar a regir. Igualmente ha expresado su criterio so-bre Ia no exigibilidad del actq antes de su publicación, lo cual se reitera en estaoportunidad, que se deriva de lo preceptuado por el artículo 43 del ccn y lodispuesto en la Ley 57 de 1985, en el sentido de que los actos que requieran serpublicados para entrar en vigencia no son exigibles ni para los particulares, nipara los funcionarios, mientras tal requisito no se lleve a cabo..."e.

En providencia de rg9o, la Sección Primera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Consejo de Estado admitió la dem¿nda contra un acto gene-ral no publicadq argumentando que para efectos del control f urisdiccional y frentea Ia legislación vigente no era necesaria Ia publicación del acto. Esta providenciaconstituye en nuestra opinión el meior ejemplo del reconocimiento del derechosustancial sobre el derecho mer¿mente adjetivo'o.

La tesis jurisprudencial en cuestión acepta la existencia del acto administra-tivo general, independientemente de su publicitación, confirmando la tesis ex-puesta en el capítulo segundo de esta obra sobre la oponibilidad del mismo, y

Consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativq Sección Cuarta. Auto del r r de septiembre der969.Consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativq Sección Cuarta. Auto del z de marzo der99o. En igual sentido puede consultarse la providencia del 3o de mayo de 1988 de la Sección Cuarta, yla providencia del z3 de octubre de r99r de la Sección Segunda.Consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primer¡. Sentencia del r r de octubrede r99o, exp. r05r, C. P.: LtatnooRornÍcuEz.

269

I O

270 Tratado d¿ d¿recho administratnso

admitiendo la posibilidad de que sea impugnado por cualquier ciudadano a tr¿-

vés de la acción de nulidad. El origen de esta teoría se encuentra en la sentencia

del rr de octubre de r9go, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso

Administrativq con ponencia del LIn¡nno RooÚcunz.

Tiene fundamento la apreciación del ponente en la red¿cción de algunos tex-

tos de carácter positivq los cuales admiten la poeibilidrddc¿cceder ante le iuris-

dicción contenciose no sólo cuendo el acto se ha publicado, sino tembién cuando

se hs eiecutado independientemente de su publiciación; De manera específica

los artículos 136 y I39 del cca indican respectivamente que no hay necesidad de

acreditar la publicación del acto para efectos de la caducidad de las acciones y

que "... a la demanda deberá acompañar el actor una copia del ¿cto acusado con

las constancias de su publicación, notificación o eiecución, si son del caso...".

El pronunciamiento tuvo como base algunas elaboraciones previas de la Sec-

ción Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativq específicamente el auto

del 4 de mayo de r99o, con ponencia del consejero RooÚcu¡,2, en el cual se aparta-

ba de la tesis dominante expuesta en algunas providencias, entre ellas las del 6 de

iunio de 1986 y z5 de septiembre de 1987, de las que fue ponente Gunrrnuo

BeNavnEs MEro, quien había considerado que existía falta de jurisdicción para

conocer de las demandas de nulidad de actos administrativos generales que no

habían sido publicados. No obstante, frente a la nueva redacción de los artículos

46y 4gdel cc¡ es factible intentar una acción de nulidad contra un ¿cto adminis-

trativo no publicit¿do: "... la acción de nulidad puede ejerciArsg en cualquier tiempq

a partir de la expedición del acto. Por lo mismq la Sala considera que el artículo r39

del ccn puede ser interpretado válidamente en el sentido de que, en relación con

los actos administrativos generales, el requisito que [...] es del caso puede ser la

constancia de su eiecución cuando el acto no ha sido publicadq con mayor razón si

se tiene en cuenta que el inciso 4.o del mismo artículq prevé que [...] cuando el acto

no ha sido publicado [...] se expresará así en la demanda bajo juramento que se

considerará prestado por la presentación de la misma.'.".

La anterior tesis, si bien es cierto sirvió para llegar a la conclusión de que es

posible la acción de nulidad contra actos generales no publicados, sirvió así mis-

mo de base para la providencia del r r de octubre de r99o, en el sentido de que

para el ejercicio de la acción de nulidad contra un acto de carácter general no es

indispensable su publicación, ni mucho menos acreditar su ejecución.

La nueva tesis tiene por sustento las siguientes apreciaciones: "... en efectq

como ya se expresó, de acuerdo con el texto actual del artículo 136 del cCA, la

acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición

del acto [...] Esta contundente afirm¿ción de la ley permite concluir, por sí mis-

ma, que el ejercicio de la ¿cción pública sólo está condicionado a que el acto

administrativo haypublicadq y aun drsea, porque no exislla vigencia del orde:sea publicado o ejecel punto de vista dtlos órganos jurisdir

acercarse a la positilegal, sus efectos prdo y se disminuyande la aplicación deanterior no excluyerrespondiente de prde ejecutarlos miencon las normas vigrde publicarlos y lanulidad pueda inici

Pese a las anterirdel artículo 44 de lanó que, por ejemplcla expedición del a<que "La acción deexpedición del acto'pertir de lr publiqproduceconhexpcial transcrita, y qurcar el ¿cto adminisn

I . A C T O S A D M I ¡

N A C I O N A L E S P U

El texto original detaxativa un listado rmente hacía el plant

rr ConseiodeEstadqSdde r99o, exp. ro5r, C.entre otras providenciaP.: Mrcurr GoNzÁrnz

El proced.imiento ad.ministratiao de publieidad de las d¿cisiones administratioas

administrativo haya sido expedidq independientemente de que haya sido o nopublicadq y aun de que haya sido o no ejecutado. Está bien, y es lógico que asísea, porque no existe razínvilida para que el ciudadano interesado en mantenerla vigencia del orden jurídico tenga que esperar a que el acto que considera ilegalsea publicado o eiecutado para poder impugnarlo. Por el contrariq es sano desdeel punto de vista del control de la legalidad que los ciudadanos puedan acudir alos órganos iurisdiccionales tan pronto el acto sea expedidq pues ello permiteacercarse a la posibilidad ideal de que, en caso de ser el acto manifiestamenteilegal, sus efectos puedan ser suspendidos aun antes de que empiece a ser aplica-do y se disminuyan así, al máximq los perjuicios sociales que puedan derivarsede la aplicación de ese acto ilegal [...] [L]ógicamente debe hacerse notar que lo¿nterior no excluye de ninguna manera la obligación a cargo de la autoridad co-rrespondiente de publicar los actos administrativos generales, y la imposibilidadde ejecutarlos mientras dicha obligación no se haya cumplido, de conformidadcon las normas vigentes sobre publicidad. Lo que sucede es que esta obligaciónde publicarlos y la prohibición de eiecutarlos no obstan para que la acción denulidad pueda iniciarse independientemente de ellas..."".

Pese a las anteriores discusiones iurisprudenciales y doctrinales, el numeral rdel artículo 44delaLey 446 de rg98 al modificar el artículo 136 del cc¡ determi-nó que, por ejemplo para el eiercicio de la acción de nulidad, tan sólo se requierela expedición del acto administrativo y no su publicación. Indica la disposiciónque "La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de laexpedición del acto". Esto es, que le ección de nr¡lid¿d podróoiorcihrsq no,yr sp¿rtir de le publicsciim del acto, siqo, de su *implo,cristmebo rigpngi*, qug s€produce con le expedición dpl misnp. Significa que se acoge la tesis jurispruden-

cial transcrita, y que por otra parte la administración no queda exenta de publi-car el acto administrativo para efectos del conocimiento general de la población.

I . A C T O S A D M I N I S T R A T I V O S G E N E R A L E S D E A U T O R I D A D E S

N A C I O N A L E S P U B L I C A B L E S E N E L D I A R I O O F I C I A L

El texto original del artículo +¡ del ccA no determinaba de manera precisa otaxativa un listado de actos objeto de publicación en el Diario Oficial; sencilla-mente hacía el planteamiento genérico de que para su eficacia los actos de conte-

I r Conseio de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativq Sección Primera. Sentencia del r r de octubrede r99o, exp. ro5r, C. P.: LIsAnoo Roonicunz. Esta tesis no h¿ sido uniforme; vease posición contrlria,entre otras providencias posteriores de la misma sección, en auto del r r de octubre de r99 r, exp. r 84r, C.P.: Mrcr,nl GorzÁlr,z RonnÍcuez.

27r

Tratado d.e derecho administratapo

nido general debí¿n ser objeto de publicación. La I*y Sl de 1985 €ambió esta

metodología y aüopto,el eriterio,de h detcrrnincción erpecífict de actos ptrblie-

bhs¡en este sentido dispuso que doberkn sor @icrdos en el f)óerio Ofciollas

actos &que'htoe feferenCie el ertícr¡lo a,e de h tey Ide t985; esto es, en cuanto

a las autoridades administrativas los siguientes: ¿:¡Los decretos del Gobierno; b

Las resoluciones ejecutivas; G.rl-os actos del Gobiernq los ministerios, los depar-

tamentos administrativos, las superintendencias y las juntas directivas o gerentes

de las entidades descentralízadas que creen situaciones jurídicas impersonales;

d..d-os actos de nafiraleza similar a la señalada en el liter¿l anterior que expidan

otras autoridades por delegación que hayan recibido o por autorizaciín legal; e.*

Los actos que lleven la firma o contengan la aprobación del Presidente de l¿

República (inc. 2." art. 3."). Los asuntos señalados en los literales a, b, c, e y f del

inciso anterior, según el artículo 8.'de la Ley 57 de Ig85, sólo regirán después de

la fecha de su publicación.

Con este mismo criterio, el Doereto'*,Cy tI 50 dO t995 se pronunció sobre el

tema señalando como actos publicables los siguientes: "... c. Los decretos y reso-

luciones ejecutivas expedidos por el Gobierno Nacional, cuya vigencia se deter-

minará en el mismo acto de su expedición, y los d€má¡"¡etosrdrninistr¿tivos de

cer*ffigpncfd Cxpedidos por las entidades u órganos del orden nacional, cua-

lesquiera que sean las ramas u organizaciones a las que pertenezcan; d. Los actos

de disposición, enajenación, uso o concesión de bienes nacionales;'.*d-a parte

resolutiva de los actos administrativos que afecten de forma directa o inmediata,

a terceros que no hayan intervenido en una actuación administrativa, a menos

que se disponga su publicación en otro medio oficial destinado para estos efectos

o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente

quien expidió las decisiones".La Ley 489 d€ rgg&retoma el tema y en el literal cdel artículo l*grdetermina

como publicables "Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones

ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos ¿dministr¿tivqs

de csrácter genera\ expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u

organismos del orden nacional de las distintas ramas del poder público y de los

demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado".

2 . A C T O S A D M I N I S T R A T I V O S G E N E R A L E S

D E A U T O R I D A D E S D E P A R T A M E N T A L E S P U B L I C A B L E S

E N E L D I A R I O O P E R I Ó D I C O O F I C I A L D E L A E N T I D A D

Respecto de los departamentos, el articulo 5.'de lel.ey 57 de 1985, en concordan-

cia con el artículo 33o del Decreto tzzz de 1986, esnUooe h'necesided & le exis-

tenci¿ de u¡¡,d.isbbna¡uuas deb¡s¡r*fcmental y la mesa dirtdel personal a su servgobernador u otro fu:la seqrt*í¿deldorprcentr.lizrd¡s,que cre(alcance o interés genr

anterior que expidanrecibido o por autoriro a las ordenanzas delción según la perentc

3 . A C T O S A D M I NA U T O R I D A D E S M I

E N E L D I A R I O O

Los srunicipio&$hefecto de puHicit*-,1986). De todas manoficial de publicidaddistribución de voluvas como solución inrecursos o de medioslos actos municipalerceros, con posterioridancia con art. 5z C.Ley. 13ó de..¡qg4 amen su artículo 8r, conla publicitación a wmanera, le otorga a l,cumplimiento del técontrariq sería ante

4 . P U B L T C I D A D I

D E R E C H O S D E P E

En este aspecto consi,cual "Las decisiones

i

El procedimiento administratiao de publicitlad de las decisiones administratizsas

tencbd€ uB dhrb boletín o.¡aoefl oficbl" en la cr¡¡l c€doboni¡lpgHfur$ lasorde,rurur¡¡s de lc esomHee departmental los actos que expidan la asamblea departa-mental y la mesa directiva de ésta para la ejecución de su presupuesto y el manejodel personal a su servicio; loe docetoe delgob,ernador; las rmfrmimm,que firme elgobernador u otro funcionario por delegación suya; loe'aee¡dabgnhomdón', dela sec¡etaríe del desp*&'y de las jrnoeffi* y gúütr6*dchacnti&dsr.de¡;centrdizrdasque creen situaciones iurídicas impersonales u objetivas o que tenganalcance o interés generales; los actos de naturaleza similar a la señalada en el liter¿lanterior que expidan otras autoridades departamentales por delegación que hayanrecibido o por autorización legal u ordenanza; todos los actos que conforme a la leyo ¿ las ordenanzas deban publicarse. Los cuales solo regirán a partir de su publica-ción según la perentoria exigencia del artículo 5." de la Ley Sl de rg85.

3 . A C T O S A D M T N T S T R A T T V O S G E N E R A L E S D E

A U T O R I D A D E S M U N I C I P A L E S P U B L I C A B L E S

E N E L D I A R I O O P E R I Ó N I C O O F I C I A L D E L A E N T I D A D

Lor municipic ambién deberán editar el dierb, g¡oeta,o.boletín oficial; poraefeeto de publiciter sus a€tos (arts. ro.o Ley fi de rg85 y 379 Dcto. 1333 de1986). De todas maneras, en aquellos municipios donde no existiere este órganoofici¿l de publicidad se podrán divulgar los mismos mediante fijación de avisos,distribución de volantes, inserción en otros medios, o por bando: estas alternati-vas como solución inmediata a las deficiencias que puedan existir en cuestión derecursos o de medios en los alejados municipios colombianos. De todas maneras,los actos municipales sólo entrarán a regir, es decir, serán oponibles frente a ter-ceros, con posterioridad a su publicación (art. 43 Dcto. or de rg84, en concor-dancia con art. 5z C. de Régimen Político Municipal). No obsrante lo anterior, laI-ey. 13ó de..rgg4 amplía Ios mecanismos de publicídad municipal, al estableceren su artículo 8r, como rudio vfliüc paralteficacia de los acuerdos municipales,la publicitación a trar¡es &emiaorl (televisiva o radial) locd o regisüal. De igualmanera, le otorga a las administraciones locales ro días para estos efectos. El nocumplimiento del término de ro días no es causal de nulidad del acto; todo locontrariq sería ante todo c¿usal de mala conduct¿ del respectivo alcalde.

4 . P U B L T C I D A D A L A S R E S P U E S T A S A L O S

D E R E C H O S D E P E T I C I Ó N E N I N T E R É , S C N N T N , I I

En este aspecto consideramos vigente el inciso final del artículo +S del cc"r según elcual "Las decisiones que pongan término a una actuación ¿dministrativa iniciada

273

Tratado de d.ere cho administratiao

con una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio hábil"; lo

anterior excepto si la respuesta constituye una verdadera decisión de carácter indi-

vidual, creador de situación individual, lo cual es perfectamente posible, caso en el

cual el único medio apto para su publicidad sería el de la notific¿ción personal. Si

dd derecha.& pctieionen.interes generd surge una ver&&ra daisón de conte-nido pnerel,opoiible l h goneralidcd de los atociedog el nr€crnisrno apto pxr¿ supublicidad sería el explicado en los numerahs anteriores

I I . p u n l r c r D A D D E L o s A c r o s I N D I v I D U A L E S

La forrna de publicidad d¿ los ectos individuales es la noti6cecióq": mecanismo

de rel¿ción directa y carácter específico entre la administración y la persona res-pecto de la cual el acto debe producir efectos iurídicos, refleja la protección que

los asociados deben tener del Estado en cuanto a la contradicción de las decisio-

nes administrativas y el derecho de defensa'3. Sobre este aspecto, finalístico, de la

notificación el Conseio de Estado manifiest¿: "La notificación de los actos admi-

nistrativos que crean, extinguen o modifican un derecho particular y concreto esla forma por excelencia como se materializa el derecho de defensa, toda vez que

por medio de ella se coloca al administrado en situación de conocer la definicióngubernativa para consentir en ella o impugnarla, según el caso. También es im-portante la notificaciín para determinar el surgimiento o la extinción de otros

derechos diferentes al directamente relacionado con la decisión gubernamental,

como son precisamente los derechos de acción, cuyo ejercicio puede estar res-

Conseio de Estadq Sal¡ de lo Contencioso Administrativq Sección Primera. Sentencia del zz de luniode rgTz: "Es una garantia que tienen los administrados que les permite conocer las obligaciones que las

autorid¿des pretenden hacerles efectivas o las determinaciones tomedes respecto a sus peticiones para

que informados deduzc¿n si el acto ha sido realizado por la autoridad competente, de acuerdo con las

formalidades legales, por los motivos que fijen las leyes, con el contenido que éstas señalen y prosiguien-

do el fin que las mismas indiquen. Y como consecuencia, si alguno de estos presupuestos falta, propon-

gan los medios de defensa que crean tener a su favor ¿nte la rama ejecutiva solicitando la reposición ante

el mismo funcionario que pronunció la providencia para que se aclare, modifique o revoque, o interpo-

niendo apelación ante el inmediato superior con el mismo objeto. Y luegq agotada la vía gubernativa, si

ésta le es desfavorable, acudiendo a la iurisdicción de lo contencioso administrativo mediante la corres-

pondiente acción y con el lleno de los requisitos fiiados por la ley".

Corte Constitucional. SentenciaT:3ór de 1993, M.P.: Eounnoo Gru¡rvr¿s Muñoz: "Los ¿ctos de co-

municación procesal, entre ellos l¿s notificaciones, son manifestaciones concret¡s del principio de publi-

cidad que orienta el sistema procesal. En virtud de este principiq las decisiones del iuez o del servidor

público que eierce funciones administrativas o iudiciales deben ser comunicadas a las partes y conocidas

por éstas, de modo que puedan defender sus derechos e intereses medi¡nte la utilización oportuna de los

recursos legales correspondientes".

f 2

tringido en el tiempderecho...ttt4.

Ahora bien, desadministrativo no ntperjuicios o daños qpropia para examin:ción de repar¿ción ¿

Losrnecemi¡mmientos especiales edel Decreto or de r(

- Las personasción de notificación Iconcreto que pongarpodrá realizarse perrderado (iae'¡.4,r*¡i

- Cuando el petifuere el titular del inla autoridad competsentidq y la decisiónquienes Lparezcanclparte durante la vía

- I¿ebmilin*aeficaz para informarque se le está entreg¡hacer real y efectivo tlo anterior, esto es, !deberá proceder a citen cualquier momenconstrneia del envírlenviada dentro de los

Consejo de Estadq Salzexp.2286, C. P.: GuIrrrdel z3 de septiembre drdad garantizar el conoc:de m¡nera que se grr¿prevenga de que alguierConseio de Estadq Sarggr, exp. 66oz,C.P:)

r3

r 5

El procedimiento administratioo de publicidad d.e las decisiones administratioas

tringido en el tiempq y de hecho lo está en las acciones de restablecimiento delderecho...ttt4.

Ahora bien, desde el punto de vista de la oponibilidad forzosa de un actoadministrativo no notificado la jurisprudencia ha sido explícita en indicar que losperiuicios o daños que se ocasionen podrán ser controlados a través de la acciónpropia para examinar las operaciones administrativas, esto es, a través de la ac-ción de reparación directa's.

Los rnecanisñIod o procodimientoq de notificación varían según los procedi-mientos especiales establecidos legalmente; de todas maneras, la norma generaldel Decreto or de 1984 establece las siguientes cr¡et#isrs

- Las personas interesadas deberán ser convocadas para realizar la opera-ción de notificación personal de los actos administrativos de carácter individual yconcreto que pongan término ¿ una actuación administrativa, actuación esta quepodrá realizarse personalmente con el interesadq o con su representante o apo-derado (ift.-¡.q ert ++).

- Cuando el peticionario que haya provocado la actuación administrativa nofuere el titular del interés legítimo necesario para obtener lo solicitado o pedidqla autorid¿d competente negará la petición al peticionario, notificándolo en estesentido, y la decisión que corresponda sustancialmente a lo pedido la notificará aquienes aparezcancomo titulares del derecho invocado, para que puedan hacerseparte durante la vía gubernativa, si la hubiere (ire g.8*,,35!

- L¿ cirel¡n4tart realizar la notificación personal se ,htú pÉ€l.wuo móseficu para informar al interesado de lo resuelto por la autoridad, lo cual significaque se Ie está entregando a las autoridades una facultad discrecional con el fin dehacer real y efectivo el llamamiento al suieto objeto de la diligencia. En subsidio delo anterior, esto es, si la administración no encuentra un medio más apropiadodeberá proceder acitar alinteresado a la dirección que aquél haya informado teneren cualquier momento de la actuación administrativa o posteriormente a ésta; la*constancia del envíede h cit¡cion se,¡nex¡rí d expedicnte..Esta citación deberá serenviada dentro de los cinco días siguientes a la expedición del acto (ine g.. ert. 44I

Conseio de Esadq Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Sección Cuara. Auto del4 de mayo de r99o,exp.2286, C. P.: Guu-len-uro CnnHiN LIzcnNo. En igual sentidq Corte Constitucional. SentenciaT:4r9del4 de septiembre de rg94, M. P.: Eou¡nro GpurNrEs Muñoz: "... la notific¿ción tiene como frnali-dad garantizar el conocimiento de la existencia de un pr(rceso o actuación ¿dministrativa y su desarrollqde m¿nera que se garanticen los principios de publicidad, de contradicción y, en especial, de que seprevenga de que alguien pueda ser condenado sin ser oído...".Conseio de Estado, S¡la de lo Contencioso Administrativq Sección Tercera. Auto del r7 de abril derggr, exp. 66o2, C. P.: Jurro CÉsan Unrn¡ Acosrn.

r+

r 5

276 Tratad,o d.e dere c ho administra tioo

- Los actos de inscripción que realicen las autoridades de registros públicos

se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación

(inc. 4.' art. 44). Se trata de una notificación especial, excepcional, que rompe

con el criterio de la convocatoria previa que exige la norma general del artículo

44. Por esta razón, desde el punto de vista práctico, implica un traslado de la

responsabilidad de la notificación a la persona interesada. No obstante, en su

aplicación, la iurisprudencia ha sido flexible, porque si bien es cierto que el des-

conocimiento de la ley no es excusable, la protección y la defensa de los derechos

ciudadanos sí debe ser una const¿nte de las norm¿s procedimentales. En este

sentido el Consejo de Estado ha indicado: "Para la Sala si bien es cierto que el

inciso 4." del artículo 44delccR, establece que los actos de inscripción realizados

por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entienden notifi-

cados el día en que se efectúe la correspondiente anotación [...] [e]n el presente

caso el término de caducidad debe contarse desde el momento en que el deman-

dante tuvo conocimiento de la conducta omisiva de la Oficina de Registro' que

tenía a su cargo la función registral, pues el administrado no tiene por qué veri-

ficar si l¿ administr¿ción cumplió cabalmente con su función o nq cuando de

buena fe tiene bases para pensar que sí lo hizq a pesar de que realmente no

hubiera sido así..."'ó.*6i el interesado compareciere a la notificación firmará el acta correspon-

diente y en el acto se.b*mtqpú€ophgrrrü¡ib y auténtica del acto y'rclc hrá h

¿dvertencb sohrc loe reenlrs¡Dó qu€ legnknente ,focÉd€rl coat+r el rnbmo.,- En la misma diligencia o dentro de los cinco días siguientes el interesado

podrá interponer los recursos que procedan en vía gubernativa.- Si la actuación se inició por petición verbal, la notificación personal podrá

realizarse de la misma manera. De todas formas, en el texto de la notificación o

en la diligencia de notificación verbal se deberá indicar al interesado los recursos

que legalmente procedan contr¿ las decisiones de que se trate, las autoridades

ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo (inc. z.o art. 44).

A . N o t l n I c A C I ó N p o R E D I C T o

Se trata de un mea¿nismo de excepción que en el texto del Decreto or de rg84 sólo

procede ante la imposibilidad de realizar l¿ notific¿ción personal. Las autoridades

solamente pueden acudir a este mecanismo cuando hubieren agotado todos los

16 Conseio de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercer¡. Sentencia del 7 de mayo de

rggo, C. P: Gusr¡vo rr Gretpp Rnsrr.¡,po.

medios pmibk pcaforma, si resultaren ipersonalyhan,enlrio competente noti6fijará en lugar públirinserción siempre deacto administretirs(la interposición de re

En relación con actol¿s decisiones que pota e inmediatamenterán puHier,hipr*medio que destine *amplia circulación ersiones. Se trata de urceso y el derecho adecisión de carácter

El Consejo de Eslos artídos3g,hsi¡lidad más de las notitenido oportunidad <de una convocatoria ¡to identificado porlarnas que por los docunpero que al no tener Ide la certeza de la no'protagsnbasdohlbern¡tivr y a,eiertc*alegar un interés ex¡ilegal de sus derechrles confiere la legitinnentes...ttt7.

17 ConseiodeEstedqSalar9go, C. P: PanroJ. G

'

El procedhniento administratioo de publicidad de las decisiones adminitratioas

medios posiblcs pcra la mtificrcion de q.re tra6 el ¿rtículo 44 del ccA. De estaforma, si resultaren infn¡ctuosas las medidas tomadas pafarealizar la notificaciónpersonal y han eansaurrido cinco días hóbiles del envío de h ciaci@ el*funciona-rio competente notific¿rá el acto administrativo individual, mediante edicto que sefijará en lugar público del respectivo despachq por el término de diu,deq coninserción siempre de lo que se pretende notificaq es decir, de la prctermhrtivodelacto ¿dminisüctivo (art. 45) A partir de su desfijación correrán los términos parala interposición de recursos.

B . N o r r r l c n c r ó N A T E R c E R o s T N T E R E S A D o S

En relación con actos de efec¡e¡.indlsidsd.s, si las ¿utorid¿des encuentran quelas decisiones que ponen término a una actuación administrativa ¡fmwún direc-ta e inmediatamente a temeFffi{ue no hayan intervenido en la actuación, ordena-rán puHioer la portc rcsolutiva, por un¿ vez, w el Deio oficial o en cualquiermedio que destine la edministreción el efectg por último, en un periódico deamplia circulación en el territorio donde sea competente quien expidió Ias deci-siones. Se trata de una medida que procura garantizar al máximo el debido pro-ceso y el derecho a la controversia de quien pueda resultar afectado con unadecisión de carácter individual.

El Consejo de Estado ha identificado el alc¿nce de est¿ medida establecida enlos artículos 35 inciso ¡." y+ó del cc4, argumentando que se trata de una moda-lidad más de las notificaciones mandad¿s por la ley en favor de quienes no hantenido oportunidad de participar en la actuación previa a la decisión: no se tratade una convocatoria al público en general sino a quienes tengan un interés direc-to identificado por las autoridades al adoptar la decisión. "En realidad son perso-nas que por los documentos de la actuación resultan conocidas para las autoridades,pero que al no tener protagonismo alguno dentro de la actuación no se beneficiande la certeza de la notificación personal [...] [Llo*tcreeree,tiemn"Hntgwlo losproagonises de b rcnrcién, el deree{ro *inuponer.lo* reqursos,,de,bví¡ gr¡-bernativa y a eiercer les acciones contelciosas que cstrbbs,l* ley Ellos puedenalegar un interés expresado en el desconocimiento o en la reducción injusta eilegal de sus derechos y situaciones jurídicas particulares. Ese interés es el queles confiere la legitimidad para formular sus recursos e incoar las acciones perti-nentes... t t t7.

r 7 Conseio de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del zó de abril der99o, C. P.: PanroJ. CÁcenns Conn¡r-¡s.

278 Tratado d¿ dereeho administratnto

C . N o r l r I c A c I Ó N P o R c o N D U c r A C o N c L U Y E N T E

Mientras no se cumplan los requisitos anteriormente enunciados, los actos ad-

ministrativos no podrán producir efecto alguno. Sin embargo, la regla admite

una excepción, la cual es regulada en el artículoa8 del CCA' y se estructura por la

acción de le persoue interec¡de ¿l rc¿liz¿r deterrnin¿das.acciones de carácter po*

sitivo que permiten concluir que conoce la decisión,.tdes Omo la presentación

de recurso, la presentación de demandas, el otorgamiento de poderes, etc. Para

que proceda este tipo de notificación ficta o presunta se requiere la presencia dc

los siguientes elementm: que la parte interesada se dé por suficientemente ente-

rada de la respectiva decisión administrativa; que convenga en tal decisión; que si

no conviene en la decisión utilice en el tiempo establecido los recursos legales o

las acciones contenciosas pertinentes'8. Debe entenderse en este último caso que

el uso en tiempo dependerá de la fecha y circunstancia que la parte interesada

alegue como determinantes del conocimiento de la existencia del acto adminis-

trativo.

D . r n n s c u L A R I D A D E s D E L A s N o r I F I c A c I o N E s

Las publicaciones y notificaciones no constituyen de por sí acto administrativo

diferente al acto que complementan; son, en estricto sentidO' parte de una actua-

ción, para el casq administrativa. Además son el medio legal suficiente para ha-

cer conocer a los asociados y a las partes o interesados las determinaciones que se

tomen en la actuación administrativa; no se les puede considerar como actuacio-

nes finales del procedimiento administrativo de formación del acto administrati-

vo, por cuanto éste finaliza mediante la adopción de un acto administrativo. Las

notificaciones no son actos administrativos, son simplemente parte de un proce-

so administrativo posterior, tendiende a darle eficacia a un acto administrativo

Le frh1& publicación o notificación de un acto administrativo o h.dcfichn*

cia en las rnisms implicaró qrrc no se tengl por hecha h put*iccci& o notifica¡

cién y, en consccüenci¡, no producirle efectos leg:ales el acto adminisnativo en

cr¡eStión's; hrazlnes evidente y lógica si se piensa que todo acto que afecte los

18 Conseio de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativq Sección Primera, S¿la Unitaria. Auto del zó

de enero de rg9o, exp. r r43, C. P.: Gutllnn-uo BrN¡vIl¡s MrLo.

19 Consejo de Esiadq Sal¡ de lo Contencioso Administrativq Sección Primera. Auto del 3o de agosto de

rg77, AcE,t. xcrr¡ n.o. 445 y 446, rg77,p. 257; sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Seniencia del zó de septiembre de 1996, exp. 243 r, C. P.: Juar n¡ Dtos MoNms HEnNÁNorz: "La f¿lta de

IIIIIIII

derechos de los gobello ordena la ley y no ¡lsino esencial, por curlque debe cumplir ylconocer en absoluto;lgante y vinculante sil

Por otra parte, enldcl cca,deberá indiclceden. las autoridadelLa no observación drl

I

ción está perturbandrlvos y de las accione!configuraría lo dispu,caciones introducidaresffihdrdogonrra¡*biurtsrliefthq

I I I . p u s L I (

Por su mismas caraclos efectos generales

dos debe ser objeto t

ción, en cuanto a sus I

no podría producir Inistración pretende iparámetros legales eestaría actuando de ndimientos administr

notiñc¡ción o la notificmismos [...] [E]n otros

iurídic¿, la cual no sufrrleg:almente o se haya psaneará porqug con porvalidez porque se deie <

zo Conseio de Estadq Salde 1968,,tct, t. Lxxv, n

zr Conseio de Esadq SalaC. P.: C¡nros B¡r:¡Nct:términos la tesis que he

El procedimiento administratiao de publicidad de las decisioncs administrathns

derechos de los gobernados debe ser promulgado y/o notificado del modo comolo ordena la ley y no puede regir sin este requisitq que no es simplemente formalsino esencial, por cuanto a nadie puede exigírsele cuenta por sus actos si las leyesque debe cumplir y a las cuales debe sujetar su conducta no se le han dado aconocer en absoluto; ninguna manifestación de la administración puede ser obli-gante y vinculante sin su promulgación o notificación (art. 48)'o.

Por otra parte, enel.ffito de toda notificeción, como lo establece el artículo 47del ccardeberá indicarse a la persona interesada los recursos que legalmente prG-ceden, las autoridades ante las cuales deben interponerse y los plazos para hacerlo.La no observación de este precepto implicaría eventualmente que la administra-ción está perturbando o impidiendo el normal ejercicio de los controles gubernati-vos y de las acciones contenciosas administrativas. Desde este punto de vista seconfiguraría lo dispuesto en el incieofiml dol *íc¡de 135 &l ccA,,con las modifi-caciones introducidas por el artículo zz del Decreto z3o4 de r98g. Esto es, no s€estarí¿ dando oportunid¡d de defcnse adecu*da" raz6n por l* anal se puede acudirante l¿ iurisdicción contenciosa adrnini¡tratir¿ de marrcra direct¿2'.

I I I . p u e r r c r D A D D E L o s A c r o s A D M r N r s r R A T r v o s M r x r o s

Por su mismas características, para que un acto de naturaleza mixta surt¿ tantolos efectos generales esperados, como los individuales o concretos en él estableci-dos debe ser objeto tanto de publicación, por su generalidad, como de notifica-ción, en cuanto a sus componentes de carácter individual se refiere; de lo contrariono podría producir plenamente los efectos jurídicos en él previstos. Si la admi-nistración pretende imponerlo con la sola publicación estaría desconociendo losparámetros legales explicados a propósito de la indebida notificación, es decirestaría actuando de manera antijurídica, generando efectos, sin ¿gotar los proce-dimientos administrativos pertinentes. Igual sucedería si tan solo notifica y no

notificación o la notifrcación irregular de los actos administrativos [...] no es c¡usal de nulidad de losmismos t...] [E]n otros términos, la notific¡ción del acto administrativo no dice relación con su validezjuridica, la cual no sufre variación por el hecho de que se haya cumplido con la obligación de notificarlolegalmente o se haya prescindido de dicha diligencia; el acto administrativo que nació viciado no sesaneará porque, con posterioridad, se notifique legalmente; y al revés, el acto que nace válido no pierdevalidez porque se deje de notifcar o porque la notificación sea irregular...".Conseio de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 3 de octubrede 1968,,tce, t. Lxxv, n.6 4rg y 4zo, 1968, p. ró8.Consejo de Estadq Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 7 de septiembre de 1988,C. P.: C¡nros BnraNcunJanar,urro. En esta providencia, el Consejo de Estado expone en los mismostérminos la tesis que hemos sustentado.

279

2 l

28o Trat ado d.e derec ho administratioo

publica, cuando el acto está ll¿m¿do también a producir efectos generales. En

esta hipótesis sencillamente el acto no podría ser oponible de manera general ¿l

conglomerado.

I V . p u n l l c I D A D D E L o s A c r o s D E T R Á M I T E o

P R E P A R A T O R I O S . A C T O S D E ( ( N O T I F f Q U E S E " Y A C T O S D E

" c o t v l u N f q u E s E Y c Ú M P L A s E " o D E s I M P L E " c Ú M P L A s E "

Por regla general, la publicidad mediante la notificación procede contra actos de

carácter sustancial que resuelven la actuación administrativa; de aquí que siem-

pre en los mismos se utiliza la fórmula ritual de "notifiquese", lo cual significa

adicion¿lmente que la providencia administrativa es susceptible de recursos, ex-

cepto tratándose de decisiones finales incursas en los eventos de firmeza del ar-

ticulo 6z del ccn en donde la fórmula de "notifiquese" no invita al ejercicio de

recursos, sino que constituye el simple cumplimiento de la obligación de notifi-

car estas decisiones para efectos de la publicidad necesaria para su impugnación

por la vía jurisdiccional, con la consecuente incidencia en la contabilización de

los términos de caducidad según el artículo 136 del ccn.

Las decisiones intermedirs, de trámite, preparatorias, los simples actos de

impulso procesal, los llamados de sustanciación, e incluso determinados interlo-

cutorios que rloponpn tériiliifto¿r,fo,getu¿ción r&nini¡trrtiva,yquc ternpoco la

resuelvcn d€ fondq no son suseeptides de notific¿ciórr en cuanto contra ellos no

procede ningún tipo de recursq por lo menos en desarrollo del procedimiento

administrativo general establecido en el Código ContenciosoAdministrativo, se-

gun lo dispone el artículo 49 de este estatuto procesal. Estes pro'rridenci¿s serón

de "cornuníquese y cúmplaso" o desimple "Cúmphee" según la costumbre ad-

ministrativa o la importancia de la providencia. En algunos procedimientos ad-

ministrativos especiales, como el establecido en la L"y 234 de zoor en materia

disciplinaria, algunas de estas providencias intermedi¿s admiten recursos, luego

en ellas deberá incorporarse la fórmula "notifiquese".

I

c A P í T U L O Q U T N T O

Pro ce d,imiento administratizto deimpugnación de los actos administratiaos

I N T R O D U C C I Ó N .

L A I M P U G N A C I Ó N P O R V I A A D M T N I S T R A T I V A I

El proceso de publicidad para los actos individuales estudiado en el capítulo an-terior no significa en todos los casos la terminación de las actuaciones adminis-trativas. En ejercicio del principio de la contradicción, los suietos pasivos de lasdecisiones administrativas pueden prorrogar los senderos administrativos con elexclusivo propósito de discutir ante la misma administración el respectivo actqcon el fin de que sea aclaradq modificado o revocado. En otros términos: si du-rante la primera parte de las actuaciones administrativas se procura estructur¿runa decisión con el pleno cumplimiento de los presupuestos legales, notificada lamism¿ se le posibilita al destinatario del acto entrar en controversia directa conlas autoridades, con el fin de discutir y controvertir los términos de la decisión yobtener de éstas una respuesta. Este fenómeno es conocido en nuestro derechocomo el de la ví¿ gubernativa que se estructura a partir del uso de los recursosordinarios, establecidos en el ccR o en los procedimientos especiales.

Ahora bien, si el afectado no desea controvertir lo dispuesto por la adminis-tración, el acto se hace efrcaz y ejecutable dentro del término subsiguiente a sunotificación. Significa esto que en nuestro medio y frente a la eficacia del acto laprórroga de la actuación administrativa a una segunda etapa, o de la vía guberna-tiva, depende exclusivamente del suieto pasivo del acto. No se inicia por impera-tivo legal, sino por decisión unilateral del interesado que se considera afectado ensus derechos, y como una modalidad de resolución directa de conflictos entre lasmismas partes involucradas en el acto administrativo.

No obstante el anterior planteamientq la ley procedimental ¿dministrativa yla contenciosa administrativa sí exigen como p¡esupuesto indispensable para acu-dir ante los jueces administrativos el haber agotado previamente la vía guberna-tiva en determinados eventos. Esto, sin embargq no desvirtúa el carácter depotestativa de esta etapa procedimental administrativa.

I . v f e c U B E R N A T T v A

Del anterior contexto doctrinal podemos concluir que la vía gubernativa es laetapa del procedimiento administrativq subsiguiente a la notificación y provoca-da por el suieto pasivo de la decisión o quien se considere legitimado, mediante lainterposición legal y oportuna de recursos con el fin de controvertir el acto no

r Como bibliografia para este capítulo puede consultarse la indic¿da para los capitulos tercero y cuarto.

283

284 Tratado de d¿recho administratioo

sólo en su legalidad, sino también en cuanto a su conveniencia u oportunidad,

ante la misma autoridad que lo adoptó con el fin de que se pronuncie, si es el caso

del recurso de reposición, o le dé trámite ante el superior inmediato en tratándo-

se del recurso de apelación, con el fin de que éstas lo reconsideren, modificándo-

lq aclarándolo o revocándolo.

Se trata, entonces, de una controversia que desborda el exclusivo ámbito de

la legalidad de la decisión, conforme lo establece el artículo 59 del CCA' y que

eventualmente puede considerar aspectos referentes al mérito u oportunidad de

la misma. cuando se trate fundamentalmente de decisiones discrecionales de la

administración. En cuanto se refiere a la controversi¿ de legalidad, debe quedar

muy en claro que ésta es presupuesto indispensable para habilitar las decisiones

de vía gubernativa frente al ámbito de lo jurisdiccional. En consecuencia, las

caus¿les de reclamación contra los actos administrativos enunciados en el artícu-

lo 84 del cc¡ deben constituir el punto de partida paralautilización de los recur-

sos gubernativos, en cuanto se refiere a la presentación de argumentos de legalidad.

En la práctica, se trata de hacer incursionar a la administración en una revisión

de lo dispuesto respecto del suieto pasivo; raz6npor la cual serán los argumentos

iurídicos de inconstitucionalidad o ilegalidad en cualquiera de sus modalidades

los que deben servir de sustento a las reclamaciones de esta natlura,leza*

Como lo explica BTTnNCunJARAMILLO2, se trata de poner en juego el control

de legalidad en sede administrativa. Razón elemental para advertir a l¿ adminis-

tración de los posibles vicios que emanen de su decisión.

A . l c r o s o B J E T o D E L A v f A G U B E R N A T I v A

Lavíagubernativa es un privilegio de las decisiones plenas y de los actos admi-

nistrativos creadores de situaciones individuales o concretas; no procede contra

actos de crricter general, frente a los cuales lo adecuado es la impugnación direc-

ta ante la jurisdicción contenciosa administrativa; no es igualmente procedente

su apertura para discutir meros actos de la administración, es decir, aquellos que

no contienen una decisión creadora de efectos o situaciones jurídicas, como los

llamados actos de trámite o preparatorios que desde el punto de vista sustancial

están dirigidos tan sólo a l¿ impulsión del procedimiento respectivo por parte de

la administración. Son simples instanci¿s dentro de una actuación tendiente a

producir una decisión final. Se incluyen por el legislador, como excepciones a la

vía gubernativa, de igual manera los actos de ejecución, que corresponden técni-

z BEraNcunJAMMILLo. Derecho procesal administrathso, cit.' p. r ro.

camente a operacdecisión final de I

El legislador, rcursos contra actoactos de trámitg Isu ubic¿ción dentceptibles de discurpropósito del conruna decisión que efinal del artículo ¡actq objeto de la r

Según esta disla vía gubernativapone término al aCon este argumerción del acto. el msia gubernativa siprocederse en esteles, y el afectado padministrativa.

B . l e v

Luego de obserr¿rconiunción con eligualmente, comoadministración: ccpuesto en el artícudencia de r99o eltipos de controlesvía gubernativa deadministración, lomente de manera iindicó al respecto:estatal garantizan lrvo en un todo acccontroles operan ficos, negocios o hecJentonces. eliminar

Procedimiento administratiao ¡le inpxgnación de los actos administratittos

camente a operaciones administrativas de cumplimiento de lo dispuesto en la

decisión fin¿l de la actuación (art. 4$.El legislador, sin embargq puede determinar casos en los cuales procedan re-

cursos contra actos intermedios. Por otra parte, si algunos de los c¿lificados comoactos de trámite, preparatorios o de ejecución, contienen una decisión, a pesar desu ubicación dentro del trámite de formación del actq en nuestr¿ opinión son sus-ceptibles de discusión por la vía . En estos casos, como lo explicamos apropósito del concepto de acto administrativq lo determinante es la existencia deuna decisión que está llamada a producir efectos iurídicos. En este sentido el incisofinal del artículo 5o del ccA, se pronuncia sobre lo que sustancialmente sería unacto, obieto de la vía gubernativa.

Según esta disposición, lo importante parala procedencia de los recursos dela vía gubern¿tiva es que el acto ostente la condición de ser definitivq porquepone término al asunto o porque lo resuelve de fondo adoptando una decisión.

Con este argumento podemos afirmar que si. independientemente de la ubica-ción del actq el mismo contiene una decisión, éste debe ser obieto de controver-sia gubernativa si el suieto pasivo se cree vulnerado en sus derechos. De noprocederse en este sentido se estaría impidiendo el ejercicio de los recursos lega-les, y el afectado podría demandar directamente ante la furisdicción contenciosaadministrativa.

B . r - l v f r c u s n R N A T r v A c o M o u N s r s r E M A D E c o N T R o L

Luego de observar estas características de la institución, podemos afirm¿r que enconjunción con el principio de la contradicción la vía gubernativa se destaca,igualmente, como uno de los principales mecanismos de control al interior de laadministración: control de carácter jurídicq y eventualmente, conforme lo dis-puesto en el artículo 59 del cca, de mérito u oportunidad, En interesante provi-

dencia de rggo el Consejo de Estadq después de un detallado estudio sobre lostipos de controles existentes en el ordenamiento jurídicq ubica precisamente a la

vía gubernativa dentro de los controles verticales o jerárquicos al interior de la

administración, lo cual permite a las entidades y autoridades depurarse jurídica-

mente de maner¿ interna sin la intervención de poderes externos. La corporaciónindicó al respecto: "De manera general los conffoles en la actividad del aparatoestatal garantiz nla gestión de los funcionarios y la producción del derecho positi-

vo en un todo acordes con el ordenamiento jurídico superior [...] otra clase decontroles operan frente a la producción normativa, la expedición de actos jurídi-

cos, negocios o hechos realizados a propósito de la gestión pública. El control podrá,

entonces, eliminar del orden jurídicq la norma o el contrato que contradiga el

28s

Tratado de dereeho adtninistratioo

orden superior y, si es el casq responsabilizar al Estado para que indemnice a quien

result¿re lesion¿do injusta o ilegalmente por la acción oficial...".

Los controles, agrega la piovidencia, pueden ser horizontales o verticales:

los primero, ,. ""r"","riran

por la intervención recíproca dentro de los poderes,

y lo, ,"g.mdos ,.... funcionan vertebr¿dos por el principio jerárquico según el

"u"l rrn" instancia superior puede revisar la actuación del inferior para revocarla,

modificarla o aclararl¿. El doble grado de iurisdicción garantiza el examen por

un funcionario de superiores competencias y categoría, de todo el ¿sunto tratado

en el primer grado [...] uno de los controles verticales más importantes en nues-

tro derecho interno, es el llamado de la vía gubernativa. Es realmente un auto-

control, puesto que tanto el inferior que produce el actq como el superior que lo

"orrtrol" po,. la via del recurso, hacen parte del mismo organismo o entidad. No

existe alli, como en los controles horizontales, la acción de dos instancias inde-

pendientes que operan gracias a la teoría de los pesos y contrapesos en un siste-

-a de separación de páderes. Realmente el autocontrol de la vía gubernativa

permite qu" l" prevea (sic) sus propios ¿ctos' a iniciativa de los interesados, para

q.r" pu"a, revocarlos, modiñcarlos o ¿clararlos. El suieto activq o sea la entidad

o "l

organirmo donde se produio el actq es uno solo, en cuyo interior aparecen

dos instancias de control ierárquico..."3'El anterior planteamiento respecto a la naturaleza jurídica de la vía guberna-

tiva lleva a h ctrporación a sostener el carácter unitario de la institución, así

exista pluralidad de decisiones en su tramitación: característica que desde el punto

de vista interpretativo nos llama a una concepción global y sistemática, en la

medida "r

qr" la misma se desarrolla al interior de una sola entidad.

Formalmenter la vía gubernativa se inicia con la interposición de los recursos

de reposición o de apelación; sin embargq en l¿ actuación gubernativa puede

pr.."rr,"rr" el recursá de queja -+l cual no es apto para dar inicio a la etapa recur-

siva que nos ocupa, po, tr","rr" de un mecanismo estrictamente gprantizador de

la oportunidad de defensa consagrada en nuesÚa constitución' en los eventos en

que los recurrentes consideren que se les está quebrantando dicha garantí¿ al no

"""p,"r la administración el recurso de apelación-. se trat¿ de recursos de natu-

r{eztestrictamente administrativa por cuanto son asuntos resueltos por la mis-

ma administración pública en eiercicio de la función administrativa que le es

propia; la decisión iu" ,"ru"lna los recursos constituye un acto administrativo

áin"rro del que se está impugnando administrativamente4'

3

4

conseio de Estadq sala de lo contencioso Administrativo, Sección Primera' sentencia del 3 de mayo de

rg9o, exp. 87g, C. P.: PanloJ. CÁc¡nrs C-om¡I-ns'

Yr,or;,, Derecho administrottoo,cit., pp. 37o y 37r: "En el sentido más general' un recurso es une vía de

El surgimiento de ladel sujeto pasivo de Ila interposición de rtdoctrin¿ estos recursde reposición, apelacdencia por vía admimecanismo este queuna especial vía extrflicto legal o de convque esta afirmaciónque con su interposi<nistrativo extraordinnistrativo. sino tamb:

El recurso de reposicante el funcionario q(explique o despejesustituyéndolo en paplazindobo derogáltificación personal. Ide los cinco días sigmediante edictq el tguientes a su desfijar

Si el funcionarioprocurador regionalnarios ordenen su re,tes. El recurso de rtutilización es meralruso no implica defe

derecho que permite oministrativos y los rectrecursos administrativtcutoria, en tanto que lo

Procedimiento administratioo de impugnación de los actls administratiat s

I I . n ¡ c u n s o s E N v f A G U B E R N A T T v A

El surgimiento de la vía gubernativa es un fenómeno eminentemente voluntariodel sujeto pasivo de la decisión administrativa. Esta voluntariedad se traduce enla interposición de recursos ante las respectivas autoridades. De ¿cuerdo con ladoctrina estos recursos ordin¿rios de natural eza procesal administrativa son losde reposición, apelación y queja. No obstante, algún sector identifica h proctrdencia por via administr¿tiva de un recurso extraordinario: el de revomirfun¡mecanismo este que al ser ejercitado por el interesado configura, a todas luces,una especial vía extraordinaria para resolver en sede administrativa algún con-flicto legal o de conveniencia en la estructuración del acto administrativo. Aun-que esta afirmación no es unánime en la doctrina, consideramos viable aclararque con su interposición de todas maneras se abre nuevamente un período admi-nistrativo extraordinario para la discusión no sólo de la legalidad del acto admi-nistrativo, sino también del mérito o conveniencia del mismo.

A . n r c u n s o D E R E p o s r c I ó N

El recurso de reposición es la via procesal a través de la cual se llega directamenteante el funcionario que tomó la decisión administrativa con el fin de que la aclare(explique o despeje puntos dudosos), modifique (retome el contenido del actosustituyéndolo en parte) o revoque (deje totalmente sin efectos la decisión reem-plazándola o derogándola), a través de escrito presentado en Ia diligencia de no-tificación personal. De no hacerse en esta oportunidad deberá presentarlo dentrode los cinco días siguientes a la misma. En caso de que la notificación se hagamediante edictq el escrito de reposición se allegará dentro de los cinco días si-guientes a su desfiiación.

Si el funcionario competente se negare a recibirlo se podrá presentar ante elprocurador regional o ante el personero municipal con el fin de que estos funcio-narios ordenen su recibo y tramitación e impongan las sanciones correspondien-tes. El recurso de reposición no es obligatorio (¿rts. 50 y 5r), significa que suutilización es meramente discrecional por parte de la persona interesada. Su nouso no implica defecto alguno en la vía gubernativa; es más, en estos casos no

derecho que permite obtener una decisión conforme ¿ derecho. Es necesario distinguir los recursos ¡d-ministrativos y los recursos contenciosos. El criterio de distinción se encuentra errel hecho de que losrecursos administrativos se plantean ante autoridades adminisrativas y concluyen con una decisián eie-cutoria, en tanto que los recursos contenciosos se plantean ente el juez y concluyen con une sentenci¡...".

288 Tratad,o d,e derecho administratiao

sería indispensable su interposición para agotarla. Ahora bien, si se interpone

obliga al funcionario a resolverlo y al sujeto pasivo a lo resuelto a través de é1. No

obstante lo anterior, si en norma especial el legislador lo hace obligatorio debe

entenderse que constituye una excepción a la regla antes indicada.

Desde un punto de vista técnico-iurídicq debe existir congruencia entre lo

dispuesto en el acto administrativo y lo objetado por el recurrente. La pretensión

del interesado debe corresponder materialmente a una controversia sobre lo de-

cidido.El de reposición se ha considerado históricamente como recurso connatural

al Estado de derecho; en especial al derecho fundamental a la controversia de

toda decisión administrativa. Se fund¿ esta tesis en el criterio de que no existe

acto administrativo sin control. Se trata, pues, del más elemental de todos los

recursos para garantizar el principio de la contradicción y el debido proceso.

Salvo que el legislador hubiere dispuesto que contra un acto no procede recurso'

como en el caso del ejercicio de la facultad de libre nombramiento y remoción,

debe entenderse siempre la existencia del recurso de reposición.

B . n r c u n s o D E A P E L A C I ó N

El recurso de apelación es la vía procesal que se interpone directamente o como

subsidio del de reposición, ante el funcion¿rio que profirió la decisión, para que

se surt¿ ante su inmediato superior, con el fin de que éste la aclare, modifique o

revoque. Es subsidi¿rio de la reposición cuando ésta es interpuesta. En l¿ prácti-

ca este fenómeno significa interponer simultáneamente los dos recursos' esto por

simple interpretación de las normas sobre oportunidad de los recursos. Se inter-

pondrá por escrito en la diligencia de notificación personal o dentro de los cinco

días siguientes a ella; asimismo, en los cinco días siguientes a la desfijación del

edicto con que se surtió la notificación. Si el funcionario competente no quisiere

recibir el escrito contentivo del recursq se podrá presentar ante el procurador

regional (departamental) o ante el personero municipal, para que éste ordene

recibirlo y tramitarlo e imponga las sanciones correspondientes. El recurso de

apelación es obligatorio para agotar la vía gubernativa (arts. 5o y 5r).No procede cuando se trate de funcionarios respecto de los cuales no existe

superior jerárquicq c¿so en el cual no sería necesario acudir altvit gubernativa

para entrar en la justicia administrativa, si tenemos en cuenta que el único recur-

so que en estos eventos se podría intentar es el de reposición, y, como veíamos, el

mismo no es obligatorio. La ley recoge este enunciado en el numeral z inciso z.o

artículo 5o, al indicar que contra las decisiones de los ministros, jefes de departa-

mento administrativq superintendentes y representantes legales de las entida-

des descentraliz¿dpersonería jurídica

contra las decisiondades superiores d

Denffo de un <ción, elaborados prEn especial lo quepor tal la utilizacidapelante. El Conseprohibición debr¿en el proceso contedel derecho garantel juzgamiento obs

Frente a la nue'do proceso emana(lo expuesto por eltrarias por parte dr

El recurso de quejóptica es facultatilaquel funcionarioacto, mediante esc:haya negado el rec,le remita el expediqueja no es un reclbre su inadmisiónrecurso (arts. 50 y

Los artículos 5r arecursos gubernatipresentan el siguie

5 ConseiodeEstadqSde rg75,exp. zzt,Cte rplicable a cualqui

Procedimiento od,ministratizto de impugnación de los actos administratiaos

des descentralizadas por servicios o de las unidades administrativas que tenganpersonería iurídica no hay recurso de apelación. Podríamos agregar que tampococontra las decisiones, por ejemplo, de los alcaldes, gobernadores y demás autori-dades superiores de otras entidades territoriales o públicas.

Dentro de un criterio sistemáticq los conceptos básicos del recurso de apela-ción, elaborados para la vía jurisdiccional, son de recibo en la vía administrativa.En especial lo que se refiere al fenómeno dela reforrnatio in pejus, entendiéndosepor tal la utilización del recurso de apelación tan solo en lo que desfavorezca alapelante. El Consefo de Estado ha indicado al respecto: "La Sala considera que laprohibición delareformatio in pejus rige tanto en la actuación administrativa comoen el proceso contencioso adminisnativo [...] hasta constituir un principio generaldel derecho garantizado en el artículo z6 de la Constitución (r88ó), que prescribeel iuzgamiento observando la plenitud de las formas propias de cada iuicio..."s.

Frente a la nueva Constitución la situación es ex¿ctamente l¿ misma. El debi-do proceso emanado del artículo 29 constitucional, en nuestra opinión, sustentalo expuesto por el Conseio de Estado, evitándose situaciones anormales y arbi-trarias por parte de la administración al resblver un recurso administrativo.

C . n r c u n s o D E e U E J A

El recurso de queja es procedente cuando se rechace el de apelación; desde estaóptica es facultativo y se interpone directamente ante el inmediato superior deaquel funcionario que negó la apelación, que debe ser el mismo que produio elacto, mediante escrito al que deberá anexarse copia de la providenciá a la que sehaya negado el recurso. El superior ordenará, vnavez recibido el escritq que sele remita el expediente, procediendo luego a decidir lo que corresponda. El dequeja no es un recurso obligatorio. Lo expuesto para los recursos anteriores so-bre su inadmisión por el funcionario competente es plenamente válido para esterecurso (arts. 5o y 5r).

D . n n q u r s r r o s c E r y E n ¡ r , L E s D E L o s R E c u R s o s

Los artículos 5r a 55 del cc¡ establecen algunas disposiciones comunes a losrecursos gubernativos que revisten el carácter de generales y que articuladas nospresentan el siguiente esquema procedimental.

Consejo de Estadq Sal¿ de lo Coni encioso Administrativq Sección Primera. Sentencia del z4 de octubrede 1975, exp. zztr,C. P.: Hultnnrr¡ Monr Ose¡o. Agrega la corporación que este principio es igualmen-te aplicable a cualquier otro recurso, como es el caso del recurso de reposición.

Tiatado de derecho administrahao

- Los recursos administrativos, a diferencia de los jurisdiccionales, pueden

interponerse directamente por la persona interesada o su representante si se tra-

ta de persona iurídica, o de persona natural que actúa mediante poder general,

porque si se tr¿ta de apoderado especial consideramos que se debe tratar de unprofesional del derecho debidamente acreditado para el efecto o haber interveni-

do como tal en el transcurso de la actuación. Se concluye esto de lo expuesto en

el inciso final artículo 5z del cc,t, cuando expresa que tan "... sólo los abogados

en eiercicio podrán ser apoderados..." (num. r art. 5z).- Los recursos también podrán ser interpuestos por agentes oficiosos de quien

pueda resultar afectado con los resultados de la decisión. En estos casos, por

expreso requerimiento legal, también se debe ¿creditar la calidad de abogado y

ofrecer prestar la caución que la administración le señale, con la cual garantice

que la persona por quien obra ratificará su actuación dentro del término de tresmeses. La caución constituye una garantía a f¿vor de la administración, de que

quien se atreve a intervenir de esta manera no lo hace por entorpecer los norma-

les cauces procesales. De no ser así la caución se convierte en una sanción pecu-

naria en beneficio de l¿ administración que soporta el actuar ilegal del interviniente.La no ratificación del recursq dentro de este términq ocasionará la perención

del proceso ¿dministrativq e implicará hacer efectiva la caución, el archivo del

expediente y en consecuencia que el acto administrativo quede en firme por la no

interposición legal del recurso (inc. final art. 5z).- Los recursos deberán ser interpuestos por escrito. Encontramos lógico este

perentorio mandato legal, si se tiene en cuenta que en nuestro medio es condi-

ción indispensable la sustentación de las razones jurídicas que el recurrente uti-

lice para impugnar el acto administrativo. El escrito debe contener expresos los

motivos de inconformidad con la decisión (inc. r.o art. 5r y num. r art. 5z). Los

recursos de la vía gubernativa, por regla general, no implican una corresponden-cia total en cuanto a los argumentos y razorres expresados con los posteriormente

expuestos en la demanda ante la jurisdicción contenciosa. Este fenómeno, que

tiene que ver con la sustancia misma de los recursos, incide directamente en el

ll¿mado agotamiento de la vía gubernativa; los argumentos de la vía gubernativa

no necesari¿mente deben ser los mismos que los empleados en el ejercicio de la

acción contenciosa. Al respectq el Conseio de Estado ha expresado: "... si bien es

cierto que, de acuerdo con el artículo 5z delcca, cuando se interponen los recur-

sos el interesado tiene la obligación de expresar en forma concreta los motivos de

inconformidad, no es cierto que esos motivos deban coincidir necesariamentecon los conceptos de violación planteados en la demanda. Sobre el particular, lajurisprudencia de la corporación, si bien ha expresado que no se pueden plantear

en la vía jurisdiccional hechos nuevos respecto de los expresados en la vía guber-

nativa. sí haefecto, la Salanativa, los requun rigor yinfranqueable para

Esta tesisrespecto, y quegubernativa y losCorporación

- Los recursosdentro de los cincoción cuando este sicomo en el caso deldías debe comenzax

El términoprácticas, en especilos cuales puedejurisdiccionales, videl concepto de díconcepto de horasdel día. sino al deprovidencia la Salaponencia deltq que en nuestrapleno del debidoy del derecho defundamentales delordenamientop¿ra sutaurar unaefectuar tales actosun lapso o plazo

Consejo de Estadq

bre de r99o, exp. 952,Conseio de Esadqde 1988, exp. 1754, C.tiva que se exige por le

IIII

dad, mas no ri

Procedimiento ad,ministratioo de impugnación d.e lls act0s administratiztos

nativa, sí ha aceptado que se puedan presentar meiores argumentos iurídicos. Alefecto, la Sala precisa que tampoco en rel¿ción con los recursos de la vía guber-nativa, los requisitos previstos en el artículo 52 del ccA pueden interpretarse conun rigor y formalismo tales, que dichos recursos se constituyan en obstáculo casiinfranqueable para el ejercicio de las acciones jurisdiccionales..."6.

Esta tesis rompe con los criterios formalistas que se venían exponiendo alrespecto, y que exigían una congruencia casi total, entre los argumentos de la víagubernativa y los de la vía jurisdiccional que inclusq en la Sección Cuarta de laCorporación donde hicieron tránsitq fueron t¿mbién obfeto de consideraciínT.

- Los recursos deben interponerse en la diligencia de notificación personal odentro de los cinco días siguientes a ella, o a la desfiiación del edictq o de la publica-ción cuando este sistema se¿ el adecuado para notificar actos de carácter particularcomo en el caso del artículo 46 del ccA. En este último casq el término de los cincodías debe comenz¿r a contarse a partir de Ia fecha de la respectiva publicación.

El término para la interposición de los recursos tiene algunas dificultadesprácticas, en especial en cuanto se refiere al concepto de los cinco días dentro delos cuales puede hacerse uso del recurso. Los usos administrativos, e incluso losjurisdiccionales, vinculan el término días a los días hábiles. No obstante, dentrodel concepto de día, en especial para el vencimiento del término, se trabaja elconcepto de horas hábiles, haciendo vencer de esta forma el término no al real findel día, sino al de la actividad laboral de la respectiva entidad. En interesanteprovidencia la Sala Unitaria de la Sección Segunda del Consefo de Estadq conponencia del consejero OnJuu-¡ GóNcona, se expuso la siguiente tesis al respec-tq que en nuestra opinión hace prevalecer dentro del procedimiento el conceptopleno del debido procesq en especial del respeto al principio de la contradiccióny del derecho de defensa. Indicó al respecto: "Ciertamente entre los principiosfundamentales del procedimiento está el de preclusión, en desarrollo del cual elordenamiento establece las diversas etapas que deben cumplirse en el procesopara su desenvolvimientq y de igual manera se impone a quienes acuden ¿ ins-taurar una demanda o interponer un recursq un término dentro del cual debenefectuar tales actos [...] Del artículo r r8 del cpc, se desprende que el término esun lapso o plazo dentro del cual deben eiercerse los actos de las partes, perento-

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 5 de diciem-bre de r99o, exp. 952, C. P.: Lmnnoo Ronúcurz.Conseio de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativq Sección Cuarta. Sentencia del 5 de diciembrede r988, exp. r754, C. P.: Jalu¡ As rI-r,{ ZÁR{Tr: "La Sala considera que el agotemiento de la vía guberna-tiva que se exige por [a ley como u ndición del proceso comprende los hechos o motivos de inconformi-dad, mas no rigurosamente los fundamentos jurídicos, o los ergumentos...".j

Tratado de derecho administratiao

rio e improrrogable [...] sobre el particular, el artículo 5q del Código de RégimenPolítico y Municipal preceptúa: todos los plazos de días, meses o años, de que sehaga mención legal, se entenderá que terminan a la medi¿noche del último díadel plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común y por día elespacio de veinticuatro horas [...] y el artículo 6o que ibidem'... cuando se diceque un acto debe ejecutarse en o dentro de cierto pltzo, se entenderá que vale sise eiecuta antes de la medianoche en que termina el último día del plazo'. Esclaro, conforme a lo anterior, que ese punto último o límite del término se extien-de hasta la medianoche del día de su vencimiento..."8.

Dentro del anterior contextq serían entonces admisibles los recursos desdeel primer minuto del día en que empiezan a contarse los cinco días, hasta la me-dianoche del quinto día, lo anterior alaluz de las normas jurídicas invocadas enla providencia anterior. tanscurridos los términos sin que se hubieren inter-puesto los recursos la decisión quedará en firme (inc. 4." art. 5r).

- Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquiertiempq cuandola persona interesada resuelva interponerlos. En caso contrariqconforme a lo dispuesto en el inciso z.o del artículo r35 del ccA se entenderáagotadt la vía gubernativa y se podrán demandar directamente ante la jurisdic-

ción contencios¿ administrativa dentro del término de caducidad establecido enel artículo 136 de la misma codificación.

- Los recursos de reposición y apelación se presentarán ante el funcionarioque dictó la decisión; si se negare a recibirlos podrán presentarse ¿nte el procura-dor regional o ante el personero municipal, para que ordene su recibo y tramita-ción e imponga las sanciones correspondientes.

-Respecto de asuntos donde se hubiere impuesto una carga económica al suje-to pasivq con el recurso se deberá acreditar el pago o el cumplimiento de lo que elrecurrente reconoce deber, y garantizar el cumplimiento de la parte de la decisiónque recurre cuando ésta sea exigible conforme a la ley. Debemos advertir que noobstante lo anterior, la Corte Constitucional ha considerado conffarias a la CartaFundamental aquellas disposiciones que eventualmente limiten el pleno ejerciciode los recursos administrativos. En la sentencia TzTg del z7 de junio de 1995recogió esta doctrina que sirve para interpretar el numeral z del artículo 5z del ccn.

- Con el recurso se deberán, igualmente, relacionar las pruebas que se pre-

tende hacer valer. Esta disposición es común a todos los recursos, pues se en-cuentra establecida en el artículo 5z del ccl que es norma general para todos los

8 Conseio de Estadq S¿la de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunde. Auto del r9 de febrero de1993, exp. 7oór, C. P.: C¡nros Anruno On¡uei-a GóNcon¡.

recursos. Sin embael artículo 56 del mción y de apelación.ner este último se hha de decidir el re,observa, mientras erecurso, incluso ennión significa la prartículo 56 se limitasistemática del ordrconsiderar pruebasse va a resolver co:respetará el debidocontraria implicarízapelación lo que hracervo probatorio a

- Los recursos rde manera que perdel interesado p¿ra

- Los recursosdas, una vez desisti

- Los recursos- Los recursos

rechazados. En esteescrito por parte debre propio y no es fprofundos conocimcursos cuando de lalegalmente exigidosle daría aplicación a

Lo expresado a prolnistrativas, es de aplegislador ha est¿blede la siguiente manecados y desarrollad<mente de la práctica

1I

Procedimiento administratiao de impugnaeión de los actos administratiaos

recursos. Sin embargq se observ¿ una aparente contradicción con lo señalado enel artículo 56 del mismo ordenamiento que establece: "... los recursos de reposi-ción y de apelación, siempre deberán resolverse de planq a no ser que al interpo-ner este último se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario queha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio...". Como seobserva, mientras en la disposición general se abre la posibilidad de que en todorecursq incluso en el de reposición, se relacionen pruebas, que en nuestra opi-nión significa la posibilidad de solicitar algunas que se deban practicar, en elartículo 56 se limita esta hipótesis tan solo al de apelación. De una interpretaciónsistemática del ordenamiento al respectq nuestr¿ opinión es Ia de que es factibleconsiderar pruebas en el recurso de reposición, pues esto no sólo garantiza quese va a resolver con la tot¿lidad de argumentos posibles, sino también que serespetará el debido proceso desarrollado en el numeral3 del artículo 52. La tesiscontraria implicaría romper con el principio de la economía y pasar a resolver enapelación lo que hubiere podido ser resuelto en reposición, si se considera elacervo probatorio aportado, o por practicar.

- Los recursos deberán contener la identificación y domicilio del recurrente,de manera que permita cumplir con los deberes de notificación o convocatoriadel interesado para cualquier tipo de diligencia administrativa.

- Los recursos son desistibles, en consecuencia las providencias impugna-das, una vez desistido de los recursos, quedarán en firme (art. 54).

- Los recursos se concederán en el efecto suspensivo (art. 55).- Los recursos que no reúnen los requisitos formales expuestos podrán ser

rechazados. En este punto vale la pena acudir al principio de la interpretación delescrito por parte del funcionario, sobre todo cuando el recurrente actúa a nom-bre propio y no es profesional del derecho, caso en el cual no se le pueden exigirprofundos conocimientos jurídicos. Este principio implica la aceptación de re-cursos cuando de la simple lectura se pueda desprender la totalidad de elementoslegalmente exigidos o por lo menos la intención del recurrente; de esta manera sele daría aplicación al principio constitucional del debido proceso (art. 53).

E . p r n f o o o P R o B A T o R T o

Lo expresado a propósito del régimen probatoriq dentro de las actuaciones admi-nistrativas, es de aplicación para las pruebas en vía gubernativa. Sin embargq ellegislador ha establecido algunas disposiciones especiales que podemos sintetizarde la siguiente manera: será admisibles la totalidad de los medios probatorios indi-cados y desarrollados en el Código de Procedimiento Civil; si se trata específica-mente de la práctica de una prueba, el funcionario competente señalará un período

293

)

IIT

29+ Tratado d.e derecho ad.ministratiao

probatorio con un término no mayor de treinta días ni menor de diez; si se ordenaun peúodo menor del máximo indicado y resultare insuficiente para los fines pro-

batorios propuestos, a petición de parte o de oñcio podrá prorrogarse por una solavez, sin que la prórroga exceda el término de treinta días. El auto que decreta lapráctica de pruebas deberá indicar con toda exactitud el día en que vence el térmi-no probatorio (arts. 57 y 58).Los gastos que ocasione la práctica de una prueba

serán de cargo de quien la pidió, y si son varios, o si se decretan de oficiq se distri-buirán en cuotas iguales entre todos los interesados (inc. 2." art. 57).

F . p E n n N c r ó N Y D E s r s r r M I E N T o

En el desarrollo de la vía gubernativa se pueden configurar dos fenómenos iurí-dicos conocidos como la perención y el desistimientq los cuales, en mi conceptoy utilizando la terminología del Código de Procedimiento Civil, constituyen ver-daderas terminaciones anormales de la actuación gubernativa que le infundenfirmezaal acto ¿dministrativo. En relación con la perención, ésta se estructura enlos casos en que en el desarrollo del procedimiento gubernativo el recurrenteobra como agente oficioso, y a pesar de haber ofrecido la caución que garanticeque Ia persona por quien obra ratificará su actuación, si ella, dentro del términode tres meses siguientes, no ratifica lo actuado, se decretará consecuencialmentela perención del proceso gubernativo por parte del funcionario competente, sehará efectiva la caución y se archivará el expediente.

Par¿ el caso de la estructuración del desistimiento debe tenerse en cuenta que sise ha presentado un recurso de los que se pueden interponer en vía gubernativa, y elfuncionario encontrase que falan documentos o informaciones indispensables para

decidir, se le informaú aI recurrentg quien tiene dos meses para presentarlos. Tiem-po este durante el cual se interrumpirán los terminos en vía gubernativa. Si pasadoslos dos meses el interesado no ha aportado la documenación necesaria ni ha informa-do al funcionario del requisitoriq se entendeú que ha desistidq se decreará el desis-timientq se archivará el expediente y el acto administrativo quedará en firme tal y

como acontece con la perención (arts. 13, 53 y 54). Desde este punto de visa eldesistimiento no es una figura autónoma, que dependa totalmente del querer o vo-luntad del sujeto pasivo; todo lo contrariq procede como sanción al recurrente moro-so y no cumpüdor de los requerimientos leg:ales. Esta interpreación emana de laremisión que el legislador hace para estos efectos al artículo r3 del ccn.

G . " R E p o R M A T I o I N P E J U s "

El principio delareformatio in pejus es un principio ligado al concepto del debidoproceso en sentido material, por lo tanto aplicable a los procedimientos de carácter

sancionador conción paraes un pnnclpronuestroñala en lo perti

salvo lasimpuesta cuandoadministr¿tiva, sintran que la

iurisdiccional y noasumido diversasuna concepcióna losrelativo al debidotorna una figuracamente

En recienteraclon acepto paracialmentereformatio in pejus,de la Corte Sde la legalidad depuede adecuar lasrn que esto slgmnal de la reformatioPenal de la Corte

Conselo de Estadqde 1987, C. P:pio (reformatio intiv¡...".

I O Conseio de Estadq2oor, exp. 3z4or, C.Corte Suprema deP.: Rrc,lr.oo C¡rvnrEpena impuesta locia o arbitraried¿dprotección, pues lacosta de la violeciónrespebr una

I I

de los suietos

Y

i

Procedimiento administatiao de impugnación de los actos odministratiaos

s¿ncionador con independencia de la norma procesal utilizada por la administra-ción para adelantar la correspondiente actuación sancionatoria. En nuestra opiniónes un principio general y por lo tanto de amplia comprensión y reconocimiento. Ennuestro ordenamiento emana del contenido del artículo 3r constitucional que se-ñala en lo pertinente que "Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada,salvo las excepciones que consagre la ley. El superior no podrá agravú la penaimpuesa cuando el condenado sea apelante único". El tema, frente a la actividadadministr¿tiva, sin embargo no es pacífico. Algunos sectores doctrinales encuen-tr¿n que la, reforrnatio in pejus tan solo es aplicable a los procesos de naturalezajurisdiccional y no administrativa. El Consejo de Estadq en diferentes épocas, haasumido diversas posiciones sobre el temae. En los últimos años se ha inclinado poruna concepción restrictiva, descartando que pueda de manera directa ser aplicadoa los procedimientos de carácter administrativq en cuanto no es un mecanismorelativo al debido proceso. Todo lo contrariq desde la perspectiva constitucional setorna una figura autónoma aplicable tan solo a los procesos iurisdiccionales, prácti-camente circunscrit¿ a lo penal'o.

En reciente providencia, de manera indirecta la Sección Primera de la corpo-ración aceptó para determinados procesos administrativos sancionatorios, espe-cialmente aquellos que se remiten a las normas penales, la aplicación de lareformatio in pejus, bajo un criterio amplio similar al adoptado por la S¿la Penalde la Corte Suprema deJusticia, esto es, circunscribiendo el principio al respetode la legalidad de la pena regulada por el legislador; es decir que el superiorpuede adecuar la sanción administrativa a los marcos regulados por el legisladorsin que esto signifique incursionar en el desconocimiento a la norma constitucio-n¿l de la reformatio in pejus. "Coincide la Sala con el criterio adoptado por la SalaPenal de la Corte Suprema de Justicia" sobre el alcance del principio de la pro-

Consefo de Estadq Sala de lo ContenciosoAdminisnativq Sección Segunda. Sentenci¡ del 19 de marzode 1987, C. P.: JoaquiNV¡NÍN Tr,u-o: "Esta sala ha sostenido integralmente la aplicación de este princi-pio (reformatio in pejus) no solo en el proceso administr¿tivo, sino en el procedimiento de la via guberna-tiva...".

Conseio de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativq Sección Primera. Sentencia del ó de iulio de2oor, exp. 3z4o t, C. P. : Olc¡ INÉs N¡v¡n¡¡re B¡nn¡no Gasn¡tr.Corte Suprema deJusticia, S¿la de C¿sación Penal. Providencia del 3r de agosto de rgg5, exp. 88ó6, M.P.: fuc¡r.oo C.lr-ve.rE R¡Ncei-: "... la prohibición de agravar la sanción parte de la consideración de que lapena impuesta,lo haya sido respetando el mínimo y el máximo previsto en la ley, y no de que por ignoran-cia o arbitrariedad iudicial desconoce esos parámetros, ya que en esas condiciones no podria ser obieto deprotección, pues la garantía constitucional no puede ser entendid¡ de manera absolua, esto es, eún acosta de l¿ violación de la propia Constitución. Tampoco puede entenderse que la posibilidad de hacerrespetar una garantía fundamental, como lo es el principio de legalidad, queda exclusivamente en manosde los sujetos procesales, obligando al juez que conoce de una apelación a confirmar una sentenci¿ in-

I O

I

I I

296 Tratad.o d.e derecho ad.ministatiao

hibición delareforrnotio in pejus,y en aplicación del mismo considera que sólo en

la medida en que el superior modifique en aumento la pena impuesta por el infe-

rior, que se aiustó a la legalidad, se estará violando tal prohibición, pues de lo

contrario se está en presencia de la observancia del principio de legalidad, prote-

gido por el artículo zg del.a Carta Política"".La Corte Constitucional de tiempo atrás sostiene la tesis de la aplicación am-

plia y sin distinción del principio a todos los procedimientos de carácter sanciona-

dor, sean jurisdiccionales o administrativos, en cuanto el artículo 3r de la Carta no

puede ser entendido por fuera de los marcos del concepto del debido proceso' Al

respecto sostuvo la corporación en reciente providencia reiterativa del tema lo si-

guiente: "... la prohibición dela reformatio in pejus tiene plena aplicabilidad en

materias administrativas, tanto en el agotamiento de la vía gubernativa como en el

desarrollo del procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativq

circunstancia que se origina en la interpretación armónica y sistemática de los ¿rtí-

culos z9 y 3r de la Constitución Política, logrando de esta manera hacer efectivo el

derecho al debido proceso y por ende los demás principios y derechos constitucio-

nales que guardan correspondencia con dicha institución jurídica..."'3.

I I I . n r c t s l o N E s E N v f A G U B E R N A T I v A

Concluida la práctica de pruebas y sin necesidad de auto que así lo declare, se

proferirá decisión definitiva; si no hubiere período probatoriq el funcionario deci-

dirá de plano los recursos interpuestos. La decisión que pone fin a la vía guberna-

tiva deberá ser motivada tanto en sus aspectos de hecho como de derechq lo mismo

que en los de conveniencia si son del caso. Lo anterior se reafirma enrazón de que

constitucional, so pretexto de que no puede agravar la pena al condenado cuando es apelante únicq como

si este principio fuera superior al inicialmente mencionadq y como si no existiera el mandato de que los

iueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley". Corte Suprema deJusticia, Sala de

Casación Penal. Providenci¿ del z5 de iunio de 1998, exp. g$zz,M. P.: FrnNnmooAnnor-ro¡ RrtoLL: "L¿

S¿la ha venido considerando que dada la constitucionaliz¿ción del principio de legalidad y habida cuenta

del mandato que sobre el carácter normativo de la C¿rta contiene la propia Constitución, no es posible

sostener la prelalencia de la prohibición de refo¡ma en peor de las sentencias (art. 3 r) para aplicar ésta

última disposición en periuicio de aquéI. La garantía fund¿mental que implica el principio de legalidad

(art. zg C. P.) no se puede agotar en la recortada perspectiva de la protección del procesado en un evento

determinado, sino que ella trasciende en general a todos los destin¡tarios de la ley penal a hn de que el

Estado (a trayés de los funcion¿rios que aplican la ley, esto es, los jueces) no pueda sustr¡erse de los

marcos básicos (mínimo y máximo) de la pena declarada por el legislador para cada tipo penal o para cada

hecho punible...."

rz Conseio de Estadq Sala de lo C,ontencioso Administrativq Sección Primera. Sentenci¡ del 14 de rnrrzo

de zooz, exp. 58ó3, C. P.: G¡snrcL Eou¡noo MENooz¡ M¡trrr-o.

13 Corte Constitucional. SentenciaT-o33 del z3 de enero de zooz, M. P.: Roonlco Escos¡t Gtr.

estamos frente a unade las producid¿s dulegislador exija los mel acto final, esto es, ¡ú todas las cuestionrrecurso, aunque no Iacto final de la ¿ctuardicos (arts. 5ó, 59 yestablecido para las dcó en el capítulo segr

A . t t ' ¡ p u c rD E

Desde el punto de vtricto orden para contiva, se nos presentaadministrativos. El pnes pertinentes? Si Irante la etapa de la ví¿adicionales al princi¡que decide el recursdel impugnante, delproducidos durantesolo contra las segunEn este sentido el arlz3o4de 1989, indicade las pretensiones: '

nativa, también debemen; pero si fue revmisma regla deberáprovisional de los act

El eiercicio de los remente por las autorircuente configuraciór

Proced.imiento administratiaa dc impugnoción d¿ los aetos administratit;os

estamos frente a una nueva decisión administrativa, que no se aparta formalmentede las producidas durante la etapa de la actuación administrativa. De aquí que ellegislador exija los mismos requisitos que para la expedición del primer actq parael acto final, esto es, para el que resuelve la vía gubernativa; en este sentidq aborda-É tod¿s las cuestiones que se hay¿n planteado y las que aparezc:trrcon motivo delrecursq aunque no lo hubieren sido antes. El acto se notificará, lo mismo que elacto final de la actuación administrativa; de lo contrario no producirá efectos jurí-dicos (arts. 56, 59 y 6r Dcto. or de 1984), a diferencia de lo que el legislador haestablecido para las decisiones disciplinarias de la Ley zoo de 1995, según se expli-có en el capítulo segundo de esta obra (inc. 2." at. g8).

A . r u p u c N e c r ó N J U R r s D r c c r o N A L D E L A I L U R A L T D A D D ED E c r s I o N E s p R o D U c I D A S E N L A v f A G U B E R N A T T v A

Desde el punto de vista del control jurisdiccional, que es el que seguiría en es-tricto orden para controvertir las decisiones adoptadas durante la vía administra-tiva, se nos presenta el interesante fenómeno de la aparición de hasta tres actosadministrativos. El problema es: ¿frente a cuál de ellos se han de eiercer las accio-nes pertinentes? Si las segundas providencias (hablamos en plural, porque du-rante la etapa de la vía gubernativa podemos lleg"¿r a tener dos actos administrativosadicionales al principal: unq el que resuelva el recurso de reposición, y otrq elque decide el recurso de apelación) simplemente no acceden a las pretensionesdel impugnante, deberán demandarse tanto el acto principal como los actosproducidos durante la vía gubernativa. Ahora bien, si le inconformidad es tansolo contra las segundas providenci¿s será procedente dem¿nd¿r sólo la última.En este sentido el artículo r38 del cca, modificado por el artículo z4 del Decretoz3o4de 1989, indica precisamente lo siguiente tr¿tándose de l¿ individualizaciónde las pretensiones: "Si el acto definitivo fue obieto de recursos en la vía guber-nativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confir-men; pero si fue revocadq sólo procede demandar la última decisión...". Estamisma regla deberá ser aplicada en los casos en que se pretend¿ la suspensiónprovisional de los actos administrativos.

B . s r r - n N c r o A D M r N r s r R A T r v o . A c r oF I c r o o p R E s u N T o E N v f A G U B E R N A T I v A

El ejercicio de los recursos administrativos, cuando no son resueltos oportuna-mente por las autoridades, puede generar silencio administrativo con la conse-cuente configuración de actos fictos o presuntos, con las mismas características

Tratado de derecho administratioo

enunciadas a propósito del silencio administrativo frente al derecho de petición,

esto es, en ví¿ administrativa conforme al artículo 4o del ccA. El plar;o pata la

configuración del silenciq por lo tanto del surgimiento del acto fictq varía res-

pecto de lo expresado a propósito del silencio para las actuaciones administrati-

vas; el artículo 6o del CcA determina que tr¿nscurrido un plazo de dos meses,

contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin

que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión

es negativa. Lo expresado a propósito del silencio administrativo para el ejercicio

del derecho de petición no tiene mayores modificaciones tratándose de este si-

lencio administrativo en la vía gubernativa. Ambas decisiones por regla general

son negativas, y se configuran no por la ausencia de expedición de un acto, sino

por la no notificación oportuna de la decisión.El plazo de los dos meses tiene por expreso mandato legal un período de

interrupción, dirigido a proteger a la administración y permitir que el debate

probatorio que se genere durante la vía gubernativa se tramite sin presiones en

rxzón del elemento temporal. Indic¿ el inciso z.o del ertícr¡l'o 6o del ccr, que el

I l plazo de los dos meses se interrumpirá mientras dure la práctica de pruebas.r I

'',, i e"- k No obstante la ocurrencia del silencio administrativo en la vía gubernativa, la

\" ,', ,). - administración no pierde la competencia para decidir en cualquier momentqñ --"""'"'

i'..., q'' " ]\h.go antes que se le notifique el auto admisorio de l¿ demand¿. Si la persona

\ . . , , . 4 , , r ! , ^ " v t 1 ) -

4 ¡ ¡ r e ü Y s v ü v r v ¡ ¡ v L ¡ u Y u v v ¡ c s r v

; - : - : : ' ^ : : - , " _

- -

t t \" ' . ,' interesada acude ante la jurisdicción contenciosa administratrva, en nuestra opi-

nión no podría válidamente la administración pronunciarse resolviendo de fon-

\, do el asunto planteado por la vía de interposición de recursos, después de estar

-. , . , pondiente. Esta posición es coherente con lo expuesto por el Conseio de Estadq' . \-'l ' para quien, ante el ejercicio de las acciones contenciosas frente a un acto fictq las

-, ) autoridades deberán abstenerse de resolver el asuntq porqr¡€ ün teroero impar-

\ . .-. cial es el llun¡do en virtud. de h iniei¡tiva de le persone interesed¿ a resolver el,

conflicto gnneredo con el surgimientodcl,ecno fieto. Es decir, el asunto ya no está

para resolverse de maner¿ directa sino a través de jueces, raz6n por la cual el

legislador ha previsto que el funcionario administrativo pierda su competencia.

El Consejo de Estado sostiene una pérdida de competencia de la autoridad admi-

nistr¿tiva al ponerse en movimiento el control jurisdiccional por parte del suieto

pasivo. En providencia de r99o se afirmó: "... si la persona afectada con un acto

administrativo que no le fue resuelto, una vez vencido el término que la ley seña-

b paru que se configurara el fenómeno del silenciq acudió ante la JurisdicciónContenciosa, es claro que por imperativo de la le¡ que entre otras cosas está

interesada en la celeridad de los procedimientos, y la certeza de l¿s situaciones

iurídicas, la administración perdió su competencia para pronunciarse y le quedó

z98

vedada cualquier dehacia autoridad distipodía actuar partienrdecisión negatoria...

Los demás probJgeneradas a partir d(sos, ya se analizaroncual nos remitimos ¿

El agotamiento de l:procesal-contencioscindispensable para eadministrativa. No sracto adminisúativo.siderado requisito inbilidad.

Comofenómenoredacción del artículramente la naturaleipara que se declareproceso administratimente la vía gubernatrativo. El silencio nevía gubernativa...".'

La via gubernatisenderos de la discuste, el legislador estabsin necesidad de estagotamiento se prodrculo 6z del mismo ocurso alguno; y cuaigualmente una terclfirme por no hsb6É,.e

r4 Conseio de Esadq Salade rg9o, exp. zó95, C. I

I

, t

Procedimiento administratizso de impugnatión d.e los actos administratitsos

vedada cualquier decisión ulterior, en rÍLzón a que la competencia se desplazóhacia autoridad distinta, esto es, a la iurisdicción contenciosa administrativa, quepodía actuar partiendo de la presunción de agotamiento de la vía gubernativa pordecisión negatoria..." 14.

Los demás problemas, en especial lo referente a la caducidad de las accionesgeneradas a partir del silencio administrativo en razón del ejercicio de los recur-sos, ya se analizaron a propósito del silencio en vía administrativa, razón por lacual nos remitimos al capítulo anterior.

I V . ¡ c o r A M r E N T o D E L A v Í A G U B E R N A T T v A

El agotamiento de la vía gubernativa es un problema de orden eminentementeprocesal-contencioso administrativo. Para algunos autores constituye presupuestoindispensable para el ejercicio de las ¿cciones individuales ante la iurisdicciónadministrativa. No se trata, pues, de un problema que atañe a la teoría general delacto administrativo. Ei agotamiento desde ningún punto de vista puede ser con-siderado requisito indispensable o para el surgimiento del actq o para su oponi-bilid¿d.

Como fenómeno de la acción contenciosa el artículo r35 del cc,t, conforme laredacción del artículo zz del Decreto z3o4 de 1989, nos permite medir verdade-ramente la naturaleza de esta institución. Indica la disposición: "La demandapara que se declare la nulidad de un acto p¿rticular, que ponga término a unproceso administrativq y se restablezc¿ el derecho del actor, debe agotar previa-mente la via gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio adminis-trativo. El silencio negativq en relación con la primera petición, también agota lavía gubernativa...".

La via gubernativa implica, por lo tantq transitar obligatoriamente por lossenderos de la discusión directa de la decisión con la administración. No obstan-te, el legislador establece otras hipótesis en las cuales se presume el agoamientosin necesidad de esta tramitación previa. Indica el artículo 63 del cc,t que elagotamiento se produce en los casos previstos en los numerales r.o y 2." del arti-culo 6z del mismo ordenamientq esto es, cuando contra el acto no procede re-curso alguno; y cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. Agregaigualmente una tercera hipótesis, que cuando el acto administrativo quede enñrme por no heber sido intorpuestos los rscursoo de-rcpocició*o dc queie qrp,

14 Consejo de Esadq Sala de lo Contencioso Administretivq Sección Cuara. Sentenci¡ del rg de octubrede r ggo, exp. 2695, C. P.: Jarnar AaEr-r¡ ZÁn¡rr.

300 Tratad.o de d.erecho administrattz.¡o

corno indicamos en'er oportr$lid¡dr rlo sonoblig¡torios. En la primera y tercera

hipótesis técnicamente nunca se transitó por la vía gubernativa, es más, la misma

nunca se generó, raz6n ésta para que consideremos que son hipótesis en las cua-

les se hace una asimilación al agotamiento por vía legalr'para los efectos procesa-

les enunciados. Donde verdader¿mente consideramos que existe en todos sus

extremos vía gubernativa es en la segunda de las hipótesis, esto es, cuando los

recursos interpuestos se hayan decidido.Si acudimos a los elementos teóricos expresados sobre la vía gubernativa,

encontramos precisamente que la regla general establecida en la doctrina es que

ella nace a partir de la interposición de recursos, razón lógica p¿r¿ sostener que

se agota cuando esos recursos han sido resueltos, o cuando frente a ellos se con-

figura el silencio administrativq tal y como lo expresa el artículo r35 del cce.Algunos problemas prácticos se presentan en cuanto al agotamiento de la vía

gubernativa. Uno de ellos es entender, tratándose de la segunda hipótesis de ago-

tamientq si la exigencia del artículo r35 se configura con la sola interposición del

recursq así éste sea improcedente. Al respectq el Conseio de Estado ha manifes-

tado que "... dado que la reposición de la referencia fue negada por improceden-

te, no puede aceptarse como válida para interrumpir el término de caducidad

[...] al negarse por improcedente, lo que se niega no es la pretensión aclaratoria,

modificatoria o revocatoria que contenga el recurso, sino el recurso en sí mismo,

de donde su interposición resulta absolutamente ineficaz, ya que lo improceden-

te no tiene efectos en derecho ni crea situaciones de validez iurídica..."ts.

V . n E v o c e c r ó N D r R E c r A

A . c n N n , n A L r D A D E S

La figura de la revocación directa de los actos administrativos no tiene en el dere-

cho colombiano una naturaleza jurídica definida. Del análisis de las disposicio-

nes del ordenamiento positivo que le dan entidad a la institución se pueden

concluir dos modalidades, con configuración jurídica perfectamente diversa. Por

una parte, encontramos la revocación como mecanismo de utilización directa por

parte del suieto pasivo del acto frente a la autoridad que lo produjo o ante su

inmediato superior y, por otra, la revocación como medida unilateral de la admi-

nistración para deiar sin efectos decisiones adoptadas por ella misma. En cuanto

r 5 Consejo de Estadq Sal¿ de lo Contencioso Administrativq Sección Segunda. Auto del r 9 de diciembre

de 1988, exp. r4r7, C. P.: R¡vN¡rooAncINtEc¡sB,I¡DEcKER.

a la primera hipótesimilar a los recuroportunidades y prnes califican a estaextraordinario en'est¿ calificación derggr, el Consejo d,cera, con ponenciarevocatoria es ante

Con respecto anismo unilateral drevisar sus propiusac¿r del tránsito j

necesariamente seartículo 74 del cuadministr¿ción y tconvenienci¿ del aministrativas.

No obstante, ercia de un acto admque lo profirió o suley. Su fund¿mentcontinúe vigente ypúblico o social, esdad y conveniencia,en función de ese s

De todas form:que ella tan sólo esminados actos adnde simple trámite,nismos de nulidaddirecta regulada er

Por otra parte,discusión. la de siigualmente conha

r6 ConseiodeEstadqSC¡ru-os SÁc¡rrc,t.,rcr

Proced,imiento ad.minisnatioo de impugnaeúír, de los actos administrotioos

a la primera hipótesis, no podemos dudar que se trata de un mecanismo procesalsimilar a los recursos típicos de las actuaciones administrativas, pero con unasoportunidades y procedimientos diversos, razónporbcual coincidimos con quie-nes califican a esta modalid¿d de la revocación como la de un verdadero recursoextraordinario en vía administrativa. Algún sector jurisprudencial no comparteesta calificación de recurso extraordinario. En sentencia del r4 de noviembre der gg r , el Consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Ter-cera, con ponencia deJuuo CÉsnnUrusE, se apartó de esta tesis al sostener que larevocatoria es ante todo "... una manifest¿ción del poder del Estado...".

Con respecto a la segunda modalidad, consideramos que se trata de un meca-nismo unilateral de la administración otorgado por el legislador, con el fin derevisar sus propias actuaciones y, dentro del contexto de la actuación oficiosa,sacar del tránsito jurídico decisiones por ella misma adoptadas. En ambos casosnecesariamente se generan actuaciones administrativas conforme lo dispone el¿rtículo 74 del cc¡. Así mismo en ambos se produce discusión directa entre laadministración y el suieto pasivo en torno a la constitucionalidad, legalidad oconveniencia del acto administrativq proferido por quien ejerce funciones ad-ministrativas.

No obstante, en ambos se coincide en que la revocatoria es la pérdida de vigen-cia de un acto administrativo enrazón de la declaratoria hecha por el funcionarioque lo profirió o su inmediato superior, con base en precisas causales fiiadas en laley. Su fundamento es -ha dicho el Consejo de Esado- el de no "... permitir quecontinúe vigente y produzca efectos un acto contrario al orden iurídico o al interéspúblico o social, es decir, el imperio del principio de legalidad y el de la oportuni-dad y conveniencia de laAdministración, entendida como servicio público y obrandoen función de ese servicio..."t6

De todas formas, cualquiera que sea el origen de la institución, no cabe dudaque ella tan sólo es aplicable a decisiones de la administración, esto es, a los deno-minados actos administrativos, ejecutorios o no, y no a decisiones intermedias ode simple trámite, frente a las cuales procedería, si se encuentr¿n vici¿d¿s, meca-nismos de nulidad o anulabilidad procesal y nq en estricto sentidq la revocatoriadirecta regulada en el cc¡.

Por otra parte, la redacción del artículo 69 del cca lleva a otra interesantediscusión, la de si la revocatoria procede contra actos de contenido general eigualmente contra los de carácter individual. Si bien es cierto que la norma no

r6 Conseio de Estadq Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 14 de noviernbre de r975, C. P.: LursC¡uos SÁc¡rtc A, ACE, t. Lxxxrx, n.os 447 y 448, ry75, p. 79.

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Trotado de derecho administrattao

hace diferencia respecto de los actos administr¡tivos frente a los cuales procede,

en nuestra opinión lo técnico sería ecept¿r su procedenci¡ frente ¿ los de conteni+do individual, ya que lo lógico frente a los ¡ctm genonles serí¿ la derogetoria,Ahora bien, si de manera poco técnica se revoca un acto de contenido general, seestaría ante una irregularidad meramente accidental no generadora de vicio al-guno. Como lo indicamos, se trata de un simple problema de técnica o precisión

iurídica.Para algún sector de la doctrina, el problema resulta tan insignificante que no

amerita un tratamiento especial, si se tiene en cuenta que los conceptos de revo-c¿toria directa y derogación no son otra cosa que especies del concepto genérico

de revocación, entendida est¿ como facultad de las autoridades para deiar sinvigencia sus decisiones o actos dentro de la dialécticapropia de l¿s instituciones.La Corte Constitucional, mediante sentencia Tyl de rgg4, con ponencia deANroNro Bnnnnn¡ CnnsoNEn, sostuvo la posibilidad de su procedencia frente a¿ctos generales e individuales. Al respecto indicó: "... cuando se tr¿te de actos decontenido general es admisible su revocabilidad por la administración, sin nin-guna limitación mediante la invocación de las aludidas causales...".

En providencia de 1996 el Consejo de Estado, Sala de lo ContenciosoAdmi-nistrativo, Sección Primera, con ponenecia de Juar.r ArnEnto Poro FIcur,noR,recogió igual concepto al sostener que respecto de los actos generales o actosreglas, siempre es posible la revocactón "... por razones de legitimidad o de mé-rito o conveniencia, en la medida que desaparezcun o cambien los presupuestosdel acto jurídico original, o haya mutación superviniente de las exigencias delinterés público que deba satisfacerse mediante la actividad administrativa...".No obstante lo anterior, consideramos que lo técnico juridicamente, si la admi-nistración pretende deiar sin efectos en cualquier tiempo un acto de contenidogeneral, por las razones del articulo 69 del ccR o cualquiera otra, es proceder a suderogación.

En cuanto a los efectos de la revocación, la doctrina se ha debatido en dife-rentes sentidos. Al respecto conviene, en razón de las especiales caracteristicasdel régimen jurídico aplicable a la institución, hacer varias precisiones: en pri-mer lugar, que la institución no tiene una naturaleza definida en el ccn; en se-gundo lugar, que la pretensión invocada o las causas motoras de la administración,según el caso, pueden estar dirigidas a dejar sin efectos total o parcialmente unacto administrativo; en tercer lugar, que al producir la revocatoria un nuevo actoadministrativo modificatorio del ordenamiento jurídicq creando situación jurí-

dica, se debe reconocer que el revocado durante su vigencia pudo producir efec-tos furídicos cre¿dores a su vez de nuevas situaciones iurídicas.

Por estas razoncnuevas situaciones j

vamente a partir dccolombiano, considprincipio de legalid

Es más, con elefectos de la revoc¿debemos recordarleción es en la redaccisi se hace un recuenefectos de la nulidarprudencia administLuego estaríamos pnulidad, h¿blando d

Ahora bien, en Itesis clásica de los eexpresa en aclarar qque debe respetar lidurante la vigencia rSala de lo Contencdel 3 de agosto deexpuso lo siguienteextingue los efectosese acto antiacto tertiempo produjo el nvalidez o legitimidarlobedecerlo. de acatal

III

El sistema colombialpos de recursos sus,lvas, con el fin de qulcon la puesta en vigrllos interesados acudltiva. Estos tipos de Iordinarios y recurscl

Los primeros lolapelación y queja. Q

IIIII

Proc¿d.imiento administratiao de impugnación de los actos administratials

Por estas razones, se le atribuye al acto revocatoriq naturaleza constitutiva denuevas situaciones iurídicas, lo que implica que sus efectos se producen exclusi-vamente a partir de su existencia y hacia el futurq esto es er nunc. En derechocolombianq consideramos que esta debe ser la interpretación coherente con elprincipio de Iegalidad y Ia seguridad iurídica.

Es más, con el exclusivo propósito de refutar a quienes sostienen que Iosefectos de la revocatoria en el derecho nacional son los mismos de Ia nulidad,debemos recordarles que esta institución en lo único que se aproxima a la revoca-ción es en la redacción de la causal primera del artículo 69 del cca. Sin embargqsi se hace un recuento de las tesis dominantes en el Consejo de Estado sobre losefectos de la nulidad, se podrá observar que se ha consolidado en nuestra iuris-prudencia administrativa el criterio de sus efectos hacia el futurq esto es, ex nunc.Luego estaríamos para Colombia, en cuanto a efectos de la revocatoria y de lanulidad, habl¿ndo de Ia misma cosa.

Ahora bien, en los pocos casos que la iurisprudencia nacional ha recogido latesis clásica de los efectos de la nulidad hacia el pasadq esto es, ex tunc, ha sidoexpresa en aclarar que prácticamente la misma es nominal, si se tiene en cuentaque debe respetar las situaciones iurídicas concretas o individuales producidasdurante la vigencia del acto declarado nulo. Así lo entendió el Conseio de Estado,Sala de lo Contencioso Administrativq Sección Segunda, mediante sentenciadel 3 de agosto de 1988, exp. 16o9, cuando con ponencia de L¡couprE LUNAexpuso lo siguiente sobre los efectos del fallo de revocación: "... hacia el futuro,extingue los efectos que produjo el acto [...] sin embargq resulta inadmisible queese acto antiacto tenga la virtualidad de borrar hacia atrás los efectos que en eltiempo produio el revocadq pues, como este gozó de la presunción de legalidad,validezo legitimidad y, por ende, fue ejecutorio, el administrado tuvo el deber deobedecerlq de acatarlq de cumplirlo...".

B . n n v o c A c r ó N c o M o R E c u R s o

El sistema colombiano de actuación en vía administrativa ha establecido dos ti-pos de recursos susceptibles de interponerse ante las autoridades administrati-vas, con el fin de que puedan corregir los errores en que hayan podido incurrircon la puesta en vigencia de un acto administrativq evitando de esta manera quelos interesados acudan directamente ante la jurisdicción contenciosa administra-tiva. Estos tipos de impugnación son los denominados por la doctrina recursosordinarios y recursos extraordinarios o excepcionales.

Los primeros los clasifica el Decreto or de 1984 en recursos de reposición,apelación y queia. Su interposición implica el surgimiento de la llamada vía gu-

304 Tratado de dereeho administratiao

bernativa. Los segundos se reúnen en nuestro medio en uno solq el de la revoca-toria directa del acto administrativq cuando quien la solicita es el suieto pasivo.Implica, por lo tantq la iniciativa de persona interesada. Este es el elemento quepermite identificarlo como un recurso extraordinario.

Por lo que hace al recurso extraordinario, su configuración jurídica es decarácter excepcional y restricti'io, pues lo normal y general sería que las contro-versias que surgieran con la vigencia de un acto administrativo se definan direc-tamente por la vía gubernativa. De esta forma, considerándolo como un mediosupletivo a los recursos ordinarios, la revocatori¿ sólo puede ser interpuesta enlos eventos en que no se hubiere recurrido ordinariamente un acto administrati-vo, es decir, en las oportunidades en que no se hubieren ejercitado contra ese actolos recursos ordinarios de reposición o apelación según el c¿so (art.7o Dcto. orde r984).

La revocatoria directa, como recurso, no es un procedimiento que se super-ponga al gubernativo ordinariq o que lo refuerce o que deba ser tramitado con élo que sea subsiguiente a ese procedimiento porque se haya fracasado con é1. En larevocatoria su trámite es separadq aislado y ante la ausencia de aquél'2.

Esta modalidad de revocatoria puede solicitarse y declararse en cualquier tiem-pq es decir, no tiene límites durante la vigencia del acto administrativo. No obstan-te, el ejercicio del recurso de revocatoria tiene una clara limiación que está dadapor el ejercicio de los recursos de la vía gubernativa tal y como lo expresamos.

En cuanto a la posibilidad de generar una nuev¿ actuación administrativa convía gubernativa ordin¿ria a partir de la interposición del recurso extraordinariode revocatoria, el régimen positivo colombiano encuentra improcedente esta si-tuación. Al respecto, el Consejo de Estado en Sala de Consulta y Servicio Civilha indicado: "Tampoco es desarrollo normal de este procedimiento extraordina-rio que, decidido el recurso de revocatoria, la decisión genere nuevos recursosante quien los decidió o ante su superior, pues ello equivaldría a revivir los térmi-nos y ¿ reabrir la oportunidad de la vía gubernativa completa, oportunidad queno es posible rehacer o reconstruir, ya no sólo por razones de economía procesalsino en guarda de la ejecutoriedad y eficacia que son la esencia de la actuaciónadministrativ¿..."'8.

La administración no puede caer consecuentemente en la inestabilidad, queproduce una ilimitada cadena de recursos. Resulta imposible entrar en todo un

r7 Idem.r8 Idem.

proceso gubernativorio de revocación, sano contenidas entl.

Por otra parte, Iadministrativo implide legalidad que corconveniencia que el69 del ccR. En consmanifestación de vcinconstitucionalidacconveniencia, las moel restablecimiento <en que hubiere podinecesariamente tienafectar exclusivamerresuelva el recurso epurios de la voluntaracordes con la legalirpara que la decisión

Como lo ha reitrcambio sustanci¿l qlluntad...".

De todas maneracomo instrumento dt9 previq siempre dela totalidad de garanEl artículo T4reiteracación de actos de canistrativa en la form¿

La revocación cocuando no se hubiehubiere dictado autoestar fundada en alglcca. Estas c¿usales l¿dad y causales de co¡

r9 Conseio de Estadq Salde rg8o, C. P.: C¡nros

Proced.imiento administratizto de impugnación d¿ los actos ad.ministratiaos

proceso gubernativo frente a lo resuelto ante el ejercicio del recurso extraordina-rio de revocación, salvo que la ¿dministr¿cón hubiere abodado materiss nuevasno contenidas en el acto obfeto del recursd

Por otra parte, la revocatoria puede ser total o parcial. Desatar un recursoadministrativo implica, ante todo, un estudio del respectivo acto frente al bloquede legalidad que corresponda observar al funcionario e incluso a las razones deconveniencia que el impugnante invoque conforme a lo dispuesto en el artículo69 del cc¡. En consecuencia, es obligación de las autoridades introducir a todamanifestación de voluntad administrativa que advierta viciada por razones deinconstitucionalidad o ilegalidad, o contraria a claras razones de oportunidad yconveniencia,las modific¿ciones totales o parciales que considere oportunas parael rest¿blecimiento del orden lurídicq o de los intereses del recurrente. El vicioen que hubiere podido incurrir la administración en un acto administrativo nonecesariamente tiene que proyectarse sobre la totalidad de la decisión; puedeafectar exclusivamente una parte de ésta, por lo que el pronunciamiento queresuelva el recurso extraordinario sólo tendrá que modificar estos apartados es-purios de la volunt¿d administrativa, necesariamente confirmando los que esténacordes con la legalidad e incluso dictando las providencias sustitutivas del casqpara que la decisión resulte congruente con lo que corresponda furídicamente.

Como lo ha reiterado el Consejo de Estado'e, "... la revocación implica uncambio sustancial que puede ser total o parcial en el contenido mismo de la vo-luntad...".

De todas maneras, respecto de la revocación como recurso o de la revocacióncomo instrumento de l¿ administración, e inclusqde la revoc¿ción sin benepláci-to previq siempre deberá generarse una actuación idministrativa, donde se brindela totalidad de garantías establecidas en el ccR, y en el artículo 29 constitucional.El artículo T4reiteraeste principio al establecer que "... para proceder a la revo-cación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación admi-nistrativa en la forma prevista en el artículo z8 y concordantes de este Código...".

La revocación como recurso podrá solicitarse en cualquier tiempq siempre ycuando no se hubiere acudido ante la iurisdicción contenciosa y la misma yahubiere dictado auto admisorio de la demanda. La petición de revocación deberáestar fundada en alguna de las precisas causales establecidas en el artículo 69 delccA. Estas causales las podemos clasificar en dos modalidades: causales de legali-dad y causales de conveniencia. La primera clasificación recogería los numerales

rg Consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 6 de febrero

de r98o, C. P.: C.qrlos G.qr-rxoo PINIU-¡.

r

30ó Tratado de derecho administrathso

r. y 3 del artículo 69, es decir, cuando el acto está en manifiesta oposición a la

Constitución Política o a la ley, y cuando se causa agravio injustificado a unapersona. La segunda recogería el numeral z del artículo 69, esto es, cuando el

acto no está conforme con el interés público o social o atenta contra é1. Esta

última es una causal en el estricto sentido de mérito o conveniencia, que le per-

mite a la administración adoptar decisiones discrecionales fund¿da en razones

de conveniencia respecto de la vigencia del acto. Ahora bien, la Corte SupremadeJusticia en alguna oportunidad se pronunció, encontrandq en las que ahorason las causales del artículo 69 del ccA, naturalezas diferentes: a la primera le

asignó naturaleza de simple legalidad; a la segunda, de mérito o conveniencia; y

a la tercera, de equidad. Mediante providencia de la Sala Plena del 5 de mayo der98r, al referirse a la norma vigente en la época, sostuvo esta triple naturaleza delas causales de revocación, afirmando adicionalmente que la primera de ellas re-

coge una pretensión típica de la nulidad enrazón de legalidad o constitucionali-dad; la segunda, pretensiones de conveniencia en donde la revocación "... se

vincula a la cuestión de mérito del acto..."; y en la tercera, "... por lo que concier-ne a la aniquilación del acto cuando caus¿ agravio injustificado a una persona, lalegislación colombiana introduce una novedosa solución de equidad natural...".

C . n r v o c ¡ c r ó N c o M o M E c A N I s M o D E L A A D M I N I s r n l c I ó N

En el numeral anterior estudiamos algunos aspectos generales del fenómeno dela revocación directa de los actos administrativos. Sosteníamos la tesis, por algu-nos refutada, de que en derecho colombiano el fenómeno de la revocación tiene

una doble naturaleza: la de recurso extraordinario cuando es ejercida por perso-

na interesada ante la administración; y la de un mecanismo directo de la adminis-tración para salvaguardar el ordenamiento iurídico, cuando es la mismaadministr¿ción la que actúa de manera oficiosa. A esta conclusión llegábamosdespués de analizar la redacciórt del artículo 69 dél ccA que abre la posibilidadpara que la revocación proceda de oficio o a solicitud de parte.

Podemos caracterizar esta mod¿lidad de revocación en los siguientes térmi-nos.

- Procede de manera oficiosa por la administración en cualquier momentosin necesidad de solicitud de parte, cuando se observe la configuración de algu-nas de las causales del artículo 69 del cca.

- Procede, incluso, contra aquellos actos administrativos regpecto de los cua-les el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa. Considera-mos que la limitante del artículo 7o del ccA se estructura exclusivamente frente ala revocación como recurso extraordinariq pero no constituye talanquera alguna

para el ejercicio de lanorma está limitanddo o legitimado en elactúa oficiosamente.

- El acto adminadministración no stla persona afectada ¡administración la qt

acudir ante la iurisdde revocación afectafrente a actos que recurso. si la administrdo. Así lo ha indicadoSección Primera, erponenecia del Mtcuicer, en casos excepc:directa modifique tocontravención a la ftpronunciamientq n<tener que derechosescaparan del contrc

- La revocación rto de una actuación:des establecidas paradel contenido de losque el debido proceÍeiercicio de los recurperson¿ afectada cor

El artículo 73 del ccridad juridica y de erdividual, entronizangeneral, esta modalirrevocación, de llegarlidez. En el inciso radministrativo haya r

Procedimiento ad.ministratiao de impugnación d.e los actos adminis!ratizsos

para el ejercicio de la revocación por parte de la administración. Obsérvese que lanorma está limitando la revocación para el peticionario, esto es, para el interesa-do o legitimado en el recurso extraordinario, mas no para la admínistración cuandoactúa oficiosamente.

- El acto administrativo que resuelva la revoc¿ción como mecanismo de laadministración no se encuentra sujeto a las restricciones del artículo 7z del cct;Ia persona afectada podrá intent¿r los recursos de vía gubernativa, porque es laadministración la que está creando nuevas situaciones iurídicas e incluso podrá

acudir ante la iurisdicción contenciosa administrativa si considera que ese ¿ctode revocación afecta sus derechos o intereses; esta tesis incluso podría sostenersefrente a ¿ctos que resuelvan la revocatoria tratándose de la revocación como re-curso, si la administración va más allá del contenido material del acto impugna-do. Así lo ha indicado el Conseio de Estadq Sala de lo ContenciosoAdministrativqSección Primera, en auto del 3 de diciembre de 1993, exp. 264o, cuando conponenecia del Mlcuru expuso lo siguiente: "... sin embargq bien puede aconte-cer, en casos excepcionales, que el acto que resuelva la solicitud de revocatoriadirecta modifique total o parcialmente el acto inicial y tal decisión se adopte encontravención ¿ la ley [...] ante estos eventos se está en presencia de un nuevopronunciamientq no contemplado en el acto revocado, y sería inconcebible sos-tener que derechos reconocidos a través de un recurso de revocatoria directaescaparan del control contencioso administrativo... ".

-La revocación como mecanismo de la administración implica el surgimien-to de una actuación administrativa con el pleno cumplimiento de las formalida-des esablecidas para todo tipo de actuación en el ccn. Se desprende est¿ afirmacióndel contenido de los artículos 29 constitucional y 74 del cce. Implica Io anteriorque el debido proceso en estos eventos no se garantizaria exclusivamente con elejercicio de los recursos gubernativos, sino también con la presencia previa de lapersona afectada con la decisión de la administración.

D . n E v o c A c r ó N o F r c r o s A s r N .C O N S E N T I M I E N T O E S C R I T O Y E X P R E S O

El artículo 7 deI ccA recoge para el derecho administrativo el prinipio de segu-ridad jurídica y de estabilidad o permanencia de las decisiones de contenido in-dividual, entronizando el postulado según el cual, para estos efectos, por reglageneral, esta modalidad de decisión de la administración no podrá ser objeto derevocación, de llegar a verse comprometida en una situación de ilegalidad o inva-lidez. En el inciso r.o del artículo en comento se señala que "Cuando un actoadministr¿tivo haya creado o modificado una situación iurídica de carácter parti-

T

308 Tratado de dereeho administrattl)o

cular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revoca-

do sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular". En tratándosepor lo tanto del ejercicio oficioso de la revocatoria esto es, de la revocatoria como

instrumento de la administración, se tiene por principio una enorme limitanteque evita que la administración pueda sustituir irregularmente a la iurisdiccióncontenciosa administrativa en el juzgamiento o control a la legalidad de las deci-

siones administrativas.De llegar a advertirse una irregularidad discutible en torno a la legalidad del

acto administrativo se requiere del beneplácito del sujeto pasivo para dejarlo sin

vigencia a través de revocación. Si el p¿rticular se niega a d¿r su consentimiento

expreso y escrito para la revocación directa del actq la administración puede

acudir, dentro del término de caducidad de la ¿cción de lesividad, esto es, dentro

de los dos años siguientes a la vigencia del respectivo actq ante laJurisdicción de

lo ContenciosoAdministrativo en busca de la anulación de sus propios actos que,

aunque violatorios del orden legal, hayan reconocido derechos subjetivos o crea-

do situaciones jurídicas del mismo caráctefo.No obstante lo anterior, la misma disposición contempla los casos de excepción

en que por razones de interés general la administración puede unilateralmente

dejar sin vigencia, por la vía de la revocación, actos administrativos por la configu-ración de situaciones absolutamente extraordinarias como son la ocurrencia ilegaly sin fundamento del silencio administrativo generador de actos fictos de carácterpositivq o por la evidencia de existir un medio ilegal que sirvió de fundamento a la

decisión de la administración. Establece sobre este aspecto el inciso z.o del artículo:

"pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del

silencio administrativo positivq si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si

fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales".Lo anterior permite concluir que en la redacción del artículo 73 del Código

en comento se admiten dos perfectas situ¿ciones respecto de la revocación oficio-

sa de los actos administrativos,la primera configuradora de una clara regla gene-

ral, que limita la aplicación de la medida a la generalidad de las irregularidades

de los mismos, y la segunda que establece una inconfundible regla de excepción

aplicable a dos hipótesis perfectamente definidas y delimitadas, respecto de las

cuales las autoridades pueden unilateralmente extinguir los efectos de un acto

administrativo sin consentimiento del particular, cuando el acto fue evidente-mente producido por medios ilegales, esto es, como lo admitió el Consejo de

zo Conseio de Estadq S¿la de Consulta y Servicio Civil. Concepto del r.o de iulio de 1975, C. P.: JatulB¡r¡Ncun Cu.qrras, lcE, t. Lxxxlx, n.os 447 y 448, rg71,p. 45.

Estadq no en caso dtsumado en contra denifiestamente ilegderacto ficto de efectos p

cias sustanciales quelas causales de revocisituaciones excepciottración para actuar si

Esta posiciones q

te obra no es, sin emprudencia constituci

Tradicionalmentdel ccn l¿ única excrmiento del titular depositivos. Esta postu

cioso administrativoPor su parte,la jurisp

diferentes aceptandofuera fevocado sin co

Conselo de Esado, Salabre de r99o, exp.2594,Conseio de Estado. Selr998, exp. S-4o5, M. P:aclarar que la posibilidacamente e los derivedosda la disposición conteibidem, solamente en lonistración equivale a derincontrovertible que sidebe solicitar e su respautorizada pera revocarlsofia que oriena el artícvigencia de los derechorCorte C,onstitucion¿|. Sperspectira el legisladoradministrativq cuando (

chos adquiridos Así lo dconsentimiento expresoción de estos actos [...]interpretarse en armonírcon arreglo a las lelas'. Jnormas citadas y en h inbien es cierto que las m

23

Procediniento ad.ministratioo dc impugnación de los actos ad.ministratiaos

Estadq no en caso de un simple error, "... sino ante la evidencia del fraude con-sumado en contra de la administración pública por la utilización de medios ma-nifiestamente ilegales..."",otÍatindose del silencio administrativo generador deacto ficto de efectos positivos que no ha sido configurado cumpliendo las exigen-cias sustanciales que se requieran. Es decir que puede estar incurso en alguna delas causales de revocación establecidas en el artículo 69 del ccn. Se trata de dossituaciones excepcionales y de aplicación restrictiva, que habilitan a la adminis-tración para actuar sin el consentimiento del sujeto pasivo de la revocación.

Esta posiciones que hemos asumido desde ediciones anteriores de la presen-te obra no es, sin embargo, pacifrca en la doctrina, ni mucho menos en la juris-prudencia constitucional y administrativa.

tadicionalmente se venia entendiendo que en el inciso z.o del artículo 73del cc¡ la única excepción posible a la regla de la no revocación sin consenti-miento del titular del derecho era la que se refería a los actos fictos de efectospositivos. Esta postura se retomó por algunas secciones de la sala de lo conten-cioso administrativo del Consejo de Estado, e incluso por la misma sala plena".Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional transitaba por caminosdiferentes aceptando la posibilidad de que los actos producto de medios ilegalesfuera revocado sin consentimiento previo del titular del derecho mal adquirido'3;

zr Consejo de Estadq Sala de lo ContenciosoAdministrativq Sección Cuarta. Sentencia del zr de septiem-bre de r9go, exp.2594, M. P.:JarnrAnlrn ZÁn¡re.

Conse)o de Estado. S¿la Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del r." de septiembre de1998, exp. S-4o5, M. P:Javnn Diez Br"'rNo, actor: Eusro GonorlroTonn¡s. No obstante, es necesarioaclarar que la posibilidad que tienen las autoridades de revocar los actos administrativos es referida úni-c¿mente ¿ los deriv¿dos del silencio ¡dministrativo positivo; en tales excepciones no se halla comprendi-da la disposición contemplada en el inciso r.o del artículo 73. Se egregr que a le luz del artículo 4ribídem, solamente en los casos expresemente previstos en disposiciones especiales el silencio de la admi-nistración equivele a decisión positiva. Hech¡s l¿s anteriores precisiones, se puede afirmar que es verdadincontrovertible que si se reúnen los presupuestos legales para la revocación del acto la administracióndebe solicit¿¡ a su respectivo tirul¡r el consentimiento expreso y escrito; si no lo obtiene, no estandoeutoriz¿da para revocarlo, debe demandar su anulación ante la autoridad judicial competente. Es la filo-sofia que orienta el artículo 73 del cca, un¡ de las normas garantes de la seguridad jurídica, del respeto yvigencia de los derechos de los ¡sociados dentro del Estado sociel de derecho".Corte Constitucional. Sentencia T:-436 del zo de agosto de rgg8, M. P: F¡¡to Monón Dhz: "Con esaperspective el legislador dispuso que la revocetorie directa, esto es, el retiro del mundo jurídico de un actoadminiseativq cuando éste es de carácter particulrir y concretq no puede hacerse desconociendo los dere-chos adquiridos. Así lo dispone claramente el artículo 73 del cca conforme al cual no se podrá hacer'sin elconsentimiento expreso y escrito del respectivo titul¿r'. Sin embergo añade: 'Pero habú lugar a la revoca-ción de estos aaos [...] si fuere eüdente que el acto ocurrió por medios ilegales'. Esta normatilr¡ ha deinterpretarse en armonie con lo dispuesto por el artículo 58 superior que garantiza'los derechos adquiridoscon arreglo a las leyes'. En tal virtud, en forma reiterada la jurisprudenci¡ de estr Corte, con apoyo en lasnormas citadas y en la interpretación dada por el Conseio de Estado a las misrnaq ha dejado en claro que, sibien es cierto que las más de las veces ha de mediar el consentimiento del particular ¡fect¡do en orden a

3 r o Tratado de derecho ad,ministratioo

lo anterior en cuanto se atentaba indudablemente contra el interés gener¿l y laconfianza pública2+. Estas tesis o criterios amplios en cuanto a la interpretacióndel inciso 2." del artículo 7 del ccA fueron posteriormente aceptadas por la salaplena del Conseio de Estadq habilitando a la administración para revocar ensituaciones excepcionales2s.

proceder a revocar un ¡cto por cuya virtud se he cre¿do una situación iuúdica de carácter particular y

concretq no es menos cierto que una de las dos hipótesis excepcionales en que es viable ello es iustamentecuando se tr¿t¿ de ¿cn¡aciones ilegales y fraudulentas que han precipiado una decisión de la administr¡ción

sin apoyo en un justo título...".

CorteConstitucionat. Sentencia C-6TzdelzSdeiuniodezoor,M. P.: Ár-vnnoT¡nunG,lr-vrs: "Esdecirque para esta corporación, atendiendo el principio de buen¡ fe y la presunción de legalidad que ostentan

los actos de l¿ administración, amén de tener en cuent¿ razones de seguridad jurídica y de respeto a las

situaciones jurídicas subietivas que han quedado consolidadas en c¿beza de una persona mediante deci-siones en firme, salvo una evidente violación del orden¿miento iurídicq un acto de carácter particular y

concreto solo podrá ser revocado con el consentimiento expreso del particular. En una circunstancia demanifiesa ilegalidad, sin embargo, la aplicación del principio de buena fe deberá oper¡¡r es en beneficio

de la administración para proteger el interés públicq pues en este ceso l¿ actuación fraudulenta con laque se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza legitima que susten-

ta la presunción de legalidad del acto expedido baio tales circunstencies. El acto ¿dministrativo que asi lo

declare deberá en todo caso h¡cer expresa mención de dicha circunsancia y de la totalidad de los elemen-

tos de juicio que llevaron al convencimiento de la administración, lo cual implica necesariamente la apli-cación de un procedimiento que permita a la administración reunir dichos elementos de iuicio. Al respecto

l¿ Corte constata que de acuerdo con el Código Contencioso Administrativq ye see que la revocatori¿proceda con o sin el consentimiento del particular, ésta está sometida en todo caso al procedimiento

establecido en el artículo 74 del ccr...".

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 16 de iulio de zooz, exp.lJ-ozg, C. P.: AN¡ M¡nc¡nIra Olaya Fonrno: "Los criterios iurisprudenciales anteriores son perfecta-

mente aplicables para interpretar el inciso z.o del artículo 73 del Códigq 1a que se requiere que se denunas condiciones especialísimas para que la administración enmiende la situación aberrante y antilurídi-ca que se presenta en su acto ilícito. Y en esta intelección dela nor¡na es necesario hacer énfasis en elhecho de que la ocurrencia de medios ilegales debe ser debidamente probade. Es decir, se requiere que laactu¡ción fraudulenta aparezca ostensiblemente, pues la revocación por ese motivo no puede ser f¡uto deuna sospecha de la administración. Debe darse una evidencia de que el acto ilícito ha ocurrido por me-dios ostensiblemente fraudulentos y debidamente demostrad¿ t¿l situ¿ción. Es por ello que debe seguir-se el procedimiento del artículo 74 del cca, el que a su vez remite a la actuación del artículo z8(comunicación a los interesados de la actuación administrativa y citación) con el fin de que el administra-do haga uso del derecho de defensa y contradicción [...] Y en este punto, debe ser enfática la Sala enseñalar que es claro que no se traa de situaciones en l¿s cuales l¿ autoridad pública pueda intuir lailegalidad de los medios usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca, como quieraque debe darse una evidencia de ello. En esa medida, en le motivación del ¡cto revocatorio la ¡dministra-ción está obligada e deiar constancia expresa acerca de los elementos de fuicio que la llev¿ron a tal conclu-sión, previq se repitg la comunicación y citación del particular afectadq con el 6n de que pueda defendersede tal decisión, como lo prevé el artículo 74 del cca. Resula pertinente resaltar qug edemás de la defensaen sede gubernatiln, el administrado puede controvertir la decisión en sede contenciosa, si considera que

la actuación de la administración lo ha lesionado en su derecho [...] Se requiere pues para revoq¡r el actoadministrativo de carácter particular, sin autorización escrite del administredq como ya lo ha señalado laSección Tercera de esta corporación, 'que se trate de una abrupta, abiert¿ e incontrovertible actuación

25

E. nnvocnc

Dispone el inciso 3.carse parcialmentegir simples erroresdecisión".

En esta normaciales parciales quetoria, las modimomento la palabrasividad; por elñala la norma espara revoc¿rr esosque no impliquentos al límitecontenido ien cualquier tiem

Las alteracionesvos a que se refieredicho el Consejoellas proceden en

Para efectos de l¿de un régimen igo Contenciosor27 delaLeyT4delan ampliamente larios. no sólo como ioficiosa, sinociativa de la persona

ilícita o fraudulenta.¡ntecedentes. como unpor error, fuerza o

z6 Conseio de Estadqde rg8o, C. P.: C¡ru.osArt. nzLey 74de27petición del senci

l-

Procedimicnto udninistrutiao de impugnación de los act|s admi,tislntttT)os

E . N E V O C A C I Ó N P A R A L A C O R R E C C I Ó N D E S I M P L E S E R R O R E S

Dispone el inciso 3." del artículo 73 del CCA que' "Además, siempre podrán revo-

carse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corre-

gir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de Ia

decisión".En esta norma tan sólo se indica que, además de las modificaciones sustan-

ciales parciales que puede tener un acto administrativo en eiercicio de la revoca-

toria, las modificaciones form¿les igualmente podrán ser parciales. En ningún

momento la palabra "además" empleada en dicho artículo es sinónim¿ de exclu-

sividad; por el contrario, implica la ide¿ de "igualmente". En general lo que se-

ñala la norma es que no existe limitación alguna pot parte de la ¿dministración

par¿ revocar esos errores cotidianos, sean estos formales, ariunéticos o de hecho,

qu. tto impliquen cambios sustanciales, por cuanto los sustanciales sí están suje-

tts al límite establecido en el mismo artículo en cuanto a la revocación de actos de

contenido individual. En consecuencia, las revocatorias formales pueden darse

en cualquier tiempo sin sujeción al artículo 6z del Decreto or de 1984.

Las alteraciones o modificaciones no sustanciales de los actos administrati-

vos a que se refiere el inciso 3.'del artículo 73 del Decreto or de 1984, según ha

dicho el Consejo de Estado, no están sometidas a limites de esta disposición y

ellas proceden en cualquier tiempo por la administr¿ción2ó'

F . n n v o c A c l ó N E N P R o c c s o s D I S C I P L I N A R I o S

par¿ efectos de la revocación en materia disciplinaria, el legislador ha dispuesto

de un régimen jurídico de naturaleza especial, diferente del regulado en el Códi-

go ContenciosoAdministrativo. En el libro ff, título v, capítulo w, artículos rzz a

iz7 de la Ley n4dezooz, se han incorporado disposiciones especiales que regu-

lan ampliamenre la institución de la revocación directa de los fallos disciplina*

rios, no sólo como instrumento de la administración a través de su aplicación

oficiosa, sino también como recurso extr¿ordinario en materia disciplinaria a ini-

ciativa de la persona interesada, o del procurador general de la nación (art' rzz)'7,

ilícit¿ o fraudulenta, debidamente probada'. Entendid¿ al actuación ilícita, como se difo en párrafos

antecedentes, como un vicio en la formeción de l¡ voluntad de le administración, que bien puede ocurrir

por erfor, fuerz¡ o dolo...".zó

-Conseio de Estadq Sala de lo ContenciosoAdminisrativq Sección Primera. Sentencia del 6 de febrero

de r98o, C. P.: Cmros G.rI-INoo PINU-I-¡.

z7 frrt.- rzz Ley n4 de zorlz'. "Proceilencia. Los fallos sancionatorios podrán ser rwoc¡dos de oficio o a

petición del sancionadq por el Procuredor General de la N¡ción o por quien los profirió"'

5 t . Tratad,o de derecho ad,ministratiuo

cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, o cuandocon las decisiones disciplinarias se vulneren o amenacen manifiestamente losderechos fundamentales del sancionado (art. lz4)'8, caso en el cual podrá serrevocado total o parcialmente de acuerdo con los componentes de la decisión queincursionen en las causales de revocación (art. rz5).

En relación con la revocación como recurso extraordinariq expresamente el inci-so r.o del artículo r2í2s delCódigo Único Disciplinario establece su improcedencia,cuando el sancionado haya ejercido cualquiera de los recursos ordinarios establecidosen la misma ley. Precisamente lo que hace extraordinario el recurso en materia derevocación es la no presencia de algun recurso ordinario con el cual se hubiere pre-tendido impugnar a través de vía gubernativa el fallo disciplinario sancionatorio.

En nuestra opinión, est¿ limitante no es de aplicación a la revoc¿ción comoinstrumento oficioso de la administración, o a iniciativa del procurador generalde la nación, en los c¿sos en que se adviertan por los órganos de control discipli-nario situaciones de inconstitucionalidad, ilegalidad, vulneración o amenazamanifiesta de los dereóhos fundamentales del sancion¿do, eventos estos en losque no encontramos objeción iurídica alguna para que se proceda a revocar enbeneficio del orden jurídico y de los intereses particulares del afectado de mane-ra irregular con el fallo disciplinario. La improcedencia la ha establecido expre-samente el legislador para las hipótesis en las cuales quien solicita la revocaciónsea la parte interesada, esto es, en situaciones en las cuales el sujeto sancionadqTuvo la iniciativa para interponer cualquiera de los recursos ordinarios proce-dentes contra los fallos disciplinarios.

Es decir que si la parte interesada ha interpuesto el recurso de apelación,estaría limitada para solicitar procedentemente una revocatoria por vía de recur-so extraordinario conforme lo establece el inciso r.o del artículo tz5rpero el órga-no de control o el procurador general de la nación sí podrían revocar dichaprovidencia, no sólo porque el inciso r." del artículo r25 no les es aplicable, sinoporque expresamente el parágrafo del artículo n3 se lo permite expresamente alprocurador general, y para los demás órganos de control disciplinario en cuantoquedan por fuera de las exigencias del inciso r.o del artículo r2S de la Ley T4 de

Art. n4Ley 734 de zooz: "Causal de rcoocación de los follos saneionatorios.Los fallos s¿ncionatorios sonrevocables sólo cuando infrinian manifiestamente las normas constitucion¡les, legales o reglamentariasen que deben fundarse. Igualmente cuando con ellos se vulneren o amenacen manifiestamente los dere-chos fundamentales".Art. rz5LeyT34dezooz:"Reztocatoriaasolicituddelsancionado.Elsalrtcionadopodúsoliciarlarevoca-ción totel o parcial del fallo sancionatoriq siempre y cuando no hubiere interpuesto contra el mismo losrecursos ordinarios previstos en este Código".

zooz, ejerciendodel artículo rz33o

Por otra parte,dencia de latambién a losclon, y conslste enque el fallo sancicioso administratidurante todo el trádecretar de oficiopugnado ante la j

En cuanto a lalas solicitudes deria disciplinaria, elfuncionario delsido conocido pordad disciplinaria, eclusive dictando l¿fallo que enla mayor imban en el aire l¿s sicatoria se produce

En nuestra opinaria de manerajos previos de lasmstltur estejurídica; por locasos de revocatoriadeba adoptar la dec

Art. rz3 Ley 74derio que los hubiere"Paúgrafo. Elpor cualquierrevoc¿toria. cuando lo

3r Inc. z.' art. n5Leycuando el s¿ncionadohubiere proferidosión por causr distinta

Procedimiento administratioo de impugnaeión de los actos ad,ninistratiaos

2oo2, ejerciendo sus competencias dentro de los amplios marcos del inciso r."

del artículo rz33o de la ley que los habilita sin limitación alguna para el efecto.

Por otra parte, el inciso 2." delartículo I253r establece otro caso de improce-

dencia de la revocatoria directa que vincula no sólo a la parte interesada sino

también a los órganos de control disciplinario y al procurador general de la na-

ción, y consiste en la imposibilidad de acudir a este mecanismo en los casos en

que el fallo sancionatorio hubiere sido impugnado ante la iurisdicción conten-

cioso administrativa, y estuviere en firme sentencia en dicho proceso. Esto es,

durante todo el trámite iurisdiccional se podría no solo solicitar, sino también

decretar de oficio una revocatoria del fallo sancionatario no obstante estar im-

pugnado ante la iurisdicción contenciosa administrativa.

En cuanto a la competencia del procurador general para resolver no sólo de

las solicitudes de revocación, sino también de l¿s revocaciones oficiosas en mate-

ria disciplinaria, el artículo tzz y el parigrafo del rz3 le permiten a este alto

funcionario del Estado que, respecto de cualquier proceso disciplinario que haya

sido conocido por la Procuraduría General de la Nación o cualquier otra ¿utori-

dad disciplinaria, el procurador general pueda decidir lo que corresponda, in-

clusive dictando la providencia que deba reemplazar la revocada, profiriendo el

fallo que en derecho pueda corresponder frente al caso concreto, aspecto este de

la mayor importancia en cuanto impide las revocaciones incoherentes que deja-

ban en el aire las situaciones jurídicas. La sustitutoría solo sería posible si la revo-

catoria se produce dentro del término de la prescripción.

En nuestra opinión el tema del fallo sustitorio no se incluyó en la ley discipli-

naria de manera exclusiva para el procurador general de la nación. De los traba-

jos previos de las comisiones redactoras se deduce que la idea y la intención fue

instituir este mecanismo procesal en beneficio de la legalidad y de la seguridad

jurídica; por lo tanto, el fallo sustitorio emana en estricta lógica para todos los

casos de revocatoria donde sea posible, independientemente del funcionario que

deba adoptar la decisión.

3o Art. n3Ley 734 de zooz: "Competenri¿. Los fallos sancionatorios podrán ser revocados por el funciona-

rio que los hubiere proferido o por su superior funcional',.Paúgrafo. El Procurador General de la Nación podrá revocar de oficio los fallos sancionatorios expedidos

por cualquier funcion¿rio de la Procuraduria, o asumir directamente el conocimiento de la petición de

revocatoria, cuando lo considere necesariq caso en el cual proferiú el f¡llo sustitutivo correspondiente".

3 r Inc. 2 ." art. rz5 Ley n4 de zooz: "La solicitud de revocatoria del acto sancionatorio es procedente aun

cuando el sancionado haya acudido a la lurisdicción contencioso administrativa, siempre y cuando no se

hubiere proferido sentencia definitiv¿. Si se hubiere proferidq podrá solicitarse la revocatoria de la deci-

sión por causa distinta a la que dio origen a la decisión iurisdiccional".

3I4 Tiatad,o de derecho ad,ministratiao

En la nuev¿ ley disciplinaria se establecen precisos requisitos para la formu-lación de la revocación3', al igual que un preciso término para resolverlas. En elinciso 3.'del artículo r25 se determina que la solicitud de revocación deberádecidirla el funcionario competente dentro de los tres meses siguientes a la fechade su recibo. De no hacerlq podrá ser recusadq caso en el cual la actuación seremitirá inmediatamente al superior funcional o al funcionario competente paraser investigarlo por la Procuraduría General de la Nación, si no tuviere superiorfuncional, quien la resolverá en el término improrrogable de un mes designandoa quien deba reempbzarlo. Cuando el recusado sea el procurador general de lanación, resolverá el viceprocurador.

Ni la petición de revoc¿toria de un fallo ni la decisión que la resuelve revivi-rán los términos legales para el eiercicio de las acciones contencioso administra-tivas. tmpoco darán lugar a interponer recurso alguno ni a la aplicación delsilencio administrativo.

Sobra concluir que, conforme a lo preceptuado en el inciso 2." delartículo r.odel cca, en lo no previsto en materia de revocación de los fallos sancion¿torios delaLey T4 de 2oo2 se aplicarán las normas de los artículos 6g a U del ccn que lesean compatibles.

G . n n v o c ¡ c ¡ ó N D E A c r o s c o N T R A c r u A L E s

LaLey 8o de rg93 estableció otra norma especial que excepciona el régimen juú-

dico general de la revocación directa establecido en el ccn. En el parágrafo de suartículo 68 indica que "... los actos administrativos contractuales podrán ser rev(Fcados en cualquier tiempo siempre que sobre ellos no haya reacaído sentencia eje-cutoriada...". En estricto sentidq más que un novedoso régimen especial sobre lamateria, en la práctica la disposición contiene una expresa limitante a la regla esta-blecida en el artículo 7r del cca según la cual "... la revocación podrá cumplirse encualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se hayaacudido a los tribunales contenciosos administrativos, siempre que en este último

3z Art.n6LeyT34dezooz:"Requisitosparasolicitarlareuocatoriad.elosfal/as.Lasolicitudderevocatoriaseformul¡rá dentro de los cinco años siguientes a la fecha de eiecutoria del fallq mediante escrito que debecontener: ¡. El nombre completo del investig:ado o de su defensor, con la indic¿ción del documento deidentidad y la dirección, que para efectos de la acoación se tendú como única, salvo que oportunementeseñalen una diferente. e. La identific¿ción del fallo cuya revocatoria se solicita. 3. I-a sustentación expresa delos motivos de inconformidad relacionados con l¡ c¡us¿l de revocatoria en que se fundamenta la solicitud.La solicitud que no reúna los anteriores requisitos seú inadmitid¡ medi¡nte decisión que se notifcarápersonalmente ¿l soliciante o a su defensor, quienes tendrán un término de cinco dias para corregirla ocomplementarla. Transcurrido éste sin que el peticionario efectuare la corrección, seú rechazada".

caso no se haya dictlde actos conffactualantes de que quedehubiere controverti(

Se traa de un ndirecta de l¿s contr,mayores dificuladesocupa precisamente

Ahora bien, parrevocación directa sexcepcional de termlo 77 de la Ley 8o dfinalidad y los prin<actuaciones en la fu:tractuales...".

Por últimq debtdido durante la vige8o de 1993, debe apJnorma procesal, deconstituye una actu:se originó el acto so:

Otra interesante sitrplantea el artículo 7la Ley z3 de r99r inta de los actos admitrate de actos admiradopción de un mecrios de la administrtrativas que ocasionaquellos acuerdos q'de la conciliación.

La norma en cocaricter particular, lse da algunas de l¿saprobada la conciliado logrado...".

Pn¡cedimiento admtnistratit;o de impugnución de los actos administratiaos

caso no se haya dictado ¿uto admisorio de la dem¿nda...". Es decir que tratándosede actos contractuales la revocatoria puede hacerse en cualquier momento h¿staantes de que quede eiecutoriada la sentencia producida en el proceso donde sehubiere controvertido la legalidad de la mencionada decisión.

Se traa de un mecanismo diseñado por el legislador para faciliar la solucióndirecta de las controversias contractuales. A esta conclusión se puede llegar sinmayores dificultades si se tiene en cuenta que el artículo 68 de la mencionada ley seocupa precisamente de los conflictos y diferencias derivadas del contrato estatal.

Ahora bien, para todos los efectos las demás disposiciones del cc¡ sobre larevocación directa se deben aplicar para los casos en que se acuda a esta formaexcepcional de terminación de los actos administrativos. Así lo dispone el artícu-lo 77 de la Ley 8o de 1993, al indicar gü€, "... en cuanto se¿n compatibles con lafinalidad y los principios de esta ley las normas que rigen los procedimientos yactuaciones en l¿ función administrativa serán aplicables en las actuaciones con-tractuales...".

Por últimq debe entenderse que si la revocación de un acto contractual expe-dido durante la vigencia del Decreto zzz de 1983 se solicit¿ en vigencia de la Ley8o de 1993, debe aplicarse esta última en su artículo 68, en cuanto se trata de unanorma procesal, de orden público, de aplicación inmediata, que por otra parteconstituye una actuación autónoma e independiente del régimen dentro del cualse originó el acto sometido a revocatoria.

H . n r v o c ¡ c r ó N n u r o u Á r r c A y s u s r r r u r o R r A

Otra interesante situación o modificación al régimen general de la revocación laplantea el artículo 7r delaLey 446 de r9g8 cuando al modificar el artículo 6z dela Ley 4 de rygr instituye una modalidad de revocatoria automática o inmedia-ta de los actos administrativos a partir de los acuerdos conciliatorios cuando setrate de actos administrativos productores de efectos económicos. Se trata de laadopción de un mecanismo facilitador de las negociaciones y arreglos conciliato-rios de la administración, que busca básicamente sustituir decisiones adminis-trativas que ocasionen algún tipo de discusión económica con los asociados, poraquellos acuerdos que hagan viables los entendimientos que busca la instituciónde la conciliación.

La norma en concreto indica que "... cuando medie acto administrativo decarácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo sise da algunas de las causales del artículo 69 del ccA, evento en el cual, una vezaprobada la conciliación, se entenderá revocado el acto y sustituido por el acuer-do logrado...".

3r-5

3 I ó Tratad,o de derecho administrakao

I . n r v o c A C I ó N D E P E N S I o N E S

R E C O N O C I D A S I R R E G U L A R M E N T E

Conforme a lo establecido en el artículo 19 de la Ley 797 del23 de enero de zoo3,

se incorporó en el ordenamiento iurídico una especial modalidad de revocación

de actos creadores de situaciones jurídicas individuales en materia pensional,

tendiente a deiar sin efecto jurídico aquellas desiciones administrativas producto

de la ilegalidad o de l¿ utilización de medios probatorios falsos para la configura-

ción de los derechos. Esta revocación está acompañada para su eiercicio del de-

ber oficioso de verificación por parte de las instituciones de seguridad soci¿l o de

quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones

económicas, de que las decisiones adoptadas en los correspondientes actos admi-

nistrativos cumplen con los requisitos paralaadquisición del derechq y por otra

parte, que los documentos aportados por los interesados y que resultan funda-

mentales para soportar el reconocimiento al derecho, se adecuan a la legalidad.

El legislador ha sujetado a criterios de discrecionalidad de los representantes

legales de las instituciones de seguridad social, éste procedimiento de revisión

oficiosa previa, cuando crean suponer que existen reconocimientos indebidos de

una pensión o de una prestación económica.Las consecuencias de la verificación oficiosa en materia pensional, pueden

ser dos: la confirmación del derecho q si es el casq la expedición de un acto

administrativo de revocación, el cual debe estar sustentado en dos precisas cau-

sales: el incumplimiento de los requisitos legales para la obtención de la pensión

o de la prestación económica, y / ola demostración plena de que el reconocimien-

to se hizo con base en documentación falsa.La rqvocación establecida en el artículo rg de la L"y TgT,constituye una cl¿ra

excepción al postulado del inciso r.o del artículo 73 del ccA, en el sentido que, de

configurarse una de las causales enunciadas, la administración estaría habilitadapara revocar su derecho sin solicitar previamente consentimiento al beneficiario

del derecho indebidamente obtenido.Es necesario destacar, para el caso de la primera causal de revocación, esto es,

que no se cumplió con los requisitos para la obtención del derechq que nos en-

contramos frente a una causal de estricta legalidad, por lo tanto, el concepto de

indebido utilizado por el legislador en la norma en comentq debe entenderse

como concepto sinónimo de reconocimiento contrario a la ley; al fin y al cabo, el

problema de las pensiones o de las prestaciones económicas, es un asunto de

legalidad estricta y no de mera discrecionalidad de la administración. En los de-

más aspectos procesales de esta modalidad, se deben aplicar las disposiciones

sobre revocación oficiosa explicados en el literal anterior.

rII

C A P f T U L O S E X T O

Efi,cacia de los actos administratiaos. Vicisitudes

I N T R O D U C C T Ó N . V A L T D E Z y E F T C A C T A ,

D O S C O N C E P T O S C O M P L E M E N T A R I O S I

Luego de estudiar los elementos del concepto iurídico de acto administrativo, yen especial el referente a su necesaria vinculación y supeditación al bloque de laIegalidad -lo que pudiéramos denominar el aspecto positivo y del deber ser de lainstitución-, corresponde a partir del presente capítulo realizar un acercamientoante aquellas circunstancias impidientes de una normal proyección de las m¿ni-festaciones de voluntad de la administración en el universo iurídico. Se trata,fundamentalmente, de analizar de manera lógica y sistemática los problemas quecon posterioridad a la expresión de voluntad alteran las proyecciones del actoadministrativo en el mundo jurídico. Para estos efectos se hace indispensableiniciar el estudio decantando los conceptos de validezy eficacia.

Lavúidezes el resultado de la perfecta adecuación, sumisión y cumplimien-to en la elaboración y expedición del acto administrativo a los requisitos y exi-gencias establecidos en las normas superiores. En otras palabras, se dice que unacto administrativo es válido en la medida en que éste se adecua perfectamente alas exigencias del ordenamiento iurídico. Esto es, el acto administrativo es válidocuando ha sido emitido de conformidad con las normas jurídicas, cuando su es-tructura consta de todos los elementos que le son esenciales. Lavalidez suponeen el acto la concurrencia de las condiciones requeridas por el ordenamiento

iurídico'.Lavalidez del acto administrativo resulta entonces, desde esta óptica, como

un fenómeno de contenidos y exigencias del derecho parulaestructuración de ladecisión administrativa -deber ser-. Implica, por lo tantq el cumplimiento de lanorma para su formación. En el caso del acto administrativq es sinónimo delacatamiento al bloque de la legalidad por parte de la administración, que es lallamada a eiecutar los preceptos superiores. La norma se torna obligatoria; laadministración debe cumplirla y materializarla, debiendo obtener como resulta-

G¡rci¡ oE ENr¡nnÍ¡ y FEmÁNorz. Curso, cit., pp. 487 y ss.; KllseN. Teoría gcneral dcl Estado, cit.,pp.gS, rz3 y ss.; derogación, p. 259; derecho y lógica, pp. 275 y ss.; OlcuÍN JuÁn¡2. Extinción d¿ los aetosadmhistratioos, cit., pp. zr a zg;F-tz. La autoridad. d¿l derecho, cit., pp. r87 y ss.HucoA. OrcuÍNJuÁnrz. Extinción d.e los actos administratiz;os, cit., p. zr. En igual sentido consúltese aNrcor-¡ Ans¡cN¡No (Diceionario dz filosoJia, Méxicq Fondo de Cultura Económica, 1985, pp. rrTz yrr73), para quien una proposición resula válid¿ "si se conforma a las reglas de la lógica, una ley, si seconform¡ ¿ las reglas constitucionales, una sentencia si se conforma a las leyes, o una orden si es dada porla persona a la que corresponde darla y en la forma est¿blecida por las reglas".

3r9

320 Tratado de d.erecho administrattuo

do un acto administrativo perfectamente adecuado a lo dispuesto en el ordena-miento jurídico positivo; en caso contrario el acto nacería a la vida jurídica peroviciado en su legalidad con problemas que la doctrina califica como invalidantes,pero que no obst¿n para que, por regla general, el acto surta sus efectos hastatanto no se produzca un pronunciamiento de la jurisdicción contenciosa admi-nistrativa3.

La eficacia, por su parte, no es más que una consecuencia del acto ¿dminis-trativo, que lo hace apto y caiprz de producir los efectos para los cuales se le diovía jurídica. La eficacia, a diferencia de la validez, se proyecta al exterior del actoadministr¿tivo en búsqueda de sus objetivos y logro de sus finalidades; de ahíque instituciones tales como la operación administrativa y la ejecución del actosean fenómenos propios de esta instancia externa del acto administrativoa.

La doctrina. en general, está de acuerdo en aceptar el anterior alcance del con-cepto de eficacia, es decir, orientado a comprenderlo como "la capacidad del actopara producir sus efectos, no desde un punto de vista potencial, sino efectivo"s.

Como razóndelo expuestq debemos anotar que los vicios que puedan entor-pecer la legalidad de un actq es decir su validez, afectan de manera directa ellogro de los fines del actq esto es, la eficacia. Al respecto, señala Mann queprecisamente "el supuesto de la eficacia de los actos de autoridad debidamente

JuaN AI-noNso S¡Nralt¡nÍn Pasrox. La nulidad. d.e pleno dereeho de los actos administrutioos,Mtdrid,Ins-tituto de Estudios Administrativos, rg75, pp. 47 y ss. Respecto de las consecuencias del desconocimientode la validez del acto administrativo, el autor plantea la complejidad terminológica para su identificación.Si bien es cierto que par¿ nosostros se trat¿ de un fenómeno de invalidez o de ilegalidad, para la doctrinase pueden usar términos como "... irregularidad, anomalía, imperfección, ilegitimidad, ilicitud o ilegali-dad...". Ahora bien, para identific¿r que el acto es opuesto a la norma que lo fundamenta, y que nopuede producir efectos, en algunos ordenamientos se habla de "... invalidez, ineficacia, ineficiencia,inutilidad...". Entre nosotros, debemos recordar que, salvo norma expresa, el acto administrativo viciadoen su legalidad puede producir los efectos esperados h¡sta tanto no exista un pronunciamiento de lajurisdicción contenciosa administrativa, fenómeno conocido como presunción de leglidad. Por otra par-te, la irnprecisión terminológica de la doctrina es de tal magnitud que el autor reconoce que desde elpunto de vista procesal, como remedios frente al conflicto entre acto y norma, se plantean los siguientes:

"... nulidad, anulabilidad, ineficacia, anomalía, invalidez, inutilidad, irrelevancia, irregularidad, inoponi-bilidad, ilegitimidad, nulidad ipso jure, de pleno derecho, absoluta o radical, inexistencia, nulidad relati-va, anulabilidad absoluta; términos estos que al ser enriquecidos y matizados con adietivizacionesmultiplican el problema hast¿ límites insospechados...".LuoaNo Pam.¡oAr-roNso. Ef.cacia y ad.ministación. Ties estadios, Madrid, Ministerio para l¡s Adminis-traciones Públicas y Boletín Oficial del Estadq rg95, pp. 89 y ss. Se destaca en este trabaio el papeldinámico de la eficacia dentro de las funciones administradvas, en procura de la satisfacción de los come-tidos est¿t¿les. Dentro del Estado regido por las finalidades sociales o Estado social de derechq la eficaciaadquiere connotaciones de cumplimiento "... de fines y obietivos, de producción para el Estado de resul-tados 5 por tantq de rendimiento de sus organizaciones, esencialmente les administrativas...".OrcuiNJuÁnr,z. Ertínción de los actos afuninistratiaos, cit., p. 23.

manifestados, es suefecto de derecho qr

En este orden dmente válidq engengrar los fines que pviciado en su valide2acto respectivq en lacación le impidan ccde que "un acto qutque los efectos prodtura del acto inválidpuesto de que la inrlegalmente decretad

I . r ' rnunz¡

Vistas las anteriores <mente los actos admmodificar o extinguitpara su legalidad. Esttos esperados de mandad,la administraciósostener la tesis de laincurso en causales do por la administracir

Hecha la anteriorlisis sobre Ia eficaciarequerimientos que.acto administrativo Ial que se le conoce ccresulta indispensabltgeneral y los de caráestá dada por el plenlmos en el capítulo rt

ó M¡vEn. Derecho üminit

7 OrcuÍuJuÁn¡2. Efiinet

Efi.cacia de los actos administratiaos. Vicisttud.es

manifestados, es su legalidad. El acto ilegal es inválidq y no debe producir elefecto de derecho que persigue; debe ser ineficaz"6.

En este orden de ideas, un acto perfectq legalmente producido e integral-mente válidq engendra una eficacia perfecta e indiscutiblemente apta para lo-grar los fines que persigue la expedición del mismo. Por el contrario, un actoviciado en su validez puede hacer ineficaz el cumplimiento de lo estipulado en elacto respectivo, en la medida en que el pronunci¿miento iurisdiccional o la revo-cación le impidan continuar surtiendo los efectos jurídicos; lo anterior en raz6nde que "un acto que efectivamente produce efectos es eficaz, aún en el caso enque los efectos producidos estén contaminados con el vicio que afecta la estruc-tura del acto inválido7. Partimos, para efectos jurídico administrativos, del su-puesto de que la ineficacia puede ser una de las consecuencias de la invalidezlegalmente decretada.

I . r r n u n z A y E J E c u T o R I E D A D D E L A c r o A D M I N I s T R A T I V o

Vistas las anteriores consideraciones no podemos más que concluir que sustancial-mente los actos administrativos se encuentr¿n en condiciones de entrar a alterar,modificar o extinguir el mundo iurídico cuando reúnen plenamente los requisitospara su legalidad. Esto sin negar la posibilidad de que formalmente surtan los efec-tos esperados de manera anormal, cuandq protegidos por su presunción de legali-dad,la administración los hace ejecutorios. Este último planteamiento nos lleva asostener la tesis de la perfección y aplicación formal del actq cuando se encuentraincurso en causales de nulidad que no hubieren sido declaradas por la iurisdiccióno por la administración a través de la vía de la revocación.

Hecha la anterior aclaración, que consideramos neces¿ria para cualquier aná-lisis sobre la eficacia de las providencias administrativas, conviene destacar losrequerimientos que la doctrina y la legislación nacional han acogido para que el¿cto administrativo haga tránsito normal al mundo de la eficaci¿, puente jurídicoal que se le conoce como el de la firmeza del acto administrativo. En este aspectqresulta indispensable hacer diferencia entre los actos administrativos de caráctergeneral y los de carácter individual: para los primeros, técnicamente1rfrrmezaestá dada por el pleno cumplimiento de los requisitos de publicidad que estudia-mos en el capítulo respectivo. Para los segundos, específicamente para aquellos

6 M¡y¡n. Derecho administatioo alemón, cit., p. 97.7 OrcuiNJuÁnrz. Ertinción de los actos administratioos, cit., pp. zl y 23.

32r

322 Tratado de d.erecho administratit¡o

que se encuentran suietos al principio de la contradicción administrativa, como

gar3¡ntiade discusión en instancia gubern¿tiva de las decisiones que afectan de

manera individual a los ciudadanos, el ordenamiento prevé precisas hipótesis en

las cuales el acto administrativo legalmente se encuentra en firme y puede hacer

tránsito al mundo de la eficacia.

El artículo 6z delcc¡ establece que el acto adminisúativo se encuentra en fir-

me en los siguientes eventos: cuando contra él no proceda ningún recurso; cuando

los recursos interpuestos se hayan decidido; cuando no se interpongan recursos;

cuando se renuncie expresamente a la utilización de recursos por parte de la perso-

na interesada; cuando haya lugar a la perención o cuando se acepten sus desisti-

mientos. Como se observa, se trata de hipótesis que tan solo involucran a los actos

de contenido individual. Configurada una cualquiera de las anteriores situaciones

fácticas, la administración podrá rerlizar la totalidad de actuaciones, procedimien-

tos u operaciones indispensables, para darle cabal cumplimiento a lo dispuesto en

el respectivo acto adminisffativo.Desde este punto de vista, bfirmezadel acto administrativo constituye el punto

límite o de partida de la eficacia real del acto: nos permite visualizar el momento

primario a partir del cual se presume la plena configuración de la legalidad de la

decisión de la administración y emana la oblig:ación constitucional y legal de hacer

cumplir lo dispuesto en la providencia administrativa. A ningUna otra conclusión se

puede llegar, si entendemos en su contexto lo dispuesto en el artículo 6z del ccA en

concordancia con el artículo 64 del mismo ordenamientq que regUla propiamente las

actuaciones ¿dministrativas posteriores al momento en que el acto se hace oblig:atorio

definitivamente, actuaciones que podríamos c¿talogpr de ejecutoriedad o eficacia nor-

mal del acto administrativo.Precisamente en esta última disposición se instituye en el ordenamiento co-

lombiano la figura de la eiecutoriedad del acto, base indiscutible de los mecanis-

mos típicos de la eficacia del acto tales como los procedimientos, actuaciones y

operaciones administrativas. En nuestra opinión la teoría de la operación admi-

nistrativa expuesta en el capítulo primero de esta obra encuentra su razón de ser

en el análisis de los artículos 64 y siguientes del Decreto ol de 1984.

Conforme a estos presupuestos normativos, el mundo de la eñcacia aparece

realmente en una determinada situación fictictcuando el acto reviste el carácter

de eiecutivo, esto es, se encuentra en firme y en consecuencia es ejecutorio o de

obligatorio cumplimiento, tanto paralaadministración como para el administra-

do. Indica la disposición precisamente lo siguiente: "... salvo norma expresa en

contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento adminis-

trativo, serán suficientes por sí mismos, para que la administración pueda eiecu-

tar de inmediato lcactos es indispensa

Ahorabien,larde la co¿cción o efpara su aceptaciónhabilitando a la adrde lo dispuesto en

El mundo de la eficnistrativo frente ¿l rpropuestos con sullamado a producird¿des administrativla gestión administlidad de la eficacianeg¿tivq que podúnocidos de manera ¡za eiecutoria del aceficacia del acto ta¡reventualmente estrral ordenamiento ju:

admitidas iurisprurde eventos de cony¿

8 Sobrelaeñcaciayelerforzrda,, al igual queotrag lrs siguientes ocucciónforzada de los tRooúcunz. El acto cjnos Aires, Abeledo Practo administr¿tivo. ela administración púbadministración que Idesaca Brraxcon, inreforzrda por el princposible que la adminicomo adoptar acuerdrla ejecución de sus de

Eficacia de los aaos administratioos. I/icisiadcs

tar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmezade talesactos es indispensable p¿ra la ejecución contra l¿ voluntad de los interesados...".

Ahora bien, la eficacia del acto administr¿tivo también puede darse por la víade la coacción o eficacia forzada del mismq ante la oposición del sujeto pasivopara su aceptación y cumplimiento. El artículo ó5 del ccA recoge esta hipótesis,habilitando a la administración para la imposición de multas o eiecución directade lo dispuesto en el acto administrativo a costa del interesados.

I I . v l c l s r r u D E s E N L A E F r c A c r A D E L A c r o

El mundo de la eficacia tal y como fue expuesto implica la presencia del acto admi-nistrativo frente al universo jurídico en procura de lograr los objetivos y finalidadespropuestos con su expedición. Dentro de un ámbito de normalidad, el acto estállam¿do a producir las transformaciones y modificaciones esperadas por las autori-dades administrativas. No obstante, la experiencia enseña que en la vida práctica dela gestión administrativa son diversas las situaciones que pueden alterar la norma-lidad de la eficaci¿ jurídica del acto administrativo. Estos fenómenos de carácternegativq que podríamos denominar de rompimiento a la eficacia del actq son c(>nocidos de manera general en nuestra legislación como eventos de perdida de fuer-za eiecutoria del acto ¿dministr¿tivo. En su versión positiva, las vicisitudes en laeficacia del acto también nos llevan al estudio de aquellos fenómenos que habilitaneventualmente estructuraciones defectuosas del actq en procura de darle ceÍtezaal ordenamiento jurídico; estas instituciones de conservación de la legalidad sonadmitidas jurisprudencialmente en el derecho colombiano bajo la denominaciónde eventos de convalidación de los actos administrativos.

8 Sobre la eficacia y ejecución de los actos administrativos sea de manera normal o por la vía de la eiecuciónforzadt, al igual que las razones doctrinales que sustentan esta institución, pueden consultarsq entreotr¿s' las siguientes obras: B¡rc¡Lo¡l Lrop. Ejecath:idad,cit.; MtnctoEs L¡runNrE B¡N¡cms. La eje-cucciónforzada de los actos administratiaos por la adminitraeión pública, Madrid, Ti:cnos, 1995; BrranconRoonÍcu¡2. El acto ejecutizto, cit.; JuaN C¡ruos C¡ss¡cNr.. La ejecutoriedad d¿l acto administratizto,Bue-nos Aires, Abeledo Perrot, rg7r. En estos trabaios se destaca como consecuencia lógica e inmediaa delacto administrativq en cu¿nto fenómeno de poder públicq el de ser eiecutorio de manera unilateral porla administración púbüca, sin el beneplácito de sus destinatarios. Se pretende con esa pregorrativa de laedministración que las finalidades del Esado se materialicen verdaderamente. En cuanto a su origen,destaca BtraNcon" invocando los trabaios de HRr,'nrou, que "... la noción ideológica de poder públicqrefotztde- por el principio de la división de poderes y la ideología de la administración benef¿ctor¡, hizoposible que la administración se revistiera de todos los poderes necesarios para alcanzar sus cometidos.como adoptar acuerdos con incidencia inmediat¿ sobre la esfera jurídica de los particulares y proceder ala elecución de sus decisiones..." (p. 3or).

323

324 Tratad.o d,e derecho administratioo

Dentro de este ámbitq abordaremos las diversas dificultades que se puedan

dar en el mundo dinámico de la eficacia del acto. De manera específica cuando se

pretende hacerlo ejecutorio o reúizar las operaciones administrativas tendientes

al cumplimiento de lo dispuesto o decidido en estas manifestaciones de volunt¿d

de la administración.

A . p É n o t n A D E F U E R z A E J E c U T o R I AD E L O S A C T O S A D M I N I S T R A T I V O S

Bajo el nombre genérico de pérdida de fuerza ejecutoria, el cca recoge lo que la

doctrina administrativista denomina, en algunas oportunidades, como fenóme-

nos de extinción de los efectos de los actos administr¿tivos. Eventos que no son

otra cosa que alteraciones a la normal eficacia del acto administrativo. El ordena-

miento positivo reafirma precisamente en el artículo 66 del ccA que la regla ge-

neral aplicable a todo acto ¿dministrativo que se encuentre en firme es la de su

tránsito ordin¿rio ¿l mundo de la eficacia. Regla general que evenfualmente pue-

de excepcionarse, limitándose en consecuencia los efectos jurídicos previstos en

la norma administrativa. Estas limitaciones o rompimientos a la normalidad ad-

ministrativa se pueden reunir en dos grandes grupos: el primero, conformado

por las causales que se limitan a suspender los efectos iurídicos del ¿cto en el

contexto de la eficacia;y el segUndq estructurado por las causales que evidente-

mente implican una pérdida total de ltfuerzaeiecutoria del acto administrativo.

B . c t u s n L E S D E L P R I M E R G R U P o

Se caracteriz^esteprimer grupo porque en la práctica no existe una extinción de

los efectos del acto administrativo sino un suspenso provocado frente a los efec-

tos del actq sea por vía jurisdiccional, como es el caso de la suspensión provisio-

nal de los ¿ctos administrativos, o por vía administrativa en los casos de inercia,

inejecución, inactividad ü omisión de la administración al no realizar las actua-

ciones que le correspondan para eiecutar un acto administrativo. La primera de

las hipótesis se encuentra regulada en los artículos 66 numeral ro y r5z a r59 del

cce. La segunda, en el numeral3 del ¿rtículo 66 del mismo ordenamiento.- La suspensión provisional del acto administrativo es una medida de estric-

to orden jurisdiccional de carácter rogado y cautelar, que pretende la cesación

temporal de los efectos del acto administrativo como medida previa dentro delproceso contencioso administrativo, con el fin de que el acto impugnado no surta

efectos jurídicos mientras se resuelve sustancialmente el litigio sobre su legali-

dad. A la suspensión se llega a través de un juicio previq formal y sumariq reali-

zado por la autoridnes suficientes, conadministrativo de rel proceso contenci

No se trata demedida cautelar codenamiento iurídicdenci¿ administrati

El Conseiodelcaracterístic¿s de erpetición accesoria rmedida accesori¿ npuede otorgársele ede iunio de 1986,ladel Consejo de Est¿de la eficacia del acttodo una excepciónel cual, estos se prequía, mientras en pdad con la ley a laejecutoriedad y ejecso de revisión antesobre su conformidnivel superior al qu

En posterior prde esta institución.sión.provisipnal ¡¡od¿d del ¿ctr¡,tdqisuspensión&losdhaber contradicciórtencia que se pronujvalidez intrínseca d,la norma de superirdecidir sobre la suq

9 C,onsejo de Esadq Srr98ó, C. P.: Guu-r¡ruv

III

i

Efeacia de los actos administratitsos. [/icisitudes

zado por lt auroridad jurisdiccionar, que induce a la conclusión de que hay razo_nes suficientes' con fundamento en la aparente y manifiesa infracción porel actoadministrativo de normas superiores, para frenar sus efectos jurídicos mientrasel proceso contencioso se tramita.

No se trata de un prejuzgamiento. Todo ro contrariq es ra más importantemedida cautelar con que cuenta la autoridad jurisdiccion al parapreservar el or-denamiento iurídico mientras resuelve de fondo sobre Ia t"gaüa"a de una provi_dencia administrativa.

El Consejo de Estado en múltiples oportunidades ha destacado las anteriorescaracterísticas de esta institución. Es decir: no se úata de una acción, sino de un¡petición accesoria dentro de un proceso contencioso administrativo; que comomedida accesoria reviste el carácter de transitor ia y a la que de ninguna manerapuede otorgársele el carácter de sentencia definitiva. Precisamente en auto del zode junio de 1986, la Sección Primera de l¿ S¿la de lo ContenciosoAdministr¿tivodel Conseio de Estado delineó la naturaleza jurídica de esta institución limitantede la eficacia del acto. Indicó la corporación: "... ra suspensión provisional es antetodo una excepción al principio de legalidad de los

""to, ,d-irristrarivos, según

el cual, estos se presumen ajustados plenamente a las normas de superior jerar_quía, mientras en proceso compleio y completo no se demuestre su inconformi-dad con la ley a la cual han de estar sometidos. Esta es ra razón, para que laeiecutoriedad y ejecución de ros mismos, no sea posible mientras ,rrir

"rr*.;-so de revisión ante la furisdicción competente para pro4unciarse, en últimas,sobre su conformidad o inconformidad con el ordenamiento jurídico situado ennivel superior al que ocupa el acto simplemente administrativo...,,e.

En posterior providencia se ahonda mucho más sobre el carácter preventivode esta institución. Indicó la corporación: ,,El instituto preventivo de la suspen_sión provisional no tiene por objeto pronunciarniento sobre la validez oilegali-dad del acto administrativo de que se tr¿te, sino que se refiere a la simplesuspensión de los efectos del mismq [...] lo cual conduce a deducir que no p.r"d"haber contradicciinlógicaentre ra providencia que resuelva sobre ella y la sen_tencia que se pronuncie como conclusión del pro""rq ya que ésta sí se refiere a lavúidez intrínseca del acto acusado para declaiar su lejaliiad o contrariedad conla norma de superior jerarquía. porque si bien es ciertq que en er momento dedecidir sobre la suspensión, se h¿ confrontado un texto con el otro para saber si

consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primer¿. Auto del zo de junio de1986, C. P.: Guuan¡,roBr¡nvroes MELo.

326 Tra t ad o de dere cho administrati'uo

el de inferior c¡rtegoría contradice a primera vista al de superior rangq en ese

momento es preciso hacer abstracción de consideraciones que posteriormente,

durante el plenariq han de conducir a la declaratoria de legalidad o a la anulación

de la normr atacada porque su naturaleza contradice el ordenamiento supe-

r ior.. . t t to.- La inercia, ineiecución u omisión del cumplimiento de los procedimientos

para la eficacia del actq implican en la práctica jurídica una situación de suspen-

sión provision¿l de los efectos del acto. Esta suspensión le es imputable única y

exclusivamente a la administración, que es la instituida y obligada para eiecutar

los actos que sean ejecutables. El ertículo ó6 del cc,r edmite la suspensión de los

efectos por las razones que estudiamos hasta por cinco años. Es decir, la adminis-

tr¿ción cuenta con cinco años, contados a partir del momento en que los actos

administrativos se encuentran en firme, para rer,liz.ar tod¿s las operaciones ten-

dientes a su ejecución. De no actuar dentro de este lapsq la suspensión de los

efectos del acto que le es imputable a la misma administración se transforma en

una sanción para la administración morosa, consistente en que por una parte el

acto pierde su fuerza eiecutoria y por la otra l¿ administración perdería en la

pricticala competencia para hacerlo eiecutivo. A ninguna otra conclusión pode-

mos lleg:ar cuando la norma en esftdio establece lo siguiente: los actos adminis-

trativos perderán su fuerza eiecutoria: "Artículo 66 t...1 3. Cuando al cabo de

cinco años de estar en firme, l¿ administración no ha realiz¿do los actos que le

correspondan para ejecutarlos". Es de advertir que en nuestra opinión esta cau-

sal se refiere exclusivamente a actos administrativos de caracter individual.

C . c l u s n L E s D E L S E G U N D o c R U P o

Constituyen verdaderas pérdidas dela fuerza eiecutoria del acto: la nulidad, el

decaimiento o desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho del actq

el cumplimiento de la condición resolutori¿ y la pérdida de vigencia.

D . p n c l n R A T o R r A D E N U L I D A D . E F E c r o s D E

L A N U L I D A D Y D E L A T N C O S T I T U C I O N A L I D A D

Indica el artículo 66 del ccA que un¿ de las razones para la pérdida de fuerza

eiecutoria del acto administrativo es el pronunciamiento de la iurisdicción con-

ro C.onsejo de Estadq Sala de lo Contencioso Adminisnativq Sección Primer¡. Auto del r 5 de septiembrede 1987, C. P.: Gr,ru-En¡r,roBeNnvnrs Mrlo.

tqciosa admini¡tr¡ds:ru,logdidad, y'ennndo.forídioo. Esnulidad del acto esotros ordenamientrla legalidad del actoclasificación an sóestat¿les, donde laadministrativos denunciamientos respde los actos ¿dminide simple nulid¡d,,aielrnerede,alslsque en derecho coldos desde la perspriurisdicción contenefectos de la nulida¡dencia con la accióacciones electoralerincluso de l¿ mism¿de esta obra.

De acuerdo concumplimiento de loSe concret¿ esta pella manifestación demientos legales. Rerde admisibilidad iurdebe así mismo indno sean desconocidtérminos anteriormsmciénlcgddleyes procriben prrpre"bolrúeiás'dcuüdster¡ninado'sto,it

r r Ar-EsslN¡nr Brs¡. Z¿ r

Eficacia de los octos odministratiz:os. Vicisitufus

t€ncio$a administrativa, declarando que el acto viola alguno de loo presupuestosde su.legalidad, y en conse,cuencia, que no puede seguir surtiendo efectos en elmunrdo iurídico. Es de advertir que en el derecho colombiano la declaratoria denulidad del acto es de una sola clase: la de su simple nulidad. A diferencia deotros ordenamientos donde los pronunciamientos de la furisdicción respecto dela legalidad del acto pueden ser de nulidad absoluta o nulidad relativa. Esta dobleclasificación t¿n sólo se presenta respecto de los negocios jurídicos o contr¿tosestatales, donde la Ley 8o de 1983 establece la posibilidad de que estos actosadministrativos de caricter bilateral o negocios del Estado sean obieto de pro-nunciamientos respecto de nulidades absolutas o relativas. Para el caso específicode los actos administrativos nuestro sistema tan solo permite pronunciamientosde simple nulidad, que pueden ser de la toalidad del acto administrativo o par.cialmente de algunas de sus disposicbns, Ahora bien, se debe acl¿rar así mismqque en derecho colombiano los efectos de la nulidad también deben ser antliza-dos desde la perspectiva de Ias diferentes acciones que sean intentadas ante l¿jurisdicción contenciosa. En el presente capítulq tan sólo nos ocuparemos de losefectos de la nulidad en las acciones populares de simple nulidad y su correspon-dencia con la acción de inconstitucionalidad. Los efectos de la nulidad en lasacciones electorales de nulidad y restablecimiento del derecho de lesividad, eincluso de la misma contractual, son obieto de tratamiento en el capítulo octavode esta obra.

De acuerdo con la doctrina, cabe señalar que la nulidad es la sanción al in*cumplimiento de los requisitos señalados para la perfección de un acto jurídicoSe concreta esta penalidad en el desconocimiento de cualquier efecto iurídico ala manifestación de voluntad expresada con infracción a los necesarios requeri-mientos legales. Resulta evidente que si el ordenamiento prescribe condicionesde ¿dmisibilidad furídica de una actu¿ción que se proyecta al mundo del derechqdebe así mismo indicar los mecanismos de protección para que sus previsionesno sean desconocidas. La doctrina identifica precisamente a la nulidad en lostérminos anteriormente expuestos. Para ArrssnNonr Br,sa, la nulid¿d €$..... lasanción legal esablecida para la ornisión de los requisitos y.form{idades que lasleyes prescriben para el valor de un actd[...] la ley por Io general, s¡nciona siem-pre la omisión de bo requisitosque ella consider¿ indispcneosrs p¡ln que undeterminado acto iurídico produzca todos los efectoe que le son,propios,.."".

327

IIi

¡ r Alr,ss¡NontB¿s¡. La nulidad, cit., pp. 4 y 6.

I

328 Trat ado de d'erc cho administratizto

De lo expuesto se desprende que la teoría tradicional ha caracterizado la nu-

lid¿d como una natural privación de los efectos jurídicos del acto; una sanción

nacida de la omisión o incumplimiento de los requisitos o elementos indispensa-

bles para brcalizaci1n del acto y un¿ consecuencia indubitable de estricto origen

legal. De estos elementos identificadores podemos concluir que la nulidad se

g*"r" u¡ el funbito de la form¿ción del ectq cs decir, en enorm¿lidxdes de los

elgmantos que deben concurrir pare le v¡lidez del ¡cm edministretivo, pero quE

tiene efectos indudables en el rnundo,de l¿ efic¿cia del ¿cto espocíficarnente en

cu¿nto a su eiecutoria'

I . E F E C T O S D E L A N U L I D A D

problema interesante en el derecho nacional se presenta sobre los efectos de la

declaratoria de nulidad de un ¿cto administrativo. Sobre este aspecto vale la pena

indicar que la iurisprudencia nacional no ha sido unívoca. Dos tipos de efectos se

le han oiorgado a la nulidad de los actos administrativos de manera indistinta

durante algUnas épocas denuestre iurisprudencia. Una primera corriente sostie-

ne que la declaratoria de nulidad del ¿cto administrativo produce efectos retroae

tivos a partir del.momonto en qrrc ehetoawgióe.b vide 'iurídica*Se trata de una

tesis que revive para el derecho público nacional los efectos de la teoría clásica de

la nulidad, que ionsidera nulo el acto a.pcrtir de su nacimiento. Consecuencia

inevitable de esta tesis es la de que la totalidad de situaciones iurídicas emanadas

del acto declarado nulo deiarían de existir. Una segunda tesis, en nuestra opinión

aceptable y que propende por la protección del ordenamiento iurídico y las situa-

ciones individuales generadas a partir de un acto que h¿ sido declarado nulq

sostiene que los efectos de la nulidad ten solo,pueden ser hacia el futurq esto es'

a partird;l momonto en que la pruvidencirrespectiva quede en firme'Conside-

,r-o, que esta es la opinión dominante en nuestra iurisprudencia. Se trata de

una tesis deavtnzadajurídica, que no puede ser desconocida y que eventualmen-

te protegerí¿ a todos aquellos que de alguna maner¿ obtuvieron derechos o situa-

ciones jurídicas concretas durante el tiempo en que estuvo vigente la norma

declarada nula.Veamos cómo históricamente la iurisprudenci¿ de la corporación ha preten-

dido encauzar en un buen número de sus providencias la anterior interpretación.

Consejo d,e Estad,o. Sentencia del z7 d'e mayo de tg4t. "La nulidad es jurídica-

mente diferente de la situación que se preserrta cuando disposiciones jerárquica-

mente inferiores vienen a quedar sin eficacia o aplicación como consecuencia de

normas superiores dictadas con posterioridad. I-Jn acto válido en el momento de

su expedición, no está afectado del vicio o sanción de nulidad aunque luego re-

sulte contrario a le5nómeno jurídico de

Respecto de actgencia de una nornnes iurídicas concrdependientes de la

iurídicas específicarsentencia comenta(pugnable independdesprendió.

Sala de lo Contttubre de 1969, C. P,civil la nulidad protretroactivo y daalahallarían, si no huttrativq la sentencia

La pretensión tlos de la llamada acrso administrativo. Fla providencia comtiene unos efectosEstado sea reparadrlar. En este sentidoeste punto de vista,que se han despren

Sala d'e lo Con'abril de rg7j. "La rnulidad. Así lo hancélebre estudio citadora y el doctor Mdades, al expresarsuspensión, revocalun renglón especianifica tanto como nordenanza, por sernulidad del acto.

"Si para que hara, si para que una

Eficacia de los actos administratioos. Vicisitudes

sulte contrario a leyes posteriores de superior obligatoriedad. Una cosa es el fe-nómeno iurídico de la nulidad y otra la inaplicabilidad de un precepto...".

Respecto de actos individuales, es decir, aquellos producidos durante la vi-gencia de una norma que le ha servido de fundamentq pero que crean situacio-nes jurídicas concretas, se individualizan de tal manera que no permanecendependientes de la norm¿ superior en la medida en que han creado situacionesiurídicas específicas, en c¿beza de un sujeto determinado. En este sentidq lasentencia comentada consolida el fenómeno como de carácter autónomo, im-pugnable independientemente de los vicios que puedan afectar al acto del cual sedesprendió.

Sala d,e lo Contencioso Administatiao, Sección Cuarta. Sentencia d,el r7 d,e oc-tubre d,e 1969, C. P.: Hpnu¿Noo Góunz fu1ryi4 actor Cod,enalco.*En el campocivil la nulidad pronunciada en sentencia con fuerzade cosa juzgada,tiene efectoretroactivo y daa las partes el derecho para ser restablecidas al estado en que sehallarían, si no hubiese existido el acto o contrato nulo. En el campo adminis-trativo, la sentencia con efecto erga omnes sólo opera hacia el futuro...".

La pretensión en el proceso civil de nulidad involucra derechos similares alos de la llamada acción de restablecimiento del derecho en el proceso contencio-so administrativo. Razón esta elemental para que los efectos sean los indicados enla providencia comentada. La nulidad en el proceso contencioso administrativotiene unos efectos totalmente diferentes; sólo busca que el orden jurídico delEstado sea reparadq por lo tanto involucra una pretensión general y no particu-lar. En este sentido la pretensión no favorece aspiración individual alguna. Desdeeste punto de vista, el efecto de la nulidad debe respetar sin duda las situacionesque se han desprendido del acto nulq constituyendo decisión independiente.

Sola de lo Contencioso Adtninistratioo, Sección Primera. Sentencia d,el z6 d.eabril d'e r97g. "La declaración de inexequibilidad equivale a una declaración denulidad. Así lo han admitido juristas como el doctor FenNnNoo GRnwrro, en sucélebre estudio citado por el señor fiscal y por el apoderado de la parte impugna-dora y el doctor MrcuEr- MoneNoJaRAMrLLo quien no vacila, en su libro Socie-d,ad'es, al expresar las diferencias que existen entre los conceptos de nulidad,suspensión, revocación, inaplicabilidad. En la columna precedente nos trazamosun renglón especial para la palabra inexequibilidad, porque en el fondo esta sig-nifica tanto como nulidad. La sentencia de inexequibilidad de una ley, decreto üordenanza, por ser contrarios a la Constitución equivale a una declaración denulidad del acto.

"si para que haya derogación se requiere otra ley eficaz que extinga la prime-ra, si para que una ley sea inr:xequible se requiere una sentencia que declare que

329

330 Tratado de derecho administratioo

es contraria a la Constitución, la derogación y la inexequibilidad no pueden ser

conceptos jurídicos equivalentes, pues son actos que difieren por sus autores'

por sus motivos y por sus fines. En cambio, si tanto en derecho público como en

derecho privado se dice que está anulado un acto cuando por sentencia definitiva

se consideró afectado de vicios que le impidieron producir efectos (MonrNoJa-

RAMTLLo), l¿ declaración de inexequibilidad sí equivale a la declaración de nuli-

dad, pues no se hace cosa distinta que decir que la Ley estaba afectada del vicio

de inconstitucionalidad que le impidió producir efectos. Inexequible es lo que no

produce efectos, lo que no tiene vida, dice el doctor F¡nNRNoo GRn¡vlro en su

mencionado estudio, porque etimológicamente el vocablo exequible quiere decir

con efecto, con valor, que puede ejecutarse o cumplirse, qund effrci Potestf...fPeroa pesar de la disparidad de criterios, coinciden las mismas providencias' en el

señalamiento de los efectos de la sentencia de inexequibilidad: no tiene efecto

retroactivo, todo lo contrario, sus efectos son hacia el futuro y, por consiguiente,

se reconocen los actos y situaciones jurídicas nacidas durante la vigencia de la

ley, antes del prbnunciamiento iurisdiccional. Esto por un¿ razón elemental de

conveniencia: el mundo de las relaciones exige garantía de estabilidad para las

mismas, cuando no fueren concretadas baio la forma que se presumía válida. Esa

certidumbre comunica seriedad y seguridad a los actos jurídicos, y también ge-

nera armonía social, porque evita distorsión en el tratamiento de los derechos ya

individualizados en razón de la ley jurídicamente existente...".

Se puede destac¿r de esta providencia, desde el punto de vista de su natura-

leza, que tanto la inexequibilidad como la nulidad se asimilan. Por lo tanto' los

efectos de la primera son perfectamente aplicables a la segunda. Lo anterior nos

lleva a pensar, desde este punto de vista, que las situ¿ciones jurídicas individua-

les, creadas a partir de un acto administrativo general que posteriormente es

decl¿rado nulo, deben perm¿necer, produciendo efectos jurídicos por las razo-

nes antes expuestas y hasta tanto una autoridad jurisdiccional no se pronuncie

sobre su validez en el ordenamiento jurídico.

Sala de lo Contencioso Adrninistratizso, Sección Primera. Auto del t8 de nooiem'

bre de rg88, ercp. q¡o, C. P: Stuót¡ Ronnicutz, actor José María d,el Castillo Abe-

lla. "Teniendo efectos erg& urnnes la decisión de la Corte Suprema, que desató la

acción popular consagrada en el artículo zr4 de l¿ Constitución Nacional, la

declaratoria de inexequibilidad del artículo r4r, del Decreto 8o de r98o, deja sin

efectos el texto que lo pretendió reglamentar (aparte lit. a art. 7.o Dcto. 2799), Yle transmite a éste los mismos vicios de inconstitucionalidad...".

A tr¿vés de este pronunciamiento la máxima corporación de lo contencioso

Administrativo diferencia lo que son los efectos de la sentencia de inexequibili-

dad frente a actos tnuncia respecto deque se producen cole debe su origen. I

tos de la ley; resultzaquella deban tran¡ratoria de nulidad cindividuales, tal y <

Sala d,e Io Cont¿zo de 1989, elcp. I 12A. "La Corte Supren torno a los efectque sus efectos sóksituaciones creadasson válid¿s en deferPuede decirse que,

desde el principiohacia el futurq potlioso instrumento t

efectos fueran retrderecho habría firrmayores cadadia.Acual se empleó elGÓlt¡zVmi¡zqvtznal de la Corte, seque los tribunales,tiones particulares

Si bien es ciert,inexequibilidad, sobía indicado que elque naturalísticamórgano jurisdicciol

Sals de ConsahHumnnnro Mon'q t

de 1989, cualquierCorte Suprema devigente el Decretofundamento en la

l

Eficacia de los actos administratioos. I/icishudes

dad frente a actos administrativos generales y particulares. Para el casq se pro-nuncia respecto de los generales, los cuales indubitablemente en el momento enque se producen continúan ligados al acto principal, para el caso de la ley a la quele debe su origen. El acto reglamentario es un acto general que desarrolla aspec-tos de la ley; resulta entonces lógico y necesario que por set una prolongación deaquella deban transmitirse de manera inmediat¿ los vicios que lleven a la decla-ratoria de nulidad del acto. Este planteamiento no es válido en relación con actosindividuales, tal y como se expresará a continuación.

Salo de lo Contencioso Ad,ministratiao, Sección Primera. Sentencia. delg de mor-zo de tg8g, e)cp. r r2, C. P: Luts AwroMo Au¡,cnAoo, actor Eternit Colombiana S.A. "LaCorte Suprema deJusticia, en algunas oportunidades se ha pronunciadoen torno a los efectos de su sentencia de inexequibilidad señalando en todo casoque sus efectos sólo rigen hacia el futuro y con la obvia consecuencia de que lassitu¿ciones creadas durante la vigencia de la norma declarada inconstitucional,son válidas en defensa de la seguridad iurídica y de la buena fe de los gobernados.Puede decirse que en este ¿specto de las acciones de inexequibilidad de las leyes,desde el principio la Corte interpretó los alcances de los efectos de estos falloshacia el futurq porque como lo diio tiempo después de haberse erigido este va-lioso instrumento en defensa de Ia constitucionalidad de las leyes en rgro, si susefectos fueran retroactivos y alcanzatan a anular leyes desde su origen, ningúnderecho habría firme y la inseguridad social y la zozobra, serían permanentes ymayores cada día. Asi se sostuvo invariable la jurisprudencia hasta rgzg, año en elcual se empleó el criterio anterior, que como lo anota el magistrado GusrnvoGón¡EzVnr Azqunz, en destacado estudio, en el que discrepa de la tesis tradicio-nal de la Corte, se permitió la nueva doctrina afectar asuntos pasados, al indicarque los tribunales, por los trámites comunes, serían los que decidieran las cues-tiones particulares generadas, en la ley declarada inconstitucional...".

Si bien es cierto que el anterior planteamiento está referido a la sentencia deinexequibilidad, sobra decir que ya en fallos anteriores el Conseio de Estado h¿-bía indicado que el fallo de nulidad se puede asimilar al de inexequibilidad por-que naturalísticamente se trata del mismo fenómeno, la diferencia radica en elórgano iurisdiccional que resuelva el conflicto.

Sala de Consuha y Seraicio Ciail. Concepto del zt d,e nooiembre de rg89, C. P:Huunnnro Mon¿ Osryo. "La declaratoria de inconstitucionalidad delaLey zide rg89, cualquiera que sea el efecto que se le dé a la mencionada sentencia de laCorte Suprema deJusticia, etc nunt o ex tanc,en principiq no obsta para que estévigente el Decreto 583 del zz demarzo de rg89, pues, aunque fue expedido confundamento en la Ley z.' de rg8g, es un acto independiente de ésta que, por lo

J-t r

332 Tra tado de d¿re cho ad¡ninistratiao

mismo, subsiste a pesar de haber sido declarada inconstitucional [...] Sin embar-go, la Sala observa que la declaratoria de inconstitucionalidad, de la Ley 2." de1989, que es la base del Decreto 583 del 22 de marzo de 1989, sería relevante dela validez de éste en el proceso que podría adelantarse para que se declare incons-titucional...".

En este conceptq el Conseio de Estado va mucho más allá de las anterioresexpresiones. El principio de la seguridad iurídica de los asociados se sobreponeindependientemente del efecto que se le otorgue a la sentencia. tátese de efec-tos hacia el futurq o hacia el pasado, el acto individual debe prevalecer hastatanto no se le impugne individualmente.

Sala Plena d,e lo Contencioso Administratiao. Sentencia d,el z8 de nooiembre derg8g, exp. A-o5r, C. P: Stuów RoonÍcupz RoonÍcunz, ector: Corporación Co-lornbiana de Ahorro y Viaiend,a-Dazsizsienda. "El artículo 3.'del Decreto z5z derg8o fue declarado nulo por la corporación el z3 de noviembre de rg84 y lasdecisiones tomadas durante la vigencia del acto anulado son válidas y obligato-rias como en el óaso del acto acusado...".

Como lo indicábamos en el fallo anterior, la similitud entre los efectos de losfallos de inexequibilidad y de nulidad son obvias. La estabilidad jurídica del Es-tado no puede ponerse en duda cuando se han creado situaciones iurídicas inde-pendientes durante la existencia plena de un acto que posteriormente es declaradonulo. En el proceso del cual hemos transcrito las ¿nteriores notas, se observa conclaridad cómo la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación, que dichosea debe prevalecer sobre la de lds diferentes secciones, adoptó la tesis de la so-brevivencia de los actos individuales cuando la norma jurídica que Ie ha servidode fundamento desaparece del ordenamiento jurídico.

Salo d.e lo Contencioso Ad.ministratiao, Sección Cuorta. Sentencia del tz de oc-tubre de rggo, etcp. 1846, C. P: Co¡vsunto Stnnu Otcos, actor: Banco CentralHipotecario, BCH.'(Los efectos cumplidos con base en actos administrativos, ennormas declaradas inexequibles o nulas, y que no se hallen suietos a controversi¿judicial, guardan su integridad, dado que la declaratoria de nulidad cuando elfallo culmina en proceso, desatado en ejercicio de una acción pública de ese tipo,no tiene, en principiq efectos retroactivos, y eue la desaparición del preceptoobra ex nunc o sea hacia el futuro, por lo que en adelante no puede tomarse deci-sión fundamental en el mismq dada su inexistencia a partir de la fecha en que lasentencia que lo declaró injurídico, adquiera frrmeza [...] los actos administrati-vos dictados con base en el precepto previamente a su anulación, conservan supresunción de legales y deben ser aplicados, salvo el derecho de quienes las ha-yan impugnado debidamente ante esta furisdicción...".

Reitera estaa la desapariciónla norma general,

subsistente, a lación, de m¿nergde legrlidad, y

2 . E F E C T O S D

En materia depectq vale ladentro de unmlentode derechos quegarantiza a tod¿obligación por

decisiones que

lencia delSe trata de

go permanentetituciones.ciudadenos yflictos. venciendo

La Cortenal en cualquierConstituciónefectivo ¿ la

iueces lacomo en otrasmaterial deproclamaciónpartir de su

Dentro deefectivajueces del Estadq

Eficacia d.e los actos administratioos. l¡icisiutles

Reitera esta providencia la necesidad de preservar los actos individuales, frentea la desaparición con ocasión de una declaratoria de inexequibilid¿d o nulidad dela norma general, que le sirvió de fundamento. Insiste en que el acto individualsubsistente, a la declar¿toria de inexoquibilidad, puede ser obieto'de impugna-cién, de mrnera independiente. De no ser impugnadq conserve su presunciópde legalidad, y surte efectos iurídicos plenonrente¡

2 . E F E C T O S D E L A I N C O N S T I T U C I O N A L I D A D

En materia de sentencias de constitucionalidad se presenta algo similar. Al res-pectq vale la pena recalcar que el eiercicio de la función iurisdiccional implica,dentro de un concepto de seguridad, pM y estabilidad institucional, el acerca-miento permanente del Estado ¿ las diversas hipótesis de conflictos iurídicos yde derechos que se susciten. Para estos efectos, el ¡rtículo zag constitucionalgara;ntiza a toda persona el acceso a la función iurisdiccional, y la consecuenteobligación por parte de los servidores públicos vinculados a la mism¿ de proferirdecisiones que resuelvan definitivamente, de manera independiente y con preva-lenci¿ del derecho sustancial, los conflictos suscitados (ant. zz9 C. p.).

Se trata de uno de los más valiosos instrumentos para la sustentación y arrai-go permanente del Estadode derechq en cuanto implica la presencia de las ins-tituciones, gera¡nti?ar¡,do la protección de los,derehos fund¡mentales de susciudadanos y decidiendq de manelaiirnprrei*|, he coneor¡ercias, litigios y con-flictos, venciendo las posibilidades de autotutela, autocomposición e incluso cual-quier manifestación de justicia privada o por mano propia.

La Corte Constitucional resalta precisamente este aspectq típico y tradicio-nal en cualquier Estado de derechq al indicar: "... Los artículos zz8 y zzg delaConstitución Política atribuyen a las personas el derecho fundamental de accesoefectivo a la administración de iusticia. Por esta vía los particulares solicitan a losiueces la proteccién de sus derechoq t¡r¡te de lee eomryredo*en"la C.onstituciéncomo en otras norm¿s. Este derecho se asienta sobre la concepción de un Estadomaterial de derecho que por definición no agota su pretensión ordenador¿ en l¿proclamación formal de los derechos de las personas, sino que se configura apartir de su efectiva realización..."'..

Dentro de este contexto de eiercicio gúarftizador de iusticia ordinaria, laefectiva realizactiln de los derechos e intereses de las person¿s5 por parte de losjueces del Estadq implica la presencia de decisiones independientes o providen-

333

i¡II

t

rz Corte Constitucional. Sentencia T-oo 6 del tz de mayo de rggz, M. P.: Enu¡noo GnurNrEs Muñoz.

334 Tratado de derecho administathso

cias materializadoras de las pretensiones que el iuzgador encuentre adecuadas al

orden¿miento jurídico. Los artículos 228 y z3o,constitucionales invitan precisa-

mente a que se entienda que el medio natural y obvio de resolver las solicitudes

efectuadas a Ia iurisdicción no es otro que el de la sentencia.

, De aquí que la doctrin¿ procesal admita por sentencia aquel acto a través del

cual el servidor público investido de función iuzgadora cumple la obligación iu-risdiccional, derivada de la acción y del derecho de contradicción, de resolver

sobre las pretensiones del demandante y las excepciones de mérito o de fondo del

demandado'3.El juez, a través de la sentencia, no hace otra cosa que aplicar el ordenamien-

to jurídico al caso concreto. Aplica el mandato de la ley en el conflicto, y con ellogenera soluciones y establece las obligaciones que resulten pertinentes. Desde

esta perspectiva, la sentencia es el principal acto jurisdiccional del Estado.

Obsérvese que bajo los anteriores presupuestos estamos conceptualizando el

eiercicio de una justicia encaminada a justificar el poder de coacción y aplicación

del ordenamiento jurídico. Se trata de una justicia de desarrollo y dinámica in-

terna, que procura básicamente otorgar respuestas efectivas a los asociados, y por

Io tanto actú¿ de manera especial (campo natural donde funcionan y se desarro-llan los intereses individuales y encuentra sus raíces el tráfico iurídico), por con-traposición a otra modalidad de justicia también incorporada al ordenamientopor el artículo r,r6,constitucional, en concordancia con los artículos *39,y si-guientes, cuyo ámbito de acción se sitúa en la generalidad de los intereses, que

busca y procura básicamente la protección in continenti: esto es, la llamada iusti-cia constitucional.

La sentenciaanalizadrdesde la perspectiva de la iusticia constitucional posee

unas bases conceptuales, filosóficas y políticas que la apartan en esencia de las

sentencias ordinarias de la jurisdicción. La sentencia de constitucionalidad re-suelve pretensiones que si bien es cierto implican confrontación normativa, bD-bién se sustentan en principios y valores edificantes del sistem¿ iurídicq que

buscan desde una perspectiva eminentemente teleológica la adecuación perma-

nente del desarrollo institucional y conceptual a lo esbozado por el constituyen-te. Se trata por lo tanto, en principiq de una sentencie dc interés general, o por

excepción, de una sentencia que resuelve pretensión individud, pero que de to-

das maneras, en ambos casos, dclhcl los princi¡rios doct¡inales constitutivos delos obligados senderos panla actuación del ordenamiento instituido.

r3 HtnNaNoo DEvIs EcsRNoir. Compendio de derecho procesal. Tboría general del proceso, t. I, lz.'ed.,

Medellín, BibliotecaJurídica Diké, Í987, p. +57.

Elcompromisofinalísticos que se cy 2." de la Carta, y24r constitucional,no que se le atribusuperior al de la sinnía con el alto mungridad y supremacíde la Constitución

En este sentidcentendido que sobrtuyente como guarlrevisten un poder ealcance y encauzanquier tipo de pronrmente encontrar ellos derechos fundar

"El derehofirlfiorm¿s que artictrlilere qu€'potürci¿tlBasta observar quepara el perfeccionadivisión y equilibriconstituyente y pocel respeto de los de:

El sistema de cdefinido como,mixllidad concenn¿doeotras autoridades orencia la Constinrcicias de constituciomod¿lid¿des. Unoslos pronunciamientdifusq y otros perf(de constitucionalid

r4 Corte Constitucional.

,l!1

Eficacia de los actos administratioos. Vicisitades

El compromiso del juez constitucional emana directamente de los ingredientesfinalísticos que se desprenden del preámbulo constitucional, de los artículos ¡.oy 2." dela carta,, y en especial de las responsabilidades que le asigna el artículo24r constitucional, cuando le indica específicamente a la Corte Constitucional,no que se le atribuye, sino que se le confia, esto es se le entrega en un nivelsuperior al de la simple atribución de funciones y competencias, y más de cerca-nía con el alto mundo de las responsabilidades del poder, "La guarda de la inte-gridad y supremacía de la Constitución". Confianza.quela obliga a la prevalenciade la Constitución como norma de normas, según el artículo 4.o constitucional.

En este sentidq la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos haentendido que sobre esta base, esto es la de la confianza depositada por el consti-tuyente como guardiana y defensora de la Constitución Política, sus sentenciasrevisten un poder edificante, integrador, orientador y determinante del correctoalcance y encauzamiento obvio del sistema constitucional. No se trata de cual-quier tipo de pronunciamientq en la medida en que debe procurar constante-mente encontrar el punto cierto de la meior adecuación de las instituciones y deIos derechos fundamentales al textq principios y valores constitucionales.

"El derecho fundamental a la integridad y primacía de la constitución y lasnormas que erticulan la iurisdicción constitucional, deben interpretarse de ma-nera que potencbn al máximo l¿ defens y cumplimienro de la Constitución.Basta observar que la iurisdicción iurisdiccional tiene una signific¿ción esencialpara el perfeccionamiento y vigencia del Estado constitucional de derechq ladivisión y equilibrio de las ramas del poder públicq la distinción entre poderconstituyente y poderes constituidos, la división vertical del poder del Estado yel respeto de los derechos fundamentales..."'4.

El sistema de control constitucional en Colombia, tradicionalmente se hadefinido como mixto o integral, que combina el tipico sistema de constituciona-lidad concentrado en abezade la Corte Constitucional con la posibilidad de queotras autoridades o corporaciones se pronuncien teniendo como punto de refe*rencia la Constitución Política. Desde esta perspectiva, el análisis de las senten-cias de constitucionalidad debe necesariamente referirse t cada una de estasmodalidades. Unos pueden ser los efectos que doctrinalmente se les atribuyan alos pronunciamientos de los iueces de la República, en tratándose del controldifusq y otros perfectamente diferentes a los emanados del control concentradode constitucionalidad. Estudiemos cada uno de ellos.

r4 Corte Constitucional. SentenciaT-ooó de 1992, cit.

$6 Tratado de derecho administratiao

Se caracteriza el control difuso de constitucionalidad por la posibilidad que

el ordenamiento entregue a diversas autoridades judiciales de la República parapronunciarse en torno a l¿ constitucionalidad de un acto jurídico. En derechocolombiano, fuente innegable de esta modalidad de control de la constitucionali-dad de los actos y de las leyes la constituye el artículo 4.9 de la Carta fundamental,que no solamente le otorga prevalencia a la Constitución sobre cualquier otranorma, sino que le entrega a la totalidad de l¡s autoridades públices, entre las

cuales obviamente se encuentran las judiciales, une especie de competencia ge-

neral, que las obliga de maner¿ ineviable a aplicar l¿ Constitución, eiempre que

se encuentre en conflicto con cuelquiera otr¿ norma de cerácter iurídico.Mediante sentencia C-o6g de 1995, la Corte Constitucional insiste en esta

perentoria obligación constitucional para la totalidad de servidores públicos co-lombianos. En forma expresa les recuerda: "El texto constitucional ha de hacersevaler y prevalece sobre la preservación de normas de rango inferior. La funciónde Ia Constitución como determinante del contenido de las leyes o de cualquierotra norm¿ jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordina-ria u otra norma iurídica de carácter general no puede modificar los preceptosconstitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que

aquellas que no tienen la misma categoría. Dentro de la supremacía que tiene ydebe tener la Constitución, ésta se impone como el grado más alto dentro de lajerarquía de las normas, de maner¿ que el contenido de las leyes y de las normas

iurídicas generales, está limitado por el de la Constitución..."'s.Lo que resulta más importante de la sentencia anteriormente transcrita es la

responsabilidad que la Corte encuentra en cabeza de cada uno de los servidoresestatales para hacer cumplir el mandato de la prevalencia de la Constitución. Demanera explícita señ¿la que a p¿rtir del artículo 4." constitucional los servidorespúblicos colombianos tienen competencia por vía constitucional para hacer pre-valecer la Carta fundamental. "Así pues debe existir sicrnpre armonía entre los.preceptos concútucionales y h*norrnes furídicas de,inforior¡¡rrto y si no labn¡'la C,onstitución Polítice de rg9r, orden¡ de nanera cetegorice que ee epüquen lasdisposiciones constitucionales en oqrcllos crsos€qque.scrmaniEesta y no capri-chosa lo incompatibilidad entre hs mis¡¡r¡N por parte dehs autoridedes con ple*n¡r aompetencb para ello. *"'6.

Del anterior planteamiento se deduce con facilidad que en tratándose de estacompetencia en las autoridades jurisdiccionales, no se requiere necesari¿mente

Corte C-onstitucional. Sentencia C-oóg del z3 de febrero de 1995, M.P.: HrnxnNoo Hr,nnEuV¡rc¡n¡.Idem.

r 5ró

que un pronunclamrpor vía incidental. Ppues conforme al prr€spet¿r la C.onstitur

En cuanto a sus etorio an solo para lapartes). No se trata ú¡de constitucionalidarcradas. LaCorte C,orel alcance del inciso:

Justicia (art. z7o de rpetencia en materi¿ <denominada excepci(creto y con efectos irpueden ¿bstenerse drga en forma flagrantr

C¿so concreto drlos artículos 43 y 48 (

en los cuales de man,las sentencias de tutr

En cuanto a los econtrol difusq la sitbien es cierto que a rotorgan efectos retrosupuesto de un efectiautoridad, enelrégiexcepción de inconstdecisión de inconstitostensiblemente conttante iurisprudenciacon competencia par

No compartimos lo expLatina" (en Congreso inpróñmo milenio,BogotÁla excepción de inconsti

neces¿ri¿mente es así crCorte Constitucionel. S

r 7

r8

Efieacia de los aetos administratiaos. Vicisitud.es

que un pronunciamientq aplicando Ie excepción de inconstitucionalidad, se hagapor vía incidental. Puede hacerse oficiosamenre por la autoridad iurisdiccioni,pues conforme al pronunciamiento de la corte, es de su competencia el hacerrespet¿r la Constitución frente a cualquier hipótesis que se le presente.z.

En cuanto ¿ sus efectos' se recon(rce en el derecho nacional el carácter vincula-torio tan solo para las partes intervinientes en el litigio específico (in casu et interpartes). No se trata únicamente de un pronunciamiento general, sino de un análisisde constitucionalid¿d aplicable exclusivamente a las situaciones jurídicas involu-cradas. La corte constitucional en sentencia c- q7 de 1996, al pronunciarse sobreel alcance del inciso 2." delartículo 43 de la Ley Estatutari" d"Ad-inistración deJusticia (art. z7o de 1996), que reconoce en algunos órganos iurisdiccionales com-petencia en materia de control difusq indicó: "Er ¿rtículo 4.o superior consagra ladenominada excepción de inconstitucionalidad, a través ¿e i¿

"u"t, en un caso con-

creto y con efectos interpartes, un juez o inclusive una autoridad administrativa,pueden abstenerse de aplicar una norma en aquellos eventos en que ésta contradi-ga en forma flagrante el texto de la Carta política ..."'s.

C¿so concreto de situaciones de esta naturaleza son las que se desprenden delos ¿rtículos $y 48 de la Ley z7o de 1996, básicamente de los procesos de turera,en los cuales de manera expresa el artículo 48 establece que la parte resolutiva delas sentencias de tutela crea efectos inter pa,rtes.

En cuanto a los efectos temporales de los pronunciamientos en los casos delcontrol difusq la situación no resulta muy clara en el derecho colombiano. sibien es cierto que a nivel doctrinal por la misma naturaleza de inter partes se leotorgan efectos retroactivos ex tunc, pro praeterito, en razón de que se parte delsupuesto de un efectivo pronunciamiento de inconstitucionalid¿d por parte de Iaautoridad, en el régimen nacional esta hipótesis no se configura. En los casos deexcepción deinconstitucionalidad,la correspondienteautoridad no produce unadecisión de inconstitucionalidad, simplemente se limita a inaplicar la norma queostensiblemente contr¿diga los preceptos oonstitucionales" Esia ha sido una cons-tante jurisprudencial, que tiene como base el heho de que existen autoridadescon competencia para efectuar pronunciamientos de constitucionalid¿d.

No compartimos lo expresado por BnnwEn-CarÍAs en su estudio ',La justicia constitucional en AméricaLttt¡a" (en Congrcso intcrnacion¿l dc derecho público, floso/ia y socioiogía jurídüas; perspectioas para elprórimo milenio, Bogotá, universidad Externado de colombia, r99ó, pp. ais y a79¡ Á"ndo sosriene quela excepción de inconstitucionalidad, en el caso colombiano, siempre procede por vía incidental, pues nonecesariamente es ¿sí conforme a lo expresado en el texto.corte constitucional. Sentencia c-o37 de 1996, M. p.: vr-l¡ru¡no N¡n¡r.¡lo M¡sa.

r7

r 8

338 Tratado d.e derecho ed.ninistratiao

La C.ortg en l¿ sentencia anteriormente indicada, a este respecto señaló: "Desdeluego que la norma inaplicable por ser contraria a l¿ C,onstitución en forma manifies-ta, no queda anulada o decla¡ada inexequiblg pues esta función corresponde a losorg:anismos judiciales competenteq en virtud del control constitucional asignado porlaC,ara fundamenal en defensa de la guarda, de la integridad y supremacía de lanorma de normas...ttt9.

En relación con las sentencias de constitucionalidad en ejercicio del controlconcentr¿dq se presentan algunas situaciones diversas que hacen del sistemacolombiano un régimen especial y sui generis en este ¿specto concreto de las deci-siones en materia de constitucionalidad. En primer lugar, la regla que domina losefectos de las sentencias de esta naturaleza"es la de que producen efectos genera-les o erga omnes. Efectos lógicos si se tiene en cuenta que estamos frente a unaprovidencia que pretende restablecer el ordenamiento jurídico desde el punto devista constitucional, por lo t¿nto, con interés paralatotalidad de los asociados.

En cuanto al contenido del fallo se puede observar que, conforme a lo pre-ceptuado en el artícul o zz del Decreto zo67 de r gg r en concordancia con el 46 dela Ley z7o de tgg6,lt responsabilidad de la Corte es la de realizar un análisisintegral de la Constitución frente a las normas impugnadas, determinando lasrelaciones o sistema normativo específico involucrado con la norma o normasdemandadas, modalidad de bloque iuúdico concreto que debe ser enfrentadocon la Constitución. Por esta vía resulta perfectamente posible que la CorteConstitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad de otras disposicionesdel mismo texto legal o relacionadas que no fueron objeto de impugnación.

Sobre este aspecto la Corte Constitucional señaló: "La iurisprudencia de laCorte ha sido reiterada en el sentido de que, cuando entre dos o más preceptosexiste unidad normativa, aunque se encuentren incluidos en leyes o estatutosdiferentes, la inconstitucionalidad de uno de ellos, implica la de los demás, moti-vo suficiente para que esta corporación, en eiercicio de su función de control, endefensa de la integridad y supremacia dela carta, tengala facultad de declar¿r lainexequibilidad del conjunto de normas aunque algunas de ellas no hayan sidodemandadas..."'o.

Por otra parte, el control integral no puede ir en detrimento de la ll¿madacosa juzgada relativa, es decir, de aquella que se produjo respecto de todo el orde-namiento anterior, obieto deiuzgamiento constitucional frente a la anterior Cons-

rg ldem.zo Corte Constitucional. Sentencia C-344 de 1995, M. P.: JosÉ Gn¡conto H¡nNÁNnEz G¡r-rNoo,

titución Política.lítica de ryy.LaCarta Política de r

En cuanto a losregla general de lafuturo: ex nunc.Endonde prácti

facultades divía que hamás variadas ymientoestablecer liminexequibles.

Con ella Cortede r99r y 45 de lales del acto a su I

MedianteDecreto zo67 de rquién correspondeefectos que noéste? Unicamentetexto y al espíritucional, de conformilos efectos de ésa Inal. cuando ésta ipe l . . . t t " t .

Con flfallos, l¿ Cortevariados efectos adoles sus efectosdas sentencias indeterminar frentemantiene elella no se

zt C-arte

mente la sentencia

Eficacia de los actos administretiazs. Vicisitudes

titución Política, en los eventos en que resulten contradictorios con la Carta Po-

lítica de rggr. La cosa iuzgada constitucional resulta plena sólo respecto de la

Carta Política de rggr y respecto de los argumentos invocados y juzgados.

En cuanto a los efectos temporales de la sentencia de inconstitucionalidad, la

regla general de la doctrina es la de que produce efectos hacia el futuro o pro

futuro: evc nunc.En derecho colombiano se presenta una interes¿nte situación en

donde prácticamente se le entregan a la Corte, por vía jurisprudencial, amplias

f¿cultades discrecionales para fijar los efectos de su sentencia. Se tr¿ta de la única

vía que ha encontrado posible la Corte Constitucional para poder edificar las

más variadas y múltiples posibilidades para la defensa y prevalencia del ordena-

miento constitucional. En los dos eventos en que el legislador ha procedido a

est¿blecer limitaciones a los efectos de sus sentencias, la Corte los ha declarado

inexequibles.Con el argumento de la necesidad de un amplio poder discrecional, declaró

la Corte Constitucional la inexequibilidad de los ¿rtículos zt delDecreto zo67

de rggl y 45 de la Ley z7o de 1996, deiando el problema de los efectos tempor¿-

les del acto L su libre regulación.Mediante sentencia C-r13 de r9g3, al pronunciarse sobre el artículo zr del

Decreto zo67 de rg9r, señaló la Corte: "Perq fuera del poder constituyente, ¿aquién corresponde declarar los efectos de los fallos de la Corte Constitucional,

efectos que no hacen parte del proceso sino que se generan por la terminación de

éste? Únicamente a la propia Corte Constitucional, ciñéndose como es lógico al

texto y al espíritu de la Constitución [...] En conclusión, sólo la Corte Constitu-

cional, de conformidad con la Constitución, puede en la propia sentencia señalar

los efectos de ésta [...] En síntesis, entre la Constitución y la Corte Constitucio-

nal, cuando ésta interpreta a aquélla, no puede interponerse ni una hoja de pa-

pe l . . . t t " .

Con fundamento en el poder discrecional para determinar los efectos de sus

fallos, la Corte Constitucional permanentemente ha venido otorg3ndo los más

variados efectos a sus providencias, condicionándolas, e interpretándolas fiián-

doles sus efectos retroactivos o hacia el futurq o incluso produciendo las llama-

das sentencias integradoras. Todas ellas con la {inalidad exclusiva de poder

determinar frente al caso concreto de qué manera se protege' se restaura o se

mantiene el ordenamiento constitucional. Como la misma Corte lo ha sostenido,

ella no se encuentra "atrapada" frente a ningún dilema para resolver sobre la

zt Corte Constitucional. Senrencia C-r r3 de r993, M. P.: Jorcn Anarvco ME¡in. Puede consultarse igual-

mente la sentenci¿ C-o37 de 1996.

F

340 Tratado de derecho administrantto

constitucionalidad. A ella tan sólo le corresponde "Decidir sobre las demandasde inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes [...] por

consiguiente, al decidir sobre estas demandas, la Corte debe adoptar la modali-dad de sentencia que mejor le permita asegurar la guarda de la integridad y su-premacía de la Constitución...""'.

Los sistemas de efectos de las sentencias no son limitados. La misma Corteacepta que en el futuro podrá diseñar el mecanismo que meior convenga a suspropósitos, inclusq por ejemplo, la posibilidad de revivir las normas derogadas,cuando el acto que las deroga fuere declarado inconstitucional.

E . p n c e r u r E N T o D E L A c r o A D M r N r s r R A T I v o

El fenómeno del decaimiento del acto administrativo también goza de regulaciónen nuestro ordenamiento positivo. El numeral2 artículo 66 est¡blece dos hipótesisa través de las cuales un acto producido válidamente puede llegar a perder fuerzaen el ámbito de la eficacia al desaparecer sus fundamentos de hecho o de derecho.La doctrina identifica precisamente estas circunstancias como las determinantesdel decaimiento o muerte del acto administrativo por causas imputables a sus mis-mos elementos, en rrzón de circunstancias posteriores, mas no direcamente rela-cionad¿s con la validez inicial del acto. Cnrn¡ noAn¡n¡r identifica el decaimientocomo las modific¿ciones de orden legal que le retiran los fundamentos de va,lidezaun acto que ha sido producido válidamente'3.

El decaimientqdel acto.en el derecho colombiano está en íntima relación conla motirr¿ción del actq so configura por la desaparición de los elementos inte-grantes del concepto motivante del acto. Recordemos cómo al estudiar los ele-mentos externos del acto administrativo identificábamos como uno de losprincipales el denominado de loasrotivos o razones,del acto administrativo, ele-mento que involucm ur¡¿ dsción logica cntrc lm ergumentos fácticoc y Las razp-nes de ordrn iurídico que le sirvcr¡,e.I¿ administración para dcterminrr sucompetench e igualmente:pera rrcsolver sustancl¿lmente el conflicto planteado.Al desaparecer uno de estos elementos, se configura en el derecho colombiano elfenómeno del decaimiento.

El artículo 66 del cca, al instituir el llamado decaimiento del acto adminis-trativo dentro del concepto genérico de pérdida de fuerza ejecutoria del acto

zz Corte Constitucion¿I. Sentencia C-rog de 1995, M. P.: Are¡aNoro MRnrÍN¡z C.tnRu-¡no.z3 ANroNro C¡nros CrNrn¡ oo A¡,r¡n¡r. Ertingño d.0 eto a.dministratioo, Sáo Paulq Revista dos Tribunais,

ry78.

administrativo, desarPara estos efectos res2." del artículo 66 erfundamentos fácticosde tnalizar el contexconclusón:oeneiertudo de un debate iurirciones iurídicas conrpara aceptar la perdircién de su fund¿rriéiosunto y llegadoahevicia en consapu€$-ch

En providencia dconclusión similar a Iejecutoria frente a urtratado en los siguien

La doctrina adminismayor profundidad,administrativos, genjurídica del decaimicircunstancias superrechq indispennr&ma legal en que seindispensable para srcional o legal hechadonde ello existe; ü!en que se fundamenlde las circunstanciaderecho o de una sit

De acuerdo con lo amerq que el acto adconcreto-, salvo norcasos cuando desaprsegundo, cuando porun acuerdo intendersin efecto en lo perti

Corresponde, entonrpretensiones de la dr

Ir:s.

w

Eficacia d¿ los actos administratipls. Ilictsitud.es

¿dministrativq desarrolla una limitante expresa al mundo de la eficacia del acto.Para estos efectos resulta de especial interés mirar el alcance que tiene la causal2." del artículo 66 en cuanto alafuerza eiecutoria, por la desaparición de losfundamentos fácticos o iurídicos que le han servido de base a la decisión. Luegode analizar el contexto mismo de dicha norma, se puede llegar a la siguienteconclusión:*en ciertos eventosgla pérdida de fuerza ejecutoria debe ser el resula-do de un debate jurisdiccional, especialmente cuando estén de por medio situa-ciones iurídicas consolid¿da¡ En este sentidq en la hipótesis del artículo 66,para aceptar la pérdida de fuerza eiecutoria de un acto individual por desapari-ción de su fundamento iurldicr, el iuez administrativo debe heber iuzgado elasunto y llegado a la conclusión de que evidentemente la base desapareció, lo quevicia en consecuencia la legalidad del acto individual.

En providencia de la sección Primera del consejo de Estado se llegó a unaconclusión similar a la planteada. La providencia diferencia la pérdida de fuerzaejecutoria frente a un acto general y frente a un acto particular. El asunto fuetratado en los siguientes términos:

La doctrina administrativa foránea y la nacional que ha seguido estas concepciones sinmayor profundidad, bueno es reconocerlq al tratar las formas de extinción de los actosadministrativos, generales o de efectos particulares, ha reconocido y consagrado la figurajurídica del decaimiento del actq o sea, la extinción de ese acto jurídico producida porcircunstancias supervivientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de de-rechq indispensables para la existonci¡ del actg. B*Derogación o modificación de la nor-ma legal en que se fundó el acto administrativo, cuando dicha regla era condiciónindispensable para su vigencia; b¡Declaratoria de inexequibilidad de lá norma constitu-cional o legal hecha por el juez que ejerce el control constitucional, en los países endonde ello existe; e Declaratoria de nulidad del acto administrativq de carácter generalen que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular, yü.Desapariciónde las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de underecho o de una situación jurídica particular y concrera.

De acuerdo con lo anterior, el legislador colombiano ha establecido expresamente: Pri-merq que el acto administrativo -sin hacer distinción entre el general y el particular, oconcreto-' salvo norma expresa en contrario, pierde su fuerza ejecutoria, entre otrosc¿sos cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho (art.66.z cca) y,segundq cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o deun acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte quedaránsin efecto en lo pertinente a los decretos reglamentarios (inc. final art. r75 ccn).

Corresponde, entonces, a la Sala, para determinar la procedencia o improcedencia de laspretensiones de la demanda, dilucidar los siguientes interrogantes:

34r

342 Tratado de derecho administratitto

r. Todos los actos administrativos que profieran las diferentes autoridades colombianas

que eiercen función administrativa, ¿se extinguen o pierden su fuerza ejecutoria por el

fenómeno jurídico del decaimiento reconocido por la ley, la jurisprudencia y la doctrina

nacional?

z. Cuando se produce la declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal

en que se funda un acto administrativo creador de situación jurídica indiüdual o concreta'

¿se produce la extinción y pérdida de fuerza ejecutoria de ese acto administrativo?

En cuanto a lo primerq considera la Sala qug salvo norma expres:¡ en contrariq todos los

actos administrativos, ya que la ley no establece distinciones, en principiq son susceptibles

de extinguirse y, por consiguiente, perder su fuerza ejecutoria, por desaparición de un

presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto iurídico (art. 66

cca) [...] En cuanto a lo segundq para la Sala también es claro que cuando se produce rrDa"

declaratoria de inexequibilidad [...] esa declantoria no afcce la existencia o vigencia deF

acto administrativq cómo tampoco la existencia y r¡alidez de los actos iurídicos celebrado$

durante la vigencia de la ley o del decreto ley posrcrbrmentc decl¡rado inoequible [.'.]creador de situación iurídica indiüdual, particular o concretanno sólo por la consideración

de que antes de la sentencia de inexequibilidad el precepto podía ejecutarse porque, en

abstracto, debía considerarse acorde con la Constitución [. ..] sino por razones de seguridadjurídica para los integrantes de una socieded.¿'a.

F . c u u p l I M I E N T o D E L A c o N D I c I Ó N R E S o L U T o R I A

El numer¿I4 del artículo 66 establece que se perderá igualmente lafuerza ejecu-

toria del acto cuando se cumpla l¿ condición resolutoria a que se encuentra so-

metido el mismo. Esto es, que la pérdida de fuerza eiecutoria está suieta a un

hecho futuro e incierto, que de materializarse o cumplirse produciría de inme-

diato una interrupción definitiva de la eficacia del acto administrativo.

Para entender el alcance de esta causal necesariamente tenemos que acudir a

los contenidos de los artículos I53o y siguientes del Código Civil, que le dan

entidad a las llamadas condiciones o suieciones condicionales de una decisión u

obligación. Desde esta perspectiva, las condiciones resolutorias de los actos ad-

ministrativos pueden ser positivas, negativas, fisica y moralmente posibles, y ex-

presas en virtud del principio de legalidad que rige para cualquier disposición

normativa en derecho administrativo.

z4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del r.o de agosto

de rggr, C. P.: Mrcu¡r GoxzÁr-¡z RonnicuEz. Puede consultarse igualmente le sentencia del z3 de

febrero de rg9o, Sección Tercera, con ponencia de Gusr¡vo o¡ Gn¡lrr Rnsrn¡po.

Se trata de otra modalvo enunciada en el nu:concepto genérico qu(toria. T¿nto el dec¿imresolutoria quedaríangencia. Tendríamos qrp¿rte de la pérdida deque de configurarse pcomo limitantes a la efpérdida de fuerza eiec

I I I .

Tias estudiar con algutiva a la estructura, v¿manera lógica introdt

iurídicos que la eficacinos de discutible procemarnos a las ñguras dr

Un acto administrtos legales, indubitablimpedir que pueda se¡ha designado como (tt

de la inefic¿cia se han Iprocedencia de los fel

HrnNÁN Gunr¡mloAr¡Reoista th la Cámara de C,

4t tz, 33 t 68,72 rgo;G.a rzo;JorceJoaquñ Lr,tEdicionesAr¿É, 1953; Rdad Complutense, r98o,Fonsrnorn ( ?a t ado, cit.,en el simple hecho funduredundan en su eficacia jpuede realizarse balo detrindiferente en el caso de qequivaldría a negarse a síCfr. supra, nota 25.

Eficacia de los actos administratiaos. I/icisitudes

G . p É n o l D A D E v r c E N c r A

Se trata de otra modalidad de pérdida de fuerza ejecutoria del acto ¿dministrati-vo enunciada en el numeral 5 del artículo 66 del ccA. En nuestra opinión, es unconcepto genérico que recoge la totalidad de eventos de pérdida de fueruaeiecu-toria. Tanto el decaimiento como la nulidad o el cumplimiento de la condiciónresolutori¿ quedarían incorporados baio este nombre genérico de pérdida de vi-gencia. Tendrí¿mos que agregar algunas otras situaciones especificas que haríanparte de la pérdida de vigencia: estas son los eventos de derogatoria o revocación,que de configurarse podríamos, conforme al ordenamiento positivq calificarloscomo limitantes a la efrcaciadel ¿cto enrazónde que son verd¿deros ejemplos depérdida de fuerza eiecutoria del mismo.

I I I . o r n o s p R o B L E M A s E N L A E F r c A c r A D E L A c r o

Tras estudiar con algún detalle en los parágrafos anteriores la problemática rela-tiva a la estructura, validez y eficacia del acto administratiyozs, corresponde demanera lógica introducirnos en el aún más delicado campo de algunos efectosjurídicos que la eficacia del acto está llamada a soportar frente a algunos fenóme-nos de discutible procedencia e incluso de naturaleza jurídica,6. Se trata de aproxi-marnos a las figuras de la inexistencia e inoponibilidad del acto administrarivorT.

un acto administrativo engendrado sin el cumplimiento de los requerimien-tos legales, indubitablemente tendrá que ser sujeto de medidas que tiendan aimpedir que pueda seguir surtiendo efectos; es a este fenómeno al que la doctrinaha designado como "teorí¿ de la ineficacia del acto administrativo". En este mundode la ineficacia se han planteado algunas discusiones de carácter práctico sobre laprocedencia de los fenómenos de la inexistencia e inoponibilidad, e igualmente

HrnNÁN Gullrrn¡.to Aro¡rva Duqun. "Inexistencia, ineficaci¿ y nulidad de los ¿ctos administrativos",Rettista de la Cámara de Comercio de Bogotá,n." zz,mtrzo de 1976; Ar.rssaNpnrB¡s¡. Z¿ z ulid.ad,cit.,pp.4a n,33a68,72 ago; GarcÍ¡ ovr¡oo y ManrÍNnz usnvos. Derecho administratito, cjt.,pp.6 a r4y rr5a r zo; Jorcr JoaquÍN LI-¡unÍ¡s. Efectos de la nulidad y de Ia anulaeítín de los actos jurídicos, Buenos Aires,Ediciones Arayú, 1953; Rtcar.oo Rulz Srnr.-tu,qrvr.q. D¿recho ciztil, el negocio jurídico,Madrid,,Universi-dad Complutense, r98o, pp. 3Sg a $g.FotsrHonn (Tra tado, cit., p.3og) sostiene que "... el problema del acto administrativo defectuoso se basaen el simple hecho fundrmental de que aquellas irregularidades que afectan el obrar de la administración¡edundan en su eficacia iurídica...", si el Estado "... prescribe que un determinado acto administrativopuede realizarse baio determinados supuestos y guardando ciertos límites obletivos; puede permanecerindiferente en el caso de que ia c oncreto sehtytproducido un desvio de estos preceptos, pues lo contrarioequivaldría a negarse a si mismo...".Cfr. suprx, notx 25.

T

I344 Tratado de d,erecho administrathso

en los ya abordados de nulidad del acto y, como lo estudiaremos en el capítulo

siguiente, el de las meras irregularidades no anul¿torias.En este orden de ideas, la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacionales como

extranjeras, han venido reconociendo algunos tipos o categorías de efectos pro-

ducidos por los vicios en los actos administrativos, los cu¿les constituyen preci-

samente el objeto de la teoría de la ineficacia e invalidez.

A . r N E x l s r E N c I A D E L o s A c r o s A D M I N I S T R A T I v o S

El concepto de inexistencia como elemento de la teoría general del derecho cons-

tituye uno de los temas más debatidos y controvertidos; polémicq al extremo de

no admitirse acuerdos doctrinarios sobre sus alcances, concepto y aplicabilidad

en algunas r¿mas de la estructura iurídica. En el plano operativq y siguiendo las

exposiciones predominantes, podemos indicar que esta modalidad de ineficacia e

invalidez'8 obedece a las disquisiciones en el mundo del derechq acerca de las

categorías lógicas de lo existente y de lo no existente, del ser o del no ser, de lo

que no es y, en consecuencia, no puede ser.

acto ¿dministr¡ti\D ineústentg según se ha dicho, es eqtrel que no ha n¿cido ¿

la vid¿ iu¡ídbf.qtre ,no es sctq en consecuencia, dcl qtle no puede decirse que soa

actq ni rmrcho me¡ns edminbffi¡tivo., Se considera est¿r frente a un evento de

inexistencia en los cirsos en que la decisión de la administración aún no ha sido

adoptada. Algunos estudiosos del fenómeno pretenden asimilar el concepto de

inexistencia a los casos en que al acto adoptado por la administración se le observan

anormalidades en algunos de sus elementos esenciales, es decir, suietos, competen-

cia, voluntad, obietq motivq causa, formalidades o finalidad. Desde ahora nos bas-

ta advertir que compartimos la primera de las tesis, es decir, la de que acto inexistente

es aquel que aún no ha sido adoptadq porque de haberlo sido caeríamos de inme-

diatq si se le observa algún viciq en la teoría de la nulidad que es la desarrollada por

nuestro ordenamiento positivo. No obstante lo anterior, analizaremos las contro-

versias doctrinales al respecto para darle una mayor claridad al conflicto.

Acto inexistente, señala GnncÍn Ovnoo, "... es el acto no nacidq no venido a

la vida jurídica, por faltarle un elemento sustancial para ello..." rrazín-agrega el

profesor español- para que no pueda hablarse de acto viciado, pues es algo que

no existe29.

Algunos expositores llegan a considerar la inexistencia como un fenómeno no catalogable en los grados

de invalidez o ineficacia, sino paralelo a ellos.

G¡rci¡ OvIroo y MamiNrz Usrnos. Derecho adtninistratiao, cit., p. I 19.

La teoría de la inexiaceptada posteriormenes evidente, para explirraz6ndeldogmapas deca- se imposibilitaba r,tonces, caracterizandoproducía efectos jurídi,

cas imposibles o inexisrPuede ser alegada por trequiere intervención j

Dentro de este cotha desarrollado y aplicficado como aquel que

manera que no responpor la Iey..."3o. Como sdepende de la no concla conformación del a<

Señala Lr¡¡,tsÍ,ts, a

"... parl que una sent(que haya un ser vivo suinexistente no puede d

Ruz Snnn¡MALERTda al derecho civil y estitución. Señala que eJque "... carece de todasupuestos de inexiste¡tos indispensables, nouna apariencia de reaintervienen en su fornautor español, se aceplción, principio este qt

más adelante es uno dtdo que negocios inexissea cual fuere su form¡

Lours Jossr,n tNo. Cours t'Lr-¡nnÍ.rs. Efectos de la m.Ruz S¡nr¡¡r,t¡I-zn t. Der e t

3o3 r32

Eficacia de los actos administratioos. Vicishud'es

La teoría de la inexistencia fue introducida en el derecho civil por Zacnaruar, y

acept¿da posteriormente en las estipulaciones generales del derecho. Nace, como

es evidentg para explicar una situación fáctica del derecho privadq en la que en

raz6n del dogma pas de nullité sans texte -no hay nulidad sin norma que la establez-

ca- se imposibilitaba resolver mediante nulidad una situación Íáctica. Se dijo en-

tonces, caracterizando esta figura iurídica, que ella se distinguía polque: a. No

producía efectos jurídicos; b. Las situaciones creadas y consideradas como iurídi-cas imposibles o inexistentes no pueden ser confirmadas; c. Es imprescriptible; d.

Puede ser alegada por cualquier persona contra la cual se quiera hacer valer; e. No

requiere intervención iudicial para su declaración.Dentro de este contexto, la doctrina civilista -la francesa primordialmente-

ha desarrollado y aplicado este concepto; JoSSERAND, precisamente, lo ha identi-

ficado como aquel que "... carece de un elemento esencial, de un órgano vital, de

manera que no responde ni siquiera a la definición genérica que se ha dado de él

por la ley...":o. Como se observa, ptaladoctrina civilista la inexistencia del acto

depende de l¿ no concurrencia de alguno de aquellos elementos esenciales para

la conformación del acto administrativo.Señala Lt-¡lvrsÍns, al referirse a este último aspectq el de su eiecutabilidad, que

4... pura que una sentencia de muerte pueda ejecutarse se requiere previamente

que haya un ser vivo suieto de la eiecución...", con lo que quiere indicar que el acto

inexistente no puede de suyo ser impuesto pÍrra producir consecuencias3'.

Rurz STnnIMALERA va mucho más allá en el análisis de la inexistencia aplica-

da al derecho civil y establece varias posibilidades de estructuración de esta ins-

titución. Señala que el llamado acto inexistente es aquel del que debe admitirse

que "... carece de toda realidad [...] tiene una existencia apatente"; agrega que los

supuestos de inexistencia implican que al acto "... le falte alguno de los elemen-

tos indispensables, no pudiendo nacer por esta misma razón, aunque adquiera

una apariencia de realidad, a consecuencia de la actuación de los suietos que

intervienen en su form¿ción..."¡". Como observamos, y es fácil concluir de este

autor español, se acepta, en honor a la verdad, un inicio de existencia en la actua-

ción, principio este que de por sí en nuestro concepto y como lo estudiaremos

más adelante es uno de los principales quiebres de esta teoría. Concluye indican-

do que negocios inexistentes son aquellos que "... carecen de una existencia real,

sea cual fuere su forma externa o su apariencia...". Así mismq señala como casos

l,ours JossrnaNo. Cours d.e droit cioil positffrancais, t. r, Paris, Recueil-Sirey, 1983, pp. roo y ss.LLAMBiAs. Efectos de Ia nulidad., cit., pp. 5 y ó.Rurz Srnn¡u¡r,rnl. Derecho cioil, cit., pp. 364 y 365.

345

3o3 r32

316 Tratado de dereeho administratiao

típicos de inexistencia a los negocios incompletos, es decir, aquellos que aún se

encuentr¿n en formación; los defectuosos, que son aquellos que carecen de algún

elemento esencial; los aparentes, que no obstante ser portadores de una realidad

formal carecen de causa33.Con relación al régimen privado colombiano se presentan dos situaciones

bastante diferentes y aun opuestas: la primera es la señalada en el Código de

Comercio (art. 8g8), y la segunda la deducida de la regulaeión del Código Civil

(arts. r74o y 174r\. De acuerdo con la primera de estas regulaciones, se conside-

ra inexistente el negocio jurídico "... cuando se haya celebr¿do sin las solemnida-

des sustanciales que la ley exiia para su formación [...] y cuando falte alguno de

sus elementos esenciales..." (a esto debemos agregar que el inciso r.o del artículo

en cuestión permite la ratific¿ción expresa de un acto inexistente).

Por lo que respecta al régimen del Código Civil, la figura de la inexistencia no

aparece expresamente consagrada,,razínpor la cual a los supuestos que doctrinal-

mente se han considerado como cÍrsos típicos de esta figura se les da el traamiento

indicado en los artículos r74o y r74r para la nulid¿d absoluta. Señala la primera de

estas normas que "... es nulo todo acto o contrato al que le falta alguno de los

requisitos que la ley prescribe para el valor del mismo acto o contrato según su

especie y la calidad o esado de las partes. La nulidad puede ser absoluta o relativa".

Por su parte, el artículo ry4t indicr que "... la nulidad producida por un

objeto o causa ilícita, y la nulidad producida por la omisión de algún requisito o

formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en

consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas

que los ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas. Hay asimismo nulidad ab-

soluta en los actos y contratos de personas absolutamente incapaces. Cualquier

otra especie de vicio produce nulidad relativa...".Como se observa, si se parte del punto de vista positivo civil colombiano no

hay lugar a la autonomía de la llamada inexistencia de los actos o negocios, sus

posibilidades quedan subsumidas en el concepto de nulidad.

B . r n o n f n D E L A I N E x I S T E N C I AD E L O S A C T O S A D M I N I S T R A T I V O S

Los conceptos antes indicados de inexistencia no tardaron en ser importados por

la doctrina administrativista y aplicados a las elaboraciones sobre el acto admi-

nistrativo. No obstante, aquí como en las otras especies de derechos su aplicabi-

lidad ha estado preced

ferentes posiciones adresumir en las siguienadministrativos; b. Tec. Teoría que asimila Itencia a las vías de he<

r . r n o n f ¡ e u E A (D E L O S A C T O S A D

Esta concepción, defecÍR or ENrEnnÍe, partnistrativo cuando norequeridos por la ley.en el derecho adminiimprescriptible; b. su ry los jueces de cualquicia; d. es insaneable; ,

necesidad de una invtadministrativo aparen

z . r n o n f e e u E N ID E L O S A C T O S A D

Esta teoúa se sosiene fiquienes consideran qu,

adecuada de resolver IFroruNl de un¿ discuscuencias distinas que

tor, criticando la tesis dentra en el derecho adrdel textualismo civilistnión, se encuentran fitermina por ubicar a eldos, para caer al final epara qué se hacen tant

G¡nci¡ nr ENmnnÍa y FtFronrNr. Derecho adminisa

343533 lbíd., pp.366y 367.

Eficacin de los aetos administfetiozs. Vicisitudes

lid¿d ha estado precedida de enconados críticos y fervorosos defensores. L¿s di-ferentes posiciones adoptadas por los expositores administrativistas las podemos

resumir en las siguientes teorías: a. Teoría que acepta la inexistencia de los actosadministrativos; b. Teoría que niega la inexistencia de los actos administrativos;c. Teoría que asimila la inexistencia a la nulidad; d. Teoría que asimila la inexis-tencia a las vías de hecho. Veamos cada una de ellas.

r . r t o n f . l Q U E A C E p T A L A T N E X T S T E N C I AD E L O S A C T O S A D M I N I S T R A T I V O S

Esta concepción, defendida principalmente por Escorn, GRRcÍa Ovmto y Gan-cÍA DE ENrEnnÍR, parte de la consideración de que será inexistente el ¿cto admi-nistrativo cuando no han concurrido a su formacíón elementos esencialesrequeridos por la ley. Determinan como características de Ios actos inexistentesen el derecho administrativo las siguientes: a. La acción para impugnarlos esimprescriptible; b. su extinción produce efectos refroactivos; c. la administracióny los iueces de cualquier fuero pueden comprobar en todo tiempo esa inexisten-cia; d. es insaneable; e. los jueces pueden declar¿r la inexistencia de oficio sinnecesidad de una investigación de hecho; f el acto inexistente, siendo un actoadministrativo aparente, no está beneficiado por la presunción de su legalidadr+.

z . rEon f ¡ euE NrEGA LA INEx rs rENc rAD E L O S A C T O S A D M I N I S T R A T I V O S

Esta teoría se sosiene fundamentalmente en los trabajos de F¡onrm y ManrexHonr,quienes consideran que Ia tesis de la inexistencia no es precisamente la manera másadecuada de resolver los problemas en el derecho administrativo. Se trata, señalaFIoRlwl, de una discusión bizanttna, pues no se distinguen ¿l ñnal "... las conse-cuencias distintas que tiene con cualquier acto nulo o ineficaz...". hgregaeste au-tor, criticando la tesis de la inexistencia por su origen, que "... cuando esta categoríaentra en el derecho administrativo no tiene ese origen y menos responde a la crisisdel textualismo civilista. Tod¿s las disquisiciones que se han hecho en nuestra opi-nión, se encuentran fuera de la realidad iurídica, pues a poco que se ¿honde setermina por ubicar a estos actos en los de broma; a los actos imposibles por absur-dos, para caer al final en los actos de los usurpadores y no se comprende entoncespara qué se hacen tantas consideraciones sobre el particular:s.

G¡rci¡ ¡¡ ENmrnia y FrnNÁNoEz. Curso, cit., p. 5r3. Escou. Ti,atado,FIoru¡:r. Derecho administratiuo, cit., p. 473.

3435

r

348 Tra tado de dere cho ad¡ninistratioo

3 . T E O R f A Q U E A S I M I L A L A I N E X I S T E N C I A A L A N U L I D A D

Se fundamenta esta concepción en el hecho cierto de que el legislador ha deter-minado, como causales de nulidad del acto administrativ, aquellas hipótesis ar-gumentadas como de inexistencia del mismq a lo que debe agregarse, tratándosedel acto administrativq la necesaria declaratoria de cualquier situación que vicie

al mismq por el iuez respectivq en procura de la seguridad jurídica de los aso-ciados. Esta tesis la consideramos procedente en la realidad iurídica colombiana.El derecho administrativo nacional no le da, en nuestra opinión, cabida a la tesisde la inexistencia. Si analizamos las causales establecidas en el artículo 84 del ccapara la nulidad de los actos administrativos, en ellas se recogen plenamente las

hipótesis que los defensores de la inexistenciaalegan para sustentar sus tesis. Enotras palabras, en Colombia la figurr de h nulided del acto aborde plenamente

las hipótesis doctrinales de inexistenci+

4 . t n o n f n e u r A S T M I L A L Ar N E x r s r E N c I A A r - ¡ s v f ¡ s D E H E c H o

Esta tesis es expuesta por MnnIrNHonn, quien considera que ante la imposibili-dad de conectar la actuación administrativa con un acto o texto legal válidq laconducta arbitraria en este caso trasunta en "vía de hecho". Es decir, no hay actqo éste es de dificil prueba y se impugna, en consecuencia, la actuación grosera y

salida del cauce, cual es la vía de hecho. "El tratamiento jurídico de todas aque-llas conductas que trasunten irregularidades de gravedad tal que excedan de lanoción de acto administrativo'nulo', no corresponde regirlq pues, por la preten-

dida teoría del acto inexistente sino por la teoría de la vía de hecho administrati-va . . . t t 3ó .

C . r n o n f ¡ D E L A r N E x r s r E N c I A D E L o s A c r o sA D M I N I S T R A T I V O S E N D E R E C H O C O L O M B I A N O

En un interesante estudio realizado por HrnNÁN Gulnnnuo Al-oRNR sobre laproblemática de la inexistencia de los actos administrativos en derecho colom-biano37, que dicho sea de paso no tiene regulación positiva en el ordenamientoadministrativo nacional, se llega a las siguientes conclusiones, que serán obietode nuestro análisis.

-Se estructura lalombiano en los even'órgano, la competenc

-,El acto administto alguno;

-,En principiq lalos iueces competentr

Llega ArnrNn Dtacervo jurisprudencia

-oSentencia de se¡en la incompetencia dver sobre una acción run típico caso de inex

-*Auto de febrerovicios procedimentalesado que se quedó ensi ello es así, no existitnunciarse, pues [...] eJ

Pese a los razona<mos el criterio de la ijurisprudencia del Cccorregir los pronunciabre de 1968, con pontción dijq respecto de lrque en el cumplimiende la leg:alidad, "... defuncionario incompetcia de un acto nulq pr

Se puede concluirnuestro medio; según r

AroaNa DuquE. "InexistIbíd., p. 73.Consejo de Esadq Salacitada por Alo,lNa DuquConselo de Estadq Sala iGóuEzVaroEnnau4 citaConsejo de Estadq Sala <bre de 1968, C. P.: Nurlnt

373839

40

4t

36 ManrENnorr. Tiatado, cit., pp. 494 y 495.

Eficaeia d¿ los actos admitistratiaos. Vicisitudes

*Se estructura la inexistencia de los actos administrativos en el régimen co-lombiano en los eventos en que falta un elemento esencial del actq tal como elórgano, la competencia o las formalidades;

-'El acto administrativo inexistente en derecho colombiano no produce efec-to alguno;

-.,-En principiq la sanción y reconocimiento de Ia inexistencia corresponde alos jueces competentes3s.

Llega AronNn Duqur a estas conclusiones después de analizar el siguienteacervo iurisprudencial:

-sentencia de septiembre de 1959, en la cual el conseio de Estado, fundadoen la incompetencia de un órgano administrativq se declaró inhibido para resol-ver sobre una acción de nulidad planteada; consideraba que se encontraba anteun típico caso de inexistencia3e;

-Auto de febrero de 196o, en el cual el consejo de Estadq respecto de losvicios procedimentales como fundamento de la inexistencia, diio: ,(... el acto acu-sado que se quedó en simple proyectq o mejor, en un ¿cto preliminar, o incoadosi ello es así, no existiendo el acto administrativq no tiene la Sala sobre qué pro-nunciarse, pues [...] el acto inexistente está fuera del orden jurídico..."+o.

Pese a los razonados argumentos de este ilustre investigador, no comparti-mos el criterio de la inexistencia en nuestro derecho administrativo. La mismajurisprudencia del Consejo de Estadq en posteriores fallos, se ha encargado decorregir los pronunciamientos antes indicados. Es así como en sentencia de octu-bre de 1968, con ponencia del conseiero N¡u¡slo Cnu¡cHo RurnA, la corpora-ción diiq respecto de Ia competencia y de las formalidades del ¿cto administrativqque en el cumplimiento de estos requerimientos se otorga dinámica al principiode la legalidád, "... de modo que si un ¿cto administrativo es producido por unfuncionario incompetente y sin el procedimiento establecidq se está

"n pi"r"rr-

cia de un acto nulq pero no inexistente..."4r.Se puede concluir, así mismo, que no es absoluta la noción de inexistencia en

nuestro medio; según el Consejo de Estadq es un término asimfilablé al de nulidad:,

AI-¡¡N¡ DuquE. "Inexistencia", cit., pp. 63 a 83.Ibid., p. 73.Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrrdvo. Sentencia del ro de septiembre de r95g,ciada por Aro,lN¡ Duevn. "fnexistencias", cit., p. 7o.Conseio de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo. Auto del 18 de febrero de rgóo, C. p.: p¡onoGóu¡zV¡ro¡nr-ln4 citada por AroaNa Duque. ..Inexistencias", cit., p. 7o.Consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativq Sección Segunda. Sentencia del z4 de octu-bre de 1968, C. P.: Nnunslo C¡u,rcuo Rur,o,r,,rc¿, t. lJ(xv, n.6 4r9 y 4zo, rgóg, p. r49.

5 t

3839

40

4 r

350 Tratado de d'erecho administratioo

en salvamento de voto de la sentencia del z9 de iulio de ry74así lo expresaron los

consejeros disidentesJUAN HERNÁNDEZ SÁENZ y MICuel Lrrn¡s PzRnno: "Estos

actos que se pronuncian sin siquiera la apariencia formal de competencia son tan

nulos que algunos doctrinantes los apellidan inexistentes, con lo que no pretenden

indicar que no existan, porque ahí están, por lo menos son un hecho..."4'.

Bástenos agregar a lo anterior el hecho de que el Consejo de Estadq de acuerdo

con providencias que hemos ya relacionado, se declarara competente para el co-

nocimiento de actos no perfeccionados que la administración pretendía ejecutar.

Por último se admite por la jurisprudencia la necesidad de que toda actuación

deba ser llevada a los jueces para efectos de su control jurisdiccional. Dijo el

Consejo en r975: "... las manifestaciones de voluntad de la administración, por

gozar dela presunción de legalidad, producen en principio efectos jurídicos [.'.]En derecho adminisuativo podría pens:¡rse que el ¡eto inexistente rno existe'[...]

nr¿s h existencia de un ¿cto edministr¿tivoleanlr[...] no lequito'a le manifesta'

ción de voluntad su carácter de ¿cto ¿dministrativo acusable ante la iurisdicciónde lo contencioso ¿dministrativqÉ3.

De acuerdo con lo expuesto, consideramos que en nuestro medio no es facti-

ble ni procedente hablar de la inexistencia de los actos administrativos. Lo viable

iurídicamente es lanulidad del *cto viciedo en su estructuración.

D . I N o p o N I B I L I D A D D E L A c r o A D M I N I S T R A T I v o

Se dice que un acto administrativo es inoponible a un acto administrado cuando

aún no se han cumplido determinados requerimientos o medidas de estricto or-

den formal tendientes a lograr la eficacia del acto. La inoponibilidad se produce

generalmente con respecto de aquellos actos en los cuales falta aún la publicidad

que la ley establece para que éste surt¿ efectos frente a terceros indeterminada o

determinadamente. Para estos efectos nos remitimos a lo expuesto en los capítu-

los de la presente obra sobre los aspectos subjetivos en la formación del acto y en

el capítulo sobre la publicidad de los actos administrativos en donde analizamos

profundamente el problema de la inoponibilidad del acto adoptado, mas no pu-

blicitado. En la práctica, la inoponibilidad no niega la existencia del actq simple-

mente nos indica la imposibilidad jurídica de llevarlo al mundo de l¿ eficacia.

Conseio de Estadq S¿la de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del z9 de iulio de

rg7+, C.P.: BnnN.noo Omrz Auava, salvamento de los conseieros Ju.ln HEnNÁNo¡z SÁrNz y MIcuEr

Lrrnas,;cr, t. LxxxvII, n.* 443y 444,1974.Conseio de Estadq S¿la de lo Contencioso Administrativq Sección Tercera. Sentencia del rq de mayo

de ry75, C. P.: C¡nros Potroc,tnnnno Murls, lct, t. Dfixvul, n.o'445 y 446, 1975,p.297.

I V . c o

En procura de la estsustancial frente a lotes pronunciamientocorregir, la doctrin¿ I

administrativos por lr

ción del legislador alción del acto o al admiproduzca plenament,lograr subsanar las dtiendo efectos iurídicciones jurídicamente

como plenamente vá.En algunos pront

ra de la convalidació:encargado de estabkDentro de esta tónic¿ser objeto de convalinentemente internossituaciones de nulidapetencia. En provide

iera refiriéndose al teen ciertos casos, y relde ser regularizado ¡acto irregular queda

se usan las expresionrforme. Con el alcancttesis en que.la admiracto y llenando entorpetente; obteniéndos

44 Conseio de Esadq Salarggr, C. P.: MtcuEI-Cx

42

Eficacia de los actos ad,ministratioos. Vicisitudes

I V . c o N v A L r D A c r ó N D E L o s A c r o s A D M r N r s r R A T r v o s

En procura de la estabilidad jurídica y de hacer predominar el concepto de losustancial frente a lo meramente adjetivo, evitándose de esta manera permanen-tes pronunciamientos sobre ilegalidades que la administración hubiere podidocorregir, la doctrina ha desarrollado el concepto de la convalidación de los actosadministrativos por las mismas autoridades que los expidieron o por la interven-ción del legislador al suprimir algún requisito vigente al momento de la expedi-ción del acto o al admitir expresamente que un ¿cto producido de manera irregularproduzca plenamente sus efectos jurídicos. Se trata de dos vías diferentes paralograr subsanar las deficiencias en la validez del acto y mantener el mismo sur-tiendo efectos jurídicos. Desde estos puntos de vista, convalidar tendría dos acep-ciones iurídicamente válidas: la de corregir un acto administrativo y la de admitirlocomo plenamente válido mediante ratificación posterior.

En algunos pronunciamientos la jurisprudencia nacional ha aceptado la figu-ra de la convalidación de los actos administrativos. El Consejo de Estado se haencargado de establecer algunos requerimientos lógicos para su procedencia.Dentro de esta tónica se considera que no todos los actos administrativos puedenser objeto de convalidación: tan sólo aquellos que se refieran a problemas emi-nentemente internos de la administración y que no se encuentren incursos ensituaciones de nulidad prácticamente insubsanables como es el caso de la incom-petencia. En providencia de rggr la corporación indicó: "...La doctrina extran-jera refiriéndose al tema de la convalidación del acto irregular ha expresado queen ciertos casos, y reuniéndose determinadas condiciones) un acto inválido pue-de ser regularizado por otro acto administrativo posterior. En ese supuesto, elacto irregular queda convalidadq connotación ésta para la cual corrientementese usan las expresiones confirmarrrevalidarrratifrcarraprobarrsin un sentido uni-forme. Con el alcance indicado, el acto de convalidación abarca las distintas hipó-tesis en que.la administración puede regulrizar un acto inválido: reiterando el¿cto y llenando entonces todas las formalidades; pronunciándose el órgano com-petente; obteniéndose la autorización o aprobación que faltaba, etc."44.

44 Consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativq Sección Primer¿. Sentencia del 6 de lunio derggr, C. P.: Mrcu¡r- GoNzÁr-nz RornÍcu¡2.