Una agenda vigente: la participación ciudadana en la...

Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de pazReflexiones, balance y perspectivas

Notas Estratégicas 15

Notas Estratégicas

15

Bogotá, Noviembre 2019

Una agenda vigente: la participación ciudadana en la

construcción de paz

Reflexiones, balance y perspectivas

Notas Estratégicas No. 15 / Noviembre 2019

Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz

María Victoria LlorenteDirectora Ejecutiva de la FIP

Autores: Paulo TovarAna María AmayaDaniel Dueñas

Edición y corrección de estilo:Martín Franco Vélez

Créditos fotografías de portadaRevista Semana Mintransporte Renovación del territorioProsperidad social

Diseño y diagramaciónLadoamable ltdawww.ladoamable.com

ISBN978-958-5517-41-7

Fundación Ideas para la Paz Calle 100 No. 8A - 37 Torre A. Of. 305. BogotáTel. (57-1) 747 0273www.ideaspaz.org / e-mail: [email protected]

Reflexiones, balance y perspectivas

6

10

29

27

20

¿POR QUÉ HABLAR DE PARTICIPACIÓN ENUN ESCENARIO DE CONSTRUCCIÓN DE PAZ?

INSTANCIAS DE PARTICIPACIÓN: EJERCICIOS MÁS FORMALES QUE TRANSFORMADORES

HACIA UN SISTEMA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA: RACIONALIZACIÓN EN CLAVEDE CONSTRUCCIÓN DE PAZ

BIBLIOGRAFÍA

ANEXO. LISTADO DETALLADO DEINSTANCIAS OBSERVADAS

Contenido

El presente documento recoge los aportes del “IV encuentro de la Red Sirirí”, en el participaron las siguientes organizaciones:

Hacen parte de la Red Sirirí (además de las organizaciones ya mencionadas):

Este documento ha sido posible gracias al Apoyo de Ford Foundation. Los contenidos del texto son responsabilidad exclusiva de la FIP

5Una agenda vigente: la participación ciudadana en la construcción de paz / Noviembre 2019

Presentación

Desde 2014, en la Fundación Ideas para la Paz (FIP) venimos preguntán-

donos por las relaciones entre participación ciudadana y construcción de paz,

entendiendo esta última como el conjunto de procesos que tienden a transfor-

mar las condiciones que dan origen a la confrontación armada y la reproducen.

Nuestro principio orientador es que vincular a la ciudadanía en la gestión de

lo público puede dar soporte y legitimidad a los cambios que se necesitan para

construir paz, siempre y cuando se anime una reflexión activa y permanente

sobre el funcionamiento y el impacto de los ejercicios participativos concretos.

Esta reflexión, a su vez, favorece su ajuste progresivo.

Con esto en mente —y gracias al apoyo de la Fundación FORD y aportes de

la GIZ—, desarrollamos “El Sirirí”, una metodología para medir, a través de una

red de aliados territoriales, la calidad y la eficacia de los ejercicios formales de

participación, y formular recomendaciones al respecto.

Este informe recoge buena parte de los hallazgos de esta agenda de inves-

tigación. El primer capítulo desarrolla el vínculo entre participación y cons-

trucción de paz; el segundo, contiene los resultados de aplicar “El Sirirí” en más

de 80 ejercicios participativos; y el tercero, identifica una oportunidad clave

de ajuste de la institucionalidad participativa mediante la racionalización de

instancias, y propone una ruta para llevar a la práctica dicha racionalización.

Con este documento esperamos contribuir al debate público sobre partici-

pación y paz, y orientar a las autoridades responsables de dichos asuntos. Sin

duda alguna, la agenda está vigente.

01

¿POR QUÉ HABLAR DE PARTICIPACIÓN EN UN

ESCENARIO DE CONSTRUCCIÓN DE PAZ?


1. ¿Por qué hablar de participación en un escenario de construcción de paz?

Después de un periodo de conflicto armado, cons-

truir la paz es un esfuerzo complejo y de largo aliento

cuyo principal reto es evitar el regreso de la violencia

y la confrontación. Para ello, tanto desde la literatu-

ra sobre construcción de paz como desde la práctica

misma, se han identificado, a grandes rasgos, dos ti-

pos de tareas.

El primer tipo, que se engloba en las nociones

como paz negativa o peacekeeping, tiene que ver con

la finalización del conflicto armado y con las accio-

nes orientadas a restablecer los derechos de las par-

tes en confrontación o las poblaciones directamente

afectadas por la misma (Galtung, 1985; UN Peace-

keepking, 2019). Para cumplir con estos propósitos,

se han desarrollado herramientas específicas como

las jurisdicciones penales especiales, las comisiones

de esclarecimiento histórico y los mecanismos de re-

paración, instrumentos orientados a resarcir los da-

ños causados en el conflicto y contribuir a la impor-

tante tarea de seguir adelante.

El segundo tipo de tareas, propio de las nocio-

nes de paz positiva o peacebuilding, reconoce que

una paz duradera también requiere transformar las

condiciones estructurales que generaron la violencia

(Galtung 1985; Sánchez, 2017). Se trata de una agen-

da que no sólo vincula a las partes del conflicto sino a

la población en general, y su ámbito de acción puede

llegar a ser tan amplio como lo sean las estructuras

asociadas a la confrontación. Estas transformacio-

nes pueden abarcar desde la provisión de bienes pú-

blicos hasta la modificación de concepciones profun-

damente arraigadas en una cultura, como el racismo,

la misoginia o la homofobia.

No se trata de labores excluyentes. Por el contra-

rio, se suele considerar que deben llevarse a cabo de

manera escalonada, entendiendo que al finalizar la

confrontación un primer paso es resarcir el daño, y el

siguiente —de más largo horizonte—, lograr trasfor-

maciones profundas.

La participación de la ciudadanía, en este esce-

nario, puede incorporarse en los mecanismos del

primer tipo de tareas para darles, por ejemplo, mayor

trasparencia o cobertura. Pero, fundamentalmente,

se enmarca en el segundo tipo de tareas como una

apuesta para generar la legitimidad y el soporte de

aquellas transformaciones.

En ese sentido, surtidos los pasos para la termi-

nación formal de un conflicto armado, la construc-

ción de una paz sostenible pasa por la formulación

e implementación participativa de políticas públicas

que impacten las situaciones subyacentes al conflicto

y que contribuyan, por esta vía, a la legitimación del

Estado y a la reconstrucción de la confianza ciudada-

na en la institucionalidad pública.

Para que esta tarea sea efectiva, la perspectiva de

este documento es que la participación no debe inter-

pretarse como una carta que, a manera de comodín,

adopte siempre el valor adecuado. Por el contrario, en

cada contexto o ejercicio de política pública debe de-

finirse su propósito y alcance1, monitorearse su fun-

cionamiento y proponer los ajustes correspondientes.

1.1. Apuntes para el caso colombiano

En Colombia la apuesta por la participación en la

construcción de paz tomó una expresión concreta

en el acuerdo firmado en noviembre de 2016 entre el

Gobierno Nacional y las FARC-EP. Sin embargo, exis-

te un trasfondo mucho más profundo de esta apuesta

en la Constitución Política de 1991: allí, la participa-

ción ciudadana está en el corazón de un proyecto

amplio de profundización de la democracia.

1 Unabordajesignificativosobreeltipodealcancesquepuedetenerlapartici-paciónseencuentraenNabatchi(2012,p10-12).Allíseseñalaquelosejer-ciciosparticipativospuedenserparainformar,consultar,colaborarodecidir.


El sentido profundo de la participación en el Acuerdo de Paz

El país tiene una amplia trayectoria en procesos

de paz: desde 1989 se han llevado a cabo al menos 10

procesos con distintos grupos que han conducido a

desmovilizaciones. El más reciente, entre el Gobier-

no nacional y las FARC-EP, es un ejemplo concreto

de las tareas descritas en la sección anterior, en la

medida en que contiene un importante esfuerzo por

asegurar derechos civiles y políticos de los comba-

tientes y las víctimas (Puntos 3 y 5 del acuerdo), pero

también establece disposiciones encaminadas a la

transformación de las causas profundas del conflicto

armado (Puntos 1, 2 y 4).

El proceso de negociación de La Habana partió de

reconocer que la confrontación armada en Colombia

ha estado asociada a territorios con altos niveles de

pobreza, escasas o inexistentes oportunidades eco-

nómicas y una profunda debilidad institucional (Jara-

millo, 2018, p164). Por ello se entendió que, de manera

conjunta con la reincorporación de los excombatien-

tes y la reparación de las víctimas, la construcción de

paz requeriría un esfuerzo de inversión sostenido en

el tiempo para transformar estas condiciones. Reco-

giendo la experiencia de procesos anteriores, en este

caso se identificó la oportunidad reemplazar un enfo-

que tradicional del país en las políticas de construc-

ción de paz, correspondiente a llevar el Estado a las

regiones (López, 2016), por el impulso a “un diálogo

en los territorios para discutir entre todos cómo desa-

rrollar y poner en práctica lo que se ha acordado en La

Habana.” (Jaramillo, 2018, p169).

Así, en el Acuerdo se concibió “un modelo que

combina la implementación de programas naciona-

les de reconstrucción en los territorios con la mo-

vilización ciudadana en espacios de discusión y en

procesos de planeación participativa, para acortar la

distancia entre el Estado y las comunidades en zonas

de conflicto, y entre los miembros de esa misma so-

ciedad.” (Lederach, 2016, pág. 16)

La envergadura de la tarea es gigantesca: se tra-

ta de transformar las lógicas de intervención de un

Estado que ha sido históricamente centralista e in-

eficiente en las regiones, por uno capaz de prestar

servicios a todos sus ciudadanos de manera efectiva,

que construya sus políticas desde abajo y le dé auto-

nomía a las comunidades e instituciones locales para

definir los cambios que permitirían construir una paz

acorde a cada territorio.

Este documento no pretende hacer un balance

sobre la actual implementación del Acuerdo y el rol

de la participación en ella; se trata, más bien, de rati-

ficar su apuesta participativa, recordar que propone

una agenda de trasformación a 15 años, e insistir en

la importancia de mantener componentes participa-

tivos a lo largo de este lapso. Todo esto bajo la lógica

de definir el propósito y alcance de los ejercicios de

participación en cada caso, monitorearlos y hacer los

ajustes correspondientes.

El proceso de negociación de La Habana partió de reconocer que la

confrontación armada en Colombia ha estado

asociada a territorios con altos niveles de pobreza,

escasas o inexistentes oportunidades económicas y una profunda debilidad

institucional


La apuesta constitucional: reconocer y articular las distintas expresiones del derecho a participar

Al Acuerdo de Paz le antecede un trasfondo par-

ticipativo profundo y transversal a la vida del país: la

apuesta de la Constitución Política de 1991 por vincu-

lar a la ciudadanía en la gestión de lo público.

La Constitución del 91 fue la respuesta a una serie

de conflictos que afectaban al país —que se fueron in-

tensificando en la década de 1980—, y a los que el di-

seño institucional de la Constitución Política de 1886,

con sus reformas, ya no podía atender. La baja inclu-

sión política, heredada del Frente Nacional, el contexto

de liberalización económica y la guerra que se libraba

contra las guerrillas y los carteles de la droga acrecen-

taron una percepción generalizada de crisis y de ne-

cesidad urgente de transformación (Lamaitre, 2017).

La Constitución de 1991 fue diseñada para hacerle

frente a estos fenómenos. Dentro de los cambios pro-

puestos, se repensó el lugar que debía tener la partici-

pación ciudadana: la Constitución la asumió como una

herramienta transformadora que le daba un rol pre-

ponderante a la ciudadanía en los procesos de gestión

pública con el fin de mejorar la prestación de servicios

por parte del Estado, elevando su legitimidad y gene-

rando así una condición favorable para el desarrollo2.

Todo eso se materializó en un ordenamiento

constitucional que asimila la participación como

un derecho, y combina sus expresiones represen-

tativas y directas. Las expresiones representativas

de la participación, asociadas a las elecciones y los

partidos políticos, fueron mantenidas en el nuevo or-

denamiento, si bien se incluyeron garantías para que

un mayor espectro político tuviera acceso al poder

público. Las expresiones directas de la participación,

por su parte, se adoptaron de manera decidida reco-

nociendo tanto sus expresiones orgánicas3 e induci-

das4 o formales. Estos asuntos han sido desarrollados

en leyes como la 134 de 1994, o la 1757 de 2015, y la

jurisprudencia ha afirmado que cualquier expresión

de participación ciudadana, sea directa o represen-

tativa, debe ser respetada, acatada y alentada por las

instituciones del Estado, sin que una prime sobre las

demás5.

Una agenda vigenteEl rol de la ciudanía en el Acuerdo de Paz, y la

apuesta constitucional por vincularla a la gestión pú-

blica, hacen de la participación una agenda vigente

para la construcción de paz y la profundización de-

mocrática en Colombia. Sin embargo, como no se

trata de un comodín, hay que preguntarse por su fun-

cionamiento e impacto en la práctica e ir proponien-

do los ajustes necesarios.

Para contribuir a este propósito, el segundo capí-

tulo contiene un balance de la calidad y eficacia de

más de 80 ejercicios de participación formal (algu-

nos del Acuerdo de Paz y otros creados en desarrollo

de distintas leyes). Y finalmente, en el capítulo tres,

identificamos una oportunidad de política pública

clave para mejorarlas y desarrollamos una propuesta

concreta al respecto.

2 Estasideasserecogenenlaliteraturaespecializada,bajolaideaquelaparti-cipaciónciudadanatieneunvalorinstrumentalyotrointrínseco.SegúnMan-suriyRao(2013)laparticipacióntiene,primero,unvalorinstrumentalquepartedelaideadeque“silaciudadaníasevinculadirectamentealatomadedecisionespúblicas,lagestióndelEstadoserámásafínalasnecesidadesdelagenteyestarámenosexpuestaa lacapturaporpartede interesespar-ticulares” (FIP,2017a,pág.8). Estevalor suponeque incluir lasdemandasciudadanasen lagestiónpúblicapermiteconstruirpolíticasmásprecisasyefectivas.Porotraparte,el valor intrínsecose conecta con la ideadequelaparticipacióncontribuyealageneracióndeconfianza,porqueacercaalasautoridadesyalaciudadanía,consusdistintasvisiones,paradeliberarsobreasuntosdeinteréspúblico.

3 Estanociónserefierealasformasespontáneasdeasociaciónymovilizaciónciudadanaquesemanifiestanenexpresionescomolosparoscívicos,lasmar-chas,lasmingas,lasprotestasolasconcentracionespopulares(Guarín,2016,pág.65).

4 Escenariosfomentadosporlainstitucionalidadpública,enlosqueseconvocaalasociedadcivilparadebatir,concertaryhacerseguimientoaasuntosdeinterésgeneral,incluyendopolíticas,planes,programasyproyectos.Incluyenlosmecanismosdeparticipaciónylasinstanciasquehanvenidosiendoincor-poradaspordistintasleyesenelpaís.

5 Ver:SentenciaC-089de1994,MPCifuentes,Eduardo;SentenciaC-150de2015,MP.González,Mauricio.

02

INSTANCIAS DE PARTICIPACIÓN:

EJERCICIOS MÁS FORMALES QUE

TRANSFORMADORES


2. Instancias de participación: ejercicios más formales que transformadores

Desde el 2014, la Fundación Ideas para la Paz

(FIP) viene desarrollando una línea de investigación

sobre participación ciudadana y construcción de paz.

En ella se han construido las reflexiones planteadas

en el capítulo previo de este documento y se ha ade-

lantado un esfuerzo por analizar en detalle el funcio-

namiento y el impacto de ejercicios participativos re-

lacionados con la construcción de paz en Colombia.

De igual manera, se han identificado sus fortalezas y

debilidades, y se han propuesto recomendaciones al

respecto.

En el presente capítulo, presentamos el balance

general de resultados de ese análisis, realizado me-

diante la metodología “El Sirirí”6, en 84 ejercicios de

participación de 38 municipios y ciudades del país.

2.1. Metodología y cobertura

La metodología “El Sirirí” permite construir una

radiografía precisa sobre los ejercicios de participa-

ción formal a través de la medición de 28 indicadores

de calidad y eficacia7. Cuenta, además, con una pla-

taforma para la difusión de los resultados agregados

y un curso virtual gratuito, disponible para las orga-

nizaciones interesadas en aplicarla8.

Se trata de una medición in situ, en la que se asis-

te a una sesión de un ejercicio participativo (unidad

de análisis de la metodología) para recoger la infor-

mación respectiva. Los 28 indicadores mencionados

se presentan en una escala 0-100, con los siguientes

rangos interpretativos: menos de 40 es “crítico”; de

40 a 59 es “insuficiente”; de 60 a 79, “aceptable”, y

más de 80, “favorable”.

Esta metodología se aplica mediante una red de

aliados regionales de la FIP que participan en la se-

lección de los espacios a medir, así como en la apli-

cación de sus instrumentos y en la interpretación de

resultados9. Actualmente la Red Sirirí está conforma-

da por seis organizaciones de la sociedad civil (todas

vinculadas a la Redprodepaz) y tres universidades

regionales, detalladas en la siguiente tabla:

Este documento recoge los resultados de 84 apli-

caciones de la metodología. Aunque no se trata de

una muestra estadísticamente representativa de

la participación formal en el país, sí es una valiosa

observación sistemática —es decir, bajo los mismos

criterios—, de una serie de ejercicios participativos

concretos.

REd SIRIRí (núMERo dE obSERvAcIonES)

tAbLA 1

6 “El SIRIRÍ” es una metodología desarrollada por la Fundación Ideas para laPazgraciasalafinanciacióndelaFundaciónFord,yconlosaportestécnicosdelaUniversidadTecnológicadeBolívar,LaUniversidadICESI,lacorporaciónVallenpazylaFundaciónPro-CartagenaFUNCICAR.

7 Mayores detalles sobre la metodología se encuentran disponibles en FIP(2017b)

8 Ver:http://elsiriri.ideaspaz.org/9 Comopartedelejerciciodetrabajoenredsehanrealizadocuatroinformes

conmiradasalaparticipaciónregionaldisponiblesenlaplataforma.

oRgAnIzAcIonES dE LA SocIEdAd cIvIL

UnIvERSIdAdES REgIonALES

Cordepaz (9)

FIp (7)

HuIpaz (5)

pdp Cesar (3)

prodepaz (3)

Vallenpaz (12)

Universidad Francisco de Paula Santander Ocaña (8)

Universidad ICESI (20)

Universidad Tecnológica de Bolívar (17)


PRocESoS dE PARtIcIPAcIón obSERvAdoS PoR MUnIcIPIo

MAPA 1

ECUADOR

BRASÍL

VENEZUELA

PANAMÁ

PERÚ

META

AMAZONAS

GUAINIA

VICHADA

CASANARE

SANTAFE DEBOGOTÁ D.C

ARAUCA

CUNDINAMARCA

VALLE DELCAUCA

CAUCA

CAQUETÁ

GUAVIARE

VAUPÉS

NARIÑO

TOLIMA

NORTE DESANTANDER

LA GUAJIRA

CESAR

MAGDALENA

SANTANDER

BOYACÁ

ANTIOQUIA

CHOCÓ

CALDAS

RISARALDA

QUINDÍO

CORDOBABOLIVAR

SUCRE

ATLANTICO

PUTUMAYO

HUILA

LÍMITEDEPARTAMENTAL

LÍMITEMUNICIPAL

ESCALA

5 - 10

CONVENCIONES MAPA CANTIDAD DE INSTANCIAS OBSERVADAS

3 - 41 - 2

CARTAGENA

MARIA LA BAJA

SAN JACINTO

HACARI

BRICEÑO

BOGOTÁ DC

LA CEJABUENAVENTURA

PRADERAFLORIDAMIRANDAPADILLACALOTO

EL TAMBO

POPAYÁN

MAHATES LA PAZ

TEORAMA

CÚCUTA

YOPAL

RESTREPO

CORINTO

EL CARMEN

SAN VICENTE

LA UNIÓN

VILLAVICENCIO

EL CASTILLO

PUERTO RICO

VISTA HERMOSA

CALDONO

BARAYA - TELLO - NEIVA

BUENOS AIRES

EL TARRA

ZAMBRANO


Estas observaciones fueron realizadas entre me-

diados del 2016 y mediados del 2019. El proceso de

selección de espacios fue siempre objeto de un diálo-

go entre la FIP y los Aliados Regionales.

Un reto transversal de la medición fue la irregula-

ridad de los ejercicios participativos y la incertidum-

bre sobre su realización. En muchos casos, hubo es-

fuerzos por hacer más observaciones; sin embargo,

la ausencia de cronogramas que permitieran identi-

ficar sus fechas de realización y la constante cance-

lación, incluso horas antes del inicio programado, se

constituyó en un obstáculo.

Para facilitar la presentación de resultados, los 84 es-

pacios observados fueron clasificados en 10 categorías

temáticas (ver gráfica 2) que, a su vez, constituyen dos

grandes grupos. En todos los casos se trata de espacios

en los que convergen la institucionalidad pública y la

ciudadanía. La mayoría de ellos están definidos por ley

y la iniciativa para realizarlos es de la institucionalidad;

la única excepción es la categoría “Diálogo social”10, en la

que se encuentran ejercicios cuya iniciativa inicial fue de

organizaciones sociales o comunitarias, pero a los que

asiste también la institucionalidad pública.

Los dos grupos mencionados corresponden a “ins-

tancias” y “procesos”. Los primeros (en su mayoría Co-

mités o Consejos) tienen por lo general un reglamento,

una composición definida y funcionan con regulari-

dad. Los segundos, en cambio, son ejercicios partici-

pativos que se organizan alrededor de una finalidad

—como construir un plan o rendir cuentas—, y nor-

malmente finalizan cuando ese objetivo se alcanza.

Es importante reiterar que cada observación co-

rresponde a una sesión de una instancia o un proce-

so. Por ejemplo, en el caso de los “encuentros ciuda-

danos”, este informe recoge cinco observaciones de

ese mismo proceso en la localidad de Sumapaz de

Bogotá, cuyo propósito era recoger insumos para el

plan de desarrollo de la localidad 2016-2019.

Año dE LAS obSERvAcIonES (n:84)

gRáfIcA 1

tIPoS dE ESPAcIoS obSERvAdoS11

gRáfIcA 2

0

10

20

30

40

50

2016 2017 2018 2019

10 Incluye:laMesadeInterlocuciónyConcertacióndelosMontesdeMaría–MIC;laMesadeInterlocuciónyAcuerdosdelCatatumbo–MIA;laMesaparaeldiá-logoMineroEnergéticodelDepartamentodelMeta;laMesaDeArticulaciónconConsejosComunitariosenCartagena,yunaAsambleadeseguimientoConsultaPreviatambiénenCartagena.

11 Comoanexoseincluyeellistadodetalladodelosejerciciosobservados.Lascate-goríasestablecidasseirándescribiendoamedidaquesemencionaneneltexto.

2

4

6

8

10

12

14

16

INSTANCIAS PROCESOS

16 1614

11

6 65

43 3

0

RECONCIL

IACIÓN

Y PAZ

VÍCTIMAS

DESARROLLO

RURAL

DIÁLOGO SO

CIAL

SUSTI

TUCIÓ

N DE

CULTI

VOS

POLÍT

ICA SO

CIAL

SEGURIDAD

CONTR

UCCIÓN

PATR

(PDET)

ENCU

ENTR

OS

CIUDADANOS

CONTR

OL SOCIA

L

Fuente: Elaboración propia


2.2. Radiografía de los ejercicios participativos

En este documento hemos reiterado la necesidad

de monitorear el funcionamiento y el impacto de los

ejercicios de participación. “El Sirirí” fue pensado

como una contribución a ello, y por eso contempla

las dimensiones de calidad (que aborda los asuntos

del funcionamiento), y eficacia (que aborda los de

impacto), observables en la realización del ejercicio

de participación.

Desde la FIP consideramos que un ejercicio de

participación es de calidad cuando sus preparativos

y realización son sensibles al contexto, involucran

a los principales interesados, los recursos con que

cuenta le permiten cumplir sus objetivos, transcurre

con independencia y los participantes saben cuál es

el alcance del espacio. Por su parte, es eficaz si cum-

ple su objetivo, se realiza oportunamente, sus resul-

tados se pueden consultar, se percibe como valioso,

tiene efectos positivos en el relacionamiento entre las

comunidades y la institucionalidad, y en él se esta-

blecen pactos sustantivos que se cumplen.

Las siguientes gráficas muestran el comporta-

miento de los indicadores de calidad y eficacia del

conjunto de observaciones12:

cALIdAd dE LoS ESPAcIoS obSERvAdoS

gRáfIcA 3

EfIcAcIA dE LoS ESPAcIoS obSERvAdoS

gRáfIcA 4

12 Enlareflexiónsobrelametodologíasedecidiónoconstruiruníndicecompuestoso-brecalidadnisobreeficaciadelaparticipaciónymásbienpresentarelconjuntodeindicadoresparailustrarladiversidaddeaspectosdelosescenariosparticipativos.

1. CONTEXTO2. ALCANCE3. DISEÑO METODOLÓGICO4. REPRESENTATIVIDAD5. PROCEDIMIENTOS DE CONVOCATORIA6. ASISTENCIA7. INCLUSIÓN DE LAS MUJERES8. FACILITACIÓN9. TIEMPO10. LOGÍSTICA11. DESARROLLO METODOLÓGICO12. INFORMACIÓN RELEVANTE13. PERCEPCIÓN DE LIBERTAD14. IMPARCIALIDAD

63.5%65.2%70.3%76.0%69.5%44.4%33.5%69.2%59.1%68.4%62.2%32.6%70.5%59.6%

VALOR (%)

INDICADORES

1

2

3

4

6

8

9

10

11

12

13

14

7

5


15. TRAZABILIDAD16. DISPONIBILIDAD17. VISIBILIDAD18. VALIDEZ19. OPORTUNIDAD20. REALIZACIÓN DEL OBJETIVO21. INCLUSIÓN EFECTIVA22. PERCEPCIÓN DE UTILIDAD23. DELIBERACIÓN24. RELACIÓN INSTITUCIONALIDAD / COMUNIDAD25. FINANCIACIÓN26. COSTO / BENEFICIO27. FORTALEZA DE LOS PACTOS28. EJECUCIÓN

48.5%25.1%22.1%74.5%76.2%67.1%46.2%76.5%25.1%64.5%57.2%58.9%40.7%N/A

VALOR (%)

INDICADORES

15

16

17

18

20

22

23

24

25

26

27

21

19


En primer lugar, se observa que ningún indicador

está en el rango de favorabilidad. Aunque al entrar

en el detalle de cada observación se encuentran re-

sultados más altos, el panorama agregado de las 84

observaciones muestra que hay un camino significa-

tivo por recorrer.

En segundo lugar —y teniendo en cuenta el punto

anterior—, las gráficas 3 y 4 muestran que los resulta-

dos son mejores en términos de calidad que de efica-

cia. Así, nueve de los catorce indicadores de calidad

tienden a estar en un rango aceptable; tres en insu-

ficiente, y dos críticos. Mientras que, en términos de

eficacia, cinco indicadores son aceptables; cinco más

insuficientes, y tres críticos13. Esta situación engloba

el mensaje central del capítulo: los ejercicios de parti-

cipación tienden a ser más formales que transforma-

dores. En otras palabras, el esfuerzo de la institucio-

nalidad responsable de estos ejercicios, se concentra

más en su funcionamiento que en su impacto (lo cual

es necesario pero insuficiente).

Para profundizar en este diagnóstico, propone-

mos cuatro ejes que combinan indicadores de cali-

dad y de eficacia para entender mejor lo que sucede

—y lo que no— en los ejercicios de participación.

Eje 1: oportunidad de los ejercicios y su planeación

Como se mencionó, los indicadores agregados de

los 84 ejercicios no superan el rango de aceptabili-

dad. Dentro de este margen, los mejores resultados se

encuentran en los asuntos relacionados con la opor-

tunidad de los ejercicios, su validez y planeación.

Respecto a lo primero, con “El Sirirí” encontramos

que, normalmente, los ejercicios de participación se

realizan en un momento en el que sus resultados pue-

den ser tenidos en cuenta en el marco del proceso de

política en el que se inscriben (indicador Oportuni-

dad: 76,2). Los encuentros ciudadanos en el Suma-

paz fueron sobresalientes en este sentido (91,0).

Encontramos también que los ejercicios parti-

cipativos suelen cumplir con las disposiciones nor-

mativas y cuentan con la presencia de funcionarios

que, posteriormente, deberían ser responsables de

los compromisos alcanzados (Validez: 74,5). La ins-

titucionalidad del nivel municipal terminó haciendo

mayor presencia en los ejercicios observados, prin-

cipalmente porque el 65% de estos fueron del nivel

municipal (24% subregional y 11% Departamental) y,

en estos casos, las secretarías técnicas son ejercidas

por las distintas dependencias de las alcaldías, de

acuerdo a sus misiones temáticas14. Sin embargo, hay

que señalar que la institucionalidad municipal no sólo

estuvo presente en los ejercicios de su competencia,

sino en el 75% del total ejercicios observados.

Por otra parte, los datos muestran que, normal-

mente, hay un esfuerzo de la institucionalidad por

planear el ejercicio de participación. Este esfuerzo se

refiere a, primero, diseñar la metodología del ejerci-

cio con anterioridad, previendo sus distintas activi-

dades y necesidades (indicador “Diseño metodológi-

co”: 70,3), aspecto en el que sobresalen las instancias

de la categoría “Política social”15 (88,5); segundo,

tener en cuenta las condiciones socio económicas,

demográficas y de seguridad del territorio (indicador

de “Contexto”: 63,5). Y tercero, comunicar con clari-

dad para qué es la reunión y lo que se hará con sus

resultados (Alcance: 65,2). La excepción en ese sen-

tido fueron los ejercicios de la categoría Desarrollo

Rural16, donde el alcance fue crítico (29,7).

13 Sobreelindicadordeejecuciónnoseobtuvosuficienteinformaciónyporellosedecidiónoincluirloenelanálisis.

14 PorejemplolasSecretaríasdeGobiernoodePazsonlasencargadasdelosConsejosdePaz;lassecretaríasdeDesarrolloRural,AgriculturaoUMATAdelosConsejosdeDesarrolloRural;ylosEnlacesoSecretariosdevíctimasdelosComitésdeJusticiaTransicional

15 SetratadeConsejosMunicipalesdeDesarrolloSocial,realizadosenRestrepo(Meta),LaCejaylaUnión(Antioquia).

16 EstacategoríareúneConsejosMunicipalesdeDesarrolloRuraldelsurdelValledelCauca,elnortedelCaucayunespaciodeencuentrodemujeresruralesenelHuila.


A pesar de lo anterior, las fuentes de financiación

que hacen que el ejercicio de participación sea sos-

tenible no siempre están disponibles (Financiación:

57,2). Este asunto, sin embargo, agrupa casos extre-

mos, como lo son los Encuentros ciudadanos (99,0)

y los ejercicios de la categoría Control social17 (6,5).

Eje 2: convocatoria y asistenciaLas personas —o grupos de personas— direc-

tamente afectadas por el ejercicio de participación

tienden a ser identificadas por la institucionalidad

pública y convocados (Representatividad: 76,2; Pro-

cedimientos de convocatoria 69,5). Sin embargo, no

hay mayores esfuerzos por diferenciar a las mujeres

entre estos grupos, ni tampoco por garantizar su

asistencia (Inclusión de las mujeres: 33,5).

Lo anterior contrasta, paradójicamente, con la

asistencia efectiva. Por una parte, o el número de

asistentes termina siendo considerablemente más

bajo que el de convocados, o los invitados sienten que

“hizo falta alguien” (Asistencia: 44,4); por otra parte,

el porcentaje de mujeres que asistió a los ejercicios

observados ronda el 43%, cifra para nada despre-

ciable (más adelante se señala, en todo caso, que el

tiempo de las intervenciones de las mujeres es menor

al de los hombres).

De forma complementaria a los indicadores, la

metodología “El Sirirí” permite contar con informa-

ción sobre los asistentes a los ejercicios de partici-

pación. Para este análisis encontramos que en los

ejercicios tipo “instancia” participaron en promedio

33 personas, mientras que en los de “proceso” este

promedio subió a 78. Eso es consistente con la com-

posición y objetivos de estos dos grupos de ejercicios:

las instancias privilegian, por norma, la asistencia de

representantes de sectores sociales organizados,

mientras que los “procesos” pretenden ser masivos y

vincular a la ciudadanía de forma directa y no en ca-

lidad de representantes.

Con los datos disponibles18, además, se estableció

que el 59% de los asistentes a los ejercicios de par-

ticipación pertenecen a alguna organización, princi-

palmente Juntas de Acción Comunal (29%) y orga-

nizaciones étnicas (14%), como cabildos y consejos

comunitarios.

Finalmente, encontramos que, aunque el rango de

edad de los asistentes es amplio (desde 13 hasta 82

años), las mayorías están entre los 30 a los 50 años,

como lo muestra la siguiente gráfica.

17 EstacategoríareúneAudienciasPúblicasdelConcejodeCartagena,yejerci-ciosderendicióndecuentasenelnortedelCauca.

18 Lametodolgíaincluyelaaplicacióndeunaencuestaalosasistentes,sereali-zaronentotal1.224deellas.

EdAdES dE LoS ASIStEntES

gRáfIcA 5

5

10

15

20

25

30

35

40

45

010 20 30 40 50 60 60 80 90



Eje 3: desarrollo del ejercicioEn general, la logística dispuesta para el de-

sarrollo del ejercicio tiende a facilitar el acceso, la

permanencia y la comodidad de los participantes

(Logística: 68,4). De esta forma, constatamos que la

participación se realiza en espacios donde las personas

se pueden ubicar cómodamente, así como escuchar

las intervenciones y contar con el material de apoyo

suficiente. En este aspecto, sobresalen los ejercicios

de la categoría Diálogo social (84,7).

El personal encargado de la facilitación, por otra

parte, no irrespeta el orden de intervenciones, ni la

agenda, y facilita el uso de la palabra otorgando

turnos (Facilitación: 69,2). Sin embargo, en algu-

nos espacios se privilegiaron intervenciones de la

institucionalidad pública en los momentos en que

habría tenido que darse la palabra a la ciudadanía

(Imparcialidad: 59,6).

La metodología diseñada para el espacio se lle-

va a la práctica con algunas dificultades (Desarrollo

metodológico: 62,2). En los espacios observados se

constató, normalmente, la existencia de los siguien-

tes momentos: un encuadre o apertura; una o varias

exposiciones sobre los temas a tratar; alguna diná-

mica de trabajo entre los participantes, por ejemplo

mesas de trabajo; y una plenaria de cierre. Los even-

tos más “completos” se ubican en la categoría de re-

conciliación y paz19.

El uso del tiempo se encuentra en el límite de lo

insuficiente y lo aceptable (tiempo: 59,1). Se debe

señalar que, si bien la duración de los ejercicios tipo

proceso tiende a ser mayor que la de las instan-

cias, en ningún caso se trata de ejercicios cortos

(gráfica 6), por lo que hay que revisar cuánto se está

destinando a los momentos de instalación y exposi-

ciones en detrimento de los intercambios y la concer-

tación de conclusiones.

El asunto más complicado de esta puesta en esce-

na, finalmente, es que los participantes no contaron

con información oportuna y relevante para el desa-

rrollo del ejercicio (Información relevante: 32,6). En

todas las categorías, los valores de este indicador son

bajos o muy bajos.


Eje 4. Logros y su difusiónLos asistentes consideraron que los espacios fue-

ron útiles (Percepción de utilidad: 76,5), sobresalien-

do los ejercicios de la categoría Seguridad20 (99,0).

También, consideraron que en ellos pudieron expre-

sar sus opiniones libremente (percepción de libertad:

70,5) y que, como resultado del ejercicio de participa-

dURAcIón dE LoS EJERcIcIoS

gRáfIcA 6

5

10

15

20

25

30

35

40

INSTANCIAS PROCESOS

0HASTA DOS

HORASENTRE DOS Y

CUATRO HORASCUATRO O

MÁS HORAS

19 IncluyeprincipalmenteConsejosdePaz,ReconciliaciónyConvivenciadelCau-ca,NortedeSantander,Meta,AntioquiayHuila.

20 SondosConsejosComunitariosdeseguridadenCartagenayunejerciciodevalida-cióndelPlanIntegraldeSeguridadyConvivenciaCiudadanaenElTambo(Cauca)


ción, la relación entre la institucionalidad pública y la

comunidad se modificó de manera positiva (Relación

institucionalidad / comunidad: 64,5).

Los ejercicios observados tenían un propósito u

objetivo definido por sus organizadores que tiende a

alcanzarse (realización del objetivo: 67,1); sin embar-

go, los recursos invertidos en convocar y desarrollar

estos ejercicios, apenas se compensan con sus resul-

tados (Costo beneficio: 58,9). No se suelen tener en

cuenta asuntos de los sectores históricamente subre-

presentados (Inclusión efectiva: 46,2). Son escasos

los ejercicios que cierran con pactos relevantes a los

que se asignan tiempos de cumplimiento, respon-

sables y recursos que permitan su realización (For-

taleza de los pactos: 40,7). Y, de forma crítica, estos

ejercicios adolecen de deliberación (25,1), entendida

como la presentación de argumentos contrastan-

tes, el cambio de posiciones entre los asistentes y la

construcción de consensos. En estos asuntos están

los principales obstáculos para que los ejercicios de

participación aporten de manera más decidida a la

construcción de paz, en particular la deliberación y la

fortaleza de los pactos, que son asuntos sustanciales

para la generación de confianza y legitimidad.

Como información complementaria, “El Sirirí”

permite registrar las intervenciones de los parti-

cipantes y su duración. Así, se registraron cerca de

5.700 intervenciones (de las cuales alrededor del

50%, tanto en número como en tiempo, correspon-

dieron a la comunidad).

Este asunto —que es significativo y favorable—,

debe matizarse señalando que siguen siendo los

hombres quienes más asumen la vocería en estos

ejercicios y que, como se mencionó, las intervencio-

nes no reflejan mayor deliberación ni permiten llegar

a pactos fuertes.

Finalmente, la posibilidad de hacer seguimiento a

los resultados del espacio y la difusión de lo que su-

tIEMPo dE IntERvEncIonES SEgún tIPo dE ActoR

gRáfIcA 7


COMUNIDAD

INSTITUCIONALIDAD

OTROS

SIN INFORMACIÓN

MUJER

HOMBRE

41%

51%

64%

31%

1% 5%7%


cedió en ellos es el asunto más débil de los espacios

de participación. Se tiende a no contar con un regis-

tro del ejercicio que refleje de manera fiel los temas

tratados, las intervenciones o los acuerdos alcanza-

dos (Trazabilidad: 48,5)21. En los casos en los que se

elabora ese registro, resulta muy poco claro donde

estará la información disponible y cómo consultar-

la (disponibilidad: 25,1). Tampoco hay claridad, por

parte de los organizadores, de dónde se hará visible

esta información (visibilidad: 22,1).

En síntesis, los espacios observados logran cum-

plir con los asuntos de forma (como diseño, oportuni-

dad, facilitación y logística), pero tienen debilidades

en su capacidad de ser escenarios transformadores,

en particular porque no son deliberativos y los pactos

que allí se alcanzan —si los hay—, no son robustos.

Hasta cierto punto, los ejercicios podrían funcio-

nar mejor si quienes los organizan hacen mejor su

tarea: preparando la información previa, facilitando

el uso de la palabra por parte de las mujeres o defi-

niendo los canales de comunicación para socializar

los resultados de los ejercicios y, efectivamente, so-

cializarlos.

Sin embargo, para una transformación realmente

efectiva se requieren cambios en el marco institu-

cional de los ejercicios participativos. En el siguien-

te capítulo exploramos una posibilidad concreta al

respecto.

21 LasinstanciasdelascategoríaVictimasfuerondelasperopunteadasenesteindicador(26,8).EnestacategoríaseencuentranprincipalmenteComitésTe-rritorialesdeJusticiaTransicional.

03

HACIA UN SISTEMA DE PARTICIPACIÓN

CIUDADANA: RACIONALIZACIÓN

EN CLAVE DE CONSTRUCCIÓN

DE PAZ


3. Hacia un sistema de participación ciudadana: racionalización en clave de construcción de paz

Como señalamos en el primer capítulo, la parti-

cipación ciudadana juega un rol fundamental en un

contexto de transición del conflicto hacia la paz, pues

le da soporte y legitimidad a las transformaciones

que esta requiere. Además, la participación también

puede estar en el corazón de un proyecto amplio de

profundización de la democracia, que, en el caso de

Colombia, se remonta a la apuesta constitucional de

1991 y se viene materializando través de la creación y

puesta en marcha de distintos procesos e instancias

formales de participación.

El análisis de estos ejercicios —cuyos detalles se

presentaron en el capítulo 2—, muestra que su alcan-

ce ha sido más formal que transformador. Los ejer-

cicios de participación tienen un diseño metodológi-

co adecuado y se realizan en momentos oportunos,

pero la deliberación en su interior es escasa, pocas

veces se establecen pactos fuertes, y resulta muy di-

fícil hacerles seguimiento. Esto juega en contra de su

capacidad para generar legitimidad y contribuir a la

reconstrucción de la confianza de los ciudadanos en

la institucionalidad pública.

Superar estos obstáculos no sólo está en las manos

de los funcionarios que los impulsan, sino que requie-

ren de ajustes al marco institucional en el que operan

los ejercicios participativos. Dentro de esos ajustes, la

economía o racionalización de instancias y procesos

participativos es uno de los asuntos clave identificado

no sólo por el Estado colombiano sino también por va-

rios sectores sociales y por otras organizaciones de la

sociedad civil, incluida la FIP (2017a).

En efecto, se ha identificado que la oferta institu-

cional de instancias de participación excede las ca-

pacidades de la institucionalidad pública (especial-

mente las de los municipios) y disminuye las de los

ciudadanos de involucrarse de manera efectiva en el

ciclo de política pública, pues la multiplicidad de es-

pacios y canales de interlocución dispersa excesiva-

mente la participación.

Frente lo anterior, en este capítulo identificamos

un marco de oportunidad para la racionalización de

ejercicios participativos y proponemos una ruta con-

creta para llevarla a la práctica.

De entrada se resalta que, para la FIP, la raciona-

lización no debe entenderse como la reducción o res-

tricción de la oferta participativa, sino como un arre-

glo territorial que permita transitar desde los aspectos

formales de la participación hacia lo transformativo.

3.1. Marco de oportunidad: lineamientos de la política pública de participación y Ley 1757 de 2015

La racionalización de las instancias es un propó-

sito del actual Gobierno Nacional y sus lineamientos

sobre política pública de participación, contenidos en

las Bases de Plan Nacional de Desarrollo. Desde la

perspectiva de este documento, esta tarea también

tiene un orientador muy importante en la noción de

“Sistema Nacional de Participación”, contenida en la

ley 1757 de 2015.

La participación ciudadana juega un rol fundamental

en un contexto de transición del conflicto hacia la paz, pues le da

soporte y legitimidad a las transformaciones que

esta requiere


Las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018

-2022: Pacto por Colombia – Pacto por la Equidad”,

en el primero de sus tres Pactos Estructurales, llama-

do “Pacto por la legalidad”, contempla la formulación

de una “Política Nacional de inclusión y Participación

Democrática”, cuyo objetivo es “Promover una par-

ticipación inclusiva, responsable y constructiva, que

fortalezca la democracia y los mecanismos de diálo-

go social” (DNP, 2019, p92).

Para cumplir este objetivo, se proponen una serie

de estrategias22 que, en síntesis, tienen la intención de

promover —a nivel nacional y local—, el aumento de

la efectividad de los espacios participativos mediante

una estrategia de racionalización que debe estar an-

tecedida por una evaluación del funcionamiento de

las instancias que ya existen.

No se trata de un propósito nuevo: los plantea-

mientos sobre racionalización cuentan con un ante-

cedente importante en la ley estatutaria 1757 de 2015.

Esta ley, “Por la cual se dictan disposiciones en ma-

teria de promoción y protección del derecho a la par-

ticipación democrática”, abordó la racionalización de

instancias al proponer la creación del Consejo Nacio-

nal de Participación (CNP) e introducir la noción de

“Sistema Nacional de Participación”.

La Ley creó el CNP como un órgano asesor del

Gobierno Nacional “para la definición, promoción, di-

seño, seguimiento y evaluación de la política pública

de participación ciudadana” (art. 77), y le asignó, en-

tre sus funciones, la de “Promover la economía de es-

pacios de participación y la articulación institucional

como herramientas prioritarias para materializar la

política pública de participación ciudadana” (art. 80).

Sin embargo, hoy en día aún no se conocen —al me-

nos de manera oficial—, avances en esta tarea23.

También es importante resaltar que, ante la dis-

persión de la participación formal, la Ley 1757 de

2015 concibió el Sistema de Participación (art. 80),

como un dispositivo para la articulación de instan-

cias, recursos, instrumentos, sujetos y acciones de

participación en los niveles nacional, departamen-

tal, municipal, distrital y local. Aunque la ley no los

desarrolla de forma específica, ni tampoco han sido

llevados a la práctica de manera decidida, estos plan-

teamientos son altamente pertinentes.

22 Setratade:1.Analizarloscanales,espacios,instanciasymecanismosdepar-ticipación,evaluandolaefectividaddelacervonormativoydelfuncionamien-todelosespacios.2.Efectuarunaracionalizacióndelosespacios,instanciasy mecanismos de participación, con el fin de tener un sistema coherente,práctico,articuladoyquecuenteconmecanismosefectivos.Y3.Establecerunmarcodeorientaciónnacionaly localparamejorar laefectividadde losespaciosdeparticipaciónciudadana.

23 LaactividadmásnotoriadelConsejoNacionaldeParticipaciónestuvorelacio-nadaconlaimplementacióndelpunto2delAcuerdodePazconlasFARC,enelcualseplantealaformulacióndeunproyectodeLeyEstatutariadeGarantíaspara lapromociónde laparticipación.En2017,yporencargodelGobiernoNacional,elCNPlideró,juntoavariasorganizacionesdelasociedadcivil,laconstrucción de este proyecto de ley. Sin embargo, cabe resaltar que esteproyectodeleyestatutariaseconcentrabamenosenlasinstanciasformalesdeparticipaciónymásenlosderechosylasgarantíasdelasorganizacionesymovimientosdelasociedadcivilalamovilizaciónylaprotesta.Adicional-mente,elresultadodeesteesfuerzonologróserpresentadoalcongresome-dianteelmecanismolegislativoparafacilitarlaimplementacióndelAcuerdodePaz(FastTrack)nitampocoenlassesionesordinariasenelCongreso,porloque,finalmente,nosetransformóenleydelaRepública.Ver:VivalaCiu-dadanía(2018).

La oferta institucional de instancias de participación excede las capacidades de

la institucionalidad pública (especialmente las de los municipios) y disminuye las de los ciudadanos de involucrarse de manera efectiva en el ciclo de

política pública, pues la multiplicidad de espacios y canales de interlocución dispersa excesivamente la

participación


3.2. Aportes a la noción de Sistema

Este documento reconoce como un acierto abor-

dar la economía de ejercicios de participación a tra-

vés de la noción de sistema. Sin embargo, hace falta

establecer de manera más precisa su significado, así

como sus implicaciones.

Con miras a contribuir a ello, esta propuesta se en-

marca en la corriente de pensamiento conocida como

“enfoque de sistemas”24 y resalta dos asuntos funda-

mentales (Meadows, 2012). Primero, que comprender

un conjunto de factores o elementos como un “sistema”

no se limita a reunir unas partes que, si fuera el caso,

podrían existir aisladamente. Al contrario: un sistema

debe entenderse como un universo configurado por

elementos interconectados vitalmente, que se organi-

zan de un modo específico porque están orientados a

conseguir un propósito. Segundo, que un sistema no

se comporta de manera vertical o lineal sino circular

y cíclica, y las interconexiones entre sus elementos

son siempre de ida y vuelta. Así pues, las conexiones a

través de las cuales se relacionan los elementos de un

sistema son canales que permiten que estos se afecten

bidireccionalmente los unos a los otros mediante un

flujo constante de retroalimentación.

Estos dos principios son orientadores fundamen-

tales en esta propuesta de racionalización.

3.3. Resultado esperado y etapas para su consecución

Siguiendo lo dispuesto en la Ley 1757, en esta pro-

puesta se ratifica que la racionalización de instancias

debe ser una tarea impulsada por el Consejo Nacional

de Participación, con un rol destacado del Departa-

mento Nacional de Planeación (DNP) —su secretaría

técnica—, y vinculando de manera amplia a diversos

actores territoriales.

Proponemos que el resultado de esta tarea no sea

un listado de instancias racionalizadas, sino un siste-

ma que permita identificar y poner en funcionamien-

to distintos subconjuntos de instancias priorizadas

a nivel territorial. Para alcanzarlo, sugerimos las si-

guientes tres etapas: i) Balance de la oferta existente;

ii) Priorización flexible de instancias desde el nivel

municipal; y iii) Puesta en funcionamiento.

La propuesta no termina con la priorización de las

instancias participativas, sino que continúa con ideas

para su puesta en funcionamiento. Esto es así porque,

atendiendo al principio sistémico de funcionamien-

to circular y retroalimentación, resulta fundamental

que, a partir de la misma operación de los sistemas,

se puedan identificar ajustes e, incluso, volver a bara-

jar las instancias priorizadas.

balance de la oferta existente Para iniciar el ejercicio de racionalización, es preci-

so hacer un balance o barrido de la oferta de espacios

participativos existentes. Esta actividad está contem-

plada en los lineamientos de la política de participa-

ción con una dimensión normativa y otra funcional.

La primera —que viene siendo ejecutada por el DNP—,

corresponde a la revisión de las leyes que definen los

espacios participativos para contrastar sus objetivos,

integrantes y funciones. La segunda, requiere algún

tipo de evaluación del funcionamiento de los espacios

participativos (el capítulo dos de este documento bus-

ca constituir un aporte en este sentido).

24 Desdeel2017, laFIP,comoorganización,vieneapropiando,enelmarcodeunaalianza internacional conHumanityUnited,unametodologíaqueaplicaelenfoquesistémicoalacomprensióndelosproblemasrelacionadosconlaconstruccióndepaz.Estaherramientahasidovaliosaalahoradeidentifi-carestrategiasdeincidenciayoportunidadesdecambio.Losaportesquesehacendesdeesteenfoquevienendelconocimientoquesehaidoadquiriendoenlamedidaenque,comoorganización,profundizamosyampliamoslacom-prensióndelenfoquesistémico.Esteenfoquebuscaentendersistémicamenteelcomportamientodeciertosfenómenos,quepuedenirdesdelofísicoylobiológicohastalosmáscomplejosfenómenossociales,conelobjetivodefa-cilitarlaidentificacióndeestrategiasdeimpactoquepromuevanelcambio.


Sin embargo, de este balance de la oferta no se

debe desprender un listado único de instancias prio-

rizadas. Esta sería la versión más corta y problemáti-

ca del ejercicio de racionalización, pues la efectividad

de los espacios participativos está ligada a su alinea-

ción con las dinámicas territoriales y, como se mos-

tró en el capítulo anterior, este es uno de los asuntos

que por lo general funciona adecuadamente. Por lo

tanto, si se establece una lista de instancias prioriza-

das desde el nivel nacional, se estarían desconocien-

do las trayectorias que los ejercicios participativos

han recorrido a nivel local.

Sería, además, una aproximación contraria a la

perspectiva sistémica, ya que en un sistema deben

existir vínculos naturales entre los elementos que lo

componen y resulta muy poco probable que estos se

construyan en territorios heterogéneos a partir de

una lista homogénea de escenarios participativos.

En cambio, el balance de la oferta existente pue-

de constituir un insumo de alta utilidad y pertinencia

para la segunda etapa de la ruta.

Priorización flexible de instancias desde el nivel municipal

No se puede desconocer que, en la práctica, un

ejercicio de racionalización implicará de una u otra

forma seleccionar algún número de instancias sobre

otras. Esta propuesta así lo reconoce, pero plantea

que esa debe ser una decisión del nivel municipal de

gobierno y no del nivel nacional. Por lo tanto, propo-

nemos que cada Alcaldía, al inicio de su administra-

ción y con evaluaciones periódicas, seleccione las

instancias que van a acompañar su gestión. De esa

manera, el resultado del proceso no será una lista

única, sino una serie de subconjuntos de instancias

de participación identificados territorialmente.

La selección o priorización de instancias debe

obedecer a dos criterios. El primero es que, siguien-

do el enfoque de sistema, debe definirse un propósito

orientador. Una alternativa es que la administración

municipal pueda seleccionar y comprometerse con

el adecuado funcionamiento de las instancias que

se relacionen de manera más directa con las líneas

estratégicas de su Plan de Desarrollo y las políticas

del orden nacional más sensibles en el territorio25. De

esta manera, se contribuye a profundizar el vínculo

entre la participación y la política pública local. El

balance de la oferta participativa existente sería un

insumo clave para ayudar en esta tarea, orientando

a las administraciones locales sobre la oferta de ins-

tancias, y sus similitudes y diferencias en términos de

objetivos, composición y funciones.

El segundo criterio se refiere al número de ins-

tancias que debería priorizar cada municipio; en este

sentido, proponemos que guarde relación con el ta-

maño de la población del municipio. Exclusivamente

a manera de ejemplo, la siguiente tabla plantea unos

posibles rangos:

Fuente: Elaboración propia con datos del DANE

RAngoS tEntAtIvoS EntRE PobLAcIón y núMERo dE InStAncIAS

tAbLA 2

RAngo dE PobLAcIón (HAbItAntES)

núMERo dE InStAncIAS A SELEccIonAR

% MUnIcIPIo dEL PAíS

(cEnSo 2018)

Hasta 6.000 De 2 a 4 25,5%

de 6.000 a 12.000

De 5 a 7 26,4%

de 12.000 a 24.000

De 8 a 11 23,2%

Más de 24.000 12 o más 25,0%

25 Unejemplodeello,puedenserlosmunicipiosPDETquerequerirían,acriteriodelaFIP,deinstanciascomolosConsejosdePazparaadelantaresteproceso.


La responsabilidad de impulsar, acompañar y va-

lidar los ejercicios de priorización hechos por los mu-

nicipios sería del CNP, con el apoyo de los Consejos

Departamentales de Participación.

Un comentario adicional sobre este proceso: hay

que valorar si las instancias poblacionales se priori-

zan o si, más bien, se fortalecen los esfuerzos para

que en el conjunto de instancias priorizadas se avan-

ce favorablemente en la inclusión efectiva de las

poblaciones tradicionalmente excluidas (principal-

mente niños, jóvenes, mujeres, indígenas y afrodes-

cendientes). Como identificamos en el capítulo an-

terior, los resultados de los indicadores relacionados

con estos aspectos son insuficientes.

Puesta en funcionamientoLa priorización de instancias por municipio

—orientada por el mapeo de la oferta existente, de

acuerdo a las líneas estratégicas de los Planes de De-

sarrollo y en un número correspondiente con la po-

blación del municipio—, no es el final de la tarea. Re-

cogiendo el carácter cíclico de los sistemas, hay que

poner las instancias en funcionamiento e ir haciendo

los ajustes correspondientes. Si esto se logra, se po-

drá transitar desde una situación en la que las ins-

tancias son elementos asilados (así existan bastantes

coincidencias entre sus integrantes), hacia una ope-

ración que es más del tipo plataforma o sistema par-

ticipativo territorial.

Anticipando algunos de los retos que la puesta en

funcionamiento de las instancias priorizadas puede

acarrear, proponemos las siguientes alternativas.

En primer lugar, identificar un grupo motor entre las

dependencias de las Alcaldías que sería el responsa-

ble de la operación de las instancias participativas.

Se trata de las Secretarías de Gobierno, Planeación

y Hacienda. En la práctica, estas Secretarías están a

la cabeza o hacen parte de las instancias hoy exis-

tentes, con la diferencia de que en esta propuesta se-

rían responsables de la planeación y ejecución con-

junta de las instancias priorizadas e involucrarían a

las otras dependencias (por ejemplo, Secretarias de

Desarrollo Rural, Umatas, enlaces de víctimas, etc.),

según los asuntos a tratar.

En segundo lugar, debería crearse una unidad de

participación —que en municipios pequeños puede ser,

incluso, una persona—, encargada de elaborar la relato-

ría de cada reunión, preparar la información relevante y

difundir los resultados (asuntos que presentaron debi-

lidades en el análisis del capítulo dos). Contar con esta

unidad, adicionalmente, podría facilitar la trazabilidad

de los pactos establecidos en cada instancia.

Tercero, se podrían organizar comités temáticos

al interior de las instancias priorizadas, o entre ellas,

para darles un carácter más flexible e incorporar

asuntos que podrían verse excluidos al momento de

priorizar unas instancias sobre otras. Por ejemplo,

podría existir un comité poblacional, que no sería una

instancia aparte, sino que velaría porque este enfo-

que sea transversal en las instancias priorizadas.

De nuevo, el mapeo de la oferta participativa se-

ría de utilidad para definir el detalle de estos comités,

pues permitiría identificar tanto los sectores en co-

mún de las instancias priorizadas, como aquellos que

no están contemplados en ellas. De esta manera, si

algún asunto clave (de acuerdo a los lineamientos de

los Planes de Desarrollo) queda por fuera de la prio-

rización, se le puede vincular a través de un comité.

Finalmente, sería fundamental que los Departa-

mentos apoyen la labor de las instancias municipa-

les, lo que podría hacerse a través del fortalecimiento

técnico de las unidades de participación o del grupo

motor propuesto. La Ley 1757 establece las oficinas

de participación en el nivel departamental y este po-

dría ser su principal propósito.


Hacia adelanteEn el fondo, la propuesta de racionalización pre-

sentada debería ser un paso intermedio hacia una

reforma más amplia de la participación formal, en

la cual las instancias se reemplacen definitivamente

por una plataforma amplia en la que puedan conver-

ger todos los sectores o fuerzas vivas del territorio.

De estas plataformas locales deberían identificarse

los delegados a los espacios de participación depar-

tamentales, y de estas, a su vez, los delegados a las

nacionales. De esta forma se invertiría la lógica de

los espacios participativos que ha imperado tradicio-

nalmente, en la que se definen unas figuras (Comités,

Consejos, Mesas, etc.) de carácter nacional y se hace

un llamado a los gobiernos territoriales a crear estos

espacios a su imagen y semejanza (sin que esto obe-

dezca necesariamente a las dinámicas territoriales).

Todo lo anterior tendrá sentido si, efectivamente,

aporta a que los espacios de participación formales

sean más deliberativos, más incluyentes, con una

mejor gestión de la información (previa y de resulta-

dos) y con mejores pactos o acuerdos entre la insti-

tucionalidad pública y la ciudadanía. En la repetición

continua de ejercicios con estas características, así

como en su ajuste progresivo, está el aporte de la par-

ticipación a la construcción de paz.

BIBLIOGRAFÍA


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LISTADO DETALLADO DE

INSTANCIAS OBSERVADAS

ANEXO


n. EJERcIcIo dE PARtIcIPAcIón cAtEgoRíA MUnIcIPIo Año

1 asaMblea de sustItuCIón de CultIVosSustitución de cultivos ilícitos Corinto 2016

2 audIenCIas públICas del ConCejo Control social Cartagena 2016



5 CoMIté departaMental de justICIa transICIonal Víctimas Cartagena 2016

6 CoMIté departaMental de justICIa transICIonal Víctimas Cartagena 2016

7 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas Padilla 2016

8 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas Caloto 2016

9 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas Buenos Aires 2016

10 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas San Jacinto 2016

11 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas María la Baja 2016

12 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas Padilla 2016

13 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas Pradera 2016

14 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Miranda 2016

15 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Florida 2016


Anexo. Listado detallado de instancias observadas



18 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Corinto 2016

19 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Corinto 2016

20 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Pradera 2016



23 Consejo MunICIpal de desarrollo rural Desarrollo Rural Padilla 2016

24 Consejo MunICIpal de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa Reconciliación y Paz Corinto 2016

25 Consejo MunICIpal de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa Reconciliación y Paz El Tambo 2016

26 Consejo MunICIpal de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa Reconciliación y Paz Caldono 2016

27 Consejo MunICIpal de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa Reconciliación y Paz Caloto 2016

28 enCuentros CIudadanos (CIerre loCalIdad)Encuentros Ciudadanos Bogotá D. C 2016

29 enCuentros CIudadanos (CorregIMIento de san juan)Encuentros Ciudadanos Bogotá D. C 2016

30 enCuentros CIudadanos (CorregIMIento de san juan)Encuentros Ciudadanos Bogotá D. C 2016

31 enCuentros CIudadanos (CuenCa rIo suMapaz)Encuentros Ciudadanos Bogotá D. C 2016

32 enCuentros CIudadanos (InstalaCIón)Encuentros Ciudadanos Bogotá D. C 2016

33Mesa de InterloCuCIón y ConCertaCIón de los Montes de María (MIC)

Diálogo social Mahates 2016

34Mesa de InterloCuCIón y ConCertaCIón de los Montes de María (MIC)

Diálogo social María la Baja 2016


35 Mesa de sustItuCIón de CultIVos IlíCItosSustitución de cultivos ilícitos Corinto 2016

36 plan Integral de segurIdad y ConVIVenCIa CIudadana Seguridad El Tambo 2016

37 rendICIón de Cuentas alCaldía Control social Miranda 2016

38 rendICIón de Cuentas alCaldía Control social Caloto 2016

39 rendICIón de Cuentas alCaldía Control social Corinto 2016

40 asaMblea - pdet PDET Miranda 2017

41 asaMblea - pdet PDET La Paz 2017



44Consejo departaMental de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa

Reconciliación y Paz Cúcuta 2017

45 pre asaMblea - pdet PDET Zambrano 2017

46 pre asaMblea - pdet PDET Zambrano 2017

47 pre asaMblea - pdet PDET Hacarí 2017

48 pre asaMblea - pdet PDET El Carmen 2017

49 pre asaMblea - pdet PDET El Carmen 2017

50 CoMIsIón MunICIpal de planeaCIón partICIpatIVa pnIsSustitución de cultivos ilícitos Cúcuta 2018

51CoMIté de dereCHos HuManos, dereCHo InternaCIonal HuManItarIo y paz

Reconciliación y Paz Puerto Rico 2018


Reconciliación y Paz El Castillo 2018



Reconciliación y Paz Yopal 2018

54 CoMIté de IMpulso de la InspeCCIón de peñalIto Víctimas Vistahermosa 2018

55 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas San Luis de Cubarral 2018

56 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas Hacarí 2018

57 Consejo asesor terrItorIal pnIsSustitución de cultivos ilícitos Cúcuta 2018

58 Consejo de polítICa soCIal Política Social Restrepo 2018

59Consejo departaMental de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa

Reconciliación y Paz Neiva 2018

60 Consejo MunICIpal de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa Reconciliación y Paz Briceño 2018

61 Consejo MunICIpal de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa Reconciliación y Paz Teorama 2018

62enCuentro departaMental de Mujeres rurales del departaMento del tolIMa Con el MInIsterIo de agrICultura

Desarrollo Rural Espinal 2018

63enCuentro InterMunICIpal de Consejeros de paz en el Corredor norte del departaMento del HuIla

Reconciliación y Paz Baraya 2018

64espaCIo de partICIpaCIón regIonal pdet - patr alto patía y norte del CauCa

PDET Popayán 2018

65espaCIo de partICIpaCIón regIonal pdet - reunIón deFInICIón VIsIón pdet subregIón alto patía y norte del CauCa

PDET Popayán 2018

66Mesa de Igualdad, no dIsCrIMInaCIón, y respeto por las IdentIdades

Reconciliación y Paz Villavicencio 2018

67Mesa de Igualdad, no dIsCrIMInaCIón, y respeto por las IdentIdades

Reconciliación y Paz Villavicencio 2018

68 Mesa de InterloCuCIón y aCuerdos del CatatuMbo Diálogo social Cúcuta 2018

69Mesa para el dIálogo MInero energétICo del departaMento del Meta

Diálogo social Villavicencio 2018

70 paCto MunICIpal pdet de CorInto PDET Corinto 2018


71 pre asaMblea – pdet PDET Corinto 2018

72 pre asaMblea – pdet PDET Corinto 2018

73 pre asaMblea – pdet PDET El Tarra 2018

74 asaMblea de seguIMIento Consulta preVIa Diálogo social Cartagena 2019

75 CoMIté terrItorIal de justICIa transICIonal Víctimas Cartagena 2019

76 ConCejo CoMunItarIo de segurIdad Seguridad Cartagena 2019

77 ConCejo CoMunItarIo de segurIdad Seguridad Cartagena 2019

78 Consejo MunICIpal de paz, reConCIlIaCIón y ConVIVenCIa Reconciliación y Paz Tello 2019

79 Consejo MunICIpal de polítICa soCIal Política Social La Ceja 2019

80 Consejo MunICIpal de polítICa soCIal Política Social La Unión 2019

81 Mesa de artICulaCIón Con Consejos CoMunItarIos Diálogo social Cartagena 2019

82 Mesa MunICIpal de VíCtIMas Víctimas San Vicente 2019

83 paCto de transForMaCIón MunICIpal buenaVentura pdet PDET Buenaventura 2019

84reunIón de eValuaCIón y seguIMIento al “enCuentro departaMental de no VIolenCIa Contra la Mujer”

Reconciliación y Paz Neiva 2019

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