Una Politica Publica Maduracion de Proyectos Matriz de Riesgos y Buenas Practicas Contractuales[1]

UNA POLITICA PBLICA:

Maduracin de Proyectos

Matriz de Riesgos

Buenas Prcticas Contractuales

INTRODUCCIN

La Cmara Colombiana de la Infraestructura tiene como propsito principal la promocin del desarrollo socioeconmico del pas a travs de una infraestructura moderna y eficiente.

Para el crecimiento del sector de la infraestructura y su proyeccin hacia la modernidad se requiere como bases: la elaboracin de proyectos con una planeacin suficiente y la realizacin de procesos de seleccin que propendan por el equilibrio en las relaciones contractuales, la interlocucin permanente entre el sector pblico y el privado, y el cumplimiento adecuado de la ley y de sus reglamentaciones.

Recientemente se modific el Estatuto de contratacin pblica y se introdujeron una serie de normas que incluyen obligaciones puntuales para el servidor pblico, resaltando las exigencias en materia de planeacin contractual y vinculando conceptos que sirven para aclarar las reglas de la futura relacin Estado-particular como lo es la distribucin de los riesgos del proyecto para su manejo en la ejecucin del contrato. Sin embargo, para que se cumplan los propsitos de la ley, es indispensable que el servidor pblico cuente con las herramientas necesarias.

Es por esto que en coordinacin con la Sociedad Colombiana de Ingenieros (SCI) y la Asociacin Colombiana de Facultades de Ingeniera (ACOFI) se realiz un ejercicio constructivo sobre las buenas prcticas de contratacin, el tratamiento de los riesgos de acuerdo a los postulados de la Ley 1150 de 2007, y el nivel de maduracin que deben tener los proyectos para el xito en la ejecucin de los contratos de ingeniera.

Se entrega entonces el presente documento como un aporte dirigido al sector pblico, con un estudio conceptual, una matriz propuesta de riesgos y otra de buenas prcticas de contratacin, y el soporte tcnico para hacer una maduracin adecuada de los proyectos de ingeniera, los cuales recogen la experiencia gremial de larga trayectoria de las tres entidades aportantes y constituyen el punto de partida para el mejoramiento de la poltica pblica de contratacin, que requiere el anlisis conjunto, trabajo y sobretodo del consenso con el Estado, quien es el principal ejecutor de las mismas.

NDICE

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Introduccin.....................................................................................................1 CAPTULO I El ciclo de vida de un proyecto...........................................................................1

1. Etapa de Preinversin..........................................................................3 1.1 Identificacin del problema (Necesidad) 1.2 Perfil preliminar 1.3 Estudio de prefactibilidad (Fase I) 1.4 Estudio de factibilidad (Fase II) 1.5 Nivel de los estudios tcnicos y grado de exactitud

de las cuantificaciones en la preinversin

2 Etapa de Inversin........................................................................9 2.1 Diseos definitivos (Fase III) 2.2 Ejecucin de la etapa de construccin del proyecto

3 Etapa Operacional........................................................................11

3.1 Evaluacin Ex Post CAPTULO II Corolarios.......................................................................................................12 Bibliografa...........................................................................................13 ANEXOS Anexo No 1 Matriz de informacin mnima estudios y diseos- a suministrar a los proponentes en los procesos de licitacin de concesiones Anexo No 1A Comentarios adicionales a la matriz de informacin mnima -estudios y diseos- a suministrar a los proponentes en los procesos de licitacin de concesiones

LISTA DE FIGURAS Y TABLAS

Pgina Figura 1. Ciclo de maduracin de un proyecto de infraestructura de transporte....................................................................................................2 Figura 2. Etapas del ciclo del proyecto incertidumbre......................................3 Tabla No 1 Nivel de estudios tcnicos y grado de exactitud de las cuantificaciones en la etapa de preinversin................................................................................9

Una Poltica Pblica: Maduracin de Proyectos

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CICLO DE MADURACIN DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE

INTRODUCCIN Existe consenso absoluto en la ingeniera, representada en las asociaciones profesionales, los gremios empresariales y la academia, en el sentido de que la informacin tcnica, es decir los estudios y diseos previos asociados a cada uno de los proyectos de construccin o concesin de infraestructura de transporte, son la base fundamental para lograr el xito de los mismos. Sobre este particular, es claro para la ingeniera que las disposiciones sobre planeacin contractual establecidas en la nueva legislacin aplicable a la contratacin pblica y su reglamentacin -Ley 1150 de 2007 y decreto 2474 de 2008-, en el sentido de que el nivel de informacin adecuada y suficiente que ofrece el Estado en los procesos de licitacin es el fundamento idneo y necesario no slo para la eficaz transferencia de los riesgos al contratista sino tambin para el xito del proyecto en trmino del alcance de la obra y la adecuada culminacin de la ejecucin del objeto a contratar, no han sido apropiadas cabalmente por parte de algunas de las entidades contratantes. Es por lo anterior que la propuesta aqu presentada propende, en todos los casos, por el cumplimiento previo y riguroso en los proyectos de obra pblica y de concesin, de la etapa de preinversin, es decir como mnimo, de la elaboracin de los estudios de ingeniera bsica (factibilidad o Fase II), previo a la apertura de los procesos licitatorios. Esta circunstancia minimiza los riesgos asociados a la ejecucin de los proyectos, tanto para la entidad como para los eventuales oferentes. De esta forma, se pretende evitar la ocurrencia de conflictividad en el desarrollo de los contratos, as como obras inconclusas o incompletas. El presente documento busca rescatar los principios tericos de la adecuada - 1 -maduracin de los proyectos de infraestructura de transporte, teniendo en cuenta cada una de las etapas que debe cumplir en su ciclo de vida. I. EL CICLO DE VIDA DE UN PROYECTO1

Un proyecto inicia desde que se toma la decisin de solucionar un problema o de satisfacer una carencia. Las diferentes etapas por las que debe pasar el proyecto es lo que se denomina ciclo de vida del proyecto2. Para que se cumpla de manera adecuada el ciclo de vida de un proyecto, es necesario que se acometan las siguientes etapas: preinversin, inversin y operacin (ver Figura No 1)

1 Marco Terico del BIS, DNP-DIFP-BPIN 2 Manual de Diseo Geomtrico para Carreteras, INVIAS


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Figura No 1. Ciclo de maduracin de un proyecto de infraestructura de transporte

En este sentido, las diferentes acciones de tipo organizacional, tcnico y financiero que se requieran para disear, promocionar, vender, ejecutar y operar un proyecto se deben considerar en los aspectos propios del ciclo. Normalmente, se ha considerado que el desarrollo del proyecto tiene que ver solamente con la ejecucin fsica de este, es decir, con las acciones que permiten llevar a cabo y poner en marcha la construccin de dicho proyecto.


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Se ha mantenido el trmino inversin para identificar la etapa de construccin del proyecto, no obstante que la inversin se inicia desde el momento en que se inician los estudios de prefactibilidad y factibilidad, y de que, paradjicamente, la etapa de inversin ms productiva es, precisamente, el cumplimiento de las fases I, II y III de los estudios y diseos. 1. ETAPA DE PREINVERSIN La etapa de pre-inversin permite establecer los objetivos del proyecto y analizar en detalle las partes que lo componen. En esta etapa se realizan los estudios necesarios para tomar la decisin de realizar o no el proyecto. Tiene por objeto examinar su viabilidad mediante la preparacin de la informacin tcnica, financiera, econmica y ambiental, la estimacin de cantidades de obra, de costos y beneficios, y la preparacin de los bosquejos y anteproyectos que faciliten la elaboracin de los estudios y diseos de detalle, y las especificaciones y presupuestos necesarios para la ejecucin de la etapa de construccin. En la medida que se cumpla cada una de los pasos aqu analizados, el nivel de incertidumbre del proyecto disminuye (ver Figura No 2)

Figura No 2. Etapas del Ciclo del proyecto vs. Incertidumbre Dependiendo de los niveles de profundizacin, por consiguiente el grado de precisin de las cuantificaciones, y el margen de error o riesgo potencial de los diferentes aspectos, se suele denominar los estudios de pre-inversin como:

- Identificacin del problema (necesidad) - Perfil preliminar - Estudio de prefactibilidad (Fase I) - Estudio de factibilidad (Fase II) -

Las etapas del ciclo de proyecto como una disminucin de la incertidumbre

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1.1 Identificacin del problema (Necesidad)

Esta etapa tiene por objeto establecer una necesidad o problema existente y aproximarse a la identificacin de las acciones mediante las cuales se podra solucionar, derivada de planes generales de desarrollo econmico y social, de polticas generales, de planes sectoriales, o de otros proyectos o iniciativas. Una metodologa recomendable en esta primera etapa, es plantearse una serie de interrogantes que deben ser respondidos antes de seguir adelante. Como los siguientes: actividad principal de la regin, personas directa o indirectamente beneficiadas con el proyecto, recursos humanos y fsicos de la zona, entre otros. Las fuentes idneas para esta primera etapa son las monografas y estudios regionales y los diagnsticos sectoriales. 1.2 Perfil preliminar

Es un primer bosquejo del proyecto que se elabora a partir de la informacin existente (origen secundario), el juicio comn y la experiencia de los involucrados. Permite profundizar el estudio en los aspectos del proyecto que lo requieran, logrando una primera aproximacin a la magnitud de las inversiones, los costos y los ingresos que permitan identificar preliminares flujos de caja, para ejecutar el proyecto con los antecedentes disponibles o sin ellos, siempre que se haya llegado a un grado aceptable de certidumbre respecto a la conveniencia de materializarlo o abandonar definitivamente la idea si el perfil es desfavorable a ella y postergar la ejecucin del proyecto. El contenido mnimo de los productos entregables, cuando el proyecto se encuentra en esta fase de perfil3 son:

- La identificacin del problema o de la necesidad a satisfacer. - Una parte introductoria donde se aclaran los objetivos del proyecto, las

metas a corto, mediano y largo plazo, los eventuales beneficiarios, la motivacin del mismo y su justificacin, si es del caso.

- La identificacin de las diferentes alternativas de solucin que se visualizan en ese momento

- Una presentacin monogrfica caracterstica del sector y la regin donde se desarrollar el proyecto.

- El resumen de las conclusiones derivadas de cada uno de los aspectos estudiados, y las recomendaciones argumentadas de ejecutar, aplazar o pasar a la fase de prefactibilidad.

3 Gerencia de Proyectos: Iniciacin, Formulacin y Evaluacin, Miranda M. Juan Jos


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En forma particular, es adecuada la presentacin de cada uno de los siguientes captulos:

a. Estudio de mercado o estudio de necesidades: - Demanda insatisfecha, oferta actual y proyectada; - Precios o tarifas; - Mecanismos de comercializacin b. Estudio tcnico: - Opciones de tamao y su relacin con el entorno; - Alternativas de solucin. Por ejemplo, ante un problema de transporte no

solo est la carretera. Otras alternativas son el ro, el tren, el cable, etc. En esta etapa del proyecto es inconveniente definir criterios para la seleccin de alternativas.

- Aproximacin al modelo administrativo para la ejecucin y la operacin; - Definicin preliminar de actividades a desarrollar; - Cronograma preliminar c. Estudio financiero: - Estimacin del presupuesto global y cronologa de las inversiones; - Estimacin del presupuesto de costos unitarios de construccin y

mantenimiento; - Estimacin del presupuesto de ingresos. d. Evaluacin: - Estimacin del flujo de fondos - Valores de transferencia y precios sombra

Con estos elementos bien organizados se puede, aplazar la decisin por un tiempo, o tambin si las circunstancias lo ameritan, tomar mayores elementos de juicio y pasar a la etapa de prefactibilidad. En esta etapa no hay elementos suficientes para pasar directamente a la etapa de diseo definitivo para su ejecucin. Se pasara a la Fase I del proyecto para posteriormente, si el conocimiento del problema y las soluciones lo ameritan, pasar a la Fase II. No es recomendable suprimir ninguna de las etapas de pre-inversin por pequeo que sea el proyecto. 1.3 Estudio de prefactibilidad (Fase I)

En el estudio de prefactibilidad, o tambin denominado estudio Fase I, la disponibilidad de informacin determina el nivel de precisin y el esfuerzo requerido para el anlisis. Se trabaja con informacin secundaria, acudiendo si es posible a informacin primaria para algunas variables relevantes. El propsito en esta etapa es el de limitar los costos de un proceso incremental, durante el cual se puede rechazar la idea del proyecto en cualquier momento.


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Contenido de un estudio de prefactibilidad:

a. Estudio de los aspectos generales del entorno socio-econmico: - Debe orientarse a la perspectiva de establecer la magnitud de una

necesidad, con el fin de satisfacerla a travs del proyecto b. Estudio tcnico4 (Escala de precisin mnima 1:50.000): - Definicin de las franjas por estudiar a escala mnima de 1:50.000; - Levantamiento fotogramtrico y restituciones de planos, con fotografas

areas a escala 1:10.000; - Estudio de trnsito actual y planteamiento de modelo de proyeccin del

trfico futuro - Anteproyecto geomtrico de la solucin; - Anlisis de la informacin secundaria geolgica y geotcnica con

investigaciones a escala 1:100.000; - Anlisis de la informacin secundaria hidrolgica, hidrulica y de drenaje; - Predimensionamiento de la estructura, sea pavimento, puente, tnel, etc., - Con informacin catastral del IGAC, estructurar a nivel general la

distribucin predial en escala 1:10.000 cada una de las alternativas; - Anlisis ambiental de los corredores; - Esquema bsico de las alternativas de solucin contempladas, y/o

adopcin de planos normalizados, para estimar cantidades de obra de grandes captulos;

c. Estudio financiero: - Estimacin de costos unitarios de construccin y mantenimiento; - Evaluacin de los costos globales de inversin en cada alternativa; - Estimacin de los costos globales de mantenimiento en cada alternativa d. Evaluacin: - Estimacin de los costos del transporte, se estiman los beneficios debido a

la reduccin de dichos costos; - Cuantificacin de los beneficios; - Anlisis de los precios sombra, para valorar la calidad econmica y social

de la propuesta; - Evaluacin de los beneficios socio-econmicos en cada alternativa de

solucin; - Anlisis econmico y financiero; - Anlisis de sensibilidad y/o riesgo; - Seleccin de la alternativa tcnica y recomendacin sobre la ejecucin de

la Fase II o de su aplazamiento. 4 Trminos de referencia para Proyectos Fase I, INCO


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e. Conclusiones del informe de la etapa de prefactibilidad A todo proyecto se le debe adelantar el estudio de prefactibilidad, con el fin de tener la suficiente informacin que permita al nivel decisorio de la entidad duea del proyecto concluir sobre, si descartar, aplazar u ordenar la realizacin del estudio de factibilidad5.

1.4 Estudio de factibilidad (Fase II) En los estudios de factibilidad o de Fase II, se perfecciona la alternativa recomendada en la prefactibilidad, reduciendo al mximo la incertidumbre asociada al proyecto, mejorando los estudios de la solucin recomendada, ampliando los aspectos tanto tcnicos como financieros, econmicos y ambientales, con el fin de establecer el proyecto ms conveniente y ptimo para la comunidad. El estudio de factibilidad se divide en dos etapas: la formulacin, que define las caractersticas del proyecto y calcula sus costos e ingresos, y la evaluacin, que determina la rentabilidad -conveniencia- de la inversin. Los productos inherentes a la formulacin son:

a. Estudio de mercado: - Debe orientarse a la perspectiva de establecer la magnitud de la

necesidad, con el fin de satisfacerla a travs del proyecto - Estudios de trnsito actual y modelo de proyeccin de la demanda de

viajes futuros b. Estudio tcnico-operativo (Escala de precisin mnima 1:10.000): - Topografa: perfil longitudinal y secciones transversales, anteproyecto final

para el clculo de movimiento de tierras. - Estudios geolgicos y geotcnicos: se profundizar el nivel para detallar

todos los factores incidentes en la estabilidad del proyecto. El estudio presentar conclusiones y recomendaciones concretas.

- Levantamiento predial: levantamiento topogrfico de predios con base en la seleccin de la ruta definida en la etapa de prefactibilidad.

- Estudios hidrolgicos, hidrulicos y de drenajes: inventario fsico donde se requieran las obras, localizaciones y planos tipo de obra.

- Estudios para el dimensionamiento de la estructura del pavimento, o el puente, o el tnel, etc.

- Exploraciones de campo realizando ensayos fsicos y mecnicos, para el posterior diseo detallado de las estructuras.

- Estudio de impacto ambiental

5 Manual de Diseo Geomtrico para Carreteras, INVIAS


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c. Administracin y Gerencia del proyecto - Diseo del modelo administrativo adecuado para cada etapa del proyecto - Identificacin plena de las fuentes de financiacin y la regulacin de los

compromisos de participacin en el proyecto - Definicin de los pretrminos de contratacin y pliegos de licitacin de

obras Los productos inherentes a la evaluacin son:

d. Evaluacin econmico-financiera6: La evaluacin financiera juega un papel fundamental en el proceso decisorio de un proyecto porque permite analizar la rentabilidad financiera del mismo, mediante el clculo de indicadores econmicos como el VPN y la TIR. Adems, es una herramienta til para el anlisis de estrategias de recuperacin de costos y de financiamiento, para el establecimiento de tarifas y subsidios, y para el anlisis de la sostenibilidad financiera del proyecto. e. Evaluacin socio-econmica: Otorga a los analistas instrumentos de decisin objetivos, que permiten examinar opciones entre las diferentes alternativas de utilizacin de los recursos. Algunos de los criterios usuales de evaluacin son:

Costo-Beneficio: Permite determinar y comparar la rentabilidad de los proyectos, contrastando el flujo de costos y beneficios actualizados, que se desprenden de su implementacin. Costo-Efectividad: Compara los costos monetarios, con la posibilidad de alcanzar eficientemente ciertos objetivos que no pueden expresarse en trminos monetarios. Se deben tener en cuenta posibles externalidades de los proyectos.

f. Conclusiones del informe de la etapa de factibilidad

Como en la etapa de prefactibilidad, a todo proyecto se le debe adelantar el estudio de factibilidad, con el fin profundizar en la informacin que permita al nivel decisorio de la entidad duea del proyecto, descartar o aplazar el proyecto, o pasar en forma definitiva a la etapa de inversin, es decir, diseo detallado y construccin del proyecto.

6 Evaluacin financiera de proyectos, Universidad de los Andes, Facultad de Economa, Karen Marie Mokate


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1.5 Nivel de los estudios tcnicos y grado de exactitud de las cuantificaciones en la preinversin En la Tabla No 1 se resume, lo que a juicio de los especialistas garantiza -en la medida que se cumpla paso a paso cada una de las etapas en la preinversin- un mayor grado de exactitud en las cuantificaciones del proyecto:

Tabla No 1. Nivel de estudios tcnicos y grado de exactitud de las cuantificaciones en la etapa de preinversin

Es importante que todos los proyectos de infraestructura, sin importar su magnitud ni su complejidad, pasen por todas y cada una de las etapas de preinversin citadas. En el caso de proyectos sencillos algunas de esas etapas podrn ejecutarse muy rpidamente, pero en ningn caso es conveniente pasar por alto el cumplimiento de alguna de ellas. 2 ETAPA DE INVERSIN

En la etapa de inversin, tambin llamada de ejecucin, se realizan todas las actividades necesarias para la puesta en marcha del proyecto, es decir, las acciones necesarias para alcanzar los objetivos del proyecto.7 La etapa de inversin se inicia con la elaboracin de los estudios tcnicos y diseos definitivos (Fase III), seguido por la contratacin del proyecto y finalmente la ejecucin fsica del mismo. 2.1 Diseos definitivos (Fase III) El diseo definitivo o Fase III, consiste en la elaboracin del proyecto de ingeniera de detalle, con preparacin de planos finales para la construccin de las obras, y con un grado de exactitud de las cuantificaciones superior al 90%. La

7 Marco terico del BIS, DNP-DIFP-BPIN

TIPO DE ESTUDIOS NIVEL DE LOS ESTUDIOS TCNICOS

GRADO DE EXACTITUD DE LAS

CUANTIFICACIONESESCALA DE PRECISIN

PERFIL DEL PROYECTO BOSQUEJOS 55 A 60% -

PREFACTIBILIDAD ANTEPROYECTO PRELIMINAR 65 A 70% 1:50.000

FACTIBILIDAD ANTEPROYECTO DEFINITIVO 75 A 80% 1:10.000

Fuente: Manual de Diseo Geomtrico para Carreteras, INVIAS


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escala mnima de diseo ser de 1:2.000 con precisin 1:1.000. Esta ingeniera de detalle se debe basar en los aspectos tcnicos descritos en los estudios de preinversin. Un diseo definitivo o de detalle debe contener:

i. La ingeniera del proyecto -productos finales en cada uno de los captulos que componen un informe de ingeniera de transporte-, que permita determinar sus componentes y calcular los costos con precisin. En este aspecto sugerimos consultar la Norma para la presentacin del informe final de los estudios de carreteras Fase III- del Ministerio de Obras Pblicas y Transporte, 1991.

ii. El plan de ejecucin y la organizacin administrativa necesaria del proyecto, comprendiendo el plazo de construccin y las metas de avance fsico, parciales y total.

iii. El presupuesto de costos del proyecto, tanto para la ejecucin como

para la operacin, con base en el anlisis de precios unitarios de cada componente respecto de las cantidades de obra estimadas;

iv. La documentacin necesaria para la licitacin de las obras que incluye

las especificaciones generales, administrativas, tcnicas y especficas para la ejecucin que permitan realizar la supervisin tcnica y administrativa en forma adecuada

2.2 Ejecucin de la etapa de construccin del proyecto

El objetivo de esta etapa, es el de adelantar el proyecto segn el alcance establecido y de acuerdo a lo planeado. Involucra todas las actividades relacionadas con la construccin, mejoramiento o rehabilitacin del proyecto, a desarrollar por la entidad y el contratista para la ejecucin del contrato. Esta etapa es responsabilidad del gerente de proyecto y/o del constructor, segn el caso, con la supervisin de la entidad contratante y de la interventora, la cual realiza el seguimiento fsico de carcter tcnico, y el seguimiento financiero del proyecto para garantizar la correcta utilizacin de los recursos asignados al mismo. Es preciso que se establezca una metodologa o procedimiento claro para llevar a cabo la identificacin y el control de los cambios en el alcance, costos, tiempos, recursos y requisitos de calidad con el fin de establecer el impacto de tales cambios en los objetivos del proyecto.


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3 ETAPA OPERACIONAL Es la puesta en marcha del proyecto y la etapa en donde se generan los beneficios netos estimados en la etapa de preinversin. Para la puesta en marcha, deben realizarse ensayos finales y verificacin de obra, es decir, que se haya completado todo el trabajo correcta y satisfactoriamente de acuerdo con la normatividad tcnica de referencia. Todo proyecto que culmine exitosamente o se termine por otras razonas requiere de un cierre administrativo, que consiste en documentar los resultados (actas de finalizacin) del proyecto para formalizar la aceptacin de las obras (entregables y/o producto) que conforman el mismo, por parte de la entidad contratante. As mismo, durante esta etapa, el mantenimiento o conservacin del proyecto, es responsabilidad de la entidad duea del proyecto, en el caso de obra pblica, o del concesionario si es un proyecto con participacin privada, y debe contar con manuales de mantenimiento y operacin para las diferentes obras (productos). 3.1 Evaluacin Ex Post El propsito de la evaluacin ex-post, consiste en ayudar a garantizar una operacin eficiente, identificando y abordando los problemas que surjan durante la operacin. La evaluacin de los resultados, permite establecer si la ejecucin y puesta en operacin de las iniciativas de inversin cumpli con las proyecciones especificadas en la evaluacin ex ante (etapa de preinversin), adems de validar metodologas, supuestos y parmetros utilizados en dicha evaluacin. El objetivo especfico consiste en medir los beneficios y costos reales, y por ende, la rentabilidad efectiva del proyecto, identificando, cuantificando y explicando las posibles desviaciones que se presentan al comparar las predicciones realizadas en su momento (evaluacin ex ante), con los resultados generados por la operacin del proyecto (evaluacin ex post), considerando en tales evaluaciones, los escenarios con y sin desviacin de flujos, atribuibles a la ejecucin del proyecto8.

8 MIDEPLAN/ESTUDIOS/ EVALUACION EX POST PROYECTO, http://sni.mideplan.cl/links/files/publicaciones/publicaciones/1698.pdf


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II. COROLARIOS La ilustracin dada por el presente documento, busca dar herramientas prcticas de trabajo para la toma de decisiones, a los directivos y funcionarios de las entidades contratantes del orden nacional y territorial. La particularidad de cada uno de los proyectos y el criterio adoptado por cada una de las entidades, determinar, finalmente, la metodologa utilizada para la adecuada maduracin de un proyecto de infraestructura de transporte. Sobre el particular, el grupo autor de este documento, desea rescatar la importancia y relevancia de los documentos elaborados por la misin Francesa INGEROUTE en el ao de 1972 para el Ministerio de Obras Pblicas, los cuales presentan la metodologa adaptada a nuestro pas para adelantar los estudios de pre-inversin, es decir, prefactibilidad (30 tareas) y factibilidad (34 tareas) de carreteras, y que en la actualidad siguen vigentes, en la medida en que abordan con rigurosidad los principios tericos que rigen un estudio de ingeniera vial. En todo caso, es importante plantear al Ministerio de Transporte, la actualizacin de algunos aspectos contenidos en la metodologa INGEROUTE y en la norma para la presentacin del informe final de los estudios de carreteras Fase III. En las actuales circunstancias de globalizacin y evolucin tecnolgica y cientfica en diseos y modelacin de proyectos, es necesario actualizar aquellas tareas que necesitan de cierto tipo de herramientas que, en la actualidad, hacen ms eficiente y eficaz el resultado de los productos solicitados en la metodologa. Por ltimo, el desarrollo de esquemas de asociacin pblico privada APP en nuestro pas, desde mediados de la dcada de los noventa, se ha acompaado del establecimiento de polticas pblicas como las contenidas en el documento CONPES 3045 de 1999, en las que se determina la elaboracin previa de los estudios a Fase III, para adelantar el proceso de contratacin y construccin de los proyectos de concesin. Sin embargo, a finales de 2006 y por peticin del Ministerio de Transporte a los gremios de la ingeniera, con base en la experiencia de las empresas contratistas -consultores, constructores y concesionarios-, se estableci una matriz de estudios y diseos mnimos para proyectos de concesin -Ver Anexo No 1 y 1A-, bajo la cual se deben orientar las tareas de preinversin de este tipo de proyectos.


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BIBLIOGRAFA

MINISTERIO DE TRANSPORTE INVIAS, Manual de Diseo Geomtrico para Carreteras, Secretara General Tcnica, Oficina de Investigaciones y Desarrollo Tecnolgico. 1998

REPBLICA DE COLOMBIA, DNP-DIFP-BPIN, Marco Terico del Banco de Indicadores Sectoriales-BIS. 2002

MIRANDA M., Juan Jos, Gerencia de Proyectos: Iniciacin, Formulacin y

Evaluacin. 2001

MOKATE, Karen Marie. Evaluacin financiera de proyectos, Universidad de los Andes, Facultad de Economa. 2007

DNP-Banco Mundial, Manual de Buenas Prcticas para la Gestin

Contractual Pblica. 2004

GOBIERNO DE CHILE, Ministerio de Planificacin, Sistema Nacional de Inversiones-SNI, Publicaciones Estudios de evaluacin Ex Post, Marzo 2008

Anexo No 1 Matriz de informacin mnima -estudios y

diseos- a suministrar a los proponentes en los procesos de licitacin de concesiones

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Anexo No 1A Comentarios adicionales a la matriz de

informacin mnima -estudios y diseos- a suministrar a los proponentes en los procesos de

licitacin de concesiones

ANEXO No 1A. COMENTARIOS ADICIONALES A LA MATRIZ DE INFORMACIN MNIMA -ESTUDIOS Y DISEOS- A SUMINISTRAR A

LOS PROPONENTES EN LOS PROCESOS DE LICITACIN DE CONCESIONES

A continuacin se precisan algunos aspectos a tener en cuenta por parte de la entidad contratante, sobre la ejecucin de la ingeniera del proyecto, de acuerdo con cada uno de los tems que componen un estudio de ingeniera de transporte: ITEM 1. Estudio de Trnsito, Capacidad y Niveles de Servicio. FASE III. Es de vital importancia determinar por parte de la entidad el nivel de

servicio requerido durante la operacin de la concesin. Esta informacin determinar entre otras la gradualidad del proyecto en trminos de capacidad (dobles calzadas) a futuro, as como los criterios bsicos para el diseo de las intersecciones de la va, minimizando los cuellos de botella.

ITEM 2. Estudio de Diseo Geomtrico. FASE II. Para que la entidad pueda tener criterios objetivos de comparacin de las

propuestas, es necesario que el corredor est plenamente definido, as como su velocidad de diseo, de acuerdo al resultado del anlisis de alternativas de la fase II de diseo geomtrico.

Se debe considerar que la definicin del corredor debe ser tomada por la

entidad responsable y debe involucrar no slo el costo de la ejecucin de las obras, sino tambin, y an ms importante, consideraciones de competitividad y ahorro en costos de operacin. En aquellos casos en que existan diversas alternativas, todas stas deben contar con el mismo nivel de informacin antes mencionado, para que pueda establecerse una comparacin adecuada.

En el caso particular del diseo de intersecciones es necesario que la

entidad suministre los criterios bsicos en cuanto a ubicacin, giros y tipo de interseccin (nivel o desnivel).

ITEM 3. Estudio de Geologa para Ingeniera y Geotecnia. FASE II. Ante la imposibilidad de cuantificar de manera exacta el costo de las obras

que pueda resultar del manejo de los riesgos geolgicos, a pesar de que se conozcan las localizaciones de las fallas y/o inestabilidades, se presentan las siguientes recomendaciones:

o Asignar de manera diferente, los riesgos geolgicos en la etapa de

construccin y en la etapa de operacin, que podra ser va una subcuenta especial en el fideicomiso, que deba ser financiada por el concesionario.

o Definir el nivel mximo de manejo y solucin de los problemas

geotcnicos, dado que el extremo de resolver todos en forma definitiva, puede hacer inviable el proyecto desde el punto de vista econmico y el extremo opuesto implicara afectar la seguridad para los usuarios de la va.

o Las soluciones (obras) para los sectores con este tipo de inestabilidad

que no hayan sido identificados al momento de la licitacin, quedarn a cargo del concedente.

o Sobre este tem en particular, es determinante profundizar en el

anlisis sobre la asignacin de riesgos, dado que no es posible exigir al concesionario la asuncin de riesgos ilimitados e imprevisibles.

ITEM 5. Estudio de Estabilidad y Estabilizacin de Taludes. FASE II. Este tem se encuentra estrechamente ligado con el estudio de geologa y

geotecnia (tem 3). Se debe profundizar su anlisis de manera conjunta con el captulo anterior.

ITEM 6. Estudio Geotcnico para el Diseo de Pavimentos. FASE II. Para efectos de la optimizacin de procesos constructivos e implementacin

de soluciones tcnicas alternativas por parte del concesionario, es suficiente contar con este estudio en una fase II.

ITEM 9. Estudio de Impacto Ambiental. FASE III. Es necesario hacer claridad acerca de que la consecucin de la licencia

ambiental, es responsabilidad de la entidad contratante, para lo cual se requieren unos estudios de detalle (fase III). Sin embargo, no se debe cerrar la posibilidad para que el concesionario realice cambios en la ubicacin de los botaderos, lo cual implica la gestin de modificacin de la licencia en cabeza del concesionario.

ITEM 10 y 11. Estudio de factibilidad de valorizacin y Gestin Predial. FASE II. Acerca de ste tem, es pertinente aclarar que es suficiente suministrar una

informacin preliminar y no la consecucin de la totalidad de las fichas prediales, por parte de la entidad contratante, teniendo en cuenta que esta es una actividad que debe hacerse con base en los diseos de detalle.

Es necesario estudiar la posibilidad de implementar un mecanismo de cobro

de valorizacin por parte del Gobierno Nacional, como una herramienta viable para la financiacin de los proyectos.

TEM 13. Redes de Servicio Pblico. La problemtica se desarrolla en torno a la informacin de redes existentes

que interfieren con el proyecto. Teniendo en cuenta que la informacin en esta rea es escasa y por lo general desactualizada -en los casos en que existe-, se sugiere que se adopte un esquema similar al del Instituto de Desarrollo Urbano IDU en Bogot, creando una subcuenta -financiada por el concesionario- con la cual se provisionen los recursos para el desarrollo de las obras no previstas por ste tem.

TEM 14. Obras Especiales. FASE II. En cuanto al alto riesgo geolgico asociado a la construccin de tneles, an

contando con los estudios solicitados en la matriz, se recomienda generar una subcuenta -financiada por el concesionario- para el cubrimiento de los imprevistos que se generen por esta actividad, por ejemplo, en casos como el cambio en la proporcin de los tipos de terreno (riesgo geolgico) y la aparicin de fallas no previstas durante el proceso constructivo.

INFORMACIN CON LA QUE DEBE CONTAR LA ENTIDAD: TEM 1. Estudio de evaluacin econmica y financiera. FASE II. Dado que actualmente la fuerza mayor se est manejando a travs de

eventos asegurables y no asegurables, es necesario prever que pasara en el caso en que se le revoque la pliza al concesionario por causas ajenas a ste, y no pueda obtenerla a travs de otra compaa de seguros.

Deber analizarse por lo tanto, si en el caso de presentarse esta situacin el

fondo de contingencias de las entidades estatales puede entrar a cubrir y/o respaldar con estos recursos el posible siniestro, tal y como lo permitira el decreto 423 de 2001 (Incluye en el fondo los contratos de infraestructura con participacin privada)

Una Poltica Pblica: Matriz de Riesgos

1

RIESGOS EN LA CONTRATACIN ESTATAL Con el fin de lograr el mejoramiento de las condiciones precontractuales por medio de reglas claras para los oferentes y de sanear a futuro la ejecucin de los contratos reduciendo los litigios en contra del Estado, la Ley 1150 introdujo para las entidades pblicas una serie de nuevas obligaciones sobre planeacin y estructuracin de los proyectos que requieren de un proceso de seleccin acorde con el estatuto contractual. Cobra especial relevancia el deber contenido en el artculo 4 de la Ley 1150 referente a la incorporacin en los pliegos de condiciones de la estimacin, tipificacin y asignacin de los riesgos previsibles involucrados en la contratacin estatal. El ejercicio contenido en el artculo cuarto, que se traduce comnmente en una matriz de riesgos que se adjunta al pliego de condiciones, constituye un ejercicio novedoso y promisorio para las entidades del Estado que implica la realizacin de un trabajo disciplinado de conceptualizacin para que pueda en adelante el operador jurdico aterrizar la teora a cada uno de los procesos con sus diferentes modalidades, cumpliendo en todo caso con la voluntad del legislador y con las premisas que constituyen las bases de la teora del riesgo. El presente documento contiene una propuesta de conceptualizacin, con lineamientos bsicos a los cuales deber someterse el estructurador de los proyectos, con el fin de tener una matriz de riesgos adecuada a los fines para los que fue concebida en la ley, y a las normas de aplicacin internacional que rigen los riesgos en la contratacin pblica. El artculo 4 de la Ley 1150 de 2007 establece: De la distribucin de riesgos en los contratos estatales. Los pliegos de condiciones o sus equivalentes debern incluir la estimacin, tipificacin y asignacin de los riesgos previsibles involucrados en la contratacin. En las licitaciones pblicas, los pliegos de condiciones de las entidades estatales debern sealar el momento en el que, con anterioridad a la presentacin de las ofertas, los oferentes y la entidad revisarn la asignacin de riesgos con el fin de establecer su distribucin definitiva. El reto para las entidades pblicas se ha constituido en la definicin clara de que puede considerarse riesgo previsible involucrado en la contratacin de acuerdo a las principales caractersticas que se derivan del artculo 4; realizar una adecuada


2

tipificacin, asignacin y estimacin que pueda ser discutida con los interesados y que se convierta en una regla de juego aplicable y vinculante para las partes en la futura relacin contractual. 1. TIPIFICACION (Definir) La nocin de riesgo contenida en el artculo 4 de la Ley 1150 de 2007 se encuentra enmarcada en tres dimensiones:

Jurdica: Se puede incluir dentro del de condicin: hecho futuro e incierto del cual depende el surgimiento de una obligacin

Econmico financiera: Posibilidad de ocurrencia de un hecho que tenga

como consecuencia la desviacin de unos rendimientos (utilidad) esperados

Administrativa: El proceso de gestin de riesgos concierne a la evaluacin para aceptarlo o rechazarlo e involucra las acciones para impedir los efectos o reducir la probabilidad de su ocurrencia

El riesgo es un hecho futuro e incierto, que denota al menos un porcentaje de posibilidad de ocurrencia y cuyas consecuencias pueden considerarse adversas para los actores de una relacin contractual o comercial. Este porcentaje se concreta mediante una evaluacin objetiva de clculos matemticos y datos estadsticos de hechos similares ocurridos en circunstancias parecidas y necesariamente se hace referencia a la adversidad que genera su ocurrencia para el destinatario del mismo. Por lo anterior, es indispensable que quien se encuentre a cargo de su administracin tenga la posibilidad de implementar acciones para evitar su acaecimiento o pueda mitigarlo. El artculo 88 del Decreto 2474 defini el riesgo como toda circunstancia que de presentarse durante el desarrollo y ejecucin del contrato, pueden alterar el equilibrio financiero del mismo. De igual forma, liga el concepto de previsibilidad del riesgo a su posibilidad de identificacin y cuantificacin, sta ltima que a su vez se traduce en posible afectacin a la ecuacin financiera.

Que no son riesgos

Los hechos ciertos, salvo la muerte en materia de seguros: Realizacin del pago al contratista teniendo certidumbre jurdica derivada de la obligacin contractual


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Los hechos fsicamente imposibles: Riesgo geolgico en contrato de consultora

Los hechos derivados de la responsabilidad contractual en la medida en que se tratara de incumplimientos1: Incumplimiento en las normas establecidas de carcter ambiental

Los hechos derivados de la responsabilidad extracontractual que se encuentren cubiertos mediante garanta: Daos a terceros cubiertos por un amparo especial

Los que corresponden al hecho del prncipe siempre y cuando no se encuentren bajo el marco de riesgo normativo: Expedicin de normas por parte del contratante con implicaciones directas en el contrato que no sean cuantificables

Los que corresponden a la teora de la imprevisin: Escasez imprevisible de cualquier tipo de material para la ejecucin de la obra

Las contingencias que hacen parte solamente de la rbita econmico financiera del riesgo: incumplimientos contractuales o imprevistos

2. ASIGNACIN (Fijar responsabilidad) La asignacin de los riesgos debe regirse por las siguientes premisas:

Depende del tipo de contrato (concesin y obra) Depende de la modalidad de contrato (precios unitarios, precio global, etc)

1 ()Es decir que el incumplimiento de una obligacin que se enmarca dentro del campo de responsabilidad contractual en donde la indemnizacin de perjuicios constituye vital consecuencia, es conceptualmente diferente de los riesgos que afecten al contratista cuando se encuentra en perodo de dar cumplimiento a la obligacin. Si la insatisfaccin para el acreedor de la obligacin, bien sea por su retardo o por su imperfecta ejecucin, tiene por fuente la conducta culposa o dolosa del deudor es diferente a la situacin de insatisfaccin por la ocurrencia de un evento que se presente an bajo comportamiento diligente del deudor. Puede ser incluso que en esta ltima hiptesis est a cargo del deudor la erogacin pecuniaria para satisfacer lo encomendado; empero, en tal circunstancia la fuente dineraria no tiene por ttulo una indemnizacin de perjuicios ni se acarrean las consecuencias propias de la responsabilidad contractual.() No hay reglas generales y universales para trazar la lnea divisoria entre lo normal y lo anormal. En cada caso lo har el juez que ha de resolver el conflicto, con apoyo en el acervo probatorio allegado al proceso. Sobre el particular los documentos contractuales, esto es, el pliego de condiciones, la oferta del concesionario, el contrato suscrito y las actas pactadas resultan determinantes. Lo que si conviene apuntar es que sea normal o anormal, el riesgo puede ser definido como la probabilidad de produccin de sucesos aleatorios que aquejen el desarrollo de un proyecto, propiciando una alteracin del resultado esperado, tanto en relacin con los costos como con los ingresos. Tribunal de Arbitramento Concesionaria Vial de Los Andes S.A., Coviandes S.A. vs. Instituto Nacional de Vas Agosto 25 de 2004.


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El riesgo debe ser asumido por la parte que contractualmente est en mejor disposicin de administrarlo, controlarlo, evitarlo y evaluarlo (Conpes 3107 de 2001)

El riesgo debe ser asumido por la parte que disponga de mejor acceso a los

instrumentos de proteccin, mitigacin y/o diversificacin, y tenga los incentivos adecuados para hacerlo. (Conpes 3107 de 2001)

El contratista no puede asumir riesgos anormales o extraordinarios, que

puedan afectar la estructura econmica del contrato. (Consejo de Estado. Seccin Tercera. Sentencia de mayo 9 de 1996. Exp. 10.151)

El traslado del riesgo no tiene connotaciones infinitas por lo que son

ineficaces las clusulas de traslado en abstracto sin tipificacin y estimacin justificables2

Son ineficaces las clusulas de la minuta y las reglas de los pliegos que

contengan previsiones que afecten, restrinjan o eludan el derecho al restablecimiento del equilibrio del contratista o incluyan traslados absolutos de riesgo, como por ejemplo en todo caso el contratista no podr reclamar el desequilibrio econmico de los contratos de acuerdo a la estipulacin por cuenta y riesgo del contratista

Tener la informacin adecuada y suficiente sobre el proyecto determina las

reglas de participacin y las formas de mitigacin del riesgo

Debe tenerse en cuenta que las condiciones en que se establezcan los riesgos inciden directamente en las oportunidades de financiacin y respaldo financiero3

2 No puede por ejemplo asignarse el riesgo geolgico al contratista en su totalidad sin la explicacin de lo que se entiende por tal y la estimacin de lo que contractualmente se trasladara en atencin a la informacin suficiente, la previsibilidad y a la posibilidad de administracin. 3 Tribunal de Arbitramento Concesionaria Vial de Los Andes S.A., Coviandes S.A. vs. Instituto Nacional de Vas Agosto 25 de 2004. Al respecto se consagra: Lo expuesto significa que la distribucin de los riesgos entre los agentes del contrato, no surge solo de las clusulas del contrato, sino de la manera como se estructur el proyecto y las reglas explcitas o implcitas concebidas a partir de los pliegos de condiciones, marco legal primigenio de la relacin contractual y fuente de interpretacin de conflictos internos al contrato.


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Se recomienda a las entidades que de conformidad con lo dispuesto en la Ley orgnica del Presupuesto se incluya en sus presupuestos de servicio de deuda, las apropiaciones necesarias para cubrir las posibles prdidas generadas por el acaecimiento de los riesgos asignados a la Entidad. Para que se cumpla con lo anterior, ser condicin que el Gobierno reglamente la metodologa sobre los trminos para la inclusin de las obligaciones generadas por los riesgos acaecidos y la viabilidad de su manejo a travs del Fondo de Contingencias en virtud de lo dispuesto en la Ley 448 de 1998. 3. ESTIMACION (apreciar o valorar) La estimacin es una tcnica que permite dar un valor aproximado de acuerdo a un parmetro determinado. Las entidades deben realizar un ejercicio juicioso, con fundamento en la ocurrencia de hechos similares en proyectos anteriores y de acuerdo al impacto que haya tenido su ocurrencia, en concordancia con la posibilidad de afectacin para el proyecto sobre el cual se elabora la matriz. El resultado del ejercicio que realicen las entidades pblicas debe tener una aproximacin real del impacto econmico que tendra el acaecimiento del riesgo y permite a su vez excluir definitivamente aquellos riesgos que por no ser cuantificables se deben considerar imprevisibles.

Procedimiento:

Estimar la frecuencia con que pueden ocurrir los riesgos identificados Cuantificar la probable prdida que pueden ocasionar Clasificarlos como baja frecuencia, media y alta y como impacto alto medio

y bajo Determinar cuales riesgos simplemente no son medibles y proceder a su

exclusin del ejercicio Aplicar la llamada Ecuacin de la Exposicin:

PE = F x V En donde: PE: Es la Prdida Esperada expresada en pesos de forma anual F: Numero de veces en que el riesgo se puede concretar anualmente

V: Prdida estimada para cada caso en que el riesgo se concrete, expresada en pesos

Convertir el PE en porcentaje aplicable.


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4. AUDIENCIA DE RIESGOS Finalmente la entidad pblica debe generar el espacio de discusin de la propuesta de riesgos de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 4 de la Ley 1150 de 2007 y del artculo 8 del Decreto 2025 de 2009, en virtud de los cuales, la audiencia deber realizarse con posterioridad al acto que ordena la apertura de la licitacin pblica y de manera previa al inicio del plazo para la presentacin de las respectivas ofertas. Es fundamental que en todos los procesos licitatorios se tenga en consideracin el nivel de informacin entregado y la correcta tipificacin, estimacin y asignacin para que sea valida la premisa contenida en el artculo 88 del Decreto 2474 de 2008, segn la cual la presentacin de las ofertas implica su aceptacin.

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Una Politica Publica Maduracion de Proyectos Matriz de Riesgos y Buenas Practicas Contractuales[1]

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