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Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el CaribePartnership for Educational Revitalization in the Americas

N˚ 35

María Margarita López C.Abril 2006

(*) Documento preparado para el Grupo de Trabajo sobre Descentralización Educativa y Autonomía Escolar (GDyA) de PREAL

Una revisión a laparticipación escolaren América Latina(*)

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PRESENTACIÓN 3

1. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA 3

2. UNA CARACTERIZACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN ESCOLAR 5

2.1 LOS COMPONENTES DE LA GESTIÓN ESCOLAR 7

2.2 LA PARTICIPACIÓN DE LOS PADRES Y DE LA COMUNIDAD EN

LA GESTIÓN ESCOLAR 8

2.2.1 El marco general en cada país 9

Bolivia 9

Brasil 10

Colombia 11

El Salvador 12

Guatemala 13

Honduras 14

Nicaragua 14

2.2.2 La participación por componente

de la gestión escolar 15

a) Componente de gestión directiva 15

b) Componente de gestión pedagógica 16

c) Componente de gestión administrativa 17

d) Componente de gestión de la cultura y del

clima escolar 19

e) Componente de relaciones con el entorno 20

2.2.3 Posibles indicadores de éxito de la

participación escolar 20

3. SUGERENCIAS PARA EL MEJORAMIENTO DE LA

PARTICIPACIÓN ESCOLAR 23

3.1 LOS RIESGOS DE LA PARTICIPACIÓN ESCOLAR 23

3.2 LA PROMOCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN ÁMBITOS PRECISOS

DE LA VIDA ESCOLAR 24

CONCLUSIONES 27

BIBLIOGRAFÍA 29

ÍNDICE

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PRESENTACIÓN

El propósito de este documento es hacer unarevisión de las normas, programas y prácticasrelacionadas con la participación de padres defamilia y comunidad en el ámbito escolar en sie-te países de América Latina: Bolivia, Brasil, Co-lombia, El Salvador, Guatemala, Honduras y Ni-caragua1. La selección de estos países se hizoteniendo en cuenta que todos han entregado latoma de decisión en algunos temas al nivel es-colar. Se espera que la descripción de estasexperiencias permita extraer lecciones suscepti-bles de contribuir al mejoramiento de la partici-pación ya existente, así como ofrecer sugeren-cias a aquellos que inician la puesta en marchade medidas similares. La revisión está basadaen información secundaria que de manera gene-ral es más abundante para las experiencias cen-troamericanas que ya han sido objeto de variasevaluaciones, lo cual permite incluir en ocasio-nes aspectos observados en su puesta en mar-cha. En cuanto a la información relacionada conlas experiencias suramericanas, ha sido tomadaprincipalmente de leyes y decretos que, aunquevigentes, no han sido necesariamente imple-mentados en su totalidad.

La participación objeto de esta síntesis se refie-re a la de los padres de familia y de la comuni-dad externa a la institución educativa, entendidacomo la participación de los “clientes” del servi-cio educativo. El documento no profundiza en-tonces en la participación de los actores inter-nos como son por ejemplo los docentes en tantomiembros del equipo profesional de la escuela,aunque por supuesto se presume que su partici-pación en las diferentes actividades escolareses beneficiosa para el desarrollo de las mismas.

En la primera sección se hace un acercamientoal tema de la participación comunitaria, sus obje-tivos y formas de expresión; en la segunda secaracteriza la participación escolar en los siete

1 Agradezco a Margarita Peña por los comentarios y sugerenciasrealizados a las versiones anteriores de este documento.

países de acuerdo con su manifestación en losdistintos ámbitos de la vida escolar; y finalmentese hacen algunas sugerencias para su optimiza-ción partiendo de la idea que hay espacios en losque la participación es más útil y eficaz y puedetener un valor agregado importante frente al temageneral del mejoramiento del servicio educativo.Esto último, en el marco de programas de partici-pación inducida por el Estado que parecen serlos más corrientes y necesarios debido a la esca-sa tradición de participación autónoma que se re-gistra en los países latinoamericanos.

1. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓNCIUDADANA

La participación de los individuos y de la socie-dad civil en los diferentes ámbitos de expresióndel Estado ha sido un tema recurrente en losanálisis de política que involucran el conceptode democracia. La posibilidad de expresar lavoz o el voto, o ambos, en la toma de las deci-siones, ha generado estudios en relación conlos diferentes mecanismos en que se manifiestala participación y la identificación de los distintosactores involucrados. Así, además del compor-tamiento individual y sus impactos en las deci-siones políticas, se ha profundizado en el cono-cimiento de la expresión de grupos más omenos organizados como los grupos de interésy los movimientos sociales.

La convicción en torno a la construcción y defensade la democracia ha llevado a establecer princi-pios y prácticas que definitivamente propendenpor la ampliación de espacios de expresión de losdiferentes actores sociales. En ese sentido, sehan hecho ajustes en la organización institucionalde los Estados para permitir e incentivar dichamanifestación. La concreción de estas expresio-nes de voz y de voto se da en ámbitos distintoscomo pueden ser, por ejemplo, el de los nivelesterritoriales de gobierno o el de la organizaciónsectorial (educación, salud, medio ambiente, etc.).De hecho, en cada uno de estos ámbitos la prácti-ca democrática de la participación opera de mane-ra diferente, influenciada por la historia misma de

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las instituciones, por las demandas de los gruposmás cercanos al tema y por las oportunidades decambio que se presentan.

Basado en los resultados de una investigaciónempírica realizada en Italia, Robert Putnam(1993) puso de relieve que la calidad de la vidacívica es fundamental para el éxito de las insti-tuciones en una sociedad democrática. Asíconstruyó el concepto de “comunidad cívica”que se caracteriza por el involucramiento de losciudadanos, la igualdad política, la solidaridad,la confianza y tolerancia, y una vida asociativafuerte, elementos que facilitan la coordinación yla cooperación para beneficios mutuos de losindividuos. La conclusión de su estudio sugiereque las democracias (y sus economías) funcio-nan mejor cuando existe un compromiso cívico-independiente y con larga tradición.

Esta idea ha estado ligada al concepto de capitalsocial que desde los años sesenta fue objeto detrabajo e investigación de científicos sociales tandestacados como J. Jacobs, J.S. Coleman y P.Bourdieu y que se refiere a las relaciones entrelos individuos, las redes sociales y las normas dereciprocidad y de confianza que se dan entreellos. Paralelo a este concepto, está también elde “sociedad civil” que se ha convertido en unpilar en los debates sobre democracia y demo-cratización, especialmente planteando la necesi-dad de su fortalecimiento. Estos elementos, ana-lizados desde las ciencias sociales, confluyentodos en la necesidad de ampliar los espacios ylos mecanismos de participación creando así unapráctica arraigada que permita consolidar las de-mocracias. Son alentadores también, puesto quese argumenta que la construcción progresiva deesta práctica se revierte en cambios políticos ysociales progresivos. De acuerdo con Putnam, laacumulación de capital social, como confianza,normas y existencia de redes, tiende a reforzarsea sí misma y a ser acumulativa.

Pasando al espacio de las políticas sociales, seobserva una tendencia marcada desde hace yavarias décadas hacia el fortalecimiento de laparticipación de las comunidades2. Teniendo en

2 Este hecho sobrepasa incluso el espacio de las políticas socia-les; así por ejemplo, la Organización para la Cooperación y elDesarrollo Económico (OCDE) ha puesto de relieve la participa-ción de la sociedad civil en la gestión del gasto público como unfactor para mejorar los resultados sociales y económicos, refor-zando al mismo tiempo la confianza en las instituciones (Hei-mans, 2002). En América Latina se tienen ya experiencias de

cuenta que la política social se expresa en ladefinición y puesta en marcha de servicios so-ciales específicos, el discurso de la participacióny la normatividad relacionada han afectado te-mas como la planeación, la ejecución y la eva-luación de dichos servicios, ampliando ademásel espacio de una participación consultiva y re-presentativa a una mucho más activa en la eje-cución de los mismos. De esta manera, el hechode involucrar más al ciudadano en las decisio-nes que afectan el curso de la política social hasido tomado como un elemento de fortalecimien-to de la democracia que permite, además dereforzar el sentido cívico, mejorar la confianzadel público en la administración y legitimar elproceso de decisión (OCDE, Citizens as Part-ners, 2001).

Estos elementos, que sitúan el tema en unaperspectiva de análisis institucional, se refuer-zan con otros que muestran que la intervenciónciudadana en la política social ha tenido efectosen el mejoramiento de la administración y en laentrega misma de los servicios, principalmenteal constituirse en un mecanismo de presión, decontrol o de veeduría hacia quienes tienen lafunción de operacionalizarlos. Adicionalmente,porque puede mejorar la calidad de las decisio-nes al incorporar mayor información aportadapor los participantes.

Desglosar los objetivos generales de la participa-ción ciudadana que han sido mencionados y quese ajustan a principios democráticos y de eficien-cia administrativa, permite ver más claramentelas posibilidades de su operacionalización. Demanera general, se puede afirmar que la partici-pación ciudadana busca el ejercicio legítimo dederechos pidiendo que el ciudadano sea escu-chado, que se tomen en cuenta sus argumentosy necesidades, que le sea permitido debatir op-ciones y resolver conjuntamente con otros involu-crados situaciones de su interés. Asimismo, laparticipación ha sido vista como una posibilidadpara proteger a los ciudadanos de violacionescausadas por factores como el clientelismo, lacorrupción, el autoritarismo o la discriminación deciertos grupos. Finalmente, ha adquirido un papelrelevante en las últimas décadas en la disminu-

formulación participativa del presupuesto como la de Pôrto Ale-gre en Brasil (World Bank, 2004: 42) o la elaboración de presu-puestos zonales en el municipio de San Pedro Sula en Hondu-ras que fue pionero en implantar la Ley de Municipalidades y lapuesta en marcha de la negociación institucional en los Cabil-dos Abiertos (Chávez, 2003).

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ción y eliminación de fallas en la prestación deservicios, básicamente porque los participantestraen información nueva con la que antes no secontaba y que ayuda a identificar mejor los pro-blemas, sus causas y posibles soluciones, involu-crándose, además, en los procesos de rendiciónde cuentas.

En cuanto a las formas de expresión de la parti-cipación suele darse una discusión que separala participación autónoma o de base, es decir,aquella que ha sido catalogada por las cienciassociales bajo la categoría de la acción colectiva,de la participación inducida, organizada y con-trolada por el Estado. Esta última ha sido unelemento fundamental del pluralismo en los sis-temas democráticos pero también puede ser vis-ta en ocasiones como un mecanismo para cal-mar o bloquear movimientos sociales de baseen su crítica, reivindicaciones y exigencias. Lalegitimidad, el éxito y la sostenibilidad de una uotra forma han sido estudiadas en diferentescontextos3.

Dada la escasa tradición participativa en los paí-ses latinoamericanos4, para que los ciudadanosse involucren de manera activa en las decisionesy procesos, la participación debe en muchos ca-sos ser inducida. En comunidades pobres dondela ley del mercado no funciona y por lo tanto laoferta de cierto tipo de servicios sociales –educa-ción y salud por ejemplo– es escasa, nula o bas-tante deficiente, los individuos no cuentan con laposibilidad de elección del prestador del servicio nitampoco tienen opción de cambio cuando no es-tán satisfechos con el oferente. En esos casos, laparticipación de la comunidad se convierte en unmecanismo clave para que la poca oferta disponi-ble se adecue a las peticiones y necesidades par-ticulares del grupo social y mejore. Un ejemploque ilustra estos dos tipos de participación es lo

3 Entre otros muchos se destacan los trabajos de Mancur Olson,(1965, The Logic of Collective Action); Sidney Tarrow (1994,Power in Movement); Elinor Ostrom (1990, Governing the Com-mons: The Evolution of Institutions for Collective Action); ArturoEscobar y Sonia Álvarez (Ed.) (1992, The Making of Social Mo-vements in Latin America). En ellos se estudian elementos so-bre las razones que motivan las acciones colectivas, el poder delos movimientos sociales, su éxito y debilitamiento, los efectossobre las vidas personales de los individuos que participan enellos y el efecto sobre las reformas y las instituciones políticas.

4 En un índice de participación ciudadana que mide la intervenciónde los particulares en actividades públicas, calculado para sietepaíses de la región en el marco del proyecto “Red Interamericanapara la Democracia” de la USAID y Partners of the Americas, elresultado promedio es de 2,5 sobre 20. Ver en: www.participa.cl/Documentos/PRESENTACION IPC EN 7 PAISES 06.12.04(2)Consulta en línea realizada el 25 de abril de 2005.

sucedido en El Salvador en el marco del Progra-ma EDUCO: al inicio, la comunidad, de forma es-pontánea, fue la promotora de la creación y admi-nistración de escuelas en lugares donde el Estadono llegaba, y posteriormente este esquema fue re-tomado e inducido desde el Ministerio motivando alas comunidades de las zonas rurales a ejercer laadministración de las escuelas estatales.

Otro tema fundamental en las formas de expre-sión de la participación ha sido el de su análisis ala luz del tipo de comunicación que se utiliza en-tre los diferentes actores. Especial preocupaciónse observa por este tema en documentos relati-vamente recientes de la OCDE (2001) en los quese promueve la idea de superar la relación pura-mente informativa entre las administraciones ylos ciudadanos para lograr una participación acti-va que se caracteriza por una relación donde lainformación fluye entre las dos partes5. Esto in-cluso en contextos de toma de decisión en losque prima la democracia representativa que re-quiere igualmente de individuos capaces de dis-cutir, formular opciones y tomar decisiones.

Los elementos anteriores permiten organizar laparticipación ciudadana con base en los objeti-vos que la motivan, es decir, el para qué de laparticipación, y también aportan elementos queayudan a definir sus formas de expresión. Acontinuación se profundiza en estos elementosen el marco del servicio público educativo.

2. UNA CARACTERIZACIÓN DE LA PARTICI-PACIÓN ESCOLAR

Siguiendo esta tendencia y como parte de laspolíticas sociales, el sector educativo ha incluidoel elemento de la participación ciudadana en dife-rentes momentos. Así, es ya común que algunosrepresentantes de grupos organizados participen

5 En la relación de carácter unidireccional, la administración pro-duce y entrega información; de esta manera tiene un rol pasivode entrega de esta cuando le es solicitada y otro más activo pormedio de su difusión. La relación bidireccional, en la que seclasifican los procesos de consulta, se caracteriza a su vez porun retorno de informacón de los ciudadanos a la administración.En este caso la administración define previamente el tema deconsulta a los ciudadanos y requiere que estos estén informa-dos. Finalmente, está la relación basada en el partnership entrela administración y los ciudadanos, en la cual se da una partici-pación activa en el proceso de decisión de las políticas públicas.Esta relación reconoce a los ciudadanos la posibilidad de propo-ner opciones y de orientar el diálogo sobre las políticas, aun sila responsabilidad de la decisión final se mantiene en el gobier-no (OCDE, 2001).

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en la definición de las propuestas de planes edu-cativos nacionales o de niveles territoriales, te-niendo entonces acceso a voz cuando las deci-siones dependen de instancias legislativas, y enalgunas ocasiones a voto cuando se trata de vali-dar o aprobar directamente dichos planes o lasmismas propuestas que se llevan a otras instan-cias de decisión. En el ámbito escolar la partici-pación se expresa a través de la voz y/o el votode los diferentes actores-directivos, maestros,estudiantes, padres y comunidad local. Puedeser representativa como es el caso de las juntaso consejos escolares, directivos y académicos,en los que hay representantes de todos o de al-gunos de los actores enumerados, o puede enocasiones ser directa en actividades puntuales.

En América Latina se ha vivido una ola demo-cratizadora desde los años ochenta, cuya con-solidación se dio en mayor medida en la décadade los noventa. Su expresión se concretó en laexpedición de nuevas constituciones en algunospaíses y en la opción por la descentralizaciónpolítica y administrativa. En ese marco, las re-formas incluyeron elementos de participaciónciudadana en los distintos niveles territoriales yde prestación de los servicios, influidas tambiénpor el diseño de los créditos externos que em-pujaron temas de ajustes fiscales y de amplia-ción de la base de los actores que participan enla prestación de los servicios6. Los sectoreseducativos se vieron entonces permeados porestos temas que llegaron hasta el nivel escolarestableciendo instancias de participación quevan desde la asesoría hasta la administracióndirecta del servicio por parte de la comunidad.

Se observan diferentes niveles de participacióno compromiso de los padres y de la comunidaden general, que van desde el uso de los servi-cios (como es el mecanismo de selección porparte de los padres de las escuelas subsidiadasen Chile), pasando por contribuciones y asisten-cia a reuniones, hasta formas en las que des-empeñan acciones concretas en la entrega delservicio educativo y en la toma de decisiones en

las etapas de análisis de los problemas, la pla-neación, ejecución y evaluación. Todo esto enlos diferentes temas que atraviesan la vida es-colar como son el curricular y pedagógico, laadministración y el clima escolar7. En el gráficosiguiente se observa que en teoría todos los pa-dres pueden tomar la decisión de enviar su hijoa una determinada institución (aunque, por su-puesto, se presentan restricciones debido a laoferta disponible) y que a medida que se da unmayor involucramiento en decisiones relaciona-das con la gestión, disminuye el número de ac-tores participantes.

Las juntas o consejos escolares en tanto orga-nismos de representación de los padres y de lacomunidad se ubican en la parte superior de lapirámide. En algunos casos han pasado de sersimplemente grupos a los que las autoridadesescolares informaban acerca del funcionamientode la institución educativa, para integrarse mása la vida escolar y tomar decisiones que afectantanto las orientaciones de la escuela como suadministración. Probablemente uno de los cam-bios más profundos que da muestra de esta ca-pacidad de decisión en lo administrativo se ob-serva en los consejos escolares de los paísescentroamericanos estudiados ya que seleccio-nan a los docentes, los contratan, evalúan sudesempeño y tienen la potestad de despedirlos.En esa medida la cesión de la administración alnivel escolar va acompañada de la transferenciade la capacidad de decisión, a diferencia deotros esquemas de delegaciones en que el cen-tro entrega responsabilidades administrativas alos niveles territoriales o escolares –por ejemploel pago–, pero mantiene las decisiones estraté-gicas de selección y de despido.

Se cuentan entonces situaciones tan diversascomo que los consejos hoy en día buscan recur-sos y aprueban gastos para infraestructura ymantenimiento (Bolivia, Brasil y Colombia sonun ejemplo de ello), hasta que deciden y admi-nistran completamente la escuela como es elcaso de varios países de Centroamérica (Guate-mala, Honduras, Nicaragua y El Salvador). Lospaíses latinoamericanos se ubican así entre es-tos dos extremos con variaciones y característi-cas propias a su contexto e historia8.

6 En una mirada bastante amplia a las reformas educativas ocurri-das durante la década de los noventa en Bolivia, Ecuador, Méxi-co, el estado brasileño de Minas Gerais y Nicaragua, MerileeGrindle (2004) desarrolla temas como el grado de avance de laimplementación de las reformas, sus riesgos y las negociacio-nes a que han dado lugar. Con base en estos casos, la autorallega a conclusiones acerca de la dinámica de la reforma enAmérica Latina poniendo de relieve elementos del proceso deformulación de las políticas públicas que inciden posteriormenteen su puesta en marcha.

7 Coletta y Perkins (1995) y Uemura (1999) hacen la descripciónde varias de estas situaciones puestas en marcha en proyectoseducativos de diversos países.

8 La articulación entre las formas de participación al interior de laescuela y la participación de la comunidad en los asuntos edu-

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GRÁFICO 1

LOS NIVELES DE LA PARTICIPACIÓN ESCOLAR

TOMA DEDECISIONESEN LAGESTIÓN

APOYOSPUNTUALESContribuciones (en dinero, material o en tiempo)

Asistencia a reuniones, respuestas a consultas

Uso del servicio

Análisis de problemas,planeación, ejecución

Evaluación y veeduría

2.1 LOS COMPONENTES DE LA GESTIÓN ESCOLAR

Retomando elementos de la sección anteriorpara llevarlos al sector de la educación básica, ymás precisamente al nivel escolar o de la es-cuela en tanto prestadora del servicio educativo,partiremos del supuesto que la participación delos padres y de la comunidad en general puedeafectar aspectos del funcionamiento de dichoservicio. Se trata de ver a la escuela como unespacio de micropolítica donde se observan cla-ramente relaciones de poder y opciones para latoma de decisiones. Así, la institución educativase convierte en un espacio en el que se refuer-zan los principios democráticos de expresión dela voz y del voto, y en el que se dan relacionesde comunicación entre los actores escolares,que van desde la relación puramente informati-va hasta la participación activa en la que el indi-viduo es escuchado pero también interviene enlas decisiones.

Es importante resaltar además que en todo mo-mento el objetivo central de la participación esco-lar debe ser el de afectar positivamente el mejora-miento de la prestación del servicio educativo, esdecir, garantizar que la escuela logre lo que seespera de ella: por un lado el aprendizaje de niñosy jóvenes asegurando la calidad de la enseñanza,y por el otro su formación como ciudadanos.

Pese a la recurrencia del tema de la participa-ción escolar en el discurso, con contadas excep-ciones como el caso de la reforma educativaemprendida en el estado de Minas Gerais desde1992 o las de Nicaragua y El Salvador, en losdemás países su puesta en marcha ha sido bas-tante lenta. Sin embargo, en la actualidad secuenta ya con una experiencia más cierta, aun-que disímil y con muchas debilidades. Paracomprender mejor esta situación y con base eninformación secundaria, se mostrarán aspectosde la normatividad que sirve de marco a estasmedidas, la caracterización de las organizacio-nes y grupos existentes, quién toma las decisio-nes y los mecanismos establecidos para esto,así como los campos de la vida escolar en quese da más comúnmente la participación.

Surgen además preguntas alrededor de la im-portancia y el efecto de la participación en esos

cativos a nivel local ha sido una preocupación que se manifiestaen un documento del BID (2001) que estudia entre otros, el casode las escuelas EDUCO de El Salvador. En efecto, las instan-cias de participación de cada uno de estos dos niveles –el esco-lar y el local- parecen aisladas entre sí. Esta articulación pare-cería ser un reto pendiente en muchas de las reformas quetocan a los sectores sociales.

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diferentes campos. ¿Es igualmente bienvenida yútil la participación en todos, o se debería privi-legiar en unos temas puntuales? Las evaluacio-nes realizadas a algunas de las experiencias su-gieren respuestas en ese sentido.

Con el ánimo de desagregar las opciones departicipación de los padres de familia y de lacomunidad en general en la vida escolar, es per-tinente identificar las actividades que se dan enla cotidianidad de la institución educativa. Sobrela base de literatura acerca del funcionamientode las escuelas se han identificado dichas acti-vidades, buscando por un lado verificar en cuá-les de ellas se está dando la participación y encuáles definitivamente esto no ha sucedido.

Varios son los modelos que permiten dar esa mi-rada a profundidad a la vida escolar. En este do-cumento se han adoptado básicamente el de lasEscuelas Efectivas y el del School-Based Mana-gement (SBM). El primero se refiere a escuelasque tienen unas determinadas características yprocesos comunes que les permiten lograr resul-tados en todo tipo de contextos: misión clara, al-tas expectativas de logro, liderazgo instruccionaldel director, monitoreo frecuente del progreso delos estudiantes, oportunidad para aprender y es-tudiantes dedicados a ello, contextos seguros yorganizados, relaciones entre la escuela y los pa-dres, en las que los padres entienden y apoyanla misión escolar, ambiente colaborativo, y unrector líder de líderes que son también los docen-tes y demás actores (Lezotte, LW, 1991).

En cuanto al segundo, que incorpora la mayoría deestos elementos, incluye además un punto funda-mental que consiste en la búsqueda del mejora-miento de la educación transfiriendo la toma de de-cisión a los colegios –a rectores, docentes,estudiantes y padres–, en temas de presupuesto,personal y currículo. Esto implica hacer competen-tes a los actores escolares para tomar decisionesque mejoren la administración con el objetivo deincidir en el aprendizaje de los estudiantes. Condu-ce, además, a ejercicios presupuestarios más rea-listas por cuanto padres y maestros se hacen másconscientes del estado financiero del colegio, delas limitaciones en el gasto y del costo de los pro-gramas. En este modelo los consejos escolareshan asumido en ocasiones funciones de asesoríaal director cuando es este el que decide, y en otrasson directamente tomadores de decisiones. Se havisto que la puesta en marcha del modelo requierecontar durante los primeros años de implementa-

ción con una capacitación para los consejos en te-mas como la toma de decisión, la solución de pro-blemas, y dinámicas de grupo para todo el personaly miembros de la comunidad (Myers y Stonehill,1993)9.

Se tienen así dos paradigmas de referencia; unoen relación con el objetivo de la escuela comoformadora y el otro que adiciona un tipo de ad-ministración más autónoma en la que la partici-pación de toda la comunidad escolar cuentapara la realización de sus objetivos. Tanto unocomo otro han aportado elementos clave quepermiten organizar la gestión escolar en los cin-co componentes que se presentan de maneraresumida en la tabla de la página siguiente10:

Dado que las distintas actividades que se desarro-llan en la institución educativa se articulan alrede-dor de estos componentes, se utilizan en este do-cumento para revisar con base en ellas los tiposde participación de los padres y de la comunidad.

2.2 LA PARTICIPACIÓN DE LOS PADRES Y DE LA

COMUNIDAD EN LA GESTIÓN ESCOLAR

La organización de las actividades escolares alre-dedor de los componentes anteriores sirve de re-ferencia para considerar el grado de participaciónque se da en cada uno de ellos en los paísesobjeto de esta revisión. Es preciso reiterar que sehace una mirada principalmente a la participaciónde los padres y de la comunidad externa a la insti-tución educativa, en tanto clientes de esta. Con elánimo de hacer una introducción general al temaen los siete países, se presenta una breve reseñadel marco en que se inscribe el tema de la partici-pación escolar. Es importante mencionar que tansolo programas específicos en El Salvador, Guate-mala, Honduras y Nicaragua muestran estadiosmás avanzados de autonomía escolar con partici-pación directa de los padres y la comunidad11.

9 Entre 1993 y 1995 Wohlstetter y Albers (1995) hicieron una eva-luación del SBM con base en lo que sucedía en escuelas deEstados Unidos, Canadá y Australia. Afirman que el SBM re-quiere un rediseño de toda la organización escolar que va másallá de cambios en el gobierno escolar. Para que funcione, losactores escolares deben tener una autoridad real sobre el pre-supuesto, el personal y el currículo.

10 La selección y definición de estos componentes se basa princi-palmente en el modelo de gestión escolar utilizado por Cor-poeducación para acompañar a las escuelas en procesos demejoramiento en Colombia y que retoma elementos de los para-digmas mencionados.

11 El caso de Nicaragua se diferencia de los otros dos ya que es másestructural y está avanzando de manera sostenida hacia una gene-ralización de esta opción a lo largo del país para el año 2006.

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vas y por los padres de alumnos – un represen-tante elegido por curso. Los miembros son ele-gidos por dos años, pueden ser ratificados ycualquier cambio debe ser realizado en asam-blea de la OTB. No hacen parte de estas juntasni los directores ni los docentes.

Tres años después de la expedición de la ley,80% de las escuelas estatales ya tenían confor-mada su Junta Escolar, ascendiendo a un totalde 11.081 juntas en funcionamiento, y calculán-dose en 50.000 las personas, diferentes amaestros, vinculadas al proceso (Molina, 1997).En un estudio realizado en cuatro municipios so-bre el funcionamiento de las organizaciones debase, sobresale el papel importante de sindica-tos, juntas de vecinos y más recientemente delas organizaciones sectoriales (en el caso de laeducación, las juntas escolares) articuladas alas OTB, especialmente en la canalización delas demandas y en la fiscalización de la gestiónmunicipal (Sandoval, 1998).

La reforma boliviana se ha centrado básicamen-te en los cambios a nivel de la municipalidad, loque no es sorprendente puesto que se dio una

2.2.1 El marco general en cada país

Bolivia

Entre 1994 y 1996 se produjo un cambio políticode grandes magnitudes en la organización territo-rial del Estado boliviano. Con la promulgación dela Ley de Participación Popular (LPP) y la Ley deDescentralización Administrativa, se incentivó eldesarrollo de los actores políticos locales, con me-canismos para fomentar la participación ciudada-na en las decisiones públicas (Jordana, 2002:51).Adicionalmente, en 1994 se aprobó la Ley de Re-forma Educativa que estableció órganos consulti-vos para fomentar la participación de la sociedadcivil en los niveles locales e intermedio incluyendoasí como uno de sus grandes componentes el dela participación popular y dentro de este el funcio-namiento de las Juntas Escolares.

Las Juntas Escolares, las Juntas de Núcleo ylas Juntas Distritales fueron definidas como ór-ganos de base, con directa participación de losinteresados en la toma de decisiones sobre lagestión educativa en el nivel correspondiente(Decreto Supremo 23949 de 1995 y Decreto Su-premo 25273 de 1999). Las juntas escolares co-rresponden al órgano de participación popularen las escuelas o Unidades Educativas; estánconformadas por dos miembros de las Organi-zaciones Territoriales de Base (OTB)12 respecti-

12 Estas organizaciones (OTB) fueron creadas para asegurar quelos nuevos recursos que la ley otorgaba a los municipios se

utilizaran realmente para beneficio de la comunidad. Muchas deellas eran las mismas organizaciones con las que las comunida-des indígenas se habían organizado y gobernado tradicional-mente. Corresponde a las OTB establecer las prioridades de lacomunidad a través de ejercicios de planificación participativosasociados a la elaboración de un programa operativo anual encada municipalidad y seleccionar los miembros de los comitésde vigilancia encargados del seguimiento de las actividades delgobierno municipal (Oxhorn, 2002).

COMPONENTES DE LA GESTIÓN ESCOLAR

Componente Descripción

La gestión directiva Corresponde a las tareas de definición de las grandes orientacionesfilosóficas y estratégicas de la escuela

La gestión pedagógica Concentra el deber ser de la escuela, hace posible y caracteriza la puestaen marcha del proceso de enseñanza-aprendizaje

La administración de los recursos Consiste en la organización del proceso de apoyo para elfísicos, humanos y financieros correcto funcionamiento de las gestiones directiva y pedagógica

La gestión de la cultura y del Profundiza en aspectos relacionados con las reglas, los rolesclima escolar y la tradición de la escuela, incluyendo las actividades relacionadas con

el manejo del ambiente y relaciones que se viven en la organización

La gestión de las relaciones de Se refiere a la agenda y procedimientos establecidos para laescuela con el entorno relacionarse con instituciones y actores externos a la escuela.

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reorganización del paisaje político en torno a311 gobiernos municipales que en su mayoríano solo eran nuevos sino que se crearon preci-samente en lugares en los que el gobierno ha-bía estado manifiestamente ausente. A estosnuevos gobiernos locales se les asignaron im-portantes recursos económicos mediante la dis-tribución del 20% de los ingresos del gobiernocentral sobre la base del número de habitantes(Oxhorn, 2002). De esta manera, con los nuevosrecursos y responsabilidades que trajo al nivelmunicipal, la reforma inició la descentralizacióna ese nivel trascendiendo la desconcentraciónque ya existía en el sector educativo al niveldepartamental. De acuerdo con un documentodel Ministerio de Educación de Bolivia (2004), laeducación está inmersa en un proceso de des-centralización, donde los gobiernos municipalestienen el derecho de propiedad sobre los bienesmuebles e inmuebles del servicio de educaciónpública, así como la obligación de construir,equipar y mantener la infraestructura educativa.La administración, supervisión y el control de losrecursos humanos del servicio de educación sehan delegado a las prefecturas de cada departa-mento, instancias que ejercen esa función a tra-vés de los Servicios Departamentales de Educa-ción (direcciones departamentales y distritales).

Brasil

En 1999 las 26 unidades federadas brasileñashabían adoptado alguna forma de consejos es-colares (Espínola, 2002). Se aplicaba así la Leyde Directrices y Bases de la Educación Nacionalde 1996 que incluyó la participación de la comu-nidad escolar y local en los Consejos Escolareso en organismos equivalentes.

En los últimos años este tema se ha reactivadopara hacerlo más efectivo. En septiembre de2004, el gobierno federal lanzó el Programa Na-cional de Fortalecimiento de los Consejos Escola-res con el objetivo de divulgar su importancia en laeducación básica y para estimular la creación denuevos organismos colegiados y fortalecer los yaexistentes. Datos de la Secretaría de EducaciónBásica señalan la existencia de más de 60 milconsejos en escuelas públicas y privadas del país.Estos órganos están formados por maestros, fun-cionarios, padres, alumnos, directores y miembrosde la comunidad local; tienen funciones deliberati-vas, consultivas, fiscales, de movilización y soncorresponsables por la gestión administrativa, fi-nanciera y pedagógica de la escuela.

La norma que formaliza dicho programa señalaademás entre sus propósitos el de poner enmarcha políticas de inducción para la implemen-tación de los consejos, promover la capacitaciónde los consejeros utilizando inclusive metodolo-gías de educación a distancia y estimular la in-tegración entre los consejos. Para fortalecer sutrabajo, el Ministerio de Educación lanzó un pa-quete de materiales “Conselhos Escolares: umaEstratégia de Gestão Democrática da EducaçãoPública”, que consta de cinco cuadernillos don-de se dan elementos de consulta para los diri-gentes de las secretarías de educación, se ex-plican las tareas de los consejos y se incluye unanálisis de la legislación13.

La evaluación de la práctica de algunos conse-jos escolares en Brasil muestra resultados queilustran su funcionamiento. En un estudio reali-zado en 10 instituciones educativas de Ceará seconcluye que predominan los docentes comopresidentes de los Consejos Escolares, mien-tras que los padres tienen solamente una posi-ción de asesoría. Dentro de sus funciones sedestacan la deliberativa en torno a las decisio-nes relacionadas con la orientación de las accio-nes pedagógicas, de gestión y administrativo-financieras, así como la función más decisoriaque consiste en establecer las prioridades degasto determinando dónde y cómo aplicar losrecursos. Estos consejos se reúnen periódica-mente para analizar problemas cotidianos de lasescuelas y se afirma que han incidido en el me-joramiento de la infraestructura y en el procesode enseñanza-aprendizaje. Se menciona tam-bién que falta divulgar internamente en la es-cuela lo que hacen y que requieren de capacita-ción para comprender mejor su papel yatribuciones (CONSED, 2004).

Otra experiencia que fue objeto de evaluaciónpor la innovación que significó en términos de laautonomía para la toma de decisiones escolaresy la participación comunitaria fue la adelantadaen el estado de Minas Gerais durante la décadapasada. Dos fueron las estrategias clave de di-cha reforma: la reestructuración de los consejosescolares y la selección competitiva de los di-rectores. En cuanto a los primeros, desde 1992vieron ampliadas sus funciones permitiendo laparticipación de la comunidad escolar en el pro-

13 “Programa vai fortalecer conselhos escolares”. Noticia consulta-da en mayo 25 de 2005 en: https://www.planalto.gov.br/secgeral/noticias/noticia52.htm

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ceso de selección de directores con base en laevaluación de su capacidad técnica y la aptitudpara el liderazgo. Con respecto a las funcionestransferidas a la escuela en los ámbitos de laautonomía pedagógica, financiera y administrati-va se observaron distintos grados de avance.En general, la autonomía financiera fue la queavanzó con mayor rapidez y los consejos esco-lares participaron más activamente en este as-pecto. En cuanto a la autonomía administrativa,aunque la reforma preveía que los consejos es-colares se involucraran en todas las decisiones,estos centraron su atención en el mantenimientode la infraestructura, dejando en segundo planolas decisiones de administración de personal.Por último, la participación de los consejos en elárea de la autonomía pedagógica era en granmedida simbólica, puesto que los padres no sesentían capacitados para ello (Unesco).

Pese a los avances mostrados, esta reforma deMinas Gerais fue derogada y posteriormente laselecciones del director de escuela dependierondel apoyo del gobernador del estado, quien re-virtió aspectos importantes de la reforma.

Se destaca igualmente en Brasil el Programa Di-nero Directo a la Escuela creado en 1995. Unode los elementos destacables es que su gestiónestá a cargo de Unidades Ejecutoras compuestaspor personas de la comunidad escolar interesa-das en el mejoramiento de la escuela, que parti-cipan activa y sistemáticamente en su gestiónadministrativa, financiera y pedagógica. Estasunidades se constituyen como entidades de dere-cho privado sin fines de lucro y son obligatoriasen todas las escuelas públicas con más de 100alumnos. Son conocidas como Asociación de Pa-dres y Maestros, Cajas Escolares, Consejos Es-colares, Círculos de Padres y Maestros, o Coo-perativas Escolares, y asumen la función ejercidatradicionalmente por los estados y municipios alhacerse responsables de la recepción y ejecu-ción de los recursos financieros transferidos porel nivel federal. Aunque se presentan diferenciasentre los estados respecto a los mecanismos detransferencia y los criterios de distribución, engeneral los traspasos de fondos se realizan unavez al año en forma directa a las unidades ejecu-toras, según el número de alumnos matriculadosen cada escuela de acuerdo con el censo escolardel año anterior, y según la situación socioeconó-mica de la región donde se encuentra la escuela(PREAL, 2001). En 2002 cerca de 72 mil escue-las tenían su Asociación mientras que al inicio del

programa tan solo 11 mil contaban con ellas(Souza, 2005).

Colombia

Como un corolario de las reformas iniciadas enla década pasada en Colombia con la expedi-ción de una nueva Constitución en 1991 y de laLey General de Educación de 1994, se estable-cieron espacios claros de participación de lospadres y la comunidad en el ámbito escolar. Dehecho, la misma Constitución (artículo 68) prevéque la comunidad educativa, entendida comoaquella que conforman estudiantes, educadores,padres de familia o acudientes de los estudian-tes, egresados, directivos docentes y adminis-tradores escolares, participe en la dirección delos establecimientos educativos. Todos ellos, se-gún su competencia, deben participar en el dise-ño, ejecución y evaluación del Proyecto Educati-vo Institucional y en la buena marcha de lainstitución educativa.

Los desarrollos legislativos posteriores definie-ron de manera más precisa los actores y lasfunciones que hoy en día tienen en la prestacióndel servicio educativo. Así el Gobierno escolarquedó conformado por: el Consejo Directivo,como instancia de dirección, de participación dela comunidad educativa y de orientación acadé-mica y administrativa del establecimiento; elConsejo Académico, como instancia superiorpara participar en la orientación pedagógica delestablecimiento; y el Rector, como representan-te del establecimiento ante las autoridades edu-cativas y ejecutor de las decisiones del gobiernoescolar. En cuanto a los padres, se les atribuyeun involucramiento activo a través de su partici-pación en las asociaciones de padres de familia,en el Consejo Directivo y en los comités que secrean en la institución para velar por la adecua-da prestación del servicio.

El Consejo Directivo está integrado por ocho per-sonas: el rector, quien lo preside y convoca unavez por mes; dos representantes del personal do-cente, elegidos por mayoría de los votantes enuna asamblea de docentes; dos representantesde los padres de familia elegidos por el consejode padres de familia que está conformado porrepresentantes de cada grado; un representantede los estudiantes elegido por el Consejo de Es-tudiantes; un representante de los ex alumnoselegido por el Consejo Directivo; y un represen-tante de los sectores productivos organizados en

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el ámbito local o de las entidades que auspicienel funcionamiento del establecimiento educativo.Este representante es escogido por el ConsejoDirectivo, de candidatos propuestos por las res-pectivas organizaciones.

Los Consejos Directivos tienen funciones quevan desde la planeación y evaluación del Proyec-to Educativo Institucional, pasando por la aproba-ción del presupuesto de la institución educativa,la toma de decisiones sobre los estudiantes (ad-misiones, estímulos y sanciones) y la aprobacióndel manual de convivencia de la escuela.

Después de una década de aplicación de estanormatividad, poco es lo que se puede decir so-bre el impacto de los consejos directivos en elfuncionamiento de las escuelas. Se sabe quecumplen con la realización de las reuniones pe-riódicas requeridas y que han sido los ratificado-res de los proyectos educativos institucionales.Sin embargo, no hay evaluaciones que mues-tren su impacto en el funcionamiento de los es-tablecimientos escolares ni sobre sus fortalezaso debilidades.

Para aportar un aire nuevo al tema de la participa-ción, el Ministerio de Educación expidió reciente-mente un decreto que busca promover y facilitar laparticipación de los padres a través de Consejosde Padres en los procesos de mejoramiento esco-lar (Decreto 1286 de 2005). El decreto, cuya apli-cación plena está prevista para el año lectivo 2006en todas las instituciones educativas, estableceque los Consejos de Padres estarán integradospor mínimo uno y máximo tres padres de familiapor cada grado que ofrezca el establecimientoeducativo. Está previsto que se reúnan como míni-mo tres veces al año por convocatoria del director,o por derecho propio. Las sesiones del consejo depadres serán presididas por un padre de familia,elegido por ellos mismos y no podrá haber reelec-ción de los miembros por un período adicional.

La presencia de los consejos directivos y de losconsejos de padres plantea interrogantes encuanto a la articulación de sus funciones. Serequerirá de mucho liderazgo de parte del direc-tor de la institución para que estas dos instan-cias avancen de manera paralela y coordinada.

El Salvador

El Programa de Educación con Participación dela Comunidad (EDUCO) se inició en El Salvador

en 1991 para dar respuesta principalmente a lanecesidad de incrementar la cobertura de laeducación prescolar y básica de las comunida-des ubicadas en las áreas rurales. Terminabanaños de guerra civil durante los cuales muchascomunidades organizaron de manera autónomael servicio educativo local (tanto su financiacióncomo su administración) debido a la ausenciadel Estado en su territorio y la escasez demaestros por el problema del conflicto. En 1991el Ministerio de Educación inició un proyecto pi-loto que apoyaba a unas de estas comunidadesasumiendo el costo del servicio pero dejándolesel manejo administrativo tal como lo habían es-tado haciendo hasta entonces.

La experiencia piloto consistió en la creaciónde seis Asociaciones Comunales para la Edu-cación, ACE, las cuales hicieron una eleccióndemocrática de sus directivas. El Ministerio ca-pacitó a tres miembros de cada una de ellas entemas administrativos y financieros, y así se-leccionaron a los maestros y recibieron los fon-dos correspondientes para el funcionamientode la escuela. Con base en esta experiencia senegoció un crédito externo con el Banco Mun-dial para llevar el programa a tres de los cator-ce departamentos del país y hoy en día el pro-grama ha sido adoptado para todas las zonasrurales del país. Las dimensiones de esta ini-ciativa han sido resumidas por Meza y otros(2004) así: en 1991 participaron 263 ACE be-neficiando a 8.416 estudiantes; en el año 2003se contaban más de dos mil ACE administran-do alrededor de US$ 50 millones (aproximada-mente un 12% del presupuesto nacional para laeducación) y 362.000 estudiantes beneficiadospor el programa.

EDUCO se basa en la creación y legalización delas Asociaciones Comunales para la Educación,ACE, para que sean estas las receptoras, admi-nistradoras de los recursos que les transfiere elnivel central y responsables por la prestacióndel servicio educativo. Estas Asociaciones sonorganizaciones conformadas por personas deuna misma comunidad que eligen anualmente,con posibilidad de reelección, una Junta Directi-va conformada por un presidente, un vice-presi-dente, un secretario, un tesorero y tres vocales.La Junta Directiva es la responsable de contra-tar a los maestros y de administrar los fondostransferidos por el nivel central. Las ACE pue-den organizar actividades con el fin de adquirirfondos que permitan beneficiar a la comunidad

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en el plano educativo (Meza, s/f/p). De acuerdocon información del Ministerio de Educación, seestima que los miembros de las asociacionesdedican aproximadamente 43,5 días de trabajoal año en actividades como la capacitación engestión, la administración financiera y de perso-nal, la adquisición de material para la escuela,reuniones y visitas de supervisión a las escuelas(Meza y otros, 2004).

El Ministerio de Educación es responsable de latransferencia de los recursos a las ACE, de es-tablecer las orientaciones para el uso de dichosrecursos, de producir el material de enseñanza-aprendizaje, de apoyar la organización, legaliza-ción y capacitación de las ACE y de monitoreara las escuelas.

La experiencia del Programa EDUCO ha permi-tido hacer algunos cambios en su implementa-ción entre los que se destacan que actualmentecorresponde a las ACE contratar a los técnicosde enlace encargados de proveer soporte admi-nistrativo y técnico a las ACE, asistencia técnicaa los maestros, divulgación del programa, apoyopara la creación de escuelas de padres y ma-dres 14, y facilitar las relaciones con el Ministeriode Educación (anteriormente estas actividadeseran realizadas por los supervisores de distrito).De igual manera, las ACE pueden contratar alos asistentes administrativos encargados de or-ganizar y monitorear a los consejos escolares.

Con el ánimo de promover una gestión más par-ticipativa y democrática de los servicios educati-vos, en 1997 se crearon los Consejos DirectivosEscolares (CDE) en todas las escuelas públicassalvadoreñas. Participan en ellos los directores,maestros, alumnos y padres de familia y admi-nistran recursos transferidos desde el nivel cen-tral para la adquisición de material educativo ymobiliario, para mantenimiento de la infraestruc-tura y para la capacitación de los docentes.

Pese a la apertura de los espacios de participa-ción de los padres de familia que son las ACE y

los CDE, existe gran heterogeneidad en su fun-cionamiento; parecería, sin embargo, que sonpocos los padres que están dispuestos a partici-par y que la mayoría delega en ellos las respon-sabilidades de la administración y organizacióndel centro escolar (Lardé y otros).

Guatemala

El Programa Nacional de Autogestión para el De-sarrollo Educativo (PRONADE) constituye una op-ción de autonomía escolar en la que la gestiónestá en manos de la comunidad. Inició su pilotajeen 1990 y tuvo una gran expansión con los Acuer-dos de Paz de 1996. En dichos acuerdos se solici-taba al gobierno la descentralización de la educa-ción y fue así como el MINED y la Comisión parala Reforma de la Educación se concentraron en laexpansión del PRONADE que ya había mostradoresultados positivos en tanto sistema que permitíaponer en marcha los objetivos de incrementar elacceso de los niños pobres y ubicados en zonasrurales, así como fortalecer la participación comu-nitaria en la administración escolar. El Ministerioestaba convencido de que el compromiso de lacomunidad era esencial para un rápido incrementodel acceso de los niños y jóvenes a la educación(Di Gropello, 2004). Pese al crecimiento importan-te que tuvo durante la década, en el período de2000 a 2002 el programa tuvo un freno en su cre-cimiento debido a la disminución del apoyo políticode la administración que inició su gobierno en esemomento (Corrales, 2004).

Las escuelas cubiertas por este programa seencuentran en zonas rurales remotas y ofrecenlos niveles de preescolar y primaria. Para parti-cipar en él, las comunidades deben garantizarsuficiente habilidad e interés para la gestión dela nueva escuela, que no haya otra escuela entres kilómetros, contar con al menos 20 niños enedad de cursar preescolar o primaria, y que lacomunidad no tenga maestros oficiales.

El programa Nacional de Autogestión para elDesarrollo Educativo ha fomentado la creaciónde los Comités Educativos COEDUCA formadospor quince miembros de la comunidad y creadospor ley. A través de ellos se concede a la escue-la un alto nivel de autonomía en la toma de deci-siones otorgando voz y voto a los padres en surelación con el personal escolar.

Una vez firmado un convenio con la UnidadCoordinadora del programa, los COEDUCA reci-

14 Se trata de una estrategia educativa dirigida a la Junta Directivade la ACE, a los padres de familia, alumnos, líderes comunalesy todos los miembros de la comunidad, con el propósito dehacer que desarrollen aprendizajes y habilidades que los ayu-den a desempeñar su rol, validarse como personas y mejorar sucomunidad. Se busca orientar a los padres y madres de familiaen su tarea educativa con los hijos, promover acciones de enri-quecimiento personal, potenciar actividades que promuevan eldesarrollo de la comunidad, y desarrollar en los participanteshabilidades que hagan sostenible a las ACE (Meza, sin fecha).

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ben asistencia técnica de organizaciones no gu-bernamentales o Instituciones de Servicio Educa-tivo contratadas por el nivel central, para ayudar-les a obtener su estatus legal, y para contribuir alfortalecimiento de las capacidades de los docen-tes y de los consejos escolares. La capacitacióntiene una duración de doce días a lo largo de unaño. Estas entidades hacen el seguimiento ymantienen actualizada la información sobre laadministración escolar, incluyendo la financiera.

Honduras

La descentralización en Honduras se apoya en laLey de Municipalidades de 1990 que creó Conse-jos de Desarrollo Municipal para la organizacióny la participación ciudadana. El sector educativopresenta un funcionamiento desconcentrado enel que la Secretaría de Educación se ha departa-mentalizado pero se mantiene la centralizacióndel proceso administrativo. La presión descentra-lizadora se observa en la reforma a la educaciónplanteada en el Foro Nacional de Convergenciade 1994 y a través de la ejecución del proyectoPROHECO (Chávez, 2003 y PREAL, 2002).

El Proyecto Hondureño de Educación Comunita-ria (PROHECO) se inició en 1999 inspirado enlos programas EDUCO de El Salvador y PRO-NADE de Guatemala, con el objetivo de incre-mentar el acceso a la educación de los niños delas zonas rurales y de fortalecer la participacióncomunitaria en la toma de decisiones escolares.Al igual que esos programas, también se pusoen marcha en zonas rurales remotas en los ni-veles de preescolar y primaria.

Para participar en el Proyecto, se exige a lascomunidades estar localizadas en áreas rurales,tener mínimo 25 niños en edad de cursar prees-colar o primaria, mostrar que no hay otra escue-la en 3 kilómetros y que la localidad se encuen-tre en el área afectada por el huracán Mitch.

Las políticas y estrategias en torno a la participa-ción comunitaria son establecidas por la UnidadCoordinadora del programa en el nivel central. Asu vez, las oficinas departamentales de la Secre-taría promueven el programa en las comunidades.Para participar, se requiere la creación de las Aso-ciaciones Educativas Comunitarias, AECO, queson entidades legales conformadas por miembroselegidos de la comunidad. Estas asociaciones re-ciben capacitación de tres días de parte de promo-tores sociales contratados por la Unidad Coordina-

dora. Las AECO están conformadas por seismiembros, todos pertenecientes a la comunidad.

En el año 2003 funcionaban 506 escuelas en elProyecto con 649 docentes que atendían a másde 20 mil niños (Chávez, 2003).

Nicaragua

La participación de los padres y docentes en latoma de decisiones escolares fue consideradacomo un elemento fundamental en la reforma de1990 que buscaba mejorar la eficiencia y la efec-tividad del servicio educativo. Los primeros pasoshacia el Programa de Escuelas Autónomas sedieron en 1991 cuando los Consejos Consultivosse establecieron en todas las escuelas públicaspara asegurar la participación de la comunidad,especialmente de los padres en la toma de deci-sión escolar. En 1993 esta iniciativa se profundi-zó en un proyecto piloto con la transformación delos consejos consultivos en consejos directivosen 24 colegios de secundaria.

Al inicio el programa tuvo como objetivo única-mente los colegios de secundaria ubicados enáreas urbanas, pero desde 1995 incluyó escuelasprimarias siguiendo dos modelos: uno de ellos,igual al ya mencionado, dirigido a escuelas urba-nas, incluyendo por lo tanto la figura de los conse-jos directivos; y el otro para escuelas rurales orga-nizadas en núcleos municipales en donde unaescuela del grupo administra y lleva las cuentasbancarias para todo el núcleo. En este caso elconsejo directivo funciona a nivel municipal.

Para formar parte del programa, los colegios(docentes y director) manifiestan su interés y eldelegado municipal del Ministerio decide suaceptación. De acuerdo con Humberto Belli15,en 2004 el 62% de los colegios públicos de pri-maria y secundaria eran autónomos y la idea esque la totalidad lo sea en el 2006. Así quedóestablecido en la Ley de Participación Educativaen 2002 que convirtió al modelo autónomo enun paradigma nacional para el sistema público.

Los consejos directivos en las escuelas tienenestatus legal. Un delegado municipal para la“construcción de capacidad” es el encargado dedarles asistencia técnica y el seguimiento lohace el nivel municipal. Reciben capacitación

15 Ver ponencia: “Empowering Parents: The case of School Auto-nomy in Nicaragua” (sin fecha).

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durante un año en temas presupuestarios, ren-dición de cuentas, planeación, evaluación yasuntos pedagógicos.

Hay cinco miembros elegidos democráticamenteen los consejos directivos de escuelas de me-nos de 500 estudiantes (el director, un docente ytres padres), también hay un alumno con vozpero sin voto, y siete miembros en las escuelasque superan los 500 estudiantes (el director, dosdocentes y cuatro padres). Una evaluación cua-litativa realizada a los consejos concluye que sufuncionamiento depende en buena parte del li-derazgo del rector para motivar la participacióny los niveles de compromiso de sus miembros16.Asimismo, cuando la participación es más altase observa, además de un mayor nivel organiza-tivo de los padres, la existencia de aulas o sec-ciones para combatir la pobreza de las comuni-dades (Asensio y otros, 2001).

2.2.2 La participación por componente de lagestión escolar

La sección anterior mostró que en los siete paí-ses la norma ha definido la creación de organis-mos colegiados –consejos escolares o directi-vos, juntas escolares– en los que participan enocasiones solamente los padres y miembros dela comunidad local, y otras veces estos mismosen conjunto con otros actores como son el direc-tor, docentes, estudiantes y miembros de la co-munidad local. Se puede asociar entonces lacreación de estas instancias a un esquema departicipación inducida por el Estado. Adicional-mente, funcionan en algunos casos asambleas yasociaciones como organizaciones civiles conpersonería jurídica y sin ánimo de lucro, primor-

dialmente para recibir recursos que se giran di-rectamente a la escuela.

La participación de estos organismos ha sido di-señada afectando más o menos los distintoscomponentes de la gestión escolar. A continua-ción se presenta un resumen de los elementosmás sugerentes encontrados en la revisión delas diferentes normas o estudios (cuando estosexisten) sobre las prácticas de los siete países.

a) Componente de gestión directiva

Este componente tiene que ver con la definiciónde la filosofía institucional mediante la misión,visión, prioridades y su estrategia pedagógica.Incluye también la formulación y seguimiento alproyecto educativo de la institución –probable-mente uno de los temas más importantes puestoque dicho proyecto define el compromiso peda-gógico de la escuela–, el seguimiento y evalua-ción de la gestión, y el suministro y uso de lainformación. Se ocupa entonces de definir lasgrandes orientaciones bajo las que se desarro-llan las diferentes actividades de la escuela.

Las habilidades de dirección se convierten enun tema clave de este componente en el queconfluyen elementos diversos como el tipo deliderazgo que se ejerce, el tipo de organizacióninterna del trabajo (en grupos o de manera indi-vidual), las orientaciones o políticas en materiade comunicación interna, de manejo de conflic-tos y de relaciones interinstitucionales.

Se presentan en el cuadro siguiente algunoselementos que reflejan la participación en la di-rección de la escuela.

16 Esta es una diferencia importante con las asociaciones creadasen El Salvador, Guatemala y Honduras donde no hay presenciadel director de la escuela ni de los maestros.

País Gestión directiva

Bolivia La Junta Escolar plantea demandas y expectativas de la comunidad sobre la escuela y sus necesidades deaprendizaje; aprueba la formulación y supervisa la ejecución del proyecto educativo anual. La Junta firmacon el representante de maestros y el director el informe de cierre de gestión que prepara este último.

Brasil El Consejo Escolar participa en la formulación del Proyecto Pedagógico Político de la escuela.

Colombia El Consejo Directivo toma las decisiones que definen el funcionamiento de la institución; participa en laplaneación y evaluación del Proyecto Educativo Institucional, del currículo y del plan de estudios y lossomete a la consideración de la Secretaría de Educación territorial. Establece estímulos y sancionespara el buen desempeño académico y social del alumno; fomenta la conformación de asociaciones depadres de familia y de estudiantes; y reglamenta los procesos electorales.

ELEMENTOS QUE REFLEJAN LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN ESCOLAR

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Aunque la capacitación a los COEDUCA enGuatemala, a las AECO en Honduras y a losconsejos directivos en Nicaragua toca temas dedirección, parecería que este no es un puntorelevante puesto que el énfasis consiste en for-talecerlos con herramientas para la administra-ción. No obstante, en un estudio cualitativo so-bre la participación ciudadana en cinco paíseslatinoamericanos (Compromiso Cívico para laReforma de la Educación en Centroamérica-CERCA, 2004) se menciona que los consejosintervienen en la definición del Proyecto Educa-tivo Institucional (en El Salvador) o ProyectoEducativo de Centro (en Honduras y Nicaragua).

De manera general la información revisadamuestra que hay participación de los padres yde la comunidad en la dirección y orientacionesque se imparten a la institución educativa, espe-cialmente en lo relacionado con la formulación yaprobación del proyecto educativo de la escue-la. Sin embargo, falta mayor información en re-lación con el peso de la voz que se ha otorgadoa los padres y si su participación ha generadocambios reales en la dirección de las institucio-nes. No se sabe por ejemplo si se cumple conhacer un seguimiento estricto y sistemático a losavances del proyecto educativo.

b) Componente de gestión pedagógica

El ámbito académico-pedagógico es sin lugar adudas la razón de ser de la institución escolarpuesto que en él se pone en práctica el procesode enseñanza-aprendizaje. En ese marco, lagestión pedagógica tiene que ver con la defini-

ción del plan de estudios de la institución –endonde existe autonomía para ello–, es decir, conel esquema estructurado de las áreas y susasignaturas como parte del currículo institucio-nal, los objetivos por niveles, grados y áreas, lametodología –jornada escolar, didáctica, políticaen relación con las tareas escolares, uso de lasayudas didácticas y organización de los ambien-tes de aprendizaje– y los criterios de evalua-ción, todo ello de acuerdo con el proyecto edu-cativo de la escuela. También contempla lorelacionado con el seguimiento al ausentismoescolar, las actividades de recuperación, el ma-nejo de los problemas difíciles de aprendizaje yel seguimiento a los resultados institucionales.Estos elementos, que son complementarios a larelación propiamente pedagógica que se da enel salón de clase, se relacionan de manera di-recta con esta contribuyendo al logro de losaprendizajes esperados por parte de los estu-diantes, y aunque en ocasiones parecen hacerparte más del componente administrativo quedel pegagógico, se incluyen en el segundo,pues usualmente se organizan ante todo en fun-ción de la tarea pedagógica de la escuela.

La mayoría de estas actividades requieren deconocimientos precisos y por eso mismo su de-sarrollo corresponde a los docentes en tantoprofesionales competentes para ello. Pero aun-que el liderazgo pedagógico se encuentra clara-mente en las manos del director y de los maes-tros, los padres pueden participar en algunasactividades. Los siguientes son algunos elemen-tos que ilustran la participación en este compo-nente.

17 Las instituciones educativas cuentan con un cierto nivel de autonomía en lo pedagógico, definida como la organización de las áreasfundamentales de conocimientos para cada nivel, la introducción de asignaturas optativas, la adaptación de algunas áreas a las necesidadesy características regionales, la adopción de métodos de enseñanza y la organización de actividades formativas, culturales y deportivas, todoesto siguiendo los lineamientos establecidos por el Ministerio de Educación Nacional. En algunos de estos aspectos puede haber participa-ción de los padres y de la comunidad.

País Gestión pedagógica

Bolivia Las juntas escolares participan en la vigilancia al cumplimiento del calendario escolar, también orientany apoyan el desarrollo de actividades curriculares y extracurriculares. La determinación de la modali-dad bilingüe la toma el Director de la Unidad Educativa en forma conjunta con la Junta Escolar yConsejo de Profesores.

Brasil Aunque las normas se refieren a una función pedagógica de los consejos, esta fue considerada pocorelevante en la práctica por los diferentes actores escolares en una evaluación que se hizo a sufuncionamiento en 10 escuelas de Ceará (CONSED, 2004).

Colombia El Consejo Directivo aprueba el plan de estudios y el plan anual de actualización académica delpersonal docente presentado por el Rector17. El recientemente creado Consejo de Padres de Familia

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Se observa que los padres tienen cabida más fácilen aspectos de la gestión pedagógica relacionadoscon la definición del horario y el calendario escolar,el monitoreo de la asistencia de los alumnos y es-pecialmente con el seguimiento a los resultadosinstitucionales en materia de los logros obtenidospor los alumnos, organizando así una especie deveeduría sobre la calidad del servicio educativo.

En los países centroamericanos se encuentrancasos en que los organismos de participación seinvolucran en la oferta de clases extracurricula-res, apoyan a los docentes en el aula mediante laelaboración de materiales didácticos, o como enel caso de una escuela nicaragüense que cuentacon un Banco de Padres-Madres, impartiendoclases cuando los maestros deben ausentarse(Compromiso Cívico para la Reforma de la Edu-cación en Centroamérica - CERCA, 2004).

c) Componente de gestión administrativa

Se incluyen en este componente la administra-ción financiera, de bienes, de servicios de apo-

yo educativo y de personal. La administraciónfinanciera se refiere a la formulación de presu-puestos, actividades de tesorería y de contabili-dad. En cuanto a la administración de bienes,se trata de las adquisiciones y el mantenimien-to de la infraestructura y de bienes muebles, larealización de inventarios y la política de usode dichos bienes. En relación con los serviciosde apoyo se incluyen el transporte y el restau-rante escolar, cuando estos servicios existen.Por último, la administración del personal com-prende la vinculación (procesos de selección yde inducción), la evaluación de maestros y per-sonal directivo y la puesta en marcha de laspolíticas de desarrollo del personal como sonlas de bienestar de las personas que trabajanen la escuela, su capacitación y los estímulospara el mejoramiento de su desempeño.

En el cuadro que se presenta a continuación seentregan elementos que muestran la participa-ción de los consejos o juntas en este compo-nente.

Colombia tiene dentro de sus funciones analizar con el rector los resultados de las evaluaciones periódicas decompetencias y de las pruebas de Estado; velar para que todos los estudiantes participen en esaspruebas; participar en la elaboración de planes de mejoramiento y en el logro de los objetivos plantea-dos; promover actividades de formación de los padres de familia encaminadas a desarrollar estrategiasde acompañamiento a los estudiantes para facilitar el afianzamiento de los aprendizajes y fomentar lapráctica de hábitos de estudio extraescolares. Un padre de familia del plantel participa en la Comisiónde evaluación y promoción de la institución educativa que es la encargada de promover a los estudian-tes al grado siguiente al finalizar el año escolar.

Guatemala Los COEDUCA definen el horario y el calendario escolar, y monitorean la asistencia escolar.

Honduras Las AECO monitorean la asistencia escolar y los resultados. (La Unidad Coordinadora del programaPROHECO monitorea las políticas y estrategias para el diseño curricular.)

Nicaragua Los consejos directivos establecen el calendario, horario y las horas de clase por tema; eligen lametodología pedagógica; seleccionan algunos textos; definen el programa de estudios y las activida-des extracurriculares; y establecen normas para la evaluación de alumnos. Pero en la medida en queel Ministerio establece los estándares de materiales y el currículo nacional, los consejos no intervienenen la práctica, pese a las numerosas competencias que tienen asignadas.

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País Gestión administrativa

Bolivia La Junta Escolar aprueba la formulación y ejecución del presupuesto del proyecto educativo, administraaportes extraordinarios de la Organización Territorial de Base y controla la administración de todos losrecursos que recibe la escuela. Para recaudar dinero deben contar con la autorización y supervisión delgobierno municipal y de la Asamblea General de Padres; ese dinero solo puede ser utilizado en inversión eninfraestructura y mobiliario. La Junta gestiona ante las autoridades municipales los recursos para infraestruc-tura y mobiliario. Participa en la supervisión a los maestros, controla la asistencia y evalúa el desempeño dedirectores, maestros y personal administrativo; vela por el mantenimiento y uso de la infraestructura ymobiliario; y recomienda ante el núcleo educativo al docente que haya tenido mejor desempeño para que seapremiado. (Las autoridades del sistema educativo deben tener en cuenta las resoluciones de los organismosde participación popular de los niveles escolar, de núcleo y distrital referentes a la premiación, ratificación oremoción de los maestros.)

Brasil La asociación de padres y maestros administra recursos transferidos desde el nivel federal a todas lasescuelas de más de 20 alumnos, para mantenimiento, reparaciones, dotación de material y capacitación.Estos recursos se transfieren con base en el número de alumnos y no pueden ser utilizados para pago desalarios. En el año 2000, alrededor del 25% de las escuelas recibían directamente los recursos para elprograma de alimentación escolar (Kaufman, 2004).

Colombia El Consejo Directivo aprueba el presupuesto de ingresos y de gastos de los recursos propios de la institución ylos provenientes de pagos autorizados efectuados por los padres (derechos académicos que son regulados porel Gobierno Nacional para los colegios estatales y uso de libros de textos y similares). Aprueba el presupuestoy hace el seguimiento del Fondo de Servicios Educativos creado para atender los gastos distintos a salarios yprestaciones sociales del personal. El rector es el ordenador del gasto de este Fondo y responde fiscalmentepor el adecuado uso de los recursos. Tiene a su cargo el mantenimiento preventivo de las intalaciones. ElConsejo Directivo participa en la evaluación de los docentes, directivos docentes y personal administrativo de lainstitución.

El Salvador Las ACE administran los recursos transferidos mensualmente por el Ministerio de Hacienda, a través de susoficinas departamentales: se trata de una suma que incluye el pago de los salarios de docentes y susbeneficios, así como una suma para dotación de la escuela. Seleccionan, contratan, pagan, supervisan,evalúan y despiden a los docentes. Los contratos tienen una duración de un año y pueden ser renovados.Los docentes son capacitados por los centros de capacitación del Ministerio de Educación ubicados en elnivel regional.

Guatemala Los COEDUCA administran fondos transferidos trimestralmente desde el Ministerio de Finanzas vía PRONADE:se trata de una suma fija que incluye el pago de docentes y materiales, así como el pago del desayuno de losestudiantes. Estos recursos llegan a los comités con restricciones legales para su gasto. Los COEDUCA tienena su cargo igualmente la administración de los recursos para construcción y mantenimiento de la infraestructu-ra. Seleccionan, contratan, pagan, supervisan y despiden docentes. Los contratos se hacen por un año. Lacapacitación de maestros se organiza en el nivel departamental.

Honduras Las AECO administran fondos transferidos trimestralmente desde el Ministerio de Finanzas vía PROHECO.Se trata de una suma fija para el pago de los docentes y materiales educativos, así como para el manteni-miento de la escuela. Los recursos llegan con restricciones legales para la realización de ciertas compras.Las AECO se encargan también de la administración de los recursos para las actividades de mejoramientoescolar, así como de los destinados a la infraestructura. Las AECO seleccionan y pagan maestros, monito-rean su asistencia y los despiden. Los contratos se hacen por un año. La capacitación de maestros seorganiza entre el nivel central y el de distrito.

Nicaragua Los Consejos Directivos Escolares administran fondos transferidos mensualmente por el Ministerio de Finan-zas. El monto de la transferencia se calcula con base en el número de estudiantes, el tamaño y la ubicación delas escuelas; e incluye los recursos para el pago de los salarios que pueden ser incrementados con fondosrecolectados por el mismo centro educativo. Una vez que estos recursos llegan a la escuela, el Consejo puededecidir su gasto de manera autónoma. Además, preparan y hacen seguimiento a las asignaciones presupuesta-les, buscan recursos adicionales, establecen las tarifas escolares, y administran los fondos para la compra demateriales escolares, la construcción y el mantenimiento. Los Consejos contratan y despiden a maestros yadministrativos a través del director; pagan y supervisan el desempeño de los docentes y establecen incenti-vos. Resulta interesante que, además de pagar las remuneraciones de los docentes, la escuela puede aumen-tar el salario de los profesores hasta 25% dependiendo de la asistencia de alumnos y docentes (Espínola,2002). Los contratos de los maestros se hacen por un año. Los Consejos también seleccionan, contratan ydespiden al director. La capacitación de maestros se organiza en el nivel nacional.

PARTICIPACIÓN EN ASPECTOS ADMINISTRATIVO-FINANCIEROS

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En este ámbito de la administración, la partici-pación de los padres y de la comunidad se hadado como colaboración/ejecución de diferentesactividades, o como seguimiento. En materia deprogramación y ejecución presupuestal los con-sejos en cuya conformación hay padres de fami-lia, han tenido funciones en la aprobación delpresupuesto (Colombia), su administración (lospaíses centroamericanos) o de manera menosclara el seguimiento a su ejecución.

En los países centroamericanos hay una inje-rencia directa en la administración del personal(contratación, seguimiento a la asistencia, su-pervisión al desempeño en El Salvador y Nica-ragua, y despidos). Aunque la norma plantea unrol importante en la evaluación de desempeñode los docentes en Bolivia y en Colombia, en lapráctica no se encontraron evidencias en esesentido18.

De manera general, es más frecuente la partici-pación en los temas relacionados con la infraes-tructura y dotación de mobiliario y de materialeducativo, y se observa en cambio que la capa-citación de los docentes se organiza ya sea enel nivel nacional o territorial.

d) Componente de gestión de la cultura ydel clima escolar

Como cualquier organización, la escuela tieneuna cultura institucional que es necesario enten-der para trabajar en ella y sobre ella. La gestiónde la cultura institucional se refiere a la com-prensión y manejo del sistema de reglas, roles yrelaciones entre individuos y roles, los acuerdosprevios y la historia de la escuela. Trabajar so-bre este componente de la vida escolar se vuel-ve prioritario en momentos de cambio, de transi-ciones y de aplicación de nuevas normas.

Adicionalmente, los estudios organizacionaleshan mostrado la importancia del clima que sevive en las instituciones para el desempeño desus miembros y el logro de sus objetivos. Lagestión del clima escolar tiene que ver con elmanejo que se da a temas como la apropiaciónde la identidad y pertenencia institucional, la or-ganización del espacio físico (que no haya sitios

reservados para grupos específicos sin explica-ción clara de las razones), los programas debienestar estudiantil y atención de casos difíci-les, las actividades extracurriculares, el ambien-te general de convivencia entre los diferentesactores y los canales de comunicación existen-tes al interior de la escuela.

Probablemente por tratarse de temas menosoperativos, estos no forman parte de las preocu-paciones más urgentes de los consejos escola-res; sin embargo, sin saberlo, se abordan cuan-do se expresan demandas y se tomanposiciones alrededor de temas como la necesi-dad de una mayor flexibilidad institucional antelos cambios o la de actualización e innovacióntanto de los procesos como del personal. Es asícomo algunas instituciones educativas se defi-nen a sí mismas ante todo como organizacionesinnovadoras, o eficaces, o volcadas a la exce-lencia, adecuando en lo posible sus procesosinternos para el logro de estos propósitos.

Aunque la literatura revisada no presenta ele-mentos claros que muestren la participación dela comunidad en debates y definiciones de estetipo, es posible encontrar algunos ejemplos don-de la tradición de la escuela y del entorno cobraun peso reconocido e importante en la definiciónde la cultura escolar. Los programas centroame-ricanos tan centrados en la autonomía escolaren zonas con características homogéneas (rura-les y pobres) reconocen valores e historias delas comunidades en las que se desarrollan. EnColombia, el Programa Escuela Nueva, porejemplo, valora las especificidades del mundorural integrando elementos de extensión agríco-la y las festividades locales como una manerade entender a la comunidad local y de forjar la-zos con la escuela. En cuanto al caso boliviano,integra elementos de bilingüismo e identidad ét-nica que definitivamente le dan una especifici-dad propia a las escuelas.

La revisión de la literatura mostró muy pocoselementos en relación con la gestión del climaescolar. Tan solo en el caso colombiano se ob-serva en las normas que el Consejo Directivoadopta el manual de convivencia y el reglamen-to de la institución y sirve de instancia para re-solver conflictos una vez agotados los procedi-mientos previstos en dicho manual. Asimismo, elnuevo Consejo de Padres tiene dentro de susactividades el reto de mejorar la autoestima y elambiente de convivencia. De hecho, la construc-

18 En Colombia hubo un primer ensayo de evaluación de directivosy de docentes en diciembre de 2004, pero los consejos directi-vos no participaron en esta actividad.

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ción de los manuales de convivencia es ya unapráctica bastante generalizada y bien recibidaen las instituciones educativas colombianas, ymuchos Consejos Directivos se han involucradoen ella o han delegado la tarea a un Comité deConvivencia escolar.

Las Escuelas de Padres del Programa EDUCOson igualmente espacios que favorecen el mejo-ramiento del clima escolar abordando temas re-lacionados con la participación y la democracia.

e) Componente de relaciones con el entorno

Las relaciones de la escuela con su entorno in-mediato son una manifestación de su integra-ción al mundo social que le rodea y del queprovienen sus estudiantes. La gestión de estasrelaciones se refiere a los lazos más o menossólidos que crea la institución educativa con suentorno social y productivo, y con el resto de lainstitucionalidad sectorial. Se incluyen aquí lasrelaciones con las autoridades educativas muni-cipales, con la comunidad externa a la escuela ycon otras organizaciones locales. En este com-ponente caben por ejemplo las ofertas específi-cas de formaciones para adultos de la vecindadque puede ofrecer la escuela o los acuerdosque se hacen en ocasiones con el sector pro-ductivo local para crear espacios de formaciónpráctica para los estudiantes.

La articulación de las Organizaciones Territorialesde Base con las Juntas Escolares en Bolivia es unejemplo de ello en la búsqueda por lograr mayorcoherencia entre las demandas locales y la ofertaescolar. Sin embargo, no se observa un involucra-miento claro de los consejos en este tema.

En el caso colombiano se observa que, por ley,uno de los miembros del Consejo Directivo esun representante del sector productivo; sin em-bargo se desconoce si ha jugado algún papelrelevante en la relación de dicho sector con laescuela.

2.2.3 Posibles indicadores de éxito de laparticipación escolar

Las evaluaciones realizadas a algunas de lasexperiencias incluidas en este documento mues-tran que la participación de los padres ha gene-rado impactos positivos en algunos aspectos dela vida escolar, trascendiendo incluso la escuelamisma. A partir de los estudios disponibles, es-

tas manifestaciones de éxito pueden ser organi-zadas en tres grupos: el primero tiene que vercon su impacto en el mejoramiento de los resul-tados de los estudiantes; el segundo con elaporte a la consolidación de procesos democrá-ticos al interior de la escuela e incluso fuera deella; y el tercero se relaciona con medidas pues-tas en marcha que parecerían haber favorecidoel éxito de la participación escolar.

Todavía con cautela por tratarse de datos preli-minares, Di Gropello (2005) menciona análisisestadísticos recientes que proveen una relaciónaún tenue entre el mejoramiento que resulta dela participación comunitaria en las escuelasEDUCO y el mejoramiento de los resultados delos estudiantes en las pruebas19. Lo mismo pue-de afirmarse para Nicaragua, donde Arcia, Portay Laguna (2004) muestran que se observa unaleve tendencia a la obtención de mejores resul-tados, especialmente en tercer grado de prima-ria, cuando se comparan los centros autónomosy los centralizados. Uno de los factores más so-bresalientes que eventualmente puede estar in-fluyendo en esto podría ser el monitoreo de lospadres y de la comunidad a la asistencia y pun-tualidad de los docentes, lo que ha favorecidoun mayor número de horas de trabajo de estos.De acuerdo con Di Gropello, en general los do-centes de las escuelas comunitarias trabajanmás días y más horas que los maestros de lasescuelas tradicionales, especialmente en El Sal-vador y Guatemala.

En Nicaragua la autonomía para contratar yevaluar a los profesores ha sido relacionada po-sitivamente con el mejoramiento del rendimientode los alumnos (King y Özler, 1998). Además,los centros autónomos evidencian un mejorcomportamiento de los indicadores de eficienciainterna (deserción y repitencia) entre los años1997 y 2003 tanto para primaria como para se-cundaria (Arcia y otros, 2004) 20. De igual mane-ra, Souza (2005) señala que el Sistema de Eva-luación de la Educación Básica mostró en Brasilque entre las escuelas que promovían la partici-pación de los padres, el desempeño de losalumnos era mejor en las mediciones de evalua-ción de portugués y matemáticas. Finalmente,los resultados de un estudio realizado a tres in-

19 Se trata de un estudio realizado por Sawada y Ragatz en 2004.20 Estos resultados difieren de los de Di Gropello que presenta

tasas de deserción más elevadas en los centros autónomospara los grados 1 a 5.

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novaciones brasileñas muestran que la autono-mía financiera y la existencia y funcionamientodel consejo escolar, en ese orden, tienen el ma-yor impacto sobre el desempeño escolar21.

Estas conclusiones iniciales podrán ser corrobo-radas o matizadas una vez se disponga de unnúmero mayor de evaluaciones que permitananalizar los cambios de estos indicadores o evi-dencias en el tiempo. Pero sin lugar a duda porahora son motivadoras para continuar incenti-vando una mayor participación escolar, espe-cialmente en lo relacionado con la supervisión ycontrol de la asistencia de los docentes y de losniños por su posible efecto sobre el aumento deltiempo de enseñanza-aprendizaje y el mejora-miento de los resultados escolares.

En cuanto a los efectos sobre factores queafectan la expresión democrática se han reali-zado evaluaciones que han mirado si la partici-pación comunitaria ha favorecido el empodera-miento de las comunidades en la gestiónescolar. En el análisis comparativo realizadopor Di Gropello al School-Based Managementen cuatro países centroamericanos, la autoraconcluye que se observa un mayor empodera-miento de la comunidad en el manejo de susescuelas y que esta situación mejora cuandolos miembros de los consejos, asociaciones ocomités disponen de experiencia previa partici-pativa y conocimiento sobre el funcionamientode la escuela. Este empoderamiento se expre-sa en una toma de decisión real principalmenteen los aspectos administrativos y financieros,aun en comunidades muy pobres y con un mí-nimo nivel educativo como son las ubicadas enlas zonas rurales atendidas por los programasEDUCO, PROHECO y PRONADE. En este pun-to, sin embargo, se deben tener en cuentaotras evidencias como las mencionadas porKing y otros (2002) en relación con una menorparticipación de los padres con menores nive-les educativos.

La mirada a las variables políticas que puedenafectar el empoderamiento de las comunidadesrealizada por Corrales (2004) aporta una evi-dencia contundente en el caso del PRONADE

de Guatemala: el autor sugiere que pese alpoco apoyo gubernamental del que gozó el pro-grama entre 2000 y 2002, las comunidadescomprometidas y convencidas de sus benefi-cios, se movilizaron por su defensa y lograronmantener el apoyo que se empezaba a diluir. Deigual manera, en el informe consolidado regionaldel Proyecto CERCA (2004) se menciona elcaso de Honduras donde, ante el riesgo de dis-continuidad de PROHECO en un año electoral,representantes de las AECO participaron en unamanifestación regional para defender sus es-cuelas. Así, el posicionamiento de las comunida-des ante las instancias de poder para defenderel esquema de funcionamiento en que ellas to-man las decisiones clave en la escuela es unamuestra de un empoderamiento creciente.

Por otra parte, la participación comunitaria hamostrado efectos en el mejoramiento de latransparencia. En una revisión a la reforma lle-vada a cabo en Minas Gerais, que otorgó unpapel fundamental a los consejos escolares, Es-pínola (2002) señala que esta mejoró notable-mente la transparencia. Adicionalmente, Souza(2005) menciona una evaluación realizada alPrograma de Dinero Directo a la Escuela quemuestra que este eliminó burocracia que esti-mulaba la corrupción y el clientelismo, aumentóla autonomía de la escuela e incentivó la partici-pación de la comunidad.

Trascendiendo el ámbito escolar, se recogenevidencias de que la participación de los padresy de la comunidad en los asuntos escolaresafecta la participación en otros asuntos cívicoslocales. Di Gropello menciona esta situaciónpara el caso de Guatemala, y Meza (2004) lorefiere para el caso salvadoreño donde EDUCOha colaborado con otros programas de desarro-llo existentes en el sector de la salud o de sumi-nistro de agua. Así, la participación en educa-ción puede afectar la de otros sectores yviceversa. Estaríamos entonces hablando de unincremento de capital social y confirmando laidea de Putnam respecto a que el capital sociales un bien público que puede ser el productoadicional de otras actividades sociales. Las rela-ciones, normas y confianza se transfieren enton-ces de un espacio a otro.

Vale la pena detenerse también en algunas delas medidas que han sido puestas en marcha enlas experiencias revisadas para lograr que laparticipación sea un hecho. Se destacan parti-

21 En Espínola (2002) que cita el trabajo de: R. Pães de Barros, yR.S.P. Mendonça (1998). “El impacto de tres innovaciones insti-tucionales en la educación brasilera”, en: Savedoff, W. (Comp.),“La organización marca la diferencia: Educación y salud enAmérica Latina”, BID, Red de Centros de Investigación.

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cularmente tres: el diseño de la normatividad co-rrespondiente, su divulgación y la capacitación alos consejos escolares o similares. En efecto, laexpedición de las normas que definen la partici-pación en la escuela ha impuesto la creación delos órganos colegiados de gobierno escolar y almismo tiempo les ha dado legitimidad frente alos diferentes actores. La reglamentación de sufuncionamiento ha evolucionado y algunos paí-ses muestran ya revisiones al esquema diseña-do inicialmente, ajustando detalles para dar unamayor claridad sobre su funcionamiento y en al-gunos casos para otorgar mayores responsabili-dades a las instancias de participación. Ejemplode ello es el caso del programa EDUCO queahora permite a las ACE que sean ellas mismaslas que eligen y contratan a los técnicos de en-lace y a los asistentes administrativos responsa-bles de la organización y monitoreo de los con-sejos escolares22.

Por otra parte, en Bolivia, Brasil y Colombia sehan dado impulsos nuevos al diseño inicial de laparticipación: en Brasil mediante el reciente lan-zamiento del programa de fortalecimiento de losconsejos escolares (Portaria Ministerial nº 2.896/2004) que pone especial énfasis en actividadesde capacitación para los consejos escolares ycrea un grupo de trabajo especial para empujarel tema23. En Bolivia y en Colombia se expidieronnuevos decretos; en el primer caso en 1999 paraprecisar las funciones de las Juntas Escolaresbolivianas y reducir su tiempo de duración a dosaños con posibilidades de ratificación total o par-cial (anteriormente tenían una duración indefini-da). En Colombia se crearon los nuevos Conse-jos de Padres que buscan una mayorintervención de los padres de familia en los te-mas relacionados con la calidad de la educación.Todos estos esfuerzos muestran el interés de losgobiernos por mantener el tema vigente y la ne-cesidad de que la participación siga siendo indu-cida para hacerla más eficaz frente a los propósi-tos de mejoramiento de las institucioneseducativas.

La divulgación y promoción de los mecanismos departicipación han sido fundamentales para supuesta en marcha, especialmente para lograr ladifícil transición entre la norma o el deber ser plas-mado en los contratos (la situación de jure) y suimplementación. Probablemente el único país quemuestra un esfuerzo realmente masivo de divulga-ción es Brasil donde se estableció un Día Nacionalde la Familia en la Escuela con el objetivo de for-talecer las relaciones entre padres y escuelas.Para aprovechar al máximo ese día, se lanzó unacampaña de comunicación que consistió en pasarun comercial en radio y TV durante las tres sema-nas previas explicando la importancia del trabajoconjunto entre padres y maestros. Se creó un jin-gle especial de fácil aprendizaje para los alumnosy se hicieron visitas-reuniones del ministro de edu-cación con padres de alumnos de escuelas debuena calidad en presencia de la prensa localpara mostrar experiencias positivas de participa-ción (Souza, 2005). Se espera que con esta difu-sión del tema su arraigo sea cada vez mayor enlas prácticas escolares.

Finalmente, los proyectos de los países centro-americanos mencionados en este documentocontemplan todos actividades de capacitación alos comités, asociaciones o consejos, y en Brasilcon el programa mencionado anteriormente tam-bién se ha iniciado una tendencia hacia el desa-rrollo de este acompañamiento. Aunque los con-sejos manifiestan la necesidad de recibir mayorcapacitación en diferentes temas para así mejo-rar su desempeño (Asensio y otros, 2001; yCONSED, 2004), se puede concluir que una delas claves para su funcionamiento y sostenibili-dad ha sido contar con un entrenamiento mínimopara el manejo de las funciones asignadas. Dehecho, no se encontraron en la literatura elemen-tos que permitan mencionar programas de estetipo en Bolivia o en Colombia, lo que se podríaasociar al débil protagonismo de los órganos co-legiados escolares en estos dos países24.

3. SUGERENCIAS PARA EL MEJORAMIENTODE LA PARTICIPACIÓN ESCOLAR

El gran reto que enfrentan los sistemas educati-vos latinoamericanos en el tema de la participa-

22 Estas funciones eran desempeñadas anteriormente por el Minis-terio y la Unidad Coordinadora del programa.

23 El grupo de trabajo se crea para discutir, analizar y proponermedidas para la implementación de los consejos escolares. Estáconformado por el Consejo Nacional de Secretarios de Educación(CONSED), la Unión Nacional de Dirigentes Municipales de Edu-cación, la Confederación Nacional de Trabajadores en Educación,y tres organizaciones internacionales, UNICEF, UNESCO yPNUD.

24 El Ministerio de Educación de Colombia está preparando en laactualidad una cartilla para involucrar más a los padres de fami-lia en la vida escolar.

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ción escolar es el paso de la normatividad a lapráctica real en las instituciones educativas. Porun lado hay una serie de riesgos que ponen enpeligro la puesta en marcha efectiva de las refor-mas y cuya identificación se vuelve fundamentalpara evitarlos en lo posible. En segundo lugar, delas experiencias revisadas se desprenden leccio-nes que permiten elaborar sugerencias para me-jorar la participación de los padres y de las comu-nidades en los diferentes ámbitos de la vidaescolar. En esta sección se presentan elementosque pueden contribuir a dicho mejoramiento.

3.1 LOS RIESGOS DE LA PARTICIPACIÓN ESCOLAR

Pese a la defensa de los beneficios de la partici-pación de los padres y de la comunidad en lavida de la institución educativa se ha dicho que latoma de decisión participativa puede ser más len-ta que la autocrática, y puede afectar el tiempoque el director y los docentes requieren para sutrabajo pedagógico por el número de reunionesque se programan para planear y debatir los dis-tintos problemas, proyectos y orientaciones de laescuela. Además, se enmarca en nuevas reglasinstitucionales que generan tensiones entre lascomunidades que participan y los expertos o téc-nicos, que en el nivel escolar son los directivos ylos maestros en su condición de poseedores delsaber específico sobre la escuela. La negocia-ción o transacción que se da entre estos gruposno es siempre fácil (Corrales, 2003) y puede su-ceder como se ha visto en el caso de Nicaraguaque el director asuma un liderazgo tan fuerte quefrene de alguna manera la participación más es-pontánea de los padres (Asensio y otros, 2001).

Adicionalmente, se corre el riesgo de que lospadres y miembros de la comunidad que parti-cipan siempre sean los mismos: los más inte-resados y conocedores de algunos temas olos que poseen fortalezas de liderazgo másvisible. Así, se ha visto que la composición dealgunos consejos se caracteriza por la presen-cia de los mismos padres y líderes comunita-rios y que hay poca rotación (Di Gropello,2005; y Lardé y otros, s/f/p). En ese mismosentido puede ocurrir que la representatividadde la voz de los padres reproduzca las formastradicionales de hacer política donde prima laimposición de la decisión de unos pocos y lainfluencia de aquellos que tienen mayorescontactos con las autoridades y los políticoslocales. Las prácticas clientelistas pueden en-tonces imponerse en el funcionamiento de los

consejos, distorsionando la idea inicial de de-bate amplio, de consenso y de fortalecimientode las prácticas democráticas.

Al interior de la escuela pueden exacerbarseconflictos con el cuerpo docente que en generalse siente amenazado con la participación de lacomunidad, especialmente si se trata de queesta haga seguimiento a su asistencia y desem-peño laboral. La resistencia que expresan creaen ocasiones problemas nuevos a la institucióneducativa.

Se ha visto que en los programas de los paísesde Centroamérica la comunidad es ante todogerente y administradora de la escuela, es decir,que tiene asignadas algunas funciones de pla-neación y principalmente de ejecución. En ca-sos como estos es fundamental que las respon-sabilidades de ejecución y de monitoreo seseparen de manera clara para que los comités,asociaciones o consejos, no sean juez y parte almismo tiempo. La mezcla de funciones de eje-cución y de veeduría es un riesgo que a vecesparece estar presente en las normas.

En ese mismo sentido se observa que en oca-siones puede haber duplicidad de instancias conroles similares (los consejos directivos y losconsejos escolares en Colombia, las Juntas Es-colares y las OTB en Bolivia, e incluso las Jun-tas Directivas de las ACE y los Consejos Directi-vos Escolares en El Salvador). La ambigüedaden los roles de estos organismos colegiadospuede crear confusiones y entorpecer la posibili-dad de una participación eficaz.

Por último, puede suceder también que un exce-so de normatividad en el diseño de los consejos(exigencias complicadas para su legalización,número de miembros y de tareas) impida supuesta en marcha. Esta parece ser una realidadhoy en países como Honduras y Panamá queaunque tienen un presupuesto asignado paratransferir a las escuelas a través de los conse-jos, no han podido hacerlo por cuanto los conse-jos o juntas no han sido conformados o no hanpodido registrar sus respectivos proyectos.

3.2 LA PROMOCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN ÁM-BITOS PRECISOS DE LA VIDA ESCOLAR

Tanto el punto de partida como el de llegada decualquier acción de fortalecimiento de la partici-pación escolar debería apuntar al mejoramiento

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de la institución educativa, esto es, a la obten-ción de mejores resultados académicos de susestudiantes y al cumplimiento del objetivo deformar a los niños y jóvenes como mejores ciu-dadanos. En el caso del School-Based Manage-ment se ha dicho que adoptar la autonomíacomo un fin en sí mismo, sin relacionarla con elmejoramiento del proceso de enseñanza-apren-dizaje, conduce al fracaso del modelo (Wohlstet-ter y Albers, 1995). Lo mismo puede decirse dela participación; no se trata de lograr una partici-pación perfecta, sino de hacerla útil y eficazpara los propósitos de la vida escolar. En esesentido es fundamental precisar los aspectos enque la intervención de los padres y de la comu-nidad puede ser más eficaz y tiene valor agre-gado en torno a estos propósitos de mejora-miento. Las sugerencias que se presentan acontinuación se organizan alrededor de los com-ponentes de la gestión escolar presentados enla sección anterior de este documento.

Por ser el espacio directivo y estratégico aquelen el que se definen las orientaciones generalesde la institución, sus objetivos y el proyecto edu-cativo, es fundamental que haya presencia de lospadres y de la comunidad local. Aunque se hamostrado que los consejos escolares toman efec-tivamente este tipo de decisiones, sigue siendoimportante mejorar la calidad de dichas decisio-nes. Para ello se requiere que los consejos cuen-ten con una base de información mínima y estra-tégica, sólida y confiable, acerca de lo que pasaen la escuela en los diferentes ámbitos, y sobrela cual se tomarán las decisiones y se hará elseguimiento correspondiente.

Asimismo, el consejo puede establecer la políti-ca en torno a la comunicación interna el tipo deinformación y la periodicidad con que se entregaa los padres y miembros de la comunidad, dise-ñar mecanismos de comunicación bidireccionalcomo consultas y encuestas que involucran demanera indirecta a los padres y demás actoreseducativos, y finalmente propiciar espacios ymomentos de participación activa en que seabran espacios para debates y toma de decisio-nes en grupo.

Los consejos ganan al contar con un buen direc-tor para la escuela. Su papel en la selección,cuando ello es posible, pero especialmente en laevaluación de su desempeño, es determinantepara promover cambios y mejoramientos en ladirección misma de la escuela. No se trata de

crear relaciones de autoridad con el director; elideal es establecer la confianza necesaria entrelas dos partes para delegarle con tranquilidad, ybajo orientaciones claras, el manejo cotidiano dela institución educativa, reconociendo además elrol de este como enlace entre el cuerpo docentey directivo. Probablemente la labor estratégica delos consejos en que participan padres y miem-bros de la comunidad se resume en establecerclaramente los derroteros de la escuela, asícomo sus prioridades, y en hacer un seguimientoserio a su avance a lo largo del año escolar.

Esto exige que los consejos utilicen y desarro-llen algunas habilidades y conocimientos míni-mos en torno a la planeación, el seguimiento deproyectos, la toma de decisiones colegiadas, elmanejo financiero y los tipos de rendición decuentas tanto interna como al nivel local.

En términos del funcionamiento del gobierno es-colar, para superar el desconocimiento o la con-fusión que se crean cuando existen diferentesinstancias en las que se pueden involucrar lospadres, puede ser útil disponer de un mapa quedefina claramente sus funciones y su articula-ción. Esto es clave cuando además de los órga-nos colegiados en los que los padres son unactor más como en los consejos escolares, fun-cionan comités o consejos conformados sola-mente por padres y miembros de la comunidadlocal. Estos últimos parecen ser una herramien-ta eficaz en tareas de veeduría o de presiónalrededor de temas puntuales.

En cuanto al espacio técnico-pedagógico, estese caracteriza por su nivel de especialidad entérminos de conocimientos y prácticas que sonlas de los docentes. Para que los padres y lacomunidad en general puedan opinar y partici-par en las discusiones y decisiones que se danal respecto se requiere que cuenten con algúnnivel de competencia profesional en ese senti-do, lo cual reduce bastante las posibilidades deque haya un involucramiento amplio y eficaz eneste componente de la gestión escolar.

Pero aunque hay tareas en las que la comuni-dad definitivamente no participa porque son deldominio profesional, su participación resultaesencial en el seguimiento a los resultados y elcontrol del tiempo escolar. Para realizar el se-guimiento a los resultados institucionales enmateria de los logros obtenidos por los alum-nos es necesario comprender las razones y ob-

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jetivos de los procesos de evaluación, la lectu-ra de sus resultados y la posibilidad de usarlospara mejorar. De acuerdo con lo observado enla evaluación realizada a la reforma en MinasGerais, la evaluación externa es la que produ-ce más efecto sobre el rendimiento académico,por lo tanto la devolución de los resultados alos consejos e instancias en que participan lospadres puede ayudar a que promuevan entrelos profesores acciones para mejorar el rendi-miento (Espínola, 2002:20). Sin lugar a dudaeste es un espacio clave en el que la voz delos padres y de la comunidad puede propiciardinámicas de cambio al interior de la escuela;sin embargo, exige un gran esfuerzo de fortale-cimiento por parte de las autoridades educati-vas. De allí se puede desprender además unaparticipación más clara en términos de pro-puestas sobre las necesidades de capacitaciónde los maestros y directivos25.

Por el contrario, no parece pertinente que los pa-dres se involucren en lo que sucede en el aula entérminos pedagógicos. La rendición de cuentas sehace más difícil en esa esfera y puede haber undesgaste inútil debido al poco conocimiento peda-gógico de los padres frente a las expectativas delos docentes (World Bank, 2004:53)26.

Finalmente, la participación de los padres y dela comunidad más amplia puede darse en laayuda que brindan a sus hijos por fuera del co-legio incentivándolos en la realización de sustareas en el hogar y apoyándolos en la medidade sus conocimientos y habilidades.

Pasando al componente administrativo, dadoque el caso nicaragüense sugiere que los resul-tados académicos se relacionan con la autono-mía para contratar y evaluar a los maestros–acciones en las cuales intervienen los padres–,se vuelve fundamental fortalecer sus capacida-des para que esta función sea realizada de lamejor manera posible. Esto significa ofrecerles

elementos que permitan establecer los perfilesrequeridos, las características básicas que de-ben ser evaluadas en un proceso de selecciónen términos de competencias y de conocimien-tos, y los elementos mínimos para hacer un se-guimiento al desempeño.

Teniendo en cuenta las dificultades políticas ob-servadas en debates sobre reforma educativaen el sentido de elegir al director (Minas Geraises un ejemplo de ello), parecería más importan-te por ahora consolidar mecanismos que permi-tan la exigencia de un alto desempeño del direc-tor en su calidad de líder y cabeza de laescuela. La comunidad debe tener claridad alrespecto y velar por hacer un seguimiento exi-gente, y si es necesario justificar muy bien soli-citudes de cambio a las autoridades localescuando ello se requiera para el buen funciona-miento del establecimiento educativo. Lo mismodebería suceder con los maestros.

La intervención de los padres en los aspectosadministrativos puede propiciar mejoramientosimportantes en la eficiencia y en la transparen-cia. En este punto es importante señalar quepara combinar la participación directa en proce-sos administrativos con el seguimiento a losmismos, es conveniente organizar grupos distin-tos con roles diferenciados, es decir, que los in-dividuos no tengan a cargo las dos funciones almismo tiempo.

Aunque el componente de gestión de la cultura yel clima escolar no aparece referenciado de ma-nera directa en las experiencias revisadas, es im-portante hacerlo más explícito por los efectos quepuede tener sobre la socialización de los niños yel aprendizaje de prácticas más democráticas.

Pareciera que el tema de la cultura se tiene encuenta principalmente cuando la escuela se en-cuentra en ambientes con características muydefinidas como son comunidades indígenas, zo-nas rurales o zonas marginales en las que sobre-salen elementos de identidad propia (algunas zo-nas de producción de un mismo producto porejemplo). Y es que el conocimiento de los rasgosculturales de una comunidad es importante paraun funcionamiento más acorde y pertinente delas escuelas. Así lo han demostrado numerosasexperiencias entre las que se pueden citar Es-cuela Nueva o las Escuelas Aceleradas de Esta-dos Unidos, en donde los maestros tienen queconocer mejor la cultura y el medio social de don-

25 Aunque en la mayoría de las experiencias revisadas la capacita-ción no está a cargo de las instituciones educativas, se podríapensar que la escuela elabore un planteamiento más estructura-do y justificado ante los organismos encargados de esta tarea.

26 En el Informe de Desarrollo Mundial del año 2004, el BancoMundial plantea que lo que sucede en el aula de clase haceparte de un servicio discrecional e intensivo en transacciones,que se caracteriza por la dificultad que se tiene para verificar siel proveedor lo está haciendo bien. Lo que sucede en el aulapuede ser objeto de ajustes y cambios constantes con miras afacilitar el aprendizaje de los estudiantes, y esto dificulta unaveeduría o monitoreo estático y homogéneo.

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de vienen los alumnos para poder construir supropuesta pedagógica sobre la base de los códi-gos y las experiencias que ya posee el niño. Setrata entonces de percibir a la escuela como unacomunidad donde los problemas involucran a to-dos; una comunidad que forma parte de la redsocial local en que se encuentra inmersa.

Vincular a los padres a esas reflexiones sobre lahistoria de la comunidad y de la escuela comoelemento donde se expresan esas característi-cas fortalece el sentido de pertenencia y el com-promiso mismo. Además permite la construcciónde cambios más realistas y respetuosos de lasespecificidades institucionales.

Adicionalmente, la participación de los padres yde la comunidad puede ser de gran utilidad enla discusión de temas relacionados con la comu-nicación interna y externa, el manejo de conflic-tos y el ambiente general de la institución. Uncomité de padres puede en ocasiones convertir-se en un tercer actor mediador de situacionesconflictivas entre el personal docente, entrealumnos o entre docente y alumnos. Además, laparticipación en la elaboración de reglamentos ymanuales de convivencia garantiza la expresiónde sus valores y expectativas acerca del am-biente en que se desenvuelven sus hijos.

Finalmente, establecer canales de comunicaciónclaros y frecuentes entre los diferentes actores(carteleras temáticas, periódicos escolares, con-sultas por medio de encuestas, reuniones infor-mativas en las que los padres también puedanexpresar sus puntos de vista) se convierte en unelemento que potencia la movilización y el inte-rés de los padres y de la comunidad por lasdiferentes actividades que desarrolla la institu-ción educativa.

En cuanto al tema de las relaciones de la escue-la con el entorno, la presencia de los padres y demiembros de la comunidad puede ser muy útil pro-piciando la apertura de espacios externos –con elsector productivo local, por ejemplo–, para el enri-quecimiento de las actividades que desarrolla elcentro educativo. Los consejos pueden ser promo-tores importantes de ofertas de formación útilespara la comunidad, lo cual puede servir para es-trechar las relaciones entre la escuela y la comuni-dad de vecinos. De hecho, los consejos escolarespueden representar y actuar como posibilidad degestión articulada entre lo público y lo privado endiferentes temas de la escuela

Todo lo anterior muestra que cualquiera sea elárea en que se esté dando o se busque reforzarla participación escolar de padres y de la comu-nidad, es necesario orientar acciones puntualesde capacitación que fortalezcan a los padres ensu conocimiento sobre los diferentes temas, surol y el de los demás, así como sobre los cana-les de comunicación existentes y deseables. Loimportante es tener como foco el mejoramientocontinuo. Igualmente importante es acompañardicha capacitación con instrumentos y herra-mientas, funcionales y de procesos, en las dife-rentes áreas para ayudar así a la realizaciónmás eficaz de las distintas actividades.

Esto lleva a profundizar, también, en el rol deter-minante que pueden tener las agencias estata-les en el apoyo a la construcción de los espa-cios de part ic ipación comunitar ia en laeducación básica. La tarea de promoción, deasistencia técnica y de diseño de instrumentosdebería consolidarse en los niveles centrales yterritoriales en tanto promotores de la participa-ción escolar. Pero también es conveniente revi-sar las capacidades técnicas existentes al inte-rior de estas agencias puesto que en ocasionespuede ser más efectivo contratar estos servicioscon organizaciones privadas expertas en los te-mas objeto de la formación debido al desconoci-miento mismo de las temáticas o a la disponibili-dad de personal suficiente para cumplir conestas funciones en las oficinas estatales.

Al interior de la escuela, una estrategia que pa-rece producir buenos resultados es la de esta-blecer múltiples grupos de toma de decisión;esto ha sido puesto en práctica bajo el modelodel School-Based Management en el aspectopedagógico conformando grupos de docentesde diferentes niveles y disciplinas (Myers y Sto-nehill, 1993: 23-28). Por un lado esto disminuyela carga de decisiones y responsabilidades enunos pocos y por otro permite que haya máspersonas informadas participando activamenteen la vida escolar.

Además, es fundamental que todos los actoresescolares entiendan y compartan la idea de co-rresponsabilidad que se crea en la gestión y enlas decisiones a cargo de instancias colegiadascomo son aquellas en que participan los padresy demás miembros de la comunidad. No sobranen ese sentido las motivaciones, especialmentepara los mismos directores y maestros que sue-len ser reacios a la intervención de los padres

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por considerar que pueden entorpecer procesosy decisiones debido al desconocimiento técnico.En ese sentido, puede ser útil establecer incen-tivos para los directores y docentes más orienta-dos o comprometidos con la apertura a la parti-cipación comunitaria. Estas recompensas notienen que ser necesariamente monetarias, sinoque pueden traducirse en compensaciones e in-centivos como años sabáticos o tiempo pararealizar estudios, entre otros.

Dado que se ha señalado el riesgo de que exis-ta una poca rotación de los representantes delos padres y de la comunidad en los Consejos,se vuelve muy importante diseñar opciones desensibilización y motivación a la comunidadeducativa en su totalidad para que se vincule alos procesos de elección y además para queparticipen en otros espacios como comités ygrupos de discusión.

Un elemento clave es la creación de redes deconsejos y de organismos de participación. Es-tas redes pueden convertirse en otro elementoestimulante para que los padres y la comunidadconozcan otras maneras de abordar problemassimilares.

Finalmente, vale la pena destacar la importanciade la participación de los padres y de la comuni-dad en el mejoramiento de los procesos de rendi-ción de cuentas. Otorgar un mayor espacio al“poder del cliente” –en este caso los padres– pa-rece ser una vía poderosa para incidir en el mejo-ramiento de la prestación del servicio. Se inscribeen lo que ha sido denominado “ruta corta” derendición de cuentas donde el cliente estableceuna relación mucho más directa con el prestadordel servicio, lo cual le permite monitorear más decerca sus acciones y exigir cambios cuando lascosas no funcionan tal como está pactado. Enese sentido el Banco Mundial (2004) sugiere quela intervención de los padres se focalice en eldesempeño de la institución y no en el nivel mi-croadministrativo de la clase, en la supervisión ala asistencia de los docentes y en verificar queno haya abusos con los estudiantes27.

CONCLUSIONES

Se ha visto en este documento que diversasmedidas han sido formuladas en los siete paí-ses latinoamericanos revisados para instaurarespacios de participación de los padres de fami-lia y de las comunidades locales en la gestiónde las instituciones educativas. Se han abiertoespacios para el debate en los gobiernos esco-lares privilegiando prácticas comunicativas y de-liberativas, en las que prima la representativi-dad. La puesta en marcha de estas iniciativaslleva ya un camino recorrido pero desgraciada-mente no se cuenta con las evaluaciones sufi-cientes para establecer conclusiones contun-dentes en cuanto a los avances o impactos deestas medidas. En ese sentido, y para estable-cer la brecha existente entre las normas y larealidad, sería deseable promover investigacio-nes que aporten elementos sobre el funciona-miento e impacto de los mecanismos de partici-pación puestos en marcha.

Se notan avances en la construcción de procesosmás democráticos al interior de las escuelas. Lasbases están definidas y en ocasiones lo que faltaes darle un mayor impulso a su puesta en mar-cha, motivando la ampliación de la base demiembros participantes y adoptando mecanismosque favorezcan la distribución de responsabilida-des así como habilidades para toma de decisio-nes consensuadas. De esta manera se estánabriendo caminos para el fortalecimiento de laescuela como espacio de expresión democráticadonde tradicionalmente ha primado la autocracia.Pero este impulso es todavía frágil y se observaque su consolidación requiere de tiempo y apoyo.

En cuanto a la relación de la participación con elmejoramiento de los resultados escolares, sehan mencionado en este documento indicios deque esta relación es posible. Esta situación con-firma de alguna manera la viabilidad de descen-tralizar muchas de las decisiones escolares alnivel de la institución educativa, en organismoscolegiados como son los consejos escolares, sincaer en el deterioro de la calidad en la presta-ción del servicio, temor que ha sido manifestadopor numerosos actores en los debates de refor-ma educativa. Pero se confirma igualmente quela descentralización de esas decisiones a losconsejos escolares no significa que el Estado sedesentienda de la escuela; al contrario, paraque la escuela, y más concretamente los conse-jos escolares, puedan cumplir con funciones es-

27 El tema de la rendición de cuentas ha sido ampliamente desa-rrollado en el Informe de Desarrollo Mundial (World Bank, 2004)y más específicamente para el sector educativo en Di Gropello(2004).

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tratégicas en relación con aspectos de direc-ción, pedagógicos y administrativos, se requierede puntualidad en la provisión de recursos (fi-nancieros, cuando la escuela se encarga delpago de los docentes, o humanos, cuando sim-plemente monitorea el desempeño de los maes-tros que le han sido asignados) por parte de losniveles financiadores, tanto del central como delos territoriales, así como de asistencia técnica yacompañamiento para la correcta asunción deesas nuevas responsabilidades.

Dado el nivel todavía frágil de la participación delos padres en las decisiones, es convenienteque esta siga siendo inducida, es decir, que losgobiernos deben mantener la presión en estetema para que no decaiga y que no haya des-motivación en las comunidades por sentirse ais-ladas y sin respuesta a sus requerimientos. Valela pena recordar que la participación autónoma,surgida por iniciativa propia de la comunidad, seda tan solo en algunos casos coyunturales y susostenibilidad tiende a decaer una vez que lascircunstancias que la propiciaron cambian odesaparecen.

Una pregunta que aparece al revisar las expe-riencias de los siete países es si es mejor plan-tear proyectos piloto que incluyan de maneracentral el tema de la participación o si convienepasar de manera radical a políticas generaliza-das que promuevan el involucramiento de lascomunidades. El caso de Brasil mostró que aun-que en el estado de Minas Gerais se revirtió lareforma de los años noventa, posteriormente elpaís adoptó con mayor seguridad estrategiasque ya habían mostrado sus beneficios en eseestado. La situación de Nicaragua muestraigualmente el paso de un proyecto piloto a unapolítica generalizada de autonomía escolar en laque la participación de los padres es fundamen-tal a través de los consejos directivos. Se confir-ma así que los éxitos que se observan en es-fuerzos focalizados no se pierden necesaria-mente a nivel de país, además de que dejanenormes enseñanzas puesto que se conviertenen laboratorios en los que se monitorean consumo cuidado las diferentes variables. Sin em-bargo, por los beneficios mencionados en térmi-nos de gobernabilidad e instauración de proce-sos más democrát icos, así como de losrelacionados con posibles mejoramientos en losresultados escolares, vale la pena pensar enprogramas que generalicen esta práctica en lasescuelas estatales.

El esfuerzo que se requiere para lograr la conso-lidación de los esquemas participativos y/o autó-nomos no es poco. Por un lado, se requiere laconstrucción de instrumentos técnicos idóneosque lleguen a los distintos niveles de gobiernoeducativo, incluida la escuela. Por otro, es de-seable contar con un empoderamiento progresivode la institución educativa de tal manera que sefortalezca ante los cambios y contextos políticosque en numerosas ocasiones buscan cooptar alos actores escolares para sus propios intereses.En tercer lugar es importante que haya una arti-culación suficiente entre las normas que se expi-den garantizando el marco jurídico, político e ins-titucional que permita tener claridad en losobjetivos y establecer los límites, los roles y lasresponsabilidades de la participación.

En ese sentido es clave definir si la participaciónadopta más un papel de control y de veeduría, osi por el contrario se inserta en procesos de eje-cución y toma de decisión. Aunque lo más sen-cillo sería limitarla a lo primero, se ha visto queel involucramiento de los miembros de la comu-nidad educativa en la toma de decisiones y en laejecución genera también una presión que favo-rece la agilidad en la realización de las activida-des y, sobre todo, transparencia.

Todo lo anterior conduce a una agenda de in-vestigación sobre la participación escolar queprivilegie la indagación empírica para tener unconocimiento más real sobre las prácticas par-ticipativas en las escuelas. En efecto, se re-quiere un número mayor de evidencias pararesponder preguntas como si se está lograndoefectivamente una mayor democratización enla toma de decisiones en la escuela, y si losmecanismos puestos en marcha son los idó-neos para lograr tanto este propósito como suimpacto en el mejoramiento del servicio educa-tivo. Los siguientes son algunos temas que se-ría pertinente revisar:

• La caracterización del funcionamiento en lapráctica de los consejos o juntas escolares(quiénes participan, índice de rotación, fre-cuencia de reuniones, temáticas que seabordan, seguimiento a los acuerdos, capa-cidad de decisión real frente a competenciaasignadas a otros niveles de la administra-ción educativa).

• Evaluación al impacto que han tenido losconsejos o juntas escolares en el mejora-

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miento de los resultados de las institucioneseducativas.

• Estímulos para promover la participaciónescolar.

• Balance de la gestión administrativa de lasescuelas autónomas en términos de los pro-cesos de contratación, monitoreo, estímulosy sanciones del personal docente y directi-vo, así como en lo relacionado con la ges-tión financiera.

• Mecanismos adoptados para la rendición decuentas al interior de la escuela y frente aactores externos.

• Efectos no buscados de la participación depadres y miembros de la comunidad.

Las conclusiones que se puedan extraer de estu-dios como los mencionados aportarán sin dudaconocimientos más sólidos y confirmarán intuicio-nes, lo cual será importante para superar estaprimera fase de aplicación de las medidas partici-pativas y avanzar en su mejoramiento, especial-mente propiciando una toma de decisión más ca-lificada por parte de la comunidad educativa.

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