Unidad 13

• Los recursos del estado

Los recursos del estado Composición y fuentes de financiamiento y el caso de México

Es un hecho que el Estado necesite de recursos financieros tanto para cumplir sus fines como para asegurar su propia supervivencia. Los medios de que el Estado dispone para obtener recursos son muy variados, existiendo algunas modalidades, según se trate de un Estado de corte liberal o, en su caso, de un Estado con una marcada intervención en los procesos económicos y sociales. Formalmente, los medios por los que el Estado obtiene dinero son los siguientes: impuestos, tasas públicas, contribuciones especiales, empréstitos, operaciones de tesorería, y rentas de su patrimonio y de sus servicios.

La composición y la fuente del financiamiento de los gastos públicos ha variado en la historia. En la antigüedad, prácticamente hasta el siglo XIX, la fuente de financiamiento de los gastos públicos del Estado provenía fundamentalmente del dominio público. A medida que avanzaron las sociedades, la estructura financiera dominical fue cediendo ante nuevas formas de financiamiento, como fueron los tributos y los empréstitos. Como acertadamente lo afirma FONROUGE, los bienes dominicales se utilizan en la actualidad con finalidades de orden social o económico, como es el caso de la tierra pública y de las fincas.

Para los hacendistas clásicos los empréstitos no constituían una forma normal de financiamiento, por lo que no podrían constituir un auténtico recurso para el Estado, y máxime que circunscribían los modos y fines de los empréstitos dentro de marcos muy limitados. En cambio, para los hacendistas modernos, los empréstitos públicos constituyen auténticos recursos patrimoniales, siendo una manera normal de que el Estado dispone para allegarse recursos, negando esta tendencia el carácter de instrumento excepcional a todo recurso proveniente del empréstito. En México, los empréstitos públicos y los recursos de tesorería son un medio normal de que el estado se vale para obtener el suficiente dinero que le permita estructurar saludablemente su política de ingreso y de gasto.

Concepción y finalidad de los recursos públicos

Para el profesor uruguayo RAMÓN VALDÉS COSTA, los recursos públicos “son los ingresos en la Tesorería del Estado, cualquiera que sea su naturaleza económica o jurídica”. Para el profesor HÉCTOR VILLEGAS, la definición de VALDÉS COSTA es admitible en un sentido lato, en virtud de que deshecha aquellas definiciones que restringen el concepto de recurso, vinculándolo a la prestación de servicios públicos

esenciales o a la satisfacción de necesidades públicas absolutas. Aceptar que los recursos públicos es todo ingreso consignado en la Tesorería del Estado, independientemente de su naturaleza económica o jurídica, es aceptar la profunda transformación que ha sufrido la concepción del gasto público y de la ciencia financiera general, a partir funda-mentalmente de las primeras décadas del siglo XX.

La noción y fin de los recursos públicos va íntimamente ligada a la concepción que se tenga del Estado. La concepción estatal del liberalismo clásico que le asignaba al estado las limitadas funciones de policía, justicia y ejército, concebía a los recursos públicos como reales cargas públicas de los particulares, afirmando que los gastos públicos carecían de toda productividad debiéndose limitar a lo más estricto y necesario.

Las finanzas públicas modernas vinieron a revolucionar la concepción y fines de los ingresos de los gastos públicos. Ahora ya no se trataba de un estado con serias limitaciones; sus atribuciones se habían ampliado extraordinariamente: actuaba no sólo en sus tareas tradicionales, sino que además, y de manera fundamental, el estado tomaba a su cargo las necesidades públicas de carácter económico y social. La Hacienda Pública Moderna otorgaba al estado un vastísimo campo de actividad en los procesos económicos y sociales.

Dentro de esta nueva corriente, el estado dejó de limitarse a supervisar la actividad de los particulares, tomando en serio su nuevo papel, intervenía manera directa en la economía, no sólo mediante medidas de control o de fomento público, sino además, en la creación de empresas estatales destinadas a la producción de bienes y servicios de carácter esencial y necesario, y en las tareas de planificación económica.

Dentro de esta moderna concepción de las finanzas públicas, los recursos del estado no se limitan a asegurar los gastos indispensables de administración, como sucedía en la Hacienda Clásica, sino que ahora estos recursos venían a constituir uno de los medios de que se valía el Estado para llevar a cabo sus actividades de intervención en la economía del país. La concepción moderna de las finanzas públicas le otorga a los recursos estatales un real valor objetivo, por ser un auténtico instrumento de que se vale el estado para elaborar y ejecutar sus políticas de intervención en la economía general. Analizando cuidadosamente la concepción clásica y moderna de las finanzas públicas, nos damos cuenta del valor distinto que se le otorgaba a los recursos estatales. Dada la magnitud y complejidad de los problemas estructurales y funcionales de las sociedades modernas, los recursos del Estado son valiosísimos instrumentos de desarrollo económico y social. Por fortuna, parece ser que la concepción moderna de las finanzas públicas adquiere día a día un mayor prestigio y solidez institucional.

Evolución histórica de los recursos del estado

Para DUVERGER la historia de los recursos patrimoniales y la del impuesto están estrechamente vinculadas. En los comienzos de la edad media el patrimonio del Estado se convirtió en la principal fuente de financiamiento, dadas las peculiaridades de la estructura presupuestaria de aquella época. En esos años, el impuesto, instrumento de carácter excepcional, jugaba un papel menor. Hay que tomar en cuenta que en los

albores de la edad media, el Estado participaba mínimamente en los procesos de la economía. Posteriormente, a medida que se enriquecía ideológicamente la ciencia del Estado, otorgándosele el papel central que le correspondía en el manejo de los intereses públicos, la teoría y práctica de las finanzas fueron suprimiendo algunos instrumentos económicos, y creando otros más, con el objeto de adecuar las actividades estatales en concordancia con los nuevos fines que se le había impuesto a la prioridad como representante de la soberanía popular. Las prácticas financieras consideraron más adecuado ir reduciendo paulatinamente la importancia de las rentas patrimoniales, dentro de los recursos públicos. y dar una importancia creciente a los impuestos, que ya para entonces habían perdido su carácter excepcional, para convertirse en la fuente más normal y común del financiamiento de los gastos estatales. A principios del siglo XIX el patrimonio del Estado tenía un papel muy secundario en relación a los impuestos que ya iban adquiriendo el suficiente prestigio para convertirse en la primordial fuente de financiamiento. Nuevamente la historia dio un giro en el siglo XX, adquiriendo el patrimonio del Estado una importancia estratégica para s consolidación y para el desarrollo de la sociedad. Las rentas patrimoniales adquirieron una supremacía económica definitiva, sólo que ahora revestían formalidades no contempladas en los siglos anteriores. Las empresas industriales del Estado son el más claro ejemplo de auténticas rentas patrimoniales y de ricas fuentes de financiamiento, independientemente de que han sido poderosos instrumentos del Estado para la concepción y ejecución de sus políticas de desarrollo económico y social.

En las primeras décadas de la Edad Media, la principal fuente de recursos públicos provenían de las rentas de las propiedades del Rey, quien vivía de los rendimientos que obtenía de sus fieles, como si se tratara de un particular.

Consideraciones de Duverger en torno a los recursos patrimoniales

Dentro de este estudio de los recursos patrimoniales, MAURICE DUVERGER distingue entre las rentas patrimoniales propiamente dichas y las prestaciones feudales. Para este autor, las rentas patrimoniales propiamente dichas son aquellas que obtiene el rey con motivo de la explotación de las tierras que son de su propiedad. “Su mejor ejemplo es el de los monarcas feudales que no residen fijamente en una capital sino que se trasladan de dominio en dominio, de villa en villa, con su corte y burocracia, para consumir los productos de sus propiedades en el mismo sitio de origen. Este fenómeno responde a una economía casi cerrada, en la que los cambios están un poco desarrollados y a un poder estatal muy débil, de naturaleza casi patriarcal.”

“Por el mero título de señor —afirma DUVERGER— el rey percibía en su dominio, como cada señor en el suyo, prestaciones feudales. Los campesinos dependientes del rey estaban obligados a moler su trigo en el molino del señor, hacer coser el pan en el horno del señor, todo ello con gravosos derechos; se puede citar también el trabajo obligatorio para conservar los edificios del señor, las dependencias, los caminos de acceso, etc. En estos casos la idea de impuesto queda mezclada con la de renta patrimonial. Pero estas prestaciones se mantienen vinculadas a la idea de la propiedad del dominio señorial; son en cierta forma los productos jurídicos de esta propiedad. El carácter patrimonial es el predominante y sólo se borrará lentamente.”

Las rentas patrimoniales en la época feudal

Como acertadamente lo ha estudiado DUVERGER, la concepción de impuesto y la idea del estado no habían desaparecido en forma total durante la época feudal, aunque sí se habían estas concepciones fundido en la concepción patrimonial del poder. Por ejemplo, el impuesto territorial se había confundido con la renta pagada al propietario para obtener el dominio directo de la tierra, no percibiéndose por el poder central sino por cada señor en sus tierras. De esta forma el poder fiscal que debe pertenecerle en exclusiva a la autoridad del Estado, se venía a confundir con la propiedad, dividiéndose entre todos los señores.

En una época posterior a la de los privilegios feudales de que gozaba el rey, paulatinamente el impuesto pasa a ocupar el primer lugar en las rentas públicas que percibía el Estado. En esta época, al lado de las rentas patrimoniales seguían existiendo las prestaciones feudales, sólo que su importancia disminuía en la nueva estructura de la Hacienda Pública. La revolución francesa vino a cambiar radicalmente este estado de cosas, abrogando las prestaciones feudales. Posterior a esta revolución francesa se experimenta un gran desarrollo financiero fundamentalmente en el campo de la tributación. Nuevamente la historia da un giro más en el siglo XX, al reducir la importancia que los recursos patrimoniales habían cobrado en las nuevas políticas financieras del Estado. Con motivo de la aparición de las nuevas corrientes hacendarias, que exigían al Estado una creciente participación en los procesos económicos, nuevamente los recursos patrimoniales vuelven a ocupar un lugar estratégico y de creciente importancia en los ingresos públicos y como instrumentos de desarrollo económico y social.

Mientras que en la época feudal se recurría a las rentas patrimoniales, el Estado liberal de la Hacienda Clásica vino a propiciar las grandes tesis de que los impuestos se convirtieran en el instrumento fiscal para sufragar los gastos. En cambio, en el Estado planificador se abandonan las tesis del Estado feudal y del liberalismo económico, adoptándose tesis políticas y económicas de un gran avance social. El Estado planificador no sólo se concreta al desarrollo de las tradicionales actividades de seguridad, sino que interviene en el aparato industrial y comercial mediante la creación de empresas públicas a cargo del Estado que le producen importantes rentas patrimoniales.

Importancia y naturaleza de las rentas patrimoniales a través de la historia

DUVERGER señala que la naturaleza de estas rentas patrimoniales ha cambiado a través de la historia: en la Edad Media se trataban principalmente rentas que provenían de la explotación del suelo, en virtud de que los bienes inmuebles poseídos por el Estado eran los que constituían su patrimonio. En cambio, en la actualidad las rentas patrimoniales más importantes provienen de las explotaciones industriales o comerciales a cargo del Estado. Para DUVERGER este cambio se debe a una evolución general, evolución que viene a acelerarse a partir de la Edad Media, época en que la tierra constituía

la principal fuente de rentas, y en que su explotación venía a constituir la más importante actividad económica. En cambio, en esta última década, en los países más avanzados del mundo las actividades industriales y comerciales han ocupado el lugar más importante y estratégico en la economía en general.

En esta importancia alterna entre impuestos y recursos patrimoniales que se ha sucedido en diversas épocas de la historia, es importante recordar que en la antigüedad se experimentaron rudimentariamente algunas formas de tributación. El financista argentino HÉCTOR VILLEGAS observa que en el antiguo Egipto, en la era de los bartolomeos, existieron algunos tributos, al igual que en Grecia en la época de Pericles, y en Roma en los años de Julio César. Los griegos habían conocido una especie de impuesto progresivo sobre la renta y los egipcios impusieron algunos gravámenes sobre los consumos y los réditos. Es un hecho que en Roma existieron tributos sumamente importantes, que en la actualidad han servido como antecedentes para algunas modernas figuras impositivas.

En la Edad Media cobró una gran importancia el sistema de “regalías”, procedimiento consistente en la imposición de una serie de contribuciones que debían pagarse al soberano en virtud de las concesiones generales o especiales que el rey hacía a los señores feudales, como eran por ejemplo el derecho de acuñación de moneda o el derecho de utilización de agua “También —afirma VILLEGAS— se difundieron las tasas, que los súbditos debían pagar a los señores feudales por determinados `servicios' que éstos le prestaban. Así, los vasallos debían pagar tributos para que los señores le permitieran ejercer profesiones o empleos, para transitar ciertas rutas o cruzar los puentes, por utilizar las tierras del señor feudal, etc. Puede observarse que estas prestaciones no son estrictamente tributarias, puesto que están más vinculadas a la idea de propiedad del dominio señorial: son en cierta forma productos derivados de la propiedad. Vemos, entonces, que continúa predominando el carácter patrimonial de los ingresos.”

La concepción del impuesto como un instrumento importante del Estado para sufragar los gastos públicos, ha sufrido profundos cambios a través de la historia. Uno de los cambios más importante se deriva como consecuencia de la radical transformación de las ideas que privaban sobre la soberanía absoluta del rey. En esta época la figura del rey era central en las políticas del Estado. La concepción del rey era eminentemente autoritaria y arbitraria en cuanto a las disposiciones que se tomaban sobre los súbditos. Por supuesto que esta arbitrariedad se hacía sentir en relación a los impuestos. A partir de los siglos XVI, XVII y XVIII las clases más pobres, que eran por lo general la más castigadas por el autoritarismo y autoridad del rey, se empezaron oponer a los injustos impuestos. La Revolución Francesa vino a trastocar el antiguo orden, dando luz sobre cuestiones vitales de la sociedad y el Estado. Por una parte surgieron las ideas liberales que se oponían tajantemente al gran marco de discrecionalidad y autoritarismo, exigiendo al Estado justificar plenamente los gravámenes que se imponían, en virtud que los consideraban como un precio que se pagaba al Estado por los servicios generales que éste estaba obligado a prestar. Una de las conquistas que se obtuvieron en este sentido fue la de que el Estado estaba obligado a graduar las cargas expositivas de acuerdo a las posibilidades económicas de los ciudadanos. Ahora se exigía que los que más tuvieran pagaran más, protegiéndose

de alguna manera a las clases más necesitadas. La nueva concepción del Estado vino a cambiar más radicalmente la política impositiva y económica. En la época moderna, el Estado para cumplir con sus fines más importantes, no sólo podría hacer uso del impuesto; ahora era una exigencia social la idea de que el Estado. interviniera más decididamente en la economía, por lo que el Estado vino a acrecentar los recursos patrimoniales, mediante un mayor número de tipos de exacciones públicas.

Clasificación de los recursos del estado

Como acertadamente afirma FONROUGE, siempre ha sido motivo de preocupación para los autores clasificar los recursos estatales. Las clasificaciones de los recursos han sido una consecuencia de los distintos puntos de vista, lo que viene a explicar la diversidad de criterios aplicados, por lo que no los exime de crítica y de una parcial visión, razón por la que todas estas clasificaciones debemos considerarlas con reserva. Por su parte, el tratadista VALDÉS COSTA opina que cada autor tiene su propia clasificación en armonía con sus conceptos sobre la actividad financiera y las disciplinas que la estudian.

Entre los autores que con mayor acierto han clasificado los recursos públicos, podemos mencionar a INGROSO, TROTABAS, EINAUDI, SELIGMAN, NEWMARK, VALDÉS COSTA, etc. El Profesor FONROUGE, ha estudiado detenidamente el problema de estas clasificaciones, habiendo concluido que la mayoría de ellas no conducen a ningún resultado positivo, inclinándose por la clasificación del profesor INGROSSO, quien la estudia detenidamente en su obra de Derecho Financiero.

Para FONROUGE, la clasificación que ofrece un mayor interés desde el punto de vista jurídico-financiero es la del profesor INGROSSO, que se aparta de las clasificaciones corrientes en las obras sobre ciencia de las finanzas, fundándose exclusivamente en la “diversidad del título jurídico en virtud del cual son adquiridos”. Los recursos, distinguiendo el profesor INGROSSO entre ingresos patrimoniales de Derecho privado e ingreso de Derecho público o emergentes de la potestad de imperio. En la categoría de ingresos patrimoniales Derecho privado se incluyen exclusivamente los ingresos provenientes del dominio patrimonial disponible. La categoría de ingresos de Derecho público o emergentes de la potestad de imperio incluye los tributos que comprenden los impuestos, tasas, producido de empresas públicas y producido de bienes públicos, empréstitos públicos e ingresos varios, que incluyen multas y otros conceptos no comprendidos en las anteriores categorías. Para MORSEILI en su Compendio de Ciencias de las Finanzas, los recursos originarios son aquellos que obtienen las entidades públicas de fuentes propias de riqueza, en virtud de que posean un patrimonio fructífero o porque ejerzan una industria o un comercio. MORSELLI llama recursos derivados a aquellos que las entidades públicas se procuran mediante contribuciones provenientes de las economías de los individuos pertenecientes a la comunidad. Este autor estudia además la distinción entre ingresos ordinarios e ingresos extraordinarios. Los primeros son aquellos que se forman regular y continuamente para ser destinados a cubrir el presupuesto financiero normal, razón por lo que están generalmente frente a los gastos ordinarios. Los ingresos

extraordinarios tienen para este autor un carácter esporádico, siendo provocados por excepcionales necesidades. Por este motivo estos ingresos hacen frente a los gastos extraordinarios. MORSELLI opina en su Compendio de Ciencias de las Finanzas, que la fuente más importante de los ingresos extraordinarios son los empréstitos públicos.

Sobre esta última observación, en el sentido de que los gastos extraordinarios deben de cubrirse con una fuente no común de financiamiento como son los empréstitos públicos, es necesario hacer la observación de que las finanzas públicas modernas no consideran que los empréstitos públicos sean o constituyan una manera anormal de financiamiento. Para las finanzas públicas modernas el empréstito público es una forma normal de financiamiento, constituyendo un medio saludable de allegarse recursos para el Estado. En este sentido, la clasificación de MORSELLI y todos aquellos que consideran al empréstito como un recurso extraordinario, queda sin la plena justificación dentro moderna concepción de las políticas de los gastos públicos y de las fuentes de su financiamiento.

Por otra parte, autores como DUVERGER, BUCHANAN, SOMERS, etc., sólo se limitan a efectuar el estudio particularizado de los diferentes recursos públicos sin la pretensión de establecer una precisa clasificación.

El financista argentino HÉCTOR VILLEGAS se inclina en el sentido de no establecer una clasificación en torno a los recursos públicos. Este autor argumenta que no es conveniente pretender una tajante clasificación dadas las múltiples circunstancias económicas y sociales, como son los variables sistemas económicos y financieros nacionales que contemplan legislaciones muy diversas. Afirma que no es conveniente una precisa clasificación sobre los recursos públicos dadas las controversias políticas sobre los conceptos de Derecho público y privado. VILLEGAS prefiere un análisis particularizado de los distintos recursos, donde indica una distribución de objetos en grupos homogéneos, es decir, un aglutinamiento que toma en cuenta las características más destacables, tanto para encuadrar a varios de ellos en una misma categoría, como son por ejemplo: las tasas, los impuestos y las contribuciones especie dentro del rubro de los “recursos tributarios”, al igual que para diferencia de los restantes, como es por ejemplo en lo relativo al rubro “recursos tributarios”, de los “recursos patrimoniales” y aquella categoría de “recursos del crédito público”. Para CARNELUTTI esa reunión en grupos homogéneos significa ya una “clasificación”. VILLEGAS establece una interesante orientación para el estudio de los recursos públicos, de la siguiente manera: primero, recursos patrimoniales propiamente dichos o de dominio; segundo, recursos de las empresas estatales; tercero, recursos gratuitos; cuarto, recursos tributarios; quinto, recursos derivados de sanciones patrimoniales; sexto, recursos monetarios; séptimo, recursos del crédito público. Siguiendo a VILLEGAS en la orientación general de estos temas, pasamos al particular estudio de estas ideas.

Dominio público o recursos patrimoniales

Los bienes que le pertenecen a un Estado le corresponden por lo que la doctrina administrativa ha llamado un derecho de dominio. El tratadista argentino RAFAEL BIELSA entendía por dominio público “el conjunto de cosas afectadas al uso `directo' de la colectividad referida a una entidad administrativa de base territorial, destinadas al uso

público de los administrados y que no son susceptibles, por tanto, de apropiación privada. Esta definición excluye algunos de los caracteres que en la doctrina generalmente se atribuye al dominio público, cuando se le considera como derecho subjetivo de propiedad que el Estado tiene sobre él. En nuestro contexto, el dominio público no se atribuye al Estado sino al pueblo (o población, en el sentido de elemento constitutivo), si bien representado en el Estado.”

La doctrina administrativa ha destacado la importancia del dominio. Estos recursos estatales están indiscutiblemente ligados con la propia supervivencia del Estado. Los conceptos de soberanía, desarrollo económico, e independencia política, no tendrían una base real sin la existencia y formas constitucionales del dominio público. “El dominio público —para RUBIO- está constituido por el conjunto de propiedades administrativas afectadas actual-mente a la utilidad pública, sea por el uso directo del público, sea por decisiones administrativas y que, a consecuencia de esta afectación, son inalienables, imprescriptibles y protegidas por las reglas de inspección.” El uso de estos bienes a favor de la comunidad es uno de los elementos esenciales del dominio público. Otro de los elementos esenciales de estos bienes en su carácter de inalienables e imprescriptibles, reconocidos por la doctrina. Ya SPOTA en su Tratado de Derecho Civil, FIORINI en su Manual de Derecho Administrativo, GABINO FRAGA, ANDRÉS SERRA ROJAS y RAFAEL ROJINA VILLEGAS entre otros, han estudiado con acuciosidad la característica de inalienable e imprescriptible de estos bienes pertenecientes al dominio público. En España, la doctrina también se pronuncia en este sentido, con GARRIDO FAYA, GARCÍA TREVIJANO FOS, y con EDUARDO GARCÍA DE ENTERRIA. COMO acertadamente confirma Rojas, los elementos que caracterizan a los bienes de dominio público:

a) Se trata de bienes que forman parte del patrimonio nacional;

b) Su destino y aprovechamiento es de utilidad pública o de interés general;

c) Son bienes inalienables e imprescriptibles;

d) El régimen jurídico que los regula es de derecho público y de interés social.

En México, no debemos confundir los conceptos de propiedad estatal con el de dominio público. La idea de propiedad es de mayor extensión, tanto por el hecho de que la doctrina comprende en este concepto el tema del dominio público, y por el hecho de que la legislación incluye los bienes de dominio público y otros susceptibles a este régimen. Nuestra Constitución Política habla indistintamente de la propiedad y del dominio, por lo que único camino de precisar los límites de estos dos conceptos es un estudio detenido de estos dos temas en la legislación, que por cierto se encuentra muy dispersa al hacer referencia a estas dos ideas. Por lo pronto este no es nuestro propósito. Sólo pretendemos destacar la importancia del dominio público como uno de los recursos fundamentales del Estado en su estructura administrativa y financiera.

La Ley General de Bienes Nacionales en su artículo 2° nos señala cuáles son los bienes de dominio público:

I. Los de uso común;

II. Los señalados en los artículos 27, párrafos cuarto y quinto, y 42, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

III. Los enumerados en la fracción II del artículo 27 constitucional con excepción de los comprendidos en la fracción II del artículo 3 de esta ley;

IV. El suelo del mar territorial y el de las aguas marítimas interiores

V. Los inmuebles destinados por la Federación a un servicio público, los propios que de hecho utilice para dicho fin, y los equiparados a éstos conforme a la Ley;

VI. Los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos, muebles e inmuebles, de propiedad federal;

VII. Los terrenos baldíos y los demás bienes inmuebles declarados por la ley inalienables e imprescriptibles;

VIII. Los terrenos ganados natural o artificialmente al mar;

IX. Las servidumbres cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores;

X. Los muebles de propiedad federal que por su naturaleza no sean normalmente sustituibles, como los documentos y expedientes de las oficinas; los manuscritos, incunables, ediciones, libros, documentos, publicaciones periódicas, mapas, planos, folletos y grabados importantes o raros, así como las colecciones de esos bienes; las piezas etnológicas y paleontológicas; los especimenes tipo de la flora y de la fauna; las colecciones científicas o técnicas, de armas, numismáticas y filatélicas, los archivos; las fotograbaciones, películas, archivos fotográficos, cintas magnetofónicas y cualquier objeto que contenga imágenes y sonidos y las piezas artísticas o históricas de los museos; y

XI. Las pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artística incorporada o adherida permanentemente a los inmuebles de la Federación o del patrimonio de los organismos descentralizados, cuya conservación sea de interés nacional.

Por otra parte, el Código Civil para el Distrito y Territorios Federales establece en su artículo 766 que los bienes de dominio del poder público se regirán por las disposiciones de este Código en cuanto no estén determinados por leyes especiales. El artículo 767 del mismo Código señala que los bienes de dominio del poder público se dividen en bienes de uso común, bienes destinados a un servicio público y bienes propios.

Algunas características esenciales de estos bienes descritos en el artículo segundo de la Ley General de Bienes Nacionales, son los siguientes: En Primer término, como se trata de bienes que están fuera del comercio, son inalienables. Este elemento detenidamente estudiado por la doctrina administrativa, y reconocido en la mayoría de las legislaciones, no sólo prohíbe la venta de estos bienes, sino que cualquier contrato en este sentido estaría afectado de nulidad absoluta. Estos bienes no

pueden pasar a propiedad de terceros por efecto de su posesión por un número determinado de años; la prescripción en este sentido no opera por ser precisamente imprescriptibles, y dado que se trata de bienes indispensables para la supervivencia del Estado y para su normal funcionamiento.

SERRA ROJAS, menciona que estos bienes están protegidos legalmente contra la usurpación que se haga sobre ellos, y por la imposibilidad de que se pueden crear derechos reales a favor de particulares. JORGE VERA FERNANDEZ, en su obra Cuestiones Jurídicas Constitucionales, afirma que los bienes de dominio público se encuentran sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los poderes públicos. De conformidad con el artículo 8° de la Ley General de Bienes Nacionales, sólo los tribunales de la Federación serán competentes para conocer de los juicios civiles, penales y administrativos, así como de los procedimientos judiciales no contenciosos que se relacionen con los bienes nacionales, sean de dominio público o de dominio privado. Como lo afirma con sobrada razón ANDRÉS SERRA ROJAS, los bienes de dominio público están sujetos a un régimen político excepcional, como el que establece el artículo 27 constitucional, la Ley General de Bienes Nacionales, la Ley Minera, la Ley de Aguas, la Ley de Terrenos Baldíos Nacionales, la Ley General de Vías de Comunicación y, otras leyes administrativas.

Por lo general, los particulares utilizan estos bienes en forma gratuita, pero en algunas ocasiones especiales el Estado tiene el derecho de exigir el pago de algunas sumas de dinero para su uso particularizado, materializándose este tipo de autorizaciones en forma de concesiones, permisos, derechos de acceso, etc.

Estas formas jurídicas se encuentran ampliamente reconocidas en la doctrina administrativa. EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, en su obra de Derecho Administrativo, BIELSA, ALTAMIRA, y entre otros, SERRA ROJAS, GABINO FRAGA y ROMERO ACOSTA, estudian detenida-mente estas formas de autorización, por las cuales el Estado concede a los particulares el uso de algunos de estos bienes mediante el pago en dinero. Estas autorizaciones las realiza el Estado en virtud de su poder de imperio, recibiendo el Estado ingresos, que en comparación con los demás que recibe de acuerdo a la Ley General de Ingresos de la Federación, son de una importancia cuantitativa muy reducida.

Los bienes de dominio privado de la federación

Al lado de los bienes de dominio público, la Federación por ley posee otros bienes que pueden satisfacer necesidades individuales o colectivas, en orden a factores de ubicación, adquisición, administración, concesión, o alguna otra modalidad jurídica contemplada por las leyes. Estos bienes de dominio privado son generalmente enajenables y prescriptibles. En relación a los ingresos que la federación puede obtener con motivo de estos bienes, podemos distinguir la propiedad inmobiliaria y la propiedad mobiliaria.

Las rentas de propiedad inmobiliaria se derivan de los arrendamientos de tierras públicas, concesión de minas, explotación de bosques, y por las enajenaciones que el

Estado realiza de sus bienes, casi siempre con carácter excepcional. Por ejemplo, la venta de tierras públicas, la liquidación de bienes confiscados, etc.

Además, el Estado obtiene ingresos derivados de las rentas mobiliarias como son las acciones y obligaciones de algunas empresas privadas en las cuales el Estado en su calidad de accionista o prestamista, percibe dividendos e intereses. DUVERGER llama a este ingreso “rentas de las participaciones financieras propiamente dichas”, y dentro de las participaciones generales del Estado, la importancia cuantitativa de las percepciones de estas rentas mobiliarias es muy reducida.

Los bienes de dominio privado de la federación los constituye todos aquellos bienes que no están considerados como de dominio público. El régimen jurídico de estos bienes privados de la Federación es muy semejante al de los bienes particulares. Esto tiene su razón, en virtud que el Derecho Administrativo ha logrado pasar a su campo doctrinario y legislativo el tratamiento de estos bienes públicos. Si bien la legislación les otorga la calidad de bienes de dominio privado de la Federación, lo cierto es que sus conceptos y elementos generales se han derivado de la doctrina del Derecho Civil.

Como prueba de esa aseveración, es el Código Civil para el Distrito y Territorios Federales, el cuerpo normativo que regula las modalidades de estos bienes.

El artículo 1° de la Ley General de Bienes Nacionales regula el dominio de la Federación en bienes de dominio público de la Federación y en bienes dominio privado de la Federación. Los artículos 1?, fracción II; 3° y del 35 al 62 de la Ley General de Bienes Nacionales, enumera los bienes de dominio privado de la Federación. Estos bienes no están afectados a la realización de un servicio público, obra pública, servicio administrativo o un propósito de interés general. “El Estado —afirma SERRA ROJAS— está en posesión de estos bienes por cualquier título traslativo de dominio, y debe estimarse que su situación es transitoria, es decir, en caso de no destinarse a un servicio público, desprenderse de ellos, porque no es conveniente convertir al Estado en un rentista.”

El artículo 3° de la Ley General de Bienes Nacionales establece: Son bienes de dominio privado:

I. Las tierras y aguas no comprendidas en el artículo 2° de esta Ley, que sean susceptibles de enajenación a los particulares; Art. 936 C. C.

II. Los nacionalizados conforme a la fracción II (párrafo séptimo) , del artículo 27 constitucional, que no se hubiere construido o destinado a la administración, propaganda o enseñanza de un culto religioso;

III. Los bienes ubicados dentro del Distrito Federal considerados por la legislación común como vacantes; Art. 774 C C.

IV. Los que hayan formado parte de corporaciones y organismo de carácter federales, que se extingan;

V. Los bienes muebles al servicio de las dependencias de los Poderes de la Unión, no comprendidos en la fracción X del artículo anterior; y

VI. Los demás inmuebles y muebles que por cualquier título jurídico adquiera la Federación.

En relación a los bienes vacantes en el Distrito Federal a que hace alusión la fracción III del artículo transcrito, la regulación de estos bienes vacantes se establece en los artículos del 785 al 789 del Código Civil para el Distrito y Territorios Federales. Se consideran bienes vacantes a todos aquellos inmuebles que no tienen dueño cierto y conocido. Estos bienes deben denunciarse ante el Ministerio Público para que éste deduzca las acciones que correspondan, a fin de que sean declarados vacantes. El denunciante recibirá la cuarta parte del valor catastral de ellos. Otro grupo importante de bienes de dominio privado de la Federación son aquellos a que hace alusión la fracción IV del artículo 3° citado. Los bienes de estas instituciones públicas se regulan por su propio régimen jurídico. Una vez que se hayan liquidado o disuelto este tipo de corporaciones públicas, los bienes pasan nuevamente al Estado en calidad de bienes de dominio privado de la Federación.

Otro importante grupo de este tipo de bienes, son aquellos inmuebles y muebles que por cualquier título jurídico adquiera la Federación. La importancia de este grupo se deriva de la creciente intervención de la Administración Pública Federal en muchas actividades que anteriormente eran explotadas en forma exclusiva por los particulares. La ingerencia del Estado en empresas públicas de importancia estratégica, básica y necesaria para el desarrollo económico y social del país, obligan al Estado a una permanente adquisición de bienes destinados a sus empresas públicas, que por efecto de la ley, entran a formar parte del dominio privado de la Federación.

Algunas de las características más esenciales de estos bienes, son las siguientes: a) Su carácter de inembargables; b) Son susceptibles de adquirirse por prescripción, con excepción de los terrenos nacionales y cualquiera otros declarados como imprescriptibles; c) Pueden ser transmitidos en propiedad a terceros; d) Son susceptibles de cederse a título gratuito; e) Admiten el régimen jurídico de la donación y, f) Pueden ser objeto de todos los contrato que regule el Derecho común.

De acuerdo con el artículo 36 de la Ley General de Bienes Nacionales, los inmuebles de dominio privado se destinarán —preferentemente— al servicio de las distintas dependencias del gobierno federal, de las entidades federativas y de los municipios o de instituciones públicas o privadas que contribuyan al beneficio colectivo.

El patrimonio nacional de acuerdo a la ley general de bienes nacionales

La Ley General de Bienes Nacionales establece en su artículo primero: “El patrimonio nacional se compone: 1° de los bienes de dominio público de la Federación, 2° de los bienes de dominio privado de la Federación.”

Como lo afirma SERRA ROJAS esta clasificación corresponde a la doctrina tradicional que diferencia la propiedad social pública destinada a los usos públicos; y la propiedad privada que se origina en las complejas relacione' de la Administración Pública.

Como punto de partida es necesario precisar que una gran cantidad c bienes del Estado están sometidos a las normas del Código Civil, y equiparando en sus elementos esenciales la propiedad del Estado con la propiedad de los particulares, como si ambos regímenes de propiedad tuvieran la misma naturaleza jurídica. En México, en algunos casos, la legislación remite al Derecho privado para el tratamiento de una serie de bienes propiedad del Estado. Dada la importancia del patrimonio nacional, es indispensable que los administrativistas mexicanos hagan sustanciales aportaciones a los legisladores a fin de establecer una adecuada reglamentación pública de los bienes del Estado.

En nuestra obra Administración Pública Federal, destacamos que una de las cuestiones de mayor sutileza jurídica estribaba en la ausencia de una esencial identidad entre la organización administrativa y el Derecho Administrativo. Aunque comúnmente se piensa que las leyes relativas a la Administración Pública pertenecen al campo estricto de Derecho Administrativo, en la práctica muchas veces esto no es así, y ello en virtud de que numerosas leyes relativas a la Administración Pública no imponen mandatos, por lo que no corresponde a los lineamientos doctrinales del Derecho Administrativo, perjudicando seriamente a la Administración Pública.

El dominio público y el dominio privado de la federación

Nuestra legislación administrativa, fundamentalmente plasmada en la Constitución Política y en la Ley General de Bienes Nacionales, distingue el dominio público de la Federación, del dominio privado de la misma.

La Ley General de Bienes Nacionales, reguladora de los bienes de la Federación, hace la distinción entre el dominio público y el dominio privado. Para SERRA ROJAS, esta clasificación ha sufrido en los tiempos modernos una notable evolución, siendo además de una gran importancia, dado que a cada una de estas ramas corresponde un régimen jurídico diverso, de acuerdo con la naturaleza de esos bienes. Por el hecho de que la Administración sea propietaria, esto implica por la fuerza misma de las cosas, una cierta reacción del Derecho Administrativo, sobre el Derecho privado. Nunca se insistirá lo suficiente, en el sentido de la grave responsabilidad del Estado de no abandonar al Derecho privado grandes zonas de la Administración Pública, cuya regulación jurídica muchas veces sólo en forma aparente contiene las formalidades y las elementos esenciales del Derecho Administrativo.

Cuando la Ley General de Bienes Nacionales hace referencia a la forma como se compone el patrimonio nacional, creemos que lo toma como sinónimo de patrimonio federal, pues no podría tener otra explicación, en virtud que el patrimonio del Estado se compone además por los bienes de las entidades federativas, del Departamento del Distrito Federal, y de los municipios, quienes tienen plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.

Los recursos públicos que forman el patrimonio del Estado Mexicano, aun cuando están regulados por diversas jurisdicciones y leyes administrativas, y algunas de Derecho privado, constituyen una sola unidad económica ligada indisolublemente a la soberanía del Estado Mexicano. Parte de este patrimonio es de carácter

intransmisible; otra tiene como fin la inversión pública, y otra más está destinada al uso público y, en algunos casos, para particulares. Lo esencial estriba en comprender que el patrimonio del Estado Mexicano está formado tanto por los bienes de dominio público y privado de la Federación, como por bienes de las entidades federativas, del Distrito Federal y de los municipios. Estos recursos públicos constituyen la base sustancial de la existencia del Estado Mexicano. Gran parte del orden jurídico de la Federación, de los Estados, y de los municipios, depende de la estructura, regulación y destino de estos recursos estatales.

Para ANTONIO DE IBARROLA, en su obra Cosas y Sucesiones, el patrimonio del Estado se constituye por la universalidad de los derechos y acciones de que es titular, los cuales pueden valorarse pecunariamente, sumados a las obligaciones que los graban, encaminados a la realización de sus fines. Para EDUARDO BUSTAMANTE, el patrimonio del Estado consiste “en el conjunto de bienes y derechos, recursos e inversiones, que como elementos constitutivos su estructura social o como resultado de su actividad normal ha acumulado el Estado y posee a título de dueño, o propietario, para destinarlo o afectarlos en forma permanente, a la prestación directa o indirecta de los servicios públicos a su cuidado, a la realización de sus objetivos o finalidades de política social y económica.” Para ANDRÉS SERRA ROJAS, los elementos del patrimonio del Estado, concebidos como una consecuencia necesaria de su personalidad jurídica son: “a) Un conjunto de bienes, recursos, inversiones y demás derechos sobre las cosas que integran el dominio público y privado de la federación; b) Que se valoran pecuniariamente y estimulan el intercambio o tráfico de bienes; c) Afectados a una finalidad pública, interés general o utilidad pública, que se traduce en la prestación de servicios a cargo del Estado; d) Que forman una unidad, de la cual es titular el Estado o las entidades públicas por él creadas o reconocidas.”

No es nuestra intención abundar sobre el vasto campo del dominio público; sólo pretendemos subrayar la importancia de estos recursos estatales para las finanzas públicas. El dominio público es una expresión muy amplia que comprende la totalidad de los bienes corporales e incorporales, muebles e inmuebles, que pertenecen por disposición de la ley a la Federación, Distrito Federal, Estados y Municipios, y cuya regulación se ordena en un régimen de Derecho público, y sólo por excepción, en un régimen de Derecho privado. Ya VILLEGAS había señalado que el dominio público es el conjunto de bienes sometidos a un régimen jurídico sustancialmente distinto al que rige el dominio privado. En este sentido, la doctrina francesa, alemana, italiana y española, es unánime. Destacados autores como RIVERO, PAUL BENOIT, FORSFORT, ALESSI, ZANOBINI, GARCÍA DE ENTERRÍA, GARRIDO FAYA, y en México, GABINO FRAGA y ANDRÉS SERRA ROJAS, han puntualizado la importancia extraordinaria del dominio público, y la imperiosa necesidad de su regula. en un régimen estrictamente de Derecho público.

Recursos de las empresas públicas

La creciente importancia de las empresas públicas en los países con más alto desarrollo económico, trae como consecuencia lógica en el campo económico, un

acrecentamiento de los recursos público totales para un Estado. En los tiempos modernos ha dejado de tener validez la estrecha visión de las finanzas clásicas que consideraba a las empresas estatales como una actividad económica con escasa eficiencia técnica y reducida redituabilidad. Los clásicos, sistemáticos opositores a toda intervención gubernamental en los procesos económicos, afirmaban que toda empresa pública iba a significar en última instancia una carga para todos los contribuyentes.

La moderna concepción de las finanzas públicas rebasa los estrechos límites de justicia, educación, policía y defensa, que los clásicos ponían como exclusiva actividad del Estado. Actualmente, es unánime la aceptación teórica del Estado como empresario. Lo esencial en primer término es precisa fines y las condiciones en que la actividad empresarial del Estado debe deslizarse. Surtido este supuesto, las actividades de las empresas públicas se insertan en los grandes fines del Estado Social de Derecho, siendo uno de los primordiales la actividad planificadora del desarrollo económico y social.

Como ya lo han sostenido, MIRIAM, A. ROBSON, J. A. MANZANEDO, VILLAR PALASI, MELLAN GIL, BAENA y otros, la actividad empresarial del Estado contribuye al cumplimiento de los objetivos de ese Estado Social de Derecho, sin menoscabar las garantías individual y sociales que éste sostiene. Las empresas públicas y sus recursos económicos constituyen auténticos instrumentos planificación en las políticas de desarrollo del Estado. El ideal del Estado Social de Derecho se traduce en una lucha continua por la justicia social, y un creciente desarrollo económico justamente compartido en el Derecho y en la libertad. Dentro de este contexto se justifica plenamente en el orden ético, político y económico, la actividad empresarial del Estado.

Los recursos económicos de las empresas públicas ocupan un destacado lugar en las finanzas públicas modernas. La historia nos ha enseñado que la sola intervención de la economía privada ha sido insuficiente para satisfacer las crecientes necesidades colectivas y para que el Estado obtenga sus metas de justicia social. En otros tiempos, cuando los problemas sociales y económicos eran menos críticos la marcha de la economía se confiaba en forma exclusiva a los particulares. Esta tendencia dominante de las finanzas clásicas se ha derrumbado estrepitosamente ante la cruda realidad social de nuestro tiempo. El crecimiento desorbitado de los servicios públicos, las complejas necesidades económicas y sociales de millones de habitantes que permanecen al margen de los beneficios sociales, ha obligado al Estado a intervenir en actividades que anteriormente se tenían reservadas para los particulares.

Finalidades económicas y sociales del sector paraestatal en México

La necesidad de que el Estado asuma el papel rector en los procesos económicos, está plenamente justificado inclusive en el plano ideológico. Existe unánime reconocimiento de que sólo el Estado tiene los instrumentos necesarios y es el único capaz para definir y luchar por las metas de justicia social a que aspira toda colectividad. Sería insensato confiar a las ciegas y egoístas fuerzas del mercado la ordenación racional y justa del crecimiento económico y su equitativa distribución.

En México, nuestro Estado Social de Derecho admite la coexistencia de un sector público, social y privado, que tiene como consecuencia la estructura y funcionamiento de una economía mixta apoyada en los principios más ortodoxos de la ideología política y jurídica contenida en nuestra Constitución Política. Como lo afirma acertadamente ALEJANDRO CARRILLO CASTRO, a partir de 1925 fue necesario que el Estado Mexicano con el fin de cumplir algunas de sus funciones, recurriera a formas jurídico-administrativas diferentes de las dependencias centralizadas, para participar en la mejor y más eficiente realización de las actividades en las que había determinado o se habían visto forzados a participar en forma directa.

CARRILLO CASTRO considera que la mayor parte de las instituciones que en forma convencional se englobó dentro del sector paraestatal, se crearon con el propósito definido de auxiliar al gobierno federal en la atención de las funciones que la Constitución de 1917 había otorgado al Estado Mexicano. Para este prestigiado autor, entre las principales razones que han dado origen en México a estas entidades del sector paraestatal, son las siguientes:

a) La decisión del Estado de crear órganos para ejercer funciones que hasta 1917 las desempeñaba, esto es, por aumento de sus atribuciones.

b) La explotación de los recursos propiedad de la nación o la prestación directa, por parte del Estado, de ciertos servicios públicos considerados como de interés nacional.

c) La atención de campos de la actividad económica que, si bien no representaban servicios básicos para la nación, constituían renglones que no siempre han podido ser atendidos adecuadamente por el sector privado.

“El desarrollo —ya lo había sostenido anteriormente en mi obra de Administración Pública Federal— de las empresas públicas se atribuye a una política nacionalizadora del Estado, es decir, en favor de la apropiación de empresas en manos de particulares. La realidad, que para la política, la economía y el derecho es más importante que cualquier especulación teórica no ajustada a los hechos, ha demostrado a través del tiempo que la actividad empresarial del Estado no ha tenido como causa principal la incautación estatal de presas particulares, sino fundamentalmente la creación origen, por parte del Estado, de estas entidades. LANGROD rechaza la relación entre un movimiento nacionalizador y la creación de empresas públicas. En México, el extraordinario crecimiento de empresas públicas ha operado al margen de toda ideología nacionalizadora y de todo propósito de suprimir la actividad económica de los particulares. La economía mixta de México en ningún momento ha pretendido monopolizar a favor del Estado la actividad económica, sino por el contrario, el Estado Mexicano, ha fomentado el concurso libre de los particulares en la vida económica del país. Nuestro sistema de economía mixta respeta la actividad económica de los particulares como una garantía individual mandada por la Constitución Política del país. La actividad empresarial del Estado Mexicano obedece a un imperativo constitucional del Estado social de derecho y coadyuva al fortalecimiento general del país, respetando estrictamente los campos concretos de la actividad de los particulares. En resumen, la historia de las empresas públicas mexicanas no es la historia de su nacionalización.”

La gran mayoría de las entidades de la Administración Pública Federal Paraestatal se han creado en México bajo la forma de constitución mercantil propia del Derecho privado, sin que esto haya sido obstáculo para que s entidades se controlen y queden coordinadas por instrumentos jurídicos de Derecho público.

El Estado Mexicano al valerse de las formas jurídicas privadas para constituir algunas de sus entidades paraestatales, lo que hace es aprovechar el prestigio internacional de las sociedades anónimas. Esta privatización pudiera ser sólo una fachada, ya que en la realidad el Estado actúa con facultades muy importantes. Ya en España el prestigiado tratadista VILLAR PALASI había opinado que la Administración al elegir el medio formal de gestión privada, por ello dejaba de ser tal Administración ni hacía dejación de sus principios.

Este administrativista afirmaba que era típico, en este sentido, la utilización de la forma de sociedad anónima para el cumplimiento de los fines administrativos.

No todas las entidades de la Administración Paraestatal persiguen como fin próximo o remoto la producción de bienes o servicios, si bien la magnitud de su presupuesto inside en la economía. Organismos como el Instituto Mexicano del Seguro Social, y el ISSSTE, cuyas actividades están orientadas básicamente a proteger la salud de sus derechohabientes, ocupan un privilegiado lugar en las políticas del Ejecutivo Federal.

Esencialmente, los fines de las empresas públicas en México podemos ubicarlos en dos categorías: primero, la obtención de ingresos mediante la producción de bienes, o la prestación de servicios socialmente útiles, cubriendo zonas y actividades no atendidas por los particulares o, en su caso, ejerciendo el estado actividades económicas de tipo estratégico, básico y necesario, para el desarrollo económico y social; y segundo, la consecución de intereses colectivos, sin que importe la redituabilidad financiera.

En México, la creación de empresas paraestatales se debe fundamentalmente a imperativos de orden político, constitucional, de seguridad, económico, o social. Tenemos empresas que por la magnitud de sus inversiones sólo el Estado puede financiarlas y sostenerlas. En otros casos, el Estado se encarga directamente por mandato constitucional de cierta actividad económica, como es el caso, por ejemplo, de Petróleos Mexicanos, según mandamiento expreso del artículo 27 constitucional. Otras veces, las empresas manejadas directa-mente por el Estado se debe a razones de política económica, dentro de una estrategia previamente trazada. Es por ejemplo el caso de la Comisión Federal de Electricidad. También el Estado crea ciertas entidades paraestatales para proteger la economía de las clases desamparadas y combatir la especulación de artículos de primera necesidad. Es el caso, por ejemplo, de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares. En todos estos ejemplos, vemos que la creación de entidades paraestatales tiene una plena justificación en el orden ético, político y económico.

Las entidades paraestatales y los precios públicos y políticos

Al hablar de los recursos públicos y de las entidades paraestatales, es insoslayable el problema de los precios, tan debatido en la doctrina italiana, que como afirma FONROUGE, no ha uniformado su opinión acerca de su naturaleza y de su diferenciación con las tasas. Para INGROSSO los precios privados se establecen con arreglo a las leyes de mercado, por lo que no tienen un carácter tributario. En cambio, EINAUDT considera que es preferible hablar de precio cuasi privado, porque si bien se establece según las leyes de la economía privada, permita obtener de manera incidental y de forma secundada un fin público. INGROSSO opina que se habla de precios públicos cuando son establecidos unilateralmente en forma diversa a las políticas del merca o libre, pero con el propósito de cubrir los gastos, y podemos hablar de precios políticos cuando se fijan tarifas inferiores al costo de producción de los ser-vicios mixtos. Para INGROSSO, los precios públicos y los precios políticos pertenecen a la materia tributaria, criterio parcialmente compartido por TROTABAS y GIANNINI, incluyendo el primero entre los ingresos de tipo impositivo las ventas de productos por monopolios estatales y, el segundo autor, incluyendo en las tasas el producido de la acuñación de moneda y de las tarifas postales y telegráficas. Para FONROUGE, el producido de las empresas y servicios estatales lo ubica entre los ingresos que no revisten carácter tributario, por entender que no existen en el caso ejercicio de facultades inherentes a la soberanía, sino razones de oportunidad económica y política. Para este autor, la única excepción corresponde a las obras sanitarias de la nación, cuyos ingresos son mixtos: tributarios (tasas) y (tarifas).

No escapa al estudio de las finanzas, las entidades que ejercen un mono-polio estatal en las diversas manifestaciones del juego, como pueden ser los hipódromos, casinos, quinielas, loterías, etc. En México existe una entidad paraestatal denominada Lotería Nacional, que se enmarca en entidades similares estudiadas detenidamente por la doctrina. Los autores franceses consideran la lotería como una empréstito de tipo especial, pronunciándose en esta forma prestigiados autores como DUVERGER, TROTABAS y LAUFENRURGER. En cambio, los italianos la incluyen entre los monopolios estatales, asignándole INGROSSO un carácter tributario, GIANNINI les otorga la categoría de un impuesto in-directo al consumo. Para FONROUGE, la lotería corresponde a una actividad con fines de lucro, como tantas otras desarrolladas por los particulares y fundadas en el mero azar, condenándola este autor tanto desde una perspectiva económica como ética, compartiendo el criterio de la doctrina norteamericana en este sentido, y sustentada fundamentalmente por GROVES, SCHULTS y HARRYS, y compartiendo también la doctrina del Profr. BALEEIRO, que incluye a la lotería entre las actividades comerciales e industriales del Estado.

Podemos concluir afirmando que día a día ganan prestigio e importancia económica las empresas públicas en los países más avanzados del mundo. En naciones como México, los recursos públicos manejados por entidades paraestatales, representan una importancia cuantitativa de primer orden, independientemente de que estas entidades se han convertido en instrumentos esenciales y estratégicos para el desarrollo económico y social. El patrimonio económico de estas entidades, su manejo específico, sus fines particulares y su enmarcamiento dentro de los grandes fines del

Estado, se supeditan al control directo del Ejecutivo Federal a través de las Secretarías de Estad y Departamentos Administrativos.

Otra de las formas por las que el Estado puede obtener ingresos es mediante la entrega no onerosa de bienes por parte de terceros. La característica esencial de esta transmisión de bienes consiste en que el Estado no utiliza su poder de imperio, sino que es la voluntad de los particulares la causa legal de los ingresos que el Estado recibe de ellos.

Los ingresos de este tipo pueden provenir de particulares mediante donaciones, legados, etc. También pueden provenir de fundaciones privadas, o de otros países, o de autoridades gubernamentales, como ha sido por ejemplo el caso de las ayudas internacionales de ciertos gobiernos. El plan Marshall para la reconstrucción de daños bélicos en Europa es un ejemplo de este tipo de ayudas. En los recursos gratuitos no incluimos las ayudas de un ente público a otro, y ello en virtud del concepto de unidad patrimonial del Estado. Por ejemplo, los subsidios de la Federación a un Estado, o de un Estado a un municipio, son sólo cambios en las contabilidades, sin que esto altere para nada los ingresos totales de el estado de un país. Los ingresos derivados de los recursos gratuitos son de una escasa importancia cuantitativa en relación a ingresos totales de un Estado, siendo además, como afirma HÉCTOR VI-AS, de un carácter muy irregular su percepción, no obedeciendo general-mente a regla alguna de oportunidad económica.

Los recursos tributarios

En los países democráticos donde no existe una planificación centralizada y obligatoria, los tributos que el Estado exige a los particulares en el pleno ejercicio de su soberanía, constituyen la principal fuente de recursos para sufragar los gastos públicos y cumplir con las actividades estatales. En este orden de ideas, entendemos por tributos la totalidad de las categorías de contribuciones estatales que reconoce la doctrina financiera.

Los tributos, que de acuerdo con las diversas legislaciones pueden ser en especie o en dinero, aunque en las economías modernas de los países más avanzados del mundo, comúnmente es el dinero, constituyen prestaciones obligatorias que el Estado exige en virtud de su potestad de imperio, dentro de los más estrictos cánones de la juridicidad, y que tiene como finalidades supremas la atención de los gastos públicos y el pleno cumplimiento de los fines políticos, económicos y sociales del Estado. Dentro de los tributos, los impuestos son los de mayor significación económica; las contribuciones especiales que a su vez incluyen las contribuciones de mejoras, día a día van alcanzando un mejor desarrollo en los países avanzados y en aquellos preocupados de mejorar sus sistemas financieros; las contribuciones parafiscales, reconocidas también por la doctrina, día a día ganan importancia entre las especies de los recursos tributarios.

La doctrina internacional del Derecho Financiero ha delineado con suma precisión los elementos esenciales de los impuestos, razón por la que es categoría tributaria está exenta de graves confusiones. En cambio, no se ha diferenciado con la

suficiente claridad la fundamental separación entre la tasa y la contribución de mejoras, habiendo autores como EINAUDI que no hacen referencia a las tasas, por entender como afirma FONROUGE, que sólo existen precios, impuestos, y contribuciones especiales. Por otra parte, prestigiados tratadistas internacionales como SÁINZ DE BUJANDA, BERLIRI, DUVERGER y TROTABAS, sostienen tajantemente que sólo existen los impuestos y las tasas.

Dentro del extenso campo de los tributos públicos, la ciencia de las finanzas públicas ha estudiado con sumo cuidado y detenimiento los principios ideales que deben normar las distribuciones de las cargas tributarias entre los componentes de una comunidad. En las prestigiadas obras de DINO JARACH, SÁINZ DE BUJANDA, VALDÉS COSTA, etc., destacan las referencias a principios rectores para la normación de las cargas tributarias. Entre ellos sobresale fundamentalmente los de la capacidad contributiva, contraprestación, beneficio, indemnización, expropiación, gratuidad, honerosidad, etc.

De todos estos principios, el financista argentino HÉCTOR VILLEGAS considera que el que ha ganado terreno en la época moderna como principio fundamental en la distribución de la carga tributaria es el de la “capacidad contributiva”, y lo entiende como la aptitud económica de los miembros de la comunidad para contribuir a la cobertura de los gastos públicos.

Para el administrativista argentino RAFAEL BIELSA, la adopción de este criterio distributivo responde a exigencias de “razonabilidad” y “justicia”. considerando este autor que estos principios son imposibles de soslayarlos. “Estos valores —sostiene HÉCTOR VILLEGAS— imponen que sea la capacidad contributiva de los miembros de la comunidad, la magnitud sobre la cual se establezca la cuantía de los pagos públicos.

Dicha cuantía debe ser fijada por el legislador mediante la ponderación de todas aquellas circunstancias que tornen equitativa la participación de los ciudadanos en la cobertura del gasto público (P. E.: niveles mínimos de renta, origen de ellas. cargas de familia, etc.) .”

La legislación tributaria trata de fundamentar el principio de la capacidad contributiva en ciertas situaciones fácticas generadoras de la obligación de tributar a las que el legislador considera que objetivamente corresponde normalmente a cierta aptitud de pago del tributo. Estas circunstancias fácticas a las que el legislador les atribuye capacidad contributiva, son lo que comúnmente en la legislación financiera se les considera como las hipótesis caucionantes de la obligación de tributar. Es el hecho imponible a que ha referencia DINO JARACH. Realizada la hipótesis tributaria, nace la obligación estatuida por la norma. La potestad de imperio que el Estado tiene para cobrar los tributos, depende esencialmente de la realización de estas hipótesis contempladas en las normas tributarias. El principio de juridicidad va a descansar en las hipótesis contempladas en las normas y en la realización estricta de estas situaciones fácticas o circunstancias contempladas por el legislador, y que al realizarse, nace en forma automática las obligaciones a cargo de los obligados de pagar el tributo y el derecho soberano del Estado ara exigirlo.

El principio de la capacidad contributiva y las cargas públicas

En relación a la capacidad contributiva, son interesantes las reflexiones de GABRIEL FRANCO, según cita de HÉCTOR VILLEGAS: Si eliminan casos particulares y se considera la reacción de la inmensa mayoría de los individuos, puede tenerse por cierto que la capacidad contributiva crece con el ingreso, que el sacrificio implícito en la privación de una parte de la renta es tanto menor cuanto más elevada es su cuantía, que la capacidad contributiva aumenta más de prisa que el ingreso porque a medida que éste se acrecienta es menor la parte necesaria para cubrir necesidades vitales, etc. En orden a factores políticos y económicos, la ciencia de las finanzas públicas contribuye a la construcción de los principios generales que dan el fundamento para que el legislador eleve a la categoría de norma jurídica los hechos generadores

La obligación tributaria, o hechos imponibles, que serán los que determinan y califiquen la capacidad contributiva. Los hechos generadores de la obligación tributaria no son estructuras conceptuales rígidas, sino supuestos flexibles y cambiantes según las circunstancias y condiciones políticas, sociales y económicas. La capacidad contributiva como parámetro valorativo en la fijación de las obligaciones tributarias son consecuencia de ciertas circunstancias económicas, políticas y sociales, razón por la que estos supuestos o circunstancias fácticas han ido cambiando a través de la historia. Lo que una determinada circunstancia o hecho, constituyen en un momento dado el elemento más importante para fijar o determinar la capacidad contributiva, deja de tener importancia en otro momento determinado. Lo que en un país es un rasgo fundamental de la capacidad contributiva, como puede ser por ejemplo el ejercicio de una profesión lucrativa, puede dejar de serlo en ese mismo país en otro momento histórico o aún en el mismo momento, si han cambiado las circunstancias económicas, políticas o sociales, que significaban a esa determinada profesión como lucrativa. Por esta razón, la capacidad contributiva es el elemento esencial para la conformación justa y adecuada de todo tributo.

El principio de la capacidad contributiva descansa en la aptitud real de articulares para soportar las cargas tributarias. Esta aptitud para cumplir con las cargas tributarias es el punto de arranque del legislador para elevar a norma jurídica de contenido obligatorio, los supuestos que dan nacimiento a las obligaciones tributarias. La construcción técnica del principio de legalidad de las normas tributarias descansa en los principios de la economía política, y fundamentalmente, en la situación particular que cada país presenta en sus fenómenos económicos, políticos y sociales. Acertadamente afirma ANTONIOMICHELI que el legislador puede incurrir en error al valorar la carga tributaria, y ello debido a la existencia de un amplio juego de posibilidades en las que el legislador tendrá que optar por alguna de ellas. El principio de la capacidad contributiva tendrá forzosamente que insertarse en el orden jurídico nacional a fin de cumplirse estrictamente con la juridicidad de las obligaciones tributarias. De esta forma, como lo ha estudiado MICHELI, el orden jurídico impedirá que el legislador pueda escoger un determinado hecho que de ninguna manera pueda constituir un síntoma de capacidad contributiva.

Como lo ha dejado asentado la doctrina de las finanzas públicas, el principio de la capacidad contributiva deberá tomarse en un sentido amplio y aplicable a todos los tributos, es decir, a los impuestos, tasas y contribuciones especiales. Esto significa,

como lo sostiene VILLEGAS, que se puede detectar la aptitud de pago público, ya sea por ser titular de bienes, ingresos, etc., o por el hecho de haber sido beneficiado por una actividad o gasto del ente estatal, o inclusive por haber simplemente provocado la prestación de un servicio singularizado.

En un Estado Social de Derecho, las distintas especies tributarias tendrán que estar enmarcadas en una absoluta legalidad. No basta la sola construcción del principio de legalidad para la conformación de los distintos tipos tributarios. Es necesario además, adecuar las cargas tributarias a los criterios de justicia, pues sólo las cargas tributarias justas es lo que viene a justificar plenamente las obligaciones tributarias. La aptitud de pagar un tributo, y la consecuente carga tributaria, son los fundamentos de hecho para que el Estado, en valores y criterios de justicia, delimite las situaciones y circunstancias fácticas, como supuestos normativos de toda obligación tributaria. Se atentaría contra el valor de la justicia si un Estado no impusiera una alta carga tributaria para beneficio de la colectividad, si la aptitud de pagar el tributo fuera una realidad. También se atentaría contra la justicia en la imposición de cargas tributarias que no correspondieran a una real aptitud del pago de estas obligaciones. Son en consecuencia los valores y criterios de justicia, los fundamentos últimos por los que el Estado impone las distintas cargas tributarias, y es la construcción del principio de legalidad, la máxima garantía para el pleno cumplimiento de la juridicidad de las obligaciones tributarias, como exigencia básica de todo Estado Social de Derecho.

Los recursos por sanciones fiscales

Independientemente de la naturaleza jurídica de las sanciones fiscal que siempre deben de estar contempladas en las leyes, carecen de una casi toma importancia económica como medio de obtención de ingresos para el Estado. Las sanciones fiscales son impuestas en virtud de la potestad de imperio del Estado, no teniendo como finalidad la obtención de ingresos, sino como afirma FONROUGE, una función de carácter represivo e intimidatorio.

Para alguna corriente de la doctrina financiera, estas sanciones forman parte del Derecho Penal ordinario. Otros autores piensan que el campo de las sanciones ha ganado su autonomía dogmática, constituyéndose en un Derecho

Financiero Penal. Junto a estas dos posiciones fundamentales, existen variados puntos de vista habiendo casi unanimidad en el sentido de que las penas carecen de una finalidad económica financiera sobre todo en los Estados modernos. Prestigiados autores como DALTON, BERLIRI, VALDÉS COSTA, RAMÍREZ CARDONA, y otros, sostienen que en los Estados modernos la imposición de sanciones fiscales no tienen conexión con la idea de obtener ingresos. La finalidad de las sanciones es más noble e importante: garantizar el fiel cumplimiento de las disposiciones fiscales.

Independientemente de que las sanciones fiscales carezcan de importancia en el orden presupuestario y de que no tengan como finalidad ser fuente de recursos para el Estado, es indudable que originan ingresos, y por este solo hecho, deben de considerarse en el gran capítulo de los recursos públicos estatales.

Las sanciones fiscales pueden revestir el carácter de una multa, es decir de la exigencia de un pago en dinero, hasta las penas privativas de la libertad.

El capítulo de las sanciones en la legislación tributaria, es reconocido unánimemente por la doctrina internacional como algo absolutamente necesario. Si las disposiciones tributarias carecieran del carácter obligatorio, tácticamente dejarían de pertenecer al mundo del Derecho, para convertirse 'lo en simples convencionalismos sociales. La supervivencia de los sistemas políticos tributarios depende en gran parte del temor de los obligados a ser sancionados por el Estado ante el incumplimiento de las obligaciones tributarias. En México, el Código Fiscal de la Federación, y una serie de disposiciones impositivas, como es en lo relativo al Impuesto Sobre la Renta, al Impuesto al Valor Agregado, y otros más, se contemplan sanciones que van desde la multa hasta penas privativas de la libertad, clausuras, decomisaciones, etc.

En México, el régimen jurídico de las sanciones fiscales está supeditado fundamentalmente a las garantías de audiencia, legalidad y seguridad jurídica, que establecen los artículos 14 y 16 constitucionales, y a una serie de garantías consignadas en la Constitución Política.

La moneda y el empréstito como recursos públicos

La moderna ciencia de las finanzas públicas acepta la emisión de moneda como un medio normal de que el Estado se vale para allegarse recursos. Una de las bases fundamentales del Estado para ejercer su actividad financiera es precisamente el pleno ejercicio de su potestad para emitir moneda, con exclusión total de los particulares, como única garantía para delinear políticas definidas en los campos de la moneda y del crédito. Ya EUGENE GROSSMANN había estudiado cómo desde los albores de las finanzas el Estado ha venido ejerciendo su potestad monetaria. El exclusivo Derecho del Estado para emitir moneda, es una de las más poderosas traducciones prácticas de sus actos de imperio, y de una trascendencia indiscutible y de grandes proporciones para la vida económica, política y social de cualquier país. La potestad constitucional que otorga al Estado facultades para emitir moneda, no impacta sólo a los fenómenos económicos. Dada la gran complejidad de las finanzas públicas, y de las actividades económicas de los particulares y del sector social, los efectos en la emisión de moneda afecta tanto al crédito, como al empleo y a los precios. Por medio de la emisión de moneda, el Estado tiene la posibilidad de regular y controlar en forma directa el intercambio de bienes y servicios. y las transacciones públicas, sociales y privadas de un país.

En México, el artículo 28 de la Constitución Política, otorga al Estado el monopolio para la emisión de moneda, y establece que la emisión de billetes quedará a cargo de un solo banco que controlará el Gobierno Federal. Este banco a cargo del Gobierno Federal es el Banco de México, que fue fundado por medio de la promulgación de una ley, el 25 de agosto de 1925, y sus consecuentes reformas el 25 de julio de 1931, el 12 de abril de 1932, y cl 16 de febrero de 1933, el 22 de marzo del mismo año, el 26 de abril de 1935, reformas en 1937 y en 1938. En 1941 se promulgó la nueva Ley Orgánica del Banco de México, habiéndose publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de mayo del mismo año, sufriendo esta ley múltiples reformas,

siendo algunas de ellas de suma importancia, las del 29 de diciembre de 1970, y las de 1979. El Banco de México cuenta con una nueva ley, de fecha 14 de diciembre de 1993, y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1993. Los efectos económicos y sociales de la emisión de moneda, y en general los de política monetaria, serán tratados en el capítulo relativo a la política financiera y fiscal o tributaria.

En el capítulo relativo al empréstito público se estudia detenidamente la naturaleza, contenido, significado y efectos del empréstito público. En este capítulo se han analizado cómo para las finanzas tradicionales el empréstito constituye un recurso extraordinario, al cual sólo debería recurrirse en circunstancias excepcionales, como podría ser una guerra, una catástrofe, etc. En cambio, para las finanzas públicas modernas, los recursos provenientes del empréstito público constituyen una forma normal que el Estado utiliza para obtener recursos. Por supuesto, que aún dentro de esta corriente moderna, aún constituyendo el empréstito un medio normal de que el Estado dispone para financiar los gastos públicos, las circunstancias económicas y las coyunturas políticas y sociales determinan su prudente uso.

Para autores tan prestigiados como EINAUDI y GRIZZIOTI, el tema del empréstito público ha sido ampliamente estudiado. Autores de la talla de DUVERGER, TROTABAS y BALEEIRO, consideran que el empréstito público constituye un ingreso verdadero y no un mero anticipo, asimilándolo al impuesto como un medio de distribución de las cargas públicas.

De acuerdo a BALEEIRO, TROTABAS y DUVERGER, dentro de los recursos públicos podemos señalar tres tipos: primero, el empréstito, instrumento financiero utilizado por el Estado para cubrir necesidades públicas; segundo, los anticipos, bonos o letras de tesorería, destinados fundamentalmente para satisfacer necesidades monetarias, y tercero, los procedimientos monetarios orno es la emisión de moneda.

En los Estados modernos el empréstito público es uno de los instrumentos e mayor importancia cuantitativa y cualitativa de que se vale el Estado. tanto para el financiamiento de los gastos públicos, como para la estrategia de la política financiera. El empréstito aún siendo un medio normal de financiamiento, se utiliza tornando en cuenta la situación política, económica y social de un país en un momento determinado. Los recursos derivados de todo empréstito se manejan de acuerdo a ciertos límites que aconseja el sentido común, la previsión, la estrategia financiera, y, esencialmente, la situación económica y la coyontura.

En México, las políticas de deuda pública quedan a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo a lo establecido en la Ley General de Deuda Pública. En nuestro país el manejo de la deuda pública se encomienda al Ejecutivo Federal, quedando la aprobación para contratar empréstitos, al Congreso de la Unión, quien autoriza anualmente en la Ley Federal de Ingresos el monto máximo de endeudamiento.