UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR FACULTAD DE CIENCIAS ... · todo momento de mi vida, a mi...

UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS

ESCUELA DE ECONOMÍA

CARRERA DE ECONOMÍA

TESIS PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE ECONOMISTA

TEMA:

“IMPACTO DEL BONO DE DESARROLLO HUMANO EN LA POBREZA,

DESIGUALDAD, EDUCACIÓN Y SALUD, PERÍODO 2007-2013”

AUTORES:

MAYRA ELIZABETH SEILEMA VALLADARES

SANTIAGO XAVIER RAMÍREZ SÁNCHEZ

DIRECTOR:

ECON. MAURICIO LEÓN G.

DEDICATORIA

A mi padre por su apoyo incondicional y por ser la persona que ha guiado mi

vida. A mi hija Noelia para demostrarle que a pesar de las caídas podemos lograr

nuestras metas y cumplir nuestros sueños.

Mayra Elizabeth Seilema Valladares

iii

DEDICATORIA

Este trabajo va dedicado a las personas que confiaron en mí y pusieron su

granito de arena para construir este sueño de ser profesional.

Santiago Xavier Ramírez Sánchez

iv

AGRADECIMIENTO

Un agradecimiento especial al Econ. Mauricio León por sus valiosos

comentarios durante el desarrollo de esta tesis. A la Universidad Central del Ecuador y a

cada uno de los profesores con los que tuve la oportunidad de aprender y crecer en el

ámbito académico.

Mayra Elizabeth Seilema Valladares

Un agradecimiento especial a Dios, a mis Padres por su apoyo incondicional en

todo momento de mi vida, a mi compañera de trabajo por su constancia y ejemplo de

lucha y para mi Director de tesis por sus direccionamientos y guías en el trabajo

desempeñado.


v

AUTORIZACIÓN DE AUTORÍA INTELECTUAL

Yo, Mayra Eizabeth Seilema Valladares en calidad de autora de la tesis realizada

sobre “IMPACTO DEL BONO DE DESARROLLO HUMANO EN LA POBREZA,

DESIGUALDAD, EDUCACIÓN Y SALUD, PERÍODO 2007-2013”, por la presente

autorizo a la UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR, hacer uso de todos los

contenidos que me pertenecen o de parte de los que contienen esta obra, con fines

estrictamente académicos o de investigación.

Los derechos que como autor me corresponden, con excepción de la presente

autorización, seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido en los

artículos 5, 6, 8; 19 y demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual y su

Reglamento.

Quito, 15 de abril de 2016

………………………………..

Firma

Mayra Eizabeth Seilema Valladares

C.C. 1804503330

[email protected]

vi

AUTORIZACIÓN DE AUTORÍA INTELECTUAL

Yo, Santiago Xavier Ramírez Sánchez en calidad de autor de la tesis realizada

sobre “IMPACTO DEL BONO DE DESARROLLO HUMANO EN LA POBREZA,

DESIGUALDAD, EDUCACIÓN Y SALUD, PERÍODO 2007-2013”, por la presente

autorizo a la UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR, hacer uso de todos los

contenidos que me pertenecen o de parte de los que contienen esta obra, con fines

estrictamente académicos o de investigación.

Los derechos que como autor me corresponden, con excepción de la presente

autorización, seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido en los

artículos 5, 6, 8; 19 y demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual y su

Reglamento.

Quito, 15 de abril de 2016

………………………………..

Firma


C.C. 1721599379

[email protected]

vii

OFICIO DE CONCLUSIÓN DE TESIS

viii

NOTAS EMITIDAS POR EL TRIBUNAL CALIFICADOR

xiv

ÍNDICE DE CONTENIDO

DEDICATORIA .................................................................................................. iii

DEDICATORIA .................................................................................................. iii

AGRADECIMIENTO ......................................................................................... iv

AUTORIZACIÓN DE AUTORÍA INTELECTUAL ........................................... v

AUTORIZACIÓN DE AUTORÍA INTELECTUAL .......................................... vi

OFICIO DE CONCLUSIÓN DE TESIS ............................................................ vii

NOTAS EMITIDAS POR EL TRIBUNAL CALIFICADOR .......................... viii

ÍNDICE DE CONTENIDO ............................................................................... xiv

ÍNDICE DE ANEXOS....................................................................................... xix

ÍNDICE DE TABLAS ........................................................................................ xx

ÍNDICE DE GRÁFICOS ................................................................................... xxi

RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................ xxiii

ABSTRACT ..................................................................................................... xxiv

CAPÍTULO I......................................................................................................... 1

1. PLAN DE TESIS .......................................................................................... 1

1.1. ANTECEDENTES................................................................................. 1

1.2. JUSTIFICACIÓN .................................................................................. 4

1.3. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA ................................................ 5

1.3.1. Fundamentación del problema. ....................................................... 5

1.3.2. Formulación del problema. ............................................................. 5

1.4. DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA ................................................... 6

1.4.1. Delimitación espacial ...................................................................... 6

1.4.2. Delimitación temporal ..................................................................... 6

1.5. DETERMINACIÓN DE OBJETIVOS .................................................. 6

1.5.1. Objetivo General ............................................................................. 6

1.5.2. Objetivos Específicos. ..................................................................... 6

xv

1.6. DETERMINACIÓN DE HIPÓTESIS ................................................... 7

1.6.1. Hipótesis General. ........................................................................... 7

1.6.2. Hipótesis Específicas. ..................................................................... 7

1.7. MARCO METODOLÓGICO ................................................................ 7

1.7.1. Métodos de Investigación. .............................................................. 7

1.7.1.1. Conceptos: ................................................................................ 8

1.7.2. Técnicas de Investigación ............................................................. 13

1.8. PLAN ANALÍTICO ............................................................................ 17

1.9. CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES............................................... 22

CAPÍTULO II ..................................................................................................... 23

2. PROTECCION SOCIAL Y TRANSFERENCIAS MONETARIAS ......... 23

2.1. PROTECCIÓN SOCIAL ..................................................................... 23

2.1.1. Seguridad Social en el Marco Constitucional de 2008 ................. 24

2.2. TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS........... 27

2.3. PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS Y PENSIONES

CONTRIBUTIVAS ................................................................................................ 30

2.3.1. El Sistema de Pensiones Tradicional ............................................ 32

2.3.2. Cobertura ....................................................................................... 33

2.3.3. Sustentabilidad Fiscal ................................................................... 34

2.4. SISTEMAS INTEGRADOS DE PROTECCIÓN SOCIAL ............. 35

2.4.1. La Integralidad de la Protección Social ........................................ 36

2.5. EVOLUCIÓN REGIONAL DE LOS PROGRAMAS DE

TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADOS ................................ 38

2.5.1. Progresa ......................................................................................... 39

2.5.2. Bolsa Escola y Peti ........................................................................ 40

2.5.3. Red de Protección Social .............................................................. 42

2.5.4. Programa de Asignación Familiar (PRAF) ................................... 43

xvi


PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS ................................................................... 44

2.6.1. Reformas Pro-cobertura ............................................................. 45

2.7. IMPACTO EN LA POBREZA Y DESIGUALDAD........................ 47

2.7.1. Pensiones No Contributivas .......................................................... 50

2.8. IMPACTO EN EDUCACIÓN Y SALUD ........................................ 50

2.8.1. Educación ...................................................................................... 50

2.8.2. Salud.............................................................................................. 52

CAPÍTULO III .................................................................................................... 54

3. ANTECEDENTES DEL BONO DE DESARROLLO HUMANO 1998-

2006 ............................................................................................................................ 54

3.1 Origen del BDH (Normativa Legal) ..................................................... 54

3.2 Objetivos del BDH ................................................................................ 58

3.3 Población objetivo: madres, adultos mayores, personas con

discapacidad ............................................................................................................ 59

3.4 Cobertura ............................................................................................... 61

3.4.1. Focalización .................................................................................. 64

3.5 Condicionalidades ................................................................................. 66

3.6 Competencias y administración del BDH ............................................. 68

3.7 Operación del BDH ............................................................................... 69

3.7.1. Sistema de Pago.......................................................................... 70

Capitulo IV .......................................................................................................... 74

4. EVOLUCION PROGRAMATICA DEL BDH 2007-2013. ....................... 74

4.1. Objetivos .............................................................................................. 75

4.2. Población objetivo: madres, adultos mayores, personas con

discapacidad 78

4.2.1. Núcleos familiares......................................................................... 78

4.2.2. Pensión para Personas con Discapacidad ...................................... 79

xvii

4.2.3. El Sistema de Aseguramiento no contributivo .............................. 80

4.3. Desarrollo conceptual del subsidio ...................................................... 81

4.3.1. Cambios en el BDH .................................................................... 84

4.3.2. Pensión asistencial no contributiva ............................................... 90

4.3.2.1. Pensión para Adultos Mayores .............................................. 91

4.3.2.2. Pensión para Personas con Discapacidad ............................... 92

4.4. Cobertura .............................................................................................. 93

4.4.1. Personas habilitadas por provincia .............................................. 100

4.4.2. Núcleos familiares (BDH) .......................................................... 101

4.4.3. Pensión para Adultos Mayores ................................................... 102

4.4.4. Pensión para Personas con Discapacidad .................................... 103

4.5. Focalización..................................................................................... 104

4.5.1. Selección de beneficiarios SELBEN ........................................... 105

4.5.2. Registro Social (SELBEN II) ...................................................... 107

4.5.3. Registro Social 2013 ................................................................... 108

4.6. Beneficios ........................................................................................ 109

4.6.1. Crédito de Desarrollo Humano ................................................... 110

4.6.2. Programa Cobertura de Protección Familiar ............................... 112

4.6.2.1. Componentes del Subprograma ........................................... 112

4.6.3. Redes de Descuento .................................................................... 113

4.6.4. Becas de Desarrollo Humano ...................................................... 114

4.6.5. Plan Familia ................................................................................ 115

4.7. Presupuesto ...................................................................................... 116

4.8. Condicionalidades ........................................................................... 119

CAPITULO V ................................................................................................... 127

5. EVALUACION DEL IMPACTO DEL BONO DE DESARROLLO

HUMANO ................................................................................................................ 127

xviii

5.1. Caracterización socioeconómica de los beneficiarios del BDH ...... 127

5.1.1. Género ......................................................................................... 127

5.1.2. Etnia ............................................................................................ 129

5.1.3. Escolaridad y Tamaño de Hogar ................................................. 130

5.1.4. Ingresos del Hogar ...................................................................... 131

5.2. Impacto en pobreza y desigualdad .................................................. 132

5.2.1. Pobreza ........................................................................................ 132

5.2.1.1. Resultados ............................................................................ 133

5.2.2. Desigualdad ................................................................................. 135

5.2.2.1. Resultados ............................................................................ 136

5.3. Condicionalidades ........................................................................... 139

5.4. Impacto en educación y salud ............................................................ 141

5.4.1. Cuadro Comparativo de Impacto en América Latina ................. 141

5.4.2. Cuadro Comparativo de Estudios en Ecuador ............................ 146

CAPITULO VI .................................................................................................. 154

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES........................................ 154

6.1. Conclusiones ................................................................................... 154

6.2. Recomendaciones ............................................................................ 156

Bibliografía ....................................................................................................... 158

ANEXOS .......................................................................................................... 167

xix

ÍNDICE DE ANEXOS

Anexo 1: Tipos de Presupuesto ......................................................................... 167

Anexo 2: Tablas de Presupuesto asignado al BDH........................................... 167

xx

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1: Variables e Indicadores ......................................................................... 15

Tabla 2: Cronograma de Actividades.................................................................. 22

Tabla 3: Beneficiarios del Bono Solidario por Región, Junio 1999 ................... 61

Tabla 4: Monto del Bono Solidario por beneficiario (en sucres) 1998-1999 ..... 69

Tabla 5: Evolución del Monto del Bono de Desarrollo Humano 1998-2013 ..... 70

Tabla 6: Número de Beneficiarios por Tipo de Subsidio anual 2007-2013 ........ 93

Tabla 7: Porcentaje de Beneficiarios por Género 2013 ...................................... 99

Tabla 8: Personas habilitados por provincia y por tipo de subsidio 2013......... 100

Tabla 9: Eficiencia en la Focalización del BDH 2006 ...................................... 107

Tabla 10: CDH por tipo de subsidio de enero a diciembre 2013 ...................... 111

Tabla 11: Cobertura Exequial por tipo de Subsidio 2009-2013 ........................ 113

Tabla 12: Presupuesto Ejecutado BDH y Agregados: Bienestar Social y Sector

Social 2007-2013 (millones de USD) ........................................................................... 116

Tabla 13: Evolución del Presupuesto Asignado al Programa BDH.................. 117

Tabla 14: Comparaciones de Impacto en América Latina ................................ 141

Tabla 15: Comparativo de Estudios en Ecuador ............................................... 146

Tabla 16: Ejecución Presupuestaria (devengado) del Gobierno Central en el

Sector Social Enero-Diciembre 2007-2008 (millones de dólares y porcentajes) ......... 167

Tabla 17: Gasto Social/ PIB. Millones de USD. Porcentajes ........................... 167

Tabla 18: Presupuesto Gobierno Central 2007. Millones de USD ................... 168

Tabla 19: Subsidios del Estado 2012 (millones de USD) ................................. 168

Tabla 20: Ejecución Presupuesto del Sector Social. Gastos por Sectorial / Años

2011-2012 (millones de USD y porcentajes) ................................................................ 168

Tabla 21: Ejecución Presupuesto del Sectorial Bienestar Social. Naturaleza y

Grupo de Gasto / Años 2011-2012 (millones de USD y porcentajes) .......................... 169

Tabla 22: Ejecución Presupuestaria por Sectorial Primer Trimestre 2013 (USD

millones) ....................................................................................................................... 170

xxi

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1: Adultos Mayores que cobran BDH 2007-2013 ................................. 33

Gráfico 2: Ejes de Integración de la Protección Social ....................................... 36

Gráfico 3: Beneficiarios del BDH por tipo, Diciembre 2006 ............................. 62

Gráfico 4: Evolución de beneficiarios del Bono 1999-2006, millones de hogares

........................................................................................................................................ 63

Gráfico 5: Número de Beneficiarios por tipo de subsidio anual 2007-2013 ...... 93

Gráfico 6: Personas con discapacidad habilitadas para cobro de pensión 2007-

2013 ................................................................................................................................ 98

Gráfico 7: Porcentaje de Beneficiarios por género 2013 .................................... 99

Gráfico 8: Porcentaje de Beneficiarios por Área 2013 ..................................... 100

Gráfico 9: Núcleos familiares beneficiarios del BDH 2007-2013 .................... 101

Gráfico 10: Adultos Mayores beneficiarios 2007-2013 .................................... 102

Gráfico 11: Personas con Discapacidad beneficiarios 2007-2013 .................... 103

Gráfico 12: Evolución de la pobreza por NBI 2005-2012 ................................ 109

Gráfico 13: Incrementos del BDH 2007-2013 .................................................. 117

Gráfico 14: Evolución del Presupuesto Asignado al Programa BDH y a

Bienestar Social 2007-2013 .......................................................................................... 118

Gráfico 15: Conoce de alguna Obligación/Corresponsabilidad al cobrar el BDH

2007 .............................................................................................................................. 121

Gráfico 16: Género por tipo de beneficiario: Adultos Mayores 2007-2013 ..... 127

Gráfico 17: Género por tipo de beneficiario: Personas con Discapacidad 2007-

2013 .............................................................................................................................. 128

Gráfico 18: Género por tipo de beneficiario. Representante Núcleo Familiar

2007-2013 ..................................................................................................................... 129

Gráfico 19: Etnia de beneficiarios del Bono de Desarrollo Humano ............... 130

Gráfico 20: Pobreza-Hogares beneficiarios del Bono de Desarrollo Humano . 131

Gráfico 21: Incidencia de Pobreza y Extrema Pobreza Diciembre 2007 .......... 133

Gráfico 22: Incidencia de Pobreza y Extrema Pobreza Diciembre 2013 .......... 134

Gráfico 23: Incidencia de Pobreza y Extrema Pobreza Diciembre 2007 y 2013

...................................................................................................................................... 134

xxii

Gráfico 24: Área proporcional al coeficiente de Gini (Curva de Lorenz)

Diciembre 2007 ............................................................................................................. 136

Gráfico 25: Área proporcional al coeficiente de Gini (Curva de Lorenz) Sin

BDH Diciembre 2007 ................................................................................................... 137

Gráfico 26: Área proporcional al coeficiente de Gini (Curva de Lorenz)

Diciembre 2013 ............................................................................................................. 137

Gráfico 27: Área proporcional al coeficiente de Gini (Curva de Lorenz) Sin

BDH Diciembre 2013 ................................................................................................... 138

Gráfico 28: Coeficiente de Gini Diciembre 2007-2013 .................................... 138

Gráfico 29: Gasto Sector Social Período Enero-Marzo 2010-2013 (USD

millones y porcentajes) ................................................................................................. 170

xxiii

“IMPACTO DEL BONO DE DESARROLLO HUMANO EN LA

POBREZA, DESIGUALDAD, EDUCACION Y SALUD, PERIODO 2007- 2013”

"THE IMPACT OF “BONO DE DESARROLLO HUMANO” IN

POVERTY, INEQUALITY, EDUCATION AND HEALTH, PERIODS 2007-

2013"

RESUMEN EJECUTIVO

En la presente investigación se muestra el análisis del impacto social del

programa de transferencia monetaria condicionada "Bono de Desarrollo Humano-

BDH". Comenzando con el origen de programas similares dentro de la región, se aborda

el estudio de la evolución del programa en el Ecuador. Para determinar la influencia

social del BDH se miden cuatro variables cruciales: pobreza, desigualdad del ingreso,

educación y salud de los hijos de la población beneficiaria.

Entre los principales resultados se muestra que el programa Bono de Desarrollo

Humano logra contribuir positivamente a la reducción de la pobreza y desigualdad en el

período estudiado. Respecto a educación se observa un aumento significativo en la tasa

de matriculación de los infantes y adolescentes. Y, por otro lado, se infiere que el

programa logra mejorar el acceso a los servicios de salud en el país, sin embargo, no ha

causado un impacto positivo suficiente en la calidad de la educación y salud.

PALABRAS CLAVE: BONO DE DESARROLLO HUMANO /

TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS/ PROGRAMAS

ASISTENCIALES/ PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS / IMPACTO SOCIAL /

POBREZA Y DESIGUALDAD

xxiv

ABSTRACT

In the current research, the analysis of the social impact of the conditional cash

transfer program "Bono de Desarrollo Humano- BDH" is displayed. Beginning with the

origins of similar programs within the region, the study of the evolution of the program,

is approached. To determine the social influence of the program BHD four crucial

variables are measured: Poverty, income inequality, education and the health of the

children of the beneficiary population.

Among the main results it is shown that the program Bono de Desarrollo

Humano achieves a positive contribution reducing poverty and inequality in the period

studied. Regarding the education a significant increase in the enrollment of children and

adolescents is observed. On the other hand, it is inferred that the program does improve

access to health services in the country, however, it has not caused an enough positive

impact on the quality of education and health.

KEYWORDS: BONO DE DESARROLLO HUMANO / CONDITIONAL

CASH TRANSFERS / WELFARE / NON-CONTRIBUTORY PENSIONS / SOCIAL

IMPACT / POVERTY AND INEQUALITY PROGRAMS

1

CAPÍTULO I

1. PLAN DE TESIS

1.1. ANTECEDENTES

Política Social de Subsidio

Los programas de transferencias monetarias condicionadas son una de las

innovaciones más relevantes de política social en los últimos veinte años. El Ecuador ha

sido parte de esta tendencia con la creación del Bono Solidario en 1998 y su posterior

transformación en Bono de Desarrollo Humano a partir de 2003.

Villatoro en (CEPAL, Revista de la CEPAL 86, 2005) señala que:

Los programas que condicionan las transferencias monetarias a la inversión en

capital humano deben ser entendidos en el contexto de un nuevo enfoque de la

protección social. En rigor, las consecuencias sociales de las crisis económicas y de los

programas de ajuste estructural han generado un debate en torno a la racionalidad de esa

protección (Ravallion, 2003). Del debate se desprende que el sistema de protección ha

evolucionado desde una perspectiva centrada en la reducción de la pobreza en el corto

plazo, hacia un enfoque de manejo de riesgos, que tiene como objetivo acrecentar el

capital humano y superar la pobreza en el largo plazo.

El Bono Solidario fue creado como “un instrumento de compensación social en

el marco de un paquete de medidas económicas de ajuste fiscal que incluyeron ajustes a

los precios de los combustibles” (León M. , Histora del Bono de Desarrollo: continuidad

y ruptura I, 2013).

Como se menciona en el párrafo anterior, el Bono Solidario nace de la necesidad

del Gobierno del Dr. Jamil Mahuad de recompensar a través de una retribución

económica a los sectores más vulnerables de la sociedad debido a los ajustes de corte

neoliberal (eliminación de los subsidios generalizados al gas, electricidad y

combustible). En el último trimestre del año 1998 se adopta esta medida de

compensación monetaria que busca favorecer a la población en extrema pobreza. Vale

2

mencionar que esta transferencia en dinero no requería ninguna corresponsabilidad por

parte del beneficiario.

Dada la urgencia política y la necesidad de solventar el déficit fiscal así como

los compromisos asumidos con el FMI, se tornaba prioritario la aplicación de dichas

medidas de eliminación de subsidios y la implementación el Bono Solidario debido a la

agitación social que acarreó el optar por medidas tan drásticas sin su debida

compensación.

Es así que el programa denominado Bono Solidario se conformó en apenas

cuarenta días en su diseño y la base de datos fue recopilada en las distintas iglesias con

el aval de autoridades locales como párrocos católicos, ministros de otras iglesias o

juntas parroquiales.

La base de datos del subsidio llegó a contar con 1´700.000 registros de personas

que consideraron que eran beneficiarios del subsidio. Con un análisis más meticuloso de

la información se pudo depurar la lista a fin de que el bono se focalice a los que

realmente necesitan esta ayuda social; esto se hizo mediante el cruce de información

con entidades como el IESS, instituciones financieras, o criterios como la posesión de

celulares, posesión de bienes y otros.

Bajo estos métodos se logró una reducción significativa en el número de

beneficiarios llegando así la cifra de 1’280.000 beneficiarios que se encuentran en

situación vulnerable.

Este sistema no fue concebido como política social del gobierno pero debido a la

crisis de 1999 se convirtió en eje principal de los programas de protección social del

estado.

El Bono de Desarrollo Humano estuvo a cargo del Programa de Protección

Social, entidad adscrita al Ministerio de Inclusión Económica y Social (ex Ministerio de

Bienestar Social).

El Programa de Protección Social (PPS) se creó mediante Decreto Ejecutivo

No.486-A, en junio del año 2.000, con la intención de que sea una entidad autónoma

encargada de administrar los programas sociales de transferencias monetarias y

económicas a las familias en situación de pobreza y mayor vulnerabilidad de riesgo.

3

En septiembre 2.000 el Programa inicia la gestión con la transferencia del

Programa Bono Solidario del CONAM, programa que venía operando desde fines 1998.

Originalmente el programa contaba con una administración parcial en base a lógicas de

atención a los reclamos, la administración compartida de las bases de datos de los

beneficiarios.

Durante el año 2001, el PPS amplió su intervención con la creación de dos

programas adicionales: la Beca Escolar y el Crédito Productivo Solidario, con los que se

reforzó la concepción de protección social. La Beca escolar fue un programa de

transferencia monetaria a las familias en situación de extrema pobreza, identificadas en

el SELBEN (Sistema de Identificación y Selección de Beneficiarios de los programas

sociales).

El programa condicionaba la asistencia a niños de entre 6 y 15 años a los

establecimientos de educación. Se trataba de un programa de mejoramiento del ingreso

y del consumo familiar, con el objetivo de mitigar el hambre y de crear un mecanismo

de protección al capital humano a través de la permanencia de los niños en la escuela.

En junio 2001 se implementó la fase inicial. El Programa Beca escolar se creó

mediante la suscripción del Convenio entre la UNICEF y los Ministerios de Bienestar

Social y Educación. El financiamiento de este programa provino de recursos fiscales, el

diseño del programa fue el aporte de la UNICEF.

El otro programa creado en 2001 fue el Crédito Productivo Solidario, cuya

finalidad fue el mejoramiento del ingreso familiar no solo como consecuencia de la

transferencia monetaria del Estado, sino también que sea consecuencia de la capacidad

productiva de la familia. Se entregaba un crédito con el que se podía emprender en

actividades económicas. Inicialmente el crédito fue direccionado a los beneficiarios del

Bono Solidario. Este crédito tiene por objetivo también fortalecer el sistema corporativo

y la capacitación de los beneficiarios.

El Programa del Crédito productivo fue financiado por un aporte fiscal por USD

8 millones, de los cuales hasta fines del 2001 ya se habían desembolsado USD 4

millones.

4

Como lo menciona Rosero en su estudio sobre el impacto del bono de desarrollo

humano en el trabajo infantil:

Hasta mediados de los ochenta, la protección social en Ecuador estaba

enmarcada a los servicios de seguridad social (pensiones y salud), además de las redes

de educación y salud. Lo anterior no constituía un sistema articulado de protección

social que servía por un lado como un mecanismo para aliviar la pobreza y por otro lado

como un mecanismo para mitigar los costos de crisis económicas y de desastres

naturales (Martínez J. & Rosero J., 2007).

Desde 2003 se lo denominó como Bono de Desarrollo Humano y se buscó

convertirlo en un programa de transferencias monetarias condicionadas a que las madres

beneficiarias envíen a sus hijos a la escuela y los lleven a los controles de salud.

En esta propuesta el Bono de Desarrollo Humano condiciona la entrega de

dinero a que se cumplan ciertas condiciones propuestas desde el gobierno y como se

menciona en el párrafo anterior las beneficiarias deben enviar a sus hijos en edad

escolar a la colegiatura de igual manera hijos menores a 6 años deben tener sus

controles de salud respectivo y para las personas de la tercera edad y discapacitados no

hubo requerimientos adicionales entregándoles los montos asignados sin ningún tipo de

requisitos.

Con esta política incluida en el subsidio se buscó sobre todas las cosas proteger

el capital humano e inferir en comportamientos de este segmento de la población y que

con estudios internacionales realizados sobre el impacto de estos programas han

mostrado lo efectivo de los subsidios condicionados frente a los programas

indiscriminados o no condicionados.

El programa se mantuvo en USD 15 hasta el año 2007, cuando el Presidente

Rafael Correa elevó a USD 30, cumpliendo así su promesa de campaña; en la actualidad

el monto llega a US$ 50 dólares mensuales.

1.2. JUSTIFICACIÓN

La propuesta de inclusión y equidad social que busca la política pública de

subsidio gira alrededor de una visión integral encaminada al ejercicio, garantía y

exigibilidad de los derechos del buen vivir y el cumplimiento de los objetivos del

5

régimen de desarrollo en su parte económica, política, social, ambiental y cultural. Se

trata de un sistema que incluye: educación, salud, seguridad social, gestión de riesgos,

cultura física y deporte, hábitat y vivienda, comunicación e información, disfrute del

tiempo libre, ciencia y tecnología, población, seguridad humana y transporte lo que

desde el punto de vista académico será las bases para un cambio en la matriz productiva

y una sociedad de conocimiento.

El estudio del tema propuesto permitirá visualizar si las transferencias

monetarias (subsidios) combaten problemas sociales como la desigualdad y la pobreza y

si permiten la acumulación de capital humano. Asimismo, aportará en el conocimiento

de la evolución programática del Bono de Desarrollo Humano en el período 2007-2013

y de sus razones.

1.3. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA

1.3.1. Fundamentación del problema.

El estudio pretende conocer si un subsidio monetario focalizado, con sus

respectivas condiciones, crea oportunidades de desarrollo en el mediano y largo plazo,

generando una mejor sociedad con menor pobreza y desigualdad y con mayor

educación y salud, y no se convierte en una antítesis al desarrollo, resultando en un

programa clientelar que solo genera transferencias de recursos sin ningún tipo de

resultado halagador en cuanto a generar desarrollo sostenible para la sociedad.

1.3.2. Formulación del problema.

Esta investigación busca identificar la razón por la que la pobreza se reduce pero

aumenta el número de personas beneficiarias del Bono de Desarrollo Humano, un caso

aparentemente contradictorio y que pone en tela de duda la eficacia de dicho subsidio.

Se aborda un análisis de la evolución del Bono de Desarrollo Humano, con el fin

de identificar la real situación de las personas beneficiarias del programa y si esta

política está mermando eficazmente la pobreza y la desigualdad y, mediante el

cumplimiento de las condicionalidades de educación y salud, se está mejorando el

capital humano de los hijos de las familias beneficiarias.

6

1.4. DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA

1.4.1. Delimitación espacial

Para el presente estudio se toma en cuenta a todos los beneficiados en el país del

programa Bono de Desarrollo Humano.

1.4.2. Delimitación temporal

La investigación tendrá como parámetro de tiempo los últimos 6 años

retrospectivos desde el año 2013, es decir, el período 2007-2013.

1.5. DETERMINACIÓN DE OBJETIVOS

1.5.1. Objetivo General

Analizar el impacto social del Bono de Desarrollo Humano en la población

ecuatoriana del año 2007 al 2013.

1.5.2. Objetivos Específicos.

Sistematizar el origen y evolución de los programas de transferencias

monetarias condicionadas y pensiones no contributivas en la región de

América Latina.

Conocer la evolución programática del BDH, incluida la pensión asistencial

para adultos mayores y personas con discapacidad, como instrumento de

protección social, en el período 2007-2013, y contrastarla con el período

previo 1998-2006.

Identificar las razones del cambio en la cobertura del BDH y la pensión

asistencial.

Determinar la influencia del BDH en la situación de pobreza de ingresos de

los beneficiarios y en la desigualdad del ingreso.

Conocer el grado de implementación y cumplimiento de las

condicionalidades y el impacto del Bono de Desarrollo Humano en la

educación y la salud de los hijos e hijas de las madres beneficiarias.

7

1.6. DETERMINACIÓN DE HIPÓTESIS

1.6.1. Hipótesis General.

El BDH ha tenido un impacto social positivo en la población beneficiaria.

1.6.2. Hipótesis Específicas.

El aumento de la cobertura del BDH y la pensión asistencial no contributiva

se debió a cambios en la focalización y en la ampliación de la población

objetivo del programa.

El Bono de Desarrollo Humano ha contribuido a la reducción de la pobreza y

a la disminución la desigualdad.

El Bono de desarrollo humano ha mejorado el acceso a la educación y los

servicios de salud de los hijos e hijas de los beneficiarios pero ha tenido poco

impacto en mejorar sus niveles de educación de calidad y sus condiciones de

salud.

1.7. MARCO METODOLÓGICO

1.7.1. Métodos de Investigación.

Para la primera hipótesis se revisarán las estadísticas del MIES-PPS sobre la

cobertura del BDH para los tres grupos de beneficiarios: madres, adultos

mayores y personas con discapacidad. Se revisarán los decretos y acuerdos

ministeriales emitidos desde 2007 que modifican la población objetivo.

Mediante entrevistas a personal del MIES, ex PPS, MCDS-Registro Social

se levantará información sobre la refocalización del BDH realizada en el año

2009 y cómo afectó la cobertura el programa.

Para analizar el impacto del Bono de Desarrollo Humano en la reducción de

la pobreza y la desigualdad se usarán las encuestas nacionales del empleo,

subempleo y desempleo del INEC de los años 2007 y 2013. A partir de estas

bases de datos, se estimará el impacto contable que el BDH y la pensión

asistencial tienen en la pobreza y la desigualdad. Adicionalmente, se

revisarán estudios recientes sobre el impacto de los programas de

8

transferencias monetarias condicionadas en pobreza y desigualdad

elaborados por CEPAL, BID, Banco Mundial, otros.

Para analizar el impacto del Bono de desarrollo humano en educación y

salud se hará una revisión sistemática de estudios de impacto realizados para

el Ecuador como los de Schady y Araujo (2006), Ponce (2008), Rosero

(2008), León y Younger (2005), etc. Adicionalmente, se sistematizará los

resultados de las evaluaciones de impacto realizadas en programas similares

en la región a partir de la revisión de informes de la CEPAL, BID, Banco

Mundial, otros.

Adicionalmente, para sistematizar el origen y evolución de los programas de

transferencias monetarias condicionadas y pensiones no contributivas en la

región de América Latina, se realizará una revisión de fuentes secundarias,

especialmente de instituciones especializadas como la CEPAL, Banco

Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo.

1.7.1.1. Conceptos:

Protección social

Se trata de proteger financieramente a las personas de riesgos sociales

(enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y desempleo). La protección social se refiere

a todos los mecanismos de previsión colectiva, que las personas pueden hacer frente a

las consecuencias financieras de los "riesgos sociales" (Fundación Wikimedia, Inc.,

2013).

(Orriols, 2002) sostiene:

Dado que bienestar social es “el conjunto de cosas para vivir

bien”, es posible considerar que Protección Social sea el conjunto de

instrumentos utilizados por el Estado con objetivo de promover y mejorar

este bienestar. La Protección Social constituye, de esta forma, un

mecanismo de redistribución que trata de minimizar los efectos negativos

generados por la organización social capitalista que pone en la margen

una parcela importante de la población.

Programas de transferencias monetarias condicionadas

9

Son expresiones de continuidad de las políticas de protección implementadas

como respuesta a la crisis económica que devastó a América Latina durante la década de

1980, y que fueron profundizadas en la primera parte de la década de 1990.

(Villatoro, 2007) señala que:

Estos programas han sido empleados tanto para la atención de

familias en pobreza persistente como de hogares afectados por choques

económicos, y más allá de sus diferencias, estas iniciativas tienen bases

conceptuales comunes, entre las cuales destacan la búsqueda simultánea

de eficiencia y equidad (vinculación entre alivio de pobreza en el corto

plazo y desarrollo del capital humano en el largo plazo), el énfasis en la

corrección de fallos de mercado a través de la creación de incentivos a la

demanda (condicionamiento de las transferencias), el empleo de un

enfoque multidimensional y sinérgico que requiere de la coordinación de

los actores institucionales implicados y que se expresa en una

intervención sobre diferentes dimensiones del bienestar para toda la

familia, la entrega de un rol central a las mujeres beneficiarias con fines

de empoderamiento de éstas, y la relevancia de los sistemas de monitoreo

y evaluación para la gestión, el aprendizaje y el incremento de la

transparencia.

Pensiones asistenciales

Son ayudas económicas individualizadas de carácter periódico en favor de

grupos vulnerables como ancianos, enfermos o personas discapacitadas que no puedan

trabajar. Los beneficiarios de estas ayudas, por lo general, deben reunir ciertas

condiciones como por ejemplo: carecer de medios económicos, no tener familiares

obligados a mantenerlos, no ser propietarios o usufructuarios de bienes muebles o

inmuebles, entre otras (Instituto Canario de Estadística, 2014).

Pensiones no contributivas

Son las prestaciones de carácter asistencial, periódicas, vitalicias o de duración

indeterminada en favor de aquellas personas que no han cotizado nunca o el tiempo

10

suficiente para alcanzar prestaciones de nivel contributivo por la realización de

actividades profesionales (Instituto Canario de Estadística, 2014).

Pensiones contributivas

Las pensiones contributivas proceden de la Seguridad Social. Para su acceso es

necesario cumplir una serie de requisitos, como acreditar un período mínimo de

cotización. La cuantía de la prestación se calcula a partir de esa cotización individual

(Instituto Canario de Estadística, 2014).

Pobreza de ingresos

Tiene que ver con la insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta

alimentaria, así como realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda,

transporte y educación, aunque la totalidad del ingreso del hogar fuera utilizado

exclusivamente para la adquisición de estos bienes y servicios (CONEVAL, 2002).

La desigualdad de ingreso

Es el conjunto que comprende todas las disparidades en la distribución de

ingresos económicos, entre ellas muy especialmente la distribución de la renta que

procede tanto del capital como del trabajo. Esta acepción se refiere generalmente a la

desigualdad entre individuos y grupos al interior de una sociedad, sin embargo se puede

referir también a la desigualdad entre países (Fundación Wikimedia, Inc.).

Capital humano

Se denomina capital humano al valor económico potencial de la mayor

capacidad productiva de un individuo, o del conjunto de la población activa de un país,

que es fruto de unos mayores conocimientos adquiridos en la escuela, la universidad o

por experiencia. Son múltiples los factores que inciden en la productividad de los

individuos y que explican, por tanto, sus diferencias de rentas o salario; unos

congénitos, como la fuerza física, la inteligencia, la habilidad, la tenacidad, etcétera, y

otros adquiridos con el esfuerzo personal o la influencia del medio ambiente, como la

formación, la sanidad, la familia, etcétera; está, en tercer lugar, la mejor o peor suerte

que uno pueda tener en la vida, un factor que en ningún caso debe ser menospreciado

(La gran enciclopedia de Economía, s. f.).

Cobertura

11

Medida de la proporción de destinatarios de una intervención que ha sido

efectivamente beneficiada por ella (SENPLADES, 2014).

Condicionalidad

Se refiere al conjunto de condiciones que deben reunir las personas para poder

recibir una ayuda o beneficio. Lo que se destaca del concepto de condicionalidad es

todo lo relacionado a los requisitos y solicitudes que exija el benefactor para poder

otorgar lo que según corresponda. Los requisitos de una condicionalidad son con varios

fines, en algunos casos, se pretende que las condiciones que se pidan sean parte de lo

que se quiera obtener (González, 2013).

Impacto en educación

Es el grado de influencia interna y externa que se genera en el sector educativo

provocado por la aplicación de una medida política; en el ámbito interno se percibe en

los cambios que experimentan los estudiantes a su paso por unidad académica; en el

ámbito externo se traduce en los aportes y transferencias que se realiza en su región o

comunidad (Aguilar, 2014).

Impacto en salud

Conjunto de efectos potenciales sobre la salud de la población y la distribución

de tales efectos, provocadas por un hecho o actuación que afecta a este entorno (OMS,

2007).

Pertinencia

Expresa si el programa de transferencias monetarias condicionadas tiene la

cualidad de ser conveniente, ajustado y apropiado para la población del país (De Chile,

2014).

Eficiencia

Es la habilidad para conseguir cosas con la menor inversión posible de recursos.

Se centra en el método, en el mejor sistema y el tiempo más corto para hacer bien lo que

se hace. Tiene que ver en el cómo hacer las cosas (Medios) (Valzam, 2014).

Eficacia

12

Es la habilidad para alcanzar los objetivos que se establecen con la menor

utilización de recursos posible y el uso inteligente de los mismos. Se centra en los

resultados (Valzam, 2014).

Sostenibilidad

Aquella que promueve un uso inteligente de los recursos económicos en busca,

no sólo, de ahorrar sino de conseguir que el valor de la intervención sea mucho mayor

que su precio (La Enciclopedia multimedia de la sostenibilidad medioambiental, 2014).

Método Inductivo

Es un proceso en el que, a partir del estudio de casos particulares, se obtienen

conclusiones o leyes universales que explican o relacionan los fenómenos estudiados,

este método utiliza la observación directa de los fenómenos, la experimentación y el

estudio de las relaciones que existen entre ellos. Inducir es ir más allá de lo evidente.

Método deductivo

Consiste en obtener conclusiones particulares a partir de una ley universal esto

quiere decir que su estudio va de lo general a lo particular, de lo complejo a lo simple

(Much, L. & Angeles, E., 2009) señalan:

Pese a que el razonamiento deductivo es una maravillosa

herramienta del conocimiento científico, si el avance de la ciencia se

diera sólo en función de él, éste sería muy pequeño. Esto se debe a que

nuestra experiencia como humanos es limitada, depende de nuestros

sentidos y de nuestra memoria.

Método descriptivo

Se lo utiliza en la descripción de hechos y fenómenos actuales. Este método se

sitúa en el presente. Recoge y tabula los datos para luego analizarlos e interpretarlos de

una manera imparcial.

Revisión de bibliografía especializada

Es utilizada para justificar una investigación debe ser sintética, actual y

correctamente descrita. Se deben recoger todas aquellas citas que aporten información

13

relevante acerca del objeto de estudio y supongan una aportación importante. La

información puede ser recogida del Ministerio de Inclusión Social, Banco Central,

Municipios, Organizaciones Internacionales que son instituciones que aportan como

referencia para justificar una investigación. La excepción a esta regla la conforman los

manuales o artículos originales que ofrezcan definiciones de los conceptos que se

manejan en la investigación y que son referencia para el conjunto de la comunidad

científica. Por último, las referencias bibliográficas deben estar correctamente descritas

de acuerdo a las normas que propongan la institución que va a autorizar o financiar el

estudio, o la publicación a la que se envía un artículo original.

Sistematización de información secundaria

Una vez que se tuvo recopilada la información suficiente en registros ampliados

y diario, se prosiguió a sistematizar los contenidos y hechos ahí plasmados. La

sistematización posibilita comprender cómo se desarrolla la experiencia, por qué se da

precisamente de esta manera se da cuenta de cuáles fueron los cambios que se

produjeron, cómo se produjeron y por qué se produjeron. Al aplicar la sistematización

se podrán diferenciar los elementos constantes en la práctica de los ocasionales, los que

quedaron sin continuidad en el trayecto, los que incidieron en la creación de nuevas

pistas y líneas de trabajo, los que expresan vacíos que se han ido arrastrando

constantemente.

1.7.2. Técnicas de Investigación

Encuesta

Es una técnica que consiste en obtener información de una parte de la población

o muestra, mediante el uso del cuestionario. “La recopilación de la información se

realiza mediante preguntas que midan los diversos indicadores que se han determinado

en la operacionalización de los términos del problema o de las variables de la hipótesis”

(Much, L. & Angeles, E., 2009).

Entrevista

14

Puede ser uno de los instrumentos más valiosos para obtener información, y

aunque aparentemente no necesita estar muy preparada, es posible definir a la entrevista

como “el arte de escuchar y captar información; esta habilidad requiere de capacitación,

pues no cualquier persona puede ser un buen entrevistador.” (Much, L. & Angeles, E.,

2009).

Muestreo

Es la medida en que la ciencia no estudia los casos aislados y singulares y, por el

contrario busca resaltar las características existentes en los fenómenos singulares. “La

muestra además ha de satisfacer el requisito básico de poder poner a prueba una

hipótesis, es decir, que la muestra entra en el proceso de investigación como elemento a

través del cual garantice la capacidad predictiva de las hipótesis.” (Rodríguez, 1998).

15

Tabla 1: Variables e Indicadores

VARIABLE TIPO DE

VARIABLE OPERACIONALIZACIÓN DIMENSIONES INDICADOR

UNIDAD

DE

MEDIDA

Evolución del BDH Cuantitativa Evolución del BDH Inversión en BDH por año %

Cobertura del BDH Cuantitativa Cantidad de personas que

perciben el BDH

Beneficiarios del Bono por

año %

Influencia del BDH en la

pobreza Cuantitativa Variación de la pobreza

Estimación de pobreza por

año %

Influencia del BDH en la

desigualdad de ingreso Cuantitativa Desigualdad del Ingreso

Desigualdad del Ingreso

por año %

Implementación de las

condicionalidades Cualitativa

Evolución de las condiciones

exigidas

Evolución de las

condiciones exigidas por

año

Análisis de la evolución de las condiciones que deben

cumplir los beneficiarios del BDH Categorías

Cumplimiento de las

condicionalidades Cualitativa

Grado de cumplimiento de las

condiciones exigidas

Grado de cumplimiento de

las condiciones exigidas

por año

Análisis del grado de cumplimiento de las

condiciones exigidas a los beneficiarios del BDH

Δ Calidad

de vida

Impacto del BDH en la

educación Cuantitativa Evolución de la Educación

Evolución de la Educación

por año %

Impacto del BDH en la salud Cuantitativa Asistencia de los beneficiarios

en busca de salud preventiva

Asistencia de los

beneficiarios en busca de

salud preventiva por año

Análisis de la asistencia de los beneficiarios del BDH

en busca de salud preventiva

Mayor

cobertura

en Salud

Eficiencia del BDH Cualitativa Eficiencia del Programa BDH Eficiencia del Programa

BDH por año Análisis de la eficiencia del Programa BDH por año Índice de

Desarrollo

16

Humano

Fuente: Propia

Elaboración: SEILEMA, M. y RAMÍREZ, S.

17

1.8. PLAN ANALÍTICO

CAPÍTULO I:

1.1. Antecedentes

1.2. Justificación

1.3. Identificación del Problema

1.3.1. Fundamentación del problema

1.3.2. Formulación del problema

1.4. Delimitación del Problema

1.4.1. Delimitación Espacial

1.4.2. Delimitación Temporal

1.5. Determinación de Objetivos

1.5.1. Objetivo General

1.5.2. Objetivos Específicos

1.6. Determinación de Hipótesis

1.6.1. Hipótesis General

1.6.2. Hipótesis Específicas

1.7. Marco Metodológico

1.7.1. Métodos de Investigación

1.7.1.1. Conceptos

1.7.2. Técnicas de Investigación

1.8. Plan Analítico

1.9. Cronograma de Actividades

18

CAPÍTULO II:

2. PROTECCION SOCIAL Y TRANSFERENCIAS MONETARIAS

2.1. Protección social

2.1.1. Seguridad Social en el Marco Constitucional 2008

2.2. Transferencias monetarias condicionadas

2.3. Pensiones no contributivas y pensiones contributivas

2.3.1. El Sistema de Pensiones Tradicionales

2.3.2. Cobertura

2.3.3. Sustentabilidad Fiscal

2.4. Sistemas integrados de protección social

2.4.1. La integralidad de la Protección Social

2.5. Evolución regional de los programas de transferencias monetarias

condicionados

2.5.1. Progresa

2.5.2. Bolsa Escola y Peti

2.5.3. Red de Protección Social

2.5.4. Programa de Asignación Familiar (PRAF)

2.6. Evolución regional de los programas de pensiones no

contributivas

2.6.1. Reformas Pro-cobertura

2.7. Impacto en pobreza, desigualdad

2.7.1. Pensiones no contributivas

2.8. Impacto en educación y salud

2.8.1. Educación

19

2.8.2. Salud

CAPÍTULO III:

3. ANTECEDENTES DEL BONO DE DESARROLLO HUMANO 1998-

2006

3.1. Origen del BDH

3.2. Objetivos del BDH


discapacidad

3.4. Cobertura

3.4.1. Focalización

3.5. Condicionalidades

3.6. Competencias y administración del BDH

3.7. Operación del BDH

3.7.1. Sistema de Pago

CAPÍTULO IV:

4. EVOLUCION PROGRAMATICADEL BDH 2007-2013.

4.1. Objetivos


discapacidad

4.2.1. Núcleos familiares

4.2.2. Pensión para Personas con Discapacidad

4.2.3. El Sistema de Aseguramiento no contributivo

4.3. Desarrollo conceptual del subsidio

4.3.1. Cambios en el BDH

20

4.3.2. Pensión asistencial no contributiva

4.3.2.1. Pensión para Adultos Mayores

4.3.2.2. Pensión para Personas con Discapacidad

4.4. Cobertura

4.4.1. Personas habilitadas por provincia

4.4.2. Núcleos familiares (BDH)

4.4.3. Pensión para Adultos Mayores


4.5. Focalización

4.5.1. Selección de beneficiarios SELBEN

4.5.2. Registro Social (SELBEN II)

4.5.3. Registro Social 2013

4.6. Beneficios

4.6.1. Crédito de Desarrollo Humano

4.6.2. Programa Cobertura de Protección Familiar

4.6.2.1. Componentes del Subprograma

4.6.3. Redes de Descuento

4.6.4. Becas de Desarrollo Humano

4.6.5. Plan Familia

4.7. Presupuesto


CAPITULO V:

21

5. EVALUACION DEL IMPACTO DEL BONO DE DESARROLLO

HUMANO

5.1. Caracterización socioeconómica de los beneficiarios del BDH

5.1.1. Género

5.1.2. Etnia

5.1.3. Escolaridad y Tamaño de Hogar

5.1.4. Ingresos del Hogar

5.2. Impacto en pobreza y desigualdad

5.2.1. Pobreza

5.2.1.1. Resultados

5.2.2. Desigualdad

5.2.2.1. Resultados


5.4. Impacto en educación y salud

5.4.1. Cuadro Comparativo de Impacto en América Latina

5.4.2. Cuadro Comparativo de Estudios en Ecuador

CAPITULO VI:

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

6.1. Conclusiones

6.2. Recomendaciones

22

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RECOPILACION INFORMACION

ELABORACION DEL CAPITULO I

ELABORACION DEL CAPITULO II

ELABORACION DEL CAPITULO III

ELABORACION CAPITULO IV

ELABORACION CAPITULO V

Fuente: Propia


SEPTIEMBRE OCTUBRE NOVIEMBRE DICIEMBRE

MES/

ACTIVIDAD

JUNIO JULIO AGOSTOENERO FEBRERO MARZO ABRIL MAYO

1.9. CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES

Tabla 2: Cronograma de Actividades

23

CAPÍTULO II

2. PROTECCION SOCIAL Y TRANSFERENCIAS MONETARIAS

2.1. PROTECCIÓN SOCIAL

Para empezar es necesario estudiar el concepto de protección social, según Armando

Barrientos (S. Cecchini & M. Lavigne, 2013) la conceptualización de la protección

social se constituye de tres componentes:

1. La seguridad social basada en el principio contributivo que se aboca a

proteger los trabajadores y sus dependientes de los efectos de

contingencias asociadas con el ciclo de vida y los riegos laborales.

2. La asistencia social basada en el principio de ciudadanía, financiada por

recursos fiscales, y orientada a la superación de la pobreza.

3. Las políticas de empleo que se han desarrollado aceleradamente en

países de altos ingresos. (p. 20).

La situación en Ecuador respecto a Pobreza nos muestra Andrés Mideros

cuando argumenta:

En los últimos años el Ecuador es el segundo país con mayor reducción

de la pobreza en la región, y es uno de los pocos países que han logrado reducir

pobreza y desigualdad al mismo tiempo. El Gobierno de la República del

Ecuador se ha planteado como un imperativo moral la erradicación de la

pobreza, y en especial de la pobreza extrema. Lograr estas metas y sostener los

logros alcanzados en un contexto económico que cambia, plantea retos

significativos. (S. Cecchini & M. Lavigne, 2013) (p. 25).

Por ello se ha tornado necesario generar y consolidar sistemas de protección y

seguridad social incluyentes (que incluyan a todos y todas sin importar su vinculación

con un mercado laboral), y que apoyen la inclusión (que generen igualdad, fomenten

capacidades y construyan oportunidades).

Andrés Mideros en (S. Cecchini & M. Lavigne, 2013) establece que:

De acuerdo al mandato del Consejo Nacional de Planificación, se ha

formulado la Estrategia Nacional para la Igualdad y la Erradicación de la

Pobreza ENIEP, la misma que plantea tres componentes para erradicar diversas

formas de pobreza y vulnerabilidad.

24

1. El primero propone la provisión de bienes superiores (aquellos que garantizan

derechos, como la salud, la educación, el hábitat, la vivienda, el agua y el

saneamiento) de calidad en todo el territorio nacional.

2. El segundo trata de la revolución productiva y del trabajo, donde se asume la

generación de capacidades, la reducción del subempleo, la revolución agraria y

la inclusión financiera.

3. Finalmente, el tercer componente expone la protección integral al ciclo de vida,

mediante la protección y seguridad social, los cuidados y la protección de

derechos.

Dentro de la región en los países donde el trabajo informal acoge a la

mayor parte de la población económicamente activa, la universalidad de la

seguridad social ha requerido la articulación de regímenes contributivos y no-

contributivos. En estos últimos, la solidaridad se ha dado a través de la política

fiscal. En este marco, la protección y seguridad social no se ha presentado como

paternalista, sino como un tema de justicia social y un instrumento de

promoción e inclusión tanto económica como social.

En Ecuador se han dado importantes avances empezando desde la

creación de la Caja de Pensiones en 1928. En 1970 se creó el Instituto

Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), en 1981 se promulgó la Ley de

Extensión del Seguro Social Campesino, y en 1992 y 1995 se crearon los

Institutos de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y la Policía (ISSFA e

ISSPOL, respectivamente).

Sin duda un hito para la seguridad social de nuestro país fue la consulta

popular de 1995, donde el 47% de la población prefirió la no privatización de la

seguridad social, frente al 31% que votó por la privatización como una opción.

En el año 2001 se promulgó la Ley de Seguridad Social, y en 2003 se

creó el Bono de Desarrollo Humano (BDH) y las pensiones para la población en

situación de pobreza (reformando el Bono Solidario, creado en 1998 como

medio de compensación) (p. 26).

2.1.1. Seguridad Social en el Marco Constitucional de 2008

La Constitución Ecuatoriana de 2008, aprobada en referéndum a nivel nacional,

inició un nuevo régimen de protección y seguridad social. Establece que el Estado debe

garantizar, sin discriminación alguna, los derechos estipulados en el texto

constitucional, siendo el derecho a la protección social uno de ellos (Constitución de la

República del Ecuador, 2008) (Art. 3).

Además el Estado garantizará y hará efectivo el ejercicio pleno del derecho a la

seguridad social, que incluye a las personas que realizan trabajo no remunerado en los

hogares, actividades para el autosustento en el campo, toda forma de trabajo autónomo

25

y a quienes se encuentran en situación de desempleo (Constitución de la República del

Ecuador, 2008) (Art. 34).

Puntualiza que el grupo de adultos mayores es un grupo poblacional prioritario

(Constitución de la República del Ecuador, 2008) (Art. 35) que recibirá atención

prioritaria y especializada en los ámbitos público y privado, en especial en los campos

de inclusión social y económica, y protección contra la violencia. Se considerarán

personas adultas mayores aquellas personas que hayan cumplido los sesenta y cinco

años de edad (Constitución de la República del Ecuador, 2008) (Art. 36).

La carta magna también establece que la protección de la seguridad social se

extenderá de manera progresiva a las personas que tengan a su cargo el trabajo familiar

no remunerado en el hogar, conforme a las condiciones generales del sistema

(Constitución de la República del Ecuador, 2008) (Art. 333), y que, se implementará a

través de un sistema de seguridad social público y universal, que no podrá privatizarse,

y atenderá las necesidades contingentes de la población.

La protección de las contingencias se hará efectiva a través del seguro universal

obligatorio y de sus regímenes especiales (Constitución de la República del Ecuador,

2008) (Art. 367).

El seguro universal obligatorio cubrirá las contingencias de enfermedad,

maternidad, paternidad, riesgos de trabajo, cesantía, desempleo, vejez, invalidez,

discapacidad. Las prestaciones de salud de las contingencias de enfermedad y

maternidad se brindarán a través de la red pública integral de salud. Se establece además

que el seguro universal obligatorio se extenderá a toda la población urbana y rural, con

independencia de su situación laboral. Las prestaciones para las personas que realizan

trabajo doméstico no remunerado y tareas de cuidado se financiarán con aportes y

contribuciones del Estado (Constitución de la República del Ecuador, 2008) (Art. 369),

sin embargo la constitución aclara que la creación de nuevas prestaciones deberá estar

debidamente financiada.

También declara que el tratamiento del Seguro Social Campesino, el cual forma

parte del IESS, será como un régimen especial del seguro universal obligatorio para

proteger a la población rural y a las personas dedicadas a la pesca artesanal. Su

financiamiento provendrá del aporte solidario de las personas aseguradas y empleadoras

26

del sistema nacional de seguridad social, con la aportación diferenciada de las jefas o

jefes de las familias protegidas y con las asignaciones fiscales que garanticen su

fortalecimiento y desarrollo. El seguro ofrecerá prestaciones de salud y protección

contra las contingencias de invalidez, discapacidad, vejez y muerte. Los seguros

públicos y privados, sin excepción, deben contribuir al financiamiento del Seguro Social

Campesino a través del IESS (Constitución de la República del Ecuador, 2008) (Art

373).

Andrés Mideros en (S. Cecchini & M. Lavigne, 2013) concluye:

La protección y seguridad social se enmarca dentro del régimen del

Buen Vivir, un modelo que supera los regímenes de bienestar. El Art. 340 de la

Constitución establece el Sistema Nacional de Inclusión Equidad Social, para

asegurar el ejercicio, garantía y exigibilidad de derechos. El Sistema plantea la

obligación del Estado de generar las condiciones para la protección integral de

las personas a lo largo del ciclo de vida.

La protección y seguridad social en el marco de la ENIEP está

planteada en cumplimiento del mandato constitucional, donde la

universalización empieza por la consolidación de un piso de protección social

(no-contributivo) vinculado a la erradicación de la pobreza y el fortalecimiento

del sistema contributivo en base a principios de universalidad y solidaridad.

Uno de sus instrumentos fue la transformación del BDH, como

transferencia condicionada, hacia un elemento de protección social; la

consolidación de pensiones a adultos mayores y personas con discapacidad; y la

generación de programas activos de trabajo y empleo vinculados con la

inversión y las compras públicas. También, se incluye el acceso universal y

gratuito a servicios públicos de salud y educación, así como la universalización

de servicios básicos domiciliarios, en particular el acceso a agua y saneamiento.

Por su parte, el reto en la seguridad social contributiva se relaciona a generar

mecanismos, procedimientos, incentivos y condiciones para fortalecer la

inclusión y la obligatoriedad del régimen universal a todas las personas sin

perjuicio de su situación laboral. (p. 27-28).

Según Simone Cecchini:

Como se destaca en Cecchini y Martínez (2011) la protección social no

es sinónimo de política social. Un sistema de protección social es parte de la

política social y tiene que articularse con otros componentes de la política social

—como son las políticas sectoriales de salud, educación, vivienda— y con las

políticas de promoción social. También es importante identificar cuáles son las

tres funciones principales de la protección social: i) proteger y asegurar el

ingreso; ii) fomentar el trabajo decente; y iii) identificar las barreras de acceso a

los servicios, buscando romperlas y así fomentar el acceso a través de becas,

transferencias u otras medidas. (S. Cecchini & M. Lavigne, 2013) (p. 60).

27

2.2. TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS

“La política social debe entenderse como el conjunto coherente de principios y

acciones gestionadas por el Estado, que determinan la distribución y el control social

del bienestar de una población por vía política” (Rivera, 2009). (Armijos, 2012) (p. 15).

(S. Cecchini & A. Madariaga, 2011) sostienen que:

El papel de los programas de transferencias condicionadas en la

construcción de sistemas integrales de protección social es relevante en cuanto

pueden contribuir a garantizar pisos mínimos de ingreso y conectar a la

población más pobre y vulnerable con la oferta de políticas y servicios sociales,

dos objetivos fundamentales desde un enfoque de derechos (Cecchini y

Martínez, 2011) (p. 156).

Estos programas representan un importante avance en el campo de la protección

social en América Latina y el Caribe, ya que proveen transferencias de ingreso y

facilitan el acceso a servicios sociales a sectores pobres que tradicionalmente habían

sido excluidos de la seguridad social.

Según Rocío Armijos:

En el término del siglo pasado, los países de América Latina han

acogido nuevos e innovadores programas de alivio de la pobreza. Es así que

cobran especial importancia los programas de Transferencias Monetarias

Condicionadas (TMC), enfocados a la mejora en los niveles de educación y

salud. Un ejemplo de este tipo de programas para el caso ecuatoriano es el

BDH. (Armijos, 2012) (p. 15).

Por su parte Enrique Valencia sostiene:

La generación de estos programas vino a jugar, sin proponérselo

explícitamente, el papel de un nuevo sistema de protección social que llenaría

los huecos de la seguridad social; o que muestra la creación de nuevos arreglos

en este régimen de bienestar. Más allá de las polémicas dicotómicas sobre

focalización-universalidad, este programa en Ecuador acercó servicios sociales

a sectores tradicionalmente excluidos de la seguridad social o simplemente de la

atención pública o privada(S. Cecchini & M. Lavigne, 2013) (p. 29).

Rocío Armijos concluye:

La adopción de este sistema de transferencias, responde a que el libre

mercado no garantiza la distribución equitativa y justa de los recursos dentro de

la sociedad afectando a los más necesitados. Ésta es la razón principal por la

28

cual se ha tornado primordial adoptar ésta política ligada a una transferencia de

ingresos a los sectores pobres para incrementar sus oportunidades.

Se han convertido en una de las principales políticas sociales para

eliminar la transmisión intergeneracional de la pobreza, disminuir la

desigualdad, mejorar los niveles educativos y el estado de salud de los

beneficiarios.

En el país éste programa consiste en otorgar dinero a los beneficiarios y

hacerles partícipes de ciertas condiciones que mejorarán el nivel de calidad de

vida. De acuerdo al Informe de Desarrollo Humano (1990), los subsidios

sociales son absolutamente necesarios para los grupos de menores ingresos. Los

subsidios de alimentación y de salud, elevan las oportunidades de las personas

de gozar de mejores niveles de vida, siempre y cuando se destinen

correctamente a las personas de bajos ingresos y se administren en forma

eficiente. Constituyen un mecanismo de seguridad esencial en sociedades

pobres que, por lo general, carecen de los esquemas de seguridad social.

(Villatoro 2005) menciona que los programas de TMC encuadran en la

definición de protección social como inversión en el capital humano. La falta de

inversión en capital humano origina la transmisión intergeneracional de la

pobreza y, a través del condicionamiento de las transferencias, se logrará

incrementar las capacidades de la población más pobre, la misma que

contribuirá al incremento de la producción de la economía. (Armijos, 2012) (p.

15-16).

ARGUMENTOS A FAVOR DE LAS TMC

Se cree que el crecimiento económico representa una variable importante en la

superación y reducción de la pobreza. Sin embargo, el beneficio resultante no está

repartido equitativamente en la población y, por lo tanto, los sectores desprotegidos no

logran mejorar la calidad de vida. Esta es la principal razón por la que es necesaria la

creación de políticas que contribuyan la dotación de bienes y servicios básicos a la

sociedad.

Rocío Armijos describe:

Rivera (2009) menciona que los principales instrumentos aplicados de

política pública son la distribución directa y focalizada de los recursos hacia los

hogares pobres puesto que, en gran parte de los países subdesarrollados, el gasto

público no llega hacia estos sectores. Esta cuestión es la que se pretende cubrir

mediante el Sistema de Transferencias Monetarias Condicionadas.

El hecho de transferir ayudas monetarias a los pobres significa que éstas

se dirigirán con mayor focalización y mayor eficiencia, reduciendo las

asimetrías y logrando un contrato social entre el estado y los beneficiarios, el

29

mismo que se verá aplicado con el cumplimento de la condicionalidad.

(Armijos, 2012) (p. 17).

ARGUMENTOS EN CONTRA DE LAS TMC

Armijos anota:

Rivera (2009) cita a Moreno (2007) quien menciona en primer lugar

que la aplicación de los programas de TMC propone soluciones de eliminación

de la pobreza en forma individual o familiar, limitando la participación y

formación de capital social. En segundo lugar, se menciona que las

transferencias monetarias se enfocan solamente en ayudas a la población pobre,

pero no toman en cuenta otros aspectos como la cohesión social. Además, se

sostiene que las transferencias monetarias condicionadas dirigidas a las familias

en extrema pobreza y con gran vulnerabilidad no servirían para sacarlas de esa

situación, sino solamente para disminuir la brecha de pobreza, mas no superarla.

Otro argumento en contra es que al optar los gobiernos por estos

sistemas de transferencias monetarias incurren en costos de oportunidad,

renunciando a otras opciones de inversión pública.

Rivera (2009) cita a Fizbein & Schady (2009) quienes recalcan que el

hecho de que los hogares beneficiarios reciban mensualmente una transferencia

de dinero no implica que éstos lo utilizarán adecuadamente y mencionan que el

gobierno debe enfocarse a realizar inversión en infraestructura básica para el

bienestar de toda la población, tales como: construcción de carreteras, puertos,

escuelas y hospitales.

Finalmente, algunos sostienen que la transferencia monetaria podría

provocar en los hogares el desincentivo al trabajo, incrementando las horas de

ocio.

El primer fundamento tomado en cuenta para establecer las TMC es que

dichos programas se pueden utilizar para mejorar la eficiencia cuando existen

fallas de mercado en la economía. Es decir, una TMC a la educación puede

provocar el incremento del bienestar de la sociedad, a pesar de que el bienestar

individual del hogar se puede reducir.

El segundo fundamento para la utilización de las TMC se relaciona con

la equidad y redistribución. Cuando los hacedores de políticas solamente desean

entregar dinero a los hogares pobres, se necesita implementar un filtro de

beneficiarios, pero si dicha implementación resulta ser difícil y costosa, la

principal solución es la aplicación de la condicionalidad que logra que los

hogares pobres participen y los hogares ricos decidan no participar (Armijos,

2012) (p. 17-21).

30

2.3. PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS Y PENSIONES CONTRIBUTIVAS

Con respecto a la implicación que los adultos mayores generan en el mercado

laboral (Rofman R., Apella I. & Vezza E., 2013) anotan que:

El riesgo de caer bajo la línea de pobreza y su incidencia se incrementa

a medida que aumenta la edad de las personas y la probabilidad de que se

retiren del mercado de trabajo, como resultado de la potencial reducción de los

ingresos laborales. En muchos casos esta disminución de ingresos no se da en la

práctica, debido a que existen otros mecanismos de generación de los mismos, o

a que los adultos mayores conviven con otros miembros de su familia que

logran mantener los ingresos de los hogares en niveles superiores a los de

pobreza. Ello junto con la baja disposición, y en muchos casos baja capacidad

de ahorro, conlleva a que la mayoría de los países cuenten con algún tipo de

política pública de protección de ingresos de los adultos mayores. (p. 14)

Las políticas públicas toman forma de acuerdo al objetivo que se busca obtener.

(Rofman R., Apella I. & Vezza E., 2013) señalan que dichas políticas tomando en

cuenta, también, el diseño en términos de esquemas de financiamiento y selección de

beneficiarios; pueden tomar dos formas:

Por un lado, los programas cuyo principal objetivo es suavizar el

ingreso de los trabajadores durante el ciclo de vida suelen ser diseñados a partir

de una concepción contributiva. El financiamiento proviene de aportes y

contribuciones sobre la masa salarial, que a su vez generan derechos a los

trabajadores de percibir un beneficio luego del retiro de la actividad laboral.

Este tipo de programa suele denominarse genéricamente como sistemas de

seguridad social o pensiones contributivas.

La razón que motiva la creación de estos sistemas es el ahorro

previsional, debido a que los trabajadores durante el período de actividad

tienden a mantener un factor de descuento del futuro muy bajo (es decir, una

tasa muy alta) y por tal motivo no tienen incentivos a ahorrar para el momento

de su retiro. En otras palabras, dado que el ahorro previsional es considerado

como un consumo pospuesto en el tiempo frente a las múltiples alternativas de

consumo presente existe menor interés para evaluarlo periódicamente. A partir

de ello el Estado, en un rol paternalista, implanta mecanismos obligatorios de

ahorro durante el período de actividad económica con el fin de manejar dichos

recursos para el pago de beneficios destinados a remplazar ingresos laborales en

el período de retiro del mercado de trabajo.

Estos sistemas establecen requisitos mínimos de edad de retiro y

cantidad de años de contribución. Si bien el financiamiento de este modelo en

su versión pura depende exclusivamente de su recaudación, su efectividad para

cumplir sus objetivos depende de las condiciones del mercado laboral, que

limita expandir la cobertura más allá del sector de trabajadores formales. Es

31

decir, la historia laboral de las personas – particularmente su densidad de

contribuciones – define su elegibilidad como beneficiario. (p. 14).

Por otro lado la mayoría de los mercados de trabajo de la región

registran importantes proporciones de la población trabajando informalmente o

en empleos no remunerados. La alta rotación observada, donde los trabajadores

se mueven entre empleos formales, informales, no remunerados, desempleo e

inactividad con mucha frecuencia, llevó a muchos países a enfocar su

preocupación en la prevención de la pobreza, por lo que buscaron priorizar

esquemas financiados a través de rentas generales, cuya elegibilidad no se

encuentre condicionada por las historias laborales. Estos esquemas, usualmente

denominados de pensiones no contributivas o sociales, otorgan una

transferencia monetaria durante la vejez destinada a prevenir el riesgo de caer

por debajo de la línea de pobreza en un período del ciclo de vida donde no es

posible obtener suficientes recursos del mercado de trabajo.

Ambos tipos de programas de transferencia de ingresos a la población

pasiva son llamados sistemas de pensiones, contributivos y no contributivos,

respectivamente. Juntos, constituyen la arquitectura de la protección de ingresos

a los adultos mayores. (p. 15).

La protección a la población de adultos mayores comienza con el aseguramiento

de ciertos grupos específicos de trabajadores para la vejez. El posterior aseguramiento a

trabajadores de otros sectores económicos y su obligatoriedad fueron etapas

subsiguientes que formaron el sistema de pensiones.

(Rofman R., Apella I. & Vezza E., 2013) describen el origen de los sistemas de

protección a los adultos mayores en Ecuador:

Se inicia en 1928 a través de la creación de la Caja de Pensiones y

Montepíos Civil, Retiro y Montepío Militares, Ahorro y Cooperativa destinado

a los empleados públicos, civiles y militares y posteriormente a los empleados

bancarios. En un inicio los beneficios consistían en jubilación, montepío civil y

fondo mortuorio. En el año 1968, se crea el Seguro Social Campesino, buscando

dar beneficio a la población rural marginal que desempeñaban tareas agrícolas y

en 1970 se crea el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), actual

encargado de la aplicación del Seguro General Obligatorio. (p. 262).

En 1992 se crea el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas

(ISSFA) con el objeto de salvaguardar al profesional militar, a sus dependientes

y derechohabientes, aspirantes a oficiales, tropa y conscriptos. La Ley de

Seguridad Social de las Fuerzas Armadas rige el mencionado régimen.

En el año 1995, se crea el Instituto de Seguridad Social de la Policía

(ISSPOL) con el fin de brindar servicios de previsión, ayuda y asistencia para el

personal de la policía nacional, en servicio activo y pasivo así como a sus

familias.

32

En el año 1998, se creó el programa de transferencias no condicionadas

llamado Bono Solidario como compensación a los sectores más pobres por la

eliminación del subsidio al gas. Aunque en un comienzo el programa no fue

concebido como una política de protección social, posteriormente fue

redireccionado y hoy es uno de los programas más importantes de protección

social en el Ecuador. (p. 263).

2.3.1. El Sistema de Pensiones Tradicional

El sistema de pensiones tradicional consta de un régimen general, el Seguro

Social Obligatorio, y de regímenes específicos – el Seguro Social Campesino y los

Seguros Sociales correspondientes a las fuerzas de seguridad.

(Rofman R., Apella I. & Vezza E., 2013) señalan que:

Una de las características del sistema de protección social en el Ecuador

es la existencia de tres Sistemas de Pensiones de forma simultánea. Por un lado,

se encuentra el sistema del Seguro Social Obligatorio y el Seguro Social

Campesino, divididos en pensiones y salud, y, por otro lado, coexisten los

Seguros Sociales para el Sector Militar y el Sector de la Policía

respectivamente.

La pensión por concepto de Seguro Social Obligatorio por vejez se otorga a los

afiliados que reúnen los requisitos exigidos por el IESS, quienes tienen derecho a

pensiones mensuales vitalicias, la misma que se paga a partir del primer día del mes

siguiente al que el asegurado cesó en el empleo. Por otro lado, para el auxilio para

funerales se concede al fallecimiento de cualquier miembro afiliado que tuviere

registrado 6 aportes mensuales por lo menos, dentro de los últimos 12 meses anteriores

a su fallecimiento (IESS, s. f.). La pensión por montepío puede hacerse efectiva si el

asegurado activo al momento de su fallecimiento tuviere acreditadas 60 imposiciones

mensuales por lo menos (IESS, s. f.). La pensión por viudez se hace efectiva si existe al

menos dos años de vida en común o hay un hijo de la unión.

De acuerdo a (Rofman R., Apella I. & Vezza E., 2013):

Una de las importantes reformas que se implementaron en relación al

grupo poblacional de adultos mayores es la universalización de la pensión

jubilar no contributiva, como transformación del BDH destinado a la población

en situación de pobreza mayor de 65 años, aspirando a mejorar de forma

significativa la situación económica de este sector, complementándola con los

programas especializados en ámbitos gerontológicos, con una cobertura aún

reducida. (p. 269).

33

2.3.2. Cobertura

La cobertura de los Seguros Sociales en sus distintas formas es inevitablemente

inferior a la brindada por el Bono de Desarrollo Humano de carácter no contributivo. De

igual manera se evidencia un aumento de los aportantes al sistema contributivo.

Según (Rofman R., Apella I. & Vezza E., 2013):

De acuerdo al Censo 2010, la distribución del aporte por el tipo de

seguro revela que la mayor parte de la población asegurada corresponde al

Seguro Social Obligatorio (29%), seguido de la afiliación al Seguro Social

Campesino (4%), al Seguro Voluntario (2%) y el ISSFA y el ISSPOL (1% cada

uno respectivamente). De acuerdo al Censo 2010, el 61% de la población no

aporta a ningún tipo de seguro contributivo. (p. 275).

En lo que corresponde a cobertura por grupos de edad, a mayo del 2012,

el 78% de los afiliados activos se encontraban entre los 20 y 50 años de edad,

14% entre 50 y 60 años de edad y 4% mayores de 60 años. La población menor

de 20 años representó el 4% del total de afiliados activos. (p. 276).

En términos geográficos, según la información del IESS de 2012, el

36% de los afiliados se encuentran en la provincia de Pichincha seguidos de la

provincia del Guayas con el 25% del total de los afiliados. El 37% de los

afiliados se encuentran distribuidos en las 22 provincias restantes. (p. 277).

Se evidencia un aumento de adultos mayores beneficiarios del BDH desde el año

2007 hasta 2013 (Gráfico 1), siendo el incremento más importante entre el año 2008 y

2009 de 26% seguido de una variación positiva del 25% entre el año 2009 y 2010.

Gráfico 1: Adultos Mayores que cobran BDH 2007-2013

243.852 274.522

371.261

496.899 536.185

588.149 569.144

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

34

Fuente: Banco Mundial (2013). Más allá de las Pensiones Contributivas. Base de Datos

VAMS


De acuerdo a (Rofman R., Apella I. & Vezza E., 2013):

La Encuesta Urbana de Empleo y Desempleo realizada por el INEC en

el año 2010, el 30% de los hogares ecuatorianos reciben el BDH. En el año

2011, el BDH contaba con 1.854.054 beneficiarios de los cuales

aproximadamente el 28,9% recibían la pensión de adultos mayores, esto es,

536.185 personas. Esta cifra es significativa al compararla con el número de

afiliados al Seguro Obligatorio del IESS. (p. 278).

2.3.3. Sustentabilidad Fiscal

El incremento de afiliación a los seguros sociales ha significado recursos

adicionales para el sistema contributivo.

Según (Rofman R., Apella I. & Vezza E., 2013):

El Estado financia con recursos propios el 40% de los gastos

en pensiones1, además de asumir el 100% del gasto en las

transferencias no contributivas del BDH.

El financiamiento de las transferencias contributivas tiene

tres componentes principales:

1. Aportaciones personales de los afiliados,

2. Aportaciones patronales y

3. Contribución financiera obligatoria por parte del Estado. (p.

278)

El Estado financia el 40% de las pensiones que paga el IESS a sus jubilados y

beneficiarios de montepío. Por otro lado, cubre el 0,30% de la materia gravada de todos

los afiliados al Seguro General Obligatorio con relación de dependencia, para financiar

el Seguro Social Campesino (Función Legislativa Ecuador, 2010). Además existe un

aporte anual aproximado de US$ 288.000 para el Seguro Social Campesino.

“El financiamiento del BDH corresponde recursos fiscales. Al año 2010, el

presupuesto del BDH destinado para adultos mayores fue de US$ 208,7 millones,

1 Este subsidio fue eliminado en el año 2015 como una medida para enfrentar la caída de los precios del

petróleo.

35

pasando a US$ 225,2 millones en el año 2011. El presupuesto del 2012 fue US$ 230,8

millones” (Rofman R., Apella I. & Vezza E., 2013) (p. 280).

2.4. SISTEMAS INTEGRADOS DE PROTECCIÓN SOCIAL

En (S. Cecchini & M. Lavigne, 2013) se menciona que:

Durante la última década y media muchos países de América Latina y el

Caribe han tenido importantes avances en la reducción de la pobreza y la

desigualdad, así como en la implementación de innovadores programas sociales.

Sin embargo, la protección social sigue caracterizándose por una variedad

desarticulada de programas para grupos específicos de la población. (p. 7).

Armando Barrientos sostiene que a comienzos del siglo XXI:

Se observa un cambio importante en los sistemas de protección social

en América Latina con la implementación de programas a gran escala de

transferencia directa de ingresos dirigidos a hogares en situación de pobreza y

extrema pobreza. Los programas de transferencia de ingresos orientados hacia

el desarrollo humano han acaparado el debate nacional y regional. Los

programas pioneros, Progresa/Oportunidades en México y Bolsa Escola/Bolsa

Familia en Brasil, actualmente llegan a alrededor de una cuarta parte de los

hogares, mientras que el Bono de Desarrollo Humano de Ecuador alcanza

alrededor del 40% de la población. Sin embargo, también se puede observar una

expansión de otros programas. Muchos países también han expandido los

programas de pensiones no contributivas, una forma más tradicional de

asistencia social. Más recientemente se han reformado y potenciado programas

de transferencias orientados hacia la niñez en Uruguay y Argentina.

Los programas integrados de combate a la pobreza como el PANES en

Uruguay o el Ingreso Ético Familiar/Chile Solidario en Chile ilustran un

enfoque diferente hacia el diseño de estas políticas públicas. De hecho, hay una

variedad considerable en el diseño de programas de transferencias para erradicar

la pobreza en América Latina (S. Cecchini & M. Lavigne, 2013) (p. 20).

Los sistemas de protección social en la región han beneficiado generalmente a

los grupos con empleo formal. Por ello Barrientos sugiere:

La ampliación de la cobertura de la protección social a aquellos grupos

excluidos de la seguridad social. La lógica de este cambio se refuerza por el

retorno a la institucionalidad democrática y la “vuelta a la izquierda” en las

coaliciones gobernantes. La inclusión política, económica, y social pasan a ser

una prioridad en las políticas sociales en la región (S. Cecchini & M. Lavigne,

2013) (p. 20).

La extensión de la protección social a sectores de bajos ingresos e

informales por medio de la asistencia social ha generado una división en la

36

protección social, con la seguridad social cubriendo a trabajadores de medianos

ingresos y formales por un lado, y por otro lado la asistencia social ofreciendo

una protección más débil al resto de la población. La expansión de la asistencia

social ha generado una institucionalidad paralela a la seguridad social, la cual se

refleja en la formación de Ministerios de Desarrollo Social (S. Cecchini & M.

Lavigne, 2013) (p. 21).

2.4.1. La Integralidad de la Protección Social

La integralidad de los sistemas de protección social es un componente

importante para el desarrollo y por lo tanto para la política social. Simone Cecchini en

(S. Cecchini & M. Lavigne, 2013) menciona:

Muchos países cuentan con planes nacionales de desarrollo y sus

estrategias de desarrollo social son multisectoriales, pero siguen los retos de

coordinación y articulación (integralidad). (p. 59).

Como muestran Machinea y Cruces (2006), en la región —no obstante

los avances— subsisten algunas debilidades en cuanto a la institucionalidad de

la política social. Muchas de estas debilidades se relacionan con la escasa

prioridad que se le da a la política social y el consecuente bajo nivel jerárquico

y fragmentación de las instituciones sociales.

Al mismo tiempo, hay que considerar que las políticas sociales son muy

demandantes en términos de la calidad institucional que requieren para ser

exitosas.

Respecto a la integralidad de los sistemas de protección social, desde el

punto de vista conceptual es necesario considerar tanto la oferta de programas y

políticas por parte del Estado como la demanda de protección por parte de las

familias, individuos y comunidades. Al interior de la oferta, integralidad

representa articular nuestras acciones tanto a nivel vertical (administrativo)

como horizontal (entre sectores de la política social). Al interior de la demanda,

esto significa dar importancia tanto a la dimensión transversal (las demandas de

los diferentes grupos de población) como la longitudinal (o sea, el ciclo de vida)

(p. 60).

Gráfico 2: Ejes de Integración de la Protección Social

Demanda (familias, individuos y comunidades)

Oferta

(programas y políticas)

Transversal

(grupos poblacionales) Horizontal

(sectores)

Verti

cal

(niv

el a

dm

inis

trat

ivo)

Lo

ngit

ud

inal

(cic

lo d

e vid

a)

37

Fuente: (S. Cecchini & M. Lavigne, 2013)

Elaboración: (Cecchini S. & Martínez J., 2011) SEILEMA, M. y RAMÍREZ,

S.

Simone Cecchini en (S. Cecchini & M. Lavigne, 2013) destaca que para

fomentar la integralidad de los sistemas de protección social se necesita:

1. En primer lugar, el Estado debe tener un papel central en la protección

social —tomando en cuenta las articulaciones con otros actores clave como

el mercado, las familias y las comunidades.

2. En segundo lugar, es necesario implementar un enfoque de derechos en la

protección social (Sepúlveda, 2013), el cual fomenta una visión integral de

las demandas de todos los ciudadanos.

3. En tercer lugar, hay que poseer sólidos sistemas de gestión de la

información, que se están transformando en las verdaderas columnas

vertebrales de los sistemas de protección social de la región. Los sistemas

de información incluyen la identificación y registro de los beneficiarios, el

monitoreo y evaluación de programas y políticas, así como las estadísticas

nacionales (por ejemplo, las cuentas nacionales y el sistema de información

de finanzas públicas).

Para fomentar la integralidad, es necesario también que las

instituciones de la protección social se coordinen a diferentes niveles:

A. El primero es el nivel político, que frecuentemente corresponde a la

experiencia de los gabinetes sociales (ej. Uruguay) o de los ministerios de

coordinación (ej. Ecuador). Empero, a veces los ministerios de finanzas se

convierten en verdadera autoridad social al priorizar los pedidos de fondos.

B. El segundo es el nivel técnico —que agrupa a quienes tienen a cargo

programas específicos—

C. El tercero es el nivel operativo —que reúne a quienes tienen el rol de

implementar los programas a nivel local e incluye elementos como los

sistemas de selección y registro de los beneficiarios, los sistemas de

información de los programas sociales, así como el acompañamiento

familiar. (p. 61).

Se necesitan lineamientos políticos claros que lleguen a los técnicos y los

operadores para motivar la coordinación entre estos niveles.

Además Cecchini señala la importancia en que:

Las instituciones de la política social sean fuertes y sólidas, basadas en

pactos sociales que garanticen la continuidad de políticas y programas, y

sustentadas por recursos presupuestales suficientes para incorporar personal

técnico de gran calidad.

38

En conclusión, la coordinación intersectorial es un requisito básico para

consolidar la protección social en América Latina. Sin embargo, este sigue

siendo un gran desafío, junto a otros como la disponibilidad de sistemas de

información que permitan una gestión integral; la implementación del enfoque

de derechos; la búsqueda de soluciones de financiamiento para hacer frente a

múltiples demandas; la heterogeneidad de la población que requiere de

soluciones diferenciadas, pero puede generar brechas entre ciudadanos y

desagregar la ciudadanía; y el "síndrome del árbol de Navidad" respecto a los

Programas de Transferencias Condicionadas, a los cuales por haber sido

exitosos frecuentemente se les cuelgan más y más requerimientos (S. Cecchini

& M. Lavigne, 2013) (p. 61).

Por otro lado Juan Ponce señala cuatro líneas fundamentales para contar con una

política social integral:

Generación de capacidades. En este sentido es fundamental reafirmar el

enfoque de derechos y garantizar el acceso universal a los servicios sociales

básicos: educación, salud, nutrición, desarrollo infantil, seguridad social.

Generación de empleo de calidad. Como ya mencionó arriba, esta ha sido la

principal debilidad de los modelos de política social del pasado. Una

adecuada articulación entre la política social y la política económica sólo

pasa a través de la generación de empleo de calidad.

Generación de un sistema de seguridad social verdaderamente universal.

Este punto está estrechamente vinculado con el punto anterior. No se puede

tener un sistema de seguridad social universal si la sociedad no puede

generar los suficientes empleos. Mientras se generan las condiciones macro

para poder generar la suficiente cantidad de empleo, es fundamental

desvincular la seguridad social del mundo laboral. La seguridad social debe

entenderse como un derecho universal al que deben acceder no sólo los

trabajadores del sector moderno de la economía (como hasta hoy), sino todos

los trabajadores (del sector informal por ejemplo), así como todos los

ciudadanos/as.

Contar con mecanismos adecuados de protección social ante choques

económicos o naturales. La región se caracteriza por tener una alta

vulnerabilidad, tanto frente a choques macroeconómicos como frente a

choques naturales. Desde esta perspectiva es fundamental el desarrollo de

mecanismos de protección social (Ponce J. , 2008) (p. 16-17).


TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADOS

En primera instancia es importante conocer la estructura de los programas de

transferencias condicionadas, (S. Cecchini & A. Madariaga, 2011) sostienen que:

39

La estructura básica común de los programas de transferencias

condicionadas (PTC) consiste en la entrega de recursos monetarios y no

monetarios a familias en situación de pobreza o pobreza extrema que tienen uno

o más hijos menores de edad, con la condición de que estas cumplan con ciertas

conductas asociadas al mejoramiento de sus capacidades humanas. En algunos

programas, se contempla la entrega de beneficios a otras categorías de personas,

como adultos sin empleo, personas con discapacidad y adultos mayores, lo que

permite incorporar familias sin hijos menores de edad.

Los compromisos requeridos por los PTC se relacionan principalmente

con las áreas de educación, salud y nutrición (por ejemplo, que los niños

concurran a la escuela o a los centros de salud con fines preventivos). Además

de las transferencias monetarias, varios programas de América Latina y el

Caribe proveen transferencias en especie, como suplementos alimenticios y

“mochilas” o “bolsones” con útiles escolares, además de establecer la

obligatoriedad de asistir a determinados servicios en los ámbitos de la

educación y la salud, como charlas educativas, de información, orientación y

consejería en diversos temas. (p. 13)

Los PTC aumentaron en la década pasada, según (S. Cecchini & A. Madariaga,

2011):

No solo consiguieron crecer en número —en 1997 estaban presentes en

3 países, mientras que en 2010 se puede acceder a ellos en 18 países—, sino que

también lograron consolidarse al aumentar los montos de las transferencias

monetarias ofrecidas, incrementar su cobertura y su alcance geográfico

(Bastagli, 2009), y, en muchos casos, asegurar su institucionalización dentro de

la política social de cada país (Hailu, Medeiros y Nonaka, 2008) (p. 10).

Algunos de los Programas pioneros dentro de la región de América Latina son:

1. Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) en México

2. Programa Nacional de Bolsa Escola y Programa de Erradicacao do Trabalho

Infantil (PETI) en Brasil, en la actualidad integrados en el Programa Bolsa

Familia;

3. Programa de Asignación Familia (PRAF) en Honduras; y

4. Red de Protección Social (RPS) en Nicaragua.

2.5.1. Progresa

Según (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013):

El Programa PROGRESA de México nace en 1997 con el objeto de

mejorar la situación de la niñez en educación, nutrición y salud. El componente

de educación del programa incluye una beca escolar, que implica una

transferencia monetaria directa al hogar, un bono para la compra de útiles y

materiales al inicio de cada año y un incentivo a la escuela para fortalecimiento

40

del servicio educativo. El programa está dirigido a hogares pobres con hijos

entre 8 y 18 años de edad que estén matriculados de tercero a sexto año de

básica y de primero a tercero de secundaria. Con respecto al componente de

salud brinda atención básica y preventiva.

Quienes reciben la transferencia monetaria están obligados a asistir a

los centros de salud cada dos meses (niños menores de cinco años y mujeres

embarazadas). Por último, el programa prevé la entrega de suplementos

nutricionales a los niños de cuatro meses a dos años de edad. La detección, en

los controles, de síntomas de desnutrición en los niños de dos a cinco años

implica la entrega del componente nutricional. Otro elemento importante del

programa son las “pláticas”, que consisten en charlas de capacitación sobre

nutrición a las madres (p. 14).

De acuerdo (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013) en

este programa el mecanismo de focalización adoptó una estrategia geográfica pues:

Se escogieron las comunidades con mayor índice de marginalidad, con

una selección a nivel de hogar (al interior de las comunidades seleccionadas se

escogió a los hogares más pobres). Para recibir la transferencia las familias

debían garantizar la matrícula escolar y un mínimo de asistencia a clases del

85%, tanto mensual como anual (p. 14).

El monto de la transferencia varía de acuerdo al grado y al sexo del

niño/a. A nivel de primaria estaba entre US$ 8 a US$17 por niño al mes; en

tanto que en el nivel secundario iba desde US$ 25 a US$ 32 por niño/a al mes.

Además existe una transferencia para útiles y materiales escolares que se

entrega al inicio del año escolar, y que es de US$ 11 en la primaria, y de US$

20 en la secundaria (p. 14-15).

2.5.2. Bolsa Escola y Peti

Brasil fue el primer país, dentro de la región, en implantar un programa de

transferencia monetaria condicionada “Bolsa Escola”. (Ponce, J.; Enríquez, F.;

Molyneux, M. & Thomson, M., 2013) señala que:

Bolsa Escola inició sus operaciones en 1995 por el gobierno del Distrito

Federal de Brasilia y pasó por varias etapas hasta que en el 2001 el gobierno

creó el programa Bolsa Escola Federal.

Para el 2002 el 99.7% de las municipalidades formaban parte del

programa. El objetivo de esta intervención fue aumentar la asistencia escolar de

los niños pobres de 6 a 15 años de edad y reducir los niveles de pobreza.

La ayuda estaba condicionada a una asistencia mínima a clases del 85%

cada tres meses. El monto de la transferencia estaba entre US$6 a US$19 por

familia (mes).

41

Paralelamente, en 1996 se crea el programa PETI para reducción del

trabajo infantil y dirigido a las áreas rurales del noreste del Brasil. Este

programa tenía como finalidad reducir el trabajo infantil y aumentar la

asistencia escolar. (p. 16).

En cuanto a temas de focalización (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. &

Thomson, M., 2013) puntualiza que:

El programa se concentró en áreas rurales con fuerte incidencia de

trabajo infantil de alto riesgo. Además, del criterio geográfico, el programa se

focalizó en hogares con un ingreso por debajo de la mitad del salario mínimo

vital y estaba dirigido a niños y niñas entre los 7 y 14 años. La intervención

estaba condicionada a una asistencia mínima a clases del 80% y la permanencia

luego de las clases regulares en la “jornada ampliada”; con lo cual se buscaba

reducir el tiempo libre para trabajo infantil.

El programa se inició en el estado de Pernambuco y luego se expandió a

otros estados como Bahía y Sergipe.

Posteriormente aparece el programa Bolsa Familia. Una parte

importante de este programa es la estrategia Hambre Cero, cuya finalidad es

garantizar el derecho humano a una alimentación adecuada, brindar seguridad

alimentaria y nutricional, y contribuir a la erradicación de la pobreza extrema y

la conquista de la ciudadanía de las parcelas de la población más vulnerables a

la inanición.

La estrategia de Bolsa Familia “Hambre Cero” según (Ponce, J.; Enríquez, F.;

Molyneux, M. & Thomson, M., 2013) comprende tres componentes:

a) Promoción de socorro inmediato de la pobreza, por medio de una

transferencia directa de ingresos a las familias;

b) Fortalecimiento del ejercicio de los derechos sociales básicos en las áreas de

salud y educación, a través del respecto de las condicionalidades;

c) Coordinación con programas complementarios (generación de empleo,

alfabetización de adultos, acceso a registro civil y otros) (Tavares, 2011) (p.

17).

El monto de la transferencia del programa Bolsa Familia va de 22 a 200 reales.

De acuerdo a (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013) incluye

tres componentes:

a) Básico, de 68 reales a las familias extremadamente pobres;

b) Variable, que consiste en 22 reales por niño/a para las familias con ingreso

mensual de hasta 140 reales per cápita, siempre que tengan niños y

adolescentes de hasta 15 años, con un tope máximo de hasta 66 reales (por

3 niños); y,

42

c) El componente para adolescentes, que consiste en 33 reales por

adolescentes de 16 a 17 años que asistan a un centro escolar.

Al igual que otros Programas, se tiene dos condicionalidades:

educación, que consisten en asistencia a clases; y, salud, que consiste en el

control y vacunación para niños de 0 a 6 años, así como el control para mujeres

embarazadas y lactantes.

Se focaliza mediante el Cadastro Unico (Cadúnico), similar al Selben o

Registro Social de Ecuador.

Para el año 2009, el programa cubría a 11.994309 familias

beneficiarias. Lo que equivale a alrededor de 44 millones de personas. (p. 17-

18)

2.5.3. Red de Protección Social

Nicaragua inicia Red de Protección en el año 2000 según (Ponce, J.; Enríquez,

F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013) como:

Una experiencia piloto del Ministerio de la Familia. Se focaliza en las

zonas rurales de alta pobreza de la región central. El objetivo del programa es

promover la acumulación de capital humano entre los hogares pobres.

Para ello, se interviene en las áreas de educación, nutrición y salud.

Concretamente, en el campo de educación se incluye tres transferencias: una

beca escolar, un bono para libros y materiales (mochila escolar) y un bono a la

oferta dirigido al profesor. Las transferencias estaban dirigidas a familias con

hijos 7 a 13 años que no han completado el cuarto grado y condicionadas a

matrícula y asistencia escolar del 85%.

En cuanto a salud, los hogares reciben el “bono alimentario” cada dos

meses, condicionado a la asistencia a talleres educacionales y a llevar a los

niños menores de 5 años a los controles de salud. Los niños menores de 2 años

reciben controles mensuales. Los montos de las transferencias son los

siguientes: el bono escolar es de US$ 112 dólares por hogar/año; la mochila

escolar es de US$ 21 dólares por niño/año; el bono a la oferta es de US$ 5

dólares por niño/año entregado al docente de la respectiva escuela; y, el bono

alimentario es de US$ 224 dólares por hogar/año (p.18).

Respecto a la focalización de acuerdo a (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M.

& Thomson, M., 2013) el programa tomó en cuenta:

Los departamentos y municipalidades con alta pobreza extrema, pero

que a la vez tienen buen acceso a escuelas y centros de salud, así como buena

infraestructura de transporte y comunicación. Además, dentro de las

municipalidades elegibles se calculó un índice de necesidades básicas

insatisfechas para todas las 59 comarcas rurales. El índice se calculó con las

43

siguientes variables (los pesos están en paréntesis): tamaño promedio de las

familias (10 puntos), acceso a agua potable (50 puntos), acceso a letrinas (30

puntos), y la tasa de analfabetismo (10 puntos). Con base en el índice, las

comarcas se dividieron en cuatro prioridades. Las comarcas de prioridad 1 y 2

fueron las que tuvieron el puntaje más alto en el índice (la más alta

marginalidad). De las 42 comarcas de prioridad 1 y 2, aleatoriamente se designó

21 para tratamiento y 21 para control. Por último, al interior de las comarcas

seleccionadas, los hogares con menos de 14 hectáreas de tierra y sin vehículo,

fueron elegidos para participar en el programa.

2.5.4. Programa de Asignación Familiar (PRAF)

Con el objeto de compensar a los pobres de acuerdo a (Ponce, J.; Enríquez, F.;

Molyneux, M. & Thomson, M., 2013) Honduras crea el PRAF, programa que:

Inicia en 1990 para compensar a los pobres por la pérdida de su poder

adquisitivo resultado del ajuste macroeconómico. Se reestructuró en 1998 y se

convirtió en un programa de transferencia monetaria condicionada.

El objetivo general del programa es incrementar la acumulación de

capital humano de los niños pobres. Se incluye incentivos a la oferta y a la

demanda. El programa cuenta con los siguientes componentes: nutrición y

salud, educación y fortalecimiento institucional.

El componente de educación tiene un bono de US$ 58 por niño/año. El

bono se entrega a las familias con niños menores de 13 años a condición de que

asistan a la escuela. Se acepta un máximo de 7 días de falta en un período de

tres meses. (p. 19-20)

Este programa presenta componentes interesantes de acuerdo a lo señalado por

(Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013) puesto que:

Además, de los objetivos de matrícula y asistencia escolar se quiere

aumentar en cinco puntos la calificación promedio de las pruebas estandarizadas

de matemáticas y lenguaje. Para ello se prevé una transferencia de US$4.000

por año para que la asociación de padres de familia invierta en mejoras de las

escuelas.

Respecto al componente nutricional y de salud, se establece una

transferencia de US$ 48 por niño/a cada año con un máximo de dos niños/as por

familia. Las madres tienen que asistir a charlas sobre nutrición y hábitos de

salud.

Por último, el área de desarrollo institucional busca diseñar e

implementar una estrategia de focalización de los programas sociales. (p. 20).

44

2.6. EVOLUCIÓN REGIONAL DE LOS PROGRAMAS DE PENSIONES NO

CONTRIBUTIVAS

Los sistemas de seguridad social según (Rofman R., Apella I. & Vezza E., 2013)

buscan “suavizar el nivel de ingreso durante el ciclo de vida de los individuos, a partir

del reemplazo de sus ingresos laborales luego del retiro, y reducir la incidencia de la

pobreza entre aquellos de edad avanzada” (p. 13).

La tasa de dependencia de los adultos mayores refleja un crecimiento sostenido.

Esta tendencia tiene un fuerte impacto sobre la estructura etaria de la población, lo cual

resulta importante para las políticas de protección económica de estos grupos.

(Rofman R., Apella I. & Vezza E., 2013) mencionan que:

Si bien el contexto demográfico es un condicionante directo del

desempeño de los sistemas de pensiones, tanto como determinante de la

población potencialmente beneficiaria como de la sustentabilidad actuarial de

los mismos, otros procesos tales como los cambios en la participación en el

mercado de trabajo pueden reducir o aumentar significativamente estos efectos.

(p. 21)

Los sistemas de pensiones en América Latina tuvieron serias

dificultades para incluir a la mayor parte de la población, tanto activa como de

adultos mayores. El origen de este problema se encuentra en el alto grado de

informalidad laboral que se registra en los países de la región, sumado al

carácter contributivo que los esquemas han mantenido durante buena parte de su

historia. (p. 26)

Las distintas reformas implementadas durante el siglo XX, así como las

adoptadas en los años ochenta y noventa, orientadas a mejorar la sustentabilidad

financiera de los sistemas pensionales, en muchos casos implicó la adopción de

criterios de acceso más restrictivos y, en consecuencia, menor cobertura.

Algunos analistas esperaban que la introducción de los esquemas de

capitalización individual de las últimas dos décadas resultaría en un esquema de

incentivos para los trabajadores que motivaría un mayor registro y

cumplimiento de obligaciones previsionales, pero este no parece haber sido el

caso, al menos, no en forma significativa. (p .26)

Respecto a la efectividad de los sistemas de pensiones, cuyo fin es proteger a la

población adulta mayor, (Rofman R., Apella I. & Vezza E., 2013) sostienen:

Una baja cobertura es una seria señal de deficiencia en su efectividad.

Este problema es usualmente atribuido al registro de una elevada informalidad

en el empleo. Entre principios de la década del noventa y principios del 2000 la

45

cobertura cayó en casi todos los países de la región. Entre las principales causas

de este fenómeno se encuentran las dificultades del mercado de trabajo

originadas en las sucesivas crisis financieras que ocurrieron en esa década, la

privatización de empresas públicas que ocupaban a un importante número de

trabajadores, los cambios tecnológicos ocurridos, la apertura comercial y una

tendencia hacia la flexibilización de las normativas laborales, todos procesos

que resultaron en aumentos de la desocupación y la informalidad laboral. (p. 26-

27)

La mayoría de los países de la región se encontraba en una situación de

recesión o muy bajo crecimiento de la economía, situación que se revirtió en los

años siguientes, permitiendo una recuperación en la cobertura previsional. (p.

28)

2.6.1. Reformas Pro-cobertura

Con una mejor situación fiscal a comienzos del siglo XXI, los países de la región

apuntalaron a reformas al sistema de pensiones. De acuerdo a (Rofman R., Apella I. &

Vezza E., 2013):

Si bien muchos países mantenían algún tipo de esquema no contributivo

con focalización en los adultos mayores más pobres desde décadas atrás, el foco

en este tema permitió que se busquen y adopten programas más agresivos con el

objetivo de integrar a la población tradicionalmente excluida.

En algunos casos las políticas de mejoramiento de la cobertura se

basaron en ampliar programas ya existentes o flexibilizar el acceso a los

mismos, en otros se crearon nuevos programas o se implementaron reformas a

los esquemas contributivos. (p. 32)

Para algunos países las reformas significaron la continuidad de un

proceso emprendido en los noventa en materia de extensión de programas

existentes. En efecto, Costa Rica fue el pionero a inicios del 2000 en expandir la

cobertura que ya existía por el Régimen No Contributivo mediante la sanción de

la Ley de Protección al Trabajador. Con la mencionada norma, por un lado

expandió la cobertura a la población activa definiendo un régimen previsional

para los trabajadores independientes, y por otro se amplió el alcance de las

pensiones no contributivas a aquellos mayores en situación de pobreza.

Posterior a las medidas tomadas por Costa Rica (Rofman R., Apella I. & Vezza

E., 2013) señalan que el resto de países de América Latina crearon y modificaron

elementos importantes en los sistemas de protección social para el adulto mayor:

Por su parte, México venía implementando la expansión de programas

asistenciales en el decenio de los noventa, los cuales comenzaron a focalizarse

en la población mayor sin cobertura previsional y en condición de pobreza en el

milenio siguiente.

46

Como primer antecedente de los programas no contributivos para

mayores, se implementó el programa “Pensión Alimentaria para Adultos” en el

Distrito Federal en 2001, y luego, en 2003, el programa tuvo un alcance a nivel

nacional dirigido a mayores en áreas rurales, el cual fue evolucionando hacia la

denominada pensión “70 y más” en el año 2007.

Por su lado, Argentina (en una primera etapa), Bolivia y Trinidad y

Tobago abordaron la extensión de la cobertura mediante la expansión de sus

esquemas no contributivos ya existentes. En este sentido, en Bolivia, la pensión

no contributiva “Bonosol” instaurada en 1997 fue antecedente del programa de

mayor escala, “Renta Dignidad”, en 2008. Durante el año 2003, en Argentina

tuvo lugar una flexibilización del acceso a las tradicionales “Pensiones No

Contributivas” por invalidez y vejez. En Trinidad y Tobago, donde las

pensiones no contributivas para adultos mayores se desarrollaron prácticamente

al mismo tiempo que las contributivas, se produjo un relanzamiento de las

mismas con la “Pensión para Ciudadanos Mayores” en 2010. (p. 33)

Por otro lado algunos países tomaron medidas que implicaron una modificación

profunda del modelo existente y otros por su parte crearon nuevos programas. (Rofman

R., Apella I. & Vezza E., 2013) mencionan:

Un claro ejemplo de esta línea es la reforma en Chile en 2008, que creó

la Pensión Básica Solidaria, un beneficio que está plenamente integrado al

sistema de pensiones contributivas, así como la unificación de esquemas

contributivos y no contributivos con la existencia de una pensión solidaria en el

caso de Bolivia en 2010. (p. 33)

Alternativamente, en otros países se crearon nuevos programas no

contributivos para los mayores sin acceso al sistema de seguridad social

tradicional. El “Programa de Protección Social al Adulto Mayor” (PPSAM) en

Colombia en 2004 (remplazado por “Colombia Mayor” en 2013); el “Bono de

Desarrollo Humano” en Ecuador en 2006; las pensiones no contributivas vía el

Plan de Equidad en 2006 y los subsidios a mayores en la pobreza previstos por

ley en 2008 en Uruguay; “100 a los 70” en Panamá; la “Pensión Básica

Universal” en El Salvador en 2009; la “Pensión Alimentaria para Adultos

Mayores” en Paraguay; y los “Bono Gratitud” y “Pensión 65” en Perú en 2010

y 2011, respectivamente, son claros ejemplos de este enfoque.

Finalmente, algunos países optaron por un enfoque híbrido respecto de

los anteriormente citados, realizando extensiones de la cobertura a través del

régimen contributivo y facilitando en algunos casos el acceso de forma no

contributiva. Este es el caso de Argentina donde se implementó un régimen

especial de incentivos para la inclusión de los trabajadores autónomos conocido

como “Moratoria Previsional” en 2005. Aquí los trabajadores que no reunían

los años de aportes exigidos recibieron un subsidio para poder ingresar al

régimen.

47

Casos similares son los incentivos para la inclusión de trabajadores

independientes, domésticos y temporarios rurales en Brasil en 2006-08; las

facilidades provistas a los trabajadores en pequeñas empresas en Perú en 2008;

y la flexibilización del acceso a trabajadoras domésticas y otros grupos

específicos en Uruguay también en 2008 (p. 33-34).

2.7. IMPACTO EN LA POBREZA Y DESIGUALDAD

Los Programas de Transferencias Condicionadas presentan efectos en el nivel de

vida de los beneficiarios. Considerando ello (S. Cecchini & A. Madariaga, 2011)

sostienen:

Los PTC tienen un impacto diverso en el ingreso y el consumo de las

familias, el uso de los servicios sociales, el nivel educativo y el estado de salud

y nutricional de la población destinataria. Asimismo, estos programas tienen

diferentes resultados en materia de generación de ingreso e inserción laboral de

las personas en edad de trabajar, trabajo infantil y empoderamiento de las

mujeres. Ya sea que el objetivo principal de un Programa de transferencias

consista en reducir la pobreza en el corto plazo mediante la transferencia de

ingreso, fortalecer las capacidades humanas a través de un mayor acceso a

servicios de salud y educación, o mejorar la inserción de las familias en la

sociedad por medio del mejoramiento de una serie de “mínimos sociales”, cabe

esperar diferentes efectos sobre estas dimensiones (Cecchini & Martínez, 2011)

(p. 118).

Este programa ha funcionado bastantemente bien y ha tenido los efectos

esperados en grandes países con muchos recursos a disposición, como el Brasil

y México, pero esto no significa que puedan exportarse a todos los países con

los mismos resultados, ni que deban constituir la prioridad de la inversión

social, en especial en los países más pobres. En los países de menor desarrollo

humano de América Latina y el Caribe, estos programas llegan a una porción

pequeña de las familias en situación de extrema pobreza y los montos limitados

de sus transferencias no logran sacarlas de esa condición ni acercarlas

sustancialmente a la línea de indigencia (Cecchini 2009) (p. 181).

Con respecto al Ingreso de las familias (S. Cecchini & A. Madariaga, 2011)

describen:

Las repercusiones de las transferencias en el ingreso de las familias

usuarias pueden ser sustanciales en el corto plazo (CEPAL, 2010a; Maluccio,

2005; Fiszbein y Schady, 2009), aunque varían según el programa. La CEPAL

(2010a) muestra que las transferencias condicionadas y otras transferencias

asistenciales públicas representan, en promedio, alrededor de un 10,3% del

ingreso per cápita de los hogares que las reciben. Además, se constata que este

tipo de prestaciones monetarias puede llegar a duplicar el ingreso primario en el

primer decil de la distribución del ingreso (CEPAL, 2010a) (p. 124).

48

Midiendo el porcentaje que representan las transferencias monetarias en

comparación con la línea de indigencia o de pobreza en cada país se encuentra

que en las áreas rurales de América Latina el monto mínimo de las

transferencias representa, en promedio, un 12% de la línea de indigencia y un

7% de la línea de pobreza, mientras que en las zonas urbanas equivale al 11% y

al 5%, respectivamente. (p. 124-125).

Comparando el monto per cápita máximo resulta que, en el promedio

regional, en las áreas rurales las transferencias representan un 35% de la línea

de indigencia y un 20% de la línea de pobreza, mientras que en las zonas

urbanas equivalen al 29% y al 15%, respectivamente.

En el Brasil, el monto máximo del conjunto de las transferencias llega a

representar el 53% de la línea de indigencia rural y en México representa el

63% de dicha línea. (p. 125).

(S. Cecchini & A. Madariaga, 2011) presentan otra manera de evaluar el impacto

de las transferencias de los Programas sobre los ingresos de las familias cuando:

Comparan el monto transferido con el déficit mensual de recursos de

dicha población. Por lo general, las transferencias no superan un tercio del

déficit de ingreso de los indigentes, el conjunto de las transferencias de los dos

programas más grandes de la región, Bolsa Família y Oportunidades, puede

llevar a las familias extremadamente pobres a superar la línea de indigencia. En

estos programas, el límite máximo del conjunto de transferencias llega a superar

el 100% del déficit de recursos de los indigentes. Otros casos de transferencias

que permiten superar el déficit de ingresos de los indigentes son Avancemos de

Costa Rica y la Pensión Básica Solidaria de Chile. El Bono de Desarrollo

Humano del Ecuador y la transferencia monetaria condicionada de la Red de

Oportunidades de Panamá, a su vez, pueden llegar a cubrir más de la mitad del

déficit de ingreso de los indigentes. En el otro extremo, debido a su muy

limitado impacto sobre los ingresos de los indigentes, se encuentra el PRAF de

Honduras. (p. 125).

En el promedio regional, los montos mínimos de las transferencias

representan el 27,4% y el 31,3% del déficit mensual medio de recursos de la

población indigente para las áreas urbanas y rurales, respectivamente, mientras

que la proporción del déficit mensual medio de recursos de la población en

extrema pobreza cubierto por el monto máximo es del 81,4% en las áreas

urbanas y del 98,4% en las áreas rurales. A su vez, en promedio, los montos

mínimos de las transferencias representan el 13,5% y el 17% del déficit mensual

de recursos de la población pobre en las áreas urbanas y rurales, mientras que

los montos máximos corresponden al 39,9% y al 53,4%, respectivamente. (p.

125-126).

En cuanto a las repercusiones de las transferencias en los indicadores de

pobreza a nivel nacional, estas se hacen sentir sobre todo en los de brecha de la

pobreza y severidad de la pobreza (Veras Soares, 2009), ya que las

transferencias suelen focalizarse en los más pobres. Sin embargo, no siempre

49

representan un monto elevado, de manera que logran acercarlos a la línea de

pobreza, pero no necesariamente superarla. (p. 126).

Adicionalmente (S. Cecchini & A. Madariaga, 2011) señalan:

La información sobre los efectos positivos de las Transferencias en la

pobreza a nivel nacional proviene de países donde estos programas tienen un

amplio alcance y el monto de las transferencias es significativo, como la

Argentina (Galasso y Ravallion, 2004), el Brasil (Cury, Coelho y Pedrozo,

2007; Fiszbein y Schady, 2009; Veras Soares y otros, 2006), el Ecuador

(Naranjo, 2008; Fiszbein y Schady, 2009), Jamaica (Fiszbein y Schady, 2009) y

México (Fiszbein y Schady, 2009; Skoufias y McClafferty, 2001).

En los países en que la cobertura y el monto de las transferencias son

inferiores no se observan mayores repercusiones en materia de pobreza. En el

caso de Honduras, Guerreiro Osório (2008) concluyó que el monto reducido de

las transferencias del PRAF solo ha disminuido la pobreza en 0,02 puntos

porcentuales.

Respecto del impacto de las Transferencias en la distribución del

ingreso, programas como Bolsa Familia, Oportunidades y Chile Solidario

arrojan resultados distintos. En el caso de Chile Solidario, se constata un

pequeño efecto, ya que el coeficiente de Gini se reduce solo 0,1 puntos. En los

programas Oportunidades y Bolsa Familia, en cambio, los resultados fueron

más significativos, con una reducción de la desigualdad de alrededor de 2,7

puntos en ambos casos. La clave para entender la diferencia está en la

proporción de los ingresos totales que representan las respectivas transferencias,

pues esta es mayor en los casos de México y el Brasil y muy pequeña en Chile

Solidario (menos del 0,01% de los ingresos familiares totales) como para tener

un impacto en la desigualdad (p. 126).

(Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013) muestra el impacto

de los programas aplicados en México y Nicaragua:

La incidencia de la pobreza en el grupo de tratamiento de PROGRESA,

aplicado en México en 1997, tuvo una reducción del 8%, en tanto que la brecha

de pobreza se redujo en un 30%, y la severidad en un 45%. (IFPRI, 2000).

Adicionalmente, se detectaron cambios en las relaciones de poder en el hogar ya

que la transferencia monetaria iba dirigida a la mujer. Se pudo detectar un

empoderamiento de las mujeres de las comunidades intervenidas. (p. 15-16).

En la evaluación de impacto de Red de Protección Social en Nicaragua se

utilizó un diseño experimental: 21 comarcas de tratamiento y 21 comarcas de

control. Los resultados en términos de pobreza, reflejaron una reducción de un

tercio en la incidencia de la extrema pobreza, y un incremento del 40% del

poder de compra de las familias pobres (p. 19).

50

2.7.1. Pensiones No Contributivas

Es importante tomar en cuenta la efectividad que tiene el sistema de pensiones

en cuanto a cobertura, (Rofman R., Apella I. & Vezza E., 2013) señalan:

Una característica de la cobertura sobre la población adulta mayor es su

sesgo a favor de las personas que integran los quintiles más altos de ingreso en

casi todos los países de la región. Al incluir los esquemas no contributivos, la

situación mejora en varios países, particularmente en Ecuador y Bolivia. La

existencia de importantes diferenciales de cobertura entre la población de altos

y bajos ingresos afecta en forma significativa el rol de los sistemas de pensiones

tradicionales en cuanto a la reducción de la pobreza. (p. 30)

De acuerdo a (Rofman R., Apella I. & Vezza E., 2013) “en algunos países es

posible observar que las jubilaciones y pensiones tradicionales generan una fuerte

reducción de la pobreza entre los adultos mayores, pero en otros el impacto es menor”

(p. 30).

Los resultados presentados avalan la importancia de las pensiones como

mecanismo de reducción de la incidencia de la pobreza entre los adultos

mayores, particularmente en países tales como Argentina, Brasil, Chile y

Uruguay, que tienen una amplia cobertura. En estos países la pobreza entre los

adultos mayores de 65 años era menor al 3,5% y se incrementaría en promedio a

más del 37%. En el otro extremo, el impacto del sistema de pensiones en países

como México, El Salvador, Perú, Ecuador y Paraguay era bajo, debido a la casi

nula cobertura de los adultos mayores más pobres. En promedio para la región,

el porcentaje de adultos mayores de 65 años en situación de pobreza era del

20,1%, en tanto dicho porcentaje se elevaría al 35,8% sin la existencia de

programas de pensiones. (Rofman R., Apella I. & Vezza E., 2013) (p. 31)

2.8. IMPACTO EN EDUCACIÓN Y SALUD

2.8.1. Educación

Respecto a educación (S. Cecchini & A. Madariaga, 2011) sostienen que en

general los efectos se concentran en incrementos en la matrícula escolar (Schady, 2006).

Más adelante puntualiza:

Estos incrementos tienden a ser mayores en países donde los niveles de

referencia eran más bajos, en los grados escolares de transición que presentaban

altas tasas de deserción (como el paso de primaria a secundaria) y en los

hogares más pobres. De Brauw y Hoddinott (2008) identifican, para el caso del

componente educativo de Progresa, que la condicionalidad genera una

51

diferencia importante en la probabilidad de asistir a la escuela. Asimismo, como

resultado de Oportunidades, se ha encontrado que las brechas de género en la

matrícula de niños y niñas en la secundaria, especialmente en zonas rurales,

prácticamente han desaparecido (Parker, 2003, 2004). Otras evaluaciones

(SEDESOL, 2008) muestran avances importantes en la disminución de la

deserción escolar, el aumento de la matrícula escolar y el mejoramiento de las

calificaciones, aunque todo esto se da en zonas geográficas, rangos de edad y

niveles de escolaridad específicos.

De manera similar, Levy y Ohls (2007) encuentran que el Programa de

avance mediante la salud y la educación (PATH) de Jamaica aumenta en 0,5

días por mes la asistencia escolar de los niños y las niñas de entre 6 y 17 años,

lo que representa un resultado importante si se consideran las muy elevadas

tasas de asistencia (96%).

En la República Dominicana, se ha encontrado que el programa

Solidaridad aumenta la probabilidad de asistir a la escuela en 14 puntos

porcentuales entre los estudiantes de 14 a 16 años (Programa Solidaridad,

2008). Asimismo, en el programa Tekoporâ del Paraguay, la tasa de matrícula

muestra un aumento del 2,5% entre los niños de familias usuarias, mientras la

tasa de asistencia escolar se eleva entre 5 y 8 puntos porcentuales (Veras Soares

y otros, 2008). (S. Cecchini & A. Madariaga, 2011) (p.119).

Tomando en cuenta otros estudios (S. Cecchini & A. Madariaga, 2011) señalan:

Reimers, DeShano da Silva y Trevino (2006) cuestionan los efectos de

las condicionalidades en la asistencia a la escuela, especialmente en el caso de

los niveles primarios. En Familias en Acción, por ejemplo, se ha encontrado un

mayor impacto en el aumento de la asistencia a la escuela entre los estudiantes

de secundaria que entre los de primaria, lo que puede explicarse por las elevadas

tasas de asistencia que este último segmento ya mostraba antes de la

implementación del programa (Attanasio y otros, 2008). (p. 119).

(Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013) describen una de

las evaluaciones de impacto más importantes dentro de los Programas de la región se

refleja en PROGRESA aplicado en México en 1997 con el objeto de mejorar la

situación de la niñez en educación, nutrición y salud:

Antes de la implementación del programa la tasa de matriculación a

nivel primario estaba entre el 90% y el 94%, mientras que en el nivel secundario

era del 67% para las mujeres y el 73% para los hombres. Luego de dos años de

intervención, el estudio de impacto muestra que el programa tuvo un efecto

positivo en la matrícula de niños y niñas tanto a nivel primario como a nivel

secundario. En la primaria la matrícula de los niños aumento entre 0.74 y 1.07

puntos porcentuales y la de las niñas entre 0.96 y 1.45 puntos. A nivel

secundario el impacto fue mayor; la matrícula de las mujeres aumentó entre 7.2

y 9.3 puntos porcentuales mientras la de los hombres entre 3.5 y 5.8 puntos.

(Schultz, 2004). Respecto a las tasas de asistencia escolar, el estudio no

52

demostró un impacto significativo del programa. Tampoco se ve un impacto

importante en logros académicos. (p. 15)

Según (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013) “el estudio

de impacto efectuado por el Banco Mundial reveló que el programa BOLSA ESCOLA

de Brasil mejoró la asistencia escolar y disminuyó el trabajo infantil entre los

beneficiarios. (Portela Souza, 2005; Banco Mundial, 2002)” (p. 16).

El programa PETI aplicado en 1996 logró una caída del trabajo infantil en

algunos estados. Como señalan (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M.,

2013):

En Pernambuco la probabilidad de trabajar bajó entre 4 a 7 puntos

porcentuales, en Sergipe 13 puntos y en Bahía, con la más alta incidencia de

trabajo infantil, se dio una caída de 26 puntos porcentuales. Por otro lado, el

promedio de horas que los niños/as permanecen en la escuela a la semana,

aumentó entre 11 a 17 horas en Pernambuco, 17 horas en Bahía, y de 12 a 15

horas en Sergipe. (Yap, Sedlacek y Orazen, 2002). El programa Bolsa Familia

el mismo que apareció posteriormente, llegó a cubrir a 11.994309 familias

beneficiarias. Lo que equivale a alrededor de 44 millones de personas. (p. 17)

En Nicaragua el grupo beneficiario de “Red de Protección Social”

mostró un aumento en la matrícula escolar del 18%, acompañado de una mejora

del 23% en la asistencia a clases. (p.19)

En Honduras la evaluación de impacto del Programa de Asignación

Familiar (PRAF) refleja un efecto significativo de alrededor de 3,3% en la

matrícula escolar para los niños/as de 6 a 13 años de edad. (p. 20)

2.8.2. Salud

En el caso del componente salud y nutrición de los Programas de Transferencias,

(S. Cecchini & A. Madariaga, 2011) mencionan:

Se observan aumentos de cobertura en controles de crecimiento para

niños y en controles médicos preventivos, pero la evidencia respecto del

impacto en el estado de salud y nutricional de los niños es heterogénea

(Hoddinott y Bassett, 2009). (p.119)

En Jamaica, por ejemplo, los controles médicos aumentaron un 38%

para los niños y las niñas menores de 6 años que participan del programa PATH

(Levy y Ohls, 2007). Algunos programas que incluyen prestaciones en el

ámbito nutricional, como Oportunidades, Familias en Acción, Bolsa Família y

la desaparecida Red de Protección Social (RPS), muestran mejoras en

indicadores de nutrición para niños y niñas en edad preescolar, mientras que en

los casos de Bolsa Alimentação, Tekoporâ y el Programa de Asignación

53

Familiar (PRAF) no se han observado efectos positivos (Attanasio, Trias y

Vera-Hernández, 2008; Barrios, Galeano y Sánchez, 2008; Bassett, 2008;

Hoddinott y Bassett, 2008; Paes y Pacheco, 2008). (p. 119-120)

En Colombia, un año de participación en el programa Familias en

Acción disminuye un 1% la prevalencia de desnutrición crónica (Attanasio,

Trias y Vera-Hernández, 2008). En el Brasil, los niños menores de 5 años que

son usuarios de Bolsa Família tienen una probabilidad un 26% mayor de tener

indicadores de talla/peso y peso/edad adecuados, en comparación con los que

no son usuarios (Paes y Pacheco, 2008). En el caso de Progresa y

Oportunidades, se ha registrado un aumento de las consultas preventivas, una

reducción de la mortalidad materna e infantil y un mejoramiento de indicadores

nutricionales, como la talla y la prevalencia de anemia, así como una

disminución de los días de enfermedad (SEDESOL, 2008). Nuevamente, cada

uno de estos hallazgos se concentra en determinados grupos poblacionales en

términos de ubicación geográfica y rango de edad (p. 120).

De acuerdo a (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013):

En México el Programa PROGRESA tuvo impactos positivos. Los niños

menores a seis años del grupo de tratamiento tienen en promedio 12% menor

incidencia de enfermedades que los niños del grupo de control. (Gertler, 2000).

También se encuentra un efecto importante en el crecimiento de los niños de 12

a 36 meses de edad. Los resultados muestran un incremento de 16% en el

crecimiento medio por año, lo que equivale al aumento de un centímetro en la

talla de los niños beneficiarios. (Behrman y Hoddinot, 2000). (p. 15).

Con Red de Protección Social en Nicaragua se observó una reducción de

5% en la incidencia de la desnutrición crónica (edad talla). En Honduras el

Programa de Asignación Familiar (PRAF) reflejó un incremento del 20% en el

porcentaje de niños/as de 0 a 3 años de edad en el acceso a los controles de

salud. (Morris, Flores y otros, 2004). (p. 20).

54

CAPÍTULO III

3. ANTECEDENTES DEL BONO DE DESARROLLO HUMANO 1998-2006

3.1 ORIGEN DEL BDH (NORMATIVA LEGAL)

La protección social en el Ecuador antes de la década de 1990 según Rosero y

Martínez (Martínez J. & Rosero J., 2007):

[…] estaba enmarcada a los servicios que el Estado prestaba en

seguridad social (pensiones y salud para los trabajadores formales), además de

las redes universales de educación y salud que en ningún momento se

constituyeron en un verdadero sistema de protección social que: (i) asegure un

mecanismo para la aliviar la pobreza y (ii) mitigue los costos de las crisis

económicas y de los desastres naturales. (p. 2).

El Gobierno Ecuatoriano presidido en ese entonces por Jamil Mahuad

avizorando un estado de pre-crisis, incorpora una medida social compensatoria a la

eliminación de los subsidios al gas y la electricidad. Por primera vez en Ecuador se

implementó un programa de subsidio monetario directo a la población, bajo el nombre

de “Bono Solidario” (Martínez J. & Rosero J., 2007).

De acuerdo a (Martínez J. & Rosero J., 2007) este subsidio:

[…] no fue concebido en sus inicios como una herramienta que

contribuyera al Desarrollo Humano o a la Protección Social, y, mucho menos, a

la reducción del trabajo infantil. Sin embargo, dada la crisis profunda que sufrió

el Ecuador en el período 1999- 2000, que terminó con la dolarización oficial de

la economía, el Bono Solidario se convirtió en una herramienta importante de

compensación a la población por la pérdida de poder adquisitivo de sus salarios

y por el alto nivel de desempleo imperante en este período.

Legalmente la creación del Bono Solidario o Bono de la Pobreza se realiza,

según (Calvas, 2010):

[…] mediante Decreto Ejecutivo Nº 129, publicado en el Registro

Oficial 29 de 18 de septiembre de 1998, como un subsidio de un millón

doscientos mil sucres (s/. 1.200.000) anuales, pagaderos en alícuotas mensuales,

que se entregaban a madres de familia pobres con al menos un hijo menor de 18

años, cuyo ingreso familiar no supere un millón de sucres, siempre que ni ellas

ni sus cónyuges, si los tuvieren, perciban salario fijo. Recibían también un

subsidio de seiscientos mil sucres (s/. 600.000) anuales, pagaderos en alícuotas

55

mensuales, las personas mayores de sesenta y cinco años, cuyo ingreso familia

no supere el un millón de sucres, siempre que el beneficiado no perciba salario

fijo.

En primera instancia el Bono Solidario surge como una necesidad de repotenciar

los programas que hasta el año 2000 trataban de mitigar las consecuencias de una

devaluación acelerada en el país que obligaría a un cambio radical en la dinámica

económica del Ecuador.

El 16 de marzo de 1999 con el Decreto Ejecutivo Nº 682, publicado en el

Registro Oficial 149 se aumenta en cincuenta mil sucres (s/. 50.000) el monto del

subsidio a favor de las madres pobres y paralelamente se incluye un requisito adicional:

no estar afiliadas al Sistema de Seguridad Social. Para las personas mayores de 65 años

se incrementó en veinte y cinco mil sucres (s/. 25.000). Con este Decreto se incluye

como grupo beneficiario del subsidio a las personas que presenten una discapacidad de

por lo menos el 70%, debidamente acreditada por el Consejo Nacional de

Discapacidades (CONADIS), cuya edad esté entre 18 y 64 años y que no tengan trabajo

fijo, con un ingreso que no exceda los quinientos mil sucres (s/. 500.000) (Calvas,

2010).

Mediante Decreto Ejecutivo Nº 507, publicado en el Registro Oficial 106, de 26

de junio de 2000, se realiza un nuevo incremento a los montos de los subsidios a favor

de las madres de familia, de las personas mayores de 65 años y personas con

discapacidad beneficiarias del subsidio” (Calvas, 2010).

Alrededor del año 2003 y con una economía más estable el gobierno de Lucio

Gutiérrez transformó el Bono Solidario en el actual Bono de Desarrollo Humano cuya

mayor diferencia conceptual radica en pasar de una transferencia monetaria sin

condicionamiento a una transferencia monetaria condicionada (Martínez J. & Rosero J.,

2007)

Esta transformación básicamente resultó en una fusión del Bono Solidario con el

Programa Beca Escolar, un programa implementado por el Gobierno ecuatoriano al

final de la década de los noventa, el cual consistía en una transferencia de $5 por niño

(hasta dos niños por hogar entre 6 a 15 años), bajo la condición de que estén

matriculados en la escuela y de que su asistencia sea al menos 90% (Ponce, J.; Enríquez,

F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013).

56

En junio 2001 se implementó la fase inicial. El Programa Beca escolar se creó

mediante la suscripción del Convenio entre la UNICEF y los Ministerios de Bienestar

Social y Educación. El financiamiento de este programa provino de recursos fiscales, el

diseño del programa fue el aporte de la UNICEF (Calvas, 2010).

El Decreto Ejecutivo Nº 347-A, publicado en el Registro Oficial 76, de 7 de

mayo de 2003, da cuenta del cambio del Programa Bono Solidario a Bono de Desarrollo

Humano, además consta una modificación en la focalización del programa cuando se

establece que el mismo está dirigido a las familias y personas ubicadas en el primero y

segundo quintil más pobre según el índice de bienestar establecido por el Sistema de

Identificación y Selección de Beneficiarios de Programas Sociales (Selben), de la

Secretaría Técnica del Frente Social (Calvas, 2010).

Se incrementó el valor del subsidio a quince dólares mensuales (USD 15) a las

familias ubicadas en el primer quintil más pobre que se sujeten al cumplimiento de los

requisitos establecidos por el Programa de Protección Social (PPS) del Ministerio de

Bienestar Social. Para las familias beneficiarias ubicadas en el primer y segundo quintil

más pobre cuyos jefes o cónyuges son personas mayores de 65 años o personas con

discapacidad acreditadas con el carné del CONADIS se incrementó el valor del BDH a

once dólares con cincuenta centavos (USD 11,50), sin ningún requisito adicional. Para

las familias que se ubiquen en el segundo quintil más pobre, el bono se mantiene en

once dólares con cincuenta centavos (USD 11,50) y estará condicionado al

cumplimiento de los requisitos establecidos por el PPS (Calvas, 2010).

Según el Acuerdo Ministerial No. 512 de 4 de julio del 2003, publicado en el

Registro Oficial No. 142 de 7 de agosto del 2003, se expide el Manual Operativo del

Programa Bono de Desarrollo Humano BDH.

En el año 2006 por efectos administrativos se categoriza a la transferencia

otorgada a los adultos mayores y personas con discapacidad con el Decreto ejecutivo

No. 1824 de 1 de septiembre del 2006, publicado en el Registro Oficial No. 351 de 7 de

septiembre del 2006, mediante el cual se crea la “Pensión Asistencial” para personas de

la tercera edad o con discapacidad en situación de pobreza, como un subprograma del

Bono de Desarrollo Humano, consistente, para ese entonces, en una transferencia

monetaria mensual de treinta dólares, sin ningún requisito adicional, dirigida a las

personas de sesenta y cinco años de edad en adelante, que se hallen ubicados en el 40%

57

más pobre de esta población o con una discapacidad igual o mayor al 40%, acreditadas

con el carné del Consejo Nacional de Discapacidades CONADIS y que se encuentren en

el quintil 1 y 2, conforme al índice de focalización de beneficios que será determinado

por la Secretaría Técnica del Frente Social (MIES, Base Legal Bono de Desarrollo

Humano, s. f.).

Con el Decreto Ejecutivo No. 12 de 17 de enero del 2007, publicado en el

Registro Oficial, Suplemento 8 del 25 de enero del 2007, se incrementa el valor del

Bono de Desarrollo Humano a 30 USD, para las familias que se ubiquen en el primer y

segundo quintiles más pobres que estará condicionado al cumplimiento de los requisitos

establecidos por el Programa de Protección Social del Ministerio de Bienestar Social

detallados en el SELBEN. La pensión asistencial para adultos mayores y personas con

discapacidad también se fijó en 30 USD, eliminando la diferencia que desde la creación

del bono había existido entre la transferencia destinada a estos grupos y la dirigida a las

madres de hogares pobres.

Mientras que el Decreto Ejecutivo No. 1838 del 20 de julio del 2009, en su Art.

2 estipula: “Establecer el valor mensual de la transferencia monetaria para el Bono de

Desarrollo Humano, Pensión para Adultos Mayores y Pensión para Personas con

Discapacidad en USD35 (treinta y cinco dólares)”.

El Acuerdo Ministerial No. 0037, del 24 de julio del 2009 norma los procesos

de incorporación y exclusión de los nuevos beneficiarios de los subprogramas Bono de

Desarrollo Humano, Pensión para Adultos Mayores y la Pensión para personas con

discapacidad.

Por último, en el Decreto Ejecutivo No. 1395, de 2 de enero de 2013, publicado

en el Registro Oficial No. 870, de 14 de enero de 2013, se establece el valor mensual de

la transferencia monetaria para el Bono de Desarrollo Humano y para las Pensiones

dirigidas a personas adultas mayores que hayan cumplido 65 años de edad o más, que se

encuentren en condiciones de vulnerabilidad y no estén afiliadas a un sistema de

seguridad público, así como a personas con discapacidad igual o superior al 40%

determinada por la autoridad sanitaria nacional, que se encuentren en condiciones de

vulnerabilidad y no estén afiliadas a un sistema de seguridad público, en USD 50,00

(cincuenta dólares de los Estados Unidos de Norteamérica).

58

3.2 OBJETIVOS DEL BDH

El objetivo principal del programa Bono Solidario creado en septiembre de 1998

según (León M. , 2000) “fue compensar monetariamente (transferencia en efectivo) a la

población pobre por la eliminación de los subsidios al gas, la electricidad y los

combustibles. El programa no tiene una fecha definida de terminación” (p. 1).

Según (Martínez J. & Rosero J., 2007), el bono solidario:

En su espíritu inicial, se constituyó como un subsidio directo que tenía

el objeto de proteger el consumo mínimo de las personas pobres del país que se

verían afectadas por esta eliminación de subsidios. Posteriormente, y dada la

crisis económica-política que afectó al país entre 1999-2000, se constituyó

como la principal herramienta del gasto social del país para combatir los efectos

de la crisis y proteger a la población más vulnerable (p. 3).

(León M. , 2000) señala la importancia de mencionar que:

[…] el bono solidario no fue creado como parte de una política de lucha

contra la pobreza sino como un mecanismo de compensación frente a la

eliminación de los subsidios al gas y la electricidad. […] En suma, tal como está

concebido actualmente, el bono solidario es un instrumento de compensación

social frente a las crisis o ajustes económicos y no un instrumento de lucha

contra la pobreza (p. 5-6).

En el 2003 con la aprobación del Manual Operativo del BDH publicado en el

Acuerdo Ministerial No. 0512, de 7 de agosto del mismo año. El nombre del Bono

Solidario fue cambiado y el programa Beca Escolar fue absorbido por el Bono de

Desarrollo Humano, pasándole esa condicionalidad. (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux,

M. & Thomson, M., 2013).

Con ello se plantean nuevos objetivos para el programa ya no se trata

únicamente de asegurar un nivel de consumo mínimo para los segmentos más pobres

de la población ecuatoriana. Sino que además con el Bono de Desarrollo Humano se

pretende contribuir al fortalecimiento del capital humano, físico y social de las

personas, familias y comunidades que viven en condiciones de riesgo y pobreza en el

Ecuador como base para ejercer el derecho a una vida digna (Armas, s. f.).

Además de que los nuevos lineamientos del Programa tuvieran un impacto

directo en el capital humano de la población, se plantea obtener un impacto “en la

pobreza coyuntural (manteniendo un nivel de consumo mínimo en las familias) y en la

59

pobreza estructural (mediante un aumento en los niveles de matriculación y de salud de

niños y niñas, así como la reducción del trabajo infantil)” (Martínez J. & Rosero J.,

2007) (p. 2).

En suma de acuerdo a (Martínez J. & Rosero J., 2007) los nuevos objetivos del

Bono de Desarrollo Humano son:

1. Garantizar a las familias un nivel mínimo de consumo.

2. Para las niñas y niños hasta 5 años de edad: contribuir con la

disminución de los niveles de desnutrición crónica y de

enfermedades inmuno-prevenibles.

3. Para niñas y niños entre 6 y 16 años de edad:

a) promover la matriculación escolar y la permanencia en el

sistema educativo.

b) asegurar la asistencia continua a clases.

c) reducir el empleo infantil.

4. Cuidar y proteger a ancianas y ancianos y a las personas con

limitaciones físicas. (p. 6)

3.3 POBLACIÓN OBJETIVO: MADRES, ADULTOS MAYORES,

PERSONAS CON DISCAPACIDAD

En esta etapa el Bono Solidario según (León M. , 2000) operó como un

programa de transferencias monetarias puro en el cual el Estado transfería un monto de

dinero a tres grupos de población:

- Madres de familia pobres con al menos un hijo o hija menor de 18 años, cuyo

ingreso familiar mensual no superara el equivalente a un millón de sucres (US$ 40),

siempre que ni ellas ni su cónyuges, si lo tuvieren, percibieran salario fijo, ni estuvieran

afiliados al IESS.

-Personas mayores de 65 años de edad, cuyo ingreso familiar mensual no

superara un millón de sucres (actualmente equivalente a US$ 40), siempre que el

beneficiario o beneficiaria no percibiera salario fijo.

-Personas que tuvieran un grado de discapacidad de por lo menos el 70%, cuya

edad se encontrara entre los 18 y 65 años. Este grupo de población fue incorporado

60

desde abril de 1999 con el Decreto Ejecutivo Nº 682.

Para el año 2003, el país ya contaba con un número considerable de encuestas

socio-económicas de hogares (SELBEN) que permitieron categorizar en quintiles a la

población de acuerdo al nivel de pobreza, con ello las familias debían estar ubicadas

necesariamente en los quintiles 1 y 2 de pobreza para ser beneficiarios del programa.

Además con la creación del Programa de Protección Social se fueron perfeccionando

paulatinamente los requisitos que debían cumplir los beneficiarios del Bono.

Uno de los pilares de las trasferencias condicionadas es crear un

empoderamiento tanto en madres de familia, menores, adulto mayor, así como en los

sectores más vulnerables de la sociedad.

Desde su inicio, como Bono Solidario, el Bono de Desarrollo Humano ha tenido

tres grupos objetivo: madres de hogares pobres, adultos mayores de 65 años y personas

con discapacidad.

Uno de los factores que llaman la atención es que a pesar de los esfuerzos por

entender y mejorar los programas de transferencias condicionadas, estos han quedado

retrasados en lo que respecta al tema de género y más aún en el rol que cumple la mujer

como eje de un desarrollo de la familia y de la niñez ya que la mujer históricamente

hablando ha sido la que lleva la batuta del desarrollo intrínseco de la familia razón por

la cual resulta imperativo lograr que las políticas sociales confluyan en un solo objetivo

siendo este la erradicación de la pobreza en la población ecuatoriana.

Si bien las políticas se preocupan por aliviar la pobreza enfrentando las fuentes

de riesgo y vulnerabilidad, lo hacen de modo tal que no llegan a abordar las necesidades

y riesgos de las mujeres vulnerables, o lo logran parcialmente. No obstante, si se han de

alcanzar las metas establecidas por los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)

(Vargas R., Castro M., Armas, A. & Contreras, J., 2010) con respecto a la igualdad de

género; entonces en el Ecuador se necesita mejorar el diseño de programas para

combatir la pobreza y hacerlos más afines y comprometidos con el tema de género.

61

3.4 COBERTURA

El total de beneficiarios a Junio de 1999 ascendió a 1.324.029 personas. De ellos

1.082.954 eran Madres Jefes de Familia, 240.866 beneficiarios corresponden a los

Adultos Mayores y 199 beneficiarios eran personas que tienen algún tipo de

Discapacidad.

Tabla 3: Beneficiarios del Bono Solidario por Región, Junio 1999

Región Madres Adultos

Mayores

Personas con

Discapacidad

Total

Habilitados

Costa 619.543 115.864 69 735.476

Sierra 420.028 118.878 129 539.035

Amazonía 42.790 6.032 1 48.823

Insular 593 92 0 685

Total 1.082.954 240.866 199 1.324.019

Fuente: BANRED

Elaboración: SEILEMA, M. y RAMIREZ, S.

Mauricio León puntualiza que en la Encuesta de Beneficiarios del Bono

Solidario el 18,1% de los beneficiarios manifiestan que existe otro miembro del hogar

que cobra el bono, lo que significa que el total de beneficiarios equivalen a

aproximadamente 1.084.000 hogares, que a su vez representan el 44% de los hogares

del Ecuador. Frente a que no se ha cerrado formalmente la posibilidad de nuevas

inscripciones en el programa, la restricción presupuestaria existente en ese entonces

impidió ampliar la cobertura, lo que ha dado lugar a la formación de una lista de espera.

Además la fuerte restricción fiscal del país ha impedido un aumento de cobertura del

programa. Cualquier inclusión de nuevos beneficiarios necesita una mejor focalización,

de tal manera que se excluyan a los beneficiarios no elegibles para que los cupos

liberados se destinen a nuevos beneficiarios (León M. , 2000).

En el año 2002 el Bono Solidario alcanzaba 1.060.416 beneficiarios de los

cuales 947.181 eran madres, 110.894 eran adultos mayores y el grupo de personas

discapacitadas ascendía a 2.341. En el mismo año el presupuesto del Bono era de US$

150.000.000, un 0,5% del PIB, y constituía el segundo rubro en importancia en el gasto

social del gobierno central, luego del gasto en educación. En este mismo año, el Bono

constituía el 11% del total del Gasto Social del Estado (Martínez J. & Rosero J., 2007).

62

Hasta el año 2003 “el Bono Solidario cubría a 1.200.000 beneficiarias y

beneficiarios, de los cuales el 80,7% eran madres, 18,7% ancianas y ancianos y 0,6%

personas con limitaciones físicas. El total de personas beneficiarias representaba

aproximadamente el 45% de los hogares del Ecuador” (Martínez J. & Rosero J., 2007)

(p. 4).

En 2004 el presupuesto anual del programa alcanzó US$ 190 millones (cerca del

1% del PIB). Unos US$ 197.000.000, correspondieron al presupuesto del Bono de

Desarrollo Humano para el año 2005, esto representa el 0,5% del PIB y cerca del 11%

del total del gasto social del país. Para el año 2006, este presupuesto fue de US$

194.000.000 y para el año 2007 fue de US$ 384.000.000, cifra que representa el 13,8%

del gasto social y el 0,86% del PIB (Martínez J. & Rosero J., 2007)

(Calvas, 2010) destaca que:

En julio de 2.006 el BDH contaba con 1.121.996 beneficiarios activos

al pago, de los cuales el 88.62% eran madres (994.348), y el 95.38%

pertenecían a los quintiles 1 y 2 de pobreza (1.070.211). A diciembre de 2.006,

se cuentan con 1.182.103 beneficiarios activos al pago, de los cuales 83%

corresponde a madres (979.008), y 95% a beneficiarios ubicados en los quintiles

1 y 2 de pobreza. Sin embargo es necesario resaltar el incremento considerable

en cuanto a los beneficiarios de tercera edad y con discapacidad; mientas que

para julio del 2.005, se contaban con 127.648 beneficiarios de estos dos

sectores, actualmente el BDH tiene 203.095 beneficiarios de la tercera edad y

con discapacidad, lo que representa un incremento de más del 60% de

beneficiarios de estas características.

Gráfico 3: Beneficiarios del BDH por tipo, Diciembre 2006

Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social

979.008

198.056

5.039

Madres Adultos Mayores Personas con Discapacidad

63


El Gráfico No. 4 presenta la evolución de los hogares beneficiarios del “bono”

entre 1999 y 2006.

Gráfico 4: Evolución de beneficiarios del Bono 1999-2006, millones de hogares

Fuente: Ministerio de Inclusión Económica y Social


Los instrumentos clave de política, entre los cuales se destaca el Bono de

Desarrollo Humano, han sido los programas orientados a la protección de ingresos, del

consumo, la generación de capacidades y la protección de grupos de atención prioritaria

(MIES, Informe de Desarrollo Social, 2008).

Aunque se han dado cambios importantes en la política e incrementos en

cobertura en términos de protección e inclusión social, uno de los grandes desafíos

consiste en mejorar aún más el nivel de cobertura, sobre todo en los estratos de pobreza

extrema y en áreas rurales, dando especial atención a grupos prioritarios.

Según el Censo de 2007, los adultos mayores representan el 5,9% (INEC, Cifras

Estadísticas, 2007) de la población total del Ecuador y el 31% se encuentra bajo la línea

de la pobreza, de los cuales el 1,5% es cubierto por el Programa de Atención

Especializada en Gerontología; la Pensión Asistencial (PPS) cubre al 30% de los

adultos mayores, mientras la Seguridad Social (IESS, ISSFA, ISSPOL) al 20% de la

población. Por ello es necesaria la implementación de la universalización de la pensión

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Mill

on

es

de

Ho

gare

s

Número de Beneficiarios del Bono

64

jubilar no contributiva, con lo cual se aspira a mejorar de forma significativa la

situación económica de este grupo poblacional, complementándola con los programas

especializados en ámbitos gerontológicos, cuya cobertura actual es reducida.

Por otro lado, la situación de los discapacitados es alarmante: 4,7% (INEC,

Censo de Población y Vivienda, 2001) de la población del Ecuador presenta alguna

discapacidad; de este total, el 50% está ubicado en los quintiles de ingreso 1 y 2, el 56%

está desempleado, sólo el 21% está cubierto por algún servicio de seguridad social y

apenas el 5% se beneficia de algún tipo de servicio de protección social. Si bien en el

periodo de análisis se ha dado los primeros pasos para un proyecto de cambio político y

la reconstrucción del Estado Nacional que busca superar estas brechas, aún es un reto el

abordaje integral del problema.

3.4.1. Focalización

El Bono Solidario se entregó a quienes se autocalificaron de pobres, ya que el

Ecuador en ese momento no contaba con un sistema de medición de la pobreza de los

hogares (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013).

A inicios del programa la focalización funcionó a través de un mecanismo de

autoselección. Según (León M. , 2000):

“Las personas que se consideraban candidatos llenaban una

autodeclaración juramentada en las iglesias católicas o evangelicas, que

consistió de un formulario con datos personales y socioeconomicos del

beneficiario. La iglesias no realizaron control de calidad de dichos formularios

los cuales una vez llenos, se digitaron en una base de datos a cargo de

BANRED. Esta base de datos tanpoco tuvo un buen control de calidad, por lo

que presenta inconsistencias significativas, que impiden realizar un análisis

adecuado de las variables incluidas. Posterioremnte, esta base de datos se cruzó

con las bases de datos del Seguro Social, de las empresas eléctricas, de los

bancos y de la Direccióon de Tránsito, a fin de excluir personas que tenían

trabajo estable; consumían electricidad mas allá de un determinado nivel; tenían

créditos o eran garantes; y, tenían vehículo. No se ha realizado verificaciones

directas sobre el nivel de ingresos familiares de los beneficiarios.” (p. 2-3).

Entre 1999 y 2003, la depuración de la base de beneficiarios del Bono se hacía

mediante cruces con otras bases de datos, en donde, por ejemplo, los afiliados a la

seguridad social, los que realizaban operaciones crediticias o matriculaban vehículos,

65

quedaban automáticamente excluidos de la base de beneficiarios del Bono (Ponce, J.;

Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013)

(Martínez J. & Rosero J., 2007) señalan que:

Las personas que se creían potenciales beneficiarias y que cumplían los

requisitos mínimos de no afiliación a la seguridad social y de no contar con una

fuente permanente de ingresos por encima de los US$40, se acercaban a los

procesos de inscripción que se preparaban a nivel nacional. El análisis de Vos et

al. (2003) concluye que esta focalización, aunque progresiva, adolecía de

problemas de subcobertura con respecto a la población pobre y de filtración

hacia la no pobre -cerca de un 42% del beneficio se canalizaba a hogares de

ingresos intermedio- (p. 4).

Por su parte M. León menciona:

[…]la existencia de un error de inclusión de 19,5% y un error de

exclusión de 24,2%. Así mismo, se evidencia una subcobertura del 59.2%; y

una filtración del 54,0%. Es decir, 6 de cada 10 personas elegibles para el bono

solidario no reciben este beneficio, en tanto que 1 de cada 2 individuos que

reciben el bono son no elegibles. […] Existe un sesgo urbano. Posiblemente la

población pobre de las zonas rurales dispersas no accede al bono. Esto último se

debe a dos factores: buena parte de esta población al momento de las

inscripciones no contaba con cédula de identidad, la cual constituía un requisito

ineludible y, además, las agencias bancarias se hallan concentradas en las

ciudades. La ampliación de la cobertura al grupo anterior o a otros grupos

objetivo depende de la disponibilidad presupuestaria y de mejoras en la

focalizacion del programa. […] Se observa también que el 38% de quienes no

reciben actualmente el bono son elegibles (León M. , 2000) (p. 3-4).

Según (Armas, s. f.) “las diferentes evaluaciones sobre el Bono Solidario fueron

a la vez dejando pistas de mejoramiento de este Programa en relación a su focalización

e impacto sobre la pobreza. (León, et.al. 2001, Velásquez, 2003)” (p. 11).

Según Daniela Oleas:

“La propuesta que nosotros hicimos era darle una característica de

Programa Social, ya que no funcionaba como programa social, no fue

concebido como tal, pero terminó siendo que compensaba más que muchos

otros programas porque llegaba a la población y no había intermediarios.

(Entrevista a Daniela Oleas, Ex - Coordinadora del Programa de Protección

Social, Abril 2004) (Armas, s. f.) (p. 11).

La transformación del Bono Solidario cuando éste absorbe al programa de Beca

Escolar determina un giro importante a la estructura conceptual del Bono. Uno de los

66

ejes sobre los que se basaba esta transformación era la refocalización del Bono a través

del Sistema de Selección de Beneficiarios SELBEN (Martínez J. & Rosero J., 2007).

Es con el Decreto ejecutivo No. 347 publicado en el Registro Oficial No. 76 de 7

de mayo del 2003, que se establece el Sistema de Identificación y Selección de

Beneficiarios de Programas Sociales SELBEN como instrumento de focalización para

determinar los beneficiarios. Este índice identifica a los potenciales beneficiarios de los

programas sociales a partir de una clasificación de las familias según sus necesidades

básicas no satisfechas. El índice de pobreza es calculado a través de un análisis de

componentes principales no lineal. Las familias que pertenecen a los dos quintiles más

pobres (por debajo de 50,65 en el índice de pobreza) reciben el programa (Ponce, J.;

Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013)

Para el año 2003, se realizaron un número considerable de encuestas socio-

económicas de hogares (SELBEN) que permitieron ir depurando la base de

beneficiarios del BDH y logrando una mejor focalización del subsidio en los quintiles 1

y 2 de pobreza (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013). Luego

del proceso de depuración de beneficiarias y beneficiarios del Bono Solidario y la

ampliación de cobertura en el programa, la población beneficiaria del programa a

septiembre de 2007 es de 1.237.073, de las cuales 1.003.380 son madres, 219.582 son

ancianas y ancianos y el 14.111 son personas con limitaciones físicas (Martínez J. &

Rosero J., 2007).

3.5 CONDICIONALIDADES

Inicialmente el Bono no fue condicionado a ningún cambio de comportamiento

en la vida de los hogares que lo recibían. Fue posteriormente, a la luz de experiencias

como la Bolsa Escola de Brasil, que en Ecuador se implementaron cierto tipo de

condicionamientos a los subsidios otorgados a los hogares. En el 2001 el Gobierno

Nacional, a través del Programa de Protección Social (PPS) del ahora Ministerio de

Inclusión Económica y Social (MIES), diseñó el programa Beca Escolar que consistía

en la entrega de transferencias monetarias bimensuales a las familias en situación de

extrema pobreza o indigencia (quintil 1), condicionada a la asistencia de los niños a la

escuela (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013).

67

Desde mayo del 2003 con el Bono de Desarrollo Humano se implementan

ciertas condicionalidades para recibir la transferencia ante el comportamiento de las

familias en educación y salud de sus niñas y niños. Prácticamente se trasladaron a los

usuarios del Bono, las condiciones que se exigían para acceder al programa Beca

Escolar dando un giro importante a la estructura conceptual del Bono (Martínez J. &

Rosero J., 2007).

La condicionalidad a las familias con niñas o niños menores de 16 años,

comprende dos tipos de condicionamientos:

-Primero, si el hogar tenía niñas o niños menores de 6 años, se condicionaba la

transferencia a que el niño o niña acudiera a controles de salud al menos dos veces al

año.

-Segundo, si el hogar tenía un niño o niña entre 6 a 15 años, se condicionaba la

transferencia a que las niñas y niños estuvieran matriculados en la escuela o colegio y

que asistan por lo menos el 90 por ciento de los días de clases.

(Martínez J. & Rosero J., 2007) destacan un elemento importante en el BDH,

[…] el BDH al ser entregado prioritariamente a la madre

(aproximadamente el 99% de hogares), presenta un enfoque de género. La

madre generalmente tiene la responsabilidad de las decisiones de compra y

preparación de los alimentos, del cuidado de la salud de las y los menores, así

como la de vigilancia de la asistencia de las y los menores a la escuela. Aunque

la refocalización del programa ha sido exitosa, algunos problemas operacionales

y de inestabilidad en el equipo técnico del programa han evitado que la

condicionalidad del programa haya podido ser efectivamente implementada. Sin

embargo, existe la percepción en una proporción de personas beneficiarias de

que están siendo condicionadas. Lo anterior se explica por indicaciones que el

Programa dio a sus beneficiarias y beneficiarios en los procesos de inscripción y

por la cadena de comunicación emprendida por el programa al inicio del Bono

de Desarrollo Humano. Adicionalmente a la transferencia, las familias no

reciben ninguna otra intervención complementaria para el alcance de sus

objetivos tales como pláticas nutricionales, suplementos alimenticios u otro

incentivo que busque cambiar el comportamiento de las familias beneficiarias.

En esta etapa el BDH, a diferencia de otros programas en América Latina, hasta

2006 no contaba con un mecanismo para comprobar la asistencia a clases o las visitas a

los centros de salud. Por lo cual las familias no eran retiradas de las listas de

beneficiarios por no cumplir estos requisitos. “En consecuencia el programa puede

68

considerarse como uno de transferencias monetarias no condicionadas antes que

condicionadas” (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013).

Juan Ponce considera que:

[…] es fundamental contar con mecanismos que permitan verificar el

cumplimiento de la condicionalidad. En caso de incumplimiento se suspende el

BDH en lo correspondiente al niño/a que fue motivo de incumplimiento. A

diferencia de otros programas de TMC de América Latina, el BDH, en estricto

sentido, no es un programa de transferencia monetaria condicionada. En

realidad se trata de una transferencia monetaria a los hogares pobres, pero sin

que existan mecanismos que verifiquen el cumplimiento de la condición que

tienen estos hogares de enviar a sus hijos a la escuela o al centro de salud. Pese

a que al inicio del programa (en el año 2003) se realizaron una serie de spots

radiales y televisivos en los cuales se alertaba a la población de la obligación de

cumplir con la condicionalidad, nunca se llegaron a establecer mecanismos

reales de verificación de su cumplimiento. En este sentido, por ejemplo, si una

madre no cumple con la condición de matricular a los niños/as o enviarlos al

centro de salud, no es borrada de la lista de beneficiarios y continuará

recibiendo el BDH (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M.,

2013) (p. 25).

Durante el período 2003 – 2006 el Ecuador atravesó por una etapa de

desequilibrio político que se expresó en sucesivos cambios en la Dirección del

Programa de Protección Social, lo cual constituyó una traba para avanzar en materia de

protección social. Aspectos como la condicionalidad de las madres que recibían las

transferencias monetarias del BDH, quedaron en el papel, puesto que durante ese

período no se realizó ningún tipo de control (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. &

Thomson, M., 2013).

3.6 COMPETENCIAS Y ADMINISTRACIÓN DEL BDH

La administración, diseño y puesta en marcha del Bono en 1998 la ejercía el

Consejo Nacional de Modernización del Estado (CONAM) cuya responsabilidad se

estableció en el Decreto Ejecutivo Nº 1186, publicado en el Registro Oficial 272 de 8 de

septiembre de 1999.

Más adelante estuvo a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas en ese

entonces llamado Ministerio de Finanzas y Crédito Público para que, desde el año 2000,

pasara a manos del Programa de Protección Social.

69

Mediante Decreto Ejecutivo Nº 486-A, publicado en el Registro Oficial 99 de 15

de junio de 2000, se entregó la administración del Bono Solidario al Ministerio de

Bienestar Social, quien a su vez creó el Programa de Protección Social para tal objetivo.

De manera general esta entidad se creó con la intención de que se la encargada de

administrar los programas sociales de transferencias monetarias y económicas a las

familias en situación de pobreza y mayor vulnerabilidad de riesgo (Calvas, 2010).

Inicialmente el programa contaba con una administración parcial del Bono

Solidario en base a lógicas de atención a los reclamos, la administración compartida de

las bases de datos de los beneficiarios. Y es durante el año 2001, que el PPS amplió su

intervención con la creación de dos programas adicionales: la Beca Escolar y el Crédito

Productivo Solidario, con los que se reforzó el inicio de una red protección social

(Calvas, 2010).

3.7 OPERACIÓN DEL BDH

El diseño inicial del Bono Solidario prácticamente presentaba ciertos requisitos

para ser beneficiario del subsidio. Estos requisitos se aplican para la madre y su

cónyuge: “No estar afiliado en el Sistema de Seguridad Social. No tener préstamo en el

Sistema Bancario o ser garante. No ser propietaria/o de vehículo. Tener un nivel

mínimo de consumo de electricidad. No ser propietaria/o de línea Telefónica” (Armas,

s. f.). Con los cambios en el método de focalización en el año 2003 el único requisito

exigido era haber sido encuestado y ubicarse en el Quintil 1 y 2 del SELBEN.

Con respecto al monto del Programa, se inició con una transferencia equivalente

a US$ 15,10 mensuales a cada madre beneficiaria y de US$ 7,60 a cada anciana o

anciano beneficiario, cabe mencionar que estos valores eran transferidos en sucres la

moneda oficial del Ecuador hasta el año 2000.

Tabla 4: Monto del Bono Solidario por beneficiario (en sucres) 1998-1999

Beneficiario Sep 1998-Mar

1999 Abril 1999

Madres S/.100.0000 S/.150.000

Ancianos S/.50.000 S/.75.000

Discapacitados - S/.75.000

Fuente: SIISE, (León M. , 2000)


70

En vista de que el monto del beneficio no estaba indexado por el efecto

inflacionario, éste fue perdiendo poder adquisitivo razón por la cual el gobierno decretó

varios aumentos que nunca resultaron suficientes para compensar el valor real de la

transferencia en dólares, especialmente en los años en los cuales la crisis económica

estuvo en su nivel máximo (Martínez J. & Rosero J., 2007).

Al momento de la transformación del Bono las madres recibían US$ 11,50

mensuales, en tanto que las y los ancianos y las personas con discapacidad recibían US$

7, es decir, un 24% y un 8% menos que al inicio del programa respectivamente.

Tabla 5: Evolución del Monto del Bono de Desarrollo Humano 1998-2013

Año/Gobierno Madres Adultos

Mayores

Personas con

Discapacidad

1998 /Jamil Mahuad $ 15,10 $ 7,60 $ 7,60

2000 /Jamil Mahuad $ 11,50 $ 7,00 $ 7,00

2003 /Lucio Gutiérrez $ 15,00 $ 11,50 $ 11,50

2007 /Rafael Correa $ 30,00 $ 30,00 $ 30,00

2009 /Rafael Correa $ 35,00 $ 35,00 $ 35,00

2013 /Rafael Correa $ 50,00 $ 50,00 $ 50,00

Fuente: MIES, (Martínez J. & Rosero J., 2007)


Según (Martínez J. & Rosero J., 2007):

A diferencia de otros programas de la región, el Bono de Desarrollo

Humano estableció un beneficio homogéneo para las familias con madres

equivalente a US$15, siendo este monto independiente del número y el sexo de

los niños y niñas que componen la familia e independiente del nivel educativo

en que se encuentre el niño o niña (primario o secundario). Este monto de

transferencia representa cerca del 10% del total de ingresos para una familia en

el primer quintil de pobreza. Para el caso de las personas ancianas y con

limitaciones físicas se estableció un monto para la transferencia de US$ 11,5.

3.7.1. Sistema de Pago

Inicialmente el Bono Solidario estaba organizado bajo un sistema de pagos del

sector financiero privado, quien pagaba el Bono a los beneficiarios que constaban en

una base de datos proporcionada por el Programa de Protección Social. El Estado

contrató, a través del Ministerio de Finanzas, a la institución financiera privada

BANRED (Red Bancaria Nacional), entidad que utilizó un switch o sistema

transaccional que registraba automáticamente los pagos realizados de la transferencia

71

desde cualquier lugar del país y a través de cualquier institución financiera privada

conectada a ese switch (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013).

Más adelante se incluyó Banco Nacional de Fomento como institución pública

autorizada al pago del Bono (Martínez J. & Rosero J., 2007).

A fin de implementar este servicio BANRED puso a disposición del Estado y de

las Entidades Financieras la estructura tecnológica y operativa con que cuenta.

Actualmente cuenta con 21 entidades financieras entre Bancos y Cooperativas del País

conectadas al Switch, los usuarios de estas instituciones se benefician mensualmente

con el bono del Estado por medio de las ventanillas y cajeros automáticos que brindan

este servicio (BANRED, s. f.).

Las Instituciones Financieras que pagan el Bono de Desarrollo Humano son:

Bancos

Banco de Loja

Banco General Rumiñahui

Banco de Guayaquil

Banco Pichincha

Banco Bolivariano

Produbanco

Banco Internacional

Banco del Austro

Banco de Machala

Cooperativas

Coop. El Sagrario

Coop. Abdón Calderón

Coop. Alianza del Valle

Coop. Chibuleo

Coop. Calceta

Coop. Santa Rosa

Coop. Santa Ana

Coop. Riobamba

72

Coop. Chone

Coop. Cámara de Comercio Cantón Bolívar

Coop. Fernando Daquilema

Coop. Sumac Llacta

Para el año 2000, M. León menciona que la transferencia de recursos a los

beneficiarios fue inmediata. Además la atención de los bancos a los beneficiarios del

bono es heterogénea y discrecional de cada agencia bancaria. Sin embargo, no existe

una exigencia de calidad por parte del Estado a los bancos privados.

El costo administrativo en que incurre el programa es de US$ 0,38 por

transacción, de los cuales US$ 0,25 se destinan a los bancos privados y US$ 0,13 a

BANRED (León M. , 2000).

Un tema importante a tratar es:

El alto costo de transacción (traslado) para los beneficiarios de las zonas

rurales. Existen largas colas de espera en los bancos y horarios especiales de

atención. Los beneficiarios acuden a cobrar el bono los primeros días de cada

mes, lo cual genera aglomeraciones. Desde agosto de 1999 está operando un

nuevo calendario de pago que busca reducir el tiempo de espera de los

beneficiarios durante el cobro (León M. , 2000).

El costo administrativo presupuestado para 1999 fue de 34 mil millones de

sucres. Al año 2000 el costo administrativo del programa representó 6 millones de

dólares, equivalentes a 66,4 miles de millones de sucres (con un tipo de cambio de

11.000 sucres por dólar). Es decir, el costo administrativo representaba el 3,3% del

valor total de las transferencias a los beneficiarios del programa (León M. , 2000).

El Bono Solidario se financió con recursos fiscales del presupuesto del Estado, a

través del entonces Ministerio de Finanzas y Crédito Público. El costo mensual con el

número de beneficiarios al año 2.000 alcanza los 180,5 miles de millones de sucres y el

anual 2.166,3 miles de millones de sucres (197 millones de dólares anuales, calculados

con un tipo de cambio de 11.000 sucres por dólar) (León M. , 2000).

De acuerdo al análisis realizado por (Albornoz, V., Durán, C., Fausto, M.,

García, S., Gonzalez, P., Imas, V., ..., Zapil, P. ,, 2012) en un plano operativo,

[…] el BDH ha tenido algunas dificultades recurrentes como son la falta

de actualización frecuente del padrón de beneficiarios, exclusión de

73

beneficiarios que califican por Selben e inclusión de beneficiarios

descalificados por Selben. Al mismo tiempo, el seguimiento a las familias

beneficiarias es limitado a un pequeño porcentaje y se desconoce el destino que

tiene la transferencia condicionada. Entre las mayores críticas al programa del

BDH, luego de casi 14 años de implementación, está el escaso desarrollo de

programas de salida para los hogares que superaron la extrema pobreza y la

línea de pobreza. Entre las pocas iniciativas está un microcrédito disponible

para los beneficiarios del BDH equivalente a 24 meses de transferencias. A

pesar de esta iniciativa, es escaso el seguimiento que se hace del uso de los

recursos, así como del cumplimiento de las condiciones establecidas para

beneficiarse del BDH. (p. 92).

74

CAPITULO IV

4. EVOLUCION PROGRAMATICA DEL BDH 2007-2013.

La evolución del BDH en esta fase coincide con el inicio del Gobierno del

economista Rafael Correa Delgado, el mismo que se autodefine de tendencia socialista.

Ruth Almeida en (Almeida, 2009) describe:

Burbano de Lara, indica que su triunfo establece, con el aparecimiento

de un movimiento emergente (Alianza País), el colapso del sistema de partidos

y “un incierto panorama de reinstitucionalización democrática a través de una

polémica Asamblea Constituyente de plenos poderes”. Esta reformará el marco

del Estado y redactará una nueva Constitución en la que el Estado, entre otras,

se vuelve un garantista de derechos. En este espacio político se provoca una

reconfiguración del Programa Bono de Desarrollo Humano, como eje de la

política social “más digna” para la población más vulnerable (García Fabre

2007). La nueva propuesta de la línea de desarrollo social, se refiere al rediseño

institucional (Arcos 2007). Por otro lado, se incrementa el presupuesto en el

sector social, en valores percápita, de $149 dólares, en el 2006, a $212 dólares,

en el 2007. Es decir, un incremento del 42%. Dichos valores se han traducido en

un aumento del valor pagado por el Bono de Desarrollo Humano y en mayor

inversión en las áreas de salud y educación (MCDS 2007). (p. 70).

Con los nuevos lineamientos de la política social planteados en la Constitución

del 2008, se implementaron cambios sustanciales en los Programas Sociales, en este

contexto (Almeida, 2009) señala:

Uno de los avances significativos, en el Programa Bono de Desarrollo

Humano, es la introducción de la metodología línea de pobreza, determinada en

el 36.5% como línea de corte. Esto implica, según la encuesta SelBen, a la cual

acceden los usuarios, que si una familia se encuentra hasta el 36.5% de puntaje

en la encuesta es candidata para recibir la transferencia monetaria. Para algunos

técnicos, el cambio en la variable es importante a nivel de implementación de

programas sociales, porque la atención dada a este sector se puede focalizar y

entregar mayores beneficios. Es así, que a partir de esta nueva línea propuesta,

se fomenta programas adyacentes al BDH, específicamente el crédito a las

beneficiarias de este. Además, se ha comenzado a realizar un trabajo

intersectorial con los otros programas sociales existentes en el país. Se busca

llegar a la población considerada altamente vulnerable con un paquete de

programas, y así ayudarle a salir de la pobreza. (p. 71).

En este esfuerzo, se cruzan bases del Programa de Protección Social

(PPS), de Aliméntate Ecuador (AE), del Instituto de la Niñez y la Familia

(INFA) y del Instituto Nacional de Economía Popular y Solidaria (IEPS) para

75

determinar las personas que están recibiendo algún tipo de beneficio del Estado

y cómo lo están recibiendo. También, supone la realización de nuevas

evaluaciones del impacto del Programa. Otra herramienta novedosa es la

creación del Registro Social, como “catastro nacional de información

individualizado por familias que permite identificar la clasificación socio-

económica de las familias y personas que serán potenciales beneficiarias de los

programas y proyectos sociales del Estado” (p. 71-72).

Según C. Fabara & R. Cervantes en la Agenda Social que presentó el

Economista Rafael Correa, a inicios de su gobierno expone como visión de país, en el

ámbito social, dos objetivos esenciales:

- Disminuir las brechas sociales entre la población mediante la

generación y ampliación de las capacidades de las personas especialmente

pobres y vulnerables, la ampliación de la ciudadanía, así como la protección

social del Estado como garantía para promover los derechos humanos,

económicos, políticos y sociales.

- Garantizar la igualdad de las oportunidades económicas y sociales de

las personas mediante una política activa de inclusión económica de la

población pobre afianzando el acceso al empleo, los activos físicos y

monetarios, al mercado, a la información y tecnología, para consagrar el pleno

ejercicio de las libertades y capacidades, y de esa manera eliminar los

mecanismos de transmisión de la pobreza, así como impulsar el cambio en la

visión de un Estado principalmente asistencial.

Articular la acción de los distintos programas para cumplir estos

objetivos resulta bastante complejo por cuanto, si bien los programas proveen

servicios sociales y otros beneficios a grupos vulnerables, estos no obedecen a

una visión de conjunto y no permiten determinar el grado de protección que se

ofrece a los diferentes grupos de la población vulnerable. (MCDS & SIISE,

2007) (p. 159)

Por ello se encarga al Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (MCDS),

la coordinación y supervisión de los programas sociales que ejecuta cada ministerio, y

se otorga a la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo la responsabilidad de

monitorear y evaluar dichos programas (MCDS & SIISE, 2007). (p. 159).

4.1. OBJETIVOS

El gobierno ecuatoriano habla del principio de la desmercantilización, que

implica considerar el bienestar como un bien público. El (MIES, 2013) establece:

La nueva orientación de la política de inclusión y movilidad social

apunta a conseguir las condiciones necesarias para: i) la promoción de la

76

equidad, a través de la disminución de las brechas sociales en generación y la

ampliación de capacidades; ii) la garantía de igualdad de oportunidades

económicas y sociales; iii) la cobertura de un piso básico universal de

protección social.

El Bono de Desarrollo Humano y las transferencias no contributivas

forman parte fundamental del piso de protección social el cual constituye un

conjunto de servicios esenciales y transferencias básicas, a los que deben tener

acceso todos los ciudadanos y ciudadanas para satisfacer sus necesidades. Una

condición necesaria de la nueva orientación de la política de inclusión y

movilidad social en el gobierno de la Revolución Ciudadana. (p. 18).

El BDH tiene como objetivo general la protección básica al consumo de familias

en extrema pobreza. Busca ampliar el capital humano y evitar la persistencia de la

pobreza mediante la entrega de compensaciones monetarias directas a las familias que

se encuentran en condiciones de vulnerabilidad y técnicamente bajo la línea de pobreza

establecida por el Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social de acuerdo a los

resultados obtenidos del Registro Social (MIES, Objetivos Bono de Desarrollo

Humano, s. f.). Como objetivos específicos el programa BDH intenta:

Garantizar a los núcleos familiares un nivel mínimo de consumo.

Incorporar corresponsabilidades específicas orientadas a la inversión en

educación y salud de los hijos e hijas de las madres jefas de hogar que

reciben esta transferencia monetaria.

Contribuir con la disminución de los niveles de desnutrición crónica y de

enfermedades prevenibles para niñas y niños menores de 5 años de edad.

Promover la reinserción escolar.

Asegurar la asistencia continua a clases a niñas, niños y adolescentes de

entre 5 y 18 años de edad.

Por otra parte, como un complemento al sistema de aseguramiento universal, las

pensiones asistenciales están destinadas a proteger a los adultos mayores. Son la base de

una propuesta de política pública para la consolidación de un sistema de aseguramiento

no contributivo. La pensión para adultos mayores es una transferencia monetaria que

atiende a las personas mayores de 65 años que, no pueden acceder al Sistema de

Seguridad Social. Esta transferencia tiene la modalidad de una pensión jubilar y busca

garantizar un nivel mínimo de consumo a los adultos mayores (MIES, Red de

Información Social, Boletín 010, 2013).

77

Paralelamente, la pensión para personas con discapacidad es una transferencia

monetaria mensual y está dirigida a la atención de las personas con un porcentaje de

discapacidad igual o mayor al 40%. Este es definido por el Consejo Nacional de

Discapacidades, y certificado a través de un carné (MIES, Red de Información Social,

Boletín 010, 2013).

Según el (MIES, 2013) esta transferencia pretende asegurar un nivel mínimo de

consumo:

Tiene la finalidad de garantizar a los núcleos familiares y a la población

con discapacidad (que no puede acceder a la seguridad social contributiva) un

nivel mínimo de consumo - o aseguramiento de ingreso mínimo-, y una pensión

jubilar básica a la población adulta mayor que no ha acumulado aportes de

seguridad social. Como protección básica del consumo, protege ante el riesgo

de caída coyuntural en pobreza pero también se vincula a la movilidad social

intergeneracional a través del mecanismo de corresponsabilidad, que pretende

promover e incentivar el acceso de los niños y niñas a educación y salud,

promoviendo la reinserción escolar y asistencia continua al sistema educativo,

la atención oportuna de salud y nutrición. (p. 18).

Glenda Calvas en (Calvas, 2010) resume los objetivos del Bono de Desarrollo

Humano en los siguientes ítems:

Aliviar la pobreza al aumentar el ingreso de las familias más pobres, el

nuevo Bono debería conllevar disminuciones en el número de pobres y en la

brecha y severidad de la pobreza.

Educación: incrementar tasa de escolaridad y asistencia niños al colegio,

incentivar la acumulación humana de las familias pobres a fin de lograr

mejoras en el futuro.

Salud: mejorar el estado de salud de los niños menores de 6 años y de la

población en extrema pobreza en general. Se espera que la condicionalidad

a chequeos periódicos en los centros médicos mejore el estado de salud e

influya en el cambio de prácticas de salud de este grupo de población

Mejorar la accesibilidad de los niños y familias a los servicios de salud.

Además de estos objetivos principales, el nuevo Bono podría disminuir la

fracción de niños que sufran de enfermedades virales y desnutrición (al

incentivar la periodicidad de visitas médicas y vacunación). (p. 55-56).

78

4.2. POBLACIÓN OBJETIVO: MADRES, ADULTOS MAYORES,

PERSONAS CON DISCAPACIDAD

Con la Nueva Constitución (2008) se vislumbra un giro totalmente diferente a la

historia en el ámbito social, la inclusión del derecho al “buen vivir” de toda la población

es fundamental para la acción del Estado en esta época. Esto implica garantizar, sin

exclusión, ni discriminación de ningún tipo: una buena educación; servicios de salud

accesibles y de calidad, opciones de inclusión social-económica y seguridad social; el

derecho a la movilidad, entre otros factores. De modo transversal, igualmente esto

implicó garantizar el acceso a la participación pública y política y reformar el Estado

para el bienestar colectivo (MCDS, 2009-2011) (p. 3).

En este marco la (MCDS, 2009-2011) establece que:

El sistema de protección social se ha orientado a reducir la

vulnerabilidad de la población y a mejorar su calidad de vida, en particular para

los más desprotegidos. Garantizar el acceso a un nivel de ingreso mínimo para

la población en situación de vulnerabilidad y pobreza, creando condiciones

básicas necesarias para desarrollar las capacidades y la autogeneración de

ingreso. (p. 10).

En este contexto, un instrumento clave de política es el Bono de Desarrollo

Humano, un programa orientado a la protección de Grupos de Atención Prioritaria

(GAP).

4.2.1. Núcleos familiares

Como aseguramiento, el BDH tiene la finalidad de garantizar a los núcleos

familiares mediante una transferencia monetaria mensual de USD 50 que está

condicionada al cumplimiento de requisitos establecidos por el Viceministerio de

Aseguramiento y Movilidad Social, y que lo reciben los representantes de los núcleos

familiares, de preferencia a la mujer que consta como jefe de núcleo o cónyuge, y que se

encuentran bajo la línea de pobreza establecida por el Ministerio de Coordinación de

Desarrollo Social de acuerdo a los resultados obtenidos del Registro Social (MIES,

Quienes somos Bono de Desarrollo Humano, s. f.).

En este grupo se incluyen los núcleos familiares que se encuentren bajo la línea

de pobreza y que cuenten con:

79

- Niños y niñas de 0-1 año, cuyas madres o jefas de hogar corresponsablemente

les llevarán a controles preventivos de salud al menos una vez cada 2 meses.

- Niños y niñas de 1-5 años, cuyas madres o jefas de hogar corresponsablemente

les llevarán a controles preventivos de salud al menos una vez cada 6 meses.

- Personas de 5 a 18 años, los mismos que deberán estar matriculados en el

sistema escolar y asistir al menos al 75% de las clases. (Coordinación General de

Gestión del Conocimiento, De pobres a ciudadanos, Evento Internacional, s. f.) (p. 66).

Un segundo conjunto poblacional donde ha intervenido el BDH, constituyen los

grupos de atención prioritaria, es decir, los adultos mayores. El Gobierno Nacional ha

incluido progresivamente en esta pensión a nuevos ciudadanos y ciudadanas,

garantizando la jubilación universal mencionada en el artículo 37, numeral 3, de la

Constitución (2008) (MIES, Red de Información Social, Boletín 010, 2013)

La transferencia monetaria mensual de USD 50 está dirigida a personas adultas

mayores que hayan cumplido 65 años de edad o más, que se encuentren en condiciones

de vulnerabilidad y no estén afiliadas a un sistema de seguridad público. (Según

Decreto Ejecutivo No. 1395, de fecha 2 de Enero de 2013) (MIES, Quienes somos Bono

de Desarrollo Humano, s. f.).


Un tercer grupo poblacional que se considera prioritario, en el cual interviene el

BDH son las personas discapacitadas.

La transferencia monetaria mensual de USD 50 está dirigida a las personas con

un porcentaje de discapacidad igual o superior al 40 % determinada por la autoridad

sanitaria nacional, la misma que a partir del mes de julio 2013, pasó a ser el Ministerio

de Salud Pública (se retiró la competencia al CONADIS para la calificación del

porcentaje de discapacidades), que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad y

que no estén afiliadas a un sistema de seguridad público (MIES, Quienes somos Bono

de Desarrollo Humano, s. f.).

En esta línea la (MCDS, 2009-2011) señala que:

80

Los resultados de la Misión Solidaria “Manuela Espejo”, como una

iniciativa que busca diagnosticar el problema de discapacidad (determinando las

causas de la discapacidad y la situación biológica, psicológica, social, clínica y

genética de estas personas), es un insumo para tomar decisiones de política y

planificar programas dirigidos a prevenir o atender eficientemente a las

personas con discapacidad. (p. 11).

4.2.3. El Sistema de Aseguramiento no contributivo

“La pensión asistencial se concibió como el componente no contributivo de un

sistema integral de protección social que permita, junto con la pensión contributiva de la

seguridad social, universalizar la pensión jubilar” (León M. , Historia del Bono de

Desarrollo Humano: continuidad y ruptura II, 2013).

El Aseguramiento no contributivo es un instrumento de política social integral

implementada en el Gobierno actual. Su ejecución es llevada a cabo por el Ministerio de

Inclusión Económica y Social a través del Viceministerio de Aseguramiento no

Contributivo y Movilidad Social.

Actualmente, el sistema de aseguramiento no contributivo (BDH y pensiones)

cubre a cerca de 600,000 personas adultas mayores; 115,000 personas con discapacidad

y un millón de hogares en situación de pobreza (MIES, 2013).

El sistema de aseguramiento no contributivo cubre a la población vulnerable en

dos sentidos:

Por un lado cubre con una pensión a la población que no puede

vincularse a la seguridad social garantizando seguridad de consumo y

ahorro en el futuro; y,

Por otro lado, apalanca capacidades y oportunidades para la vinculación

laboral y para la generación autónoma de ingresos, a partir de la

corresponsabilidad (MIES, 2013).

Según el (MIES, 2013):

La política de Aseguramiento no contributivo es parte del primer

componente, pero potencia el segundo; cubre a la población en pobreza frente a

necesidades de ingresos, y fortalece sus capacidades futuras a través de la

corresponsabilidad; cubre también contingencias de la población en pobreza a

través de un sistema de aseguramiento frente a riesgos básicos. Además,

81

permite que las familias decidan mejor sobre sus prioridades, porque visualiza

la contraparte del derecho: la corresponsabilidad.

El segundo elemento de transformación de la política social basada en

el BDH es su aprovechamiento para el proceso de movilidad social, a partir de

la población que actualmente es titular del BDH. En este contexto, se

identifican dos procesos de movilidad: relativa, es decir, movimientos

ascendentes bajo la línea de pobreza; y movilidad absoluta, es decir,

movimientos hacia fuera de la línea de pobreza, asegurando la no reversión. (p.

20).

En este contexto el (MIES, 2013) define los procesos de movilidad y considera

una componente importante para la generación de la misma:

La movilidad relativa implica la cobertura del piso de protección social

y el fortalecimiento de los mecanismos de generación de capacidades para

generar potencialidades en la población más pobre hacia la movilidad

ascendente. La política para la movilidad relativa implica un conjunto de

servicios dirigidos hacia la población en extrema pobreza, para generar

promoción hacia estratos sociales superiores.

La movilidad absoluta apunta a promover factores clave como: empleo

activo, inclusión financiera, formación y generación de capacidades,

organización y asociatividad, acceso a recursos productivos y

corresponsabilidad. Los elementos básicos en esta política tienen que ver con la

creación activa de empleo y trabajo y con el aseguramiento de ingresos en el

caso de estar en situación de riesgo de pérdida de fuentes estables de ingreso.

Un elemento fundamental para la generación de movilidad es la

estrategia de aproximación directa a las familias, desde el enfoque integrado

planteado actualmente, para generar procesos de compromiso conjunto para el

acceso al piso de protección y la inclusión económica, analizando y

acompañando el desarrollo de sus propios factores de movilidad y respondiendo

a alertas básicas de vulnerabilidad, a través de servicios sociales integrales. Este

es el mecanismo clave que se ha construido para asegurar la salida sostenida de

la pobreza. (p. 20).

4.3. DESARROLLO CONCEPTUAL DEL SUBSIDIO

El Ecuador, como algunos otros países de América Latina, cuenta con un

programa de transferencia monetaria condicionada conocido como BDH. Se trata de la

entrega de una cantidad determinada de dinero a núcleos familiares, adultos mayores y

personas discapacitadas. En el primer caso se entrega la transferencia a cambio de que

estas envíen a sus niños/as a las escuelas y a los centros de salud (CISMIL, PNUD,

FLACSO & SENPLADES, 2007).

82

El Bono de Desarrollo Humano es una transferencia monetaria temporal

condicionada, cuyo monto en la actualidad alcanza los USD50. Tiene como objetivo

proteger y garantizar los niveles mínimos de consumo del hogar, incrementar el

desarrollo de capacidades de la familia, garantizar el acceso a los derechos de salud y

educación de niñas, niños y adolescentes, y en el futuro lograr ampliar el capital

humano.

Además según el (MIES, 2013) el Bono de Desarrollo Humano:

Incorpora corresponsabilidades específicas orientadas a la inversión en

educación y salud lo que permite contribuir con la disminución de los niveles de

desnutrición crónica y de enfermedades prevenibles para niñas y niños menores

de 5 años de edad; promueve la reinserción escolar, y asegura la asistencia

continua a clases a niñas, niños y adolescentes de entre 5 y 18 años de edad. (p.

7)

Según (CISMIL, PNUD, FLACSO & SENPLADES, 2007) este tipo de

programas:

Son conocidos como instrumentos de fomento de capacidades humanas

y buscan compensar a los pobres por los costos en que incurren para acceder a

los servicios de salud y educación, con el fin de garantizar su acceso. En este

sentido se trata de fomentar el acceso universal a los servicios sociales, tomando

en cuenta que las intervenciones realizadas únicamente desde el lado de la

oferta no fueron suficientes y, por el contrario, ahondaron las disparidades en

términos de acceso a educación y salud. Estudios de impacto de este tipo de

programas en América Latina encuentran efectos positivos importantes en el

acceso de niñas y niños a las escuelas, en la reducción del trabajo infantil y en

las condiciones de salud y nutrición de los niños/as. (p. 8).

Paulina Recalde en (Observatorio Político CELA-PUCE, s. f.) señala:

En la actualidad el Bono de Desarrollo Humano es un subsidio

focalizado. “Un subsidio es el gasto o exoneración que realiza un gobierno, en

dinero o en especie, en beneficio de empresarios o consumidores, sin que al

mismo tiempo el gobierno reciba una compensación igual o equivalente”.

(Universidad de Cuenca 1999: 4). Se entiende a un subsidio como focalizado

cuando este está dirigido exclusivamente a determinado estrato o grupo social.

El BDH es además de un subsidio focalizado, un programa de

transferencia monetaria condicionado, sujeto a una corresponsabilidad

mencionada ya en el tema de salud y educación. (p. 7-8).

83

Es un beneficio otorgado por el Estado ecuatoriano idealmente orientado a la

población más pobre del país, al menos a aquella que se encuentra por debajo de la línea

de pobreza de acuerdo resultados obtenidos del Registro Social.

Siguiendo a Paulina Recalde “Los programas de transferencia monetaria

condicionados se han constituido desde inicios de los años noventa en la estrategia de

los Estados de varios países para contrarrestar o mitigar la pobreza en poblaciones

específicas” (Observatorio Político CELA-PUCE, s. f.) (p. 8).

Pablo Villatoro señala en (CEPAL, Revista de la CEPAL 86, 2005) que:

Los programas de transferencias condicionadas se enmarcan en el

concepto de protección social como inversión en capital humano. Tienen como

premisa que la reproducción intergeneracional de la pobreza se debe a la falta

de inversión en capital humano, y buscan, mediante el condicionamiento de las

transferencias, generar incentivos para esa inversión (CEPAL, 2000). Las

transferencias condicionadas podrían ser más eficaces que las intervenciones

tradicionales porque el condicionamiento reduciría el costo de oportunidad de la

escolarización; esto a su vez reforzaría el efecto-ingreso de la transferencia,

dado que la asistencia a la escuela y el trabajo infantil son sustitutos entre sí

(Skoufias y Parker, 2001). (p. 89).

En esta línea Villatoro sostiene que estos programas:

Promueven la acumulación de capital humano entre los niños, niñas y

jóvenes, con miras a quebrar el ciclo intergeneracional de la pobreza, y lo hacen

creando incentivos para que las familias inviertan en capital humano

educacional, nutricional y de salud. Estos programas surgen de un enfoque que

privilegia la acción sobre las causas de la pobreza para lograr su superación en

el largo plazo, a diferencia de los programas tradicionales de asistencia que se

centran en la redistribución y la reducción de la pobreza en el corto plazo.

Dichos programas de transferencias atienden principalmente a

poblaciones en situación de pobreza estructural, entregando asistencia y

procurando reducir riesgos futuros por la vía de la promoción del capital

humano. En su mayoría, no fueron diseñados como redes de protección ante las

conmociones económicas (Hicks y Wodon, 2001). Sin embargo, algunas

iniciativas buscan explícitamente paliar las consecuencias de una crisis

económica para los más pobres (Familias en Acción) y otras mitigaron los

efectos de una recesión (la RPS de Nicaragua), lo que indica que las

transferencias condicionadas pueden cumplir ese papel (Sedlacek, Hahi y

Gustafsson-Wright, 2000; Rawlings, 2004). (CEPAL, Revista de la CEPAL 86,

2005) (p. 98).

Además Villatoro considera importante que la entrega de las transferencias se

realice a las mujeres pues “la evidencia que muestra que las mujeres administran las

84

ayudas económicas de manera más eficiente que los hombres (IFPRI, 2002). Al mismo

tiempo, esto les permite ganar sentimientos de autonomía e independencia, los cuales

constituyen indicadores de empoderamiento (Zimmerman, 1990 y 1995)” (CEPAL,

Revista de la CEPAL 86, 2005) (p. 99).

En cuanto a los efectos que producen los programas de transferencias

condicionadas menciona:

En algunos casos, reducir la brecha de pobreza que afecta a las familias

pobres, y en otros, mitigar las consecuencias de una crisis económica. Sin

embargo, no está clara su potencia para lograr que los beneficiarios superen la

línea de la pobreza, aunque se puede hacer presente que la probabilidad de que

los sujetos se empinen por sobre esa línea dependerá del monto de la

transferencia, de la focalización del programa y de la ausencia de contracciones

económicas (CEPAL, Revista de la CEPAL 86, 2005) (p. 99).

4.3.1. Cambios en el BDH

El Bono de Desarrollo Humano reconocido por el plan de gobierno de AP

(Alianza País) como “uno de los programas sociales más grandes del país y con mayor

incidencia en equidad” se convirtió en uno de los elementos centrales de la propuesta

del régimen desde la etapa electoral (Observatorio Político CELA-PUCE, s. f.).

Para Paulina Recalde:

La oferta de este gobierno consistía en transformar al BDH en “un

esfuerzo consciente por superar productiva y culturalmente la pobreza” (Plan de

Gobierno Alianza País: 4), transformándolo en un derecho ciudadano a

ejecutarse acompañado de medidas de política económica que permitan brindar

desde el Estado a los beneficiarios del BDH créditos y oportunidades

productivas, para que este subsidio deje de ser una mera transferencia

monetaria.

El BDH se enfocó como promesa de una política de protección social

para la población vulnerable dentro de una perspectiva de derechos e inclusión.

La duplicación del BDH en este gobierno llega bajo el anuncio

simbólico de que “la Patria ya es de todos” (Observatorio Político CELA-

PUCE, s. f.) (p. 15-16).

Así, mediante Decreto Ejecutivo No. 12 de 17 de enero del 2007, publicado en el

Registro Oficial Suplemento 8 el 25 de enero del 2007. Art. 1.- a través del cual se

incrementa el valor del Bono de Desarrollo Humano a la suma de treinta dólares

mensuales para las familias que se ubiquen en el primer y segundo quintiles más pobres

85

que estará condicionado al cumplimiento de los requisitos establecidos por el Programa

de Protección Social del Ministerio de Bienestar Social, dirigido a familias y personas

ubicadas en el primero y segundo quintil más pobre según el índice de bienestar

establecido por la Secretaría Técnica del Frente Social (MIES, Base Legal Bono de

Desarrollo Humano, s. f.).

De esta manera se proyectó la promesa de volver a tener patria, de recuperar,

recrear la nación, de provocar y procurar ciudadanos y ciudadanas activos y

empoderados. Se promovió también como promesa de que los pobres del Ecuador sean

parte de la distribución de la riqueza y sobre todo sean asumidos como responsabilidad

del Estado (Observatorio Político CELA-PUCE, s. f.).

El objetivo principal de esta transferencia fue generar un “beneficio homogéneo

independiente del número de niños del hogar, el género de los niños y su nivel

educativo. Los beneficiarios a septiembre 2007 ascendían a 1.237.073 personas de las

cuales 81% son madres, 17.7% son adultos mayores y 1.3% son personas con

discapacidad” (Calvas, 2010) (p. 52).

Luego del primer aumento del BDH el Gobierno de Rafael Correa le da otro giro

importante al programa, en el año 2009, cuando dispone ciertos cambios en la

administración del BDH y además incrementa la transferencia de USD30 a USD 35.

Legalmente el Decreto Ejecutivo No. 1838 de 20 de julio de 2009, establece que

el Presidente Constitucional de la República delega al Programa de Protección Social la

administración de los siguientes sub programas: Bono de Desarrollo Humano; Pensión

para Adultos Mayores; Pensión para Personas con Discapacidad; Crédito Productivo

Solidario; Red de Protección Solidaria, Programa de Protección Social ante la

Emergencia y otros que el Ministerio de Inclusión Económica y Social le delegue. De

igual manera se incrementó el valor de la transferencia monetaria tanto para el Bono de

Desarrollo Humano como para la Pensión para Adultos Mayores y la Pensión para

Personas con Discapacidad; y, dispone “Autorizar al Ministerio de Inclusión Económica

y Social y al Programa de Protección Social a emitir la normativa que sea necesaria para

el funcionamiento de los subprogramas de responsabilidad del Programa de Protección

Social”. Además, en su Art. 2 estipula: “Establecer el valor mensual de la transferencia

monetaria para el Bono de Desarrollo Humano, Pensión para Adultos Mayores y

86

Pensión para Personas con Discapacidad en USD35 (treinta y cinco dólares)” (MIES,

Base Legal Bono de Desarrollo Humano, s. f.).

Con la nueva estructura del programa se crean dos subprogramas: la Pensión

Jubilar no Contributiva para Adultos Mayores y la Pensión para Personas con

Discapacidad. Adicionalmente, se implementa un seguro de mortuoria (cobertura de

velación y protección de consumo) para todos los beneficiarios del programa. El

beneficio monetario mensual lo reciben los representantes de los núcleos familiares que

se encuentran bajo la línea de pobreza y el monto se unificó a 35 dólares para todos los

programas (Coordinación General de Gestión del Conocimiento, De pobres a

ciudadanos, Evento Internacional, s. f.) (p. 65).

Esto se realiza con la finalidad de garantizar a la población más vulnerable un

piso de protección social, puesto que según las Naciones Unidas el garantizar un dólar

diario contribuye a la superación de la pobreza extrema (MIES, Red de Información

Social, Boletín 002, 2013).

En el decreto la administración de los programas BDH y Pensiones son

asumidos por el MIES. Adicionalmente, el uso de la base del Registro Social (RS) se

encuentra regulada de conformidad con el Artículo 7 del Acuerdo Ministerial No.0016

de Septiembre de 2009 en el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MIES,

2013). En el mismo año mediante el Acuerdo Ministerial No. 0037 de 24 de julio de

2009, se norma los procesos de incorporación y exclusión de los nuevos beneficiarios

de los subprogramas Bono de Desarrollo Humano, Pensión para Adultos Mayores y la

Pensión para Personas con Discapacidad (MIES, Base Legal Bono de Desarrollo

Humano, s. f.).

Paralelamente al incremento del Bono de Desarrollo Humano se implementó

programas y servicios adicionales, a fin de fortalecer la protección a grupos en situación

de riesgo y vulnerabilidad (Cobertura de Protección Familiar y Protección Solidaria ante

Emergencias Individuales), y, además, mejoró la calidad de sus servicios

(implementación de tarjeta MIES-Bono rápido, Socio Ahorro), entre otras medidas

(MCDS, 2009-2011) (p. 10).

Con esto el BDH va siendo colocado por el gobierno como el “eje articulador,

receptor y multiplicador de proyectos sociales productivos enmarcados idealmente, en

87

la inclusión y en los derechos ciudadanos”. (Observatorio Político CELA-PUCE, s. f.)

(p. 17)

“Es el hecho (según indicó el gobierno) de salir del asistencialismo que ha

conducido a las relaciones clientelares hacia el desarrollo social, a una política que

promueva este desarrollo y construya ciudadanía” (Observatorio Político CELA-PUCE,

s. f.) (p. 17).

Tal es así que de acuerdo a (MIES, Red de Información Social, Boletín 342,

2012):

En el año 2012 se observa una reducción de la anemia en un 9% y una

disminución de la deserción escolar dentro de los núcleos familiares del 1.2

millones de beneficiarios que reciben el BDH, estos son algunos logros que el

Gobierno a través del MIES ha alcanzado mediante la ejecución de sus

programas y servicios. El objetivo no se enfocó únicamente en entregar el Bono

mensual sino en mejorar las condiciones de vida de sus beneficiarios para que

salgan de la pobreza para lo cual se tomaron ciertas acciones.

La primera acción consistió en capacitar e insistir a las familias

beneficiarias sobre la importancia de la corresponsabilidad, es decir que la

entrega de su bono esté condicionada a la inscripción de sus hijos en un centro

educativo y a los chequeos médicos en un centro de salud.

La segunda acción fue impulsar la posibilidad de que el titular del Bono

acceda a un Crédito de Desarrollo Humano para potenciar sus emprendimientos

y puedan tener un negocio propio productivo y sustentable. Son sujetos de este

crédito los ciudadanos y ciudadanas que son atendidos por el BDH, Pensión

para Adultos Mayores y Pensión para Personas con Discapacidad.

En resumidas cuentas, a esa fecha, a partir de este subsidio se ha creado algunos

programas que según Recalde (Observatorio Político CELA-PUCE, s. f.) han permitido:

1) La ampliación de capacidades a través de la corresponsabilidad en

educación y salud (ya existente en el gobierno de Lucio Gutiérrez) y de una red

de servicios sociales; 2) La inclusión socioeconómica mediante programas de

micro finanzas en las que los beneficiarios del BDH se convierten en sujetos de

ahorro y de crédito;3) La protección social al consumo y reconocimiento del

trabajo familiar de las mujeres (amas de casa) mediante el incremento de la

cantidad transferida. En el centro de estos elementos, permeándolos, está la

concepción de ciudadanía. […] 4) La relación desde el Estado, a través del

proyecto BDH, se entabla con la familia, una familia en la que la mujer/madre/

ama de casa se visibiliza aparentemente como jefe de hogar y como sujeto

productivo. (p. 18-20).

Por otro lado contempla que:

88

En términos de comunicación se modifica el concepto bajo el cual se

entrega la transferencia monetaria. Si en el gobierno de Mahuad se lo hacía

como una medida de compensación a las políticas de ajuste y en el de Gutiérrez

como un subsidio con corresponsabilidad, en el gobierno de Rafael Correa se

duplica y se entrega bajo la consideración de que es un reconocimiento

económico al trabajo que realizan las amas de casa de menores recursos en sus

hogares (Observatorio Político CELA-PUCE, s. f.) (p. 20).

Para el año 2013 se da un incremento importante en el monto del BDH, se pasa

de USD 35 a USD 50. Este aumento causa ciertos debates con la banca privada del país

puesto que se habló de la imposición de un gravamen a los servicios financieros (para

financiar el aumento del BDH), que hasta ese entonces estaban exonerados (La Hora,

2012).

El Decreto Ejecutivo No. 1395, de 2 de enero de 2013, publicado en el Registro

Oficial No. 870, de 14 de enero de 2013, establece el valor mensual de la transferencia

monetaria para el Bono de Desarrollo Humano y para las Pensiones dirigidas a personas

adultas mayores que hayan cumplido 65 años de edad o más, que se encuentren en

condiciones de vulnerabilidad y no estén afiliadas a un sistema de seguridad público, así

como a personas con discapacidad igual o superior al 40% determinada por la autoridad

sanitaria nacional, que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad y no estén

afiliadas a un sistema de seguridad público, en USD 50,00 (MIES, Base Legal Bono de

Desarrollo Humano, s. f.).

De esta manera el Gobierno Nacional deja de ver la política social con una

mirada asistencialista “ya no se habla de Gasto Social sino de Inversión Social”. La

reorientación de la política pública hacia el ser humano va acompañada de una decisión

política y una apuesta estratégica por lo social.

Tal es así que las condiciones exigidas a los núcleos familiares para la entrega

del BDH van siendo sujetos de un estricto control establecido a través del MIES, pues,

en todo este proceso es fundamental la corresponsabilidad, es decir que el estado la

sociedad y las familias tienen que ser partícipes en las corresponsabilidades que ello

implica. Los sectores de la sociedad tienen roles y funciones que deben cumplir para el

logro de los objetivos (MIES, Red de Información Social, Boletín 403, 2013).

El Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES) señala que:

89

El cumplimiento del compromiso de corresponsabilidad se realiza

mediante el cruce de datos de los Ministerios de Educación y Salud. Las madres

que no cumplan pierden el bono. El objetivo es que el bono sea transitorio hasta

que las familias logren salir de la pobreza. En este sentido la creación del

Crédito de Desarrollo Humano ha sido clave para que las familias logren salir

de la pobreza pues las personas que acceden al bono pueden pedir un adelanto

por uno o dos años de la transferencia, reciben hasta USD1200, con lo cual

pueden emprender un negocio (MIES, Red de Información Social, Boletín 403,

2013).

“El bono de desarrollo humano dejo de ser una simple transferencia monetaria

para convertirse en un punto de acceso a otros programas que tiene el estado para

sectores vulnerables” (MIES, Red de Información Social, Boletín 403, 2013). “580000

adultos mayores que no cuentan con seguridad social y 120 mil personas con

discapacidad reciben una pensión no contributiva, que no es lo mismo que el BDH, a

pesar de la misma cantidad ($50). Es una protección social en términos de su

vulnerabilidad” (MIES, Red de Información Social, Boletín 002, 2013).

Adicionalmente para cumplir con el objetivo de control el MIES estableció la:

“Actualización de datos” para los núcleos familiares un proceso que

ayudó a reforzar el compromiso de corresponsabilidad que tienen las madres de

familia que reciben la transferencia. Mediante la actualización se obtuvo la

información de los miembros del núcleo familiar y de los menores de 18 años

que integran el hogar, de esa manera se pudo ubicar la escuela a la que asisten y

los centros de salud en donde las madres realizaron los chequeos médicos para

un monitoreo que permite medir el cumplimiento de la corresponsabilidad

(MIES, Red de Información Social, Boletín 004, 2013).

Uno de los cambios más importantes en este año sucede el 1 de marzo de 2013

cuando se democratizó la plataforma transaccional de pagos del Bono de Desarrollo

Humano y Pensiones a fin de evitar que el único participante de este proceso sea

BANRED, esta decisión la tomó el Gobierno Nacional el 15 de junio de 2012.

De este modo el Ministerio de Inclusión Económica y Social desarrolló:

Una propuesta tecnológica que permitió la creación, implementación y

puesta en producción de una plataforma de transacciones que además de

democratizar el canal operativo a través de la conexión 9 switchs

concentradores, facilita la conexión de operadoras de finanzas populares

(cooperativas, cajas de ahorro, bancos comunales) y de corresponsales no

financieros (redes de tiendas, farmacias, entre otros) en los territorios, para que

sean considerados como puntos de pago del BDH y Pensiones.

90

De esta manera luego de 14 años de operación del pago del Bono de

Desarrollo Humano y Pensiones desde la plataforma tecnológica de BANRED,

el MIES asume la transaccionalidad de pagos a través de una plataforma propia

del Estado, en donde participan los siguientes concentradores de pagos:

Exsersa, Codesarrollo, Red Transaccional Cooperativa, RENAFIPSE,

FINANCOOP, Representaciones Ordoñez y Negrete S.A., Banco del Pacífico,

BANRED y Rapipagos, que se incorporó a la plataforma el 2 de mayo del 2013

(MIES, Reporte Anual VAMS, 2013) (p. 11).

El 2013 fue el año de consolidación de la “Revolución Social” del gobierno, la

reducción de brechas gracias a la inversión sostenida y la implementación de un nuevo

enfoque -denominado de ciclo de vida- promueve el acompañamiento directo y eficiente

de los servicios sociales públicos a todos, especialmente a los grupos menos favorecidos

(MCDS, El Sector Social, Eje Central para la Transformación del País, 2014).

Los logros en los últimos seis años de Gobierno evidencian la importancia que la

administración del presidente Rafael Correa le ha dado a los temas sociales. En este

sentido, el Ecuador es el país latinoamericano que más redujo los índices de pobreza,

según la CEPAL. Entre 2010 y 2011, la pobreza bajó en un 4,9%. En tema de

protección social los logros obtenidos fueron:

-1 905 000 personas reciben el Bono de Desarrollo Humano y pensiones

asistenciales, que se incrementaron a $50 desde el 1 de enero de 2013.

-1 200 000 hogares en situación de pobreza reciben el BDH

-588 000 personas adultas mayores que no cuentan con una pensión jubilar

reciben una transferencia mensual no contributiva de $50.

-105 000 personas con discapacidad que no cuentan con seguridad social reciben

la pensión asistencial de $50 mensuales.

-14 000 jóvenes que actualmente asisten a la universidad provienen de hogares

que reciben el BDH (MIES, Red de Información Social, Boletín 003, 2013).

4.3.2. Pensión asistencial no contributiva

Mauricio León señala los cambios importantes que se dieron respecto a las

pensiones asistenciales:

91

El BDH dio mayor prioridad a las personas con doble vulnerabilidad:

adultos mayores y personas con discapacidad, con el criterio de que tienen

mayor dificultad de convertir sus ingresos en capacidades. En el año 2006 se

transformó a las transferencias o subsidios destinados a estos dos grupos en una

“Pensión Asistencial”. Se igualó el monto de las transferencias entre los tres

grupos de beneficiarios (desde el inicio del programa, los adultos mayores y las

personas con discapacidad habían recibido un monto mensual menor) y se

amplió en mayor proporción la cobertura de adultos mayores y personas con

discapacidad (León M. , Historia del Bono de Desarrollo Humano: continuidad

y ruptura II, 2013).

4.3.2.1. Pensión para Adultos Mayores

La pensión para adultos mayores es una transferencia monetaria que, hasta el

año 2012, alcanzó los 35 dólares mensuales y atiende a las personas mayores de 65 años

que, por distintas razones no han accedido a la Seguridad Social. Esta transferencia no

está condicionada tiene la modalidad de una pensión jubilar y busca garantizar un nivel

mínimo de consumo a los adultos mayores.

Durante el 2012 el Gobierno Nacional incluyó progresivamente en esa pensión a

nuevos ciudadanos y ciudadanas, garantizando la jubilación universal mencionada en el

artículo 37, numeral 3 de la Constitución de la República del Ecuador. Desde diciembre

de 2005 hasta junio de 2012 esta pensión incluyó a más de 370 mil ecuatorianos y

ecuatorianas (MIES, Red de Información Social, Boletín 340, 2012).

En el 2013 mediante el DECRETO 1395 el Gobierno nacional incrementa esta

pensión de USD35 a USD50 y la establece como una transferencia monetaria

permanente que se entrega a los adultos mayores que se encuentran sin una seguridad

contributiva (en IESS, ISSFA, ISSPOL) con el fin de proteger sus niveles mínimos de

consumo y actuar como un aseguramiento no contributivo, dando de esta manera

cumplimiento a la Constitución (2008) en sus artículos 34, 36 y 37 (MIES, 2013).

Este servicio protege un nivel mínimo de consumo de las personas de 65 años de

edad en adelante, que no se encuentran como afiliados o pensionistas en el IESS, ISSFA

e ISSPOL (Registro Oficial No. 351 con fecha 7 de septiembre de 2.006, Decreto

ejecutivo No.1.824) y que además no consten como usuarios de Bono Joaquín Gallegos

Lara (JGL). Este servicio constituye un mecanismo de seguridad no contributiva.

92

Hasta diciembre de 2.013, se han otorgado Pensiones a 569.144 Adultos

Mayores en el año (MIES, Reporte Nacional VAMS, 2013).

4.3.2.2. Pensión para Personas con Discapacidad

La pensión para personas con discapacidad es una transferencia monetaria

mensual que, hasta el año 2012, alcanzó los 35 dólares, está dirigida a la atención de las

personas con un porcentaje de discapacidad igual o mayor al 40%. El porcentaje de

discapacidad era definido por el Consejo Nacional de Discapacidades (CONADIS), y

certificado a través de un carné. Desde Diciembre de 2005 hasta junio de 2012, se

incluyeron a más de 100 mil ciudadanos y ciudadanas (MIES, Red de Información


En el 2013 mediante el DECRETO 1395 el Gobierno nacional incrementa esta

pensión de USD35 a USD50 y establece la entrega a aquellas personas que no cuenten

con una seguridad contributiva y tienen una discapacidad igual o mayor al 40%

debidamente certificada (MIES, Reporte Nacional VAMS, 2013).

La Pensión se otorga a personas con 40% o más de discapacidad, determinado

por el MSP-Discapacidades, y que no se encuentran como afiliados o pensionistas en el

IESS, ISSFA e ISSPOL (Registro Oficial No. 351 con fecha 7 de septiembre de 2.006,

Decreto ejecutivo No.1.824). A partir del mes de julio 2013, la competencia de

calificación del porcentaje de discapacidades pasó del CONADIS al MSP (Ministerio de

Salud Pública).

Hasta diciembre de 2013 existe un total de 122.233 habilitados, de los cuales

90.125 (74%) son adultos y 32.108 (26%) son niños (MIES, Reporte Nacional VAMS,

2013).

El aseguramiento de las personas adultas mayores y con discapacidad es parte

del sistema integrado o piso de protección social que busca el bienestar, autonomía e

inclusión económica y social de esta población. En el futuro, según el Gobierno, el

sistema debe migrar hacia la cobertura universal del aseguramiento social a esta

población, considerando una equiparación mínima de los montos de la pensión, e

involucrando a la población en esquemas de ahorro. Este derecho además activa el

derecho a la salud universal (MIES, 2013).

93

4.4. COBERTURA

En el país se encuentran habilitadas 1’717.491 personas para pago de Bono y

Pensiones para el mes de diciembre del 2.013, de las cuales el 60% (1’026.114)

corresponden a Núcleos familiares BDH, 33% (569.144) son Adultos Mayores y 7%

(122.233) son Adultos y Niños con Discapacidad.

Tabla 6: Número de Beneficiarios por Tipo de Subsidio anual 2007-2013

Año BDH Adultos

Mayores

Personas con

Discapacidad Total

2007 1.005.967 243.852 19.923 1.269.742

2008 1.011.955 274.522 24.373 1.310.850

2009 1.244.882 371.261 46.072 1.662.215

2010 1.181.058 496.899 84.161 1.762.118

2011 1.211.556 536.185 106.313 1.854.054

2012 1.203.207 588.149 104.888 1.896.244

2013 1.026.114 569.144 122.233 1.717.491

Total 7.884.739 3.080.012 507.963

Fuente: Bases de Datos VAMS


Gráfico 5: Número de Beneficiarios por tipo de subsidio anual 2007-2013



1.005.967 1.011.955

1.244.882 1.181.058 1.211.556 1.203.207

1.026.114

243.852 274.522 371.261

496.899 536.185 588.149 569.144

19.923 24.373 46.072 84.161 106.313 104.888 122.233

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

BDH Adultos Mayores con Discapacidad

94

Durante los últimos años el número de habilitados al BDH y Pensiones no ha

sufrido una variación significativa; más la tendencia del número de habilitados desde el

2.007 al 2.012 ha sido creciente (MIES, Reporte Anual VAMS, 2013).

Durante el año 2007, el programa beneficiaba a 1.269.742 personas en situación

de pobreza. En ese entonces el 79% de las personas que recibían el BDH eran madres, el

19% adultos mayores y sólo el 2% personas con discapacidad.

Al 2008, estuvieron habilitados 1,3 millones de personas. Las madres jefas de

hogar corresponden al 77% de los beneficiarios, adultos mayores el 21% y las personas

con discapacidad el 2%. Datos que comparados con el año anterior tienen una variación

positiva pues las cifras sufren un aumento aunque no significativo.

En el año 2009 es evidente un incremento totalmente significativo en las cifras

de cobertura el cual responde a la implementación del Registro Social 2.008. La

población beneficiaria del BDH ascendió a un total de 1.662.215 personas de las cuales

el 75% eran madres jefas de hogar, el 22% adultos mayores y el 3% personas con

discapacidad. Este último grupo pasó de 24.373 beneficiarios a 46.072 en 2009 llegando

prácticamente a doblar la cifra de cobertura.

Para el año 2010, el BDH atendió a 1.181.058 madres representantes de núcleos

familiares. Por otro lado, la pensión para adultos mayores y la pensión para personas

con discapacidad atendieron a 496.899 y 84.161 respectivamente. Es importante aclarar

que el número de personas habilitadas es diferente al número de personas que

efectivamente cobran el Bono. Las personas habilitadas pueden esperar hasta 4 meses

seguidos para cobrar la transferencia de manera acumulada. En términos geográficos,

los beneficiarios urbanos en este año corresponden al 59% y los rurales son el 41%. En

promedio, del grupo de habilitados, el 89% de las madres cobran, efectivamente, el

BDH cada mes, en tanto que así lo hacen el 81% de adultos mayores y el 85% de

personas con discapacidad (Coordinación General de Gestión del Conocimiento, De

pobres a ciudadanos, Evento Internacional, s. f.).

Al final del 2011 se mantiene la tendencia creciente de las cifras de cobertura tal

es así que las madres que recibieron el BDH sumaron un total de 1.211.556 personas,

los adultos mayores 536.185 y las personas con discapacidad habilitadas para cobro la

pensión cubrían un 6% del total de beneficiarios que ascendió a 1.854.054.

95

Durante el año 2012, el BDH atendió a 1.203.207 ecuatorianos reflejando una

reducción no muy importante si la comparamos con el año anterior. Por otra parte, la

pensión para adultos mayores y la pensión para personas con discapacidad atendieron a

588.149 y 104.888 personas respectivamente. Los ciudadanos y ciudadanas atendidos se

han incrementado para el caso de adultos mayores sin embargo se observa una variación

negativa en el número de beneficiarios de personas con discapacidad, lo que supone una

constante depuración de datos (MIES, Miespacio Boletín No.18, 2014).

En el año 2013 el BDH benefició a 1.026.114 madres de familia, la población

adulta mayor que recibió pensiones fue de 569.144 personas, cifras que denotan una

tendencia decreciente en comparaciones con el 2012. Por otro lado, las personas con

discapacidad usuarias de pensiones en el año 2012 fueron 104.888, mientras que el 2013

este número se incrementó, el total de usuarios de esta población pasó a ser más de

122.233, lo que significa un aumento de cobertura del 17%.

A lo largo del año 2013, se ha venido fortaleciendo el nuevo concepto de las

transferencias como aseguramiento al consumo mínimo. La responsabilidad del Estado

de proteger a los hogares es una tarea que el MIES la asumió con mayor fuerza en este

último año.

Es así que la cobertura de transferencia para hogares en pobreza ha sido mejor

focalizada y muestra una reducción al 14,46% de usuarios, es decir 142 mil personas

tienen las condiciones para la “graduación” o salida del programa; por este mismo

hecho se reduce la entrega a 67 mil usuarios del CDH. Por otro lado, el aseguramiento

no contributivo para la población adulta mayor tiene una leve reducción de 0,11% y un

incremento en la entrega de pensiones asistenciales para población con discapacidad del

34,8% (MIES, Miespacio Boletín No.18, 2014).

Aunque se han dado cambios importantes en la política e incrementos en

cobertura en términos de protección e inclusión social, uno de los grandes desafíos

consiste en mejorar aún más el nivel de cobertura, sobre todo en los estratos de pobreza

extrema y en áreas rurales, dando especial atención a grupos prioritarios (MCDS, 2009-

2011).

Para el año 2.013 se puede identificar un decremento del 9% en el número de

habilitados respecto del año 2.012, relacionado a las depuraciones realizadas (MIES,

96

Reporte Anual VAMS, 2013). En este último año alrededor de 100 mil hogares se

encontraban en condiciones para la “graduación” del programa, esto es que ya habían

salido de su situación de extrema pobreza (MIES, Miespacio Boletín No.18, 2014).

Las variaciones negativas que se han dado a lo largo del período en estudio,

sobre todo en el último año, tienen que ver con nuevas líneas de corte, depuraciones y

exclusiones de beneficiarios.

En el año 2013 mediante el Memorando No. MIES-SIEMS-2013-0032-M de 11

de marzo de ese año, la Subsecretaría de Inclusión Económica y Movilidad Social

presentó al Viceministerio de Aseguramiento no Contributivo y Movilidad Social

(VAMS), el informe técnico de Evaluación de los criterios de determinación de las

líneas de corte en el índice de Bienestar que permiten Identificar la población usuaria

del BDH.

Según el Acuerdo Ministerial No. 197 de 28 de marzo del mismo año se

dispone, entre otras, excluir de la base de habilitados al pago del Bono de Desarrollo

Humano a los y las titulares del BDH que se ubican dentro del rango de 36.59872 y

32.5, según el índice de bienestar establecido en la Encuesta del Registro Social del

Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MIES, 2013).

Además se establece en el mismo acuerdo que los representantes del BDH que

se encuentren sobre un índice de bienestar igual o superior al 32.50 tendrán que ser

excluidas de la base de habilitados y podrán acogerse al Plan Familia.

Sin embargo no se consideraron para el proceso de egresamiento a los hogares

del BDH que cumplían con una o más de las siguientes características:

-Titulares del Bono de Desarrollo Humano que tienen hijos/as entre 0 y 5 años.

-Titulares del Bono de Desarrollo Humano que tienen hijos/as menores de 18

años con un grado de discapacidad igual o mayor al 40%.

-Titulares del Bono de Desarrollo Humano que sean representantes de menores

de 18 años con un grado de discapacidad igual o mayor al 40 % y que reciba una

pensión por discapacidad.

97

-Titulares del Bono de Desarrollo Humano que se encuentren en estado de

gestación.

-Titulares del Bono de Desarrollo Humano que en calidad de pensionistas del

IESS, ISSFA, o del ISSPOL, no perciben una pensión en dinero; y,

-Titulares del Bono de Desarrollo Humano que a la vigencia del acuerdo se

encuentren con un CDH activo.

Adicionalmente el Ministerio de Inclusión Económica y Social, en el Acuerdo

Ministerial No. 213 del 30 de abril de 2013 bajo el Artículo 9 señala la exclusión de la

base de habilitados al pago del BDH, Pensiones para Adultos Mayores y Pensiones para

Personas con Discapacidad, a los/as servidores/as públicos/as, bajo relación de

dependencia, que se encuentran dentro de la base de funcionarios públicos e-SIPREN

del Ministerio de Finanzas, así como de otras bases de datos que permitan verificar la

calidad de servidores/as públicos/as (MIES, 2013).

Según el Reporte del Viceministerio de Aseguramiento No Contributivo y

Movilidad Social de Diciembre del 2013, dentro de las entidades que brindan

información para exclusiones se encuentran:

-Ministerio Coordinador del Desarrollo Social (Registro Social con previo cruce

del Registro Civil).

-Ministerio de Salud Pública (Discapacidades)

-Cobertura de Protección Familiar (fallecimiento de usuarios)

-SETEDIS (Joaquín Gallegos Lara)

-ISSFA

-ISSPOL

-Ministerio de Finanzas (base de empleados públicos)

-IESS

98

En el 2013 existen núcleos de hogar que han sido excluidos del BDH y

Pensiones debido a la depuración de base de datos realizada con información de las

entidades antes mencionadas.

El total de excluidos en este año asciende a 321.150 usuarios; de los cuales el

40% (129.113) de las exclusiones se concentran en el mes de abril. Cabe anotar que el

número de excluidos en el mes de abril responde a la aplicación del Acuerdo Ministerial

No. 000197 del 28 de marzo de 2.013, en su Art. 4 que establece las condiciones para la

salida de los usuarios (MIES, Reporte Nacional VAMS, 2013).

A pesar del constante decrecimiento en el número de habilitados tanto en los

usuarios BDH y Adultos Mayores, las Personas con Discapacidad han experimentado

un leve incremento a partir del año 2009 debido a la política de incorporación

progresiva de las personas con discapacidad que se sustenta en el Acuerdo Ministerial

Nro. 37 del 24 de julio del 2009.

Gráfico 6: Personas con discapacidad habilitadas para cobro de pensión 2007-2013



En el año 2013 de las personas habilitadas al pago de Bono y Pensiones, el 78%

son mujeres y el 22% son hombres. Se tiene la siguiente distribución por tipo de

subsidio:

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

19.923 24.373

46.072

84.161

106.313 104.888

122.233

Personas con Discapacidad

99

-El caso de los Usuarios BDH el 94% son mujeres y el 6% hombres, esto debido

a que el enfoque del BDH es dirigido a las Madres jefas de hogar, pero existen ciertas

excepciones en las que se entrega a los padres en el caso de que no exista una madre en

el hogar;

-De los Adultos Mayores esta proporción se encuentra en 56% mujeres y el 44%

hombres;

-Para los adultos con discapacidad y menores de edad con discapacidad la

proporción es 58% hombres y el 42% mujeres.

Tabla 7: Porcentaje de Beneficiarios por Género 2013

Género BDH Adultos

Mayores

Personas con

Discapacidad

Hombres 6% 44% 58%

Mujeres 94% 56% 42%

Total 100% 100% 100%



Gráfico 7: Porcentaje de Beneficiarios por género 2013



0%

20%

40%

60%

80%

100%

BDH Adultos Mayores Personas conDiscapacidad

6%

44% 58%

94%

56% 42%

Hombres Mujeres

100

En el mismo año las personas habilitadas están concentradas a nivel nacional,

independientemente del tipo de subsidio, en un 60% en áreas urbanas y en un 40% en

áreas rurales.

Gráfico 8: Porcentaje de Beneficiarios por Área 2013



4.4.1. Personas habilitadas por provincia

Al mes de diciembre del 2.013, se encuentran 1’717.491 usuarios habilitados al

BDH y Pensiones, de los cuales se puede apreciar en la Tabla 6 a los habilitados por

provincia.

Tabla 8: Personas habilitados por provincia y por tipo de subsidio 2013

Provincia BDH Adultos

Mayores

Personas con

Discapacidad

Total

General

Porcentaje

Azuay 41.051 33.090 6.456 80.597 4,69%

Bolívar 22.968 14.634 2.173 39.775 2,32%

Cañar 17.637 13.149 2.003 32.789 1,91%

Carchi 11.682 9.646 1.599 22.927 1,33%

Chimborazo 41.934 29.061 4.149 75.144 4,38%

Cotopaxi 41.123 24.661 3.042 68.826 4,01%

El Oro 33.390 25.545 6.510 65.445 3,81%

Esmeraldas 53.791 18.964 5.405 78.160 4,55%

Francisco de Orellana 13.905 3.561 1.391 18.857 1,10%

Galápagos 223 316 66 605 0,04%

Guayas 240.409 117.056 29.344 386.809 22,52%

60%

40%

Urbano

Rural

101

Imbabura 28.911 20.272 3.233 52.416 3,05%

Loja 37.132 30.334 5.223 72.689 4,23%

Los Ríos 86.380 38.019 6.562 130.961 7,63%

Manabí 150.095 70.633 17.019 237.747 13,84%

Morona Santiago 14.649 4.832 1.328 20.809 1,21%

Napo 10.565 3.152 1.386 15.103 0,88%

Pastaza 5.922 2.423 677 9.022 0,53%

Pichincha 52.553 46.395 10.873 109.821 6,39%

Santa Elena 29.857 12.454 3.350 45.661 2,66%

Sto. Domingo de los

Tsáchilas

28.380 13.660 3.578 45.618 2,66%

Sucumbíos 17.322 5.210 2.014 24.546 1,43%

Tungurahua 32.947 26.748 3.229 62.924 3,66%

Zamora Chinchipe 8.981 3.875 1.340 14.196 0,83%

Zona no delimitada 4.307 1.454 283 6.044 0,35%

Total General 1.026.114 569.144 122.233 1.717.491 100,01%



4.4.2. Núcleos familiares (BDH)

De acuerdo al (MIES, Reporte Anual VAMS, 2013):

El número de núcleos familiares que se encuentran habilitados para el

BDH ha tenido una tendencia creciente durante los últimos años, pero sin

ninguna variación significativa. En el año 2.009 debido a la implementación del

Registro Social 2.008, el incremento de habilitados fue en mayor proporción a

otros años; y en el 2.013 existe una reducción de habilitados debido a las

depuraciones realizadas conforme a los criterios de exclusión aplicados (p. 19).

Se excluyen en mayor proporción a aquellos titulares del BDH que se convierten

en servidores públicos llegando a cubrir el 93% del total de los motivos.

Gráfico 9: Núcleos familiares beneficiarios del BDH 2007-2013

102



4.4.3. Pensión para Adultos Mayores

El número de habilitados a dicha pensión ha tenido una tendencia

creciente durante los últimos años, y tan solo en el 2.013 se puede apreciar un

decremento, donde se han otorgado Pensiones a 569.144 Adultos Mayores.

El decremento en el número de Adultos Mayores experimentado en el

año 2013 responde a la política de suspensión de la línea de corte que se había

implantado en septiembre del 2012 (MIES, Reporte Anual VAMS, 2013) (p.

21-22).

En el caso de las pensiones para Adultos Mayores, el mayor motivo de exclusión

se centra en aquellos que se encuentran con categoría de fallecidos los mismos que

alcanzan el 94% del total de los motivos (MIES, Reporte Nacional VAMS, 2013).

Gráfico 10: Adultos Mayores beneficiarios 2007-2013

1.0

05

.96

7

1.0

11

.95

5

1.2

44

.88

2

1.1

81

.05

8

1.2

11

.55

6

1.2

03

.20

7

1.0

26

.11

4

0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

BDH

103




Durante los últimos años se presenta una tendencia creciente de

habilitados para la Pensión para Persona con Discapacidad. Fue a partir del

2.009 que se integraron a los Menores de Edad con Discapacidad, y a partir del

2.010 que el aumento de habilitados respondía a las bases entregadas por el

CONADIS (MIES, Reporte Anual VAMS, 2013) (p. 22).

El incremento en las pensiones para Personas con Discapacidad se debe

principalmente a la incorporación progresiva desde el año 2009, priorizando aquellas

personas que pertenecen a núcleos familiares que se encuentran bajo la línea de pobreza

provista por el MCDS (Acuerdo Ministerial Nro.37, 24 de Julio de 2009 Art.15) (MIES,

Reporte Anual VAMS, 2013). El decremento en el número de Personas con

Discapacidad experimentado en el año 2012 responde a la exclusión en mayor

proporción (75%) a causa del cruce con los seguros (IESS, ISSFA, ISSPOL), seguidos

por el bono JGL (13%) (MIES, Reporte Nacional VAMS, 2013).

Gráfico 11: Personas con Discapacidad beneficiarios 2007-2013

243.852 274.522

371.261

496.899 536.185

588.149 569.144

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Adultos Mayores

104



4.5. FOCALIZACIÓN

Glenda Calvas señala que:

La focalización entendida como el proceso por el cual se garantiza que

el gasto social se asigne a los grupos de población más pobres y vulnerables, es

una condición importante para aumentar la eficacia del gasto social. La política

social puede ser dividida entre políticas de corte universal y de tipo selectivo. El

mecanismo para que funcione la selección es la definición de criterios.

Adoptando el enfoque de Sen, es necesario contar con índices más amplios, que

abarquen la multidimensionalidad de la pobreza. (Calvas, 2010) (p. 61).

Por otro lado Recalde menciona:

“La focalización cobró vigor en la década del 80 cuando organismos

como el Banco Mundial, en el marco de propuestas privatizadoras de las

políticas sociales, abogaron por concentrar el gasto público social en los grupos

más vulnerables mediante programas focalizados…. Se articuló una perspectiva

global sobre política social: en tanto que la provisión universal era muy costosa

e ineficiente, la focalización permitiría a los gobiernos reducir la pobreza con

más eficiencia y menor costo” (Observatorio Político CELA-PUCE, s. f.) (p.

11).

Teóricamente “existen al menos dos fuentes de error en el proceso de

focalización. El error de inclusión es la filtración del beneficio hacia segmentos sociales

excluidos; mientras que el error de exclusión es población que no recibe el beneficio

19.923 24.373

46.072

84.161

106.313 104.888

122.233

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Personas con Discapacidad

105

aunque lo debería” (Calvas, 2010) (p. 62). Con respecto a ello, el Sistema de

Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE), realizó una evaluación del programa del

BDH en el 2003, la cual destacó:

El Sistema de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE) destaca:

De la población ecuatoriana total que no recibía el BDH, el 18%

presentaba características de elegibilidad; indicador de exclusión. El 33,4% de

la población ecuatoriana que se ubicaba como no elegible, recibía el BDH;

indicador de inclusión. Además, el 37,2% de la población ecuatoriana cumplía

con los requisitos para recibir el BDH, de ésta, el 48% no recibía el BDH;

indicador de subcobertura. Por último, del total de personas que recibían el

BDH, el 63,4% no cumplía con los requisitos; indicador de filtración (Armas,

2004: 7). (Grijalva, 2010) (p. 14-15).

Es así que objetivamente se construyó el Índice de Selección de Beneficiarios

para aumentar la eficacia de los resultados en la focalización.

4.5.1. Selección de beneficiarios SELBEN

Ruth Almeida menciona:

Mediante decreto No 535, publicado en el R.O. 114 del 30 de junio del

2003, en su artículo 1 se define al Sistema de Identificación y Selección de

Beneficiarios de Programas Sociales (SELBEN) como un catastro de

información individualizada por familias, mediante el cual se establece un

Índice de Bienestar para reconocer a aquellas que se encuentran en estado de

vulnerabilidad, y que, consecuentemente, son potenciales beneficiarias de los

programas y proyectos sociales que el Estado desarrolla mediante componentes

de focalización individual y garantizase, en consecuencia, la integridad y

veracidad de la información allí contenida. El SELBEN cubría al 90% de las

familias en el área rural y un porcentaje similar de familias en sectores urbanos

preseleccionados por tener una alta concentración de familias pobres (Martínez,

y Rosero. 2007). (Almeida, 2009) (p. 62).

(Calvas, 2010) señala:

El sistema SELBEN se compone principalmente de dos instrumentos: el

índice de focalización SELBEN que asigna puntajes a los hogares encuestados

para darles un ordenamiento según sus características socioeconómicas y

discriminar a la población por su nivel de bienestar; y la encuesta de

caracterización socioeconómica (ECS) que permite obtener la información que

el índice requiere para su construcción e información adicional para que los

programas e instituciones del área social focalicen su intervención (SIISE,

2004). (p. 62).

106

El índice SELBEN fue construido utilizando la técnica de análisis de

componentes principales no lineales. Constituyó una herramienta que categorizó a la

población y de esta manera se identificó a la población beneficiaria. Se trata de un

índice obtenido en base a variables estructurales (servicios básicos), variables de

declaración de tenencia de bienes, educación y empleo de los miembros del “núcleo

familiar”, y fue calculado para todas las familias pertenecientes a sectores calificados

como pobres. Este índice finalmente facilitó una unidad de medida comparable entre

hogares que sirvió como herramienta de focalización (MCDS, Datos Generales del

proyecto, s. f.) (p. 3).

“Las familias que pertenecen a los dos quintiles más pobres (por debajo de 50,65

en el índice de pobreza) recibieron el programa” (Ponce J. , 2011) (p. 7).

Acorde con Fabara (2009) fue posible reconstruir el índice utilizando la

Encuesta de Condiciones de Vida de 2006. (Calvas, 2010).

Para probar la validez del índice, en el estudio SIISE (2004) se construyeron

índices alternativos que reflejen en mejor forma el nivel de bienestar de los hogares. En

sus conclusiones se señala que “no existen razones técnicas ni estadísticas para alterar ni

la metodología ni las variables que intervienen en el índice SELBEN” (Calvas, 2010)

(p. 66).

C. Fabara y R. Cervantes manifiestan que el BDH presentó problemas en la

focalización, pese a los esfuerzos que se realizaron por utilizar el SELBEN. Por la

forma como se realizaron las campañas en medios de comunicación y por no visitar

directamente a los hogares, la base de datos Selben que se usó para la eligibilidad del

bono tuvo un sesgo marcadamente urbano. Este sesgo y los posibles errores de inclusión

del primer levantamiento de Selben, se esperó superar con la actualización de base de

datos del Selben II a ser ejecutada en 2008 (MCDS & SIISE, 2007) (p. 184).

En la siguiente tabla se presentan los indicadores de focalización de este bono.

107

Tabla 9: Eficiencia en la Focalización del BDH 2006

Pobreza por SELBEN

Eficiencia en la focalización 80,6%

Filtración 19,4%

Cobertura 47,6%

Error de exclusión 24,5%

Error inclusión 5,4%

Fuente: ECV, 2006 INEC

Elaboración: (CISMIL, PNUD, FLACSO & SENPLADES, 2007) SEILEMA, M. y RAMIREZ, S.

Pese a los errores la eficiencia en la focalización del BDH era una de las mejores

de todos los programas sociales del País y fue del 81%. Mas, todavía subsistieron

problemas de filtración (20%), así como una cobertura de apenas el 48% y un error de

exclusión del 25% (CISMIL, PNUD, FLACSO & SENPLADES, 2007).

4.5.2. Registro Social (SELBEN II)

“Con estos antecedentes, en el año 2008 se inicia una actualización del catastro

nacional para la selección de beneficiarios de programas sociales, con levantamientos de

información hasta el 2011 que alcanzan alrededor de 9 millones de registros (personas)”

(MCDS, Datos Generales del proyecto, s. f.) (p. 3).

Los levantamientos recuperaron información nueva y más amplia, que se

consolidó en la Base del Registro Social (RS) y se modificó el sistema de evaluación de

los beneficiarios por decisión de política pública. En un principio se escogieron los

hogares más pobres clasificados por quintiles; en esta nueva etapa, se aplicó una línea

de pobreza de 36,5 del índice Selben actualizado y 25,5 para la pobreza extrema. Para

identificar a los encuestados en el RS, identificaron las zonas más vulnerables a través

de la metodología de las Necesidades Básicas Insatisfechas (Coordinación General de

Gestión del Conocimiento, De pobres a ciudadanos, Evento Internacional, s. f.) (p. 65).

“Durante esta fase se cambia el nombre de proceso de SELBEN a Registro Social en la

que se definió una nueva medida para la identificación de población prioritaria de

hogares, conocida como el Índice del Registro Social” (MCDS, Datos Generales del

proyecto, s. f.) (p. 3).

Esta nueva encuesta socioeconómica de focalización individual (SELBEN II

2009) “[…] estableció que 153 mil hogares salieran de la base de datos, porque no

108

correspondían a la línea de corte establecida para las usuarias del BDH. Así, el

programa se amplió al 100% de hogares que están bajo la línea de pobreza (Vásquez,

M. entrevista 2009)” (Almeida, 2009) (p. 76).

Además de ayudar a corregir la focalización del BDH hacia los hogares más

pobres y a extender la cobertura, se dio prioridad a los adultos mayores sin seguridad

social y a las personas con discapacidad.

Para el caso de los hogares pobres, la condición era tener al menos un

hijo menor de edad. Para los adultos mayores, el requisito era ser pobre según el

índice Selben II y no acceder a pensiones jubilares contributivas. En la

población con discapacidad, se exigió un mínimo de 40% de discapacidad,

avalada, en ese entonces, por el CONADIS (Coordinación General de Gestión

del Conocimiento, De pobres a ciudadanos, Evento Internacional, s. f.) (p. 65).

Con la focalización se buscó cumplir los dos objetivos de la política pública:

inversión prioritaria a quienes más lo necesitan y reducir la presión en los recursos

públicos, buscando maximizar los beneficios entre la población beneficiaria (Calvas,

2010).

4.5.3. Registro Social 2013

En base al acuerdo ministerial del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social,

número 0016 del 24 de septiembre 2009, según el Artículo 7, el uso de la base del

Registro Social (RS) se encuentra regulada por este ministerio; además establece la

actualización del catastro cada 5 años por lo que el levantamiento de información dio

vísperas de ejecución en enero de 2013.

En el periodo transcurrido desde la última toma de la ECV hasta el último año se

han dado cambios sustanciales que repercutieron en la situación socioeconómica de las

familias. Las cifras dan cuenta de mejoras en el nivel de vida de las personas reflejado

en la salida de la pobreza de cerca de 900.000 personas, se tienen flujos migratorios

internos (ciudad-campo) y externos (salida de ecuatorianos principalmente hacia Europa

y Estados Unidos e ingreso de ciudadanos de Colombia, Perú, etc.) que hacen que las

condiciones económicas y de estructura de las familias cambien.

Si bien es cierto, el análisis macro de indicadores claves como educación y

pobreza dieron cuenta de mejoras en las condiciones de vida, era necesario contar con

109

información actualizada y personalizada de los hogares y personas que mejoraron sus

condiciones.

Gráfico 12: Evolución de la pobreza por NBI 2005-2012

Fuente: INEC, ENEM DUR 2005 – 2011


4.6. BENEFICIOS

Un elemento de reforma del BDH es la vinculación de sus beneficiarios con

actividades principalmente de capacitación laboral, así como de microcrédito. En esta

línea, se promueve que las cooperativas consideren sujetos de ahorro y crédito

productivo voluntario a los beneficiarios del BDH a partir del 2007 (CISMIL, PNUD,

FLACSO & SENPLADES, 2007).

La oferta de este Gobierno desde la primera vuelta electoral según Recalde:

consistía en:

Transformar al BDH en “un esfuerzo consiente por superar productiva y

culturalmente la pobreza”, transformándolo en un derecho ciudadano a

ejecutarse acompañado de medidas de política económica que permitan brindar

desde el Estado a los beneficiarios del BDH créditos y oportunidades

productivas, para que este subsidio deje de ser una mera transferencia monetaria

(Observatorio Político CELA-PUCE, s. f.) (p. 15).

2005 2008 2009 2010 2011

NACIONAL 51,6 47,0 44,9 41,8 39,4

URBANO 35,1 31,5 29,9 26,4 22,1

RURAL 84,3 77,4 74,6 72,2 73,7

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

110

4.6.1. Crédito de Desarrollo Humano

El Crédito de Desarrollo Humano (CDH) se crea el 07 de mayo de 2007 para

potenciar las habilidades y destrezas productivas de los usuarios del BDH, adultos

mayores que reciben pensiones no contributivas y personas con discapacidad que

también reciben este tipo de pensiones a fin de generar emprendimientos unipersonales

o familiares de autogeneración.

Este programa contempla tres ejes fundamentales:

-Inclusión Productiva: Fomenta, promueve y genera ingresos autónomos para

los recptores del Bono de Desarrollo Humano y pensiones.

-Asociatividad: Fomenta el trabajo colectivo, solidario y de autogestión.

-Sostenibilidad: Acompaña interinstitucionalmente a los emprendimientos

asociativos con capacitación asistencia multitemática a fin de garantizar que se

mantengan en el tiempo (IEPS, 2013).

El CDH está dirigido a promover líneas de financiamiento para establecer

mecanismos de apoyo a programas de carácter productivo, orientados a contribuir a la

estrategia de superación de la pobreza de personas y hogares destinatarios del BDH y

Pensiones. De este modo se plantea que el esquema de colocación del CDH sirva de

manera exclusiva para la inclusión financiera de los usuarios de las transferencias que se

hallen en situación de extrema pobreza, fomentando el desarrollo social, humano y

productivo de las personas y sus familias, generando oportunidades sustentables para la

producción, que conlleven a la consolidación mejoramiento de sus condiciones de vida,

incrementando de manera paulatina los ingresos del núcleo familiar.

Bajo este marco los usuarios del BDH en extrema pobreza tienen la oportunidad

de recibir las transferencias anticipadas de un año con carácter de un crédito en

condiciones preferenciales. Esto ha permitido a un segmento de la población,

tradicionalmente excluido del mercado financiero, acceder a estos servicios y utilizar los

recursos en iniciativas productivas que les permitan mejorar sus ingresos, disminuir la

dependencia de prestaciones sociales y subsidios; y, consecuentemente mejorar su

calidad de vida.

111

El Crédito de Desarrollo Humano ha sufrido varios cambios estructurales desde

su creación. Se han otorgado desde enero a diciembre de 2.013 un total de 193.130

créditos concentrados un 94% en los hogares BDH, el 5% son Adultos Mayores y el 1%

son Personas con Discapacidad.

Tabla 10: CDH por tipo de subsidio de enero a diciembre 2013

Tipo de subsidio Créditos Porcentaje

Madres 181.057 94%

Adultos Mayores 9.971 5%

Personas con Discapacidad 2.102 1%

Total 193.130 100%



El Crédito de Desarrollo Humano se encuentra habilitado bajo las siguientes

modalidades:

-El Crédito Individual, son operaciones de crédito concedidas a un prestatario,

destinadas a financiar actividades dedicadas a la producción, comercio o servicios e

inclusive para cubrir necesidades prioritarias, los recursos de esta sub-línea serán

canalizados con prioridad en zonas con altos índices de pobreza, su monto máximo es

de USD 600,00.

-El Crédito Articulado, son operaciones de crédito concedidas a un prestatario

calificado por el IEPS, destinadas a financiar actividades que a su vez van a integrarse a

un proyecto productivo de carácter articulado calificado como tal por el IEPS, su monto

máximo es de USD 900,00.

-El Crédito Asociativo, son operaciones de crédito concedidas a un prestatario

calificado por el IEPS, quien se involucra a una organización productiva de hecho o

derecho articulada alrededor de un proyecto productivo, para fomentar la asociatividad

y fortalecer la dinámica grupal, su monto máximo es de USD 1.200,00.

Hasta el mes de diciembre, del total de créditos entregados el 91% se registran

como créditos individuales (12 meses plazo), mientras que el 9% restante corresponde a

la línea de créditos articulados (18 meses plazo) y asociativos (24 meses plazo) (MIES,

Reporte Anual VAMS, 2013).

112

4.6.2. Programa Cobertura de Protección Familiar

El Subprograma, Cobertura de Protección Familiar, CPF, se creó mediante

Acuerdo Ministerial No. 00072 del 27 de agosto del 2009, como un aporte

complementario a la población beneficiaria del Bono de Desarrollo Humano y

Pensiones con el propósito de avanzar en la ejecución de la seguridad social universal,

derecho establecido en el artículo 34 de la Constitución Política del 2008, en la cual

también se establece las contingencias por muerte como parte de las coberturas de

seguridad social.

El objetivo principal del Subprograma es el de proveer un mecanismo de

protección desde el Estado Ecuatoriano, en caso de fallecimiento de las Personas que

reciben el Bono de Desarrollo Humano, Pensión para Adultos Mayores y Pensión para

Personas con Discapacidad y el Bono Joaquín Gallegos Lara, posteriormente (MIES,

Reporte Anual VAMS, 2013).

4.6.2.1. Componentes del Subprograma

El CPF se creó inicialmente con dos coberturas, la primera corresponde a la

asistencia exequial para las personas fallecidas la misma que se implementó con la

prestación de servicios funerarios y de sepelio básicos con cobertura a nivel nacional.

La segunda cobertura se implementó con el fin de evitar la descapitalización en

un corto plazo de la familia que enfrenta el fallecimiento de un miembro, lo que la ubica

en condiciones de vulnerabilidad, por lo cual se creó un seguro de vida que entrega un

monto económico a los familiares del difunto.

Los servicios exequiales se prestan mediante compañías con cobertura nacional

de funerarias y servicios para brindar un servicio integral, el mismo que contempló la

instalación de una capilla ardiente por 24 horas, cofre metálico sin herrajes, traslado del

cuerpo a nivel nacional y compra o alquiler del nicho hasta por un valor de USD300,

sumando un total de cobertura de hasta USD750.

Además, la entrega de un seguro de vida por USD 500 a los familiares de las

personas fallecidas previo la presentación de la documentación necesaria. Este monto es

dividido entre todos los reclamantes.

113

A partir del primero de junio del 2013, se implementó el nuevo modelo de

prestación de servicios exequiales para los ciudadanos habilitados al pago del Bono de

Desarrollo Humano, Pensión para Adultos Mayores, Pensión para Personas con

Discapacidad. Este cambio de operatividad se realizó con el fin de reducir la

intermediación en la prestación de los servicios y democratizar la participación de

prestadores funerarios a nivel nacional.

El nuevo modelo de atención consiste en la entrega de una transferencia

monetaria por USD500 a un solo familiar de la persona fallecida, previa la presentación

de la documentación correspondiente, valor que se transfiere directamente a la cuenta de

un familiar cercano a la persona fallecida.

Al 2013 el Subprograma Cobertura de Protección Familiar se encuentra en fase

de liquidación y cierre, dando atención a la ciudadanía únicamente hasta el 31 de

diciembre de ese año.2

En los cuatro años de prestación de servicios, se han registrado 75.866 casos de

fallecimiento para la cobertura exequial de los cuales, la mayor incidencia la presenta el

grupo de los Adultos Mayores con 60.991 fallecimientos (80%) (MIES, Reporte Anual

VAMS, 2013).

Tabla 11: Cobertura Exequial por tipo de Subsidio 2009-2013

Tipo de subsidio Al 31 de diciembre % de fallecimientos

Adulto Mayor 60.991 80%

Madres 9.199 12%

Personas con discapacidad 3.876 5%

Otros 1.800 3%

Total 75.866 100%

Fuente: Base de Datos VAMS


4.6.3. Redes de Descuento

Es una iniciativa que nació desde el Programa Socio Ahorro del Ministerio de

Inclusión Económica y Social a partir del año 2011. Su objetivo es proporcionar un

descuento del 8% a los usuarios del BDH y Pensiones en la adquisición en efectivo de

2El Subprograma Cobertura de Protección Familiar para los usuarios del Bono y Pensiones quedó

suspendido a partir del 1 de enero de 2014.

114

todos los productos (excepto cigarrillos, alcohol y productos nocivos para la salud) en

las cadenas de supermercados a nivel nacional TÍA, AKÍ y Mi Comisariato con un cupo

mensual en compras de hasta 60 dólares (MIES, 2013).

Con el Servicio de la Red de Descuento se contribuye a la disminución de la

pobreza y promueve la movilidad social de los hogares pertenecientes al Bono de

Desarrollo Humano y Pensiones; mediante la aplicación de políticas de consumo

nutritivo y saludable, así como también por mecanismos de integración económica que

complementen las actividades de los usuarios mediante la gestión de sus negocios.

El Servicio de la Red de Descuento se encuentra alineado a las directrices del

sistema de Economía Popular y Solidaria, debido a que promueve una organización

económica individual o colectiva de los ciudadanos para desarrollar e incentivar

procesos de producción, comercialización y consumo, que satisfagan necesidades y

generen ingresos basados en solidaridad, cooperación, reciprocidad y trabajo digno

orientado al Buen Vivir.

El porcentaje promedio mensual de usuarios del BDH y Pensiones, que acceden

al Servicio de la Red de Descuento en el período de Enero a Diciembre 2.013 es del

7,4%; que representa aproximadamente a 136.725 usuarios que se han beneficiado de

este servicio, como se observa en la siguiente tabla. Los usuarios del BDH y Pensiones

habilitados al pago incluido las personas del plan familia son 1’840.732 hasta el año

2013 (MIES, Reporte Anual VAMS, 2013).

4.6.4. Becas de Desarrollo Humano

El nuevo programa de Becas de Desarrollo Humano que entrega el Gobierno

Nacional a las familias del Bono, se realiza con la intención de democratizar la

accesibilidad a la educación superior, en base a criterios meritocráticos, disminución de

la deserción universitaria y apoyar a los estudiantes de excelencia para que dediquen

integralmente su tiempo y esfuerzos a la formación universitaria.

El programa contempla un escalafón de beneficios que comprenden becas desde

½ remuneración básica unificada (RBU) durante el período de nivelación por carrera,

hasta llegar a obtener los beneficios de hasta una RBU mensual, para las personas que

115

superen el período de nivelación y mantengan un promedio general de 8/10, o su

equivalente en su periodo de estudios.

Los requisitos a considerar por las familias interesadas son: ser beneficiario o

pertenecer al círculo familiar de la persona que reciba el Bono de Desarrollo Humano;

haber obtenido un cupo para estudiar una carrera dentro de Universidades Públicas del

país, a través del Sistema Nacional de Nivelación y Admisión; y, haber aplicado para

realizar estudios bajo modalidad presencial (MIES, Red de Información Social, Boletín

231, 2013).

4.6.5. Plan Familia

El MIES lleva adelante el Plan Familia. Este programa se enfoca en la atención

integral de las familias en situación de vulnerabilidad.

Su objetivo es que las familias ecuatorianas conozcan los servicios sociales que

brinda el Estado a fin de que salgan de la pobreza. La idea es que no solo reciban el

BDH, sino que también conozcan otras oportunidades para mejorar sus condiciones de

vida.

El primer paso es realizar un levantamiento de datos de los usuarios que reciben

el bono, saber si cumplen con el compromiso de corresponsabilidad (es decir que sus

hijos estén matriculados en una escuela o colegio y sean llevados a los controles

médicos), características de su vivienda, si acceden a servicios básicos y si en su núcleo

familiar tienen personas con discapacidad y adultos mayores.

Esta información sirve para que el MIES guie a estas personas a que acudan a

los centros gerontológicos, sean parte del programa Creciendo con Nuestros Hijos

(CNH) en caso de que tengan niños pequeños en casa, soliciten un CDH e implementen

su propio negocio y obtengan mejores ingresos mensuales.

Desde el 1 al 10 de marzo se cumplió la etapa de capacitación, habilitación

tecnológica y logística para el despliegue de 3.500 técnicos responsables de entrevistar a

las familias.

116

Sin embargo, durante todo el año los técnicos del MIES continuaran con este

proceso a fin de llegar a las 1,2 millones de hogares que reciben el BDH (MIES,

Miespacio Boletín No. 9, 2013).

4.7. PRESUPUESTO

En el gobierno de Rafael Correa se continuó con los esfuerzos económicos para

cumplir con las metas establecidas tanto en el Plan Nacional de Desarrollo como en la

Agenda Social que se presentó en 2008, que busca mejorar las condiciones socio-

económicas de la población ecuatoriana. Con esta visión al empezar su período de

gobierno se observa un incremento importante en la asignación del Presupuesto hacia el

Sector Social.

Tabla 12: Presupuesto Ejecutado BDH y Agregados: Bienestar Social y Sector Social 2007-

2013 (millones de USD)

Año

Bono de

Desarrollo

Humano

Presupuesto

Bienestar

Social

Presupuesto

Sector Social

2007 400,0 514,1 2.695,7

2008 439,0 661,4 3.891,5

2009 528,4 844,2 4.108,0

2010 703,3 1.067,9 5.542,8

2011 711,2 1.162,6 6.340,7

2012 790,0 1.149,8 7.249,5

2013* 850,0 1.363,5 8.485,8

* Presupuesto codificado únicamente en ese año

Fuente: MF/MCDS, Observatorio de la Política Fiscal (2007 - 2013)


El concepto “Inversión Social” se torna importante en este período pues

constituye la principal herramienta de política económica para influir en las condiciones

de bienestar de la población y en el desarrollo social. Esta inversión representa los

esfuerzos económicos del Estado, orientados a mejorar las condiciones para el

desarrollo, promoción y creación de capital humano y capital social, a fin de elevar los

niveles de vida y reducir la pobreza y la desigualdad (MF, MCDS, UNICEF, 2009).

En el año 2007 se asignaron 400 millones de dólares al BDH que representan el

77.8% del total de presupuesto destinado a Bienestar Social. Con respecto al 2006 esta

cifra tuvo una variación positiva del 63,7%.

117

En 2013, la cifra asignada para el BDH fue de 850 millones. En este año fue

necesario, según el Gobierno, depurar las listas de beneficiarios por haber superado el

índice de pobreza. Sin embargo, el presupuesto asignado a este rubro fue mayor si

comparamos con el año anterior. Cabe mencionar que el monto destinado a este

Programa representó 62,3% del total que se asignó al Sector Bienestar Social que fueron

1.363,5 millones de USD.

Tabla 13: Evolución del Presupuesto Asignado al Programa BDH

Año

BDH

Millones de

USD

Variación

2007 400,0 -

2008 439,0 9,8%

2009 528,4 20,4%

2010 703,3 33,1%

2011 711,2 1,1%

2012 790,0 11,1%

2013* 850,0 7,6%

* Presupuesto codificado únicamente en ese año

Fuente: MF


El presupuesto destinado al programa ha tenido una evolución significativa pues

desde el año 2007 al 2013, la cifra ascendió de 400 a 850 millones de USD, cabe

mencionar que durante el período en estudio el monto de la transferencia aumenta en

tres ocasiones lo que influye notablemente en el incremento permanente del presupuesto

asignado.

Gráfico 13: Incrementos del BDH 2007-2013

118

Fuente: MIES


Es importarte notar que el presupuesto del BDH además de presentar una

tendencia creciente, es el programa que absorbe el mayor porcentaje del total asignado

para Bienestar Social, constituyéndose en el programa más relevante.

Gráfico 14: Evolución del Presupuesto Asignado al Programa BDH y a Bienestar Social

2007-2013

Fuente: MF/MCDS, Observatorio de la Política Fiscal (2007 - 2013)


2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Monto transferencia(USD)

30,00 30,00 35,00 35,00 35,00 35,00 50,00

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

USD

0,0

200,0

400,0

600,0

800,0

1000,0

1200,0

1400,0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013*

400,0 439,0 528,4

703,3 711,2 790,0

850,0

514,1

661,4

844,2

1067,9 1162,6 1149,8

1363,5

Bono de Desarrollo Hum. Bienestar Social

119

4.8. CONDICIONALIDADES

Teóricamente los programas de transferencias condicionadas son propuestos

como instrumentos de la política pública para romper el ciclo de pobreza

intergeneracional y crear acumulación de capital humano. (Almeida, 2009) sostiene:

En esta fase del programa, la condicionalidad pasa a ser un elemento

clave para la superación de la pobreza en las familias ecuatorianas que viven de

los quintiles uno y dos de pobreza. Una constante de los funcionarios al hablar

del Programa, se refiere a que la transferencia condicionada es un importante

mecanismo de protección social y, sobre todo, de consumo mínimo de las

familias, que permite la estabilización del gasto familiar, sobre todo en

economías donde los ingresos son vulnerables como las economías rurales y/o

los ingresos que provienen del empleo informal.

Es importante señalar que la transferencia como tal, no debe entenderse

como garantista de derechos, aun cuando en un hogar que vive en pobreza, la

transferencia puede convertirse en garantista, no es el objetivo del programa.

Por tanto, sería un error conceptual pensar que la transferencia por sí sola,

ayude a las familias beneficiarias a salir de la pobreza. (p. 67)

En esta línea funcionarios del BDH señalan:

Con un mínimo de estabilidad de ingresos, a través de la transferencia,

y con la condicionalidad lo que se busca es crear capacidad para que los pobres

dejen de ser pobres (Martínez D., entrevista 2009).

La condicionalidad específica para el programa en Ecuador está

relacionada a salud y educación. En esta fase del programa, la campaña

comunicacional hizo referencia a que las madres beneficiarias con hijos en edad

escolar, deben llevarlos al sistema educativo; y las madres beneficiarias con

niños de 0 a 5 años, deben asistir puntualmente a los chequeos médicos

(Campaña comunicación PPS-BDH 2008). (Almeida, 2009) (p. 67).

Según (Almeida, 2009) este tipo de programas está dirigido a las familias más

que a los individuos. Sin embargo:

Apelan a la madre como responsable del cumplimiento del requisito

para acceder al BDH. De esta manera, las mujeres madres se han convertido en

instrumento de la política, puesto que –al momento- no existen ningún tipo de

propuestas de empoderamiento hacia las mujeres, clave necesaria para la

ruptura de la pobreza (Sen 2000; Anderson 1991). (p. 68).

Para la población adulta mayor y las personas con discapacidad no existen

condicionalidades puesto que este tipo de asistencia obedece a un criterio de protección

120

social a la población prioritaria, definida por la Carta Magna (Coordinación General de

Gestión del Conocimiento, De pobres a ciudadanos, Evento Internacional, s. f.).

Un concepto importante que interviene en el tema de la condicionalidad es la

“corresponsabilidad” cuyo término nace con el Decreto Ejecutivo del 25 de abril de

2003, durante el gobierno de Lucio Gutiérrez, cuando se cambia la denominación de

Bono Solidario por la de programa de Bono de Desarrollo Humano. Recalde señala:

El salto entre Bono Solidario y el Bono de Desarrollo Humano se

expresa fundamentalmente en la introducción precisamente de la

corresponsabilidad. Esta cubre, como señalan los documentos de la Secretaría

del Frente Social, dos objetivos principales:

-Reducir la pobreza por consumo

-Aumentar la inversión en capital humano (incrementar uso de servicios

de educación y de salud preventiva). (Observatorio Político CELA-PUCE, s. f.)

(p. 12-13).

Se entiende por Corresponsabilidad a la acción compartida entre el Estado y la

ciudadanía, orientada a mejorar las condiciones de educación y salud de los niños y

niñas adolescentes que constituyen la base social de un Ecuador equitativo, con mayores

oportunidades de desarrollo socioeconómico y cultural (MIES, Red de Información


Centrándonos exclusivamente en los aspectos técnicos de esta transferencia

podemos mencionar que estudios de impacto realizados por el Banco Mundial y el

Frente Social en base a grupos de intervención y de control para medir la incidencia en

escolaridad, trabajo infantil, pobreza por consumo y otros, arrojan resultados positivos.

No obstante, afirman que el BDH no ha logrado hasta el momento controlar la

corresponsabilidad, aquella que fue concebida como el paso fundamental de la dádiva a

la inversión social (Observatorio Político CELA-PUCE, s. f.).

Por ello en el Gobierno de Rafael Correa se consideró como un “gran reto” la

expansión de la implementación de la condicionalidad del Bono, ligada al control del

cumplimiento de la “corresponsabilidad” de las familias en el control de salud de los

niños y la asistencia escolar (MCDS, 2009-2011).

Para analizar la implementación de las condicionalidades es importante conocer

la denotación del nivel de conocimiento con respecto a las obligaciones contraídas por

121

parte del beneficiario para y al momento de recibir el BDH. Para esto es necesario

acudir al año 2007, último año en que se cuestionó el conocimiento de

corresponsabilidad por parte del beneficiario en la ENEMDU con la variable “Sabe si

tiene una obligación al cobrar el Bono de Desarrollo Humano” (CIE-ESPOL, 2015).

Gráfico 15: Conoce de alguna Obligación/Corresponsabilidad al cobrar el BDH 2007

Fuente: ENEMDU (mayores a 10 años) –INEC


De acuerdo al Gráfico No. 17, en el área urbana el 42.2% conocía de las

corresponsabilidades al cobrar el BDH mientras que en el área rural solo el 24.6% dio

respuesta positiva. Esto refleja un alto nivel de desconocimiento de las

responsabilidades en educación y salud que el hogar beneficiario tiene sobre todo en los

hogares con niños y adolescentes (CIE-ESPOL, 2015).

42%

58%

Urbano

SI NO

25%

75%

Rural

SI NO

122

Las exigencias de corresponsabilidad se oficializaron mediante acuerdos uno de

ellos es el Acuerdo Ministerial No. 213 del 30 de Abril del 2013, dispone cumplir con el

principio de corresponsabilidad en salud a quienes reciban el Bono de Desarrollo

Humano (MIES, Reporte Nacional VAMS, 2013):

-Las mujeres en estado de gestación deberán registrar cinco controles médicos

prenatales en cualquier Centro de Salud del Ministerio de Salud Pública, durante el

período del embarazo: dos controles durante el primer cuatrimestre; dos controles

durante el segundo cuatrimestre; y, uno en el período final del embarazo.

-Los/as niños/as menores a un año, deberán ser llevados por el representante del

núcleo familiar al cual pertenecen, a mínimo seis controles médicos en cualquier Centro

de Salud del Ministerio de Salud Pública:

a) Dos controles de cero a cuatro meses de edad;

b) Dos controles de cinco a ocho meses de edad; y,

c) Dos controles de nueve a doce meses de edad.

-Los/as niños/niñas de entre uno y cinco años de edad deberán ser llevados por

el representante del núcleo familiar al cual pertenecen, a mínimo dos controles anuales;

y,

-Las mujeres y hombres, miembros del núcleo familiar titulares del Bono de

Desarrollo Humano, que se encuentren en edad fértil, deberán asistir a una charla de

planificación familiar en cualquier Centro de Salud del Ministerio de Salud Pública, al

menos una vez al año.

En el artículo 3 del Acuerdo Ministerial No. 213, se establece que para cumplir

con el principio de corresponsabilidad en educación, los niños y niñas que pertenezcan a

núcleos que reciban el Bono de Desarrollo Humano, deberán estar matriculados y asistir

regularmente a clases en el nivel de educación general básica y bachillerato, según

corresponda (MIES, Reporte Nacional VAMS, 2013).

Adicionalmente, en el artículo 4 menciona el nivel de cumplimiento de la

condicionalidad establecida en el artículo 3 la que instituye las siguientes acciones:

a) Si se cumple con las condicionalidades establecidas, se ejecuta el pago de la

transferencia;

123

b) Si existe el incumplimiento sobre la condicionalidad respecto a la matrícula, se

disminuirá el 50% del pago de la transferencia; y,

c) Si existe el incumplimiento respecto a la asistencia a clases, se suspenderá

definitivamente el pago de la transferencia.

De registrarse los incumplimientos sobre la condicionalidad en educación, la

sanción será inmediata, y a través del recibo de pago de la transferencia se advertirá la

obligatoriedad de la matriculación y/o retorno al sistema educativo de los hijos de

quienes reciben el Bono de Desarrollo Humano.

Se creó la Dirección de Corresponsabilidad que tiene como una de sus

estrategias realizar el monitoreo y seguimiento continuo del cumplimiento de la

corresponsabilidad a los usuarios del Bono de Desarrollo Humano.

El objetivo fundamental de esta dirección es incrementar el cumplimiento de la

corresponsabilidad de las familias usuarias del BDH y que acceden a los servicios del

MIES, mediante la generación e implementación de políticas para la sensibilización,

acompañamiento, seguimiento y monitoreo de la corresponsabilidad en coordinación

con otros actores vinculados (MIES, Reporte Nacional VAMS, 2013).

El MIES INFA considera que el BDH es una ayuda que conlleva al compromiso

más no al conformismo. A mediados del 2012 este programa consideró insertar a los

niños y niñas de los beneficiarios del bono en los Centros Infantiles del Buen Vivir, al

sistema escolar y de salud, sacándolos a su vez del trabajo infantil si lo hubiere y

haciendo programas de prevención de embarazo adolescente.

Para que esto se cumpla, se realizaron controles y seguimientos sin embargo, se

necesita del compromiso de quienes reciben el bono para que se convierta en algo

productivo (MIES, Red de Información Social, Boletín 325 , 2012).

En las mismas fechas se realizó públicamente una campaña de control de

Corresponsabilidad en Salud y Educación, dirigida a nivel nacional a los hogares que

reciben el BDH.

El proceso de control de Corresponsabilidad se realizó con documentación que

justifica su cumplimiento, para educación la madre de familia o apoderado/a debe

presentar certificado de estar matriculado en la escuela o colegio en el año escolar

vigente o, certificado de asistencia regular o, libreta de calificaciones de su hijo de 5 a

124

18 años de edad, mientras que para salud se debe presentar los certificados de control de

salud de las niñas/os menores de un año, de asistencia a controles cada 2 meses y de

niñas/os entre uno a cinco años controles cada 6 meses (MIES, Miespacio Boletín No.

8, 2013).

El control de la Corresponsabilidad a las ciudadanas y ciudadanos que reciben el

BDH tiene objetivos específicos:

-Disminuir la tasa crónica de desnutrición infantil y mejorar su rendimiento en la

escuela

-Fomentar la matriculación escolar, asistencia continua a clases y disminuir la

deserción escolar en las niñas, los niños y adolescentes entre 5 y 18 años garantizando

así un nivel mayor de escolaridad y a futuro el acceso a oportunidades de trabajo mejor

remunerado (MIES, Miespacio Boletín No. 8, 2013).

-Educación: la familia atendida por el BDH debe certificar que sus hijos o hijas

están matriculados en la escuela o colegio en el año escolar vigente. También, deben

justificar la asistencia regular a clases, o presentar la libreta de calificaciones de los

niños o adolescentes entre 5 y 18 años de edad.

-Salud: se deben presentar los certificados de control de salud de los niños o

niñas menores de 5 años. Menores de 1 año, asistencia a controles cada 2 meses; de uno

a cinco años, controles cada 6 meses (MIES, Miespacio Boletín No. 4, 2012).

En años anteriores este proceso de control se dio mediante monitoreo de manera

aleatoria en las principales ciudades del país, con notificaciones a través de los recibos

de pago del Bono, en el año 2012 la modalidad varió a convocatorias directas en

parroquias rurales de varias provincias, sin embargo se estableció medir el

cumplimiento a la totalidad de las madres atendidas (MIES, Red de Información Social,

Boletín 342, 2012).

En enero de 2013 se realizó el proceso de actualización de datos, el mismo que

sirvió para que el MIES durante ese año refuerce el compromiso de corresponsabilidad

que tienen las madres de familia que reciben esta transferencia mensual.

Con la actualización se tuvo la información de los miembros del núcleo familiar

y de los menores de 18 años que integran el hogar, y así se pudo ubicar la escuela a la

125

que asistieron y los centros de salud donde se realizaron los chequeos, esto con el fin de

medir el cumplimiento de la corresponsabilidad.

Los beneficios de la entrega del bono a las madres de familia cuenta con

resultados positivos: la tasa de anemia se redujo en aproximadamente 9% en las zonas

rurales; la probabilidad de que un niño en un hogar que recibe bono este trabajando es

de 6,2% menos que la probabilidad de un niño perteneciente a un hogar que no recibe el

bono y los niños en familias que reciben el bono trabajan 2,46 horas menos que los

niños que no reciben (MIES, Miespacio Boletín No. 8, 2013).

El Viceministerio de Aseguramiento No Contributivo y Movilidad Social en

(MIES, Reporte Anual VAMS, 2013) da cuenta detallada del seguimiento y control

sobre corresponsabilidad a través de la Dirección de Corresponsabilidad. Por una parte

se han desarrollado numerosas actividades para la sensibilización en corresponsabilidad:

-Metodologías para la sensibilización en corresponsabilidad tales como: Radio

Novelas, Módulo temático sobre corresponsabilidad e impresiones de kits para la

sensibilización en educación.

-Talleres a nivel nacional de socialización del Instructivo de Corresponsabilidad

-Construcción de Material Informativo entre ellos: Calendarios, plegables donde

se detallan las condicionalidades a cumplir.

-Guía de Intervención de Corresponsabilidad, la misma que ofrece al trabajador

social información detallada sobre los 15 minutos de intervención sobre

corresponsabilidad durante la primera visita domiciliaria a las familias usuarias del

BDH, propuesta en el marco del “Plan Familia”.

Respecto a la Corresponsabilidad en Salud se observó que durante el

levantamiento de encuestas en familias usuarias del BDH se pudo determinar que del

total de 14.634 niños en edades comprendidas entre 0 a 5 años, el 86% han cumplido

con la corresponsabilidad en Salud; por ello las familias usuarias del BDH que utilizan

CIBV (Centros Infantiles del Buen Vivir) y CNH (Creciendo con Nuestros Hijos) y

cumplen la corresponsabilidad en salud son 12.658.

126

En conjunto con el Ministerio de Salud y Ministerio Coordinador de Desarrollo

Social se procedió a la adopción del sistema informático REDACA On-Line, el mismo

que tiene un módulo para realizar seguimiento a la Corresponsabilidad.

En conjunto con la Dirección de Administración de Datos se ha participado en

las reuniones interinstitucionales respecto a los mecanismos de entrega y cruce de

información.

En el tema de Educación, la Dirección de Corresponsabilidad para dar

cumplimiento a la meta planteada del porcentaje de familias usuarias del BDH cuyos

hijos que asisten a CIBV y CNH, y cumplen la corresponsabilidad en educación, ha

logrado identificar a 32.949 que corresponde aproximadamente al 19% de los niños de

núcleos familiares del BDH. Está información fue obtenida de las encuestas levantadas

y aplicadas a las familias usuarias del BDH en el mes de mayo 2013.

En cuanto a Educación Media se ha implementado talleres en los que se

identificaron a los usuarios del BDH y se socializó la importancia de acceder a la

educación media; llegando a 8.868 usuarios del BDH a través de las nueve

Coordinaciones Zonales a nivel nacional.

Respecto a Educación Superior, en los talleres que ha implementado en las

Coordinaciones Zonales a nivel nacional, resaltó de igual forma la importancia del

acceso a la educación superior, llegando a 2.668 usuarios del BDH.

Se ha venido trabajando con el Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo

(IECE) en el cruce de base datos con el objetivo de identificar usuarios BDH y

beneficiarios de becas IECE y SENESCYT lo que permitirá cumplir con la meta

propuesta del indicador (MIES, Reporte Anual VAMS, 2013).

127

CAPITULO V

5. EVALUACION DEL IMPACTO DEL BONO DE DESARROLLO HUMANO

5.1. CARACTERIZACIÓN SOCIOECONÓMICA DE LOS BENEFICIARIOS

DEL BDH

Con el objeto de caracterizar desde el ámbito socioeconómico a los beneficiarios

del Bono de Desarrollo Humano, se analizan las variables de género, etnia, escolaridad

y tamaño de hogar, así como el ingreso total del hogar beneficiario y sus implicaciones

en la categorización del hogar beneficiario como pobre o no, a partir de las encuestas de

empleo del INEC de 2007 a 2013.

5.1.1. Género

En cuanto al género de los adultos mayores (65 años o más) que reciben el

beneficio, el 38% eran hombres mientras que el 62% mujeres, al año 2013. Algo

parecido ocurre en el sector rural en donde el 36,3% son hombres y el 63,7% mujeres.

Gráfico 16: Género por tipo de beneficiario: Adultos Mayores 2007-2013

Fuente: ENEMDU (mayores a 10 años) -INEC


Por otra parte, el Gráfico No. 19 nos muestra la distribución del género según los

beneficiarios con discapacidad. En 2013 el 37,5% de estos beneficiarios eran hombres y

29

,1%

32

,8%

37

,7%

32

,4%

30

,7%

29

,7%

38

,0%

70

,9%

67

,2%

62

,3%

67

,6%

69

,3%

70

,3%

62

,0%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Urbano

hombre mujer

30

,5%

31

,5%

38

,8%

38

,6%

37

,9%

35

,8%

36

,3%

69

,5%

68

,5%

61

,2%

61

,4%

62

,1%

64

,2%

63

,7%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Rural

hombre mujer

128

62,5% mujeres en el área urbana, mientras que en el área rural el 41,5% fueron hombres

y 58,5% mujeres. En 2007 esta distribución en el área urbana fue de 9,9% en hombres y

90,1% mujeres.

Gráfico 17: Género por tipo de beneficiario: Personas con Discapacidad 2007-2013



El Gráfico No. 20 proporciona la distribución del género según representante de

núcleo familiar. En 2013 el 4,3% de estos beneficiarios eran hombres y 95,7% mujeres

dentro del área urbana, mientras que en el área rural el 4,9% fueron hombres y 95,1%

mujeres. En este grupo se puede notar claramente la “preferencia” por mujeres lo cual

9,9

%

22

,3%

32

,1%

30

,1%

54

,1%

52

,4%

37

,5%

90

,1%

77

,7%

67

,9%

69

,9%

45

,9%

47

,6%

62

,5%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Urbano

hombre mujer3

8,4

%

18

,1%

25

,4%

26

,5%

43

,3%

36

,0%

41

,5%

61

,6%

81

,9%

74

,6%

73

,5%

56

,7%

64

,0%

58

,5%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Rural

hombre mujer

129

constituye un factor instaurado por el mismo organismo de control (Viceministerio de

Aseguramiento no Contributivo y Movilidad Social).

Gráfico 18: Género por tipo de beneficiario. Representante Núcleo Familiar 2007-2013



5.1.2. Etnia

Respecto a la etnia de los beneficiarios se observa en el Gráfico No. 21 que las

personas que se auto definen como mestizos representan una mayoría en el grupo, tanto

en el área urbana como rural, con un 84,2% y 65,6% respectivamente en el año 2013.

Paralelamente, se observa un segmento importante de beneficiarios indígenas en el área

rural.

98

,3%

98

,0%

96

,9%

95

,1%

95

,0%

94

,8%

95

,7%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Urbano

hombre mujer

98

,1%

97

,4%

95

,8%

95

,1%

93

,8%

93

,9%

95

,1%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Rural

hombre mujer

130

Gráfico 19: Etnia de beneficiarios del Bono de Desarrollo Humano



5.1.3. Escolaridad y Tamaño de Hogar

En cuanto a las características del hogar beneficiado por el Bono de

Desarrollo Humano se ha tomado en cuenta la escolaridad del jefe de hogar, la misma

refleja una diferencia significativa en el nivel promedio de escolaridad del jefe de hogar

en el área urbana y rural. En el año 2013 por ejemplo, este indicador fue de 5,9 años

promedio para el área urbana y 4,5 años promedio en el área rural. Es necesario aclarar

que en los dos casos el promedio en años corresponde a un nivel de estudios de primaria

incompleta.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Urbano

Indigena Negro Mestizo Blanco Otro

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Rural

Indigena Negro Mestizo Blanco Otro

131

Con respecto al tamaño de hogar del beneficiario, se ha experimentado un

cambio significativo a través del tiempo tanto en el área urbana como rural. Este

cambio consiste en una reducción del tamaño de hogares beneficiarios, de un

número de 5 personas promedio en el 2007, a 4 personas en el 2013.

5.1.4. Ingresos del Hogar

Una característica importante a estudiar del hogar beneficiario, es el ingreso total

del mismo. En el área urbana el ingreso total no ha experimentado cambios

significativos en el período de estudio y en 2013 alcanzó los $353 promedio. En el área

rural por otro lado, el ingreso de hogares beneficiarios experimentó un crecimiento de

$248 en 2007 a $293 promedio en 2013.

Una implicación del ingreso es la incidencia de pobreza en hogares

beneficiarios. En el Gráfico No. 22 se muestra el porcentaje de hogares en situación de

pobreza que se encuentran beneficiados por el programa, es importante resaltar que la

incidencia de pobreza se obtiene del porcentaje de hogares que se encuentran por debajo

de la línea de pobreza en cada período.

Gráfico 20: Pobreza-Hogares beneficiarios del Bono de Desarrollo Humano

Fuente: ENEMDU (mayores a 10 años) –INEC


Los hogares pobres en el área urbana en el 2007 representaron el 44% y en 2013

el 33%. En el área rural, por otro lado, en el 2007 el 67.5% de hogares se encontraban

44

%

41

%

43

%

41

%

38

%

33

%

33

%

56

%

59

%

57

%

59

%

63

%

67

%

67

%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Urbano

Pobre No Pobre

68

%

66

%

59

%

55

%

54

%

52

%

45

%

33

%

34

%

41

%

45

%

46

%

48

%

55

%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Rural

Pobre No Pobre

132

bajo condiciones de pobreza y en el 2013 un 45% de hogares se encontraban bajo la

misma condición. “Ante esto, se puede concluir que en el área rural existe mayor

prevalencia de hogares pobres beneficiarios del bono de desarrollo humano” (CIE-

ESPOL, 2015).

5.2. IMPACTO EN POBREZA Y DESIGUALDAD

5.2.1. Pobreza

La incidencia de pobreza en Ecuador se define en función de las personas cuyo

ingreso per cápita es inferior al valor de la línea de pobreza, se expresa como porcentaje

de la población total. Para el estudio de la incidencia de pobreza se utiliza la

metodología presentada por el INEC, quien toma como base la Encuesta Nacional de

Empleo, Desempleo y Subempleo.

Con este método obtenemos en primera instancia la línea de pobreza y de

extrema pobreza la misma que se calcula a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida

(ECV) 2006, y se actualiza en función del índice de precios al consumidor (IPC),

correspondiente al período de estudio.

Posteriormente se calcula el ingreso per cápita tomando como base el ingreso

total de los hogares, éste último es la suma de:

1. Ingreso laboral (ocupación principal: patronos y cuenta propia; asalariados y

empleados domésticos – y; ocupación secundaria: asalariados e independientes);

2. Ingresos derivados del capital o inversiones;

3. Transferencias y otras prestaciones recibidas; y;

4. Bono de desarrollo humano.

El ingreso total dividido para el número de miembros de cada hogar da como

resultado el ingreso per cápita.

Los individuos cuyo ingreso per-cápita es inferior a la línea de pobreza,

calculada anteriormente, se consideran pobres, y aquellos cuyo ingreso per-cápita es

inferior a la línea de extrema pobreza se consideran indigentes.

Para nuestro estudio del impacto del BDH en la pobreza y desigualdad se calculó

de manera adicional el Ingreso total e Ingreso per-cápita sin tomar en cuenta la

transferencia del Bono de Desarrollo Humano.

133

Para este análisis se utilizó el software SPSS con la sintaxis que presenta el

INEC y la misma sintaxis con los ajustes respectivos que realizamos estrictamente para

el estudio (ver anexos), también se tomaron las bases de datos de la ENEMDU del mes

de Diciembre del año 2007 y 2013.

5.2.1.1. Resultados

Gráfico 21: Incidencia de Pobreza y Extrema Pobreza Diciembre 2007

Fuente: ENEMDU –INEC


Según los datos obtenidos se puede apreciar que la pobreza por ingresos a nivel

nacional a diciembre del año 2007 es de 36,7%, si comparamos este resultado con el

dato de la pobreza nacional sin BDH encontramos que ésta aumenta en 1,3 puntos

porcentuales. En la misma tendencia encontramos el caso de la extrema pobreza puesto

que aumenta en 2 puntos porcentuales si no se toma en cuenta el programa del Bono de

Desarrollo Humano.

36,7 38,0

16,5 18,5

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

Dic-2007 Dic-2007 sin BDH

Inci

de

nci

a d

e P

ob

reza

%

Pobreza Extrema Pobreza

134

Gráfico 22: Incidencia de Pobreza y Extrema Pobreza Diciembre 2013



Según el Gráfico No. 24, a diciembre de 2013 la pobreza nacional es de 25,6%,

cifra que comparada al resultado de la pobreza sin el programa BDH, aumenta en 2,6

puntos porcentuales, de la misma manera la extrema pobreza aumenta en 3,1 puntos

porcentuales si no tomamos en cuenta el BDH.

Gráfico 23: Incidencia de Pobreza y Extrema Pobreza Diciembre 2007 y 2013



25,6

28,2

8,6

11,7

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

Dic-2013 Dic-2013 sin BDH

Inci

de

nci

a d

e P

ob

reza

%


0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

Dic-2007 Dic-2007 sin BDH Dic-2013 Dic-2013 sin BDH

Inci

de

nci

a d

e P

ob

reza

%


135

En el Gráfico No. 25, se puede evidenciar de manera visual que la pobreza ha

tenido una tendencia decreciente en los años de estudio, sin embargo de manera más

detallada observamos que sin la aplicación del programa BDH la incidencia de pobreza

aumentaría. Es decir el BDH ayuda de una u otra manera a disminuir la incidencia de

pobreza.

Es interesante notar que el BDH a diciembre de 2007 si bien es cierto contribuye

a disminuir la pobreza, en diciembre de 2013 esta contribución es mayor. Esta variación

positiva puede atribuirse a que, del 2007 al 2013, el programa del Bono de Desarrollo

Humano ha ido mejorando paulatinamente en tema de focalización, es decir se está

destinando a las familias en situación de pobreza de manera eficaz puesto que la misma

disminuye en mayor proporción en el año 2013.

Cabe mencionar que los datos obtenidos de la pobreza en Ecuador a diciembre

de 2007 y a diciembre de 2013 son exactamente iguales a los datos oficiales presentados

por el INEC lo que evidencia que el cálculo realizado es correcto.

5.2.2. Desigualdad

Con el objeto de medir la desigualdad hemos aplicado el cálculo del índice de

Gini. Este índice nos dará una medida que resume la manera cómo se distribuye el

ingreso entre el conjunto de individuos, dado que su construcción se deriva de la curva

de Lorenz.

El coeficiente de Gini, se calcula como el cociente entre el área comprendida

desde la diagonal y la curva de Lorenz (área X en el gráfico) sobre el área bajo la

diagonal (área X+W). Si existiera perfecta igualdad, la curva de Lorenz coincidiría con

la diagonal, el área X desaparecería y el coeficiente de Gini será “0”, indicando ausencia

de desigualdad.

En el otro caso extremo, si existiera desigualdad total (es decir, una situación

donde todo el ingreso sea propiedad de una sola persona) la curva de Lorenz coincidiría

con los ejes, el área W desaparecería y el Gini se haría 1, indicando desigualdad total.

136

La fórmula que usaremos para calcular el coeficiente de Gini (G) es la

siguiente3:

En donde:

Posteriormente obtendremos el Índice de Gini:

En donde:

Es necesario considerar que para el cálculo realizado se procedió a la formación

de deciles, previamente ordenados de manera ascendente según la variable del ingreso

per cápita analizando por lo tanto el bienestar individual de la población.

5.2.2.1. Resultados

Para diciembre de 2007 se obtuvo un coeficiente de Gini de 0,586.

Gráfico 24: Área proporcional al coeficiente de Gini (Curva de Lorenz) Diciembre 2007


3 Fórmula de Brown

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%

% a

cum

ula

do

de

ingr

eso

% acumulado de la población

Equidistribución

Curva de LorenzX

W

137


Sin tomar en cuenta el programa BDH para el mismo período, se obtuvo como

resultado un coeficiente de Gini de 0,596.

Gráfico 25: Área proporcional al coeficiente de Gini (Curva de Lorenz) Sin BDH

Diciembre 2007



Para diciembre de 2013 resultó un coeficiente de Gini de 0,529.

Gráfico 26: Área proporcional al coeficiente de Gini (Curva de Lorenz) Diciembre 2013



0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%

% a

cum

ula

do

de

ingr

eso


Equidistribución

Curva de LorenzX

W

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%

% a

cum

ula

do

de

ingr

eso


Equidistribución

Curva de LorenzX

W

138

Sin tomar en cuenta el programa BDH para el mismo período, se obtuvo como

resultado un coeficiente de Gini de 0,546.

Gráfico 27: Área proporcional al coeficiente de Gini (Curva de Lorenz) Sin BDH

Diciembre 2013



Gráfico 28: Coeficiente de Gini Diciembre 2007-2013



0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%

% a

cum

ula

do

de

ingr

eso


Equidistribución

Curva de LorenzX

W

0,546

0,529

0,596

0,586

2013 SB

2013

2007 SB

2007

Coeficiente de Gini

139

En el Gráfico No. 32 observamos que el BDH permite lograr una mejor

distribución del ingreso de los individuos ya que en 2007 el programa ayuda a reducir

en la desigualdad en exactamente un punto porcentual al pasar de 59,6% a 58,6%. Es

mucho más significativa la reducción de la desigualdad en el año 2013 en donde la

variación es de casi dos puntos porcentuales al pasar de 54,6% a 52,9%.

Es importante mencionar que los resultados obtenidos con respecto al

coeficiente de Gini no son exactamente iguales a los datos oficiales presentados por el

INEC, incluso a nivel interno de la propia entidad. Según (CEPAL, s. f.):

“[...]el cálculo de la concentración del ingreso a partir de datos agrupados

introduce sesgos de subestimación. Esto se debe a la pérdida de información individual

que se genera al no considerar la desigualdad dentro de cada grupo. […] En la práctica

es muy común que se calcule la concentración del ingreso a partir de particiones que

consideran el 20% de las observaciones, denominadas quintiles, sin hacer conciencia de

que se trata de una aproximación muy gruesa, que seguramente subestima en magnitud

importante el nivel de desigualdad”.

5.3. CONDICIONALIDADES

Si bien es cierto las condicionalidades propuestas para la entrega del Bono de

Desarrollo Humano se implementaron a partir del año 2003 con el objeto de aumentar el

capital humano y romper con la pobreza intergeneracional, no se estableció un

mecanismo de control y seguimiento para que se cumpla tal objetivo.

Según (Ponce, J.; Enríquez, F.; Molyneux, M. & Thomson, M., 2013) el Bono

de Desarrollo Humano:

A diferencia de otros programas en América Latina, hasta 2006 no se

disponía de un mecanismo para comprobar la asistencia a clases o las visitas a

los centros de salud. Las familias no eran retiradas de las listas de beneficiarios

por no cumplir estos requisitos. En consecuencia el programa puede

considerarse como uno de transferencias monetarias no condicionadas antes que

condicionadas. (p. 26)

En la misma línea un estudio posterior (S. Cecchini & A. Madariaga, 2011)

señala que el Bono de Desarrollo Humano “aun cuando se define dentro de la lógica de

las transferencias condicionadas, en la práctica no verifica su cumplimiento” (p. 91).

140

Es en el Gobierno de Rafael Correa que se expande la implementación de la

condicionalidad del Bono, ligada al control del cumplimiento de la “corresponsabilidad”

de las familias en el control de salud de los niños y la asistencia escolar (MCDS, 2009-

2011).

En el 2012 se pretendía realizar el control del cumplimiento de

corresponsabilidad de manera aleatoria en las principales ciudades del país, con

notificaciones a través de los recibos de pago del Bono. Pero es en el año 2013 que, de

manera oficial, se encargó a la Dirección de Corresponsabilidad realizar el monitoreo y

seguimiento continuo del cumplimiento de la corresponsabilidad a los usuarios del

Bono de Desarrollo Humano.

La Dirección de Corresponsabilidad fue creada en 2013 con el objeto de

incrementar el cumplimiento de la corresponsabilidad de las familias usuarias del BDH

y realizar el seguimiento y monitoreo de la misma.

Esta Dirección ha desarrollado numerosas actividades para la sensibilización en

corresponsabilidad a los beneficiarios del Bono de Desarrollo Humano, proceso que se

ha cumplido con satisfacción y superan las metas internas propuestas en cada período

analizado.

En el tema de Salud la Corresponsabilidad se midió mediante el levantamiento

de encuestas en familias usuarias del BDH lo cual permitió determinar que del total de

14.634 niños en edades comprendidas entre 0 a 5 años, el 86% han cumplido con la

corresponsabilidad en Salud; por ello las familias usuarias del BDH que utilizan CIBV y

CNH y cumplen la corresponsabilidad en salud son 12.658.

Es importante destacar que se están adoptando procesos para el cruce de

información lo que permitirá mantener un seguimiento y control permanente del

cumplimiento de las condicionalidades. La creación del sistema informático REDACA

On-Line es uno de ellos, además de las reuniones interinstitucionales que se realizan

para ese fin con el Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Educación y el Instituto

Ecuatoriano de Crédito Educativo IECE.

En temas de Educación a mayo de 2013 de acuerdo al levantamiento de

encuestas 32.949 hijos de familias usuarias del BDH asisten a CIBV (Centros Infantiles

del Buen Vivir) y CNH (Creciendo con Nuestro Hijos), y cumplen la corresponsabilidad

141

en educación esto corresponde aproximadamente al 19% de los niños de núcleos

familiares del BDH.

Es interesante mencionar los inconvenientes relacionados al control de las

condicionalidades, (S. Cecchini & A. Madariaga, 2011) señalan:

Otro punto a destacar respecto de las sanciones es la importancia de

tener reglas claras al respecto y disponer de las capacidades adecuadas para el

monitoreo de las condicionalidades. […] El monitoreo de condicionalidades

quizás sea uno de los aspectos más demandantes de los PTC respecto de las

capacidades instaladas en comparación con otros programas sociales. Al

respecto, diversos autores (Tesluic, 2006; Villatoro, 2008; Britto, 2006; Parra

Côrrea y Perez Ribas, 2008) advierten que en algunos países, aun cuando los

programas establezcan sanciones al incumplimiento de las condicionalidades,

en la práctica, esto resulta dificultoso porque no existen suficientes capacidades

para llevarlo a cabo. […] Asimismo, varios autores advierten la importante

cantidad de recursos que los países deben destinar a las actividades de

monitoreo de condicionalidades (Villatoro, 2008; Parra Correa y Pérez Ribas,

2008). (p. 91-92)

5.4. IMPACTO EN EDUCACIÓN Y SALUD

5.4.1. Cuadro Comparativo de Impacto en América Latina

Tabla 14: Comparaciones de Impacto en América Latina

PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS

BALANCE DE LA EXPERIENCIA RECIENTE EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

AUTORES: SIMONE CECCHINI

ALDO MADARIAGA

CUADERNO NUMERO 95 DE LA CEPAL

EDUCACION SALUD EMPLEO POBREZA

JAMAICA

Programa

PATH

ALTO

RESULTADO

EN LA

ASISTENCIA

ESCOLAR

ENTRE NIÑOS

DE 6 Y 17

AÑOS

LOS CONTROLES

MEDICOS

AUMENTARON EN

UN 38% PARA LOS

NIÑOS MENORES

DE 6 AÑOS

REPUBLICA

DOMINICAN

A

Programa

Solidaridad

AUMENTA EN

14 PUNTOS

PORCENTUAL

ES LA

PROBABILIDA

D DE IR A LA

ESCUELA

ENTRE

142

ALUMNOS DE

14 A 16 AÑOS

PARAGUAY

Programa

Tekopora

LA TASA DE

MATRICULA

MUESTRA UN

AUMENTO

DEL 2.5 ENTRE

LOS

USUARIOS,

MIENTRAS LA

TASA DE

ASISTENCIA

ESCOLAR

AUMENTA

DEL 5 AL 8%

NO SE HA

OBSERVADO

EFECTOS

POSITIVOS EN

SALUD DESDE SU

IMPLEMENTACION

COLOMBIA

Programa

Familias en

Acción

DISMINUYE EN 1 %

LA PREVALENCIA

DE DESNUTRICION

CRONICA

BRASIL

Bolsa Familia

UNA

PROBABILIDAD DE

MEJOR TALLE Y

PESO EN UN 26%

LOS USUARIOS

DE BOLSA

FAMÍLIA

QUE LOGRAN

ENCONTRAR

TRABAJO

PERMANECEN

EN EL EMPLEO

POR PERÍODOS

NO

SUPERIORES A

LOS 11 MESES

EL MONTO

MÁXIMO DEL

CONJUNTO DE

LAS

TRANSFERENCI

AS LLEGA A

REPRESENTAR

EL 53% DE LA

LÍNEA DE

INDIGENCIA

RURAL

EL LÍMITE

MÁXIMO DEL

CONJUNTO DE

TRANSFERENCI

AS LLEGA A

SUPERAR EL

100% DEL

DÉFICIT

DE RECURSOS

DE LOS

INDIGENTES

MEXICO

Programa

Progresa

DESCENSO EN

LA

PARTICIPACIÓ

N LABORAL

DE LOS NIÑOS

USUARIOS DE

PROGRESA Y

UNA MAYOR

PROBABILIDA

D DE QUE

PASEN MÁS

TIEMPO EN

ACTIVIDADES

RELACIONAD

AS

CON LA

ESCUELA.

SE HA

REGISTRADO UN

AUMENTO DE

LAS CONSULTAS

PREVENTIVAS,

UNA REDUCCIÓN

DE LA

MORTALIDAD

MATERNA E

INFANTIL Y UN

MEJORAMIENTO

DE INDICADORES

NUTRICIONALES,

COMO LA TALLA

Y LA

PREVALENCIA DE

ANEMIA, ASÍ COMO

UNA DISMINUCIÓN

MUESTRA QUE,

PESE A QUE SE

HAN LOGRADO

MEJORAS EN

TÉRMINOS DE

LA OCUPACIÓN

LABORAL DE

QUIENES

PARTICIPARON

EN EL

PROGRAMA, LA

GRAN

MAYORÍA DE

LOS USUARIOS

SE

INSERTA EN

OCUPACIONES

INFORMALES.

SE CONCLUYE

EN UN

DESCENSO DEL

CONSUMO

ASOCIADO AL

TRANSPORTE Y

LOS GASTOS

MÉDICOS

143

DE LOS DÍAS DE

ENFERMEDAD

(SEDESOL, 2008)

COSTA RICA

Programa

Avancemos

PERMITE

SUPERAR EL

INGRESO O

DEFICIT DE LOS

INDIGENTES

ECUADOR

BDH

EL BONO DE

DESARROLLO

HUMANO DEL

ECUADOR

PERMITIÓ

DISMINUIR EL

TRABAJO

INFANTIL EN 17

PUNTOS

PORCENTUALE

S

PUEDE LLEGAR

ACUBRIR MAS

DE LA MITAD

DEL DEFICIT DE

LOS

INDIGENTES

PANAMA

Programa

Oportunidades

PUEDE LLEGAR

ACUBRIR MAS

DE LA MITAD

DEL DEFICIT DE

LOS

INDIGENTES

HONDURAS

LA POBREZA SE

HA REDUCIDO

APENAS EN

0.02%

CHILE

Programa

Chile Crece

Contigo

LOGRA

EXPANDIR EL

ACCESO DE

LOS NIÑOS

MÁS POBRES

A LA

EDUCACIÓN

PREESCOLAR

TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS

AUTORES: ARIEL FISZBEIN Y NORBERT SCHADY

BANCO MUNDIAL


ECUADOR

MEJORAMIENTO

DE LA CALIDAD DE

SALUD PERO NO

AL NIVEL

PROPUESTO POR

EL PROGRAMA

NO

GENERARON

REDUCCIONES

EN LA

PARTICIPACIÓ

N DE LOS

ADULTOS EN

EL MERCADO

LABORAL, SÍ

GENERARON

IMPORTANTES

DISMINUCIONE

S EN EL

TRABAJO

INFANTIL

MEXICO

MEJORAMIENTO

EN LA CALIDAD DE

SALUD

DISMINUCION

DEL TRABAJO

INFANTIL

144

BRASIL

LA TASA DEL

TRABAJO

INFANTIL SE

REDUJO

PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS

EXPERIENCIAS EN AMERICA LATINA

AUTOR:PABLO VILLATORO

REVISTA DE LA CEPAL Nº 86


BRASIL

Programa

Escola

SEGÚN LA

INVESTIGACIO

N EL

PROGRAMA

REFUERZA EL

APRENDIZAJE

DE LOS

SUJETOS DE

ANALISIS

SE AFIRMA

QUE REDUCE

EL TRABAJO

INFANTIL CON

ESTUDIOS DEL

BANCO

MUNDIAL

EL PROGRAMA

AMINORA LA

BRECHA DE

POBREZA

QUE AFECTA A

LAS FAMILIAS

BENEFICIARIAS

COLOMBIA

Programa

Familias en

Acción

TUVO

IMPACTOS

POSITIVOS EN

LA

ASISTENCIA A

LA ESCUELA

ENTRE LOS

NIÑOS

RURALES Y

URBANOS

DE 12 A 17

AÑOS, PERO

NO ENTRE LOS

DE 8 A 11

AÑOS.

EN LA DIMENSIÓN

NUTRICIONAL, EL

PROGRAMA

AUMENTÓ

CONSIDERABLEME

N-TE

EL CONSUMO DE

ALIMENTOS,

PRINCIPALMENTE

EN

ZONAS RURALES.

LA MAYOR PARTE

DEL INCREMENTO

SE DEBIÓ

AL CONSUMO DE

UNA MAYOR

VARIEDAD DE

ALIMENTOS,

ESPECIALMENTE

DE AQUELLOS

RICOS EN

PROTEÍNAS

NICARAGUA

Programa Red

de Protección

Social

TUVO UN

IMPACTO

SIGNIFICATIV

O

EN LA

MATRÍCULA

ESCOLAR.

ESTOS

EFECTOS

FUERON MÁS

IMPORTANTES

EN EL GRUPO

DE 7 A 9 AÑOS

Y MENOS

ENTRE LOS

NIÑOS DE 12 A

13 AÑOS

EN EL ÁMBITO DE

SALUD SE

OBSERVAN

EFECTOS

POSITIVOS

DEL PROGRAMA

EN EL ACCESO A

SERVICIOS DE

ATENCIÓN

PRIMARIA.

TAMPOCO

SE APRECIA

QUE LA

TRANSFERENCI

A HAYA

OPERADO

COMO

UN

DESINCENTIVO

AL TRABAJO

DE LOS

ADULTOS

LA

TRANSFERENCI

A TOTAL

EQUIVALE

NOMINALMENT

E

A UN

INCREMENTO

DE 21% DEL

CONSUMO DE

LAS FAMILIAS

EL PORCENTAJE

DE GASTOS EN

ALIMENTOS DE

LAS FAMILIAS

DEL GRUPO

DE

INTERVENCIÓN

SE MANTUVO

EN NIVELES

145

ALTOS (70% DEL

GASTO TOTAL),

LO QUE IMPLICA

QUE LAS

TRANSFERENCI

AS NO

HAN TENIDO

EFECTOS

SUSTANTIVOS

EN LOS

INDICADORES

DE POBREZA.

MEXICO

Programa

Oportunidades

SE CONCLUYE

QUE EL

PROGRAMA

HA TENIDO

EFECTOS

POSITIVOS EN

EL

INCREMENTO

DE

LA

MATRÍCULA

ESCOLAR

EL GRUPO

BENEFICIARIO DE

DICHO PROGRAMA

INCREMENTÓ LA

ADQUISICIÓN DE

ALIMENTOS RICOS

EN CALORÍAS,

ESTE CAMBIO ES

ATRIBUIBLE AL

AUMENTO DE

INGRESOS

GENERADO POR

LAS

TRANSFERENCIAS

DISMINUCIÓN

DEL TRABAJO

DE

LOS NIÑOS,

RESULTADOS

QUE SON

MEJORES ENTRE

LOS

ADOLESCENTES

Fuente: Varios Autores


Se encuentra que en la mayoría de países que las Transferencias Monetarias

Condicionadas han aumentado la matrícula y asistencia escolar. En Jamaica el Programa

PATH ha logrado un alto resultado en la asistencia escolar entre niños de 6 y 17 años.

En República Dominicana el Programa Solidaridad aumentó en 14 puntos porcentuales

la probabilidad de ir a la escuela entre alumnos de 14 a 16 años. En Paraguay con el

programa Tekopora, la tasa de matrícula muestra un aumento del 2.5 entre los usuarios,

mientras la tasa de asistencia escolar aumenta del 5 al 8%. Familias en Acción

(Colombia) tuvo impactos positivos en la asistencia a la escuela entre los niños de áreas

rurales y urbanas de 12 a 17 años. En México el Programa Progresa presenta efectos

positivos en el incremento de la matrícula escolar. En Chile el Programa Chile Crece

Contigo ha logrado expandir el acceso de los niños más pobres a la educación

preescolar.

Es importante resaltar que algunos programas en la región como Bolsa Familia

lograron reducir la tasa de trabajo infantil. Casos similares se dieron en México con el

Programa Progresa el cual consiguió un descenso en la participación laboral de los

146

niños usuarios del programa. Por último en Ecuador el Bono de Desarrollo Humano

permitió disminuir el trabajo infantil en 17 puntos porcentuales.

Respecto a salud de los niños en hogares beneficiarios de este tipo de programas

hay evidencia que en Jamaica los controles médicos aumentaron en un 38% para los

niños menores de 6 años. En Nicaragua el Programa Red de Protección presentó efectos

positivos en el acceso a servicios de atención primaria. En Colombia el Programa

Familias en Acción disminuye en 1 % la prevalencia de desnutrición crónica. Por su

parte Brasil con Bolsa Familia presenta una probabilidad de mejor talle y peso en un

26%. En México el Programa Progresa mostró un mejoramiento en la calidad de salud.

En Ecuador el Bono de Desarrollo Humano permitió un aumento de la calidad de salud

pero no al nivel propuesto por el programa.

5.4.2. Cuadro Comparativo de Estudios en Ecuador

Tabla 15: Comparativo de Estudios en Ecuador

ESTUDIOS DE EVALUACIÓN

E IMPACTO SOBRE TMC EN EL ECUADOR

ECUADOR EDUCACION SALUD EMPLEO POBREZA

Programas de

transferencias

condicionadas

CEPAL

Simone

Cecchini

&

Aldo

Madariaga

SEGÚN EL

ESTUDIO NO SE

OBSERVA UNA

MEJORA

SIGNIFICATIVA

EN LA CALIDAD

DE SALUD

DEBIDO A LA

DEFICIENTE

ALIMENTACIÓN

EN MENORES DE

EDAD

ESPECIALMENTE.

EN CUANTO AL

CONSUMO DE

ALIMENTOS NO

SE

ENCONTRARON

RESULTADOS

SIGNIFICATIVOS

EN EL CASO DEL

PROGRAMA

BONO DE

DESARROLLO

HUMANO.

EL BONO DE

DESARROLLO

HUMANO

PUEDE LLEGAR

A CUBRIR MÁS

DE LA

MITAD DEL

DÉFICIT DE

INGRESO DE

LOS

INDIGENTES.


La equidad de

género y el

programa

del bono de

AL

ESTABLECER

LA

COMPARACIÓ

EL

COMPORTAMIE

NTO DE

REDUCCIÓN

EN LAS ZONAS

RURALES

EL IMPACTO

GLOBAL DEL

147

desarrollo

humano

Amparo

Armas Dávila

CEPAL-

CONAMU

N ENTRE LOS

GRUPOS

BENEFICIARI

OS Y EL

GRUPO DE

COMPARACIÓ

N NO

BENEFICIARI

O SE

ESTABLECIÓ

UNA MAYOR

MATRÍCULA

ESCOLAR

ENTRE LOS

PERCEPTORE

S DE LA

TRANSFEREN

CIA,

POR LO QUE

LOS

EVALUADOR

ES INFIEREN

UN EFECTO

POSITIVO DEL

BONO EN

INVERSIÓN

DE CAPITAL

HUMANO Y

POR TANTO

SOBRE LA

POBREZA

ESTRUCTURA

L.

DE HORAS DE

TRABAJO

ESTARÍA

DÁNDOSE

PRINCIPALMEN

TE ENTRE LOS

HOGARES MÁS

CERCANOS A

LA LÍNEA DE

POBREZA Y NO

ENTRE LOS

MÁS POBRES,

POR LO QUE

EXISTE UNA

LIGERA

DISMINUCIÓN

EN LA BRECHA

Y LA

SEVERIDAD DE

LA POBREZA,

ESTE IMPACTO

SE LO EVALÚA

SIN EMBARGO

COMO MUY

REDUCIDO.

PROGRAMA

SOBRE LA

INCIDENCIA DE

LA POBREZA DE

INGRESO ES

NEGATIVO:

AUMENTA EN

0,6 POR CIENTO.

LOS

INCENTIVOS

NEGATIVOS

SOBRE EL

NÚMERO DE

HORAS

TRABAJADAS

DEL HOGAR

DERIVAN EN

UN INGRESO

PERDIDO

MAYOR AL

VALOR DE LA

TRANSFERENCI

A RECIBIDA A

TRAVÉS DEL

BONO.


Transferencias

monetarias

condicionadas

“Reduciendo la

pobreza actual

y futura”

Ariel Fiszbein

&

Norbert

Schady

Banco Mundial

LOS

PROGRAMAS

DE TMC HAN

INCREMENTA

DO LA

DEMANDA DE

SERVICIOS

ENTRE LOS

POBRES Y

TIENEN EL

POTENCIAL

NECESARIO

PARA PONER

EN MARCHA

UN PROCESO

MÁS AMPLIO

DE

TRANSFORM

ACIÓN DE

LOS

SERVICIOS DE

SALUD,

EDUCACIÓN

Y

PROTECCIÓN

SOCIAL.

LOS

PROGRAMAS

FUERON

EFICACES EN

EL SENTIDO DE

QUE

EXISTEN

PRUEBAS

SÓLIDAS DE SU

IMPACTO

POSITIVO EN LA

REDUCCIÓN DE

LA POBREZA A

CORTO

PLAZO Y EN EL

AUMENTO DEL

USO DE

SERVICIOS DE

EDUCACIÓN Y

SALUD.

148


Las

transferencias

de efectivo, las

condiciones, la

matrícula

escolar y el

trabajo infantil

en el Ecuador

Norbert

Schady

&

Maria Caridad

Araujo

Banco Mundial

LAS

TRANSFEREN

CIAS DE

DINERO

REALIZADAS

POR EL

PROGRAMA

BDH EN

ECUADOR

TUVIERON

GRANDES

EFECTOS

POSITIVOS EN

LA

MATRICULA

ESCOLAR.

MEJOR

ACCESO DE

LOS NIÑOS/AS

A LA

ESCUELA

(CERCA DE 10

PUNTOS

DE

INCREMENTO

EN LA

MATRÍCULA).

ECUADOR ES

UN PAÍS

SUSTANCIAL

MENTE MAS

POBRE QUE

OTROS

PAÍSES DE LA

REGIÓN Y

LAS TASAS

DE

MATRICULAC

IÓN EN LA

ESCUELA SON

MAS BAJOS.

LA SALUD

SEGÚN EL

ESTUDIO INDICA

QUE LOS NIÑOS

DE FAMILIAS

MAS

DESFAVORECIDA

S CON INGRESOS

MENORES Y UNA

BAJA TASA DE

EDUCACIÓN SE

MUESTRA UNA

MAYOR TASA DE

MORTALIDAD Y

MORBILIDAD.

LAS

TRANSFERENC

IAS DE DINERO

REALIZADAS

POR EL

PROGRAMA

BDH EN

ECUADOR

TENÍAN

GRANDES

EFECTOS

NEGATIVOS

SOBRE EL

TRABAJO

INFANTIL

REDUCCIÓN

DEL

TRABAJO

INFANTIL

(CERCA DE 17

PUNTOS).


Impacto del

Bono de

desarrollo

Humano en el

Trabajo

Infantil

José Martínez

Dobronsky

&

José Rosero

Moncayo

EL BDH TIENE

UN IMPACTO

SUSTANCIAL

Y

SIGNIFICATIV

O SOBRE LA

MATRÍCULA.

LA

PROBABILIDA

D DE QUE

UNA NIÑA O

NIÑO EN UN

HOGAR QUE

RECIBE EL

BONO ESTÉ

INSCRITO EN

EL COLEGIO

EL BDH TIENE

UN IMPACTO

SUSTANCIAL Y

SIGNIFICATIVO

SOBRE EL

EMPLEO

INFANTIL. LA

PROBABILIDA

D DE QUE UNA

NIÑA O NIÑO

DE UN HOGAR

QUE RECIBE EL

BDH ESTÉ

TRABAJANDO

ES DE 6,2

PUNTOS

PORCENTUALE

EL IMPACTO

DEL BDH ESTÁ

CONCENTRADO

ENTRE LOS

HOGARES MÁS

POBRES, EN EL

PRIMER

QUINTIL Y CON

BAJOS NIVELES

DE CONSUMO.

149

ES 3,5

PUNTOS

PORCENTUAL

ES MAYOR

QUE LA

PROBABILIDA

D DE UN NIÑO

O NIÑA EN

CIRCUNSTAN

CIAS

SIMILARES

QUE NO

RECIBE EL

BONO.

S MENOR QUE

LA

PROBABILIDA

D DE QUE UNA

NIÑA O NIÑO

EN UNA

SITUACIÓN

SIMILAR QUE

NO RECIBE EL

BONO.


El impacto de

un programa

de

transferencia

de dinero en

efectivo logro

cognitivo.

El bono de

desarrollo

humano de

Ecuador

Juan Ponce

&

Arjum S Bedi

EN EL

FRENTE

EDUCATIVO,

VARIOS

ESTUDIOS

HAN

DEMOSTRAD

O EL

IMPACTO

SUSTANCIAL

DE ESTOS

PROGRAMAS

EN

AUMENTAR

LA

MATRICULA

ESCOLAR Y

ASEGURAR

LA

ASISTENCIA

REGULAR A

LA ESCUELA.

ES POSIBLE

QUE EN EL

FUTURO, EL

PROGRAMA

BDH

TAMBIÉN

PUEDE

EJERCER UN

EFECTO

POSITIVO

EN EL

APRENDIZAJE

.

ALTERNATIV

AMENTE, LAS

INTERVENCIO

NES

NUTRICIONA

LES A

TRAVÉS DEL

PROGRAMA

BDH PARA

NIÑOS

EL BDH NO

TIENE UNA

DIFERENCIA

ESTADÍSTICAM

ENTE

SIGNIFICATIVA

POSITIVA DE

IMPACTO EN

RESULTADOS

DE LAS

PRUEBAS

ENTRE LAS

PERSONAS

CERCANAS AL

UMBRAL DE

ELEGIBILIDAD

DEL

PROGRAMA

LÍNEA DE LA

POBREZA.

150

EN EL GRUPO

DE EDAD DE

0-5 PUEDE

CONDUCIR A

AUMENTOS

EN EL

APRENDIZAJE

.


Are Cash

Transfers

Made to

Women

Spent Like

Other Sources

of Income?

Norbert

Schady

José Rosero

(2007)

LOS HOGARES

QUE RECIBEN

TRANSFERENCIA

S DE DINERO

TIENEN CUOTAS

DE ALIMENTOS

SIGNIFICATIVAM

ENTE MÁS ALTOS

QUE AQUELLOS

QUE NO LO

RECIBEN. ESTE

EFECTO SE

ENCUENTRA

ÚNICAMENTE EN

LAS FAMILIAS

QUE CUENTAN

CON PADRE Y

MADRE, Y NO EN

LOS HOGARES DE

SÓLO MUJERES,

PROBABLEMENT

E PORQUE LA

CAPACIDAD DE

NEGOCIACIÓN

DE LAS MUJERES

EN ESE TIPO DE

HOGAR ES MÁS

DÉBIL. LOS

RESULTADOS

TAMBIÉN

SUGIEREN QUE

LA POSICIÓN

NEGOCIADORA

DE LAS MUJERES

MEJORÓ

DESPUÉS DE

RECIBIR LAS

TRANSFERENCIA

S, Y QUE LAS

MUJERES ERAN

MÁS CAPACES

DE INFLUIR EN

EL PATRÓN DE

GASTOS.


Transfer

payments,

mothers'

income and

child

health in

LA

TRANSFERENCIA

BONO

SOLIDARIO HA

TENIDO UN

IMPACTO

151

Ecuador

Mauricio León

&

Stephen D.

Younger

(2008)

ESTADÍSTICAME

NTE

SIGNIFICATIVO,

PERO BASTANTE

MODESTO EN EL

ESTADO

NUTRICIONAL DE

LOS NIÑOS EN

ECUADOR, Y

ESTE IMPACTO

ES SIMILAR AL

QUE PUEDE

EFECTUAR

CUALQUIER

OTRO INGRESO

EN LA ALTURA Y

EL PESO. EL

HECHO DE QUE

EL BONO SE

TRANSFIRIÓ A

LAS MADRES NO

LO HACE MÁS

EFICAZ EN LA

REDUCCIÓN DE

LA

DESNUTRICIÓN

QUE OTROS LOS

INGRESOS DEL

HOGAR.

EN LA ALTURA

DE LOS NIÑOS DE

LOS HOGARES

BENEFICIARIOS

EL BONO HA

TENIDO SÓLO UN

PEQUEÑO

EFECTO,

ALREDEDOR DE

0,05

PUNTUACIONES

Z. SI

TUVIÉRAMOS

QUE DUPLICAR

EL MONTO DE LA

TRANSFERENCIA

DEL BONO, EL

IMPACTO TOTAL

EN LA ESTATURA

DE LOS NIÑOS

SERÍA INFERIOR

A 0,1

PUNTUACIONES

Z, SIENDO

MUCHO MENOS

QUE EL IMPACTO

DE PROGRESA

(MÉXICO). EN EL

CASO DE

PROGRESA EN

MÉXICO, LOS

152

SUPLEMENTOS

NUTRICIONALES,

HAN HECHO QUE

EL PROGRAMA

SEA MÁS EFICAZ.

Fuente: Varios Autores


Entre los principales resultados del análisis Amparo Armas en (CEPAL &

CONAMU, s. f.) determina que los grupos beneficiarios del programa, en comparación

con los no beneficiarios, reflejaron una mayor matrícula escolar, por lo que se infiere un

efecto positivo del bono en inversión de capital humano y por tanto sobre la pobreza

estructural. En la misma línea (Schady N. & Araujo M., 2006) sostienen que las

transferencias de dinero realizadas por el programa BDH tuvieron grandes efectos

positivos en la matrícula escolar, se evidenció un mejor acceso de los niños/as a la

escuela (cerca de 10 puntos de incremento en la matrícula). Por su parte (Martínez J. &

Rosero J., 2007) muestran que la probabilidad de que un hijo de un hogar que recibe el

bono esté inscrito en el colegio es 3,5 puntos porcentuales mayor que la probabilidad de

un niño o niña en circunstancias similares que no recibe el bono.

Sin embargo (Ponce J. & Bedi A., s. f.) sostienen que si bien hay un importante

efecto positivo en matrícula y asistencia escolar, los temas de desarrollo en el

aprendizaje son deficientes, situación importante si consideramos el objetivo de estos

programas que es la construcción de capital humano y rompimiento del ciclo de la

pobreza.

Respecto a temas de salud (León, M. & Younger S., 2007) señalan que el bono

solidario ha tenido un impacto estadísticamente significativo, pero bastante modesto en

el estado nutricional de los niños en Ecuador, el hecho de que el bono se transfirió a las

madres no lo hace más eficaz en la reducción de la desnutrición que otros los ingresos

del hogar. En la altura de los niños de los hogares beneficiarios el bono ha tenido sólo

un pequeño efecto, alrededor de 0,05 puntuaciones z, siendo mucho menos que el

impacto de Progresa (México).

Es importante mencionar los efectos de esta transferencia en el consumo. (S.

Cecchini & A. Madariaga, 2011) manifiestan en cuanto al consumo de alimentos no se

encontraron resultados significativos en el caso del programa Bono de Desarrollo

153

Humano. Se puede inferir por lo tanto que debido a la deficiente alimentación, en

menores de edad especialmente, no se observa una mejora significativa en la calidad de

salud. Por su parte (Schady, N. & Rosero, J. , 2007) concluyen en la evaluación de

impacto realizada en Julio de 2007, que los hogares que reciben transferencias de dinero

tienen cuotas de alimentos significativamente más altos que aquellos que no lo reciben.

Por último y de manera general (Fiszbein, A. & Schady, N., 2009) puntualizan

que los programas fueron eficaces en el sentido que existen pruebas sólidas de su

impacto positivo en la reducción de la pobreza a corto plazo y en el aumento del uso de

servicios de educación y salud.

154

CAPITULO VI

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

6.1. CONCLUSIONES

La idea de protección social en la región empieza alrededor de la década de los

ochenta. A finales del siglo pasado se adoptan programas de alivio contra la pobreza, en

el caso ecuatoriano la implementación del Bono solidario en 1998 con el objetivo de

compensar a las familias pobres por la eliminación de subsidios. Más allá de la

asistencia social, en esta época los países de América Latina apuestan por los programas

de Transferencias Monetarias Condicionadas, enfocados principalmente a la mejora en

los niveles de educación y salud, los programas pioneros surgieron en México con

Progresa/Oportunidades; y Brasil Bolsa Escola/Bolsa Familia. Paralelamente surgen

sistemas de pensiones no contributivas destinadas a proteger a un grupo poblacional, los

adultos mayores, que por temas de edad no pueden seguir generando ingresos, aquellos

que no están respaldados oficialmente por la seguridad social y se convierten

inevitablemente en un grupo vulnerable. Estas dos políticas se fueron enmarcando en un

sistema de protección social que con el pasar de los años fueron objeto de expansión, no

solo en número sino también en un aumento de los montos de las transferencias. Así

mismo algunos de ellos lograron incrementar su cobertura y asegurar su

institucionalización dentro de la política social de cada país. En otros países lo que fue

un primer diseño de programa con los años se ha transformado completamente debido a

reformas y cambios estructurales más efectivos para lograr erradicar la pobreza.

El Bono de Desarrollo Humano en su etapa inicial presenta un enfoque

paternalista desde el Estado hacia los más pobres al implantarse como un subsidio. Con

el Gobierno de Lucio Gutiérrez se pretende dejar de lado esta visión para transformarse

en una Transferencia Monetaria Condicionada que permita romper el ciclo

intergeneracional de la pobreza aumentado el capital humano. Sin embargo no se

estableció una política clara y precisa para el control y seguimiento de las condiciones

exigidas. En el Gobierno de Rafael Correa esta transferencia da un giro importante, pues

en base a los fundamentos que se plasman en la Constitución aprobada en 2008 se

pretende iniciar un nuevo y mejor sistema de protección social estipulada como un

155

derecho. Se implementaron algunas reformas las más trascendentales: el incremento

paulatino del valor de la transferencia en los años 2007, 2009 y 2013. Por otro lado el

inicio del control y monitoreo del cumplimiento de las condicionalidades incluyendo el

concepto de “corresponsabilidad”. Mejorando los sistemas de focalización y sobre todo

el intento de formar una red de protección social que benefició y continúa beneficiando

a los más vulnerables con la creación de algunos programas como: el Crédito de

Desarrollo Humano, Programa Cobertura de Protección Familiar, Redes de Descuento,

Becas de Desarrollo Humano y Plan Familia, junto con ello la política de aumentar la

cobertura del sistema de educación y salud punto crucial para que los beneficiarios

logren un mejor acceso a dichos servicios.

Se puede concluir que el aumento de la cobertura del BDH a las madres de

hogares pobres se debió a cambios en la focalización. En el caso de la pensión

asistencial el aumento de la cobertura se debió tanto a una mejora de la focalización

como a una ampliación de grupo objetivo del programa, incluyendo a adultos mayores

no pobres.

Al 2006 la focalización del programa era una las mejores con respecto a otros

programas sociales a nivel de país, incluso a nivel de la región en comparación a otros

programas de transferencias condicionadas como PROGRESA en México y Programa

Bolsa Familia en Brasil. Sin embargo, todavía existieron problemas de filtración que

afectaban la cobertura y aumentaron el error de exclusión, esta situación determinó la

creación de un nuevo sistema de focalización que se ejecutó en el 2009. El

levantamiento de información se consolidó en la Base del Registro Social (RS)

modificándose el sistema de evaluación de los beneficiarios. Para 2013 se consideró la

actualización del catastro del Registro Social y con estas herramientas durante el

período transcurrido se han dado cambios sustanciales que repercutieron en una mejor

focalización y ampliación de la población objetivo del programa.

Hay un tema importante que se destaca en el contraste realizado de los dos

períodos de estudio del Bono de Desarrollo Humano. En el período 2007-2013 esta

transferencia da un giro total cuando se empieza a considerar como una verdadera

obligación el cumplimiento de las condicionalidades de los núcleos familiares

beneficiarios. Tema que en el período anterior (1998-2006) era meramente enunciativo

pues no se realizaron esfuerzos para motivar el cumplimiento de las mismas. La

156

adopción de mecanismos de control, verificación y seguimiento en los últimos años ha

impulsado el acatamiento cabal del compromiso de Corresponsabilidad lo cual permitirá

la reducción significativa de la pobreza intergeneracional objetivo principal de este tipo

de transferencias monetarias condicionadas.

El programa Bono de Desarrollo Humano ha logrado contribuir a la reducción

de la pobreza y a la disminución la desigualdad, en los dos períodos estudiados 2007 y

2013. Es importante también mencionar la reducción de la extrema pobreza la cual está

realmente beneficiada del programa BDH, puesto que la transferencia es relativamente

mucho más significativa en este segmento de la población. Esta variación va de la mano

con los procedimientos realizados para mejorar el sistema de focalización, con ello se

logró destinar de manera más eficaz el BDH a las familias en situación de pobreza a lo

largo del período.

Basados en el análisis sistemático de las evaluaciones de impacto realizadas en

el país y con datos verificados y tabulados en el presente trabajo se puede constatar un

aumento significativo en la tasa de matriculación de los niños y adolescentes, esto

debido al condicionante que para la obtención del bono por parte de las madres

beneficiarias estas deben mantener a sus hijos en escuelas y colegios respectivamente.

No se contempla mejoras en la calidad de educación.

A nivel de salud los resultados concuerdan en que se ha mejorado el acceso a los

servicios de salud en el país pero no han causado un impacto positivo suficiente en la

calidad de salud de los beneficiarios del Bono de Desarrollo Humano.

6.2. RECOMENDACIONES

Un fortalecimiento de políticas públicas en lo que se refiere al BDH

estableciendo que la Transferencia Monetaria Condicionada esté indexada al costo de la

canasta básica familiar, ya que este hecho daría luz a que no exista deserción escolar

para emplearse en otras actividades y también una mejor calidad en la salud debido a un

mayor acceso a la ingesta de alimentos en la cantidad nutricional necesaria.

157

Priorizar que las instituciones de salud pública tejan redes de apoyo con los

beneficiarios del BDH y den seguimiento a las condicionalidades en salud del primer y

segundo quintil más pobre (beneficiarios del Bono).

Finalmente, es necesario vincular de mejor manera el BDH con los ministerios

de Educación y Salud, a fin de lograr mejoras en la calidad de la educación y en la salud

de la población y no solo en el acceso a los servicios sociales.

158

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167

ANEXOS

Anexo 1: Tipos de Presupuesto

Es importante destacar que el Presupuesto del Gobierno Central (PGC) presenta

tres distintas figuras: inicial, codificado y devengado.

El presupuesto inicial detalla los rubros y montos de asignación para cada

institución, programa o actividad del Gobierno Central (GC) al inicio del ejercicio

fiscal.

El presupuesto codificado incorpora las reformas realizadas al presupuesto

inicial durante el período, en función de aspectos coyunturales.

El presupuesto devengado es el presupuesto ejecutado en el período.

Anexo 2: Tablas de Presupuesto asignado al BDH

Tabla 16: Ejecución Presupuestaria (devengado) del Gobierno Central en el Sector Social

Enero-Diciembre 2007-2008 (millones de dólares y porcentajes)

Sectorial

2007 2008 Diferencia

(millones de

USD)

% crec. Monto

(millones

de USD)

% part.

Monto

(millones

de USD)

% part.

Educación 1.383,6 51,3% 1.846,9 47,5% 463,3 33,5%

Salud 606,4 22,5% 880,1 22,6% 273,7 45,1%

Bienestar Social 514,1 19,1% 661,4 17,0% 147,3 28,7%

Desarrollo Urbano y Vivienda 172,1 6,4% 464,9 11,9% 292,8 170,1%

Trabajo 19,5 0,7% 38,2 1,0% 18,7 95,9%

Total Sector Social 2.695,7 100,0% 3.891,5 100,0% 1195,8 44,4%

Fuente: MF (2007, 2008)

Elaboración: SEILEMA M., y RAMIREZ S.

Tabla 17: Gasto Social/ PIB. Millones de USD. Porcentajes

Sector Codificado

2006

Proforma

2007 % PIB 2006 % PIB 2007

Educación 1.212,0 1.291 2,9 2,9

Bienestar Social 328 537 0,8 1,2

Trabajo 13 17 0,0 0,0

Salud 555 595 1,4 1,3

Vivienda 126 182 0,3 0,4

Iess, Issfa, Isspol 449 525 1,1 1,1

Total 2.683 3.147 6,6 7,1

Fuente: Observatorio de la Política Fiscal, Proforma 2007


168

Tabla 18: Presupuesto Gobierno Central 2007. Millones de USD

Concepto Proforma

2007

Ajustes

Congreso

Presupuesto

Aprobado

Ajustes

Ejecución

Ejecución

Real

Total Gastos 8.059 250 8.309 485 8.794

Gasto Corriente 5.575 -67 5.508 485 5.993

Sueldos 2.822 56 2.878 122 3.000

Bienes y Servicios 519 519 519

Transferencias Ctes. 1.147 1.147 240 1.387

Bono Desarrollo Hum. 360 360 40 400

Subsisdio Eléctrico 30 30 200 230

Previsiones Preasignación 32 32 32

Otros 26 26 26

Intereses 1.029 -123 906 123 1.029

Gastos Capital 2.484 138 2.622 2.622

Ley 15% 847 138 985 985

Otros aumentos Congreso* 179 179 179

*No existe el detalle por objeto del gasto

Fuente: Observatorio de la Política Fiscal, Proforma 2007, Resolución del Congreso


Tabla 19: Subsidios del Estado 2012 (millones de USD)

Subsidios del Estado Valor

Combustibles 2867,0

Seguridad Social 1039,8

Bono de Desarrollo Humano 790,0

Eléctrico 100,0

Bono de Vivienda 45,2

BEDE 112,0

Agrícolas 9,9

Discapacitados "JGL" 41,8

SENAMI 10,1

Monto total de Subsidios 5015,8

Fuente: MF


Tabla 20: Ejecución Presupuesto del Sector Social. Gastos por Sectorial / Años 2011-2012

(millones de USD y porcentajes)

SECTOR

CODIFICADO

(A

DICIEMBRE)

DEVENGADO

(A

DICIEMBRE)

% EJECUCIÓN

(A DICIEMBRE)

%

PARTICIPACIÓN

DEVENGADO

(A DICIEMBRE)

DEVENGADO

VARIACIÓN

2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 USD Porcentaje

SECTORIAL

BIENESTAR

SOCIAL

1197,4 1171,8 1162,6 1149,8 97,10% 98,10% 18,30% 15,90% (12,8) -1,10%

169

SECTORIAL

DESARROLLO

URBANO Y

VIVIENDA

326,5 773 217,4 449,8 66,60% 58,20% 3,40% 6,20% 232,4 106,90%

SECTORIAL

EDUCACIÓN

3858,6 4333,4 3568 3867,3 92,50% 89,20% 56,30% 53,30% 299,3 8,40%

SECTORIAL

SALUD

1475,7 1882,9 1307,8 1678,8 88,60% 89,20% 20,60% 23,20% 371 28,40%

SECTORIAL

TRABAJO

96,6 131,7 84,9 103,8 87,90% 78,80% 1,30% 1,40% 18,9 22,30%

TOTAL

SECTOR

SOCIAL

6954,8 8292,8 6340,7 7249,5 91,20% 87,40% 100% 100% 908,8 14,30%

Fuente: MF


Tabla 21: Ejecución Presupuesto del Sectorial Bienestar Social. Naturaleza y Grupo de

Gasto / Años 2011-2012 (millones de USD y porcentajes)

GRUPO Y

NATURALEZA

CODIFICADO

(A

DICIEMBRE)

DEVENGADO

(A

DICIEMBRE)

% DE

PARTICIPACIÓN

DEVENGADO (A

DICIEMBRE)

% DE EJECUCIÓN

(A DICIEMBRE)

DEVENGADO

VARIACIÓN

2011 2012 2011 2012 2011 2012 2011 2012 USD %

GASTOS EN

PERSONAL

56,2 63,4 56,2 59,4 4,80% 5,20% 100,00% 93,70% 3,2 5,70%

BIENES Y

SERVICIOS DE

CONSUMO

76,6 87,8 72,3 82,5 6,20% 7,20% 94,40% 94,00% 10,2 14,10%

OTROS GASTOS

CORRIENTES

12,1 21,7 11,9 21,1 1,00% 1,80% 98,30% 97,20% 9,2 77,30%

TRANSFERENCIAS

Y DONACIONES

CORRIENTES

722,2 751,5 719,6 750,4 61,90% 65,30% 99,60% 99,90% 30,8 4,30%

TOTAL

CORRIENTE

867,1 924,4 860,0 913,4 74,00% 79,40% 99,20% 98,80% 53,4 6,20%

GASTOS EN

PERSONAL PARA

INVERSIÓN

9,6 35,7 9,4 34,9 0,80% 3,00% 97,90% 97,80% 25,5 271,30%

BIENES Y

SERVICIOS PARA

INVERSIÓN

142,3 60,8 125,1 57,6 10,80% 5,00% 87,90% 94,70% 67,5 -54,00%

OBRAS PÚBLICAS 8,3 2,3 6,6 1,4 0,60% 0,10% 79,50% 60,90% 5,2 -78,80%

OTROS GASTOS

DE INVERSIÓN

0,2 0,2 0,1 0,2 0,00% 0,00% 50,00% 100,00% 0,1 100,00%

TRANSFERENCIAS

Y DONACIONES

PARA INVERSIÓN

164,7 138,0 157,4 136,8 13,50% 11,90% 95,60% 99,10% 20,6 -13,10%

TOTAL

INVERSIÓN

325,1 237,0 298,6 230,9 25,70% 20,10% 91,80% 97,40% 67,7 -22,70%

BIENES DE

LARGA

DURACIÓN

5,0 9,8 3,8 4,9 0,30% 0,40% 76,00% 50,00% 1,1 28,90%

TOTAL CAPITAL 5,0 9,8 3,8 4,9 0,30% 0,40% 76,00% 50,00% 1,1 28,90%

OTROS PASIVOS 0,2 0,6 0,2 0,6 0,00% 0,10% 100,00% 100,00% 0,4 200,00%

TOTAL

APLICACIÓN

FINANCIAMIENTO

0,2 0,6 0,2 0,6 0,00% 0,10% 100,00% 100,00% 0,4 200,00%

170

TOTAL GENERAL 1197,4 1171,8 1162,6 1149,8 100,00% 100,00% 97,10% 98,10% 12,8 -1,10%

Fuente: MF


Tabla 22: Ejecución Presupuestaria por Sectorial Primer Trimestre 2013 (USD millones)

SECTORIAL INICIAL

a

CODIFICA

DO b

DEVENG

ADO c

MODIFICA

CIONES

d=b-a

%

EJECUCIO

N e=c/b

%PART.

CODIF.

f=b/sum b

COMERCIO EXTERIOR 34,40 31,24 5,77 -3,16 18,47% 0,12%

ELECTORAL 89,32 176,63 43,25 87,31 24,49% 0,68%

SECTORIAL

AMBIENTE

164,81 138,34 44,04 -26,47 31,83% 0,53%

SECTORIAL

COMUNICACIONES

1.045,33 1.296,89 444,74 251,56 34,29% 4,97%

SECTORIAL

ADMINISTRATIVO

578,18 1.228,98 167,62 650,79 13,64% 4,71%

SECTORIAL

AGROPECUARIO

211,46 247,55 45,43 36,09 18,35% 0,95%

SECTORIAL ASUNTOS

DEL EXTERIOR

110,01 134,82 32,23 24,81 23,90% 0,52%

SECTORIAL ASUNTOS

INTERNOS

1.820,77 1.747,92 438,76 -72,85 25,10% 6,69%

SECTORIAL

BIENESTAR SOCIAL

1.170,02 1.363,49 323,89 193,47 23,75% 5,22%

SECTORIAL DEFENSA

NACIONAL

1.648,74 1.775,45 429,44 126,70 24,19% 6,80%

SECTORIAL

DESARROLLO

URBANO Y

VIVIENDA

109,55 992,43 90,61 882,88 9,13% 3,80%

SECTORIAL

EDUCACIÓN

4.140,59 4.264,94 855,46 124,34 20,06% 16,33%

SECTORIAL

FINANZAS

163,87 175,43 40,66 11,57 23,18% 0,67%

SECTORIAL

JURISDICCIONAL

505,07 677,56 113,11 172,49 16,69% 2,60%

SECTORIAL

LEGISLATIVO

65,52 68,42 14,95 2,89 21,86% 0,26%

SECTORIAL

RECURSOS

NATURALES

1.160,42 1.048,08 402,31 -112,33 38,39% 4,01%

SECTORIAL SALUD 1.775,83 1.759,84 384,99 -16,00 21,88% 6,74%

SECTORIAL TRABAJO 65,44 105,14 24,94 39,70 23,72% 0,40%

SECTORIAL TURISMO 50,43 29,36 7,54 -21,07 25,68% 0,11%

TESORO NACIONAL 11.017,12 8.574,12 3.188,55 -2.443,00 37,19% 32,84%

TRANSPARENCIA Y

CONTROL SOCIAL

182,40 272,66 47,56 90,26 17,44% 1,04%

Total General 26.109,27 26.109,27 7.145,84 0,00 27,37% 100,00%

Fuente: MF


Gráfico 29: Gasto Sector Social Período Enero-Marzo 2010-2013 (USD millones y

porcentajes)

171

Fuente: eSigef


0,00

1.000,00

2.000,00

3.000,00

4.000,00

5.000,00

6.000,00

7.000,00

8.000,00

9.000,00

2010 2011 2012 2013

5.726,14

6.415,38

7.261,43 7.261,43

5.882,74

6.721,60

7.869,09 8.485,83

1.173,28 1.283,26 1.566,12 1.679,89

INICIAL CODIFICADO DEVENGADO

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