URBAN 21 Informe mundial y Declaración de Berlín sobre el...

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URBAN 21Informe mundial y Declaración de Berlín

sobre el futuro urbano

Traducción de José Manuel Rodríguez ÁlvarezRevisión de José Manuel Canales Aliende

Documents Pi i Sunyer 10

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Revisión de textos:Tamyko Ysa

Composición:Ester Villanueva

Barcelona, noviembre 2000

Depósito legal nº: B-40.055-2000ISSN: 1139-0212

FUNDACIÓ CARLES PI I SUNYER

D�ESTUDIS AUTONÒMICS I LOCALS

Gran Via de les Corts Catalanes, 491. Casa Golferichs08015 Barcelona

Tel. 93-452 71 15 Fax 93-323 34 31e-mail: [email protected]

http://www.fund-pisunyer.com

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Presentación, por José Manuel RODRÍGUEZ ÁLVAREZ y José Manuel CANALES ALIENDE ............................................ 4

I. Declaración de Berlín sobre el futuro urbano, de 6 de julio de 2000 .................................................................... 7

II. Informe mundial sobre el futuro urbano URBAN 21 ................................................................................................. 10

Prefacio ................................................................................................................................................................................................. 11

La comisión mundial URBAN 21 .............................................................................................................................................. 12

El reto del milenio ........................................................................................................................................................................... 14

Fuerzas básicas y resultados urbanos ..................................................................................................................................... 18

Dos escenarios: El mundo urbano del año 2025 ................................................................................................................ 201. La ciudad que afronta un hipercrecimiento informal ............................................................................................ 202. La ciudad que afronta el dinamismo .............................................................................................................................. 233. La ciudad madura debilitada, que afronta el envejecimiento ............................................................................ 26

Los principios orientadores del buen gobierno .................................................................................................................. 311. La tarea principal: Forjar la ciudad sostenible ........................................................................................................... 312. Las reglas para el buen gobierno ..................................................................................................................................... 31

El buen gobierno en la práctica: Un plan de acción ......................................................................................................... 331. Los principios básicos: Fortalecer el gobierno urbano para un desarrollo urbano sostenible ............ 33

1.1 Los temas del gobierno local: responsabilidades locales, gestión local .................................................................... 331.2 Una adecuada distribución de las competencias, una adecuada y equitativa distribución de los ingresos ....... 33

2. El medio ambiente ................................................................................................................................................................. 352.1 La ciudad del hipercrecimiento: salud y menor contaminación ................................................................................ 362.2 La ciudad dinámica: estándares más altos ...................................................................................................................... 362.3 La ciudad madura: el reciclaje y las energías renovables ............................................................................................. 37

3. La ciudad competitiva: Promover una economía local saneada ....................................................................... 373.1 La ciudad del hipercrecimiento: extensión y eficiencia ............................................................................................... 383.2 La ciudad dinámica: equilibrio y estabilidad ................................................................................................................... 393.3 La ciudad madura: flexibilidad y puestos de trabajo .................................................................................................... 39

4. Gestionar el cambio social: El problema de las minorías necesitadas ............................................................ 394.1 La ciudad del hipercrecimiento: capacitar y fortalecer ............................................................................................... 404.2 La ciudad dinámica: educación y superación de la informalidad ................................................................................ 404.3 La ciudad madura: conceder derechos políticos a las minorías, dar la bienvenida al regreso de la familia ...... 40

5. La ciudad habitable ................................................................................................................................................................ 415.1 Infraestructura y vivienda .................................................................................................................................................. 415.2 Promocionar el transporte sostenible ............................................................................................................................ 435.3 La ciudad vibrante y atractiva ............................................................................................. .............................................. 455.4 Dirigir el desarrollo urbano .............................................................................................................................................. 46

CONTENIDOS

DOCUMENTS PI I SUNYER

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PRESENTACIÓN

Constituye una verdadera satisfacción poder ofreceresta versión en lengua castellana1 del magníficodocumento titulado Informe Mundial sobre el FuturoUrbano URBAN 21, que sirvió de base para laConferencia Global sobre el Futuro Urbano URBAN212 , celebrada en Berlín del 4 al 6 de julio del año2000, y en la que se elaboró la Declaración quetambién se publica en esta obra.

Este Informe constituye la versión abreviada yaccesible de un amplio libro titulado Urban Future. AGlobal Agenda for Twenty-First Century Cities3 del queson autores Peter HALL y Ulrich PFEIFFER,coordinadores del Informe Mundial.

La Conferencia de Berlín constituye un hitoimportante en el proceso de diseño de unaestrategia mundial de desarrollo sostenible, quearranca de la Conferencia de Río de Janeiro de 1992,centrada en la perspectiva medioambiental, dondese elaboró la célebre Agenda 21, y continuó enEstambul en 1996 con la Conferencia Hábitat II,sobre los asentamientos humanos4 . No es, pues,con independencia de su relevancia, unacontecimiento aislado o inconexo, sino que debeser considerada como un eslabón de ese proceso.De hecho, la propia Declaración de Berlín, fruto dela Conferencia, se autocalifica, con acierto, como�una contribución a la Sesión Especial de la AsambleaGeneral de la ONU «Estambul+5»�.

La singularidad de la Conferencia de Berlín consisteen que, siempre dentro de la senda de lasostenibilidad, centra el análisis en la problemáticade las grandes aglomeraciones urbanas, partiendode la constatación de la urbanización exponencialdel planeta y de la consolidación y expansión de unnumeroso grupo de megalópolis, en los que se juegael futuro de buena parte de la humanidad, por nodecir de todo el género humano.

De ahí que la política urbana -que constituye unaresponsabilidad global, nacional y local- adquiera una

significación esencial en el nuevo milenio que ahorase abre. Y esta política afecta a todas las regionesde un mundo cada vez más globalizado einterdependiente -tanto a los países desarrolladoscomo a los subdesarrollados y a los que seencuentran en vías de industrialización. Y es, además,una política claramente multisectorial, pues afectade algún modo a casi todas las facetas de la vidahumana. De ahí su enorme complejidad, perotambién su transcendencia.

Una de las características esenciales de esta obraes, precisamente, el enorme enriquecimiento deperspectivas que aporta del fenómeno urbano. Ésteno se contempla desde una visión occidental oincluso del mundo desarrollado en general, sino queaborda el fenómeno urbano de forma plural, conlas ópticas, sabiamente combinadas y refundidas, deun amplio y excelente grupo de expertosprocedente de las más diversas regiones del mundoy con perfiles profesionales muy diversos. Estasingularidad aporta a la obra una frescura y unatractivo singulares.

Esa política urbana, que constituye el eje de reflexióndel Informe, debe tener un objetivo genérico común:conseguir que todos los habitantes de las ciudadescompartan el progreso económico, tecnológico ysocial, disfruten de la riqueza y la diversidad culturaly puedan participar de forma democrática en lagestión y el desarrollo de sus comunidades.

Para ello, partiendo del análisis del escenario dedesarrollo del mundo a las puertas del nuevo milenio,esta obra presenta las grandes fuerzas directricesque plantean desafíos y restricciones a los habitantesurbanos, pero también, a la vez, un amplio espaciode nuevas oportunidades.

Esto exige abordar los retos y desafíos de laexplosión urbana, y se hace de una manera muygráfica, confrontando en toda una serie de ámbitosesenciales (demografía, economía, sociedad,

1 El autor de la versión castellana es José Manuel RODRÍGUEZÁLVAREZ, Secretario de Administración Local y Técnico Urbanista,quien asistió a la Conferencia Global URBAN 21 en representacióndel Ministerio de Administraciones Públicas. Actualmente es ProfesorAsociado del Departamento de Ciencia Política y de la Administraciónde la Universidad Autónoma de Madrid, y Subdirector General Adjuntode Cooperación y Régimen Jurídico Local en el MAP. La revisión de laversión castellana ha sido realizada por José Manuel CANALES

ALIENDE, Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administraciónde la Universidad Complutense de Madrid.2 Puede encontrarse información sobre dicha Conferencia en la páginaweb www.urban21.de.3 Publicado por E & FN Spoon, Londres, 2000.4 Sobre esta Conferencia y sus resultados, véase la excelente obra deJordi BORJA y Manuel CASTELLS Local y global. La gestión de las ciudadesen la era de la información, Santillana/Taurus, Madrid, 1997.


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vivienda/infraestructuras, medio ambiente,transporte y estructura urbana) las tendenciasexistentes, lo que el Informe denomina �continuarigual� (es decir, �más de lo mismo�), con losresultados que podrían obtenerse de la �correcciónde las tendencias�, que no son utópicos, sinosimplemente valientes y audaces, a partir del nivelactual de conocimientos y de tecnología.

Esta labor se hace, además, de una forma muy bienestructurada, analizando estos ámbitos sobre la basede una clasificación de las ciudades en tres grandestipos o categorías: la ciudad que afronta unhipercrecimiento, la que experimenta un fuertedinamismo, y la ciudad consolidada y madura, quedebe hacer frente al envejecimiento.

Una vez constatadas las tendencias y sus posibilidadesde corrección, se nos ofrece unos principiosorientadores del buen gobierno urbano, cuyo objetivocentral es la construcción de una ciudad sostenible,siendo las grandes reglas para su consecución lasubsidiariedad; la solidaridad; la cooperación entre lossectores público y privado, así como entre el gobiernoy la sociedad civil; la coordinación de las acciones delos diversos niveles de gobierno; la separación entre lapolítica y la prestación de servicios, y el aprendizaje delas buenas prácticas.

Pero este Informe no es sólo, ni principalmente, undocumento de reflexión teórica. La exposición deestos principios se ve seguida del planteamiento deun amplio �plan de acción� para la práctica del buengobierno, indicando precisamente qué es lo quedeben hacer los gobiernos nacionales y locales paragarantizar ese futuro urbano sostenible.

No debe dejar de destacarse que el principio básicopara la realización de este plan de acción es elfortalecimiento del gobierno urbano como condiciónnecesaria para alcanzar el desarrollo sostenible,mediante procesos de descentralización queconduzcan a una adecuada clarificación de lascompetencias y responsabilidades de los gobiernosurbanos, y a una correcta distribución de lasfunciones y los recursos entre los diversos nivelesde poder territorial. Evidentemente, este procesode afirmación de la autonomía local no es utópico,ni olvida las responsabilidades que corresponden alos Estados (y, en su caso, a las regiones), que sonclaramente señaladas en el Informe en cada ámbitode actuación.

Sólo a partir de ese fortalecimiento institucional delgobierno local se puede abordar ese amplio

programa de acción que el Informe plantea en elámbito del medio ambiente, de la promoción de laeconomía local y de la gestión del cambio social.Debemos destacar que lo que se espera de losgobiernos locales urbanos es mucho más que unalabor prestadora de servicios públicos. Por elcontrario, su rol debe ser estratégico,omnicomprensivo, de planificación y gestión de lacomplejidad, interactuando activa ycontinuadamente con los actores sociales yeconómicos. Sólo así se puede alcanzar el objetivode una ciudad vibrante y atractiva, dotada depersonalidad, donde los ciudadanos encuentren lasatisfacción de sus necesidades materiales en uncontexto de calidad de vida y de desarrollosostenible, pero también las culturales y espirituales,en un proceso de fortalecimiento de su identificacióncon una comunidad asentada en el territorio.

Además del Informe Mundial sobre el Futuro Urbano,esta publicación incluye la Declaración de Berlín de 6de julio de 2000, con la que finalizó la ConferenciaURBAN 21. Se trata de una importante declaraciónpolítica, coherente con el Informe, realizada por losrepresentantes de las más de mil ciudades, gobiernosy organizaciones civiles, procedentes de más de cienpaíses, que estuvieron presentes en la Conferencia.

No puede dudarse, pues, de que el Informe Mundialsobre el Futuro Urbano -como también,evidentemente, el libro FUTURO URBANO 21: Unaagenda global para las ciudades del siglo XXI, delque constituye una versión reducida- es unacontribución esencial a la literatura sobre eldesarrollo urbano, llamada a convertirse en unareferencia necesaria en este campo.

Tratándose, obviamente, de una cuestión de alcancemundial, no podemos dejar de hacer una brevereferencia a la situación española. A pesar de suescasa densidad media de población, en el contextoeurooccidental, España es un país profundamenteurbanizado, donde la mayor parte de los habitantesse concentran en un grupo de zonas metropolitanasy en unas franjas costeras de muy alta densidad. Lametropolitanización5 de la mayor parte de lapoblación y de la actividad económica constituye

5 De acuerdo con los estudios de la Comisión Europea, en Españaexistirían en la actualidad dos grandes áreas metropolitanas detranscendencia internacional -Madrid y Barcelona- y seis áreas derelevancia nacional - Valencia, Sevilla, Bilbao, Zaragoza, Málaga y LasPalmas de Gran Canaria-, así como un importante grupo de ciudadesy conurbaciones en proceso de metropolitanización.


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una evidencia, que sin embargo no se ha vistoacompañada del reconocimiento institucional delhecho metropolitano. A pesar del marcadodinamismo que ha caracterizado a la actuación delas principales ciudades españolas, desde laimplantación del modelo del denominado EstadoAutonómico, sin duda alguna altamente eficiente enla descentralización política del país en el nivel delas regiones y nacionalidades-, las áreasmetropolitanas existentes en España simplementehan sido suprimidas6 .

Consideramos que afrontar el desarrollo urbanosostenible en España pasa por el fortalecimientocompetencial e institucional de nuestras grandesciudades en el marco del proceso denominado�Pacto Local7 �, pero también por el reconocimientoinstitucional -sin duda siempre complejo- de larealidad metropolitana, evidentemente en uncontexto de cooperación y de lealtad entre losdiversos niveles de poder territorial. Pero tampocopodemos dejar de destacar que, precisamente porla relevancia del fenómeno urbano, el Estado y lasComunidades Autónomas están obligadas a elaborarde forma armónica sus propias políticas urbanas,

como una de las de mayor relevancia estratégica enel milenio que ahora se abre, por su carácter globaly multidisciplinar.

No podemos finalizar esta presentación sin dejarconstancia de unos agradecimientos que son deabsoluta justicia. En primer lugar, queremosmanifestar nuestra gratitud a la Fundació Carles Pi iSunyer d�Estudis Autonòmics i Locals por la sensibilidadque ha demostrado hacia esta obra y por la eficaciaque ha acreditado en su pronta publicación. Es algoque, por lo demás, no puede sorprender a los queestamos familiarizados con la labor de una entidadclaramente comprometida con el fortalecimientode la democracia y el gobierno local, expresada,entre otros medios, en unas publicaciones de grancalidad.

Finalmente, debemos agradecer al Ministerio Federalde Transportes, Edificación y Vivienda las facilidadesofrecidas para la realización de esta traducción desu magnífica publicación, que estamos segurosconstituirá una importante contribución al debatey a la sensibilización sobre la importancia de la políticaurbana en todos los niveles de poder territorial.

Madrid, septiembre de 2000.

José Manuel RODRÍGUEZ ÁLVAREZ yJosé Manuel CANALES ALENDE

6 Con excepción de la Comunidad de Madrid, que no es una regiónhistórica, y que, de hecho, viene a ser una región metropolitana queresponde a una realidad contemporánea, junto al hecho institucionalde la capitalidad del Estado.7 Proceso de naturaleza claramente bifásica -con una etapa o nivelestatal y otra autonómica-, puesto que muchos -si no la mayoría- delos ámbitos funcionales en los que hay que fortalecer la posición de losgobiernos locales pertenecen al dominio competencial de las

Comunidades Autónomas. Sobre el �Pacto Local�, véanse RODRÍGUEZÁLVAREZ, J.M., La reforma del régimen local de 1999. Las medidaslegislativas estatales en el marco el Pacto Local, Barcelona, BayerHermanos, 1999; ARENILLA SÁEZ, M. y CANALES ALIENDE, J.M.(Coordinadores), Gobierno y Pacto Local, Madrid, BOE y MAP, 1999; yMAP y FEMP, El Pacto Local. Medidas para el Desarrollo del GobiernoLocal, Madrid, 1999.


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Nosotros, ciudadanos y representantes de 1000ciudades, gobiernos y organizaciones de la sociedadcivil de cerca de 100 países de todas las partes delmundo, reunidos en Berlín del 4 al 6 de julio de2000, en la Conferencia Global sobre el FuturoUrbano -URBAN 21-, hacemos pública estadeclaración como una contribución a la SesiónEspecial de la Asamblea General de las NacionesUnidas «Estambul + 5».

Tenemos en cuenta las siguientesrealidades:

� Por primera vez en la historia de la Humanidad lamayor parte de los seis mil millones de habitantesde la Tierra vivirán en ciudades.

� El mundo está afrontando un explosivocrecimiento de la población urbana, especialmenteen el mundo en desarrollo.

� Está creciendo la pobreza urbana, que afectaespecialmente a las mujeres y a los niños, con unode cada cuatro habitantes urbanos del planetaviviendo debajo del umbral de pobreza.

� En muchos países las condiciones socialescontinúan deteriorándose, y la salud y el bienestarde sus ciudadanos están amenazados por la epidemiade SIDA y por la reaparición de las principalesenfermedades infecciosas.

� Vivimos en un mundo de gran diversidad, en el queno hay una respuesta sencilla ni una solución única alos problemas y retos que afrontan nuestras ciudades.

� Muchas ciudades, enfrentadas al hipercrecimiento,no están pudiendo hacer frente a los retos de lacreación de empleo, la oferta de viviendas adecuadasy la atención a las necesidades básicas de susciudadanos.

� Algunas ciudades muy dinámicas han logrado undesarrollo equitativo, reduciendo sustancialmentela pobreza, eliminando el analfabetismo, educandoy dando mayor protagonismo a las mujeres ydisminuyendo las tasas de natalidad.

� Otras ciudades afrontan una poblaciónenvejecida, una decadencia urbana, un usoinsostenible de los recursos y la necesidad deadaptarse y cambiar.

� Ninguna ciudad en ninguna parte del mundo estálibre de problemas; en particular, ninguna esverdaderamente sostenible.

También tenemos en cuenta las siguientestendencias, verdaderamente conscientes desus implicaciones positivas o negativas:

� La globalización y la revolución tecnológica de lainformación crearán progresivamente un nuevomundo sin fronteras con un nuevo papel para lasciudades.

� Las economías y las sociedades se están basandocada vez más en el conocimiento.

� El mundo se está convirtiendo no sólo en unacomunidad de naciones-Estado, sino también en unagalaxia de ciudades interconectadas.

� El poder se está compartiendo cada vez más entrelos gobiernos nacionales, las regiones y las ciudades.

� El gobierno de las ciudades se está haciendo cadavez más democrático.

� Está creciendo la conciencia de los derechos delas mujeres, de la indivisibilidad de los derechoshumanos y de la necesidad de participación y degestión medioambiental.

� Están desarrollándose nuevas formas decolaboración entre el sector público, el privado y lasociedad civil.

Afirmamos los siguientes principios:

� El principio de desarrollo sostenible.

� El principio de no-discriminación y de igualdadde sexos.

� El principio de tolerancia cultural y religiosa.

� El principio de buen gobierno.

� El principio de subsidiariedad.

� El principio de interdependencia.

� El principio de solidaridad humana.

También creemos que, en diversos gradosy con diferentes prioridades, todos los sereshumanos, con independencia de raza,religión o sexo, comparten ciertas

I. DECLARACIÓN DE BERLÍN SOBRE EL FUTUROURBANO, DE 6 DE JULIO DE 2000


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aspiraciones comunes que las ciudadesdeberían intentar lograr:

� Superar la pobreza.

� Un trabajo satisfactorio que proporcione ingresossuficientes.

� Vivir en armonía ecológica con la naturaleza.

� Acceso al aire limpio, al agua potable y a unascondiciones adecuadas sanitarias.

� Una vivienda adecuada con garantías depermanencia.

� Capacidad para desplazarse fácilmente deldomicilio al trabajo, a los comercios, a los centrosescolares y a otros destinos.

� Vivir en comunidades estables e integradas deamigos y vecinos.

� Gozar de los derechos políticos de ciudadanía,incluyendo el derecho a la participación en lasdecisiones y el de acceso a la información y a lajusticia.

� Sentirse seguro y a salvo en sus personas ypertenencias.

Por todo ello, recomendamos las siguientesacciones como más urgentes:

� Las ciudades y los otros niveles de gobiernodeberían adoptar políticas urbanas efectivas yprocesos de planificación que integren los aspectossociales, medioambientales y espaciales deldesarrollo, reconociendo la interdependencia entrela ciudad y la región, y entre las áreas urbanas, ruralesy naturales.

� Las ciudades deberían adoptar políticas socialesy medidas que conduzcan a la reducción de laviolencia y de la delincuencia.

� Las ciudades deberían adoptar tecnologías de lainformación y de la comunicación y promover laeducación permanente de todos sus ciudadanospara convertirse en ciudades de aprendizaje y paraalcanzar la competitividad global.

� Las ciudades deberían esforzarse en promoverel desarrollo económico local, incluyendo elreconocimiento del papel de la economía informal,integrándola en la formal.

� Las ciudades, en cooperación con los otros nivelesde gobierno, deberían aportar incentivos,

regulaciones y pautas de referencia, que estimulenal sector privado a pensar globalmente, actuarlocalmente y ayudar a superar la pobreza de formano discriminatoria.

� Las ciudades deberían tener en cuenta, cuandoasí proceda, la aceptación y la integración de losasentamientos irregulares en la estructura urbanaexistente y en la vida social.

� Las ciudades deberían conservar su patrimoniohistórico y aspirar a convertirse en lugares hermososdonde el arte, la cultura, la arquitectura y el paisajeaporten alegría e inspiración a los ciudadanos.

� Las ciudades deberían establecer una adecuadaplanificación del uso del suelo y adoptar medidasdirigidas a promover economías dinámicas,mercados inmobiliarios funcionales, viviendasaccesibles e infraestructuras adecuadas.

� Las ciudades deberían promover el desarrollo deun sistema adecuado de transporte públicointegrado que sea rápido, seguro, accesible y barato;gestionar mejor el uso de los vehículos particulares,y estimular el uso de formas de transporte adecuadasal medio ambiente.

� Las ciudades deberían intentar alcanzar un buenequilibrio entre el entorno natural y el edificado, ydesarrollar acciones para reducir la polución de laatmósfera, del agua, del suelo y el ruido, mejorandoasí la calidad de vida de sus ciudadanos.

� Las ciudades deberían autogobernarse yordenar sus relaciones con todos sus ciudadanos,sin discriminación, de acuerdo con los principiosde democracia y buen gobierno, prestandoespecial atención a las mujeres, los jóvenes y lasminorías.

� Las ciudades deberían establecer fórums yasociaciones bilaterales y multilaterales para facilitarla formación de redes, la mutua ayuda y la difusiónmás rápida de las mejores prácticas.

� Las organizaciones no gubernamentales y lasorganizaciones comunitarias de base deberían serestimuladas a participar plenamente en el desarrolloequitativo y sostenible.

� El sector privado -local, nacional e internacional-debería orientar los instrumentos financieros y lasinversiones de forma que promuevan un desarrollourbano sostenible.

� Los gobiernos nacionales deberían conceder una


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alta prioridad a sus políticas de desarrollo urbanoen el marco de la política nacional y regional.

� Los gobiernos nacional y regional deberíanasegurar que las ciudades tienen suficiente poder yrecursos para desarrollar sus funciones yresponsabilidades.

� El Banco Mundial, el Programa de Desarrollo delas Naciones Unidas, el Centro de las NacionesUnidas para los Asentamientos Humanos, otrasagencias internacionales y los donantes bilateralesdeberían intensificar su colaboración con lasciudades, organizaciones no gubernamentales yorganizaciones comunitarias de base en los ámbitosde la vivienda, el desarrollo urbano y la reducciónde la pobreza.

Concluimos con una nota optimista:

Estamos entrando en un milenio urbano. Lasciudades, que siempre han sido motores decrecimiento económico y cunas de civilización, estánafectadas en la actualidad por cambios ingentes.Millones de hombres, mujeres y niños afrontanesfuerzos diarios para sobrevivir. ¿Podemos cambiaresta realidad? ¿Podemos ofrecer a la gente laesperanza de un futuro mejor? Creemos que siaprovechamos las fuerzas positivas de la educacióny del desarrollo sostenible, la globalización y lastecnologías de la información, la democracia y elbuen gobierno, el fortalecimiento de la mujer y dela sociedad civil, podremos construir realmenteciudades hermosas, ecológicas, con desarrolloeconómico y justicia social.


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Preparado por la Comisión Mundial URBAN 21

Por encargo del Ministerio Federal de Transportes, Edificación y Vivienda dela República Federal de Alemania

Berlín 2000

II. INFORME SOBRE EL FUTURO URBANOURBAN 21


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En el siglo XXI la política urbana -como tarea globalnacional y local- asumirá una significación crecientey crucial. Cuando entramos en el nuevo siglo, lamayor parte de la población mundial vive en lasciudades. Y la urbanización continúa creciendo. Haciael año 2025 dos tercios de la población mundial, esdecir, cerca de cinco mil millones de personas, viviránen las ciudades. Esta situación originará grandes retos,tanto para los países en vías de desarrollo y losnuevos países en vías de industrialización, en los queel crecimiento urbano se está acelerando, como enlos países industrializados, en los que el crecimientourbano se ha detenido en muchas ocasiones. Lapregunta es la misma en todas las regiones delmundo: ¿Cómo podemos influir en el desarrollo delas ciudades de forma que todos sus habitantescompartan el progreso económico, tecnológico ysocial, disfruten de diversidad cultural y de un medioambiente sano, y puedan participardemocráticamente en el desarrollo del lugar dondeviven?

Esta pregunta va a ser objeto de amplias discusionesen la Conferencia Global sobre el Futuro Urbano(URBAN 21). Para preparar el tema de laConferencia se designó una Comisión Mundialintegrada por destacados expertos de todo elmundo: académicos y expertos prácticos, políticosy representantes de organizaciones nogubernamentales, alcaldes y arquitectos. La Comisiónha preparado un Informe Mundial sobre el FuturoUrbano, que tengo el placer de presentarles.

El Informe Mundial analiza las actuales tendenciasglobales en el campo del desarrollo urbano y

propone principios orientativos para la ciudad delsiglo XXI. Tiene en cuenta los diversos tipos deciudad y su desarrollo. Su visión es la de unasciudades habitables y unas sociedades civilesdinámicas. A pesar de todos los riesgos y dificultades,la Comisión Mundial cree que hay razones para eloptimismo. En su opinión, la democratización y elbuen gobierno, el crecimiento económico y elprogreso tecnológico, junto con el crecimiento globalde los intercambios de información, de conocimientoy de soluciones, pueden usarse para un desarrollourbano sostenible económico, social, arquitectónicoy ecológico.

Como base para su trabajo, los miembros de laComisión Mundial recibieron un extenso informepreparatorio, redactado por el moderador de laComisión, Sir Peter Hall, y por Ulrich Pfeiffer, delInstituto de Investigación Empírica. Este informepreparatorio se basa en la opinión de expertos sobrecuestiones concretas, como las tendenciasdemográficas, el cambio social, la vida y el trabajoen la economía informal y el transporte. El textodel informe preparatorio está disponible en un CD-ROM, y también puede obtenerse en forma deatractiva publicación en las librerías.

Me gustaría agradecer a todos los que hancontribuido al Informe Mundial por su excepcionaltrabajo. Doy las gracias sobre todo a los miembrosde la Comisión. Estoy convencido de que su informeconstituirá una buena base para URBAN 21 yaportará un mayor ímpetu a los esfuerzos que seestán haciendo para alcanzar un desarrollo urbanosostenible.

Reinhard Klimmt

Ministro de Transportes, Edificación y Vivienda de laRepública Federal de Alemania

PREFACIO


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DR. ELA BAHTTAsociación de Mujeres Trabajadoras Autónomas, Ahmmedabad, India

PROFESOR LUIZ PAULO CONDEAlcalde de Río de Janeiro

OVÍDIO DE ANGELISSubsecretario de Estado Especial para el Desarrollo Urbano del GobiernoFederal de Brasil

PROFESOR SIR PETER HALLPlanificador urbano, Londres (Moderador de la Comisión)

PROFESOR THOMAS HERZOGArquitecto, Munich

PROFESOR TOMMY T.B. KOHEmbajador especial, Singapur

PROFESOR VLADIMIR R. KROGIUSInstituto Científico y de Diseño para la Reconstrucción de las CiudadesHistóricas, Moscú

MARK MALLOCH BROWNAdministrador del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas

SANKIE D. MTHEMBI-MAHANYELEMinistro de la Vivienda de la República de Sudáfrica

LORD RICHARD ROGERSArquitecto, Londres

DR. ISMAIL SERAGELDINVicepresidente del Banco Mundial, Washington D.C.

PROFESOR KLAUS TÖPFERDirector Ejecutivo del Programa de Medio Ambiente de las NacionesUnidas y del Centro para los Asentamientos Humanos (Habitat), Nairobi

PROFESOR ERNST-ULRICH VON WEIZSÄCKERMiembro del Bundestag alemán, Presidente del Instituto Wuppertal parael Clima, el Medio Ambiente y la Energía

ZHANG XINSHENGEx-Alcalde de Suzhou, China

LA COMISIÓN MUNDIAL URBAN 21

El Informe Mundial ha sido coordinado por Sir Peter HALL y Ulrich PFEIFFER.


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Lagos

El Cairo

Tokyo

Bombay

Shanghai

Jakarta

Karachi

Beijing

Dacca

Calcuta

Delhi

Tianjin

Metro Manila

Seul

Estambul

Lahore

Hyderabad

Osaka

Bankong

Teherán

Sao Paulo

Ciudad de Méjico

Buenos Aires

Río de Janeiro

Lima

Nueva York

Los Ángeles

África

Asia

América del Sur

América del Norte

5,68 3,61

2,28 1,97

1,40 0,10

4,22 2,55

1,96 1,85

4,35 2,34

4,43 3,42

2,33 1,89

5,74 3,81

1,67 2,33

3,80 2,58

2,73 1,91

2,98 1,75

1,98 0,32

3,68 1,45

3,84 3,55

5,17 2,83

0,24 —

2,19 2,51

1,62 2,30

2,01 0,88

0,8 0,83

0,68 0,50

0,77 0,84

3,30 1,32

0,31 0,39

1,72 0,46

1985-1995

Aglomeración urbana Población (en millones) Tasa de crecimiento anual (%)

2005-2015

14,274

10,28724,437

9,65614,494

26,83628,701

15,08227,373

15,08223,382

11,50021,170

9,86320,616

12,36219,423

7,83218,964

11,67317,621

9,88217,553

10,68716,998

9,28014,711

11,64113,139

9,31612,345

5,08510,767

5,34310,663

10,601

6,56610,557

6,83010,211

16,41720,783

15,64318,786

10,99012,376

9,88811,554

7,45210,526

16,32917,636

12,410

5 10 15 20 25 30

5% 10% 5% 10%

Cuadro 1: Megaciudades en 1995 y en 2015Población en 1995

2015Fuente: Naciones Unidas 1996, 451-456


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Justo después del milenio, otro gran hito humanoserá superado: por primera vez en la historia, lamayor parte de los seis mil millones de habitantesdel planeta vivirán en las ciudades. Entre el año 2000y el 2025, la población urbana del mundo se doblarádesde los 2.4 mil millones (en 1995) hasta los 5 milmillones; los habitantes urbanos crecerán desde el47 por ciento hasta alcanzar más del 61 por cientode la población mundial (Naciones Unidas, 1988,1996).

La mayor parte de este crecimiento explosivo seproducirá en las ciudades del mundo en desarrollo.

La población urbana en su conjunto se doblará entreel 2000 y el 2025 en América Latina y en el Caribe,en Asia y en África -sobre todo en África, donde lapoblación crecerá un 5 por ciento cada año,doblándose cada 13 años-. La ONU predice queen el año 2015 habrá 358 «ciudades millonarias»,con más de un millón de habitantes, de las que almenos 135 estarán en Asia. Y que de las 27«megaciudades», con más de diez millones dehabitantes, 18 estarán en Asia (Cuadro 1). Es aquí,en las explosivas ciudades de algunos de los paísesmás pobres del mundo, donde se encuentra el retoprincipal.

Este reto debe ser afrontado localmente, mediantela gestión del crecimiento espacial y de sistemas detransporte eficientes. Y también ha de ser afrontadoglobalmente, mediante el suministro de energíasrenovables como una condición previa para lasuperviviencia, y a través del crecimiento del reciclajepara vencer carencias de otra forma insuperables.

Un enorme reto, sin duda alguna, pero tambiénun enorme espacio de oportunidades; mayorlibertad y más oportunidades para el desarrollo,mientras la gente abandona sus tradicionales vínculoscon la tierra y el dominio total de la lucha diaria porla comida.

Con frecuencia parecerá que el progreso esminúsculo. Pero las oportunidades de mejoraraumentarán. Las sociedades urbanas son másabiertas y menos controladas que las rurales.Ofrecen a las personas más oportunidades paraestablecer redes o para colaborar en subsistemasde división del trabajo que generan una mayorproductividad y, en definitiva, mayor prosperidad ybienestar.

En tales sistemas de interacción de alta densidad,cada avance creativo afecta a los demás: enconsecuencia, las políticas pueden ayudar a estimularesos círculos virtuosos de crecimiento de lainnovación.

La urbanización es, por lo tanto, una condición previanecesaria para el desarrollo, pero no suficiente.Gestionar el crecimiento urbano para el desarrolloeconómico, reconciliarlo con la gestión de formasde desarrollo ecológicamente sostenibles y reducirla exclusión social, son los grandes retos del nuevosiglo.

Cuatro grandes fuerzas han forjado el crecimientoexplosivo de las ciudades en el siglo XX: lasdesruralización y la superpoblación rural combinadacon la industr ial ización; la concomitantedesindustrialización combinada con el crecimiento delsector terciario; la revolución de la movilidad, y laparalela revolución de las telecomunicaciones. Hoypodemos ver la gran fuerza de transformación delsiglo XXI: es la revolución de la información, que yaestá uniendo a las ciudades en sistemas globalescomplejos de interacción e interdependencia,creando de esta forma una nueva divisióninternacional del trabajo urbano: ciudades deservicios en el mundo desarrollado; un porcentajemayor de ciudades industrializadas en el mundo endesarrollo con ingresos medios; y ciudades coneconomía desestructurada, sólo débilmenteconectadas con las redes globales, y con bajos nivelesde productividad, escasez de capital (humano) y débilgestión urbana en los países subdesarrollados.

Así , mientras el siglo XX trajo consigo latransformación urbana, el siglo XXI transformará laexperiencia urbana.

La revolución de la información puede liberarprogresivamente a los habitantes de las ciudadesde onerosos trabajos manuales. Pero esto no esinevitable ni fácil: una cuestión esencial es la de cómopodemos desarrollar los avances tecnológicos deforma que nos liberen y sean accesibles a todas lasciudades y sus habitantes.

De nuevo el reto procede de las ciudades enexpansión del mundo en desarrollo, donde seproduce la siguiente paradoja: muchas personasestán aún llegando a ellas, demasiados niños estánnaciendo en estas ciudades basadas en la esperanza

EL RETO DEL MILENIO


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de una vida mejor; pero con demasiada frecuenciaresultan defraudados.

El desarrollo urbano ha traído un intenso aumentode la pobreza urbana: de acuerdo con lasestimaciones de la UNFPA (Fondo de las NacionesUnidas para la Población), el 27.7 por ciento de lapoblación del mundo en desarrollo vive por debajodel nivel oficial de pobreza, alcanzando el 34.2 porciento en Oriente Medio y en el Norte de África yel 41.6 por ciento en el África Subsahariana.

La pobreza urbana ha crecido más rápidamente quela rural. Y un amplio porcentaje de los más pobresson mujeres.

En esas ciudades la calidad del medio ambiente noestá mejorando; por el contrario, en demasiadoscasos se está deteriorando. Y en el caso de lasciudades de América Latina, el Caribe, África y Asia,el problema agobiante no es el crecimiento urbanoen sí mismo, sino el hecho de que demasiadasAdministraciones urbanas carecen de la capacidadadecuada o de competencias o recursos paragestionar ese crecimiento. Esto es cierto para algúntipo de ciudades en cualquier parte. Pero es ciertosobre todo en las ciudades que están creciendorápidamente en los países de renta media, por tresrazones esenciales.

En primer lugar, muchas de esas ciudades ya sonmayores que sus equivalentes en el mundodesarrollado, y se prevé que sean aún mayores.

En segundo lugar, la mayor parte sólo recientementeha iniciado su proceso de desarrollo, por lo que enmuchos casos, cuando no en la mayor parte de ellos,las principales consecuencias se manifestarán en elpróximo cuarto de siglo.

Y en tercer lugar, con algunas notables excepciones,ni sus estructuras de gobierno local ni sus tradicionesadministrativas están preparadas para abordar susproblemas de forma completamente adecuada.

Estas ciudades han alcanzado un gran acuerdo contrafuerzas arrolladoras, y algunas han emergido comomodelos para el resto del mundo. Pero estas últimasson muy pocas, y su ejemplo no se está extendiendocon suficiente rapidez.

En el siglo XXI la calidad de vida para la mayor partedel género humano será la que tengan las ciudades.

Seguramente desearán lo que la gente ha queridosiempre en la historia:

� Un trabajo satisfactorio que proporcionesuficientes ingresos y que libere de la pobreza;

� Vivir en sociedades bien integradas con redessociales estables, que reconozcan la fuerza de latradición y conserven sus lazos con el pasado, aunquepreparadas para adaptarse a los nuevos retos;

� Una vida en un estado de armonía ecológica yde equilibrio con el medio ambiente naturalcircundante;

� Disponer de la movilidad adecuada para podertener acceso al trabajo, a los comercios, a las escuelasde los niños, a los amigos y a las oportunidades deesparcimiento;

� Actuar como ciudadanos de un sistema políticoque ofrezca una representación equilibrada de losintereses y de los valores;

� Disponer de servicios públicos adecuados, desdeel alcantarillado a las escuelas, en relación con lasnecesidades básicas de todos los habitantes de laciudad; y

� Habitar en un entorno edificado que conserve latradición, pero que esté adecuado a las necesidadesde la vida económica moderna y de las formas devida actuales.

Proponemos que todo lo señalado sean dimensionesdel desarrollo urbano sostenible, un principio de fácilafirmación en términos generales, pero mucho másdifícil de hacer operativo en términos de decisionescotidianas.

Para llamarse sostenible con propiedad, una ciudaddebe puntuar en todos esas dimensiones. En laactualidad ninguna ciudad del mundo está ensituación de pretender tal título. Al comienzo delnuevo siglo, las demandas de desarrollo sosteniblerepresentan un reto enorme y desalentador.

Pero hay razones para el optimismo.

En primer lugar, la historia del siglo XX ha enseñadoque los desarrollos tecnológicos pueden modificarde forma esencial las pautas de vida urbana y detrabajo.

En segundo lugar, las ciudades continuarándemocratizando su proceso de toma de decisiones,haciendo más responsables a los gobiernos de laciudad.

En tercer lugar, existen expectativas reales de queel crecimiento de la población, causa de tantos


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problemas, se reduzca pronto, con la disminucióndel número de hijos por familia, dando lugar a unasituación mucho más estable.

En cuarto lugar, esperamos que el crecimientoeconómico continúe, especialmente en el mundoen desarrollo, produciendo así los recursos paraabordar los problemas de forma efectiva.

En quinto lugar, en el mundo desarrollado -al menosdurante el próximo cuarto de siglo y quizás durantemás tiempo- habrá un reconocimiento creciente dela necesidad de avanzar en el fortalecimiento de laeconomía informal, incorporándola progresivamentea la corriente principal del mundo económico,incluyendo así a millones de pobres urbanos en elproceso de desarrollo económico.

En resumen: creemos que el progreso tecnológicoy la globalización económica demostrarán que sonfuerzas benignas en su conjunto, ayudando a resolverlos dilemas actuales de las ciudades en desarrollo.

La localización y una mayor democratización,emparejadas con más autonomía y con fuentes

propias de ingresos, fortalecerán la economía localcon bienes que no son objeto del comercio.

La unión de las fuerzas externas e internasestablecerá la base para una mejor infraestructura yeducación.

Pero el camino no será llano ni fácil, y no es la razónmenos importante que el crecimiento de la riquezapuede también llevar aparejado el crecimiento delas disparidades entre los países y dentro de lospaíses.

Las economías locales, aportando fuentes desustento para millones de personas, estarán bajo laamenaza permanente de una economía globalizadaconducida por el constante avance tecnológico. Alargo plazo, esas fuerzas nos harán más ricos a todos;pero como dijo Keynes memorablemente, a largoplazo todos estaremos muertos. Mientras tanto, ladesigualdad será un reto continuo, y mejorar lasvidas de los pobres de las ciudades será unapermanente tarea principal.


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Cuadro 2: Población urbanaFuente: Recursos Mundiales 1998-99

100% 100% 100%

1980

Población urbana en %

Mundo 39 47 57

África 27 38 49

Europa 69 75 80

América del Norte 74 77 82

América Central 60 67 73

América del Sur 68 80 85

Asia 27 38 50

Oceanía 71 70 72

Países en desarrollo 29 41 52

Países desarrollados 71 76 81

2000 2020


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Las fuerzas directrices básicas que determinarán elmundo urbano del siglo XXI son la demográfica, laeconómica, la social y la medioambiental.

A corto y medio plazo, al menos, los responsablesde la política urbana deben aceptar esas fuerzas decambio y sus limitaciones como algo inevitable; peropueden dirigirlas y orientarlas para servir susobjetivos.

En este campo ayudará la magia del interéscompuesto, al transformar pequeños cambios endiferencias sustanciales. A más largo plazo, despuésde periodos de ajuste de entre 10 y 25 años -sobretodo gracias a un crecimiento más lento de lapoblación- podremos conformar en potencia a lasmismas fuerzas directrices.

El proceso político, que es también una de las fuerzasdirectrices, puede transformar el curso de laeconomía y el desarrollo de la sociedad, la tecnologíay la cultura. Debería hacerlo a través de dosconceptos interrelacionados: desarrollo humanosostenible, alcanzado por medio del buen gobiernourbano.

Estas fuerzas están interrelacionadas. Un altocrecimiento de la población reduce la posibilidadde aumentar la renta per capita; a la inversa, elcrecimiento de la renta per capita está asociadogeneralmente con una caída de las tasas de fertilidad,y también con unas menores tasas de crecimientode la población.

En contraposición, las ciudades maduras, con unapoblación envejecida (y, a largo plazo, decreciente),pueden exhibir tasas relativamente altas deformación de hogares, con los consiguientes efectosduraderos sobre la demanda de vivienda y deconsumo: el crecimiento de la población sedesvincula de las necesidades espaciales, queconducen a una creciente dispersión de las ciudadesen anillos suburbanos circundantes y a densidadesmás bajas, haciendo más caros los servicios.

Hay una pregunta clave:

¿Hasta qué punto el mundo urbano del año 2025planteará problemas comunes o, por el contrario,hasta qué punto están siguiendo el mundodesarrollado y el mundo en desarrollo caminosdiferentes -e incluso contradictorios-?

Consideramos que en todo el mundo actuarán lasmismas fuerzas, y que también hay numerosas tareassimilares en todo el globo; pero esas tareas amenudo son diferentes en las ciudades condiferentes escenarios de desarrollo demográfico ysocioeconómico.

Y, incluso entre las ciudades con el mismo nivel deproductividad o de ingresos, es probable que lasdiferencias culturales y políticas originen distintasrespuestas políticas.

Hay cinco tareas globales comunes:

� En la mayor parte del mundo, continuarreduciendo la población;

� Aumentar la productividad del trabajo;

� Reducir la polución del medio ambiente quedesborda las fronteras nacionales y urbanas,especialmente mediante tecnologías medio-ambientales;

� Gestionar la transición hacia energías renovablesy una economía reciclable; y reconcebir en estecontexto el transporte público, especialmente elcoche; y

� Establecer un sistema más rápido de difusión delas buenas prácticas en una densa red urbanainternacional común.

Y hay cinco tareas locales comunitarias:

� Establecer una buena gobernabilidad; avanzar enla descentralización y la democratización y fortalecerel gobierno local;

� Promover el desarrollo humano y económico,especialmente mediante una mejor educación;

� Evitar la degradación del medio ambiente local,en parte mediante una mejor oferta deinfraestructuras;

� Promover la integración social; y

� Construir ciudades atractivas, funcionales yhabitables, integradas en redes de ciudades.

La transformación del mundo en una red urbanahará mucho más fáciles todas estas tareas globalesy locales, a medida que la urbanización se orientehacia un crecimiento más bajo de la población, y lasposibilidades de trabajo y de vida de alta densidad

FUERZAS BÁSICAS Y RESULTADOS URBANOS


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faciliten la generación de nuevo empleo en unadivisión del trabajo constantemente cambiante,incrementándose las posibilidades de ahorrar yreciclar energía y difundiéndose el conocimiento másrápidamente.

Evidentemente, la concentración industrial tambiéncrea problemas: problemas de gestión, deconcentración de la contaminación local y deconflictos políticos.

Pero seguramente pesarán más las enormes ventajasque las ciudades ofrecerán para superar su presentecrisis de sostenibilidad.

Estas tareas comunitarias y comunes unirán a lasciudades en diferentes países y continentes, a medidaque cotidianamente demuestren sus semejanzasfundamentales.

Sin embargo, la experiencia cotidiana demuestra quela ciudad cambia y continuará cambiando en granmedida. Los problemas de las megaciudades no sonlos de las pequeñas ciudades en el interior profundode cada país. Algunas ciudades están altamenteinterconectadas con la economía global; otras,mucho menos.

Enfrentados con semejantes contrastes, existe latentación de decir que cada ciudad es única. Perohay constelaciones típicas que pueden observarseuna y otra vez, y sobre esta base (sin cubrir todaslas variantes típicas observables), podemos haceruna distinción esencial entre tres tipos de ciudades,que representan tres constelaciones típicas de laevolución demográfica y socioeconómica.

1. La ciudad que hace frente a un hipercrecimientoinformal:

Está representada por muchas ciudades del ÁfricaSubsahariana y del Subcontinente Indio, por elOriente Medio musulmán y por algunas de lasciudades más pobres de América Latina y del Caribe.

Se caracteriza por el rápido crecimiento de lapoblación, debido simultáneamente a la emigracióny al crecimiento vegetativo; una economíafuertemente dependiente del sector informal; unapobreza muy generalizada, con extensas áreas deinfraviviendas; unos problemas básicos de medioambiente y de salud pública; y difíciles problemasde gobernabilidad.

2. La ciudad que hace frente a un crecimiento dinámico:

Esta es la ciudad característica del mundo en rápidodesarrollo con ingresos medios, representado porbuena parte de Asia, América Latina y el Caribe yOriente Medio. Aquí, el crecimiento de la poblaciónestá disminuyendo, y algunas de estas ciudadesafrontan la perspectiva de una población envejecida.

El crecimiento económico continua siendo rápido,pero con nuevos retos procedentes de otros países.La prosperidad trae consigo problemasmedioambientales.

3. La ciudad madura que se debilita y hace frente alenvejecimiento:

Esta es la característica ciudad del mundo avanzadode América del Norte, Europa, Japón y algunas partesdel Este de Asia y de Australasia.

Se caracteriza por su población estable odecreciente, la amenaza del envejecimiento y de laescisión familiar, el bajo crecimiento económico y labaja adaptación, y la polarización social.

Pero tiene recursos para abordar los problemasmedioambientales, si así lo desea. Estas ciudades secaracterizan por una dispersión muy extendida ypor la reconcentración, dirigiendo el crecimiento delas ciudades más pequeñas y amenazando laviabilidad de las ciudades centrales más viejas.

Nuestra descripción se centra predominantementeen el tipo europeo de ciudad vieja madura.

Las ciudades de las economías en transición del Estede Europa y el Este de Asia quizás deberíanintegrarse en una cuarta categoría.

Pero esto resulta difícil, porque están lejos de serhomogéneas:

Se diferencian enormemente en su nivel dedesarrollo (algunas hacen frente al hipercrecimiento,mientras que otras son ciudades altamente maduras)y en su historia reciente (van desde China y Polonia,que han acreditado recientemente algunas de lastasas de crecimiento más altas del mundo, a Rusia,donde la economía se ha contraído drásticamente).

Por lo tanto, resulta más fácil subsumirlas en algunade las tres categoría principales antes señaladas, ypor eso serán tratadas en los siguientes escenarios.


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Las fuerzas motrices están conduciendo a lasciudades del mundo en ciertas direcciones, y lo estánhaciendo muy rápidamente.

Aquí comenzaremos por pronosticar a dóndellevarán hacia el año 2025 a nuestros tres tipos deciudades -las ciudades que se enfrentan a unhipercrecimiento informal, las ciudades que hacenfrente al crecimiento con dinamismo, y las ciudadesmaduras en decadencia que se enfrentan alenvejecimiento-. Este Escenario de «tendencias» ode «continuar igual» parte de la idea de que no se

DOS ESCENARIOS:EL MUNDO URBANO DEL AÑO 2025

produce una intervención relevante del gobierno, anivel nacional o local, para cambiar las tendenciasfundamentales. Por ello, planteamos la preguntacrítica: ¿Podemos imaginarnos a los gobiernosactuando, positiva pero sensiblemente, para influiren las fuerzas motrices y así corregir las tendencias?

Este Escenario de «corrección de las tendencias»representa el fruto de políticas positivas. En elCapítulo IV, que viene a continuación, explicamoscómo deben ser esas políticas.

LA CIUDAD QUE AFRONTA UNHIPERCRECIMIENTO INFORMAL

«Escenario de tendencias»

Tendencias básicas: Los déficits en formación,ahorros/inversión y producción y las necesidadesde las ciudades con hipercrecimiento dominan todaslas actividades políticas.

Demografía: Hay un gran número de familiasjóvenes: una bomba demográfica. A pesar de queuna mejor seguridad social puede reducir lanecesidad de tener familias numerosas para laprotección contra la pobreza en la vejez, semantiene la alta tasa de nacimientos por culpade la ignorancia sexual, la superstición y la escasaeducación de las mujeres. La reducción delcrecimiento de la población resulta especialmentedifícil en la India, que adelanta a China paraconvertirse en el país más poblado del mundo.

Como el SIDA se extiende, se intensifica la carreraen busca de un tratamiento barato para el mundoen desarrollo.

Continúa la emigración a las ciudades. La poblaciónurbana se triplica en el 2025.

En la mayor parte del África Subsahariana: rápidaexpansión del SIDA entre los jóvenes varonesadultos y las mujeres; gran pérdida de poblacióntrabajadora joven y crecimiento de una poblaciónhuérfana dependiente.

Economía: La inmigración de trabajadores pococualificados, junto con tasas de natalidad máselevadas, producen un superávit a largo plazo demano de obra no cualificada que reduce el aumentode la renta y genera grandes desigualdades. El sectorinformal sigue siendo demasiado autosuficiente yseparado, ya que el acceso al crédito o a losmercados de suministros es débil.

La división del trabajo avanza muy lentamente.Resulta difícil incrementar la infraestructura per capita,o facilitar trabajos adecuados u hogares o plazasescolares (debido a una cuestión de capital humano);los problemas de supervivencia de la generaciónjoven desbordan cualquier otra consideración.

El número de personas pobres se duplica; la mayorparte de los más pobres son mujeres. La expectativade vida y las tasas de alfabetización aumentan, perolas oportunidades económicas para las mujeressiguen siendo limitadas, especialmente en las familiascuya cabeza es femenina (más del 30% de lapoblación con bajos ingresos).

Se produce una lucha por la supervivencia en laeconomía informal, con sistemas locales deintercambio sin contacto exterior, o muy escaso.

El sector estructurado, aunque relativamenteimproductivo, lucha por competir en los mercadosexteriores. La escasa educación, los déficits de


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infraestructuras y los inestables mercados de créditoy de suministros, generan riesgos más altos yproblemas de calidad y de distribución.

La integración en los mercados globales es aún débil.

Sociedad: Urbanización informal: las ciudades crecensin una base económica formal; aumentan las tasasde delincuencia y de violencia.

La mayor parte de la gente vive en la sociedadinformal. El crecimiento no planificado es la solucióndominante en los barrios. Como la ciudad regularcrece también, las ciudades se vuelven aún másfragmentadas e incoherentes: las áreas de viviendasirregulares proliferan fuera de control, junto a lasviviendas regulares e incluso lujosas.

Vivienda/infraestructuras: La infraestructura y losservicios incrementan su capacidad, con necesidadescrecientes de viviendas, limpieza y recogida deresiduos, suministro de agua, medios para eltratamiento de residuos y transporte. El pobre pagamás. Pero incluso bajo condiciones de extremapobreza, la importancia de la vivienda y de lainfraestructura en los más viejos asentamientosirregulares más estables crece lentamente. La mayorparte de las ciudades aceptan la necesidad deestabilizar la posición legal de los propietariosinformales. Las técnicas de cooperación y deautoorganización mejoran lentamente a través delaprendizaje de cómo hay que actuar.

Medio ambiente: La lucha por la supervivencia obligaa un uso ineficiente de los recursos naturales paraproducir bienes básicos, desde la vivienda a lacomida; hay sobreutilización y abandono del medioambiente natural. Hay escasa preocupación por lasgeneraciones futuras. En las áreas estabilizadas, haylentas mejoras en el tratamiento de las aguas oincluso de los residuos. Pero más tarde, nuevasgeneraciones de asentamientos irregularescomienzan con condiciones por debajo de losestándares, y con ninguna o escasa ayuda exterior.

Transporte: Los habitantes de las ciudades pobressiguen dependiendo de los desplazamientos a pie:al crecer las ciudades, se reduce drásticamente sucapacidad para participar en los mercados de trabajourbanos y para acceder a los servicios, continuandoatrapados efectivamente dentro de sus propiosbarrios irregulares.

Estructura urbana: Hay unas series caóticas deasentamientos irregulares, en los límites de lasupervivencia económica y medioambiental. Existe

un riesgo permanente de catástrofe. El aspecto y elcrecimiento fragmentados generan una imagen decaos y de desorden, que sólo se atenúa lentamente.

«Corrección de las tendencias»

Cambio de política básica: Economizar los recursosescasos, usarlos de forma más efectiva para lasnecesidades prioritarias y un crecimientodemográfico más reducido proporcionan la clavepara un escenario más equilibrado social ymedioambientalmente.

Demografía: Unas políticas más radicales deeducación y unas políticas más agresivas para reducirlas tasas de natalidad reducen la presión demográfica.Lo más efectivo es la educación de las mujeres yretrasar la edad de los embarazos. Los gobiernos ylas agencias internacionales pactan con las empresasfarmacéuticas para apoyar un importante programapara lograr un tratamiento del SIDA efectivo ybarato, aportando un modelo para abordar de formamás general los problemas sanitarios.

Economía: La intensificación de la cooperacióninternacional, junto con la adaptación a las necesidadesdel moderno sector industrial, permite un crecimientomás rápido y mayores inversiones extranjeras directas.En algunas ciudades, el crecimiento de la productividaden las manufacturas avanzadas aporta un notableincremento de la renta media, pero además amenazael sustento de los que se encuentran en la economíainformal. El crecimiento continuo del sector informalse convierte en un problema fundamental. Unasestrategias complejas -la gestión urbanadescentralizada, la formación, una mejor cooperaciónentre los sectores formal e informal- mejoran lasexpectativas de crecimiento fuera del sectorestructurado. Las ciudades desarrollan políticasefectivas para ayudar a estructurar la economíainformal: se produce un fortalecimiento de lasrelaciones de la corriente principal de la ciudad conlos mercados de insumos y productos (microcréditos,materiales de construcción, alimentos, agua,transporte).

Los proyectos de autogestión comunitaria en losbarrios, basados en recaudaciones informales parapagar los materiales, ayudan a superar los déficitsde infraestructura.

Las redes de microcrédito juegan un papelclave en el desarrollo del sector informal. Estasredes crecen rápidamente. Las mujeres pobresson las más beneficiadas.


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En algunas ciudades, los proyectos (financiados poragencias internacionales) extienden la educación demasas, especialmente para los maestros, a travésde una tecnología de la información más barata. Lasescuelas en las áreas pobres están completamenteconectadas; los maestros-tutores gestionan elprograma de trabajo y supervisan los avances. Estogenera una mejora sustancial: reducción delanalfabetismo, y una mayor cantidad de personasque obtienen niveles de educación secundaria y quecontinúan hacia niveles más altos o superiores deeducación.

De esta forma, las ciudades atraen inversionesexteriores directas, ofreciendo una mano de obrabien formada con salarios competitivos. El empleocrece claramente en el sector industrial formal; laeconomía informal mal remunerada se reduce y sediversifica progresivamente en un sector intermedio,con algunas características de los sectores formal einformal.

Éste último se integra progresivamente con el sectorpúblico formal y el sector comercial globalizado -tanto directamente (por ejemplo, mediante lasubcontratación) como indirectamente (porejemplo, mediante los servicios realizados por lostrabajadores en el moderno sector comercial)-.

Sociedad: La mayor parte de las ciudades diseñan yejecutan políticas más efectivas para mejorar lasviviendas irregulares, desarrollando políticas deasistencia cooperativa informales. Las agenciasinternacionales juegan un importante papel alprincipio, pero las ciudades se vuelven másautosuficientes. Suposición básica: las poblacionesinformales son creativas, enérgicas y entusiastas paramejorar el entorno de sus viviendas. Clave: unaplanif icación barata y sencil la con mejoresconcepciones del desarrollo, que ayude a los lídereslocales a organizar los movimientos cooperativosde barrio.

Vivienda/Infraestructuras: El suministro privado deagua y de limpieza y recogida de basuras se convierteen un sector en crecimiento, promovido por lasinstituciones internacionales, con una amplia difusiónde las buenas prácticas. Clave: el suministro privadode infraestructuras en la ciudad regular, las soluciones

de mercado para la red de saneamiento, la red deabastecimiento de agua y las principales líneas dealta tensión, junto con soluciones sencillas para lacooperación autogestionada en los barriosirregulares. Los retrasos en la aplicación deinnovaciones en el sector público se reducen,mediante intensos esfuerzos para difundir lainformación y la experiencia. La era de la informaciónse convierte en una era de difusión más rápida delas prácticas más baratas o exitosas.

Medio ambiente: La mejor educación genera uncambio en las prioridades: el patrimoniomedioambiental y la salud se convierten en lasmayores prioridades. Se producen avances en lalucha contra la contaminación atmosférica mediantela disponibilidad de vehículos con bajas emisiones,un mejor control de las emisiones de los vehículosantiguos y un mejor tratamiento de los residuos.Clave: progresos hacia una estrecha colaboraciónentre los grupos de trabajo que actúan en toda laciudad y los grupos de barrio, ayudándoles a actuarde forma más eficaz. El elevado crecimiento, queantes era un factor negativo, se convierte ahora enuna fuerza motriz clave para un mayor desarrollosostenible y en una oportunidad, ya que la crecientecontaminación, la congestión del tráfico, el enormecrecimiento urbano y los riesgos para la saludmovilizan las energías populares para reducir losriesgos y mejorar las condiciones de vida. Las políticaspara reducir la contaminación y mejorar eltratamiento de las aguas residuales se benefician delas economías de escala en un área urbana completa.

Transporte: Las políticas nacionales estimulan el usode la bicicleta como el mejor medio de transportey de accesibilidad para los pobres urbanos. Lasciudades celebran contratos con empresariosprivados para desarrollar servicios de autobuses debajo coste en los principales corredores urbanos,con servicios informales de transportes colectivosdiscrecionales cubriendo los espacios entre ellos.

Estructura urbana: El sector formal se desarrollarápidamente, pero los sectores informales dominanaún en muchas áreas. Las ciudades continúan siendofragmentadas e incoherentes, pero comienzan acrecer en su conjunto mediante la creciente y mejorintegración entre los sectores.


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LA CIUDAD QUE AFRONTA ELDINAMISMO


Tendencias básicas: El incremento de la productividadproduce el crecimiento de los estándares de vida ymayores posibilidades de hacer frente a losproblemas, pero también introduce nuevos retosde sostenibilidad.

Demografía: A pesar del amplio porcentaje dejóvenes, las tasas de natal idad desciendenbruscamente en las zonas urbanizadas. Se difundeel conocimiento de los anticonceptivos y el valoreconómico de los hijos desciende, al crecer loscostes de la educación y de la vida más rápidamenteque los ingresos. Un cuidado más intensivo de loshijos y la educación incrementan la calidad del capitalhumano.

La fuerza de trabajo crece: aumenta la ratio depersonas en edad de trabajar en relación con laspersonas sin trabajo, contribuyendo al crecimientourbano. Pero posteriormente, cuando se retiranamplios colectivos nacidos en los años 50 y 60,suponen una carga sobre un número menor depersonas en edad de trabajar. No obstante, losporcentajes de personas mayores se mantienenrelativamente bajos en muchas ciudades.

Economía: Hay una economía dual: ciudades ricasdel sector formal y barrios irregulares. Problemadel sector moderno: amenazas dedesindustrialización, al trasladarse el capital aciudades con menores rentas. Progresivaformalización del sector informal.

Sociedad: Las ciudades más grandes continúanatrayendo emigrantes, y descentral izan sucrecimiento hacia la periferia, a menudo alejada delcentro, mediante viviendas planificadas para lossectores con rentas más altas y, simultáneamente,con ocupaciones irregulares realizadas por lospobres. Rápido crecimiento de una nueva clasemedia con estudios. Mayor combinación deasentamientos regulares e irregulares, dando lugaren ocasiones a tensiones sociales. Crecimiento delas regiones megaurbanas policéntricas, con más de20-30 millones de habitantes, y una división deltrabajo en forma de red: mientras los serviciosavanzados se encuentran en la ciudad central, losservicios más rutinarios y las manufacturas se sitúanen la periferia.

En algunas ciudades (especialmente en AméricaLatina) los movimientos sociales organizanocupaciones de tierras, y a veces aportan un ordensocial. Hay peligro de polarización entre la ciudadregular y la irregular.

Vivienda/infraestructuras: Continúan creciendo elnúmero y a veces las proporciones de los desarrollosde viviendas irregulares, en ocasiones enemplazamientos arriesgados e insostenibles, alejadosdel empleo y de los servicios, y careciendo deinfraestructuras o disponiendo de unos nivelesmínimos, presentando así riesgos sanitarios ymedioambientales.

Medio ambiente: El desarrollo urbano y económicoproduce mayores ingresos, generando más tráfico,unas crecientes demandas de suelo, incrementosdel consumo de calefacción y de aire acondicionadoy un aumento de la contaminación. En las áreas máspobres, las plantas industriales continúanproduciendo emisiones tóxicas y residuos en lasprimeras fases; no hay intentos de controlar lasemisiones, o son escasos. Más tarde, surge el apoyopolítico a las estrategias medioambientales.

La dispersión de los hogares y de los trabajos en lasmayores ciudades trae consigo el crecimiento delas áreas con baja densidad, incrementando lacontaminación y el consumo de energía debido a ladependencia del transporte privado: se produce unincremento muy rápido de los propietarios yusuarios de vehículos. La producción mundial depetróleo alcanza su cima en el año 2010, ya que elconsumo comienza a subir muy rápidamente debidoal incremento de los propietarios y usuarios devehículos, conduciendo a un repentino y dramáticoincremento de los precios en todo el mundo -unatercera crisis energética global, que recuerda las delos años 70-. Creciente evidencia de calentamientoglobal, con importantes inundaciones en las áreasde baja altitud, especialmente en Asia, afectando alos asentamientos urbanos irregulares.

Transportes: El rápido crecimiento de la renta generaun crecimiento de la demanda de coches en lamayoría de las ciudades. La alta densidad de las áreascentrales de las ciudades limita las dimensiones delos viales o de las nuevas construcciones, incluso enlas ciudades que crecen en riqueza y en ingresos


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fiscales. Por todo ello, se produce una crisis deltransporte: el transporte público es sólo una soluciónparcial, ya que el éxodo de los puestos de trabajo yde las personas hacia áreas con más baja densidadhace crecer el número de familias que dependendel automóvil.

Primera ilustración de la paradoja del desarrollosostenible: el crecimiento económico produce condemasiada facilidad resultados negativos, como lacontaminación.

Las inversiones en infraestructuras llegan con retraso:sobre todo, las redes de trenes y de metros soninsuficientes. Hay una gran dependencia de los serviciosde autobuses, con frecuencia de pobre calidad. Todoello genera una alta dependencia del coche (muchomayor en relación con la renta que en las ciudadesmaduras), con una crisis debida a la escalada en losprecios de los combustibles. Hay importantescongestiones de tráfico, contaminación originada poréste y desplazamientos muy grandes hasta el trabajo.

Estructura urbana: Hay dos estructuras alternativas:

Crecimiento explosivo en Asia Oriental: El crecimientose difunde desde las ciudades más grandes hacia lasciudades más pequeñas cercanas, integradas enregiones megaurbanas o en amplias regionesurbanas, con 10-30 millones de habitantes.

Las contradicciones de América Latina y del Caribe:Una distribución altamente desigual de la rentaorigina una economía urbana dual y una estructurasocial urbana altamente segregada: apartamentoslujosos, elegantes oficinas de alto nivel y edificios dehoteles en los centros urbanos, junto con enormesbarrios de chabolas en las afueras. Hay uncrecimiento muy rápido de los propietarios yusuarios de vehículos, facilitado por los bajos costesde la circulación, que estimula la dispersión urbana.Hay pocas posibilidades de compensación mediantela construcción de nuevas líneas de metro. Confrecuencia, se producen consecuencias negativasextremas derivadas de la escala y el ritmo decrecimiento: importantes congestiones de tráfico,contaminación originada por la circulación ydesplazamientos muy largos hasta el trabajo, y unaerrática y desigual distribución de los servicios básicos.

La ciudad de alta densidad de Asia Oriental semuestra más sostenible, pero no puede exportarsefácilmente como solución a las extensas áreasmetropolitanas de baja densidad de América Latinay del Caribe.

Las ciudades de tamaño medio, con más de un millónde habitantes, ofrecen un ritmo de crecimientoextremadamente alto y acelerado. Alivian la presiónque sufren las ciudades más grandes. Pero tambiénpueden padecer un medio ambiente pobre, sobretodo porque algunas fracasan en el desarrollo de lacapacidad administrativa o la autonomía financieraque les permita gestionar las consecuencias delrápido crecimiento.

«La corrección de las tendencias»

Cambio de política básica: Hay ciudades que aprendenrealmente, que son extremadamente exitosas en eluso del conocimiento y la experiencia internacional,y que se colocan cada vez más en la vanguardia deldesarrollo sostenible.

Demografía: Las políticas para estimular unas tasasmás bajas de natalidad, especialmente mediante laeducación de las mujeres, ya han realizado su tarea.Pero hay una preocupación emergente por lasimplicaciones del envejecimiento en un periodo de20-30 años.

Pero los problemas son mucho menores que en lasciudades envejecidas maduras, sobre todo porquemás bien se evita la expansión de sistemaselaborados de pensiones: los ahorros individualesforman la base de la mayor parte de los sistemas depensiones, y así las tasas de ahorro son más altasque en la mayor parte de las ciudades viejas conalta renta. Los sistemas de pensiones privados creanincentivos para el posterior retiro. Junto con unaeducación más eficiente, esto supone el aumentode la vida laboral, reduciéndose así la servidumbrede la edad.

Economía: Casi todas las ciudades con ingresosmedios, especialmente en el Este de Asia, continúancreciendo, pero no a la misma velocidad. Muchasse unen a Singapur y a Hong Kong como economíascompletamente desarrolladas -especialmente en lasprovincias costeras de China- alcanzando la categoríade rentas medias.

Las manufacturas se dirigen a una producción másintensiva en capital y en conocimiento. Las ciudadesmás importantes se dirigen progresivamente aproporcionar servicios avanzados.

Una fuerza laboral cualificada y flexible atraeinversiones y estimula el desarrollo local deinnovaciones. Se hace fundamental el acceso más


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barato a la educación, fortaleciendo la motivaciónde los estudiantes y de los padres y ayudando areducir la desigualdad, especialmente en las ciudadesde América Latina y del Caribe. Hay algunos posiblesimpactos negativos sobre los barrios en declive osegregados -pero incluso aquí, la tecnología de lainformación puede traer una revolución educativa-.

Sociedad: Las transformaciones económicas mejoranla posición de muchos trabajadores, que comienzana recibir ingresos regulares y a preocuparse por laeducación de sus hijos. La promoción de lospequeños negocios y la existencia de un mejorentorno para ellos fortalecen los valores de la clasemedia; la clase media amplía y formaliza los barriosirregulares.

Vivienda/Infraestructuras: Con una Administraciónlocal fragmentada, la presión procede de los barrios-para lograr una autoorganización local más efectiva-y de la región -para alcanzar un gobiernometropolitano más integrado y una mayorparticipación en los ingresos fiscales-. (Hay algunasresistencias de los intereses de los poderes centrales,que se superan gradualmente). Resultado: unasolución de dos niveles, con un gobiernometropolitano para la provisión de infraestructurasy la prestación de servicios básicos, y unos consejosde barrios para movilizar los recursos humanoslocales, haciendo un mejor uso de los limitadosrecursos.

La gente crea en los barrios irregularesorganizaciones locales para gestionar su medioambiente local y las necesidades urbanas.

Se difunden rápidamente gracias a la emulación losproyectos modelo para mejorar las viviendasirregulares, basados en la autogestión local, y losimpuestos locales cuyo producto se gasta deacuerdo con decisiones políticas locales. Las áreasirregulares se vuelven progresivamente suburbiosde clase media.

Medio ambiente: Los nuevos retos crean nuevaspolíticas: algunas ciudades desarrollan solucionesimaginativas a sus problemas, con programas parael reciclaje, buena calidad de transporte público yestímulo del desarrollo sostenible urbano.

Emergen como ciudades con buenas prácticas, conuna reputación mundial en el campo de larenovación urbana. El suministro combinado decalefacción y de energía mediante la cogeneración,la reducción del tráfico privado gracias a un

transporte público eficiente y confortable, elsuministro eficiente de comida y de bienes deconsumo, y una mejor educación medioambiental,resumido todo ello en un paradigma de «ciudad deaprendizaje», sirve de ejemplo para que otrospuedan seguirlo.

Transportes: Las ciudades desarrollan una sofisticadacompetencia urbana para solventar los problemasdel transporte, en continuo aumento, y las tareasconexas de gestión del crecimiento urbano, ya quelos contactos internacionales se incrementan y elconocimiento de las mejores prácticas se difunderápidamente.

Las soluciones de Singapur, Hong Kong y Curitibase exportan rápidamente. Las ciudades con mejoresprácticas «empaquetan» sus sofisticadas soluciones(racionamiento de acceso pagado para los vehículos,tarifas electrónicas, incentivos para compartir loscoches, autostop electrónico) para exportar a otrasciudades, produciendo un servicio de exportaciónmundial que revoluciona el tráfico urbano.

Pero hay un continuo problema en las áreasperiféricas dependientes del vehículo, sólo resolublemediante el desarrollo del supercoche basado en latecnología de la «celda de combustible»8 , ademásde una versión de superautobús que ofrece unservicio con calidad de tren a bajo coste.

Estructura urbana: Estas ciudades varían: algunastienen altas densidades y un transporte de masasaltamente desarrollado; otras son ciudades de tipoextensivo, intensivas en combustible y máscontaminadas.

Pero hay una tendencia general hacia densidadesmás altas y hacia el apoyo al transporte público,especialmente para los que carecen de acceso a loscoches (el pobre, el joven y el disminuido).Normalmente, esto no implica la construcción demetros, que son caros y de impacto limitado; enmuchos casos, unos sistemas de autobuses eficientesy carriles separados para bicicletas son más eficacesen relación con los costes.

8 NOTA DEL TRADUCTOR: «Celda de combustible» es la expresiónque se usa en castellano para traducir la expresión inglesa fuel-cell, queindica una nueva tecnología energética no contaminante, basada en lageneración de electricidad combinando oxígeno e hidrógenoelectroquímicamente sin ninguna combustión.


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LA CIUDAD MADURA DEBILITADA, QUEAFRONTA EL ENVEJECIMIENTO


Tendencias básicas: En las ciudades más ricas: la mayorparte de la gente tiene altos niveles de educación,aunque la pobreza no ha sido vencida; casi todasson democracias maduras, con una buenaadministración y una sólida base financiera. Hayproblemas de intereses creados o de grupo. Por lotanto, son ciudades que políticamente se muevende forma lenta, con dificultades para adaptarse a lasnecesidades de una población envejecida.

Demografía: El problema central es el declive de lapoblación de la ciudad, con tasas de nacimientostan bajas como el 13 o el 14 por mil en las ciudadeseuropeas. Hay una variante americana con tasas denacimientos y de emigración más altas.

La disminución de la población supone costeseducativos más bajos, pero incrementa los gastosen seguridad social, debido al aumento del númerode ancianos (incluidos los muy ancianos).

Hay escasez de capital, debido a que las tasas de ahorrode los más ancianos son bajas. Los incrementos enla intensidad del capital se ralentizan, haciendo másdifícil el aumento de la productividad del trabajo.

El capital humano envejecerá. Sin cambios radicalesen las costumbres, crecerán los riesgos para laproductividad.

Las ciudades maduras tienden a ser entornos hostilespara las familias jóvenes. Por ello hay un bajo númerode hijos y una elevada proporción de mujeres quetrabajan. Hay una reducida capacidad de la familiapara proporcionar servicios a los mayores. Lanecesidad de servicios profesionales caros crecerárápidamente si no surgen nuevas solucionesinformales. Los costes del Estado del bienestar soncrecientes. Hay tensiones políticas entre la poblaciónmás joven y las poblaciones más viejas establecidasdesde hace más tiempo.

Economía: El cambio a las industrias de servicios,especialmente de servicios humanos, profundiza lalocalización de los mercados de trabajo, pero se velimitado por el incremento de precios. Los serviciosde buena calidad se convierten en un lujo.

Una fuerza de trabajo envejecida se manifiestaventajosa en trabajos complejos, como es el casode los abogados, los banqueros o los consultores

de alto nivel, pero se queda rezagada en otrosmuchos campos -especialmente el de la altatecnología- donde los conocimientos técnicos o losmétodos analít icos se basan en el nuevoconocimiento.

Las ciudades maduras dependen de unas inversionesdepreciadas, ampliamente acumuladas en su entornoedificado.

Con el declive de la población y del empleo, seacredita la dificultad de mantener un amplio capitalintensivo y una infraestructura intensiva (metros,redes de alcantarillado). Las personas mayores conpoca movilidad consumen más espacio per capita;la densidad de población se reduce.

La recesión económica reduce la demanda de suelopara oficinas y más aún para fabricas, creandoproblemas para los mercados inmobiliarios.

Así, hay rehabilitación en vez de nueva construcción,y menos proyectos arquitectónicos espectaculares.

S o c i e dad : E l de s emp l eo no de s apa r e ceautomáticamente con el declive de la oferta de manode obra, debido al continuo desajuste entre lademanda de trabajadores altamente cualificados yuna oferta de trabajadores escasamente formados.

Es desempleo se concentra en las áreas urbanascentrales de baja calidad, crecientemente aisladasde las corrientes principales de la sociedad.

Las personas con recursos se trasladan hacia áreasmás atractivas y seguras, donde el riesgo de conflictosocial es más bajo.

Hay una división geográfica y social creciente, conuna clase baja con una educación semipermanente:se ensancha la grieta entre los niveles educativos delas áreas acomodadas y de las deprimidas, donde ladesidia y la exclusión son comunes.

Los grupos de desempleados con bajos ingresosson cada vez más conscientes de su situación, ydescargan su frustración contra las personasacomodadas. Los adultos jóvenes más necesitadosc o n s u m e n d r o g a s d u r a s , s e p a r á n d o s epermanentemente del empleo regular y de lasaspiraciones sociales.

Hay altos niveles de delincuencia, con aumento delos robos en domicilios, los robos de coches, los


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asaltos y los delitos relacionados con las drogas. Lascalles en las zonas deprimidas se convierten en áreasintransitables. Los alborotos y disturbios se vuelvenacontecimientos normales.

Progresivamente, una edad elevada se convierte ensinónimo de pobreza para todos los que sonincapaces de ahorrar. Los ancianos dependerán denuevo de sus familias, que pueden ser remisas asoportar la carga.

Medio ambiente: Las ciudades maduras presentanel consumo más elevado de energía, agua, suelo percapita y materiales, y por eso necesitan estar en lavanguardia -primero, en ahorro de energía, luego,dando los primeros pasos en la transición hacia unanueva edad de la energía-.

Pero la inercia política interviene. La huella ecológicacontinúa incrementándose hasta el 2015,continuando sin hacer caso a los avancestecnológicos que ofrecen reducciones seguras enel uso de los recursos.

Estructura urbana: A pesar del bajo crecimiento dela población, el aumento del número de familiaspequeñas, junto con el incremento de los nivelesde vida de algunos, y la inercia de los ancianos quecontinúan en sus hogares, genera mayores presionespara la desconcentración de la población y lasactividades. Éstas se encuentran con políticasNIMBY9 de las autoridades rurales vecinas, que,paradójicamente, desvían las presiones lo más lejosposible.

Pero el envejecimiento puede reducir el«nimbysmo»: las demandas de los viejos puedensuponer una afluencia de los más jóvenes,especialmente de familias, que necesitan viviendas ysuelo más baratos.

Como los jóvenes se hacen escasos, sus necesidadesse convierten en una prioridad para muchas ciudadesy áreas residenciales, en las que habrá una mayoroferta de suelo para viviendas.

El incremento del número de jubilados, y su relativasalud, ayuda a crecer a las ciudades pequeñas de lasáreas turísticas rurales y costeras, a veces lejos delos antiguos hogares de los jubilados (por ejemplo,el Sur de Francia, el Sur de España, Florida o el Surde California). Una ciudad envejecida necesita más

espacio per capita que la ciudad actual con unapoblación más joven.

Las ciudades maduras no son ni serán homogéneas.Pueden subdividirse en:

� Una ciudad de alta densidad de tipo europeo, consistemas de control de la planificación funcionandobien, que fuerzan densidades mínimas y quecontrolan las tendencias de los mercados a saturarel espacio, mediante desarrollos de baja densidad ycinturones verdes y otras áreas donde lasedificaciones están prohibidas.

� Una ciudad extensiva de tipo americano, condensidades tan bajas que el transporte públicodesaparece parcialmente. Esto puede causardificultades extremas, porque las personas muyancianas demandan servicios personales que nopueden ser prestados eficientemente en uncontexto de grandes extensiones de baja densidady con un decreciente número de personas en cadahogar familiar.

Muchas ciudades maduras de tipo europeo estánbien conservadas físicamente, pero algunas estánperdiendo población en las áreas centrales másantiguas, compensada por la renovación parcial cercadel centro.

En los casos problemáticos, esto da lugar a un amplioabandono.

Pero las ciudades más pequeñas continúan creciendorápidamente, estimuladas por su papel de centrosde servicios locales (salud, educación) y de cuna depequeñas empresas innovadoras.

«La corrección de las tendencias»:

Cambio de política básica: entender los propios interesescomo fuerzas motrices: El envejecimiento es unproceso lento, bastante fácil de pronosticar y, porlo tanto, de incidir sobre él. Algunas ciudades tratande escapar de las políticas de sobreprotecciónbasadas en un «superconsenso», y alcanzar el cambioradical necesario mediante:

� La reforma de la tributación y del sistema depensiones, reduciendo la carga de los impuestossobre la renta y las cuotas de la seguridad social;

� La combinación de mercados desregulados conla intensificación de la competencia y la reformadel sector público para incrementar la eficiencia;

9 NOTA DEL TRADUCTOR: «NIMBY» son las iniciales inglesas de«not in my back yard» (cuya traducción literal es «en mi patio traserono»).


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� La reducción del derecho a una pensión pública,incrementando así el ahorro privado;

� Más fondos de pensiones para aumentar laduración del ahorro y una vida laboral más larga através de un retiro más tardío, lo que tambiénaumenta los estímulos para el aprendizaje durantetoda la vida;

� Los elevados costes de los inmigrantesdesempleados, junto con la necesidad detrabajadores altamente cualificados, estimulan losesfuerzos para una mejor integración de losinmigrantes;

� La promoción entre los ancianos de la autoayudainformal, para reducir la dependencia de lasorganizaciones de servicios formales.

Demografía: Las tasas de natalidad puedenincrementarse, como han demostrado las ciudadessuecas o finlandesas. Pero un entorno más acogedorpara las familias sólo producirá resultados en unos 25años -demasiado tarde para incidir en este escenario-.

Las ciudades tratan de rejuvenecerse mediante lainmigración de jóvenes cualificados, especialmentelos que disponen de cualidades esenciales (porejemplo, salud personal). Pero, dadas las altas tasasde desempleo entre los extranjeros, para que elcambio sea efectivo debe ser radical. Desaparecenlas restricciones para las dobles nacionalidades o lanacionalización.

Las escuelas asumen nuevas responsabilidades. Losmercados de trabajo se vuelven más accesibles. Lasuniversidades atraen más extranjeros para integrarlosy prevenir la formación de un gueto de clasesmarginadas. Se mejoran las estructuras para laformación. Se hacen más frecuentes las ciudadesmultiétnicas y multiculturales.

Los países maduros modifican sus políticas de retiro.Al principio esto produce pocos efectos. Pero haciael año 2025 surgen nuevas masas de jubilados queno reciben pensiones tan generosas, y que tienenque depender mucho más de sus ahorros privados.Esto ayuda a superar la escasez de capital y tambiénaumenta los incentivos para trabajar y aprenderdurante más años. Los impuestos sobre la rentaserán más bajos y menos progresivos.

Los experimentos con proyectos de vidacooperativa en los que los viejos más jóvenes ayudana los viejos más ancianos se transformangradualmente en un movimiento de masas.

Economía: Las estrategias interrelacionadas parasuperar la carga de la vejez tendrán drásticasconsecuencias sobre los mercados de trabajo:

� Mediante mayores incentivos para el trabajo,generando una menor diferencia entre los ingresosbrutos y los netos;

� Mediante ofertas de trabajo de mayor duración,debido a una vida laboral más larga;

� Mediante una formación a lo largo de toda lavida y la integración de la formación en el procesode trabajo;

� Mediante la reducción de los precios de losservicios, como consecuencia de unos menoresimpuestos sobre la renta.

Unos mercados de trabajo que funcionan mejorcrean unas ciudades más atractivas para losinversores locales y foráneos. La inversión es mayor,crece la intensidad del capital, generando másproductividad, hay mayores ingresos y una base másamplia de tributación, constituyendo estímulospositivos que animan el sistema económico.

Los cambios benefician a la hacienda de la ciudad.Los gastos sociales para los desempleados y los másancianos se reducen notablemente; el presupuestototal es más alto. Así, puede aumentar el gasto eninfraestructuras, promoción del desarrolloeconómico, formación y vivienda.

Sociedad: Tradicionalmente, una poblaciónenvejecida tiende a generar mayores desigualdades,desempleo estructural y bajo crecimiento. Peroahora, la competitividad internacional más intensaproduce hábitos económicos más flexibles y nuevos.Los instrumentos clave son: la educación y elaprendizaje, junto con los incentivos para un mayorahorro, una vida laboral más larga y unas medidasmás intensas para la integración de los emigrantes,combinadas en una estrategia compleja. Hay máspersonas participando en proyectos de cooperaciónpúblico-privados y esfuerzos cooperativos parafortalecer los barrios. La mayor concentración derecursos en las escuelas de las áreas pobres reducelas diferencias educativas, y así las áreas céntricascomienzan a perder su estigma, y una nuevageneración de profesionales de clases mediasaprovecha la oportunidad de comprar viviendassubsidiadas a precios muy ventajosos. La escasezde jóvenes aumenta el deseo de invertir en cadaindividuo, para desarrollar el capital humano a finde proteger y desarrollar altos estándares de calidad


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de vida, especialmente para los ancianos cada vezmás numerosos.

Se desarrollan hábitos radicalmente nuevos, ya quelas familias no cumplen con su función tradicionalde suministrar servicios informales, especialmenteservicios de atención a la salud. Las nuevas relacionesinformales entre los vecinos y las redes de gruposde autoayuda proporcionan lentamente unsucedáneo, superando las actitudes tradicionales ylos viejos patrones de conducta.

Medio ambiente: Las ciudades que pretenden sermás saludables y atractivas se convertirán en unactivo grupo de presión en favor de los vehículossin emisiones contaminantes, desde que sufran másdebido al smog

10 y a la contaminación atmosférica.

En un mundo descentralizado de ciudades máspotentes, la transformación del transporte urbanose logra bastante rápidamente. Nuevos sistemas degestión del tráfico a gran escala -incorporando tarifasde circulación, nuevos sistemas logísticos conmayores incentivos para los coches con altaocupación y repartos comerciales más eficientes-aumentan la capacidad y la velocidad del tráfico,simplemente mediante un uso más eficiente de cadavehículo.

Las ciudades maduras se ponen al día con losavanzados sistemas de gestión del tráfico de ciudadespioneras, como Singapur y Hong Kong.

El incremento de los presupuestos permite a lasciudades mejorar las infraestructuras y proporcionarun entorno más atractivo para (nuevas) empresas yhabitantes.

Los precios se usan para economizar el uso del agua,la electricidad, la calefacción y el aire acondicionado.Las ciudades cooperan con las empresas industrialespara iniciar esfuerzos de reciclaje a gran escala delos residuos industriales y domésticos.

Los altos precios de los combustibles fósiles y de laenergía atómica ayudan al surgimiento de unarevolución de la energía -la transición hacia la edadde la energía solar y del hidrógeno- que permiteuna producción de energía más descentralizada eindependiente. Los edificios se transforman por unanueva ola de modernización energética, incluyendo

una transición hacia edificios inteligentes, en los quelos sensores y los computadores controlarán el usoóptimo y la producción de energía, permitiendo unuso más confortable y eficiente.

Estructura urbana: El crecimiento espacial es más altoque en el escenario «continuar igual», ya que la gentetiene más recursos y es capaz de comprar másviviendas. Hay más trabajos, por lo que crece lademanda de suelo para oficinas. Unos mercadosmás flexibles ayudan a ajustar la demanda deviviendas para adecuarse a las cambiantesnecesidades.

Las ciudades y los barrios trabajan juntos paradesarrollar formas de adaptación de los grupos deviviendas homogéneas, diseñadas para las familias, alas necesidades de una población envejecida. Seestimula la movilidad en los barrios, permitiendo alos más ancianos moverse en casas o apartamentosmás pequeños y adaptados; los espacios vacíos secompletan con más viviendas. Así, diferentesgeneraciones pueden vivir juntas en el mismo barrio:esta es la condición previa para la ayuda mutua entregeneraciones, que es la base esencial para reducir ladependencia de los servicios del mercado o de losservicios municipales para las personas mayores.Estos barrios flexibles trigeneracionales usaránmenos capital y menos espacio que las áreas deviviendas segregadas. La reinvención del coche y dela energía aportará a las familias más libertad paraseleccionar el lugar de su residencia de acuerdo conlas preferencias individuales.

Las ciudades usan sus potestades de planificaciónpara combatir las tendencias del mercado a reducirlas densidades y a una forma de vida más orientadahacia el uso del vehículo, especialmente en lascompras; las ciudades mantienen su tradicionalestructura urbana de densidad media.

La protección del patrimonio urbano se convierteen una prioridad: los edificios, las plazas y losconjuntos irremplazables se contemplan como unbien de gran valor. Las ciudades históricas perodinámicas, guiadas por sus inspirados interesespropios y por lazos emocionales con su propiopasado, compiten para demostrar la exitosaincorporación de su patrimonio a las estructuras delpresente.

10 Niebla intensificada por la acción de agentes contaminantesatmosféricos.


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Figura 1: El buen gobierno, un concepto completamente vinculado al desarrollo sostenible como suprincipal objetivo

E L B U E N G O B I E R N O

ECONOMÍA URBANAsostenible:

Trabajo y Riqueza

REFUGIO URBANOsostenible:

Vivienda decentey accesible para todos

MEDIO AMBIENTEURBANOsostenible:

Ecosistemas estables

SOCIEDAD URBANAsostenible:

Coherencia socialy Solidaridad social

VIDA URBANAsostenible:

Construir la ciudad habitable

DEMOCRACIA URBANAsostenible:

Fortalecer la ciudadanía

ACCESO URBANOsostenible:

Conservar la movilidad


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1. LA TAREA PRINCIPAL: FORJAR LACIUDAD SOSTENIBLE

Debemos ahora ir de la observación y la prediccióna la prescripción. La tarea consiste en formular unconjunto de acciones para afrontar los problemasderivados del escenario de «tendencias», y conducirgradual pero progresivamente al mundo urbano delsiglo XXI en direcciones diferentes y más sostenibles,como se representan en el escenario de «lacorrección de las tendencias».

A finales del siglo XX, el conocimiento acumuladoy la experiencia han llevado a un consenso: eldesarrollo sostenible multidimensional debería ser elprincipio orientador de la política y el gobierno local.

El buen gobierno, considerado como un esfuerzointegrado por parte del gobierno local, la sociedadcivil y el sector privado, tendrá como principalobjetivo el desarrollo sostenible.

Si en términos generales es fácil presentar unapolítica, es mucho más difícil hacerla operativa entérminos de decisiones cotidianas. En cada una delas dimensiones de la sostenibilidad, los objetivosprincipales pueden bien estar frecuentemente enconflicto entre sí, bien fortalecerse mutuamente enalgunas ocasiones.

A corto plazo, cuando el nivel de ingresos y detecnología viene dado, los conflictos existiránsiempre y deberán resolverse mediante concesionesmutuas. Pero mediante regulaciones e incentivoscorrectos, será posible reducir los insumos eincrementar el producto -e incluso doblar elproducto con la mitad de insumos-. Así, será posibleun Factor Cuatro

11 -e incluso, como piden algunos,

una economía de Factor Diez12

-.

Como el actual sistema económico es masivamentesubóptimo e ineficiente, necesitamos cambiardrásticamente las reglas para desarrollar un sistemaecológico sostenible, mediante el establecimientode mayores incentivos por todas partes y la creaciónde un entorno adecuado para una ola de nuevatecnología ecológica.

2. LAS REGLAS PARA EL BUENGOBIERNO

Subsidiariedad: Las decisiones deberían adoptarse, ylos servicios prestarse, en el nivel más bajo quepermita la relación coste-eficacia sin generardemasiado despilfarro.

Esto exige la localización de las funciones, junto conun control político y una dirección local autónomos.Esto exige también reglas para la resolución de losconfl ictos entre ciudades polít icamenteindependientes, que forman parte económica ytécnicamente de sistemas urbanos o aglomeraciones.

Las políticas de descentralización deberían basarseen el reconocimiento de que incluso en las ciudadesmás globales, la mayor parte de la gente (60-75 porciento) trabaja para producir bienes locales que noson objeto del comercio. Por lo tanto, mientras quelos mercados para los bienes objeto del comercio yel capital globalizan, los mercados de trabajo localizan.

Solidaridad: Sin solidaridad, la desigualdad en lasciudades y entre las ciudades puede llegar a serinsoportable. Un instrumento clave para combatirla desigualdad entre diferentes municipios son losfondos de compensación del gobierno central.Dentro de las ciudades, son requisitos básicos unosservicios iguales o al menos mínimos en todas laszonas, desde la educación hasta el agua, y lapromoción de la acción local.

Asociación entre los sectores público y privado: Laspolíticas urbanas funcionan mejor cuando sedesarrollan con las fuerzas del mercado, y no contraellas. Pero la política no tiene por qué aceptar losmercados tal y como son.

Lo esencial es comprenderlos y guiarlos hacia elbienestar de los ciudadanos, basándose en un

LOS PRINCIPIOS ORIENTADORESDEL BUEN GOBIERNO

11 El Factor Cuatro es una fórmula que expresa sucitamente una lógicaeconómica de eficiencia medioambiental. Pone el acento en que hayrecursos tecnológicos que hacen posible producir el doble o más usandola mitad de los recursos.12 El Factor Diez es un concepto más avanzado y aunque puedaparecer actualmente utópico en alguno de sus aspectos es yamaterializable. Implica una revolución de la eficiencia económica parasuministrar a un mundo con población creciente unos estándares decalidad de vida también crecientes. (cid. Von Weizsicker, E.U., Lovins,A.B. y Lovins, L.H. (1998) Factor four: doubling wealth-halving resourceuse Londres: Earth Scan).


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continuo intercambio de información y en laconfianza mutua.

Evidentemente, las formas de asociación nunca sonpermanentes: las fuerzas económicas, el poderpolít ico y los intereses están cambiandoconstantemente. Por eso tienen que adaptarse ymodificarse, en una búsqueda constante del mayorbienestar para todas las personas.

Asociación entre el gobierno y la sociedad civil

El buen gobierno exige que el gobierno se autolimitea las tareas más urgentes y a las que requieren unaAdministración fuertemente centralizada. Lasenergías y recursos externos deben movilizarse ytener la posibilidad de desarrollarse. Las posibilidadesde una cooperación exitosa ha aumentado al sermás numerosos y más efectivos las ONGS, losgrupos religiosos, los grupos de acción comunitariay las redes entre individuos.

Acción integrada entre varios niveles de gobierno: Losgobiernos centrales y los parlamentos nacionalesno son superiores a los gobiernos locales y a losconsejos locales. Ocurre sencillamente que suconjunto de actividades es diferente. El gobiernolocal debería ser responsable de la asignación derecursos para los servicios locales y debería tenerfuentes autónomas de ingresos.

Separación entre la política y la deliberación: Losgobiernos locales deberían optar por la solución máseficiente, lo que con frecuencia significa optar porreducir sus actividades de producción, transferirlas

a los productores competitivos del mercado otransformarlas en agencias competitivas.

Aprender de las buenas prácticas: La competenciadirige los mercados. Las ciudades necesitanmecanismos paralelos para acelerar la difusión delconocimiento. Deberían imitar las buenas prácticas,convertir en un hábito el aprendizaje de los buenosejemplos y formar asociaciones de aprendizajepermanente con otras ciudades y círculos de calidadque organizan los procesos de innovación endiferentes campos. El poder del buen ejemplo puedesustituir la competición.

El mundo debe contemplarse como un granlaboratorio en el que los alcaldes y los votantesexperimentan con nuevas ideas y conceptos. Laimitación de las buenas prácticas pioneras de otrasciudades -no ciegamente, sino mediante unainteligente adaptación a las circunstancias locales-puede reducir riesgos, acelerar la adopción desoluciones exitosas y reducir los costes operativos.

El poder del buen ejemplo puede hacerse efectivomediante intercambios internacionales por la vía deunos detallados bancos de datos de buenas prácticas.Las conferencias superespecializadas (por ejemplo,la «Cumbre del Microcrédito», celebrada enWashington en 1997) pueden acelerar elaprendizaje. La existencia de un mayorasociacionismo entre ciudades, promovido por lasorganizaciones internacionales o nacionales, puedereducir los riesgos y los costes de la innovación yayudar a motivar a los actores claves.


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1. Los principios básicos: Fortalecer elgobierno urbano para un desarrollo urbanosostenible

1.1 Los temas del gobierno local: responsabilidadeslocales, gestión local

Fortalecer el gobierno nacional y fortalecer lasciudades no es contradictorio; en realidad sonprocesos complementarios. En el pasado, muchopaíses han estado fuertemente centralizados; losgobiernos de las ciudades han sido débiles. Lacentralización ha comportado muchas consecuenciasnegativas en serie: el suministro distorsionado deservicios públicos, y la pérdida o el empobrecimientode habitantes urbanos. Por el contrario, muchosejemplos demuestran que a largo plazo la autonomíalocal, basada en unas competencias adecuadas, puedemejorar la economía local y el desarrollo social.

Una fuerte base democrática para el gobierno localpuede resultar más exitosa, especialmente en lossistemas políticos supercentralizados, donde lasciudades tienden a carecer del personal necesariopor su falta de recursos. El gobierno democrático,enfrentado directamente a los intereses locales ytambién al estrés y al sufrimiento cotidiano de susciudadanos, respondiendo de forma directa a susdemandas de acción, puede generar como respuestamás recursos y más acciones locales directas. Losúltimos años 80 sentaron las bases de unaperspectiva totalmente nueva en África, Asia yAmérica Latina y el Caribe, centrándose en los temasde responsabilidad, mercados, democratización ydescentralización.

Pero el traspaso de poder a los gobiernos localesestá inacabado. La autonomía financiera y normativapermanecerá en la agenda urbana, y deberíacompletarse durante la próxima década. Estoaumentará la posibilidad de que los políticos locales-en estrecha cooperación con los políticos nacionalesy las empresas privadas, los vecinos y los diversosgrupos de acción- configuren el futuro decisivamentepara los próximos veinte a treinta años. Las accioneslocales enérgicas son realmente importantes. Peroun gobierno local firme necesita un marco claro depolítica urbana.

1.2 Una adecuada distribución de las competencias,una adecuada y equitativa distribución de losingresos

¿Qué competencias?

El principio de subsidiariedad sugiere que losgobiernos urbanos deberían ser lo más autónomosposible, pero que deberían asociarse con losorganismos regionales o con las redes decooperación para aquellas tareas que puedenabordarse mejor en el nivel regional o supraurbano.Las soluciones sostenibles necesitan evitar lossistemas tradicionales supercentralizados, perotambién los superlocalizados en los que pequeñasciudades suburbanas tiene libertad para maximizarel bienestar de sus propios electores exportandosus problemas a las localidades vecinas. Por lo tanto,los gobiernos centrales y los parlamentos nacionales,por muy remisos que puedan ser, deben garantizara menudo un equilibrio de poder adecuado, unaequitativa distribución de recursos y un marcoejecutivo de cooperación.

Las ciudades que carecen de un conjuntoadecuado de potestades y de competencias, conlos correspondientes recursos f inancierosindependientes, tienden a no:

� Estimular a los votantes, movilizar las energíasadecuadas e inspirar ideas y conceptos. Lademocracia sin sustancia invita a riñas mezquinas oa frustraciones, y debería evitarse.

� Atraer l íderes emprendedores fuertes eindependientes, que son los catalizadores deldesarrollo urbano y de la cooperación efectiva entrelos sectores público y privado, entre el gobierno,las ONGs o las organizaciones de barrios. Losrecursos autónomos son «la sangre» de las políticaslocales, que «se bombea» a través del sistemaurbanomediante un liderazgo fuerte.

No hay un conjunto universal de potestades quedeba otorgarse a las entidades locales. Pero en lossistemas políticos descentralizados exitosos,su conjunto de competencias comprendenormalmente las siguientes:

� Planificación y financiación de infraestructuras,oferta de suelo para las edificaciones y licencias de

EL BUEN GOBIERNO EN LA PRÁCTICA:UN PLAN DE ACCIÓN


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obras, suministro de agua, redes de alcantarillado ytratamiento de residuos;

� Escuelas y hospitales;

� Promoción de viviendas;

� Promoción del desarrollo económico local;

� Servicios sociales locales públicos y prestacionesasistenciales, incluida la asistencia sanitaria;

� Ordenación del tráfico, y del transporte público;

� Planificación y supervisión medioambiental;control de la contaminación;

� Potestad de establecer tributos para el sectorformal y el informal, y de exigir tarifas a los usuariosde los servicios públicos.

La transformación principal -el paso de unaAdministración tradicional, central izada yreglamentista a un buen gobierno responsable,flexible y descentralizado- no se producirá de undía para otro. Los enormes esfuerzos recientes, ysu limitado éxito hasta ahora, demuestran qué difícilpuede ser el proceso. Mientras tanto, continúacreciendo la necesidad de políticas localesindependientes, adecuadas a las demandas de lasituación y de la ciudadanía locales. En el mundo endesarrollo, unas competencias locales más ampliasno pueden superar inmediatamente la debilidad delas bases impositivas, de la capacidad administrativay de la participación política.

La autonomía local y el desarrollo irán de la mano,en un proceso de reforzamiento mutuo. El agua yel transporte, la recogida de residuos y otros serviciospúblicos son candidatos para la contratación externacon empresas privadas independientes. Un mercadoglobal para los servicios públicos podría superar lasinercias de unas Administraciones localessobrecargadas. Los estándares para el control y elseguimiento pueden garantizar unos serviciosmejores y más estables. La referenciación aestándares internacionales puede fortalecer elcontrol político local.

Los países deberían: modificar la legislación paratransferir un conjunto adecuado de potestades,incluida la tributaria, al gobierno local.

Las ciudades deberían: modernizar sus capacidadesadministrativas para poder asumir másresponsabilidades administrativas, descentralizar ydemocratizar su organización interna (como ya lo

ha hecho Johannesburgo en varios ámbitos),incluyendo la transferencia de la prestación de todoslos servicios posibles a contratistas externos, consistemas transparentes de contratación y deregulación de las prestaciones.

¿Qué tipo de impuestos locales?

Las ciudades que no obtienen ingresos adecuadosde sus propias bases impositivas tienden a perdersu autonomía y se hacen más dependientes de lahacienda central. Las bases impositivas deberían sertan descentralizadas como la distribución decompetencias. La autonomía financiera es la basede una democracia sostenible fuerte.

No hay un grupo universal de impuestos o ingresospara financiar el conjunto de tareas típicas; pero,aquí también, las entidades locales exitosas tiendena tener típicas fuentes de ingresos.

� El rey de los impuestos locales es el impuestosobre la propiedad con los precios de mercado (ovalores sustitutivos fáciles de calcular) como baseimponible. Son una manifestación del principio delbeneficio que debería dominar todo el sistemaimpositivo local.

� Los servicios locales también deberían financiarsede acuerdo con el criterio del beneficio, quecontempla a las ciudades como suministradoras debienes que deben ser pagados por los usuarios. Estoexige a los usuarios tarifas que cubran los costes, oimpuestos sobre los vehículos o la gasolina, o sobreactividades económicas específicas que dependenen sus insumos del sector público urbano.

� La renta de las personas podría ser otra fuentede ingresos. Pero los impuestos locales sobre la rentason difíciles de gestionar. Unos impuestos sencilloscomo los impuestos sobre vehículos o actividadeseconómicas fáciles de medir pueden gestionarsemás fácilmente. Los impuestos sobre las ventasminoristas o las facturaciones pueden ser inevitables,pero deberían mantenerse bajos, ya que puedendistorsionar una eficiente división del trabajo.

Los países deberían: dotar a las ciudades de unadecuado conjunto de impuestos, que les permitaprestar los servicios que demandan los votantes.Para los servicios básicos (educación, salud) sonnecesarios fondos de redistribución financiera, desdeel momento en que el sistema fiscal no puedefinanciar los servicios mínimos en todas las ciudades.

Las ciudades deberían: como primera prioridad,


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mejorar su gestión financiera. Una mejor recaudaciónde los impuestos existentes es mejor que introducirotros nuevos, y en varias ciudades, como Portoalegre(Brasil) y Ahmedabad (India), una eficaz recaudaciónde impuestos ha acreditado ser el punto de partidapara la emergencia de un sector público mássaneado.

2. El medio ambiente

Los problemas y soluciones medioambientalestienen una doble naturaleza: pueden originarselocalmente pero tienen consecuencias globales, opueden empezar en los mercados globales perotienen efectos locales, como la contaminacióncausada por la circulación. Por lo tanto, las solucionestienen que buscarse a la vez global y localmente. Elsiglo XX fue predominantemente un siglo detecnologías ahorradoras en mano de obra. El sigloXXI necesita un cambio de prioridades: necesitaconvertirse en un siglo de modernización y deinnovaciones ecológicas. Las ciudades son losprincipales agentes contaminantes en el mundo, yaque cada vez concentran más actividades. Y muchasciudades del mundo desarrollado son los peoresculpables, derrochando energía y estimulandopautas antieconómicas de desarrollo. Una densidadurbana más alta es, en muchos casos, un requisitoprevio para la eficiencia ecológica. Alcanzar ymantener unas densidades mínimas, por debajo delas cuales no pueda caer el desarrollo, produciráahorros de energía y un mayor reciclaje de materialeso residuos.

Para alcanzar el éxito las ciudades dependen depolíticas nacionales e internacionales que cubren unamplio campo de intereses. Mientras los mercadosmundiales suministren más de 50 millones devehículos al año, la producción de tecnología nologre alcanzar estándares de sostenibilidad, o losbienes manufacturados no puedan reciclarsefácilmente, las ciudades encontrarán límites en susesfuerzos y permanecerán invadidas por flotas devehículos contaminantes, fábricas contaminantes,bloques de oficinas que consumen energíaintensivamente y millones de habitantes quenecesitan calefacción o aire acondicionado. Sólounos ahorros radicales de energía o unos progresostambién radicales en el desarrollo de tecnologíasecológicas permitirán a las ciudades desarrollar ydemostrar su fortaleza en el desarrollo sostenible,basado en densidades más altas que permitan

intensificar las redes de relaciones de corta distanciacon una gran cantidad de personas.

En la mayor parte de los casos, las tecnologíasecológicas dependerán de la investigación en el nivelnacional o internacional. Sin embargo, las ciudadespueden jugar un papel, estimulando a lasuniversidades y a las nuevas empresas para quedesarrollen respuestas a los problemasmedioambientales locales y las vendan luego a otrasciudades y países. Al convertirse en ciudades modelopara la prueba de esas tecnologías, pueden hacermarketing de ellas mismas y de sus empresas.

Los países deberían: incrementar los esfuerzos parauna producción con bajas emisiones, reducir lasemisiones de los coches y más tarde -pero en unplazo de tiempo determinado- desarrollar unvehículo no contaminante, aumentar los incentivospara un mayor uso del reciclaje o regular el procesode reciclaje, y -lo que es más urgente- acelerar latransición a una era de energías renovables. En lossistemas de mercado, los incentivos son la clave parala eficiencia ecológica: unos precios o impuestos ytarifas que cubran los costes de los servicios públicosdeben servir de señal del coste ecológico o de lasoportunidades para obtener beneficios mediante losnuevos productos ecológicos. Todo el sistema deincentivos y desincentivos económicos necesita estargrabado en su cabeza. En el futuro, debería resultarimposible obtener beneficios de la contaminación.Las ciudades sólo serán parcialmente responsablesde la revolución ecológica que se produciráinevitablemente en los próximos años. Pero lasciudades deberían presionar en favor de cambiosradicales y apoyar a los gobiernos nacionales en suinmensa tarea.

Los países deberían: proporcionar incentivos yregulaciones para progresar en la senda de lastecnologías ecológicas y de unas pautas de consumomás sostenibles, estableciendo un marco de apoyopara que las ciudades se vuelvan más eficaces ensus estrategias medioambientales.

Las ciudades deberían: impulsar y ayudar a losgobiernos nacionales a adoptar y desarrollar talespolíticas; buscar el desarrollo de sus propiastecnologías ecológicas, para comercializarlas yconvertirse en ciudades modelo para su prueba; eintegrarse en redes ecológicas, mediante las cualesse comprometan mutuamente a parar lacompetencia para atraer trabajos e inversionesofreciendo niveles más laxos de emisiones o de


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contaminación. Deberían aceptar unos estándaresmínimos comunes -al menos entre las ciudades delmismo nivel o que se encuentren en una específicaregión del mundo- para imponer un nivel decondiciones de juego a las empresas individualesque compiten en mercados compartidos. El continuoesfuerzo para reducir los insumos y aumentar laproducción sólo puede alcanzar el éxito cuando ydonde las ciudades, la industria, los gobiernosnacionales y las organizaciones internacionalestrabajen juntos.

Paradójicamente, la pobreza y la riqueza sonenemigos del medio ambiente. La pobreza reducela capacidad de pagar tecnologías más limpias o deestablecer estándares mínimos. La riqueza va de lamano de un mayor consumo de energía y del usode recursos no renovables, basados en interesescreados y en capital especializado. En ambos casos,la ignorancia es aún un factor clave. Todos los tiposde ciudades con diferentes niveles de recursosnecesitan actuar con los mismos fines.

Las ciudades deberían: concentrarse en la «AgendaMarrón» de reducción de la contaminación localdel aire, el suelo o el agua. Si tienen éxito, puedenexigir una enorme recompensa: ganarán unaamplísima reputación, quizás hasta mundial, e inclusoestarán más motivadas si sus esfuerzos generanproductos y servicios ecológicos para los mercadosmundiales -máquinas, vehículos, procesos deproducción, sistemas energéticos-. Los progresosglobales y locales pueden y deben ir juntos.

Esta tarea compartida no implica una agenda comúnpara todas las ciudades, ya que la lucha por lasostenibilidad sigue diferentes vías y modelos. Lascondiciones económicas varían, y también laspreferencias locales y las sensibilidades sobre losproblemas medioambientales. Unos tipos diferentesde ciudades tienen que desarrollar unas agendasdiferentes, concentrándose en sus problemas másurgentes. Casi en todas partes, serán de utilidad laeducación y la información medioambientales,vinculadas a estrategias que comprenden laparticipación activa de los ciudadanos (reciclaje deresiduos, ahorro de energía, reducción de lacontaminación), y deberían formar parte de laagenda local.

2.1 La ciudad del hipercrecimiento: salud y menorcontaminación

En las ciudades con hipercrecimiento, los riesgos

para la salud son bastante más urgentes, almantenerse muy alta la mortalidad infantil, lo queexige mejorar la calidad del agua y la limpieza -perocon bajos costes de capital-. En los casos en que laspropias capacidades administrativas son demasiadolimitadas, como ocurre en muchas ocasiones(aunque no en todas), las empresas privadas puedenasumir la responsabilidad de la recogida de las aguasresiduales e incluso de las redes de colectores dealcantarillado. Debería resultar relativamente fácildesarrollar los contratos estandarizados y losmecanismos de control.

La movilización de los barrios, para organizar iniciativaslocales para la mejora de la calidad del agua y de lalimpieza, debería convertirse en una práctica comúncomplementaria en los asentamientos irregulares conamplios déficits de infraestructuras. Como sushabitantes serán incapaces de financiar solucionesformales intensivas en capital, habrá que buscarsoluciones informales: las personas y las organizacioneslocales, apoyadas mediante asistencia técnica, deberíanusar sus propios recursos y su propio trabajo paraimplantar conducciones de alcantarillado, letrinas oconducciones de agua. Los estímulos son altos,porque el precio del suministro privado de agua amenudo es excesivo y porque la inversión eninfraestructura incrementa el valor de las edificaciones.Paralelamente a una estrategia de conservación delos recursos, las ciudades necesitan desarrollar unaestrategia de recursos humanos para mejorar elmedio ambiente.

Las ciudades deberían: trabajar para desarrollarcombinaciones adecuadas de soluciones formales(normalmente intensivas en capital) y mecanismoscompartidos de autoayuda de bajo coste para lamejora medioambiental; y contratar agenciasforáneas para mejorar las redes primarias de losservicios públicos, mientras los suministradoreslocales reducen las diferencias.

2.2 La ciudad dinámica: estándares más altos

Las ciudades de ingresos medios con altocrecimiento tienen una agenda más amplia: lucharcontra la contaminación del creciente tráfico, mejorare integrar los asentamientos irregulares en el tejidourbano principal, mejorar los precios de los serviciosy establecer unas regulaciones más duras contra lasfábricas contaminantes son elementos claves de unaamplia estrategia que incrementará progresivamentelos estándares de calidad medioambiental.


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Incrementar la conciencia sobre los asuntosmedioambientales también es importante, ya quela poca conciencia existente es aún responsable delos resultados que retrasan el potencial económicoy técnico de esas ciudades con alto crecimiento.

Las ciudades deberían: trabajar para mejorar losasentamientos urbanos irregulares e incorporarlosal tejido urbano principal; y promover la concienciaurbana, especialmente entre los ciudadanos conbajos ingresos, mediante proyectos imaginativos queaprovechen su energía y su entusiasmo eincrementen el porcentaje del PIB local destinado alas infraestructuras locales y a mejorar la calidad delmedio ambiente.

2.3 La ciudad madura: El reciclaje y las energíasrenovables

Las ciudades maduras resolvieron hace tiempo susproblemas de calidad del agua o de sistemas dealcantarillado adecuados. Sus preocupaciones másurgentes deben ser la reducción de su inaceptablenivel de consumo de energía y de recursos norenovables, o encontrar sustitutivos aceptables.Tienen que dirigirse a una nueva era de reducciónradical del consumo de gasolina y de ahorro radicalde energía. Las técnicas ya se conocen: como laenergía y la gasolina serán más caros, habrá queaumentar los incentivos para el ahorro y lainnovación.

Ésta es una tarea política de alcance mundial. Lasolución sostenible a largo plazo -la transición haciaun mundo de energías reciclables y renovables-debería ser la próxima etapa final . Exigiráinvestigación, inversión y nuevas pautas de consumo.

Las ciudades deberían: presionar a los gobiernosnacionales y a las agencias internacionales para queactúen; desarrollar proyectos modelo que lasacrediten como ciudades de buenas prácticas a unaescala global; y hacer de la transición hacia las energíasrenovables y hacia una economía del reciclaje unelemento clave de la estrategia nacional y local.

3. La ciudad competitiva: Promover unaeconomía local saneada

Las ciudades son máquinas de crecimiento. Hacenmás productivas a las personas. El porcentaje deproducción urbana es invariablemente superior alde población urbana. La urbanización es la condición

necesaria para un desarrollo exitoso. La promocióndel desarrollo económico es siempre una doble tareacuidadosamente equilibrada, que implica:

� Por una parte, fortalecer los sectores locales debienes que no sean objeto del comercio, donde lamayoría de la gente se gana la vida y gasta la mayorparte de sus ingresos; y

� Por otra, fortalecer la posición competitiva delos suministradores locales en los mercados globales.

Las ciudades no se encuentran en situación de creartrabajos directamente, administrando fábricas oempresas de servicios. O no deberían. Pero,trabajando en paralelo con las políticas nacionales,pueden y deben mejorar la forma en que funcionanlos mercados, y especialmente la manera en quegeneran trabajo. Las ciudades deben verse a símismas como el primer servicio y comoorganizaciones distribuidoras para la economía local.Deberían crear un entorno permisivo donde losemprendedores con nuevas iniciativas no tengan queembarcarse en una larga y agotadora marcha a travésde junglas burocráticas, o en búsqueda deinfraestructuras adecuadas, antes de comenzar aproducir.

Las ciudades, como socios de la iniciativa económicaprivada, tienen que aportar un marco deplanificación, especialmente de regulaciones zonales,que reduzcan los riesgos, las externalidades negativasy la incertidumbre. Como requisitos necesarios parala inversión privada, deben aportar infraestructuras,servicios urbanos, licencias y permisos para las nuevasactividades y edificaciones en plazo adecuado y abajo coste, basadas en una gestión eficaz y en unapráctica burocrática autocontrolada.

Las ciudades, como organizaciones complejas, tienenque ser capaces de tratar simultáneamente conempresas de nivel mundial y con vendedorescallejeros, con tiendas locales de reparación y congrandes almacenes centrales, y en cada caso conlos métodos adecuados. Para las ciudades, desdeNueva York a Nairobi, resulta esencial ser capacesde tratar igual con la empresa de alta tecnología ycon la que carece de tecnología, con la formal y conla informal, con la internacional y con la del patio deatrás.

Los pequeños negocios dominan las economíaslocales de muchas ciudades, pero las burocraciasurbanas tienden a tener dificultades para ayudarlos.Este es un problema estructural permanente. Será


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aún peor si las ciudades no reaccionan ante elcreciente número de pequeñas empresas ominiempresas basadas en el conocimiento, quepermiten que cada vez más personas trabajen ensu casa como suministradores autónomos deservicios personales, información, asesoramiento otratamiento de la información.

Una acción clave para la mayor parte de lasactividades económicas es la mejora del acceso alsuelo urbano para todo tipo de empresas einversiones, reduciendo así uno de los obstáculosmás importantes para la inversión privada,desarrollando proyectos de bajo coste, comomercados públicos cubiertos y talleres -para alquilaro vender- en colaboración con la iniciativa privada;garantizando que parte de la plusvalía urbana,producida por la mejora de las infraestructuras,beneficia a la comunidad local; e intentandodescentralizar y democratizar el uso del suelo y lasdecisiones sobre las infraestructuras.

Las ciudades son organizaciones con múltiples tareas.El campo de sus actividades aún está creciendo.Deben ser capaces de exigir impuestos a lospequeños negocios informales de autónomosmediante procedimientos sencillos e informales,pero efectivos. Tienen que gestionar sistemas deaglomeración tecnológicamente complejos, fijandolos precios con métodos de alta tecnología. En esto,necesitan ser tan diferenciadas como lo son suseconomías y sus fuerzas de trabajo locales: susAdministraciones deben reflejar su estructuraeconómica y las necesidades de su población. Elbienestar de las poblaciones urbanas depende a lavez del suministrador informal y de los productosmodernos de alta tecnología. Por ello, las ciudadestienen que promover a ambos a la vez.

En un mundo de riqueza y de bajos costes demovilidad, muchas ciudades serán destinos de unturismo que crecerá en cantidad. Hacer accesible alos turistas el patrimonio cultural, el estilo de vidalocal o las nuevas expresiones del arte o laarquitectura será una labor cada vez más importantey valiosa. Las ciudades deberían entender que setrata de una tarea sutil: implica reconciliar lasnecesidades del turismo con las de los trabajadoreso residentes locales, atendiendo el incremento deltráfico al tiempo que se mantiene la calidad delmedio ambiente, y equilibrando las presiones parael nuevo desarrollo con la necesidad de conservarlos monumentos históricos y los paisajes urbanos.

Las ciudades deberían: comprender las fortalezas ydebilidades de su economía local y su propiopotencial para promover el desarrollo económico.Deberían aportar insumos de alta calidad a todoslos sectores de la economía local. Promover eldesarrollo económico significa algo más que hacerfavores a las empresas privadas. Implica, entre otrascosas, aportar un entorno competitivo, unaplanificación urbana eficaz, una mano de obraformada o unas regulaciones calculables que ahorrencostes innecesarios.

3.1 La ciudad del hipercrecimiento: extensión yeficiencia

La ciudad con hipercrecimiento informal tiene queocuparse de los extremos más radicales. En lasáreas en las que mucha gente trabaja en casa-especialmente las mujeres-, la tarea más urgentees suministrar infraestructuras de bajo coste peroadecuadas. Esta tarea debe organizarse junto conlos líderes de la comunidad local. La seguridad enla posesión de la vivienda es una prioridad, parareducir los riesgos de inversión. El acceso almicrocrédito, o la preparación en las nocionesbásicas para gestionar créditos, debería ser posibleen todas las ciudades. Ejemplos bien conocidos(el Banco Grameen en Bangladesh o FINCAInternacional en América Latina) han demostradoque los elevados costes de la tramitación depréstamos pueden reducirse si se usan gruposparitarios para la información y el control. Laspequeñas subvenciones para ponerse en marcha,junto con las mejoras en el transporte, deberíanayudar a incrementar la productividad y a mejorarla acumulación local de capital.

En la otra parte del espectro, las pocas empresasintegradas en los mercados internacionales seencuentran muchas veces en una débil posicióncompetitiva, debido en buena medida a una red detransportes insuficiente, a la ausencia de mano deobra formada y a la limitada calidad de los suministroslocales. Las políticas urbanas deben ayudar a superarestas debilidades, que hunden sus raíces en un débilsector público.

Las ciudades deberían: Crear un entorno de apoyopara los diversos tipos de empresas y de mercadosde trabajo; y sobre todo, desarrollar vías parapromocionar las empresas de pequeñasdimensiones, al tiempo que se las somete atributación de forma modesta pero eficaz.


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3.2 La ciudad dinámica: equilibrio y estabilidad

Un potencial de crecimiento fuerte pero inestable,unas presiones en el desarrollo interno y undesequilibrado stock de capital físico y humano sontípicos de las ciudades con crecimiento dinámico.Frente a los enormes déficits en infraestructuraspúblicas, se han creado demasiados puestos detrabajo privados. Planificación débil, cuellos de botellaen la regulación, pobre control de los niveles decontaminación o falta de control de la casi continuacongestión del tráfico, déficits en las normas deseguridad o en los servicios bancarios: todos estosfactores deben superarse rápidamente, a medidaque resulte abordable un desarrollo más equilibradoy que se incrementen la productividad y el bienestarde la población.

El sector manufacturero aún está creciendo. Lasbarreras o los cuellos de botella deberían reducirsemediante medidas específicas. Las más importantesincluyen la reducción de los costes de los permisosy acelerar los procedimientos de las autorizaciones,simplificando los impuestos y aportando insumosde buena calidad e información.

Las ciudades deberían: remover los cuellos de botellapara el crecimiento del sector empresarial,especialmente de las pequeñas empresas; desarrollarmecanismos sencillos pero efectivos para mejorarel funcionamiento de las empresas; mejorar laseguridad necesaria y los niveles medioambientales;y ayudar a mejorar la formación, especialmente delos altos especialistas, para una producción mássofisticada.

3.3 La ciudad madura: flexibilidad y puestos detrabajo

El objetivo primordial de las ciudades maduras es:trabajos, trabajos y más trabajos, y una expansiónde la fuerza de trabajo que sea capaz de costear lasnecesidades financieras de un creciente número depersonas económicamente dependientes.

Hasta cierto punto, las soluciones son similares a lasde otros tipos de ciudades: en todas ellas, laspersonas jóvenes con escasa educación o concualificaciones desfasadas constituyen una causaimportante de desempleo. Pero la educación nobasta.

Para la economía local más sofisticada, lo másimportante son las imágenes positivas y una alta

calidad de vida en las ciudades. Junto con el cambiohacia servicios inmateriales más sutiles, se han hechomás insistentes las demandas de una calidad urbanaespecial. Las ciudades que quieren ser sedes deempresas de alta tecnología o de servicios avanzados,tienen que aportar un entorno atractivo a susempleados. En un mundo en el que tienen unaimportancia decreciente los factores duros delocalización, las ciudades necesitan un perfil mássofisticado. Lo que es bueno para los altamentecualif icados, será bueno para el desarrolloeconómico de toda la ciudad.

Las ciudades deberían: junto con los gobiernosnacionales, hacer más responsables a los mercados-de trabajo, de servicios y de bienes- del cambio dela demanda y de las tecnologías.

Integrar a los trabajadores inmigrantes en losmercados de trabajo locales será especialmenteimportante en las ciudades con una población enrápido declive. Unas cargas fiscales reducidas y unadesregulación en materia de empleo seránimportantes elementos de una estrategia paramejorar la competitividad. Muchas ciudades madurasofrecen ya una alta calidad de vida; un medioambiente local mejor y una calidad urbana más altason la clave para atraer inversiones, separando asísu desarrollo económico de su base demográficaen reducción.

4. Gestionar el cambio social: El problemade las minorías necesitadas

Desde los inicios de los análisis sistemáticos de lascondiciones sociales en las ciudades industriales, lapobreza ha constituido una preocupación central;fue entonces, y aún lo es, el aspecto másdesagradable del desarrollo urbano. Incluso en lasciudades ricas maduras, la reducción de la pobrezay de la desigualdad será una preocupación políticaclave bien avanzado el siglo. Sólo a largo plazo puedeacabarse con ella, mediante estrategiasinterconectadas que permitan a los habitantes sinempleo, sin cualificación o aislados participar deforma más efectiva en los mercados urbanos detrabajo.

Después de generaciones de programas, ahoraparece claro que las estrategias de capacitación y lacreación de cualificación son los únicos métodos


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sostenibles para este fin. Tanto en las ciudadesdesarrolladas como en las que están en proceso dedesarrollo, una estrategia sofisticada debe evitar elénfasis en el trabajo en la construcción y en los purospagos en metálico que han caracterizado ademasiados programas de bienestar y deregeneración urbana, en favor de estrategias socialesy físicas integradas, que no traten a sus clientes comoportadores de derechos, sino como seres humanoscon talentos y capacidades que pueden desarrollarsepara tener el control de sus propias vidas, o paraintegrarse en un sistema socioeconómico quedemanda una mayor educación, más cualificación,más conocimiento y más cualidades sociales paraalcanzar el éxito. La pobreza sólo se reducirá si sehace funcionar más eficazmente los mercados detrabajo y de vivienda para las personas con bajacualificación, y se permite a la gente usar esosmercados exitosamente.

4.1 La ciudad del hipercrecimiento: capacitar yfortalecer

Superar la pobreza en el sector informal significaautoayuda. Por eso, la mejora de las oportunidadespara la autoayuda debe situarse en el centro detodas las actividades: una mejor educación,especialmente para los niños de las familias máspobres; unas políticas de crecimiento que conectena los trabajadores desempleados de forma más eficazen los mercados de trabajo informales o formales,generando una demanda más alta de trabajo; unaplanificación urbana más integrada; y provisión deinfraestructuras.

El principal problema social es proporcionar unaeducación adecuada al aún creciente número deniños, así como servicios sanitarios, especialmentepara los más pobres en el sector informal.

En las ciudades con hipercrecimiento, las políticasorientadas a la cualificación y a la mejora de lasituación de la vivienda y de las infraestructuras semanifiestan muy productivas. La pobreza sólo puedesuperarse ganado la carrera entre el crecimiento dela productividad, el crecimiento en el número detrabajos y el crecimiento de la población. Por lotanto, la mejor solución consistirá en aumentar laproductividad tan rápidamente como sea posible,reduciendo al mismo tiempo el crecimiento de lapoblación. La educación tiene un papel clave, almejorar la participación en el mercado de trabajo yreducir el número de hijos.

Las ciudades deberían: trabajar para promover elestablecimiento de pequeñas empresas como unaprioridad, y promover la calidad del capital humanomediante la educación. Las áreas informalesnecesitan capital social y a los fuertes agentes de lasociedad civil, mucho más que las áreas con fuertesinstituciones formales o estructuras administrativas.Las ciudades deberían ayudar a las agrupacionesexistentes en los barrios para la prestación deservicios locales a familias individuales o a grupos.Allí donde los derechos formales y los serviciospúblicos sean insuficientes, es una tarea básica lapromoción de barrios que presten apoyo mediantela intensificación de las redes locales de serviciosformales e informales.

4.2 La ciudad dinámica: educación y superación dela informalidad

El alto crecimiento tiende a incrementar la desigualdad.Pero también debería generar recursos para gastar eneducación; no hay conflictos entre las políticas decrecimiento y las inversiones en capital humano.Adicionalmente, unas mayores inversiones paramodernizar e integrar las áreas irregulares y mejorarsu integración en la corriente principal de la economía(como el famoso ejemplo de Villa El Salvador en Lima,Perú) probablemente reducirán la desigualdad ymejorarán el desarrollo económico, como handemostrado las ciudades asiáticas en particular.

En esas ciudades, la familia y las redes familiarescontinúan funcionando como la institucióndominante de protección y apoyo, constituyendola fortaleza particular de los barrios informales. Perola reciente caída dramática de las tasas de natalidaden muchas ciudades asiáticas (por ejemplo, Bankong)reducirá el papel tradicional de la familia.

Las ciudades deberían: continuar promoviendo lasinfraestructuras y superar los cuellos de botella;desarrollar la educación como una infraestructurahumana, especialmente mediante el desarrollo detécnicas de aprendizaje a distancia; y promocionarla familia, que se ve amenazada por el rápidocrecimiento económico.

4.3 La ciudad madura: conceder derechos políticosa las minorías, dar la bienvenida al regreso de lafamilia

Las ciudades maduras han desarrollado sistemascomplejos de asistencia social. Pero nunca han


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superado la pobreza. Las políticas sociales tienenque combinarse con políticas de mercado de trabajoy con el desarrollo o la promoción de actividadeseconómicas en áreas deprimidas. Las cantidadesabonadas en concepto de asistencia social deberíanusarse para incrementar los incentivos para aprendero para la preparación para un nuevo trabajo.

En las ciudades maduras, las familias se han vistoperjudicadas en el pasado con demasiado frecuencia.En el futuro, los entornos urbanos deberíanorientarse hacia la familia, dando más apoyo a lasmadres y a los padres. El siglo XXI necesita encontrarun nuevo equilibrio entre el trabajo y la vida familiar,para proporcionar un mejor entorno a la vida de lasfamilias urbanas.

Un problema paralelo es el aumento del númerode personas mayores, especialmente las que carecende apoyo familiar, que demandarán nuevas formasde asistencia, desde el momento en que los sistemastradicionales de pensiones no resuelvan losproblemas de las crecientes demandas de asistenciapersonal. Los desempleados y los ancianos deberíanser estimulados para realizar trabajos a tiempo parcialpara superar la creciente carga de los gastos enseguridad social y en pensiones.

Las ciudades deberían: trabajar en el desarrollo deproyectos para ayudar a las personas dependienteseconómicamente a reintegrarse en el trabajoproductivo; encontrar vías para reintegrar a laspersonas mayores en el trabajo a tiempo parcial,especialmente en el sector asistencial; promover,junto con las empresas privadas, proyectos deformación permanente; y promover barriossolidarios en los que las capacidades locales se usenen redes informales para superar los recortes deservicios personales.

5. La ciudad habitable

La ciudad habitable tiene múltiples dimensiones,todas relacionadas directamente con la calidad devida en las ciudades: la vivienda y las infraestructurasbásicas de servicios que le sirven de soporte, eltransporte urbano y el modelo global de uso delsuelo y de actividades que se encuentran bajo laexpresión «estructura urbana». Actualmente, y cadavez más en el próximo siglo, los escenarios de«continuar igual» sugieren que la calidad de vida es

deficiente y que puede serlo más aún. Y no se tratasólo de un problema de las ciudades pobres; semanifiesta también en el terreno del desarrollourbano y de la riqueza urbana, ya que las ciudadesno saben afrontar de manera adecuada los desafíosque se les están planteando.

5.1 Infraestructura y vivienda

La ciudad del hipercrecimiento: usar los recursos de lagente

La infraestructura es crucial para el crecimientoeconómico y para una alta calidad de vida; inclusopara reducir la desigualdad. Una buenainfraestructura urbana, la columna vertebral urbana,promueve la estabilidad y la eficacia. Los países endesarrollo gastan aproximadamente un 4 por cientode su PIB en infraestructuras, y las ciudades suponenun creciente porcentaje de esa cifra. Estas ciudades,invariablemente con amplios sectores informales,necesitan sobre todo encontrar soluciones queahorren capital y promover la producción barata eintensiva en mano de obra de infraestructuras yviviendas, mediante acuerdos contractuales con losagentes privados. La oferta de suelo y la garantía dela propiedad serán la base para una mayor inversiónen vivienda, que será posible incluso si la renta nocrece.

Las soluciones sólo pueden ofrecerse caso por caso,analizando las necesidades y las carencias individualesy encontrando una solución específica para cada una.Mediante una multitud de proyectos de este tipo,se demostrará que es posible desarrollar formas debuenas prácticas urbanas y soluciones apropiadasque pueden convertirse potencialmente- con laayuda de las agencias internacionales- en serviciosde exportación, vendidos en los mercadosmundiales. Los pobres de estas ciudades, que sonlos clientes, necesitan instituciones responsables quecomprendan y acepten dos características básicas:su limitada capacidad para ahorrar e invertir dinero,pero también su capacidad y entusiasmo paraparticipar en el proceso de inversión con su propiotrabajo, que les permitirá satisfacer sus demandasde modernización gradual de los servicios medianteun proceso de mejora lento pero constante.

Las ciudades deberían: usar sus escasos recursos parallegar a la mayor cantidad de gente posible, motivara los grupos y a los individuos para mejorar lasinfraestructuras, o ayudar a la gente y a los barrios


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para que usen sus propios recursos -especialmentesu trabajo- para iniciar un proceso de acumulaciónde viviendas y de la infraestructura necesaria paralas mismas.

La ciudad dinámica: más inversión profesional, reducirlas uniones informales

En las dinámicas ciudades de renta media, lademanda rápidamente creciente de infraestructurasy de servicios urbanos permite el desarrollo demercados efectivos para el agua, las redes desaneamiento y el transporte. Pero los mercados dese r v i c i o s púb l i co s no pueden despega rautónomamente sin el compromiso activo de lasciudades. Por lo tanto, las ciudades deberíanconvertirse en creadoras de mercados para todotipo de infraestructuras, desde el uso de las calleshasta el suministro de agua. Deberían desarrollarestándares de control y de eficacia. Los beneficiosdeberían ser el resultado de una alta calidad eficaz,nunca de posiciones monopolísticas o de preciosdistorsionados o de la corrupción.

Los grandes ahorros privados y las crecientes rentasaumentan la demanda de viviendas en propiedad.En comparación con los tradicionales programas deviviendas, las ciudades podrán confiar mucho másen el futuro en estrategias dirigidas a la oferta, quemantendrán los precios del suelo y los costes de lasinfraestructuras para ensanchar los mercados deviviendas individuales. Los programas nacionales ylocales dedicados a la vivienda sólo deberíanmantenerse si no son sustituidos por esfuerzosprivados, salvo cuando incrementen los incentivospara el ahorro y el desarrollo a bajo coste. La mejorade los programas no debería desencadenar procesosde segregación social , privi legiando a susdestinatarios; por el contrario, deberían adecuarsea las necesidades de la gente y a su capacidad depago.

Las ciudades necesitan comprometerse en otrasdirecciones. El crecimiento extremo y los altosprecios del suelo estimulan un número cada vezmayor de proyectos dirigidos a remodelar las áreasurbanas centrales, amenazando edif icioshistóricamente valiosos. Por ello, el alto crecimientodemanda unas políticas efectivas para la protecciónde los barrios viejos y de los edificios antiguosvaliosos.

Las ciudades deberían: aportar marcos deplanificación para las grandes inversiones y para

los ahorros privados, así como sistemas depréstamo seguros que permitan un fácil acceso alcrédito para inversiones en vivienda; y superar loscuellos de botella en las infraestructuras comoreliquias de un crecimiento desequilibradosuperado.

La ciudad madura: garantizar la eficiencia y laflexibilidad

Las ciudades maduras, en las que la cantidad deservicios ya es suficiente, necesitan resolverproblemas diferentes: de calidad, de eficiencia y deflexibilidad. Calidad significa la calidad del procesode producción y del producto. Junto con lasempresas de servicios públicos, las ciudades debenpromocionar tecnologías innovadoras (tratamientobiológico de las aguas residuales, mejor medicióndel consumo individual, métodos más sencillos decálculo de precios).

Deben probarse y aplicarse soluciones organizativaspara incrementar el reciclaje y crear mercados parael material reciclado. La gestión y el tratamiento delos residuos tiene que convertirse en una industriafloreciente.

Los programas tradicionales de viviendas socialesestán claramente superados en las ciudades conpoblación estable o incluso en declive, y con recursossuficientes para que cada vez más personas seconviertan en propietarios. Una adecuada cantidadde suelo para ser edificado permitirá a suficientesfamilias financiar nuevas viviendas en propiedad.Por lo tanto, el número de inquilinos se reducirábastante rápidamente. Pero seguirá siendo unatarea urgente la ayuda a las familias con bajos ingresos-que pueden tener que enfrentarse condiscriminaciones- para encontrar una viviendaadecuada que no las estigmatice y que les resulteaccesible.

Las ciudades deberían: desarrollar sistemas deinfraestructuras y viviendas más flexibles y másorientados a la demanda, que permitan unaproducción privada eficaz y un incremento de lacompetencia. Los resultados serán unos preciosmás bajos y un acceso más fácil a las nuevaspromociones de v iv iendas . La propiedadinmobi l iar ia puede d is tr ibu irse de formamás equitativa que en el pasado. Se necesitanunas políticas especiales y continuos esfuerzospara reducir la segregación entre los diferentesgrupos.


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5.2 Promocionar el transporte sostenible

Los gobiernos de todo el mundo ya estánreaccionando ante la crisis de la sostenibilidad urbana,especialmente en el transporte. Muchos estánsiguiendo políticas que restringen el crecimiento deluso del coche, o incluso invierten la tendencia,mediante incentivos y desincentivos fiscales yrestricciones físicas del tráfico. Pero las ciudades estánen una carrera contra el tiempo. Deben reducirsela contaminación local y el calentamiento globalmediante el uso de energías renovables,especialmente en el transporte. Hay solución amedio plazo. Pero también hay una urgentenecesidad de respuestas transitorias.

A medio plazo, realmente casi hacia el año 2025,parece claro que los avances tecnológicos crearánuna nueva forma de transporte. Como se describeen el Capítulo IV, consistirá en una fusión de diversosdesarrollos diferentes: la tecnología de la «celda decombustible», la gestión electrónica del tráfico y delcálculo de las tarifas por el uso de las carreteras, laprioridad física al transporte urbano y a los vehículosde alta ocupación, y la automatización completa delvehículo. Juntas, hacia el año 2025, crearán unsucesor ecológicamente adecuado al actual vehículode motor: el coche ecológico o supercoche.Representará una revolución tan grande en eltransporte como la que originó el coche hace unsiglo, con efectos fundamentales en la vida y eltrabajo en las ciudades.

En el periodo transitorio, hay tres claras líneas deacción paralelas:

� Facilitar la investigación y el desarrollo del cocheecológico, y ofrecer señales claras a la industria defabricación de coches para que inviertan en unvehículo pequeño concebido para la ciudad.

� Desarrollar sistemas para gestionar óptimamentela falta de espacio en las vías públicas, mediante unacombinación de la regulación (por ejemplo, carriles-bus, prioridad para los autobuses, carriles devehículos de alta ocupación, prohibición de carga ydescarga en horas punta) y medidas fiscales (porejemplo, peajes y tarifas de aparcamiento)paraconceder prioridad y un tratamiento fiscal favorablea los vehículos que usan más eficazmente el espaciopúblico: autobuses, vehículos de transportediscrecional13 y vehículos de alta ocupación. Esos

corredores pueden gestionarse para incorporardesarrollos tecnológicos, en especial laautomatización del vehículo, desde que esténdisponibles.

� Paralelamente, desarrollar un fuerte sistema deplanificación en los niveles urbano y regional, quedirigirá el desarrollo para conseguir ciudades másgrandes, con más alta densidad, con mezcla de usosy accesibles.

Ninguna de esas políticas contradice los objetivos alargo plazo. Por el contrario, juntas, aportan las basesfundamentales para la introducción y la difusión delcoche ecológico.

La ciudad del hipercrecimiento: ¿la superbicicleta?

En las ciudades menos desarrolladas, el cocheecológico tiene una relevancia claramente limitadadurante algunos años. Desde que la primera etapade crecimiento de la riqueza dé a la gente laposibilidad de adquirir una bicicleta, el primerobjetivo de la cooperación técnica debería seraumentar esas posibilidades.

Sin embargo, muchos aspectos de la estrategiaintermedia son altamente relevantes para lasciudades menos desarrolladas. Debido a la enormedispersión, a veces con bajas densidades, y debido(en muchas ciudades, pero no en todas) al pobreestado de la red viaria básica, la prioridad esencialconsiste en desarrollar formas de optimizar mejorlos flujos de tráfico, así como eliminar los obstáculosy priorizar los vehículos más eficientes, como sonlos autobuses, los vehículos de transportediscrecional (minibuses o furgonetas) y los taxiscompartidos.

En parte, se trata de importar tecnología, incluyendoalgunos elementos básicos, como semáforos, perotambién se necesitan una ejecución y una gestiónmás eficaces. En este sentido, algunas ciudades debajos ingresos (por ejemplo, las ciudades chinas)son más efectivas que muchas otras. Deberían usarselos casos de buenas prácticas y exportar susejemplos a otras ciudades.

La ciudad dinámica: carriles-bus y transportesdiscrecionales

En las rápidamente crecientes ciudades de rentamedia, es de gran importancia otro elemento de la

13 NOTA DEL TRADUCTOR: usamos la expresión «transportediscrecional», para ofrecer una versión castellana del vocablo inglés

paratransit, de difícil traducción, que hace referencia a los vehículos detransporte colectivo no oficiales, como minibuses o furgonetas privadas.


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estrategia intermedia: mejorar la calidad deltransporte público urbano, especialmente para losresidentes de rentas bajas, mediante carreteras hastael centro urbano reservadas a los autobuses de altacapacidad (y a los transportes discrecionales).

La experiencia de Curitiba (Brasil) nos enseña queincluso sin una revolución tecnológica, muchasarterias, mejor gestionadas, pueden soportar 30.000pasajeros por hora en autobús, produciendo untransporte de masas de alta calidad que opera sinsubvenciones. Las subvenciones al transportedeberán evitarse, especialmente en las primerasetapas de desarrollo, en las que los escasos recursosgubernamentales están mejor gastados en otrosprogramas, como la educación.

El conjunto óptimo de medidas, aunque diferirásegún las ciudades, comprenderá tres elementos:cobrar bastante a los conductores privados por eluso de las vías públicas, junto con, probablemente,prioridades especiales y exenciones para los queestén dispuestos a compartir los recorridos; reservade carreteras o corredores dedicados al uso dedeterminadas clases de vehículos, especialmentet r anv í a s l i ge ros , au tobuses , t r an spor te sdiscrecionales, así como taxis, vehículos de altaocupación y bicicletas (estas últimas preferiblementeseparadas de los restantes vehículos); y zonificaciónpara un desarrollo selectivo de alta densidad a lolargo de esos corredores, y especialmente en lospuntos de intercambio, donde se puede permitir eincluso estimular el desarrollo de subcentros conconcentración de empleos.

Estos sistemas deberían planificarse deliberadamentepara acoger al ecobús, un autobús movido por«celdas de combustible» y conducidoautomáticamente. El desarrollo de este vehículodebería ser una prioridad en los países con ingresosmedios con una industria automovilística propia.

La ciudad madura: Prepararse para el coche ecológico

En las ciudades maduras, todas las estrategias clavesdeberían facilitar la introducción sencilla del cocheecológico. En especial, los sistemas de cobro y decontrol deben evolucionar de forma que concedanla prioridad a los coches ecológicos que marchenpor carreteras especializadas equipadas para sucirculación, sobre todo cuando lleven a dos o máspersonas; estas medidas deberían combinarse conecobuses que circulen por corredores urbanosintensivos.

Los países deberían: facilitar el desarrollo del cocheecológico, junto con las empresas que esténbuscando mercados sostenibles. Esto exige que seden señales claras a la industria del automóvil paraque invierta en un pequeño vehículo urbano:

� Aumentar los presupuestos en investigación ydesarrollo del coche ecológico y de las tecnologíasasociadas;

� Desarrollar la necesaria infraestructura de apoyopara que pueda usarse cuando esté disponible;

� Conceder incentivos fiscales a las empresas parainvertir en la tecnología adecuada y para alcanzar lafase de producción;

� Establecer desincentivos fiscales por la compra devehículos altamente ineficientes para su uso urbano;

� Reducir progresivamente todo tipo desubvenciones a los coches privados (por ejemplo, alas empresas de coches);

� A largo plazo, desarrollar un programa desustitución de vehículos antiguos para estimular a lagente a comprar el coche ecológico.

El propósito de estas acciones será el de acelerar elproceso de innovación, y enviar a la industria y a lagente señales claras de que el coche ecológico es latecnología para la sustitución del actual parque devehículos. Los principales cuestiones pendientes son:

� El posible elevado coste del coche ecológico;

� El papel que el coche ecológico debería jugar enlas ciudades con bajos ingresos, donde la gente nopuede adquirir las caras nuevas tecnologías.

Simultáneamente, deberíamos desarrollar una seriede métodos ascendentes y descendentes paraestimular un transporte energéticamente máseficiente:

Los países deberían:

� Cambiar el sistema impositivo para que losimpuestos se basen más en el consumo que en laproducción (trabajo). Un impuesto sobre el carbonoen el sector del transporte permitiría que el preciodel petróleo y del gasóleo aumentase lo suficientepara intensificar la búsqueda de productossustitutivos o, al menos, para ahorrar más.

� Dar claras directrices a la industria para queproduzca más vehículos con bajo consumo decombustible: permisos transmisibles para los


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vehículos sin emisiones, para inducir a los fabricantesa producir y vender cierto porcentaje dedeterminados tipos de vehículos en determinadomomento (como ocurre en California).

� Hacer que el parque de vehículos existentefuncione de forma más eficiente, medianterevisiones, regulaciones de las emisiones, la reducciónprogresiva de los coches viejos (programas desustitución de vehículos antiguos), usar lasreducciones de impuestos para estimular el cambio,establecer objetivos de eficiencia para los nuevosvehículos, la promoción de las fuentes de energíasrenovables y otros tipos de combustible con bajaemisión de carbono.

Las ciudades deberían:

� Dar prioridad a las formas más eficientes de viajar-a pie, en bicicleta y en transporte público- con laadecuación de las vías públicas a esas modalidades,junto con una preferencia por la gestión de lademanda y del tráfico.

Los instrumentos deberían ser: cobrar peajes porcircular; una tecnología de tarjetas inteligentes parapermitir cobrar en función de la congestión y delnivel de ocupación; unos límites de velocidad másbajos, aparcamientos de pago, calmar el tráfico ysuprimir todo tipo de subvenciones destinadas alos coches (Singapur es un ejemplo notable de estetipo de políticas).

En teoría, los subsidios para el transporte públicotambién deberían eliminarse o reducirsesustancialmente; todos los viajeros deberían pagarel coste completo de su desplazamiento. Pero haymuchas reducciones mediante subsidios a losusuarios individuales del transporte público porrazones sociales y para servicios particulares.

El transporte público debería promoverse mediantela inversión (pública), financiada con los peajes y losingresos procedentes de las tarifas de losaparcamientos.

� Actuar en los sectores de la planificación y eldesarrollo, para garantizar que el nuevo desarrolloy la regeneración urbana se localicen en zonas conmezcla de usos y alta densidad, para minimizar laduración de los viajes.

� Desarrollar planes para la reducción de los viajescon los empleadores, escuelas, hospitales y otrosservicios públicos y privados.

� Limitar la disponibilidad de aparcamientos en laciudad.

La industria debería: aceptar un claro conjunto deresponsabilidades que permita la innovación y eldesarrollo tecnológico, para que las empresasparticipen en el proceso como socios iguales quebuscan los mismos objetivos de una más eficientegestión y uso de las vías públicas urbanas. Con elpaso desde la actual tecnología a la nueva, y lasustitución de los vehículos contaminantes, hay unaenorme oportunidad para la industria del motor -yun interés propio- para desarrollar mercadossostenibles.

5.3 La ciudad vibrante y atractiva

Las ciudades son lugares para vivir y para sentirseen casa. Las ciudades son espacios de cultura y, porlo tanto, un estímulo único para la vida cultural deun pueblo. Una ciudad es hacer historia; representala memoria colectiva de una sociedad, de una nacióno de una región. Con sus edificios, calles, avenidas,plazas y parques, la ciudad refleja las tradicionesculturales y, por lo tanto, el carácter de la gente quevive en ella. Los centros urbanos y las ciudades sonmás que simples conjuntos de casas unidos por víasde circulación. Son más que simples sistemasfuncionales cuyas conexiones necesitan optimizarse.

Si está bien organizada y planificada, la ciudadtambién puede aportar una sensación de seguridad;puede aportar una sensación de bienestar emocionaly de integración social. Pero esto exige que susedificios y espacios urbanos se diseñen a una escalahumana y con sensibilidad arquitectónica. Losmejores ejemplos de arquitectura urbana en elmundo, sea en Europa, en Asia o en cualquier otraparte, combinan estas propiedades; por ello poseenel genius locii, son atractivas y vibrantes y generanen sus ciudadanos un sentimiento de identidad.

La ciudad está en un estado permanente de flujo,renovándose constantemente a sí misma; y, si sudesarrollo es sano, conserva su valioso patrimonioy, al mismo tiempo, lo incrementa con edificioscontemporáneos igualmente buenos. Esto es lo ideal.

Pero en nuestro mundo, con las prisas por eldesarrollo, se descuidan muy a menudo lassingularidades especiales de una ciudad. Y, además,junto a la globalización de los mercados, se estáproduciendo una «globalización» de las expresionesarquitectónicas; con mucha frecuencia, se desprecian


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las características y las formas culturales nacionaleso regionales. Reconociendo esas fuerzasestandarizadoras, el reto consiste en construirciudades vibrantes y atractivas que provoquen unsentimiento de identidad en sus ciudadanos: un artedifícil pero vital.

No todas las ciudades pueden conseguir esteambicioso objetivo. En muchas de ellas, no ha habidosuficiente tiempo para desarrollar un estilo individualde expresión arquitectónica, o el ritmo de desarrolloha sido demasiado rápido, o la ciudad ha carecidode recursos para invertir adecuadamente en suhabitabilidad. Pero ha llegado el momento deempezar.

Para conseguir todo esto,

Los países deberían:

� Perseguir una política de desarrollo urbano dirigidaa garantizar, mediante condiciones generales ymedidas de apoyo, que:

� El patrimonio cultural de las estructuras espacialeshistóricas se mantenga; y

� De acuerdo con los principios de sostenibilidad,esas estructuras se incrementen y extiendan deforma que se creen espacios urbanos cuyos posiblesusos, escalas, lenguaje de formas y característicasculturales aporten las condiciones necesarias parauna alta calidad de vida para sus ciudadanos;

� Crear condiciones previas políticas y estructuralespara esto (por ejemplo, políticas nacionales dearquitectura, consejos asesores sobre arquitectura,procedimientos de concurrencia, políticas educativasy de formación) para garantizar que la edificaciónen el país responde de forma altamente satisfactoriaa las aspiraciones de calidad y que, en general,desarrolla una conciencia nacional sobre la calidadarquitectónica.


� Elaborar planes de uso del suelo, cuidarse de quese creen estructuras urbanas que permitan laincorporación de atractivos espacios urbanos, ymantener la mayor parte de las estructuras urbanasque han evolucionado durante un largo periodo detiempo para conservar el carácter único de la ciudad;

� Cuando preparen planes urbanísticos vinculantes,asegurarse de que se conservan e incluyen lasestructuras espaciales que tipifican las áreas urbanas,para promocionar así la vida urbana. Estos planes

también deberían garantizar que los edificios y losconjuntos de edificios se adecuan al tejido espacialurbano y contribuyen a desarrollar espacios urbanosatractivos;

� Elaborar un concepto de diseño urbano que-actuando sobre el patrimonio urbanizado existente-permita un nuevo desarrollo de alta calidad en elcampo de la arquitectura y del desarrollo urbano.Para realizar esta tarea, las ciudades deberían crearconsejos asesores sobre desarrollo urbano quedeberían implicar tanto al público en general comoa todas las fuerzas sociales.

5.4 Dirigir el desarrollo urbano

Para ser más habitables y, así, sostener suseconomías, casi todas las ciudades del mundodesarrollado, y muchas del mundo en desarrollo,han intentado crear un cierto grado de certidumbremediante la planificación, permitiendo a los agentesprivados hacer sus propios planes con la convicciónde que su entorno inmediato -incluyendo susinversiones especial izadas en propiedadesinmobiliarias- es seguro.

Todas las ciudades deberían tener un sistema deplanificación efectivo, basado en las leyes nacionales,capaz no sólo de hacer planes sobre el papel, sinode controlar y dirigir el desarrollo del espacio. Sinesta capacidad, los planes son inservibles.

Sin embargo, en las economías de mercado o mixtas,es decir, en la mayor parte de las economías, lasnormas de la planificación tienden a funcionar mejorcuando se adecuan al funcionamiento del mercado.A veces, la planificación tiene también queenfrentarse a las tendencias, cuando sonderrochadoras de recursos, autodestructivas yciegas ante las necesidades de la sociedad en suconjunto -especialmente si amenazan el desarrollosostenible-. Pero es más efectiva cuando buscaconformar y modificar las tendencias básicaseconómicas y sociales, para hacerlas actuar de formamás eficiente, conveniente y sostenible de lo quedesearían.

Pero esto supone un problema: la tendencia urbanafundamental en el siglo XX era la desconcentraciónfísica -de casas, personas, trabajos y servicios-. Éstaadopta diversas formas, desde la urbanizacióndiseminada de baja densidad a las comunidadesplanificadas de alta densidad. Algunas de estas(por ejemplo, la creación de nuevas ciudades


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independientes) pueden ser perfectamentesostenibles. Otras (como el interminable diseminadode baja densidad, que es difícil de servir mediante eltransporte público), no. Algunas de estas variantesparecen reflejar profundas preferencias culturales.Las ciudades tienen que encontrar formas dedesconcentración que se correspondan con esaspreferencias, sean adecuadas al mercado y a pesarde todo sean sostenibles: una tarea difícil pero noimposible.

La respuesta es la perspectiva selecta diseñada enel capítulo IV: en las ciudades, «aldeas urbanas»; fuerade ellas, «ciudades jardín» en conjuntos lineales a lolargo de las líneas de transporte público, creandojuntas un modelo policéntrico de desarrollo pararegiones urbanas enteras.

Los países deberían: promover la investigación ypublicar directrices sobre los principios del desarrollosostenible urbano, adaptadas a su situación particular,incluyendo su nivel de desarrollo económico y laspreferencias culturales de sus sociedades; apoyar lainvestigación (incluyendo el examen de las mejoresprácticas en otras partes) y su difusión; y desarrollarestructuras adecuadas e incentivos fiscales para lareconstrucción y la regeneración de las antiguaszonas industriales.

Las ciudades deberían: desarrollar planes integralesde uso del suelo y de transporte, que en el cortoplazo proporcionen formas y densidades dedesarrollo que apoyen tanto el transporte públicoconvencional como los desplazamientos a pie o enbicicleta, y que a largo plazo aporten la infraestructuranecesaria para apoyar el sistema del coche ecológico;y desarrollar estrategias selectas diseñadasespecíficamente para garantizar el rápido reciclajede las antiguas zonas industriales.

Las ciudades tienen que ser habitables, y estopresenta varias dimensiones: una vivienda digna paracada ciudadano; un entorno edificado de alta calidad,rico en diseño urbano, con servicios de alta calidad,fácil acceso y movilidad; un uso del suelo variado;complejidad cultural y diversidad; y la adecuadacombinación de animación y tranquilidad.

Para alcanzar las condiciones indicadas,


� Dirigir las inversiones privadas de una formacomprensible, en la que las decisiones privadas deinversión determinen el destino y la función de los

edificios, mientras que la planificación públicadetermina las ordenanzas edif icatorias, lasinfraestructuras o la zonificación del uso del suelopara establecer la estructura urbana básica,especialmente de los espacios públicos.

Hasta ahora, demasiadas ciudades han estadodominadas por la urbanización diseminada: hay unasorprendente similitud entre el diseminado de losasentamientos informales de alta densidad de lospobres, y el diseminado de baja densidad basadoen el uso del coche de los suburbios ricos, ya queambos impiden el uso del transporte público,aumentan la contaminación y son derrochadoresen términos de tiempo de desplazamientos, y deuso de energía, capital y recursos humanos para laconstrucción y el mantenimiento de las redes deinfraestructuras. Además, como la densidad tiendea bajar con el incremento de los ingresos, este tipode desarrollo tiende a crecer a menos que secontrole. Por eso las ciudades necesitan planificar lafijación de una densidades mínimas para estableceruna base económica para el transporte público ypara el fácil acceso a los espacios abiertos. En lasciudades más pobres, se necesita garantizar tambiénuna oferta adecuada de suelo para viviendas. Silogran hacerlo bien, necesitarán subvencionespúblicas menos cuantiosas.

� Garantizar que conservan lo que vale la penaconservar, tanto parajes naturales únicos comoespacios culturales urbanos, antes de que laspresiones del desarrollo los eliminen. Esto esespecialmente importante, porque las ciudades enrápido crecimiento tienden particularmente a olvidarestas consideraciones, descubriendo frecuentementesu importancia cuando ya es demasiado tarde.

� Crear un sentido de identidad urbana paracontrarrestar las fuerzas desurbanizadoras de lamovilidad y la separación, demostrando que la ciudades un lugar que merece la pena para vivir y trabajar.

Planificar no es la única forma de alcanzar estosobjetivos, e incluso no es la más importante.

Los decisores de las políticas urbanas tienen tresimportantes instrumentos para conformar las áreasurbanas: las financieras (impuestos y subvenciones),la creación de infraestructuras y la planificación deluso del suelo. La clave es usarlas de formaequilibrada, dependiendo de las posibilidadesconcretas de cada ciudad, y hacerlo de formacoordinada, y no de forma contradictoria.


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En cada ciudad, especialmente en las que crecenrápidamente, la planificación crea plusvalías ybeneficios inmobiliarios, que pueden ser enormes.Entonces hay un claro motivo para adoptar medidaspara recuperar al menos una parte de esas gananciaspara la comunidad cuyas acciones las han generado.Como principio básico, los impuestos sobre lapropiedad deben basarse en el principio delbeneficio: los inversores deberían pagar por losservicios públicos, o suministrarlos directamenteasumiendo la responsabilidad de la conexión con elsistema viario u otras redes de servicios públicos.Pero por encima de todo, hay razones evidentespara que la comunidad recupere al menos una partede las extraordinarias plusvalías que provienen dela expansión urbana.

Los países deberían: aprobar una legislación quepermita a los gobiernos locales cargar a lospromotores con el coste del establecimiento delas infraestructuras de los servicios públicos básicos,y recuperar alguna parte de las plusvalíasextraordinarias derivadas del desarrollo.

Las ciudades deberían: negociar con los promotorespara garantizar que esas plusvalías se usan de formainteligente para promover inversiones eninfraestructuras, especialmente en servicios detransporte.

La infraestructura es el insumo público básico para eldesarrollo urbano. Los gobiernos locales sonresponsables de su establecimiento, pero no esnecesario que sean productores u organizadores deinversiones en infraestructuras específicas. Más bien,como se ha señalado antes, deberían intentar coordinary orquestar el proceso. Por ejemplo, pueden negociarcon los promotores para que ellos mismos aportenlas infraestructuras necesarias para hacer accesibles lasnuevas áreas al transporte público.

Los países deberían: desarrollar políticas apropiadasque ofrezcan incentivos adecuados a los inversoresprivados, para que establezcan infraestructuras enel marco de un plan general de ordenación urbana.

Las ciudades deberían: usar las potestades que hanrecibido de esta forma para negociar acuerdosadecuados sobre transportes e infraestructuras deservicios, como un requisito para autorizar el desarrollode nuevas áreas residenciales y con otros fines.

La planificación del uso del suelo, el tercer pilar, escon frecuencia demasiado unidimensional para losmuy diversos f ines que tiene que servir,

especialmente en las ciudades del mundo endesarrollo; necesitan un nuevo tipo de estrategiasde desarrollo para alcanzar los objetivos deseados,mediante las cuales las ciudades establecen objetivosespecíficos de resultados para los nuevos desarrollos,pero los promotores privados pueden desarrollarlos medios para alcanzarlos.

Un instrumento clave es el «desarrollo concertado»:un contrato entre un gobierno local y un propietarioinmobiliario privado o un promotor, con unacontribución del promotor al coste deestablecimiento de los servicios públicos.

Los países deberían: garantizar que la legislación enmateria de planificación no se basa en unacodificación rígida, sino que concede a los gobiernoslocales la potestad de desarrollar proyectosinnovadores; y dar publicidad a las mejores prácticas.

Las ciudades deberían: usar sus potestades paracompetir negociando acuerdos globales innovadorescon los promotores.

En casi todas las principales áreas urbanas, sobretodo las de rápido crecimiento en las economíasmás dinámicas, la planificación para dirigir elcrecimiento está fuera del alcance de los municipiosaislados -especialmente si son pequeños y carecende buenos recursos humanos, como les sucede amuchos-. Aquí hay una necesidad urgente de unpoder metropolitano amplio, tanto para aportar unaestrategia regional básica como para establecerdirectrices para los planes locales.

La experiencia en el mundo desarrollado sugiereque esto no será tan fácil: es probable que lasautoridades metropolitanas entren en conflicto conlas Administraciones más locales, especialmente encuestiones básicas de localización de los nuevosdesarrollos. Resulta vital establecer una efectivadivisión de potestades y competencias; en otro caso,habrá muchas energías desaprovechadas y políticascontradictorias.

Los países deberían: proporcionar marcos eficacespara el gobierno metropolitano en las grandesaglomeraciones urbanas, donde es importante sobretodo lograr una coordinación estratégica.

Las ciudades deberían: trabajar para maximizar lasoportunidades de desarrollo de sus propiosciudadanos, aunque reconociendo la necesidad deuna amplia coordinación a nivel metropolitano delos planes y propuestas.


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La ciudad del hipercrecimiento: ¿qué tipo de planificaciónpueden proporcionar las ciudades pobres?

En las ciudades de crecimiento rápido con bajosingresos del mundo en desarrollo, hay una preguntamuy básica y drástica: ¿qué tipo de planificaciónpueden proporcionar las ciudades pobres? Lasciudades están dando ya la respuesta en todaspartes: están reinventando la noción misma deplanificación, en forma de políticas «posibilistas»con marcos flexibles: se retiran de la provisióndirecta y se concentran en facilitar la nuevaconstrucción privada, tanto la formal como lainformal, creando un marco regulador apropiadoy una financiación adecuada. Esta buena prácticase observa en los proyectos de mejora de barriadasde Yakarta y Manila, basados en estándaresbastante mínimos que pueden mejorarseposteriormente. Aceptan las estructuras edificadasde la ciudad irregular, pero las van transformandoen la dirección de la sostenibilidad.

Esto nos lleva a otra pregunta: los principiosaplicables universalmente, ¿conducen también asoluciones aplicables universalmente? La respuestaes sí y no: sí, porque hay amplias soluciones debuenas prácticas aplicables virtualmente en todaslas ciudades, en el Norte y en el Sur, en las ricas yen las pobres; pero también no, porque en la prácticala ciudad con hipercrecimiento será siempre unaciudad fragmentada, en la que se planificanregularmente algunas áreas mientras que otrascrecen como consecuencia de decisiones irregulares.Esto no significa ausencia de planificación; significauna forma de planificar muy diferente, basada enmarcos flexibles adaptados a las circunstanciaslocales.

En todas partes, la estrategia global debe serdesarrollar unas estrategias de planificación flexiblesen diferentes niveles espaciales, desde el estratégicohasta el local. El plan estratégico para un áreametropolitana establecerá amplios principios dedesarrollo y, sobre todo, dejará claro donde seprevén las inversiones en infraestructura a corto ymedio plazo. Con este marco, las normas del planlocal desarrollarán simultáneamente un control delos estándares medioambientales y de planificación,fijando de forma trasparente las propuestas para elestablecimiento y la mejora de las infraestructuras,y desarrollando soluciones políticas para controlarla especulación del suelo -incluyendo la soluciónradical de que todo el suelo urbanizable deba pasara manos públicas-.

Estratégicamente, la solución más general seráabordar el crecimiento urbano mediante unadescentralización progresiva en el nivel metropolitanoen su conjunto, pero reconcentrándolo en el nivelmás local. Esto es más fácil de lograr en los países yciudades más desarrollados, con abundantesrecursos y unas Administraciones públicas muydesarrolladas y competentes. Pero las ciudades conbajos ingresos pueden y deben aprender de laexperiencia de algunas ciudades con ingresos mediosque, haciendo de la necesidad virtud, se hanconvertido en los líderes mundiales en innovaciónurbana.

La ciudad del dinamismo: aprender de las mejoresprácticas

Las ciudades de rentas medias manifiestan unaparadoja. Incluyen algunas de los peores ejemplosde desarrollo no sostenible incontrolado y,aparentemente, incontrolable: masificación en elcentro, proliferación de asentamientos irregularesen la periferia, especulación rampante del suelo, fallosen la oferta de infraestructuras básicas, dependenciadel automóvil. Pero también contienen muchos delos ejemplos de mejores prácticas urbanas -algunosen la parte de las ciudades que también se ha vistotransformada directamente en el proceso dedesarrollo, desde la pobreza a la riqueza, en unageneración-.

Sobre todo es necesario aprender de las mejoresprácticas en las ciudades exitosas, y adaptarlas a lascircunstancias específicas, casi nunca iguales, de otrasciudades de todo el mundo. Los modelos no sonen modo alguno uniformes: algunos, especialmenteen el Este de Asia, confían en los fuertes controlessobre el desarrollo irregular y en la oferta deviviendas públicas de alta densidad y alta calidad (quemás tarde pueden privatizarse), junto con sistemasde circulación ferroviaria de alta densidad; otros,especialmente en América Latina y en el Caribe,han adoptado un sistema más permisivo, basado encorredores de autobuses y en bonos de frecuenciapara concentrar el crecimiento a lo largo de losmismos. Esto ofrece la posibilidad de desarrollar unaestrategia adecuada a las condiciones culturales ysociales propias de cada ciudad.

Los países deberían: desarrollar directrices generalesde buenas prácticas, basadas en la experiencia propiay de otros países, para un desarrollo metropolitanoestratégico; e iniciar políticas fiscales que estimulen


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a las ciudades a desarrollar mecanismos apropiadosde incentivos.

Las ciudades deberían: intentar el desarrollo de lasprevisiones del plan local, tanto para los promotorescomerciales como para los desarrollos dirigidos porla comunidad -estos últimos especialmente en lasciudades con bajos ingresos-.

La ciudad madura: hacer frente a la opulencia

Aparentemente, podría parecer que las ciudadesmaduras tienen muchos menos problemas que sushomólogas menos desarrolladas. No sólo tienensistemas de planificación sofisticados y muyconsolidados; también afrontan muy pocos de losproblemas esenciales, sobre todo el crecimientorápido de la población. Pero esta visión ignora dosrasgos característicos.

En primer lugar, la creciente opulencia parecegenerar crecientes demandas de más espacio porpersona y familia (y unas familias más pequeñasintegradas por ancianos pueden exacerbarperversamente esta tendencia). Los países que hansido ricos durante más tiempo (Estados Unidos,Canadá, Australia) manifiestan este problema en suforma más cruda.

En segundo lugar, aunque sobre el papel haypotestades efectivas, pueden ser aplicadasdébilmente. Un caso notable es Italia, donde la regiónmás rica, el Véneto, se ha convertido en un caso dehipercrecimiento incontrolado y de dispersiónurbana. Podría encontrarse una explicación en elhecho de que muy pocos países tienen realmente

organizaciones de planificación regional eficaces,capaces de controlar el desarrollo en el completoámbito urbano de crecimiento; en demasiados casos,el control está en manos de pequeñas localidadesque pueden tener intereses creados en estimularun mayor crecimiento, a pesar del coste en calidadde vida.

Por lo tanto, la actuación clave aquí tiene que seren el nivel nacional: consiste en aumentar laconciencia de la necesidad de una acción másefectiva para conservar y mejorar la calidad de vida,antes de que sea demasiado tarde. Esto nopresupone una vuelta al poder centralizado, aunquepuede sugerir la necesidad de organizacionesregionales más fuertes. Ante esta situación, lasmedidas precisas van a variar en cada país. Enalgunos, es necesario protegerse frente a restrictivaspolíticas «nimby» que excluyen a los recién llegadose incrementan el valor del suelo; en otros, el interésgeneral exige un control más estricto delcrecimiento.

Los países deberían: promover un debate sobre elcrecimiento urbano habitable; desarrollarmecanismos de planificación regional para lasmayores áreas urbanas donde el crecimientopresente problemas; y desarrollar incentivos,especialmente los fiscales, para que los gobiernoslocales promuevan el desarrollo sostenible.

Las ciudades deberían: desarrollar debates profundosbasados en escenarios de desarrollo sosteniblefuturo; y asociarse en estructuras regionalescooperativas para dirigir el crecimientometropolitano a una amplia escala espacial.


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La Fundación Carles Pi i Sunyer de Estudios Autonómicos y Locales es una entidad nacida del impulso de unconjunto de autoridades locales de Cataluña. Tiene una vocación abierta y plural, e integra en su patronatopersonas procedentes de ámbitos e instituciones diversas.

La Fundación opera como un espacio de discusión, elaboración y difusión de ideas en los ámbitos del gobier-no y la gestión de los municipios y las comunidades autónomas.

Los trabajos y actividades de la Fundación integran perspectivas diversas, desde el derecho, la ciencia política,la gestión pública y la economía pública, y recogen aportaciones del mundo académico catalán, español einternacional, así como de cargos políticos y profesionales de la administración pública.

La Fundación ha establecido convenios y acuerdos con diferentes instituciones públicas, universidades ycentros de investigación, con los que desarrolla proyectos en común.

PATRONATO

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Carolina Pi-Sunyer i CubertaJosep M. Ainaud de Lasarte Núria Pi-Sunyer i CubertaEnric Argullol i Murgades Oriol Pi-Sunyer i CubertaJosep M. Bricall Masip Antoni Serra i RamonedaFrancesc Caminal i Badia Jordi Solé TuraJaume Galofré i Crespi Guillem Vidal i AndreuPere Grases González Eulàlia Vintró i CastellsJoan B. Isart i López

Presidente: Àngel Garcia i FontanetVicepresidente: Antoni Castells OliveresSecretario: Josep M. Socías i Humbert

Gerente: Meritxell Batet Lamaña

FUNDACIÓ CARLES PI i SUNYER

D’ESTUDIS AUTONÒMICS i LOCALS

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ACTIVIDADES

Seminarios de trabajoReuniones intensivas de discusión e intercambio entre expertos.

Presentaciones técnicasDe experiencias de gestión y de investigaciones académicas.

Jornadas, Conferencias y Mesas RedondasSesiones abiertas de divulgación.

SERVICIOS

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Observatorio del Gobierno LocalRecoge, sistematiza y elabora informaciones diversas sobre la realidad de los gobiernos locales, para ser utiliza-das por las administraciones públicas, los partidos políticos, los agentes sociales y el mundo académico.

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Arxiu Carles Pi i SunyerArchivo particular de Carles Pi i Sunyer sobre Guerra Civil y el exilio: correspondencia y documentosde la época.

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EstudisTrabajos de investigación de carácter monográfico impusados por la Fundación.

DocumentsCompilaciones de textos, ponencias y artículos de interés para gobiernos locales y autonómicos.

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Notes de TreballDocumentos de síntesis de los Seminarios de trabajo realizados en la Fundación.

Papers de RecercaDan a conocer tesis, tesinas y trabajos de investigación académica sobre federalismo y gobierno local.

Quaderns de JurisprudènciaCompilación mensual de sentencias del TSJC sobre régimen local, organizadas temáticamente.

Quaderns de l�Arxiu Pi i SunyerRecogen originales del Archivo Pi i Sunyer en ediciones críticas, así como investigaciones sobre laGuerra Civil, el exilio y el primer franquismo.

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Documents1. Regiones y ciudades ante la Unión Europea. La Declaración de Amsterdam de la Cumbre Europea de Regiones y Ciudades, yotros documentos

2. La Llei Municipal de Catalunya de 1934. Conferència de Carles Pi i Sunyer al Palau de Projeccions, 11 de març de 1934. Text dela Llei aprovat el 19 de juliol de 1934

3. El acceso de los Entes Locales al Tribunal Constitucional y la protección de la Autonomía Local

4. Nuevas orientaciones en Política y Gestión Urbana

5. Federalismo y subsidiaridedad en Italia

6. Estratègies per al desenvolupament econòmic i social en l�àmbit local

7. Optimizar la Organización municipal: técnicas y experiencias para mejorar la eficiencia de los servicios locales

8. Mediació i resolució alternativa de conflictes als municipis

9. El nuevo ordenamiento de las autonomías locales en Italia: entre continuidad y reforma

Punts de Vista1. Fortalecer la conciencia de comunidad: ¿qué rol para los gobiernos locales?Frank Benest

2. Notas sobre el principio de subsidiariedad y el gobierno localLuciano Parejo

3. El futur dels ajuntaments: vuit visionsVarios autores

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3. El Consell Tributari Municipal de Barcelona. Diez años de actividad y de interpretación de las normas tributarias en la Hacienda

Municipal: 1989-1998.Varios autores

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Quaderns de Jurisprudència11 números por año

Fuera de ColecciónAnuario de Hacienda Local. 1998

Indicadors de gestió per a les entitats públiquesDocuments AECA: Principis de comptabilitat de Gestió núm. 16.

Barcelona: Gobierno y Gestión de la CiudadEditado y distribuido por Ediciones Diaz de Santos, Tel. 91-431 24 82.

Las balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas (1991-1996)Varios autores

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Quaderns de l�Arxiu Pi i Sunyer1. La situació a Catalunya i Espanya els anys 1945-1946 / Informe de les gestions fetes a Barcelona l�any 1947

2. Viure el primer exili: cartes britàniques de Pere Bosch i Gimpera, 1939-1940

3. Des dels camps. Cartes de refugiats i internats al Migdia francès l�any 1939

4. La cultura catalana a l�exili. Cartes d�escriptors, intel·lectuals i científics, 1939-1940Maria Campillo y Francesc Vilanova (eds.)

Documents d�HistòriaSèrie història 1. Franco a Barcelona

Memòries d�en Carles Pi i Sunyer1939. Memòries del primer exili

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