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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017.QUEJOSA: **********.
PONENTE: MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOSMINISTRO QUE HIZO SUYO EL ASUNTO: ALBERTO PÉREZ DAYÁNSECRETARIA: CLAUDIA MENDOZA POLANCO
Vo. Bo.MINISTRO
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
treinta y uno de mayo de dos mil diecisiete.
Cotejó:
V I S T O S; Y,R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Por escrito presentado el tres de agosto de
dos mil quince, en la Oficialía de Partes de la Sala
Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, **********, a
través de su apoderada legal **********, promovió juicio
contencioso administrativo, contra la autoridad y por el acto que
a continuación se indica:
“AUTORIDAD RESPONSABLE: Titular de la Unidad de Supervisión, Inspección y Vigilancia Industrial de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos.”
“ACTO RECLAMADO: La nulidad de la resolución administrativa número **********, de fecha 12 de junio de dos mil quince, emitida dentro del expediente administrativo número **********, dictada por el Titular de
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la Unidad de Supervisión, Inspección y Vigilancia Industrial de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la cual fue notificada el veintitrés de junio de dos mil quince.”
SEGUNDO. Derechos fundamentales violados. Los
contenidos en los artículos 14, 16, 17 y 73, fracción XXIX-H, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
TERCERO. Mediante acuerdo del seis de agosto de dos
mil quince, la Sala Especializada en Materia Ambiental y de
Regulación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa a quien por razón de turno correspondió conocer
del asunto, admitió a trámite la demanda de amparo con el
número ********** y ordenó correr traslado a la autoridad
demandada para que emitiera su contestación dentro del
término legal, por lo que mediante acuerdo del veintisiete de
octubre del año en comento se tuvo por contestada y se
concedió plazo para la formulación de alegatos.
Con fecha veintisiete de noviembre de dos mil quince, el
Magistrado Instructor de la Tercera Ponencia de la Sala
Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, declaró
cerrada la instrucción, al no existir cuestiones ni pruebas
pendientes de desahogarse.
CUARTO. El dos de mayo de dos mil dieciséis, los
integrantes de la Sala Especializada en Materia Ambiental y de
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Regulación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa pronunciaron sentencia, que concluyó con los
siguientes puntos resolutivos:
“I.- Resultó procedente el presente juicio contencioso administrativo,II.- La parte actora no aprobó los hechos constitutivos de su pretensión, en consecuencia,III.- Se reconoce la validez de la resolución impugnada, señalada en el Resultando 1° de esta sentencia.”IV.- Notifíquese.
En las consideraciones relativas se determinó, en
esencia:
A partir de los hechos precisados en la resolución
sancionadora, en el sentido de que la remediación y las
medidas correctivas definitivas se impusieron por omitir el
cumplimiento de las medidas ordenadas por la autoridad y no
por habérsele atribuido a ********** la contaminación del sitio;
se actualizaron las hipótesis normativas para imponer a la
actora el deber de llevar a cabo dichas medidas correctivas
conforme lo previsto en el artículo 130 del Reglamento de la
Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos y 136, fracción I, de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente, dado que es
responsable del material peligroso (hidrocarburo) y tiene el
carácter de propietaria o poseedora de un predio con suelo
contaminado; en consecuencia, la intención del legislador fue
hacer imperar el derecho constitucional a un medio ambiente
sano, así como la protección al medio ambiente y establecer
obligaciones y reglas claras cuando se produjeran los
derrames de materiales peligrosos o residuos peligrosos,
supuesto que se actualiza evidentemente tratándose del
derrame de hidrocarburos; por lo tanto, la correcta
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interpretación y aplicación de dichos preceptos es en el
sentido de que el propietario del predio con suelo
contaminado aun cuando no sea responsable directo de la
contaminación del sitio, tiene el deber jurídico de llevar a
cabo las acciones de remediación que resulten necesarias.
Por lo tanto, la resolución impugnada se encuentra ajustada
a derecho al estar debidamente fundada y motivada en virtud
de que el legislador previó la responsabilidad solidaria para
el propietario del predio con suelo contaminado, para efecto
de que proceda a llevar a cabo las acciones de remediación
que resulten necesarias, sin perjuicio del derecho a repetir en
contra del causante de la contaminación.
Existe una correcta adecuación entre los hechos que se
imputan a la actora y los preceptos legales en que éstos son
encuadrados, para imponerle la obligación de remediación.
Además, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 4
constitucional, debe remediarse ambientalmente el suelo
contaminado con sustancias peligrosas o materiales
peligrosos para que se encuentre en las condiciones
ambientales en que se encontraba antes del derrame del
hidrocarburo y no resulta viable concluir que como el daño no
fue generado por el propietario o poseedor, sino por un
tercero, quede sin remediación, máxime que el artículo 69 de
la Ley General para la Prevención y Gestión de los Residuos
también versa sobre materiales peligrosos (hidrocarburos),
además de los residuos.
No es correcta la afirmación de la actora al señalar que la
autoridad demandada sólo debió analizar si se actualizaba la
responsabilidad solidaria que fue el motivo por el que
inicialmente se le sancionó, y no si se actualizaba la
responsabilidad objetiva, en virtud de que a efecto de
verificar quién debe responder por el daño al suelo,
únicamente cobra relevancia la utilización o manipulación del
bien y que ese material constituye un riesgo, lo que es
suficiente para concluir que se trata de la responsabilidad
objetiva, por lo que la actora materialmente creó el riesgo al
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administrar y manejar el ducto que transporta el hidrocarburo
que se encuentra en su predio y pese a que un tercero lo
haya derramado cometiendo el ilícito, no está eximida la
parte actora de llevar a cabo las acciones de remediación del
sitio y demás medidas correctivas conducentes.
Es cierto que el artículo 15 de la Ley Reglamentaria del
Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo establece
que ********** y sus subsidiarias no serán responsables de
los desperdicios o derrames de hidrocarburos que resulten
de actos ilícitos, caso fortuito o fuerza mayor; sin embargo no
resulta aplicable esta disposición legal a la materia
ambiental, ya que el objeto de la ley es distinto y sólo se
refiere a lo que comprende la industria petrolera, pero en
materia ambiental ********** sí tiene responsabilidad.
La responsabilidad solidaria de la actora no lo constituye la
acción, omisión o negligencia en el derrame de
hidrocarburos, sino la afectación ambiental ocasionada; de
ahí que sea responsable de llevar a cabo las acciones de
remediación en caso de derrame.
QUINTO. PRESENTACIÓN DE DEMANDA DE AMPARO. El primero de junio de dos mil dieciséis, **********,
apoderada legal de **********, promovió demanda de amparo
directo presentada en las Oficinas del Servicio Postal Mexicano
y recibida el catorce de junio del año en comento, en la Oficialía
de Partes de la Sala Especializada en Materia Ambiental y de
Regulación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa contra la autoridad y por el acto que a
continuación se indican:
“AUTORIDAD RESPONSABLE: Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
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ACTO RECLAMADO: La resolución dictada el dos de mayo de dos mil dieciséis en el juicio contencioso administrativo radicado bajo el expediente número **********, dictada por la Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, notificada a mi mandante el día 13 de mayo de 2016, por la Sala antes mencionada.”
SEXTO. Derechos fundamentales violados. Los
consagrados en los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SÉPTIMO. Por acuerdo del veintidós de junio de dos mil
dieciséis, la Magistrada Presidenta del Decimoquinto Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, tuvo
por admitida dicha demanda, la cual fue registrada en el libro de
gobierno con el número de amparo directo **********.
OCTAVO. El quince de julio de dos mil dieciséis la
Magistrada Presidenta de ese Tribunal Colegiado del
conocimiento, tuvo por recibido el oficio
ASEA/UAJ/DGCT/2C.8/275/2016 del doce del mes y año en
comento, signado por el Director General de lo Contencioso
Adscrito a la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Agencia
Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio
Ambiente del Sector Hidrocarburos (ASEA), en representación
de la autoridad tercero interesada por medio del cual formuló
alegatos.
NOVENO. Por acuerdo del ocho de septiembre siguiente,
se tuvo por recibido el oficio ASEA/UAJ/DGCT/2C.8/390/2016,
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signado por el Director General de lo Contencioso Adscrito a la
Unidad de Asuntos Jurídicos de la Agencia Nacional de
Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del
Sector Hidrocarburos (ASEA), en representación de la autoridad
tercero interesada por medio del cual solicitó a la Segunda Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ejerciera la
facultad de atracción para conocer del juicio de amparo directo
**********.
DÉCIMO. El veintinueve de septiembre de dos mil
dieciséis, el Ministro Alberto Pérez Dayán, Presidente de la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
formó y registró la solicitud de ejercicio de la facultad de
atracción **********, la cual fue resuelta bajo la ponencia del
Ministro Javier Laynez Potisek en sesión del siete de diciembre
de ese año, en el sentido de atraer el juicio.
DÉCIMO PRIMERO. Mediante acuerdo del doce de enero
de dos mil diecisiete se admitió a trámite el juicio de amparo
directo con el número 3/2017; se ordenó su turno a la Ministra
Margarita Beatriz Luna Ramos, y se envió el asunto a la Sala de
su adscripción; y, por auto del quince de febrero siguiente, el
Presidente de la Segunda Sala asumió su conocimiento y
devolvió los autos a la Ministra ponente.
DÉCIMO SEGUNDO. De conformidad con lo dispuesto en
los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo vigente a partir del
tres de abril de dos mil trece, el proyecto de resolución se publicó
en la misma fecha en que se listó para verse en sesión; y,
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C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. La Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente
competente para conocer del presente juicio de amparo directo,
en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción V,
último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 40 de la Ley de Amparo; y 21, fracción III, inciso b),
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en
relación con el Punto Tercero del Acuerdo General Plenario
5/2013 de trece de mayo de dos mil trece, toda vez que se trata
de un asunto cuya atracción se determinó mediante sentencia
de siete de septiembre de dos mil dieciséis, dictada por esta
Segunda Sala en la solicitud de ejercicio de facultad de
atracción 499/2016 y se estima innecesaria la intervención del
Tribunal en Pleno para su resolución.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Del análisis de
las constancias de autos se advierte que la sentencia
reclamada se notificó por oficio a la parte quejosa el viernes
trece de mayo de dos mil dieciséis, surtiendo sus efectos el
mismo día, por lo que el plazo de quince días para la
presentación de la demanda transcurrió del lunes dieciséis de
mayo al viernes tres de junio de dos mil dieciséis, descontando
los sábados catorce, veintiuno y veintiocho de mayo y los
domingos quince, veintidós y veintinueve de ese mes, por haber
sido inhábiles de conformidad con el artículo 19 de la Ley de
Amparo.
En tal virtud, si la demanda de amparo se presentó el
miércoles uno de junio de dos mil dieciséis en las Oficinas del
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Correo Postal Mexicano, es claro que se hizo de manera
oportuna.
En cuanto hace a la legitimación, el juicio de amparo lo
promueve **********, como apoderada legal de ********** (actora
en el juicio de nulidad **********, del que deriva la resolución
impugnada), personalidad que se le tuvo por reconocida a fojas
111 del expediente relativo al juicio contencioso administrativo,
por lo que cuenta con legitimación para promover el presente
juicio de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107,
fracción I, constitucional y 5, fracción I, de la Ley de Amparo.
TERCERO. Existencia del acto reclamado. Es cierto el
acto reclamado imputado a la Sala Especializada en Materia
Ambiental y de Regulación del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, consistente en la emisión de la
sentencia de dos de mayo de dos mil dieciséis, dentro de los
autos del juicio **********, pues así lo reconoció la autoridad
responsable al rendir su informe justificado (foja 2 del cuaderno
de amparo).
CUARTO. Procedencia. En términos de lo previsto en el
artículo 170, fracción I, de la Ley de Amparo, el juicio de
garantías por la vía directa procede, como en la especie, contra
sentencias y resoluciones que pongan fin al juicio dictadas por
los tribunales contenciosos administrativos cuando se advierta
una violación cometida en éste o durante el procedimiento, que
afecte las defensas de la parte promovente trascendiendo al
resultado del fallo.
En el caso, la quejosa reclama una resolución que le es
desfavorable, por virtud de que confirma la validez del fallo
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impugnado de origen que la consideró responsable de diversas
infracciones a la Ley General para la Prevención y Gestión
Integral de los Residuos ordenándole a la remediación del sitio
inspeccionado; por lo que resulta indudable que el juicio de
amparo es procedente, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 170, fracción I, de la Ley de Amparo.
QUINTO. Como antecedentes del asunto, destacan los
siguientes:
Primero. El 30 de mayo de 2014, ocurrió un derrame de emulsión
(agua/gasolina) de 89,827 litros de gasolina Magna, debido a una presunta
toma clandestina descontrolada ubicada en el kilómetro ********** del
poliducto de 12” de diámetro en el Poblado C-27 Ing. Eduardo Chávez
Ramírez, Municipio de Cárdenas, Tabasco.
Segundo. El 2 de octubre de ese año, el Delegado de la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en el Estado de Tabasco
emitió la Orden de Inspección número **********, con el fin de que se
practicara una visita en el Poblado de referencia, para verificar en forma
física y documental, si ********** había dado cumplimiento a sus
obligaciones ambientales, en lo referente a la contaminación de suelo, por
lo que se destacó que debía verificarse:
“Que los residuos que se acumulen o puedan acumularse y se depositen o infiltren en los suelos reúnan las condiciones necesarias para prevenir o evitar la contaminación del suelo; las alteraciones nocivas en el proceso biológico de los suelos; las alteraciones en el suelo que perjudiquen su aprovechamiento uso o explotación, y riesgos y problemas de salud, de conformidad con el artículo 136 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.”
Tercero. Mediante acta de inspección número **********, de fecha 2
de octubre de 2014, se levantó Acta de Inspección en la que se hizo
constar que la empresa ********** había llevado a cabo la recuperación del
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producto derramado manualmente con unidades de presión y vacío y
autotanques, recuperando un volumen de 7,000 litros de emulsión, el cual
envió a la estación de bombeo Nuevo Teapa en el Municipio de
Coatzacoalcos, Veracruz, para reingreso al sistema de oleoductos.
En cuanto a la vegetación impregnada con gasolina magna, se destacó
que había sido recuperada manualmente por cuadrillas de trabajadores de
la administración de ********** manifestando ésta que desconocía el
volumen recuperado.
Se hizo constar que las acciones tomadas de urgente aplicación por la
empresa para la atención a la emergencia habían sido la suspensión del
bombeo en forma inmediata, eliminación definitiva de la toma clandestina
y la colocación de una Split sleeve al poliducto de 12 pulgadas de
diámetro Minatitlán Villahermosa en el kilómetro **********, la limitación de
la superficie impactada colocando barreras de contención y cordones
oleofilicos.
Asimismo, se señaló que el derrame de 89,827 litros de gasolina magna
había afectado una superficie de 2,100 metros cuadrados de suelo natural
aproximadamente, observando que el sitio donde ocurrió el derrame de
gasolina, se encontraba inundado y se apreciaba iridiscencia y olor a
gasolina, pues además se trataba de un terreno sujeto a inundación
temporalmente en tiempos de lluvia.
Se hizo constar que en el momento de la visita no se había observado
personal de compañía o de la administración de ********** trabajando en
dicho punto de la fuga de gasolina magna, y que el visitado había
manifestado que ya habían concluido con los trabajos de limpieza.
Cuarto. El 4 de noviembre de 2014, el delegado de la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente en el Estado de Tabasco emitió
acuerdo de emplazamiento a **********, Poliducto de “12 de Diámetro
Minatitlán-Villahermosa Km **********, en relación con el procedimiento
administrativo iniciado por los hechos asentados en el Acta de Inspección
antes referida, al considerar que se advertía infracción a lo previsto en el
artículo 136, fracción I, de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente, concediendo a la citada empresa plazo para
ofrecer pruebas y ordenándole la adopción inmediata de medidas
correctivas o de urgente aplicación, necesarias para cumplir con la
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legislación ambiental aplicable, con fundamento en lo dispuesto en el
artículo 167 de la citada ley. Específicamente se le ordenó que con el
propósito de evitar un daño o riesgo de daño ambiental, debería llevar a
cabo las siguientes medidas:
1.- Llevar a cabo las actividades de limpieza en el suelo natural en una superficie de 2,100 metros cuadrados aproximadamente por acumulación de residuos de hidrocarburo (gasolina magna); lo anterior en un plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación del presente acuerdo.2.- Presentar ante esta Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, el informe final de los trabajos efectuados en la limpieza del sitio que detalle, volumen total del material contaminado y enviado a tratamiento presentar la tecnología utilizada, evidencia fotográfica, disposición final del material tratado, deberá presentar documento que contenga la información del volumen dispuesto, fecha y lugar de disposición de dicho material con el visto bueno del supervisor operativo de las actividades, además de las autorizaciones de las empresas transportistas así como de las que den el destino final de residuos peligrosos; lo anterior en un plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación del presente acuerdo.3.- Presentar ante esta Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, para que determine lo conducente el plan de muestreo para la caracterización, mismo que deberá ser elaborado de acuerdo a lo establecido en los lineamientos para el plan de muestreo en la caracterización, mismo que deberá ser elaborado de acuerdo a lo establecido en los lineamientos para el plan de muestreo en la caracterización, de acuerdo a lo señalado en el numeral 7 de la NOM-138/SEMARNAT/SSAI-2012; lo anterior en un plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación del presente acuerdo.4.- Entregar ante esta Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, para que determine lo conducente, al final de las actividades de toma de muestras y análisis, un reporte con los resultados de los análisis químicos practicados a todas y cada una de las muestras, dicho reporte deberá contener también los planos con la descripción de la mancha contaminante en cortes transversales y en planta, a una escala que permita su manejo, así como su interpretación en hojas membretadas del laboratorio, el cual deberá estar acreditado ante la entidad mexicana de acreditación (EMA, A.C), su clave de acreditado y su vigencia en el que indique el método bajo el cual se analizaron las muestras, así como la aprobación por parte de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, como lo marca los artículos 68 y 70 de la Ley Federal sobre Petrología y Normalización; lo anterior en un plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación del presente acuerdo.5.- En caso de rebasar los límites máximos permisibles de hidrocarburo en suelos de acuerdo a lo establecido en la tabla 2 y 3 del capítulo 6 de la NOM-138/SEMARNAT/SSAI-2012, se deberá realizar la remediación del suelo hasta alcanzar los límites máximos permisibles establecidos, en la NOM-138/SEMARNAT/SSAI-2012, o hasta cumplir con las acciones y niveles específicos de remediación, producto del estudio de evaluación de
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riesgo ambiental que en su caso realice; lo anterior en un plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación del presente acuerdo.6.- Se ordena a **********, presentar a la Dirección General de Gestión Integral de Materiales y Actividades Riesgosas con treinta días de anticipación al inicio de actividades, la propuesta de remediación para que esta determine lo conducente; lo anterior en un plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación del presente acuerdo.7.- Presentar ante esta Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, la autorización y/o resolución, que al efecto haya emitido la Dirección General de Gestión Integral de Materiales y Actividades Riesgosas, en relación a la propuesta de remediación; lo anterior en un plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación del presente acuerdo.8.- Presentar ante esta Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, la aprobación de la conclusión del programa de remediación emitida por la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, lo anterior en un plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación del presente acuerdo.9.- Presentar informe de causa raíz de la emergencia suscitada al poliducto de 12” de diámetro Minatitlán Villahermosa Km. **********; lo anterior en un plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación del presente acuerdo.10.- Presentar ante esta Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, la denuncia penal presentada ante la Procuraduría General de la República, y en su caso la determinación y la consignación de la averiguación correspondiente emitida por el Agente del Ministerio Público Federal, lo anterior en un plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación del presente acuerdo.
Quinto. Mediante oficio signado por la apoderada legal de
**********, presentado el 10 de diciembre de 2014, expresó argumentos de
defensa; se inconformó con la visita de inspección realizada y solicitó un
plazo más amplio para cumplir con las medidas correctivas ordenadas;
asimismo, ofreció pruebas documentales entre las cuales se anexó la
denuncia de hechos fechada el 8 de agosto de ese año, que **********
levantó en el Ministerio Público.
Sexto. El 20 de enero de 2015 la Procuraduría Federal de
Protección al Ambiente Delegación Tabasco emitió un acuerdo en el cual
se agregó al expediente administrativo el oficio de mérito; se tuvieron por
hechas las manifestaciones de ********** y por ofrecidas las documentales
exhibidas; y se señaló que no había lugar a ampliar el plazo para cumplir
con lo que se le había ordenado, tomando en cuenta que previamente se
le había señalado un término de diez día hábiles para adoptar las medidas
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correctivas por el derrame de emulsión y otro de cinco días más para
acreditar su cumplimiento.
Séptimo. Por acuerdo del 8 de abril de 2015, el Jefe de la Unidad
de Supervisión, Inspección y Vigilancia Industrial de la Agencia Nacional
de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector
Hidrocarburos informó que el asunto le había sido remitido, por lo que
asumía la competencia para continuar el trámite.
Octavo. Seguido el procedimiento administrativo de inspección y
vigilancia, el 12 de junio de 2015 el titular de la citada Unidad resolvió que
********** había cometido la infracción prevista en el artículo 136, fracción I,
de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, por
lo que se le establecía la remediación del sitio inspeccionado.
Noveno. Inconforme con dicho fallo, ********** promovió el juicio
contencioso administrativo del que previamente se dio noticia, origen del
presente asunto.
SEXTO. Conceptos de violación. En su demanda de
amparo, la quejosa formuló, en esencia, los siguientes
argumentos:
Primero. La Sala Especializada en Materia Ambiental y de
Regulación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, no
fundamenta la resolución señalada como acto reclamado, y viola con ello
el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, tomando en consideración que reconoce la validez de la
resolución originalmente recurrida por considerar que ********** y **********
y sus empresas subsidiarias son responsable solidarios de llevar a cabo
las acciones de remediación que resulten necesarias, no obstante que con
las pruebas exhibidas se acreditó que se había dado cumplimiento a las
medidas de urgente aplicación, lo que evidencia una incorrecta
fundamentación y motivación de la sanción inicialmente impuesta en
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cuanto a la remediación del sitio como solidarios responsables, ya que
dicho acto deviene de una toma clandestina, caso fortuito o fuerza mayor.
********** y ********** acreditó el cumplimiento de las medidas de
urgente aplicación, así mismo las excluyentes de la responsabilidad
impuestas, por lo que en consecuencia no se le debió sancionar en
términos de la resolución recurrida, sino que la Sala debió declarar la
nulidad lisa y llana de la resolución impugnada porque no existe la
conducta por la que se sanciona.
Se considera pasivo ambiental a aquellos sitios contaminados por la
liberación de materiales o residuos peligrosos, que no fueron remediados
oportunamente para impedir la dispersión de contaminantes, pero que
implican una obligación de remediación. En esta definición se incluye la
contaminación generada por una emergencia que tenga efectos sobre el
medio ambiente; además, sólo se considera que existe sitio contaminado y
por lo tanto que el sitio requiere sujetarse a un programa de remediación,
cuando los resultados de los análisis de las muestras tomadas en la
caracterización se encuentren niveles de contaminación por hidrocarburos
superiores a los límites máximos permisibles de contaminación en suelos,
establecidos en la Norma Oficial Mexicana NOM-138-SEMARNAT/SS-
2003, ya que la finalidad de la remediación o restauración es alcanzar a
través de las técnicas de remediación seleccionadas las concentraciones,
los niveles, los límites o los parámetros señalados en las normas oficiales
mexicanas aplicables, infiriéndose que una vez que se encuentran dichos
límites o se está por debajo de éstos ya no hay sitio contaminado, por lo
tanto, si no existe la conducta por la que se infracciona, resulta
completamente ilegal que el análisis de la Sala se centre en determinar si
la conducta fue grave y si la resolución está debidamente motivada
conforme a los criterios establecidos en el artículo 173 de la Ley General
para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, porque dichas
hipótesis legales sólo resultarían procedentes en el caso de que existiera
la conducta que constituye el hecho imponible de la sanción, es por ello
que se estima que la resolución que constituye el acto reclamado viola los
artículos 14 y 16 constitucionales, ya que no sólo se encuentra
indebidamente motivada sino que no está fundada y motivada en ley y no
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se dictó conforme a las disposiciones legales aplicables y sí en infracción
a las debidas.
Segundo. La responsable viola los derechos de audiencia, debido
proceso y seguridad jurídica, toda vez que en la especie no se cumplen
las formalidades esenciales del procedimiento, puesto que no se tomó en
cuenta que el procedimiento que concluyó con la sanción impuesta estuvo
viciado de origen, en virtud de que se omitió considerar que una de las
actividades estratégicas del desarrollo económico nacional es la
explotación de los hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos propiedad de
la Nación, está constituida por la industria petrolera que, conforme a lo
previsto por los artículos 25, 27, 28, 73, fracción XXIX-G, 124 y 133 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es una función
estatal de interés general que se realiza a través de las Empresas
Productivas del Estado, bajo el control exclusivo del Gobierno Federal y
con bienes propiedad de la Nación. Asimismo, que es facultad reservada
del Congreso de la Unión la expedición de leyes que regulen el sector
petrolero, como son la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional en
el Ramo del Petróleo, Ley de Petróleos Mexicanos, Ley de Hidrocarburos
y Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, entre muchas otras, y por lo
mismo ninguna otra persona física o moral lleva a cabo dicha actividad.
********** y sus Empresas Subsidiarias, como Empresas Productivas
del Estado pertenecientes al Gobierno Federal, para llevar a cabo sus
actividades productivas, se sujetarán a lo dispuesto en los artículos 3, 7, 8
y 9 de la Ley de Petróleos Mexicanos y tendrán por objeto las actividades
que determine el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, en
términos del artículo 59 de la misma Ley, y se operarán conforme al
régimen especial previsto en la Ley de Petróleos Mexicanos en materia de
presupuesto; deuda, adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras;
responsabilidades administrativas; remuneraciones; bienes y dividendo
estatal. Además, la industria petrolera por su ámbito territorial tiene
carácter nacional; la industria petrolera es una actividad estratégica de
interés general y su regulación es de exclusiva competencia federal; los
bienes que integran el patrimonio de dicha industria son nacionales
incluyendo los no útiles (improductivos), conforme a la Ley General de
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Bienes Nacionales, cuyas disposiciones son de orden general e interés
público.
En relación a lo anterior, se cuenta con una estructura orgánica
claramente establecida en la Ley emitida por el Congreso de la Unión, la
cual prevé que la representación legal corresponde a los Directores
Generales de las Empresas Productivas del Estado o filiales, como lo es
**********, otorguen poderes generales o especiales. Lo que en relación
con lo previsto en los artículos 12 y 19 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo evidencia que cualquier actuación de las dependencias de
la Administración Pública Federal, en el ejercicio de sus facultades sólo
puede ser con el apoderado o representante legal de ********** u
Organismos Subsidiarios, que lo acredite a través del nombramiento o
instrumento público correspondiente.
En consecuencia, en atención a lo establecido en el artículo 35 de
la misma ley, se debió notificar la orden de inspección que dio inicio al
procedimiento administrativo controvertido al representante legal de
**********, previo a la ejecución de la visita de inspección a que se refiere el
artículo 163 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente, toda vez que “cualquier persona o el ocupante del
establecimiento”, no tiene el carácter de interesado, en términos de la
propia Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ni conforme a la Ley
de Petróleos Mexicanos y Empresas Subsidiarias y pese a ello, la Sala
responsable se pronunció de una manera verdaderamente ambigua e
ilegal, razón por la cual procede sea declarada inválida.
Aunque la ley no prescribiera que necesariamente las visitas de
inspección se deben de entender con el propietario, responsable,
encargado u ocupante de un establecimiento a visitar, es de estricta lógica
jurídica que, si un documento va dirigido específicamente a una persona
moral en particular, y contiene un emplazamiento, requerimiento y solicitud
de documentación o Información, el mandamiento debe de ser notificado
en forma personal, en este caso al Representante y/o Apoderado legal de
**********, de manera previa a la realización o ejecución del mandato,
cuestión que la Sala omitió por completo tomar en consideración.
17
JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
En tal sentido, como se precisó en los conceptos de impugnación
de la demanda de nulidad, la visita de inspección realizada por la
PROFEPA es ilegal por no cumplir con las formalidades del procedimiento
como lo es la notificación personal al representante legal de la orden de
inspección, previo a la realización de la diligencia, máxime que se reitera
que el artículo 35 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo sí
establece la obligación de notificar cualquier acto administrativo que
contenga emplazamientos, requerimientos, o solicitudes de información o
documentación.
Lo anterior es porque ni la autoridad emisora de la resolución; ni la
autoridad revisora de la misma, como tampoco la autoridad en esta vía
demandada, tomaron en cuenta que si la visita era también para requerir
documentación, debió notificarse a la persona que estaba en aptitud de
hacer su entrega y no con cualquier persona que no tuviera ni las
facultades ni la posibilidad de hacer la entrega de documentación por lo
que la propia autoridad ambiental obstaculiza su actuar al emitir órdenes
sin notificarlas debidamente y pretender ejecutarlas de manera ilegal, lo
que violenta el principio de legalidad y seguridad jurídica que obliga a la
autoridad a hacer solamente aquello que le está permitido por la ley.
Es decir, la autoridad ambiental como la Sala del conocimiento
efectúan una interpretación incorrecta del artículo 163 de la Ley General
del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, toda vez que se
pretende otorgar el mismo tratamiento a la visita de inspección y a la
notificación de la orden de inspección, actos totalmente diferentes, regidos
por disposiciones legales opuestas. En efecto, si bien la ley concede una
interpretación flexible para la práctica de la visita, lo cierto es que la
notificación de la orden debe cumplir indefectiblemente con las
disposiciones previstas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo
aplicables a las notificaciones personales, pues no se puede entender ni
aceptar el criterio que sostiene que no hay obligación de notificar la orden
con dichas formalidades, pues es contrario a los principios de legalidad,
seguridad y exacta aplicación de la Ley.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Lo resuelto por la Sala del conocimiento viola los derechos de
legalidad e inviolabilidad del domicilio pues con la documental consistente
en la orden de inspección, ofrecida como documental pública adjunta en el
escrito inicial de la demanda de nulidad y como documental pública por la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, así como con el acta de
visita de inspección, se aprecia de manera indubitable tanto la omisión de
los requisitos formales exigidos por la ley a dicha orden de inspección,
como la omisión de notificación de ésta, así como los consecuentes vicios
del procedimiento que transcendieron al resultado de la resolución
impugnada, de donde procedía que la Sala Especializada en Materia
Ambiental y de Regulación decretara la nulidad lisa y llana de las
resoluciones recurridas e impugnadas, según lo dispuesto en el artículo 51
de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
En este tenor, existen dos momentos procedimentales, no
considerados por la Sala del conocimiento en la sentencia emitida que es:
1. La emisión o expedición y debida notificación del acto
administrativo “Orden de Inspección” por el Titular de la Delegación
en Tabasco de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente,
el cual debe reunir los requisitos del artículo 3º de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, ya que contiene requerimientos,
solicitudes de información y documentación, así como
emplazamiento (15 días hábiles para ofrecer pruebas y
manifestaciones), por lo que es de las resoluciones o mandatos que
deben ser notificadas en forma personal de conformidad con el
artículo 35 de la propia Ley citada, con las formalidades del artículo
36. Asimismo, las formalidades y requisitos de las actuaciones de la
Administración Pública Federal, se entenderán, en el caso de las
personas morales, con su representante o apoderado legal que lo
acredite con instrumento público (artículos 12 y 19 de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo).
2. La ejecución del acto administrativo por el personal debidamente
autorizado por la autoridad competente ordenadora, en el caso los
inspectores de la Delegación de la Procuraduría Federal de la
Protección al Ambiente en el Estado de Tabasco, quienes acorde
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
con lo previsto en los artículos 162, segundo párrafo y 163 de la
Ley General del Equilibrio Ecológico, “al realizar las visitas de
inspección” o “al iniciar la inspección”, en términos generales
deberán satisfacer los requisitos de contar con documento oficial
que les autorice o acredite para realizar la visita, identificarse con
credencial vigente con fotografía expedida por autoridad
competente que lo acredite para efectuar la visita, contar con orden
escrita debidamente fundada y motivada de la cual entregarán
copia con firma autógrafa a la persona con quien entiendan la
diligencia, levantar acta, solicitar o designar testigos.
La autoridad responsable pretende soslayar que el legislador sí
establece formalidades del procedimiento a fin de dar certeza jurídica al
gobernado, frente a los actos de la autoridad administrativa, garantizando
la seguridad jurídica, la inviolabilidad del domicilio y la garantía de
audiencia. Si la Sala del conocimiento hubiera analizado conforme a
derecho la orden de inspección materia de la controversia, que fue
ofrecida como prueba en documental pública por ambas partes, se habría
percatado de que dicha orden de inspección no cumplía con lo dispuesto
en los artículos 3°, fracciones II, VII, XII y XIV, 12, 19, 35, 36, 63, 64, 65 y
demás relativos y aplicables de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, así como 167 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y
la Protección al Ambiente.
Lo anterior contraviene lo dispuesto en el artículo 14 constitucional,
el cual establece que nadie puede ser privado de sus posesiones bienes o
derechos, sino mediante juicio seguido ante autoridad competente, en que
se cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento, así como lo
dispuesto en el artículo 16 constitucional en el sentido de que al practicar
visita domiciliaria la autoridad administrativa deberá sujetarse a las leyes
respectivas, siendo que, en la especie, el inspector de la Delegación de la
PROFEPA en el Estado de Tabasco, que llevó a cabo la visita de
inspección y levantó el acta respectiva, dejó de observar lo dispuesto en
los numerales 3°, fracción VII, 9°, 12, 19, 35, 36 y 61 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, en su caso, 167 de la Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, es decir la autoridad
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
ordenadora Delegado de la Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente en el Estado de Tabasco y las autoridades ejecutoras,
inspectores, dejaron de cumplir con las formalidades esenciales del
procedimiento y no se sujetaron a la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo.
La Sala no estudió que ********** se encuentra regulada en principio
por la misma Constitución, y por la naturaleza de los bienes nacionales a
su cargo, así como de sus ingresos, debe necesariamente cumplir con lo
dispuesto en la Ley de Petróleos Mexicanos, Ley de Hidrocarburos, Ley de
Ingresos sobre Hidrocarburos, Ley General de Bienes Nacionales y Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, de ahí que no
puede libremente modificar o alterar una instalación propiedad del Estado,
con la finalidad de que la autoridad ambiental no pueda “detectar la
verdadera situación del lugar visitado”.
A mayor abundamiento, tratándose de una revisión documental
también ********** como Empresa Productiva del Estado, posee
información y documentación que en términos de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y su
Reglamento, se encuentra clasificada como confidencial, reservada o
pública según sea la hipótesis normativa correspondiente: por lo que no
cualquier persona puede tener acceso a ella, y la información confidencial
y reservada sólo puede ser entregada por mandamiento de autoridad
debidamente fundado y motivado; de tal suerte que la orden respectiva
deberá ser notificada estrictamente al apoderado legal, máxime si con
dicha orden se contenían requerimientos.
Si el Delegado de la Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente en el Estado de Tabasco y el personal autorizado dejaron de
atender a las formalidades esenciales del procedimiento señaladas por los
artículos 12, 19, 35 y 36 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, es claro que la orden de visita incumplió con lo dispuesto
en el artículo 3°, fracción VII, del mismo ordenamiento legal, violando con
ello los artículos 14 y 16 constitucionales, porque esa orden no tiene
objeto determinado y preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
lugar en razón de que claramente se encuentra dirigida a **********. Lo
cual debe de entenderse que será a través del Representante y/o
Apoderado de la empresa. Es decir, se debió ordenar notificar
debidamente a su representante legal o apoderado legal y de ninguna
manera efectuar la diligencia con quien se encontrara en la instalación,
como incorrectamente lo deduce la Sala responsable.
En dicho oficio no medió error en el nombre de la persona moral a
que estaba dirigido es decir, a “**********” y por tratarse de persona moral
ésta deber ser por conducto del representante y/o apoderado legal. En el
entendido de que dicho oficio se aprecia de manera clara e inobjetable
que de ninguna manera estaba destinado a persona diversa que por
cualquier razón se encontrara en el lugar del visitado.
Pero además, la persona con la que los inspectores entendieron la
diligencia, no es una de las personas autorizadas ni por la orden emitida y
ni siquiera por el artículo 64 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, con lo que los inspectores nuevamente violaron lo
señalado en los numerales 14 y 16 de la Carta Magna.
Al respecto, se insiste que la orden solo facultaba a los inspectores
a entender la diligencia de que se trata precisamente con el representante
y/o apoderado legal de **********, de ahí que, al haber entendido el
inspector la visita con persona diversa, quien ni siquiera se ostentó con tal
carácter, ni mucho menos lo demostró, es claro que excedieron las
facultades conferidas al efecto por el Delegado en el Estado de Tabasco
de la PROFEPA.
Suponiendo sin conceder que los visitadores no se encontraran
limitados al efecto por la orden emitida por el Delegado, aún en ese caso
es claro que no se atuvieron a las formalidades esenciales del
procedimiento ni mucho menos llevaron al cabo la visita de conformidad
con las leyes que las regulan, pues los verificadores o inspectores estaban
obligados a entender la diligencia precisamente con “los propietarios,
responsables, encargados u ocupantes del establecimiento objeto de
verificación”, y no como lo hicieron, con cualquier persona.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Lo anterior es así, porque, entendieron la diligencia con una
persona que no refirió tener ninguno de dichos caracteres y que incluso
nunca afirmó ser ni el propietario, ni el encargado, ni ocupante, ni
representante legal del establecimiento en cuestión; de lo cual resulta
evidente que la diligencia no se entendió con ninguna de las personas que
al efecto precisa de manera limitativa el artículo 64 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, por lo que procede conceder el amparo y
protección de la Justicia de la Unión.
Tercero. La Sala responsable causa agravios al reconocer la
legalidad y validez de la resolución administrativa que compete al
procedimiento administrativo, emitida por la PROFEPA Delegación
Tabasco; y no estudia de fondo los argumentos derivados en el proceso;
trayendo como consecuencia, que la misma autoridad ambiental viole lo
establecido en el artículo 173 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y
la Protección al Ambiente y el artículo 73 fracción IV de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, pues en realidad se cumplió con todas las
medidas de urgente aplicación, puntualizando que en realidad nunca se
cometió una falta por parte de **********. Asimismo, la Sala en cuestión, no
estudió de fondo los hechos presentados en el juicio; por lo que viola el
artículo 16 constitucional y el Acuerdo de Cooperación Ambiental de
América del Norte, así como los artículos 173 de la Ley General del
Equilibrio Ecológico Ambiental y 73 de la Ley de Procedimiento
Administrativo, al no ser valoradas las pruebas presentadas desde el acta
de inspección así como a través de todo el procedimiento viciado por la
misma autoridad. Es así, que de inicio no debió comenzar procedimiento
en contra de ********** ya que se desvirtuaron los hechos que dieron
apertura a la controversia en comento, por lo que la Sala en cuestión,
debió declarar la nulidad lisa y llana en el juicio contencioso instaurado.
La propia autoridad advirtió y reconoció que el hecho generador de
la sanción impuesta a **********, fue producido por personas ajenas, es
decir, que de forma expresa asentó que se trató de una toma clandestina
descontrolada de emulsión (agua/gasolina), de ahí que no existió autoría
alguna por parte de ********** en el derrame que provocó la contaminación
23
JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
en el kilómetro ********** del poliducto de 12” de diámetro Minatitlán-
Villahermosa, Municipio de Cárdenas, en el Estado de Tabasco, por lo que
dicha circunstancia quedó plenamente acreditada, máxime que así lo
reconoció la autoridad antes recurrida desde el momento de emitir el Acta
de Inspección que dio origen al procedimiento administrativo. No obstante,
la autoridad demandada, pasa por alto esta circunstancia pretendiendo
atribuir la responsabilidad objetiva, a pesar de la inexistencia del nexo
causal.
Al no existir una acción u omisión que resulte violatoria a la
normatividad ambiental, ni tampoco una obligación de responder por el
derrame, ya que el mismo se debió a causa de toma clandestina, es decir,
derivado de un acto ilícito; luego, no se le puede imputar responsabilidad a
**********, ya que en términos de la Ley Federal de Responsabilidad
Ambiental, como de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 constitucional en
el Ramo del Petróleo existen excluyentes de responsabilidad por tratarse
de un acto ilícito realizado por un tercero, de ahí que solicitar la
remediación a través de la resolución en comento, viola los derechos a la
seguridad jurídica y deja en total estado de indefensión a la quejosa; así
como genera un menoscabo a los intereses económicos de esta Empresa
Productiva del Estado, pues a ésta no le corresponde realizar la
remediación del sitio.
SÉPTIMO. Acorde a los antecedentes narrados, derivado
de un derrame de emulsión (agua/gasolina), resultado de una
presunta toma clandestina descontrolada, acaecido en mayo de
dos mil catorce, se practicó una visita de inspección en la zona
y dio origen a un procedimiento administrativo en el cual se
consideró a ********** responsable solidario de llevar a cabo las
medidas de remediación que resultaran necesarias para
contrarrestar el daño causado, resolución que se reclamó
mediante juicio contencioso administrativo y cuyo fallo,
declarando su validez, ahora se combate.
24
JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Conforme lo expuesto previamente, el procedimiento de
inspección lo inició la Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente, pues ésta tenía dentro de sus atribuciones, la de
vigilar y evaluar lo relativo a la restauración de los recursos
naturales, preservar y proteger los recursos forestales, la
prevención y control de la contaminación de la atmósfera, de los
suelos por materiales y residuos peligrosos, actividades
riesgosas, residuos peligrosos, impacto ambiental y emisión y
transferencia de contaminantes; sin embargo, por virtud de la
reforma al Reglamento Interior de la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, dichas atribuciones en materia
de obras o actividades del sector hidrocarburos, pasaron a ser
competencia de la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente,
derivado de las reformas constitucionales publicadas el veinte
de diciembre de dos mil trece, que en el artículo Décimo
Noveno Transitorio del Decreto relativo estableció que se
crearía dicha Agencia, como órgano desconcentrado de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Por esa razón, el once de agosto de dos mil catorce, se
publicó la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industria y
de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos
determinando como objetivo de esa Agencia la protección de
las personas, el medio ambiente y las instalaciones del sector
hidrocarburos a través de la regulación y supervisión de la
seguridad industrial y operativa, las actividades de
desmantelamiento y abandono de instalaciones y el control
integral de los residuos y emisiones contaminantes. Cabe
mencionar que el Reglamento de la ley relativa se publicó el
treinta y uno de octubre de ese año.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Es innegable que el Estado debe garantizar un medio
ambiente sano, de modo que prevé la responsabilidad de
cualquiera que provoque daño o deterioro ambiental.
En efecto, en las últimas décadas la comunidad mundial
ha comenzado a tomar conciencia sobre el vínculo entre
derechos humanos y medio ambiente, el cual consiste en el
denominador común del gran ciclo de Conferencias Mundiales
desencadenado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo –Río de Janeiro, mil
novecientos noventa y dos–, la II Conferencia Mundial de Derechos Humanos –Viena, mil novecientos noventa y tres–,
la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo –Cairo, mil novecientos noventa y cuatro–, la II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos –Hábitat II, Estambul, mil novecientos noventa y seis–, entre
otras.
Así, a la postura sostenida tradicionalmente del
crecimiento económico a cualquier precio, le ha seguido una
idea más integral de desarrollo, que no atiende sólo al aspecto
económico, sino que considera otros elementos, tales como la
dimensión humana de la economía y la dimensión medio
ambiental. El paradigma de esta concepción es la idea de
“desarrollo sustentable”, que persigue el logro de tres
objetivos esenciales:
(I) Un objetivo puramente económico, consistente en la
eficiencia en la utilización de los recursos y el crecimiento
cuantitativo;
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
(II) Un objetivo social y cultural, a saber, la limitación de la
pobreza, el mantenimiento de los diversos sistemas sociales y
culturales y la equidad social; y
(III) Un objetivo ecológico, relativo a la preservación de
los sistemas físicos y biológicos –recursos naturales, en sentido
amplio– que sirven de soporte a la vida de los seres humanos,
tutelando con ello diversos derechos inherentes a las personas,
como lo son el derecho a la vida, a la salud, a la alimentación y
al agua, entre otros.
Respecto de la protección del medio ambiente humano
en nuestro sistema jurídico, la propia Constitución Federal
prevé en su artículo 4o. lo siguiente:
“Artículo 4o. […]Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley”.
El texto vigente fue modificado mediante reforma
publicada en el Diario Oficial de la Federación el ocho de
febrero de dos mil doce, en la cual se cambió la denominación
del derecho a un medio ambiente “adecuado”, por la de
derecho a un medio ambiente “sano”, estableciéndose además
la obligación del Estado de garantizar dicha prerrogativa1.1 Al respecto, en el proceso legislativo que culminó con la reforma al párrafo quinto del artículo 4 constitucional de ocho de febrero de dos mil doce, se desprende la intención del legislador al realizar dicha modificación: “Sin lugar a dudas el reconocimiento constitucional del derecho a un medio ambiente adecuado para nuestro desarrollo, es el avance más significativo que en materia ambiental ha tenido el orden jurídico nacional, ya que esto permitió que México se sumara, aunque de manera tardía, a las más de 50 naciones que incluyen este derecho en su Carta Magna. Así, esta garantía Constitucional quedó consagrada dentro del párrafo cuarto de nuestro Artículo 4°; sin embargo, su texto cuenta con diversas limitantes, por las que corre el peligro de quedar sólo en una norma programática. […] Resulta prudente establecer a nivel Constitucional, el derecho al
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Así, al realizar la reforma aludida e introducir el término
“sano”, el Constituyente Permanente reconoció a nivel
constitucional que “las condiciones ambientales en un
ecosistema influyen directamente en la salud de quienes lo
habitan”, por lo que buscó definir un parámetro objetivo
respecto de las condiciones de desarrollo y bienestar que el
Estado tiene la obligación de garantizar a sus ciudadanos, y la
responsabilidad que tienen éstos de participar, aunque de
manera diferenciada, en la salvaguarda de tal derecho
fundamental, por lo que se estableció la responsabilidad para
quien lo provoque en términos de lo que establezca el
legislador secundario.
Es decir, el derecho humano a un medio ambiente sano
presenta su teleología en dos vertientes: (I) como la obligación
del Estado de garantizar el ejercicio pleno de ese derecho y su
tutela jurisdiccional; y (II) como la responsabilidad, aunque
medio ambiente sano, en virtud de que el Estado con la participación solidaria de la ciudadanía debe contar con políticas públicas, que permitan prevenir y mitigar la degradación ambiental. En este sentido, debemos considerar que en la actualidad, el concepto de salud no solo se encuentra concebido como la ausencia de enfermedad o incapacidad en el individuo, sino como un estado de completo bienestar físico, mental y social, bajo este contexto, resulta totalmente procedente la reforma planteada.--- Se ha notado que existe una especial preocupación por establecer que el Estado es quien debe garantizar el ejercicio pleno de este derecho y su tutela jurisdiccional, hecho que se considera adecuado ya que es necesario fortalecer esta disposición otorgándole expresamente el carácter coactivo y fuerza de una norma ‘prescriptiva’, características propias de toda norma jurídica. Ahora bien, hasta el momento se ha expuesto que el principal responsable de garantizar este derecho debe ser el Estado; sin embargo, también se reconoce que la preservación y restauración del medio ambiente natural es un asunto de interés público, cuyo cumplimiento necesariamente requiere que exista una responsabilidad solidaria y participativa aunque diferenciada entre el Estado y la ciudadanía. Como toda norma jurídica, esta disposición no sólo debe otorgar derechos en favor de los gobernados, sino también responsabilidades y sanciones para quien provoque el daño ambiental la cual quedará determinada en términos de la Ley complementaria y así fortalecer la labor del Estado; este hecho constituye motivo para que el texto Constitucional disponga la corresponsabilidad entre la ciudadanía y el Estado en las acciones dirigidas al cuidado del medio ambiente”. Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados de veintiocho de abril de dos mil once, publicado en la Gaceta No. 3250-III.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
diferenciada, del Estado y la ciudadanía para su preservación y
restauración.
En ese sentido, es dable concluir que fue la intención
expresa del Constituyente Permanente que el derecho
fundamental a un medio ambiente sano no se limitara a ser
“una norma programática”, sino que contara con plena eficacia legal, es decir, que se traduzca en un mandato
concreto para la autoridad, consistente en garantizar a la
población un medio ambiente sano para su desarrollo y
bienestar.
En esa lógica, el derecho fundamental en referencia no
puede concebirse meramente como “buenos deseos
constitucionalizados”, sino que goza de una verdadera fuerza jurídica que vincula a la autoridad para asegurar tales
condiciones ambientales y, en consecuencia, ante ese
mandato constitucional, los tribunales de nuestro país se
encuentren posibilitados para revisar si, efectivamente, las
acciones u omisiones de la autoridad resultan conformes a la
plena realización del derecho humano al medio ambiente
sano2.
2 En efecto, en cuanto a la justiciabilidad de los derechos económicos y sociales, esta Segunda Sala al resolver el amparo en revisión **********, sostuvo que: "Si bien en principio los tribunales no deben sustituirse en las funciones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, por cuanto hace a la elaboración de las políticas públicas y en la asignación de recursos, lo cierto es que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige al Poder Judicial que contraste la actuación de dichos órganos democráticos con los estándares contenidos en la propia Ley Suprema y en los tratados de derechos humanos que forman parte del sistema jurídico mexicano y que, desde luego, vinculan a todas las autoridades estatales. La Constitución es el documento que refleja las aspiraciones del pueblo y permite a éste trazar su propio destino, por ello, fuerza es que sus disposiciones no se reduzcan a ‘buenas intenciones’, sino que cuenten con plena eficacia y justiciabilidad, esto es, que tengan máxima fuerza jurídica. La inclusión expresa de derechos económicos, sociales y culturales en la Norma Suprema tiene un claro objetivo: mejorar la calidad de vida de los gobernados a través de la consolidación de una nueva estructura de justicia social”.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Las anteriores consideraciones fueron sostenidas por la
Segunda al resolver los amparos en revisión **********3 y
**********4.
Precisada la naturaleza y alcances del derecho
fundamental a un medio ambiente sano, procede a exponer la
normativa nacional en materia de responsabilidades
ambientales, para lo cual, es necesario indicar que el artículo
4o. constitucional señala de manera expresa que “el daño y
deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo
provoque”, pero realiza la acotación de que ello se actualizará
“en términos de lo dispuesto por la ley”5.
La Ley General para la Prevención y Gestión Integral de
los Residuos, señala que corresponde a quien genere residuos,
la asunción de los costos derivados del manejo integral de
éstos y, en su caso, la reparación de los daños6, precisando
dicha ley, que por residuos se deberán entender aquellos
materiales o productos cuyo propietario o poseedor desecha y
que se encuentra en estado sólido o semisólido, o es un líquido
o gas contenido en recipientes o depósitos, y que puede ser 3 Bajo la Ponencia del señor Ministro Pérez Dayán, y resuelto en sesión de tres de febrero de dos mil dieciséis por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros Medina Mora I., Laynez Potisek, Luna Ramos y Presidente Pérez Dayán, con el voto en contra del señor Ministro Franco González Salas.4 Bajo la Ponencia del señor Ministro Medina Mora I., y resuelto en sesión de veintinueve de junio de dos mil dieciséis por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros Medina Mora I., Laynez Potisek, Franco González Salas (quien reservó criterio), Luna Ramos (quien se apartó de consideraciones) y Presidente Pérez Dayán.5 “Artículo 4o, quinto párrafo, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley”.6 “Artículo 2o. de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos. En la formulación y conducción de la política en materia de prevención, valorización y gestión integral de los residuos a que se refiere esta Ley, la expedición de disposiciones jurídicas y la emisión de actos que de ella deriven, así como en la generación y manejo integral de residuos, según corresponda, se observarán los siguientes principios: (…)IV. Corresponde a quien genere residuos, la asunción de los costos derivados del manejo integral de los mismos y, en su caso, de la reparación de los daños”.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
susceptible de ser revalorizado, o que requiere sujetarse a
tratamiento o disposición final de conformidad con la propia ley
y demás ordenamientos aplicables7.
Aunado a ello, la Ley General para la Prevención y
Gestión Integral de los Residuos señala que quienes resulten
responsables de la contaminación de un sitio estarán obligados
a reparar el daño, ya sea que haya contaminado el sitio o haya
ocasionado el daño de manera directa o indirecta. Por tanto,
las personas responsables de actividades relacionadas con la
generación y manejo de materiales y residuos peligrosos que
hayan ocasionado alguna contaminación, deberán llevar a cabo
acciones de remediación, aunado a que los propietarios o
poseedores de predios de dominio privado y los titulares de
áreas concesionadas cuyos suelos estén contaminados, serán
responsables solidarios de llevar a cabo las acciones de
remediación, sin perjuicio del derecho a repetir en contra del
causante de la contaminación8.
7 “Artículo 5o. de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos. Para los efectos de esta Ley se entiende por: (…)XXIX. Residuo: Material o producto cuyo propietario o poseedor desecha y que se encuentra en estado sólido o semisólido, o es un líquido o gas contenido en recipientes o depósitos, y que puede ser susceptible de ser valorizado o requiere sujetarse a tratamiento o disposición final conforme a lo dispuesto en esta Ley y demás ordenamientos que de ella deriven”.8 Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos:“Artículo 68. Quienes resulten responsables de la contaminación de un sitio, así como de daños a la salud como consecuencia de ésta, estarán obligados a reparar el daño causado, conforme a las disposiciones legales correspondientes. Toda persona física o moral que, directa o indirectamente, contamine un sitio u ocasione un daño o afectación al ambiente como resultado de la generación, manejo o liberación, descarga, infiltración o incorporación de materiales o residuos peligrosos al ambiente, será responsable y estará obligada a su reparación y, en su caso, a la compensación correspondiente, de conformidad a lo previsto por la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental. Artículo 69. Las personas responsables de actividades relacionadas con la generación y manejo de materiales y residuos peligrosos que hayan ocasionado la contaminación de sitios con éstos, están obligadas a llevar a cabo las acciones de remediación conforme a lo dispuesto en la presente Ley y demás disposiciones aplicables. Artículo 70. Los propietarios o poseedores de predios de dominio privado y los titulares de áreas concesionadas, cuyos suelos se encuentren contaminados, serán responsables solidarios de llevar a cabo las acciones de remediación que resulten necesarias, sin perjuicio del derecho a repetir en contra del causante de la contaminación”.
31
JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Sin embargo, la propia ley realiza la acotación de que
tratándose de contaminación por caso fortuito o fuerza mayor,
las autoridades impondrán las medidas de emergencia
necesarias para hacer frente a la contingencia, para no poner
en riesgo la salud o el medio ambiente9.
Por su parte, el Reglamento de la Ley General para la
Prevención y Gestión Integral de los Residuos, señala que
cuando por caso fortuito o fuerza mayor se produzcan
derrames, infiltraciones, descargas o vertidos de materiales o
residuos peligrosos, en cantidad mayor a un metro cúbico, el
responsable del material peligroso o el generador del residuo y,
en su caso, la empresa que preste el servicio, deberán ejecutar
medidas inmediatas para contener los materiales o residuos,
avisar de inmediato del derrame, ejecutar las medidas
correspondientes e iniciar los trabajos de caracterización del
sitio contaminado, realizando además las acciones de
remediación conducentes10.
9 “Artículo 72 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos. Tratándose de contaminación de sitios con materiales o residuos peligrosos, por caso fortuito o fuerza mayor, las autoridades competentes impondrán las medidas de emergencia necesarias para hacer frente a la contingencia, a efecto de no poner en riesgo la salud o el medio ambiente”.10 Reglamento de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos:“Artículo 129. Cuando existan derrames, infiltraciones, descargas o vertidos accidentales de materiales peligrosos o residuos peligrosos que no excedan de un metro cúbico, los generadores o responsables de la etapa de manejo respectiva, deberán aplicar de manera inmediata acciones para minimizar o limitar su dispersión o recogerlos y realizar la limpieza del sitio y anotarlo en sus bitácoras. Estas acciones deberán estar contempladas en sus respectivos programas de prevención y atención de contingencias o emergencias ambientales o accidentes.Lo previsto en el presente artículo no aplica en el caso de derrames, infiltraciones, descargas o vertidos accidentales ocasionados durante el transporte de materiales o residuos peligrosos.Artículo 130. Cuando por caso fortuito o fuerza mayor se produzcan derrames, infiltraciones, descargas o vertidos de materiales peligrosos o residuos peligrosos, en cantidad mayor a la señalada en el artículo anterior, durante cualquiera de las operaciones que comprende su manejo integral, el responsable del material peligroso o el generador del residuo peligroso y, en su caso, la empresa que preste el servicio deberá:I. Ejecutar medidas inmediatas para contener los materiales o residuos liberados, minimizar o limitar su dispersión o recogerlos y realizar la limpieza del sitio;II. Avisar de inmediato a la Procuraduría y a las autoridades competentes, que ocurrió el derrame, infiltración, descarga o vertido de materiales peligrosos o residuos peligrosos;
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Adicionalmente, la Ley Federal de Responsabilidad
Ambiental indica que toda persona física o moral que con su
acción u omisión ocasione directa o indirectamente un daño al
ambiente, será responsable y estará obligada a la reparación
de los daños, o en su caso, a la compensación ambiental11.
Asimismo, tal normativa indica que será objetiva la
responsabilidad ambiental, cuando los daños ocasionados al
ambiente provengan directa o indirectamente, entre otros
casos, de cualquier acción u omisión relacionada con
materiales o residuos peligrosos12, o en los términos señalados
en el artículo 1913 del Código Civil Federal13.
Por otra parte, la Ley Federal de Responsabilidad
Ambiental establece que los propietarios y poseedores que
resulten afectados por las acciones de reparación del daño al
ambiente producido por terceros, tendrán derecho a repetir
III. Ejecutar las medidas que les hubieren impuesto las autoridades competentes conforme a lo previsto en el artículo 72 de la Ley, y IV. En su caso, iniciar los trabajos de caracterización del sitio contaminado y realizar las acciones de remediación correspondientes”.11 “Artículo 10 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental. Toda persona física o moral que con su acción u omisión ocasione directa o indirectamente un daño al ambiente, será responsable y estará obligada a la reparación de los daños, o bien, cuando la reparación no sea posible a la compensación ambiental que proceda, en los términos de la presente Ley. De la misma forma estará obligada a realizar las acciones necesarias para evitar que se incremente el daño ocasionado al ambiente”.12 “Artículo 12 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental. Será objetiva la responsabilidad ambiental, cuando los daños ocasionados al ambiente devengan directa o indirectamente de: I. Cualquier acción u omisión relacionada con materiales o residuos peligrosos; II. El uso u operación de embarcaciones en arrecifes de coral; III. La realización de las actividades consideradas como Altamente Riesgosas, y IV. Aquellos supuestos y conductas previstos por el artículo 1913 del Código Civil Federal”.13 “Artículo 1913. Cuando una persona hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos o substancias peligrosas por sí mismos, por la velocidad que desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable, por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o por otras causas análogas, está obligada a responder del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la víctima”.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
respecto a la persona que resulte responsable por los daños y
perjuicios que se les ocasionen14.
Señala además dicha ley, que el Ejecutivo Federal a
través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, estará facultado para realizar subsidiariamente por
razones de urgencia o importancia, la reparación inmediata de
los daños que ocasionen terceros al ambiente, a partir del
Fondo que prevé la propia ley federal15.
Finalmente, dicha ley también establece la acotación de
que no existirá responsabilidad alguna, cuando el daño al
ambiente tenga como causa exclusiva un caso fortuito o fuerza
mayor16.
Ahora bien, hasta antes de la reforma energética,
********** conformó uno de los cuatro organismos subsidiarios
de **********, mismo que, en ese entonces, se encontraba
constituido como un organismo público descentralizado.
14 “Artículo 13 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental. (…) Los propietarios y poseedores que resulten afectados por las acciones de reparación del daño al ambiente producido por terceros, tendrán derecho de repetir (sic) respecto a la persona que resulte responsable por los daños y perjuicios que se les ocasionen”.15 Ley Federal de Responsabilidad Ambiental:“Artículo 18. El Ejecutivo Federal a través de la Secretaría está facultado para realizar subsidiariamente por razones de urgencia o importancia, la reparación inmediata de los daños que ocasionen terceros al ambiente. Dicha reparación podrá hacerse con cargo al Fondo previsto por la Sección 5, Capítulo Tercero del presente Título. En estos casos la administración pública federal deberá demandar al responsable la restitución de los recursos económicos erogados, incluyendo los intereses legales correspondientes, los que serán reintegrados al fondo.Artículo 45. El Fondo de Responsabilidad Ambiental tendrá como objeto el pago de la reparación de los daños que sean ocasionados al ambiente, en los casos que por razones de urgencia o importancia determine la administración pública federal, además del pago de los estudios e investigaciones que el juez requiera realizar a la Secretaría o la Procuraduría durante el proceso jurisdiccional de responsabilidad ambiental. La información relativa a la operación del Fondo será pública en términos de lo establecido por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental”.16 “Artículo 24 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental. (…) No existirá responsabilidad alguna, cuando el daño al ambiente tenga como causa exclusiva un caso fortuito o fuerza mayor”.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Al respecto, las funciones básicas de ********** se
encontraban encaminadas a los procesos industriales de la
refinación; elaboración de productos petrolíferos y de derivados
del petróleo susceptibles de servir como materias primas
industriales básicas; así como el almacenamiento, transporte,
distribución y comercialización de los productos y derivados
mencionados17.
Por tanto, ********** era el organismo subsidiario de
**********, encargado de la distribución y transporte de los
hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos, respecto de los
cuales, realizaba los respectivos procesos industriales de
refinación; dicha distribución, se llevaba a cabo mediante una
red de ductos distribuidos en el territorio nacional, con una
longitud operativa superior a los diecisiete mil kilómetros
(conformados por cuarenta y ocho oleoductos, setenta y ocho
gasoductos, once gasolinoductos y cuatro oleogasoductos)18.
Sin embargo, el veinte de diciembre de dos mil trece, fue
publicada en el Diario Oficial de la Federación, una reforma
constitucional que incluyó modificaciones a los artículos 25, 27
y 28 constitucionales, así como 21 artículos transitorios19;
asimismo, el siete de agosto de dos mil catorce, fue aprobada
por el Congreso de la Unión la legislación secundaria
respectiva. Por tanto, el once de agosto de dos mil catorce, se
publicó en la Edición Vespertina del Diario Oficial de la
17 De acuerdo al artículo 3°, fracción II, de la abrogada Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios. 18 Información obtenida de la página web oficial de Petróleos Mexicanos, véase: http://www.pemex.com/nuestro-negocio/logistica/Paginas/ductos.aspx. 19 Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de dos mil trece.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Federación, el Decreto por el que se expiden, entre otras, la Ley
de Petróleos Mexicanos.
Mediante dicha reforma, ********** se constituyó como una
empresa productiva del Estado, de propiedad exclusiva del
Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio
propios, así como con autonomía técnica, operativa y de
gestión20; se incorporó la participación de terceros en el sector
de hidrocarburos a través de distintos tipos de contratos y un
nuevo régimen fiscal; asimismo, se reestructuró el sector
energético con nuevas entidades, nueva definición de roles y el
fortalecimiento de entidades reguladoras.
De conformidad con los artículos 59 y 60 de su ley,
********** podrá contar con empresas productivas subsidiarias,
que tendrán personalidad jurídica y patrimonio propios, se
organizarán y funcionarán conforme a lo dispuesto por dicha ley
y las disposiciones que deriven de ella, sujetándose a la
conducción, dirección y coordinación de **********.
De ahí que en el transcurso del año dos mil quince, los
cuatro organismos subsidiarios de **********, ********** y
**********, **********, ********** y ********** y ********** se
transformaron en siete empresas productivas del Estado
subsidiarias –Exploración y Producción, Cogeneración y
Servicios, Fertilizantes, Etileno, Logística21, Perforación y
Servicios, así como Transformación Industrial–.
20 Artículo 2° de la Ley de Petróleos Mexicanos.21 El veintiocho de abril de dos mil quince, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo de Creación de la Empresa Productiva del Estado Subsidiaria de Petróleos Mexicanos, denominada Pemex Logística, que emite el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, de conformidad con los artículos 6º, 13, fracción XXIX, 59, párrafo primero, 60, 62, fracción I, 70 y Transitorio Octavo, Apartado A, fracción III, de la Ley de Petróleos Mexicanos.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
En consecuencia, la condición de prestar el servicio de
transporte y almacenamiento de hidrocarburos, petrolíferos y
petroquímicos y otros servicios relacionados a **********, sus
empresas productivas subsidiarias, empresas filiales y terceros
mediante estrategias de transporte por ducto y por medios
marítimos y terrestres, así como la venta de capacidad para su
guarda y manejo, pasó a formar parte de las atribuciones de la
recién creada **********22.
Así, las atribuciones relativas al transporte y
almacenamiento de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos,
que antes se encontraban conferidas a **********, se trasladaron
a **********; no así las funciones relativas a los procesos
industriales de la refinación, elaboración de productos
petrolíferos y de derivados del petróleo, y su comercialización,
pues tales encomiendas fueron trasferidas a las restantes
empresas productivas subsidiarias.
Luego de la reforma, la infraestructura de ********** se
encuentra compuesta por treinta y dos mil kilómetros de ductos,
cincuenta y seis estaciones de bombeo y compresión, dieciséis
terminales marítimas, diecisiete buques tanque, diez terminales
de gas licuado, setenta y cuatro terminales de almacenamiento
y reparto, mil cuatrocientos ochenta y cinco autos tanque y
quinientos veinte carros tanque23.
22 Informe Anual 2015 de Petróleos Mexicanos, versión web, http://www.pemex.com/acerca/informes_publicaciones/Documents/Informe-Anual/Informe_Anual_2015.pdf, pp. 8 y 9.23 Información obtenida de la página web oficial de Petróleos Mexicanos, véase: http://www.pemex.com/nuestro-negocio/Paginas/logistica.aspx.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Una vez que la Segunda Sala ha desarrollado los
anteriores apartados, lo procedente es analizar los
planteamientos hechos valer por la quejosa en su demanda de
amparo directo, aplicando para tal efecto la normativa y
directrices que han sido expuestas.
Así, cabe reiterar que la Sala responsable en la sentencia
reclamada, consideró toralmente que las personas
responsables de actividades relacionadas con la generación y
manejo de materiales y residuos peligrosos que hayan causado
contaminación, deberán llevar a cabo las medidas de
remediación respectivas, aunado a que los propietarios o
poseedores de predios cuyos suelos se encuentren
contaminados, serán responsables de llevar a cabo las
medidas de remediación que resulten necesarias, sin perjuicio
del derecho de repetir contra el causante de la contaminación,
porque la responsabilidad ambiental es de carácter objetiva, de
ahí que la accionante generó y asumió el riesgo al administrar y
manejar el ducto de transporte del hidrocarburo que se
encuentra en el predio de su propiedad; por tanto, señaló la
responsable, el hecho de que el derrame de petróleo haya
derivado de un acto ilícito –una toma clandestina–, no la exime
de reparar el daño al medio ambiente.
Por otra parte, dicha Sala puntualizó que no resultaba
aplicable lo previsto en el artículo 15, fracción I, inciso c), de la
Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo
del Petróleo, toda vez que tal legislación es ajena a la materia
ambiental, pues su objeto es distinto, máxime que dicho
ordenamiento no confiere ámbito de aplicación alguno a las
autoridades ambientales, por lo que ese precepto normativo no
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
releva a la demandante de llevar a cabo las acciones
remediales que resultan necesarias.
La quejosa señala que es ilegal que la Sala responsable
haya estimado que no resulta aplicable la Ley Reglamentaria
del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y la Ley
Federal de Responsabilidad Ambiental, que prevén las
excluyentes de responsabilidad por caso fortuito y fuerza
mayor, limitándose a aplicar aisladamente el artículo 70 de la
Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos, aunado a que en el presente caso no existía
responsabilidad alguna de reparar el daño ocasionado, pues
éste deriva de acciones ilícitas por parte de terceros, como lo
es la toma clandestina de extracción de hidrocarburos.
A consideración de la Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, el concepto de violación en estudio es
fundado.
En efecto, cabe reiterar que en términos de la Ley
General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos,
quien resulte responsable de la contaminación de un sitio
estará obligado a reparar el daño –ya sea que lo haya
ocasionado de manera directa o indirecta–, lo cual es reiterado
en el Reglamento de la propia ley general.
Sin embargo, como ha quedado precisado, tales cuerpos
normativos también establecen aspectos específicos en
atención al modo en que se han generado los daños, pues la
Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos señala en su artículo 72 que tratándose de
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
contaminación por caso fortuito o fuerza mayor, las autoridades
competentes impondrán medidas de emergencia necesarias
para hacer frente a la contingencia y, por su parte, el artículo
130 del Reglamento de la Ley General para la Prevención y
Gestión Integral de Residuos, también indica que cuando por
caso fortuito o fuerza mayor se produzcan derrames, se
deberán ejecutar medidas inmediatas para su contención,
dando aviso inmediato a la autoridad competente.
Sin embargo, es necesario hacer mención de dos
ordenamientos normativos adicionales, que resultan de
especial importancia para la hipótesis normativa que a
consideración de la autoridad administrativa y de la Sala
responsable se actualizó en el presente caso.
Por una parte, la Ley Federal de Responsabilidad
Ambiental, que en su artículo 24 indica que no existirá responsabilidad alguna, cuando el daño al ambiente tenga como causa exclusiva un caso fortuito o fuerza mayor;
cuerpo normativo que resulta aplicable en el presente caso, de
conformidad con su artículo 1º24.
Adicionalmente, es necesario atender al contenido del
artículo 15, fracción I, inciso c), de la Ley Reglamentaria del
24 “Artículo 1o. La presente Ley regula la responsabilidad ambiental que nace de los daños ocasionados al ambiente, así como la reparación y compensación de dichos daños cuando sea exigible a través de los procesos judiciales federales previstos por el artículo 17 constitucional, los mecanismos alternativos de solución de controversias, los procedimientos administrativos y aquellos que correspondan a la comisión de delitos contra el ambiente y la gestión ambiental. Los preceptos de este ordenamiento son reglamentarios del artículo 4o. Constitucional, de orden público e interés social y tienen por objeto la protección, la preservación y restauración del ambiente y el equilibrio ecológico, para garantizar los derechos humanos a un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar de toda persona, y a la responsabilidad generada por el daño y el deterioro ambiental”.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo25, que
establece a la letra lo siguiente:
“Artículo 15. Las personas que realicen alguna de las actividades a que se refiere la presente Ley, deberán cumplir con las disposiciones administrativas y normas de carácter general que expidan en el ámbito de sus competencias, la Secretaría de Energía, la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía, en términos de la normatividad aplicable, así como entregar la información o reportes que les sean requeridos por aquellas.De manera específica, se señalan las siguientes obligaciones: I. Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, tratándose de actividades que constituyen la industria petrolera, deberán: (…)c) Evitar desperdicio o derrame de hidrocarburos, en el entendido de que Petróleos Mexicanos no será responsable de los que resulten de actos ilícitos, caso fortuito o fuerza mayor”.
Sin embargo, existe una controversia en el presente
asunto sobre la aplicación de este último precepto, en tanto la
Sala responsable sostuvo que tal legislación es ajena a la
materia ambiental, pues su objeto es distinto, máxime que
dicho ordenamiento no confiere ámbito de aplicación alguno a
las autoridades ambientales, por lo que ese precepto normativo
no relevaba a la demandante de llevar a cabo las acciones
remediales que resultan necesarias.
Como bien indicó la responsable, el objeto de dicha ley
consiste en regular los hidrocarburos y las actividades con
25 La cual fue abrogada por la publicación, el once de agosto de dos mil catorce en el Diario Oficial de la Federación, de la Ley de Hidrocarburos. Sin embargo, los hechos del presente asunto se originaron el once de enero de dos mil catorce, mientras que la autoridad administrativa emitió su resolución el veintiocho de enero de ese mismo año, razón por la cual, la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, es aplicable al presente asunto.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
motivo de su exploración, explotación, refinación, transporte,
almacenamiento y distribución. Sin embargo –añade la Sala
responsable–, la ley no confiere ámbito de aplicación alguno
para las autoridades ambientales –pues solamente menciona
de manera expresa a la Secretaría de Energía, la Comisión
Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de
Energía–, razón por la que no era aplicable justamente en la
materia ambiental.
A consideración de esta Segunda Sala, es fundado el
concepto de violación en estudio, en tanto el artículo 15,
fracción I, inciso c), de la Ley Reglamentaria del Artículo 27
Constitucional en el Ramo del Petróleo, sí resulta aplicable en
el presente caso y, por tanto, la Sala responsable debió tomar
en consideración su contenido para resolver la litis que se le
presentó.
Lo anterior se debe a que efectivamente la Ley
Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del
Petróleo, no hace mención sobre ninguna autoridad en materia
ambiental, y su objeto es la regulación de los hidrocarburos; sin
embargo, el artículo 15, fracción I, inciso c), señala
expresamente que ********** no será responsable del derrame
o desperdicio de hidrocarburos cuando ello sea producto de un
acto ilícito.
Como puede advertirse, la ley no realiza una distinción
sobre el tipo de responsabilidad que no se actualizará respecto
de **********; en consecuencia, es posible concluir que cuando
tal normativa prevé que no existirá responsabilidad cuando el
derrame o desperdicio provenga de un acto ilícito, se refiere a todo tipo de responsabilidad.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Así, dentro de tal previsión legal, no se realiza una
distinción sobre tipos de responsabilidades, razón por la que es
posible concluir que no se puede actualizar ningún tipo de
responsabilidad de **********, incluida la ambiental.
Sin embargo, efectivamente la Ley Reglamentaria del
Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo no hace
mención alguna a autoridades en materia ambiental; sin
embargo, el hecho de que una ley no establezca que su
aplicación se encuentra dirigida a ciertas autoridades, no tiene
los alcances señalados por la responsable.
Lo anterior, toda vez que la aplicación de las
disposiciones normativas atiende al contenido material de las
mismas, y no a un listado exhaustivo y limitativo de autoridades
obligadas a su aplicación. En otras palabras, cuando la ley
señala que ********** no será responsable del derrame o
desperdicio de hidrocarburos cuando ello sea producto de un
acto ilícito, la misma se dirige a todas las autoridades que puedan sancionar a **********, al amparo de cualquier legislación o naturaleza de responsabilidad, sin que resulte
necesario que la normativa contenga un listado de autoridades
que deben aplicar el citado artículo.
Ahora bien, como ya se expuso, la Ley Federal de
Responsabilidad Ambiental prevé por regla general que la
responsabilidad será subjetiva y, por excepción, será objetiva
cuando concurra alguno de los supuestos expresamente
señalados en la ley, dentro de los que se encuentra, cualquier
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
acción u omisión relacionada con materiales o residuos
peligrosos.
Sin embargo, de conformidad con lo antes expuesto, nos
encontramos frente a un régimen excepcional, pues el
legislador expresamente señaló que ********** no podría ser
responsable del desperdicio o derrame de hidrocarburos
causado por actos ilícitos.
En consecuencia, cuando el derrame de hidrocarburos en
un sitio es generado por una toma clandestina de ductos, esto
es, por la comisión de un delito, se actualiza una excluyente de responsabilidad hacia **********26.
En el presente caso, el derrame de hidrocarburos en el
sitio en cuestión, tuvo como causa una toma clandestina de
ductos, esto es, un acto ilícito; aspecto que en consecuencia
actualizaba el supuesto contenido en el artículo 15, fracción I,
inciso c), de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional
en el Ramo del Petróleo, razón por la que **********, en
atención a la excluyente de responsabilidad, no podía ser
declarado como responsable de la contaminación del sitio en
cuestión, con independencia de que se trate de una
responsabilidad de índole ambiental.
26 Al respecto, véase la jurisprudencia 11/2002 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, cuyo rubro y texto son los siguientes: “EXCUSAS ABSOLUTORIAS Y EXCLUYENTES DE RESPONSABILIDAD. SUS DIFERENCIAS. Las excusas absolutorias son causas que al dejar subsistente el carácter delictivo de la conducta o hecho tipificado como delito en la ley, impiden la aplicación de la pena, es decir, son aquellas en las que aun cuando se configure el delito, no permiten que se sancione al sujeto activo en casos específicos; en tanto que las excluyentes de responsabilidad se caracterizan por impedir que ésta surja. En otras palabras, en las citadas excluyentes la conducta tipificada en la ley no es incriminable desde el inicio; mientras que en las excusas absolutorias la conducta es incriminable, pero no sancionable, consecuentemente no relevan al sujeto activo de su responsabilidad en la comisión de la conducta típica, sino que determinan su impunibilidad” (publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, febrero de 2002, página 592).
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Situación que además es conforme con la idea que
subyace en la normativa ambiental: no existirá responsabilidad alguna, cuando el daño al ambiente tenga como causa exclusiva un caso fortuito o fuerza mayor –en
este caso, la comisión de un delito–.
En efecto, para fines contextuales, cabe señalar que en la
actualidad existe una importante problemática en el sector de
los hidrocarburos: su extracción ilegal.
La extracción ilegal de hidrocarburos27 en los ductos de
********** ha alcanzado máximos históricos a partir del año dos
mil catorce, con un promedio de cuatro mil doscientas
diecinueve tomas clandestinas detectadas en todo el país28. De
ahí que el robo de combustibles ha alcanzado un promedio
diario de cuatro punto dos millones de litros.
Es por lo anterior que, tomando en cuenta que el precio
promedio de la gasolina durante dos mil catorce fue de doce
pesos con ochenta centavos el litro, las pérdidas diarias podrían
estimarse en cincuenta y cuatro punto seis millones de pesos.
Adicionalmente, este cálculo no considera los costos asociados
27 Se le llama así a las conexiones para extraer por cualquier medio de manera ilegal o no autorizada, hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos de los ductos –tuberías e instalaciones conectadas, para el transporte y distribución de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos, utilizando como fuerza motriz elementos mecánicos, aire a presión, vacío o gravedad–. Artículo 3º, fracciones III y V, de la Ley Federal para Prevenir y Sancionar los Delitos Cometidos en Materia de Hidrocarburos.28 Debe entenderse por toma clandestina toda alteración al ducto de transporte de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos, con el propósito de extraerlos –artículo 3º, fracciones III y V, de la Ley Federal para Prevenir y Sancionar los Delitos Cometidos en Materia de Hidrocarburos–. Para implementar dicha toma, se coloca un artefacto que no corresponde al diseño de hermeticidad de los ductos en que se transportan hidrocarburos en estado líquido, y al alterar tal diseño y la operación normal, se descontrolan ocasionando derrames o fugas en el suelo y cuerpos de agua.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
a la reparación de los daños causados a la infraestructura a
partir de tales ilícitos.
Por otra parte, también es necesario resaltar que la Sala
responsable, en la sentencia reclamada, señaló que **********
(ahora **********), tenía la obligación de llevar a cabo acciones
de remediación y medidas correctivas, al considerar que era
responsable del material peligroso –hidrocarburo– y tiene el
carácter de propietaria o poseedora de un predio con suelo
contaminado.
Al respecto, señala la Sala responsable, deben persistir
las obligaciones de los propietarios de predios contaminados,
no obstante no sean responsables directos del daño causado,
llevando a cabo las acciones de remediación que resulten
necesarias, máxime que la ahora quejosa materialmente creó
el riesgo al administrar y manejar el ducto; por tanto, no se le
atribuyó de manera directa la comisión del derrame del
hidrocarburo, sino que se le sancionó por no llevar a cabo las
medidas de remediación.
Así, considera que las acciones de remediación no se
imponen como una sanción en términos del derecho
administrativo sancionador, sino que es su propósito evitar
consecuencias futuras irreversibles que pongan en riesgo el
medio ambiente. En suma, señala que la autoridad no le
atribuyó la contaminación del sitio, sino el no haber acreditado
el cumplimiento de las medidas ordenadas, y por ser
responsable solidario de llevar a cabo la remediación que
resulte necesaria.
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Así las cosas, cabe señalar que en términos del artículo
5º, fracción XXVIII, de la Ley General para la Prevención y
Gestión Integral de los Residuos29, la remediación es el
conjunto de medidas a las que se someten los sitios
contaminados para eliminar o reducir los contaminantes hasta
un nivel seguro para la salud y el ambiente, o bien, para
prevenir su dispersión.
Ahora bien, en términos del artículo 69 de la Ley General
para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, los
responsables de actividades relacionadas con la generación y
manejo de materiales y residuos peligrosos que hayan
ocasionado la contaminación, están obligados a llevar a cabo
las acciones de remediación; esto es, se trata de una
responsabilidad objetiva, pues se impone con independencia
de la responsabilidad en la comisión de la afectación al medio
ambiente30.
29 “Artículo 5. Para los efectos de esta Ley se entiende por: (…)XXVIII. Remediación: Conjunto de medidas a las que se someten los sitios contaminados para eliminar o reducir los contaminantes hasta un nivel seguro para la salud y el ambiente o prevenir su dispersión en el ambiente sin modificarlos, de conformidad con lo que se establece en esta Ley”30 Por lo que hace a la responsabilidad, la doctrina ha señalado que debe entenderse por ésta, la obligación de indemnizar a un tercero respecto de los daños y perjuicios causados por un hecho ilícito o por un riesgo creado; asimismo, se ha establecido que dentro de los tipos de responsabilidad se encuentran, precisamente, la responsabilidad objetiva y subjetiva.Al respecto, se ha señalado que habrá responsabilidad subjetiva cuando los daños han sido causados por una conducta culpable, antijurídica y dañosa, que tiene por fuente el hecho ilícito; por lo que la nota característica de este tipo de responsabilidad es precisamente la noción de la culpa, misma que puede entenderse como una calificación del proceder humano que se caracteriza porque su autor ha incurrido deliberada o fortuitamente en un error de conducta, proveniente de su dolo o imprudencia. Por su parte, habrá responsabilidad objetiva si los daños provienen de una conducta lícita, jurídica, e inculpable, consistente en aprovechar un objeto peligroso que crea riesgo de daños; por tanto, la responsabilidad se encuentra fincada en dicho riesgo, teniendo su apoyo en un elemento externo, como lo es el riesgo creado. Al respecto, el Tribunal Pleno ha determinado que la diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva, radica precisamente en que la última –subjetiva–, implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del daño; mientras que en la primera –objetiva– hay ausencia de intencionalidad dolosa. Véase M. Bejarano Sánchez, Obligaciones Civiles, Oxford University Press-Harla, Cuarta Edición, México, 1998, pp. 213 a 239, así como la jurisprudencia 43/2008 del Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
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JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017
Por su parte, la Sala responsable alude a una
responsabilidad objetiva –por manejar los ductos de transporte
de hidrocarburos– y a una responsabilidad solidaria –por ser
propietaria o poseedora del predio–, de lo cual surge la
obligación de remediación.
Sin embargo, debido a la excluyente de responsabilidad
prevista legalmente, no se puede actualizar responsabilidad
alguna de ********** (ahora **********), cuando el derrame surja
de un acto ilícito; lo anterior se refiere a todo tipo de responsabilidad. En otras palabras, en el presente caso, no
se surte la obligación de ********** (ahora **********), de llevar a
cabo acciones de remediación, pues no se actualiza el
presupuesto para que ello ocurra: que la ahora quejosa tenga
responsabilidad objetiva o solidaria, pues se reitera, existe una
excluyente de cualquier tipo de responsabilidad.
Por tanto, para reconocer que ********** (ahora **********),
tenía la obligación de realizar las acciones de remediación,
habría que aceptar que respecto de la misma se actualiza una
responsabilidad objetiva o solidaria; situación que es
jurídicamente inadmisible al operar una excluyente de
responsabilidad, esto es, existió un impedimento para que ésta
surgiera.
Así las cosas, ********** (ahora **********), no es
responsable objetivo ni solidario, dado que si bien maneja
materiales peligrosos –de conformidad con la teoría del riesgo
creado–, lo cierto es que el daño no fue generado por esa
situación objetiva, sino por terceros que cometieron un acto
ilícito. Un aspecto sería generar un riesgo por el manejo de
Novena Época, Tomo XXVII, junio de 2008, página 719.
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hidrocarburos –a manera de ejemplo, que la contaminación
surgiera por un derrame a causa del mal estado de
mantenimiento de los ductos– y otra muy distinta jurídicamente,
es que el daño surja única y exclusivamente con motivo de la
comisión de un delito.
Lo anterior, con independencia de que ********** (ahora
**********), deba ejecutar medidas inmediatas para contener los
materiales y dar el aviso correspondiente a la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente en términos del artículo 130
del Reglamento de la Ley General para la Prevención y Gestión
Integral de los Residuos; sin que ello implique que se actualice
algún tipo de responsabilidad o la obligación de llevar a cabo
acciones de remediación.
Esto es, a pesar de que ********** (ahora **********), no
tenga la calificativa jurídica de “responsable”, lo cierto es que
ante un escenario de derrame de hidrocarburos con motivo de
una toma clandestina, deberá dar aviso a la autoridad
competente (Procuraduría Federal de Protección al Ambiente),
y ejecutar las medidas inmediatas que resulten necesarias,
tanto para contener los materiales involucrados, así como para
hacer frente a aquellos aspectos que puedan significar un
riesgo a la seguridad o a la salud de quienes habitan en la zona
en cuestión.
De ahí que lo procedente sea declarar fundado el
concepto de violación, pues la Sala responsable debió decretar
la nulidad de la resolución administrativa, en tanto en ésta se
sostuvo la responsabilidad de ********** (ahora **********), para
llevar a cabo acciones de remediación, situación que como ha
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quedado asentado, es contraria al criterio de este órgano
jurisdiccional.
La anterior determinación no se traduce en que el área en
cuestión, por el hecho de que ********** (ahora **********), no
sea responsable en los términos antes precisados, no pueda
estar sujeta a las medidas de remediación que establece la
normativa en materia de medio ambiente, pues en términos del
artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, el
Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Medio Ambiente
y Recursos Naturales, estará facultado para realizar
subsidiariamente por razones de urgencia o importancia, la
reparación inmediata de los daños ocasionados en el medio
ambiente, con cargo al Fondo previsto en la propia ley. En
otras palabras, la propia legislación establece una posible
solución para la remediación de los sitios afectados en el caso
de las tomas clandestinas.
Aunado a lo anterior, cabe hacer mención de un aspecto
que fue hecho valer en la demanda de juicio de nulidad, así
como en la demanda de juicio de amparo, y que resulta de
especial importancia para la resolución del presente asunto: el
derrame de hidrocarburos y, por tanto, el daño que se generó
en el medio ambiente, fue producto de una toma clandestina,
esto es, fue producto de una conducta delictiva.
En efecto, del contenido de la Ley Federal para Prevenir y Sancionar los Delitos Cometidos en Materia de Hidrocarburos, se advierte que la toma clandestina de ductos
para el transporte de hidrocarburos, petrolíferos o
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petroquímicos, con el propósito de extraerlos, constituye una
conducta sancionada de manera penal.
En tal sentido, cabe precisar que en términos del artículo
21 constitucional, la investigación de los delitos corresponde de
manera exclusiva al Estado a través del Ministerio Público y de
las policías, aunado a que la seguridad pública es una función
también exclusiva del Estado, a cargo de la Federación, las
Entidades Federativas y los Municipios, que comprende la
prevención de los delitos, la investigación y persecución para
hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones
administrativas31.
Por tanto, pretender que ********** (ahora **********), sea
responsable por los daños ocasionados por las tomas
clandestinas de ductos, esto es, por la actualización de un
delito cometido por terceros, sería tanto como trasladar la responsabilidad que en materia de seguridad pública tienen la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios.
Como ya quedó indicado, la seguridad pública es una
función exclusiva del Estado, y comprende la prevención de los
delitos, aunado a que la investigación y persecución de los
mismos competente únicamente al Ministerio Público y a las
policías. Es por ello que las tomas clandestinas de ductos, al 31 “Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función. (…)La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución”.
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ser un delito en términos de la Ley Federal para Prevenir y
Sancionar los Delitos Cometidos en Materia de Hidrocarburos,
actualiza la obligación de las autoridades competentes en
materia de seguridad pública de prevenir la comisión del delito
y, en caso de que éste haya sido llevado a cabo, realizar la
investigación y persecución de los responsables.
Esto es, no nos encontramos ante un derrame de
residuos genéricos, sino ante un derrame que tiene como
origen la comisión de un delito, cuya prevención e investigación
no compete a ********** (ahora **********), sino a las instancias
correspondientes de seguridad pública.
Es por lo anterior que no se puede trasladar la
responsabilidad generada por la comisión de los delitos de
tomas clandestinas de ductos a ********** (ahora **********), en
tanto se reitera, el derrame en cuestión tiene como único
origen, la comisión de una conducta delictiva, cuya prevención
e investigación no corresponde en términos constitucionales a
********** (ahora **********).
Adicionalmente, no pasa desapercibido para esta
Segunda Sala, el hecho de que tanto la Ley General para la
Prevención y Gestión Integral de los Residuos, así como la Ley
Federal de Responsabilidad Ambiental, señalan la posibilidad
de repetir en contra de quien sea el directamente responsable
de generar la contaminación.
Sin embargo, lo anterior no es suficiente para que esta
Segunda Sala arribe a una conclusión diversa, en tanto el
derrame de hidrocarburos a que se ha hecho alusión tiene
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como origen la comisión de un delito y, por ende, por lo general
–hasta en tanto no se lleve a cabo la investigación– se
desconocerá la identidad de quien cometió el ilícito.
Esto es, no se trata de un derrame de residuos en los que
se conozca al responsable y, por tanto, sea factible la
repetición en su contra a la que aluden la Ley General para la
Prevención y Gestión Integral de los Residuos y la Ley Federal
de Responsabilidad Ambiental. Por el contrario, el asunto versa
sobre una toma clandestina de ducto de transporte de
hidrocarburos; situación en la que se desconoce la identidad de
las personas que generaron la contaminación ambiental en el
sitio.
Así, establecer una responsabilidad para ********** (ahora
**********), bajo la posibilidad de que éste repita en contra del
directamente responsable, implicaría, de facto, un obstáculo
para que se actualice tal derecho de repetición –ante el
desconocimiento de quién llevó a cabo la toma clandestina–, o
cuando menos, tal derecho dependería de que se haya llevado
a cabo la investigación ministerial correspondiente y ésta arroje
resultados positivos para la identificación del responsable, y
aunado a ello, éste sea declarado así por sentencia judicial.
En consecuencia, la posibilidad de repetición contra el
responsable de la contaminación de un sitio, si bien es una
regla aplicable de manera general, lo cierto es que debe
interpretarse en el presente caso atendiendo a las
circunstancias fácticas que lo originaron: el delito relativo a la
toma clandestina de ductos.
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En consecuencia, se reitera que a consideración de esta
Segunda Sala, el concepto de violación en estudio es fundado y, por tanto, suficiente para revocar la sentencia reclamada, en
los términos que se precisarán en el siguiente considerando.
Al resultar fundado el citado concepto de violación, resulta
innecesario el análisis del resto de planteamientos hechos valer
en la demanda de amparo, pues ello no conduciría a ningún fin
práctico, al haberse satisfecho de manera cabal la pretensión
de la quejosa.
Resulta aplicable a lo anterior, la tesis aislada de la otrora
Tercera Sala de esta Suprema Corte, cuyos rubro y texto son
los siguientes:
“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Si al examinar los conceptos de violación invocados en la demanda de amparo resulta fundado uno de éstos y el mismo es suficiente para otorgar al peticionario de garantías la protección y el amparo de la justicia federal, resulta innecesario el estudio de los demás motivos de queja”32.
En las relatadas condiciones, lo procedente es conceder el amparo y protección de la Justicia de la Unión a **********
(ahora **********), en contra de la sentencia del dos de mayo de
dos mil dieciséis, emitida por la Sala Especializada en Materia
Ambiental y de Regulación del entonces Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, en el expediente **********.
Lo anterior, para que dicho órgano jurisdiccional deje sin
efectos la sentencia de mérito y dicte una nueva en la que 32 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 175-180, Cuarta Parte, página 72.
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estime aplicable en el caso concreto el artículo 15, fracción I,
inciso c) de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional
en el Ramo del Petróleo y, por tanto, declare la nulidad de la
resolución administrativa del doce de junio de dos mil quince,
emitida por el Jefe de la Unidad de Gestión, Supervisión,
Inspección y Vigilancia Industrial de la Agencia Nacional de
Seguridad Industrial y Protección Ambiental del Sector de
Hidrocarburos.
En los mismos términos, la Segunda Sala resolvió, en sesión del veinticuatro de mayo de dos mil diecisiete, por mayoría de tres votos, el Amparo Directo **********, listado bajo la Ponencia del Ministro Eduardo Medina Mora.
Por lo antes expuesto y fundado, se resuelve:
ÚNICO. La Justicia de la Unión ampara y protege a
********** (ahora **********), contra la autoridad y por el acto
reclamado precisados en el resultando cuarto de esta
ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,
devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su
oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores
Ministros: José Fernando Franco González Salas, Alberto Pérez
Dayán, y Ministro Presidente Eduardo Medina Mora I. El señor
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Ministro Javier Laynez Potisek emitió su voto en contra.
Ausente la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos. El
señor Ministro Alberto Pérez Dayán hizo suyo el asunto.
Firman el Ministro Presidente y el Ministro que hizo suyo
el asunto, con el Secretario de Acuerdos, que autoriza y da fe.
PRESIDENTE:
MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I.
MINISTRO QUE HIZO SUYO EL ASUNTO:
ALBERTO PÉREZ DAYÁN.
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SECRETARIO DE ACUERDOS:
LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ.
ESTA HOJA CORRESPONDE AL JUICIO DE AMPARO DIRECTO 3/2017. QUEJOSA: **********. FALLADO EN SESIÓN DEL TREINTA Y UNO DE MAYO DE DOS MIL DIECISIETE, EN EL SENTIDO SIGUIENTE: “ÚNICO. LA JUSTICIA DE LA UNIÓN AMPARA Y PROTEGE A ********** (AHORA **********), CONTRA LA AUTORIDAD Y POR EL ACTO RECLAMADO PRECISADOS EN EL RESULTANDO CUARTO DE ESTA EJECUTORIA. CONSTE”
En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9° del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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