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XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006

Panel: Hacia modelos propios de gerencia pública en tres países

Marco histórico y teórico de la gerencia pública

Gildardo Héctor Campero Cárdenas

I. GÉNESIS Y EVOLUCIÓN

A. GRECIA El tema que nos ocupa, el de la Administración Pública en este apartado, se origina en el siglo V, a.c., con la edad del humanismo, cuando en Atenas el pensamiento gravita principalmente en torno del hombre y su destino. Fue en Atenas, durante el llamado siglo de Perícles, que representa la cumbre de civilización griega, donde se desarrolla por primera vez en la historia un sistema democrático. En esta circunstancia surgen los sofistas, esto es, los “sabios” que fueran los maestros de los hombres de Estado y de los futuros políticos (Xirau, Ramón. Introducción a la Historia de la Filosofía. México. Universidad Nacional Autónoma de México. 2001). También Sócrates, nos recuerda Jenofonte (Jenofonte. Recuerdos de Sócrates. México. Editorial Porrúa. Colección “Sepan Cuantos,,,” 2000), se daba a la consideración y discusión continuas respecto a qué es el Estado y el hombre de Estado. Además, tenía por aprendibles y comprensibles el gobierno y la administración. Para el filósofo, los negocios de los particulares y los públicos se asemejaban, no diferían sino por el número, y los hombres empleados en unos y otros eran los mismos. Quienes entendieran de emplearlos, serian directores hábiles de negocios privados y públicos, y los que no, fracasarían en ambos aspectos. Después, Platón y Aristóteles habrían de ocuparse de los temas del Estado, el Gobierno y la Administración Pública. El primero nos recuerda que Homero habíaba de la “administración de los Estados“ como “una de las materias más importantes” (Platón. La República). A su vez, el propio filósofo de la Academia habría de ocuparse de la tarea de “dirigir la administración de los asuntos del Estado” (Platón. El Político o del Reinado). Afirmaría que la “buena administración y la felicidad del Estado” dependían de aquéllos en quienes estuviera la custodia de la república y de las leyes, tomándolas por guía en la administración de las familias y de los Estados” (Platón. Las Leyes; Platón. La República). Asimismo, toda administración, tanto “... pública como particular, se ocupa únicamente del bien de aquella cosa que le estuviera encomendada” (Platón. La República). Y el hombre sabio y virtuoso, que busca el interés de sus gobernados”, se guiaría por la definición de “buen gobierno”, semejante a un piloto que siempre está preocupado de su barco y de sus pasajeros, y sería próspero un Estado si se viera administrado por hombres que supieran gobernar de esa manera (Platón. El Político).

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Ahora bien, correspondería a Aristóteles definir la naturaleza instrumental de la administración en cuanto una de las ciencias prácticas indispensables para la existencia de los Estados. La “ciencia administrativa” sería, para el estagirita, una de las más estimadas, indispensables y subordinadas a la política. A esta última correspondería prescribir, en nombre de la ley, lo que se debe hacer y lo que se debe evitar, para realizar su fin: “el bien supremo del hombre”. De aquí que el objeto de la ciencia política, y por consiguiente el de la administración, no fuera el conocimiento sino la “acción”(Aristóteles. Moral, A Nicómaco. México. Espasa-Calpe Mexicana. Colección Austral. Núm. 318. octava edición. 1986; Aristóteles. Ëtica Nicomaquea. México. Grupo Editorial Tomo. Clásicos Philosophia. 2003). Ciencia que no es nada si no recibe sus principios de la moral (Azcárate, Patricio de. Traducción del griego de Moral, a Nicómaco). Además, el filósofo distinguiría también entre la “administración de la casa”, que se encomendaba a un mayordomo, y la “administración de la ciudad” (rectamente administrada), a cargo de los gobernantes, de quienes tenían la “dirección de los negocios públicos”, y del administrador que disponía los medios de modo conveniente (Aristóteles. Política. México. Editorial Porrúa, S.A. Colección “Sepan Cuantos...”, Núm. 70). Asimismo, se pretendía establecer instituciones enderezadas, en su mayor parte, a promover una ordenada administración interior, aparte de introducir las reformas que la experiencia hiciere ver como mejores; y atenderse también las relaciones con los vecinos. Se estimaba conveniente para la democracia que todos eligieran a los magistrados, que las magistraturas estuvieran siempre servidas por los mejores de acuerdo con los méritos, y el consentimiento del pueblo, que se tomara en cuenta la capacidad, y se les pidieran cuentas. De ello resultaría el gobierno de los mejores, siendo esta la mejor de las democracias, así como la causa de ello que es la calidad determinada del pueblo (Aristóteles). B. ROMA Una referencia obligada acerca del uso del término “administración” en la antigua Roma es la obra de Marco Tulio Cicerón (106-43, a.c.). Así por ejemplo, la emplea en “administrare republicam provinciam, exercitum”; “administrare bellum cum Cimbris”; “administrare leges et judicia”; y César la aplica en “administrare navem” (Dunsire, Andrew. Administration. The Word and the Science. London. Martin Robertson. 1973). Si acudimos a sus tratados políticos y jurídicos, como son los De la República y De Las Leyes, y a los morales, como es el caso de Los Oficios o los Deberes, encontraremos frecuentes menciones a expresiones tales como: “administración del Estado” y “administración y dirección de la República”. También se hace referencia a “la administración o manejo de los negocios o asuntos públicos, y al manejo de las riendas del gobierno” (Cicerón, Marco Tulio. Tratado de la República, Tratado de las Leyes, Catilinarias. México. Editorial Porrúa. Colección Sepan Cuantos...,”, Núm. 234. 1997; Los Oficios o Los Deberes. México. Editorial Porrúa. Colección Sepan Cuantos...,”. Núm. 230. 1998). A manera de ejemplo, en las “Reglas que han de observar los que gobiernan y los que administran justicia” se afirma que “Los negocios e intereses de un Estado se pueden comparar con la tutela, la cual se ha de administrar con atención al provecho de los que se entregan a ella, y no de aquellos a quienes se ha encomendado” (Cicerón. Los Oficios). En

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otra parte, señala que ‘Tal vez sería conveniente conceder la libertad de apartarse de los negocios públicos...a quellos que ...han renunciado a la administración del Estado... (y)... Los que han recibido de la naturaleza espíritu propio para los negocios, deben presentarse sin vacilar para las magistraturas y la administración de la República.’ (Cicerón. Tratado de la República). C. SACRO IMPERIO ROMANO-GERMANO: EL CAMERALISMO Después de la larga noche del medioevo, florece durante la reforma de la sociedad promovida por Federico I de Prusia, durante el siglo XVII, una escuela del pensamiento económico y social, conocida como “cameralismo”, para la cual el estado no debería enfocarse únicamente en el mantenimiento de la ley. Por lo contrario, debería también promover la prosperidad colectiva, mediante medidas económicas al servicio del bien común (Wilkipedia). El Cameralismo . de “Kammer”, cámara) era la ciencia de los servidores públicos de la cámara real, de aquí que al administrador de las finanzas reales se le denominaba “camerarius” (Wilkipedia). Considerado “... virtualmente un capítulo perdido en la historia de las ciencias sociales” (Albion W. Small), el cameralismo es el predecesor de la ciencia de la administración moderna (Wilkipedia). Hecho que desmiente a quienes sitúan esa disciplina exclusivamente en los siglos XIX y XX (Muñoz Amato). Uno de los personajes más destacados del cameralismo es Johann Heinrich von Justi (1717-1771), científico social y economista germano, quien fue el primero en sistematizar la “ciencia de la administración pública”, cuyos escritos –además de los de ciencia política y política económica- representaron el estado del arte de la época. Entre sus numerosos escritos destacan los académicos destinados a la cátedra universitaria en administración pública (Reinert, Erik S. Johann Heinrich Gottlob von Justi (1717-1771): The Life and Times of an Economist Adventurer. www. Othercanon.org/ uploads/Justi) En su encarnación postcameralista, von Stein (1815-1890) será el creador de la ciencia administrativa, la cual es una “ciencia política”. Por consiguiente, define a la “Ciencia de la Administración Interna” como una de las cinco “ciencias políticas (junto con las de asuntos exteriores, ejército, finanzas y administración de la justicia). Coordinadas todas en un sistema, en cuanto aspiran a un mismo fin y se informan en un mismo principio: esto es, la idea unitaria del Estado que actúa” (Langrod, citado por Garrido Falla). En ese año, se inauguraron las ciencias camerales como disciplinas universitarias los cameralistas constituyen la primera escuela en el desarrollo moderno de la administración pública,. la ciencia de la administración es una ciencia política. Punto de vista que confirma al concebir ‘la ciencia de la Administración Interna’ como una de las cinco ciencias políticas (asuntos exteriores, ejército, finanzas, administración de la justicia y administración interna). D. LAS REFORMAS BORBÓNICAS EN LA NUEVA ESPAÑA Desde la llegada de la dinastía borbónica,a principios del siglo XVIII, se procuró la

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renovación de la sociedad española (Ávila, Alfredo. En nombre de la Nación. La formación del Gobierno Representativo en México (1808-1824). México. Taurus-CIDE. 2002). Esto, mediante un cambio de proyecto de Estado, profesante del concepto de bienestar, con el acento puesto en su actividad administrativa, que impulsó a la economía (Guerrero, Las Raíces Borbónicas del Estado Mexicano. México. UNAM. 1994). Se impulsaron reformas de la administración política y económica encuadradas en las nuevas ideas que se estaban forjando en su tiempo, entre las cuales repuntaba la liberalización y desregulación del comercio como motor del crecimiento Ávila; Guerrero). La modernización incluyó también reformas para hacer eficientes al propio gobierno y la administración pública, accediendo a los progresos de las ciencias de la administración y al cúmulo de tecnologías gubernamentales, además de rodearse de un cuerpo de verdaderos administradores públicos profesionales (Ávila; Guerrero. 1994). La administración pública tomó mayor extensión, se ocupó de ramas a que no había alcanzado su acción anteriormente, así como en otras se retiró su intervención, permitiendo la libertad individual (Cos-Gayon, citado por Gerrero. 1994). Las reformas borbónicas en las Indias fueron una secuela de la modernización de España. Durante el virreinato fue el detonante institucional que se virtió en el México independiente estableciendo las bases de su administración pública. Fue introducida la organización departamental. que daría paso a las primeras cuatro Secretarías de Estado. El punto esencial fue su capacidad para distribuir los asuntos en trámite de manera racional y así facilitar su despacho; y por tanto, su curso rápido y eficiente mediante manuales que hicieron accesibles las informaciones indispensables para la toma de decisiones (Guerrero. 1994). Se consolidó el servicio civil mediante políticas de personal que derivaron en lo que hoy se conoce como carrera administrativa. El carácter de los cargos fue la permanencia, aptitud, rendimiento y evaluación del desempeño, sin depender de condiciones patrimoniales, sirvieron de sustento a la profesionalización del servicio público (Guerrero. 1994). E. EL MOVIMIENTO DE INDEPENDENCIA Durante el movimiento de independencia, los insurgentes prometieron participar de las mejoras y reformas que se introducían en el sistema de administración de la metrópoli, realizando la “reforma de nuestras instituciones interiores”. La organización del ramo ejecutivo y la integridad de sus procedimientos sería lo primero (Andrés Quintana Roo, et. al. “Manifiesto del Congreso”. Chilpancingo. 1813. En Centro de Documentación Política, A.C. josé maría morelos. Textos por la indeoendencia. México. Cuadernos de causa. 1. 1977). Consultando medidas, discutiendo reglamentos y acordando providencias para ordenar la vasta y complicada máquina del Estado, así como los límites de las autoridades y la responsabilidad de los funcionarios, serían los capítulos fundamentales para la nueva forma del gobierno, cansados de prometimientos y de aguardar con impaciencia los resultados de la administración (Liceaga, José María, et. al. “Exposición de Motivos del ‘Decreto Constitucional’. Apatzingán, 1814; (s/n. “Manifiesto de Puruaran”. 1815).

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F. FINALES DEL SIGLO XIX: DOS CASOS DE MÉXICO El desarrollo institucional que el ejercicio de la administración pública tenía al término del siglo XX, puede ejemplificarse con dos casos: El primero corresponde al Servicio Postal, cuyo carácter y objeto se establecía en su Código y reglamentos respectivos. Éstos definían su organización, los negocios cuyo despacho correspondía, las obligaciones del Administrador General, de los Jefes de Sección y de los empleados, a saber: a) ejercer una vigilancia eficaz de las labores y el desempeño del personal bajo su mando, e instruirlos para dicho propósito; b) remover al personal en caso de ineptitud o conducta irregular en su desempeño, y corregir sus faltas o suspenderlos en su caso; c) estudiar escrupulosamente su zona en cuanto se relacione con el servicio, a fin de iniciar todas las mejoras y reformas que demande; y d) presentar cada seis meses un informe acerca del estado que guardara la institución y especificar las exigencias para su buen servicio, así como las reformas o mejoras que debieran establecerse Secretaría de Estado y del Despacho de Gobernación. “Código postal de los Estados Unidos Mexicanos”. México. Abril 18 de 1883.. En Dublan, Manuel y Lozano, José María. Legislación Mexicana. Tomo XXX. Tipografía de ‘El Partido Liberal. 1899). El segundo ejemplo se refiere al Instituto Patológico, cuyo Reglamento define su objeto, las facultades del Director, las del Administrador General y las de los Jefes de Sección. Al primero correspondía: a) presidir las juntas generales; b) preparar las labores para el desempeño de la institución; c) vigilar los trabajos de las secciones; d) dar un informe anual, que comprendiera el programa general de los trabajos para el nuevo año. Eran obligaciones del Administrador General: a) formar la nómina de sueldos y gastos; b) distribución los fondos; c) cuidar la provisión a las secciones de útiles; d) autorizar vales para el comercio; e) nombrar y remover a los empleados; y llevar el cómputo de asistencia. En cuanto a las secciones, les competía: a) efectuar sus labores conforme a programas; b) a los Jefes, cuidar el cumplimiento del Reglamento; c) vigilar que las labores se ejecuten conforme a programas; d) señalar los trabajos que deben hacerse de acuerdo con los programas; e) prescribir el orden en que se efectúen los trabajos; f) cuidar el exacto cumplimiento de las labores y la puntual asistencia del personal; g) rendir un informe mensual de labores; h) hacer los estudios y trabajos para mejorar y precisar los procedimientos; i) concurrir cada mes a las juntas de informes; j) sujetar los trabajos a un plan uniforme; y k) presentar los programas de trabajo en proyectos formados por comisiones. El director y los Jefes de Sección formarían la “comisión del programa general”. El personal técnico de cada Sección, presididos por su jefe, formularían sus proyectos de programas particulares. que comunicarían a sus empleados una vez discutidos y aprobados por la Junta presidida por el Director, mediante resoluciones tomadas por votación. Todo estudio sería llevado de la manera más eficaz, y los empleados darían cuenta a sus jefes por los resultados. Asimismo. se estimularía la observancia fiel de las prescripciones reglamentarias y el decidido empeño por el cumplimiento de sus respectivos encargos, haciendo constar el hecho en las actas de las juntas (Decreto del Gobierno-Reglamento del

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Instituto Patológico. Noviembre 18 de 1899. En Dublan, Adolfo. Legislación Mexicana. Número 15,204.Tomo XXXI. México. Imprenta de Eduardo Dublan. 1902). G. LA CONTRIBUCIÓN DE GUATEMALA Una de las aportaciones más significativas a la teoría y la praxis de la administración pública fue la de un conspicuo estudioso guatemalteco, en los albores de la última década del siglo XIX. Nos referimos a Antonio González Sarabia, quien fuera Presidente de la Sala 3ª. de la Corte de Justicia, Diputado a la Asamblea Legislativa, Vocal de la Junta Directiva de la Facultad de Derecho y Notariado, Catedrático de Derecho Administrativo, Miembro del Ateneo Centro-Americano y Socio profesor de la Real Academia Española de Jurisprudencia y Legislación. La edición de la obra, cuyo titulo es La Administración Pública, fue autorizada por acuerdo de 11 de junio de 1888, como libro de texto para los cursos oficiales sobre esa materia dirigidos a los cursantes de la Escuela de Jurisprudencia, a las Municipalidades y a los Jefes Políticos. Para el autor, la palabra administración tiene diversas aplicaciones e indica preferentemente, como expresa la voz latina de donde trae su origen, ministrare o administrare, la idea de prestar un servicio a favor de las personas. De esta suerte, todos los servicios que tienen por objeto la ejecución de las leyes, el fomento de los intereses públicos, y en una palabra la satisfacción de los deseos y necesidades comunes, considerados en su aplicación al individuo, se comprenden bajo la denominación de administración pública. Como afirma González Sarabia, la administración pública aparece en todas las edades y tiempos, en tanto que ella se desprende de la misma existencia social del hombre. La administración pública nunca ha faltado, una vez que el cuidado de administrar es tan antiguo como la sociedad; sin embargo, es de tenerse en cuenta que las instituciones administrativas toman un carácter particular en cada país y están íntimamente ligadas con su historia. Para el autor, la ciencia de la administración comprende todas las ciencias que de la administración se ocupan, y comprende los grandes principios que deben consultarse para la gestión de los negocios públicos y que han de servir de norma a un buen administrador, para verificar la reforma y mejoramiento de las instituciones del país. Sus afirmaciones nacen del estudio de la naturaleza humana, de la sociedad y de las condiciones particulares de cada pueblo... Bajo el aspecto práctico ofrece la organización del Estado, así como la parte reglamentaria y técnica de la administración. A la administración está reservada la acción, y tiene por misión el proveer a las necesidades colectivas de los ciudadanos. No se limita a satisfacer las necesidades existentes, sino que también precave las futuras, por participar antes del régimen preventivo que del represivo, y para ello ve, prevé y provee. El bello ideal de la administración ha de ser facilitar a todos el mayor grado de bienestar, y esto se demuestra por la disminución de los pobres y desvalidos. De tal suerte, mejor que socorrerlos bien conviene procurar que disminuya el número de los que necesitan socorros públicos. Asimismo, el autor afirma que como regla general de gobierno debe observarse que la administración jamás debe hacer lo que la sociedad sabe y puede hacer por sí misma.

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La palabra administración, no solo significa la acción de administrar, sino que también se usa para designar la personalidad que administra, y políticamente el organismo encargado de administrar, además de estar representada por el conjunto de todos los servicios públicos. La administración debe ser independiente, para que tenga expedita su acción, pero reconociendo siempre la superioridad de la ley, dentro de los límites constitucionales y con sujeción a las reglas que señalan el término de su actividad. La administración pública jamás debe perder de vista en el particular la ley, la justicia y la conveniencia pública Con respecto a la facultad para nombrar empleados, esta constituye un deber que obliga a buscar cuidadosamente las personas a propósito para el desempeño de los cargos públicos. No se concibe un buen empleado sin moralidad. La capacidad o aptitud, es garantía de acierto; y el celo, obliga o conduce a poner el mejor esmero en el desempeño de los deberes oficiales. De igual forma, interesa sobre todo alejar de los empleos, cargos, plazas, puestos públicos, o como quiera llamárseles el nepotismo o cualesquiera otros vicios semejantes, que tan perjudiciales suelen ser a las naciones Nada debe dispensarnos de formar administradores hábiles, que comprendiendo la índole y la extensión de sus deberes, puedan llenar cumplidamente la difícil misión que les está confiada. Para el ingreso, se exigen la prueba de idoneidad y de conocimientos especiales, también el título profesional o estudios superiores, facilita el ingreso en la administración civil. Los escalafones y registros de empleados sería conveniente abrirles para que conste el historial de los mismos, con todas las notas favorables y adversas de la carrera, para inspirar confianza en el público, de que el personal administrativo, siendo conocido, reúne las circunstancias de celo, inteligencia y honradez necesarias, evitándose ascensos y separaciones que no sean arregladas a justicia, por ignorancia de estas circunstancias personales. Una buena ley de empleados, que establezca reglas claras para el ingreso y ascenso de las carreras administrativas, y que sirva de antenumeral contra impacientes e injustificadas ambiciones sería oportuna. Pudiendo llegar a ser el cimiento en que se funde la moralidad de la administración, la confianza de los funcionarios de que no serán separados caprichosamente de sus destinos; su consiguiente celo por el mejor servicio, y la garantía de que cualquiera eventualidad política no venga a perturbar la buena gestión de los negocios. También González Sarabía reconocía el que un sistema administrativo no fuera a perfecto. Esto se comprende, sin embargo hay que tender a mejorarlo por medio del estudio, como resultado de una discusión científica, independiente de preocupaciones de partidos, sin otro interés que el ”buen gobierno” del país. Por ende, no convenía dejar al capricho de los gobiernos la elección de los sistemas de administración, en una materia en que caben tantos abusos y lastimosas equivocaciones. La ciencia debe apoderarse de este terreno, examinarlo y combinar sobre los elementos propios de su naturaleza y ministerio, el sistema orgánico administrativo que más convenga a las bases fundamentales de cada forma de gobierno.”

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II. EL ORIGEN Y EL SENTIDO DE LAS PALABRAS Cuando se enfrenta la tarea de definir la idea de administrar, la doctrina recurre con frecuencia a investigar la etimología del vocablo. Así, se nos recuerda que proviene del griego oikos (casa) y nómos (administración o dirección) (Segura Munguía, Santiago. Diccionario Etimológico Latino-Español. Madrid. Ediciones Generales Anaya. 1985; Barcia, D. Roque. Diccionario General Etimológico de la Lengua Española. Tomo II. Barcelona. SEIX Editor. MCMII). Administración deriva asimismo de huperetes que se traduce como ´ministrar´ y también ´servir´. Además, la voz se refiere a la persona que ´timonea un bote´; similar a kubernesis, de donde proviene gobierno (Engstrom, Ted. W. Un Líder No Nace, Se hace. Puerto Rico. Editorial Betanis.1980). De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, etimológicamente ‘administración’ se origina del latín ‘administrare’, de ad, y ministrare, servir. De modo que etimológicamente su significado es el de ‘servir a’. Ello traduce la idea de ‘acción, ‘actividad’, tendiente al logro de un fin (Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Buenos Aires. Abelledo-Perrot. 1970); que entre los romanos significaba la solución (ad ministrare), de las necesidades de la sociedad (Guerrero, Omar. Teoría Administrativa de la Ciencia Política. México. Universidad Nacional Autónoma de México. 1982). Además de “servir”, otras acepciones de ad ministrare son: a) asistir, prestar ayuda, y b) dirigir (de “dirigere”: di y regere, regir, esto es: llevar rectamente alguna cosa hacia algún término o lugar señalado);además de gobernar, ejecutar, cumplir una tarea y conducir (Pimentel Álvarez, julio. Diccionario Latín-Español. Español-Latín. México. Editorial Porrua, S.A. 1996). Desde otro punto de vista, se admite también que administración proviene de “ad manus trahere”, que alude a la idea de manejo, gestión y ejecución (Garrido Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen I.Madrid. Instituto de Estudios Políticos. 1958), siendo evidente la semejanza con el “to manage” de los ingleses (Giannini. citado por Garrido Falla). Por consiguiente, asociado al vocablo administración está el de gerencia (to manage), de “gero” y “gerentis”, que entre sus acepciones están: manejar, administrar, hacer, cumplir y ejecutar. A manera de ejemplo: “gerem o negotium” se traduce como “administrar o manejar un negocio” y “sui negotii bene geras” quiere decir “manejando bien sus asuntos”. Por su parte, gestión proviene de “gestio” y “onis”, voces que de igual manera corresponden a administración, ejecución y manejo (Pimentel). En suma, administración significa: a) servir, auxiliar y asistir; b) gerenciar (de “to manage”), gestionar, dirigir o gobernar (en el sentido de timonear, conducir, manejar); y c) ejecutar, llevar a cabo e implementar III. LA ADMINISTRACIÓN, GERENCIA PÚBLICA Y NUEVA GERENCIA PÚBLICA

A. NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA En primer término debemos distinguir entre “administración pública” y “administración privada”. La primera es diferente de la administración privada por cuanto, como administración del Estado, supone el interés común, y la segunda el interés particular (Guerrero, Omar. La Administración Pública del Estado Capitalista. México. Editorial

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Fontamara. 1981). No menos importante es subrayar que la administración pública tiene una naturaleza dual, a saber, política y administrativa, en la medida en que enlaza al Estado a través de la acción gubernamental. Por consiguiente, la administración pública es el “gobierno en acción”, es decir, el movimiento del estado cuando entra en contacto con la sociedad (Gerrero). Ahora bien, siendo la política (o función de gobierno) la función del Estado, le corresponde a la administración un carácter auxiliar de este último. Corresponde, por tanto, a la función gubernamental fijar las grandes directrices de la orientación política; y cuando estas líneas están trazadas, conviene ponerlas en obra en la vida cotidiana del país, para la satisfacción de las necesidades generales: esta es la Administración (Duez y Debiere, citados por Garrido Falla). Por tanto, gobernar es ejercer funciones esencialmente de orden político del Estado, de la “polis”; Administrar es proveer a la satisfacción de las necesidades públicas, conforme a las directivas del Gobierno (Puget, citado por Garrido Falla). Cabe aquí destacar dos posturas básicas con respecto al sentido y alcance de la administración: una es la concepción anglosajona de la Administración Pública, y otra, la antigua ciencia europea de la Policía, que desde el siglo XVI si fin era el bienestar general del pueblo. De ello resultan dos posturas metodológicas: A. La ciencia de la administración como una de las ciencias políticas; y B. la ciencia de la administración como estudio del contenido de la función administrativa, como aportación fundamental de Fayol y después retomada en el PODSCORB de Gulick. La ciencia administrativa americana trata menos de la Administración Pública en cuanto unidad, que de las técnicas de la gestión interna del mecanismo. No se preocupa tanto de los objetivos y fines de la Administración cuanto de los llamados ‘servicios auxiliares y de estado mayor (Auxiliary Services y Staff). (Garrido Falla) Desde tal perspectiva, en el quehacer de la administración pública podemos distinguir tres tipos de funciones, a saber: 1. las principales o relativas a su misión; 2. Las auxiliares; y las asociadas al ejercicio de la autoridad o de comando (“commandement”) o estado mayor. En el caso de las primeras nos referimos a las funciones: de soberanía; económicas; sociales; y, educativas y culturales. Por cuanto a las segundas, están las de: administración de personal y formación; adquisición y gestión de recursos materiales; el presupuesto y la contabilidad; y, las funciones jurídicas y contenciosas. Las terceras se abocan a; la realización de estudios, previsiones y programas; tareas de organización de los servicios; el control (preventivo y correctivo); y las relaciones públicas. Un sentido similar, en cuanto a la esencia de la Administración Pública, lo da el tratadista Rafael Bielsa, para quien la función gubernativa, en sentido lato, se integra con actividades de distinta naturaleza. Desde de la concepción del fin y de las directrices (política) hasta la realización concreta de las funciones (administración). La realización concreta de las funciones mirando a la eficacia es el dominio de la ciencia de la administración. Además, en la acción administrativa del estado se diferencian los diversos momentos o fases que la integran. Esta acción o proceso político-jurídico empieza con la concepción de los fines del Estado y termina con la realización concreta de los fines de la actividad del Estado (Bielsa, Rafael. Ciencia de la Administración. Buenos Aires. Roque Depalma Editor.

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Segunda edición. 1955). En síntesis, para el citado tratadista a la ciencia de la administración se le asigna el estudio de la acción y del objeto de la Administración Pública. Acción administrativa que, como lo expone Bielsa, se desenvuelve en diversos momentos: empieza con la ‘organización’, sigue con la ‘dirección’, luego con la ‘orden’, después con la ‘ejecución’, y paralela o después de ésta, se realiza la función de ‘contralor’, preventivo (para el más eficaz y legal desarrollo de la acción administrativa) y posterior (para la verificación de lo que se ha ejecutado). Asimismo, la ciencia de la administración es ciencia política de “buen gobierno de la Administración pública”. Es una ciencia de medios y no de fines, para establecer y hacer funcionar los órganos del Estado. Tiene como substratum factores políticos jurídicos, morales, económicos, culturales y técnicos, que son propios de la Administración pública, del interés general considerado en cada momento histórico, mirando a la eficacia y la eficiencia en la realización concreta de la función pública (Bielsa). Cabe señalar que el autor llamó nuestra atención, hace más de medio siglo, para prevenirnos con respecto a las “innovaciones” (hoy tan en boga) que pueden perturbar el mecanismo administrativo. La cuestión, señala Bielsa con toda propiedad, está en ‘conservar lo bueno’ e ‘innovar lo rutinario y arbitrario’. Por consiguiente, nunca deben ser resultado de imitación de regímenes inaplicables, ni tampoco hemos de considerar progreso a lo que es ‘novedad’ simplemente; no todo lo nuevo es bueno ni superior; a veces ocurre lo contrario. Asimismo, afirma que una Administración Pública no es inepta porque sea pública, sino en el caso en que quienes la dirigen no tengan idoneidad técnica y moral. Además, el Estado no puede ser administrado como una empresa industrial con criterio utilitario e incierto, sino con criterio jurídico y con sentido político. Congruente con esa perspectiva, el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) de México asumió desde su fundación “como objeto de estudio específico a la Administración Pública en su carácter de ‘organismo político’, cuya investigación, enseñanza y medios de acción deberían considerar ‘la influencia del ambiente jurídico, político y técnico, además de los factores psicosociales’. Mantenidos estos elementos en ‘perfecto equilibrio y simetría’, adaptándose a la Administración Pública ‘los principios y prácticas de gestión que regulan el manejo de las empresas privadas’ (Fraga, Gabino. “Testimonio”. Memoria INAP 195571999. México. INAP. 1990. Tomado de “INAP, MEDIO SIGLO DE CONTRIBUIR AL MEJORAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLA”. En RAP 111. Antología Conmemorativa 1955-2005, Tomo 1, Vol.XL. México. INAP. 2006). Coincidente con esa visión holística de la Administración Pública, Las Naciones Unidas, próximas al Nuevo Milenio, definirían a la administración pública como sigue: “La administración pública representa el sistema de autoridad para el gobierno en acción, que es producto de la dinámica política. La administración pública es instrumental en su operación, y se espera que lleve al cabo las metas y valores determinados por la política. Sobre todo, la administración pública es parte de la red o el tejido de gobernanza, derivando su forma y substancia de las políticas públicas. De esta suerte, el atributo más importante de la administración pública es su situación o espacio que

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ocupa dentro del sistema político” (United Nations. Rethinking Public Administration: An Overview. Department of Economic and Sociual Affairs. Division for Public Economics end Public Administration. ST/TCD//SER.E/27. (Documento preparado por el Dr. Faqir Muhammad). B. LA GERENCIA Para los propósitos del presente trabajo, damos a la palabra gerencia el mismo significado que el de la voz inglesa “management”, que proviene del verbo “to manage”, del italiano “maneggiare”, de “mano” y esta del latín “manus”. Entre las acepciones de “to manage” se encuentran las de manejo, dirección, conducción, ejecución y administración con cierto grado de destreza, como por ejemplo de un negocio o un asunto. Management, del antiguo francés “menagement”, se emplea en el mismo sentido (Merriam-Webster ONLINE. Merriam-Webster Online Dictionary. http:www.m-w.com/dictionary; http://www.brainydictionary.com). ¿Qué es la “gerencia”?. Según Peter F. Drucker, la gerencia es el órgano que tiene a su cargo la dirección de una empresa comercial, y justifica su existencia suministrando bienes y servicios con resultados económicos. En esto último reside su razón de ser y marca la diferencia entre éxito y fracaso. (Drucker, Peter F. La Gerencia de Empresas . Buenos Aires. Editorial Sudamericana. 1966. ¿En qué consiste el trabajo del gerente?. Para el mismo autor, su función es dirigir el negocio, a los gerentes, a los trabajadores y al propio trabajo, para hacer que los resultados deseados tengan lugar. En primer término, fija objetivos; en segundo término organiza; después, motiva y comunica; enseguida, mide el desempeño; y finalmente, prepara a la gente. Su trabajo consiste, en suma, en planificar, organizar, integrar recursos, hacer mediciones y desarrollar a la gente (Drucker . 1966); Drucker. Management. London. Pan Books. 1979). Además, tres son las tareas, o dimensiones, que encara la gerencia de toda institución, a saber: 1ª. pensar y definir el propósito específico y la misión; 2ª. hacer productivo el trabajo y que el trabajador realice logros (1979); y 3º. manejar el impacto social y las responsabilidades sociales. Según lo expresara Drucker hace tres décadas, la gerencia era una disciplina joven, por cuanto había nacido con las organizaciones modernas surgidas escasamente un siglo antes (Drucker. 1979). También afirmaba, cuarenta años atrás, que la habilidad, la competencia y la experiencia de la gerencia no pueden como tales, transferirse y aplicarse al gobierno, por cuanto la gerencia no es de por sí para funciones políticas importantes. Sus habilidades, competencias y experiencias eran secundarias para el logro de los objetivos primarios de las diversas instituciones no comerciales (Drucker. 1966). En fecha posterior (1979) sostendría que en el siglo XX, y dentro de una “sociedad de organizaciones”, las principales tareas eran desempeñadas por ‘gerentes’ que practicaban la ‘gerencia’ en instituciones tales como los gobiernos y las agencias gubernamentales, además de las empresas de negocios, entre otras. Recordemos que ya Henri Fayol, el padre de la teoría moderna de la gerencia, según Koontz y O’Donnell (1964), había afirmado lo mismo desde 1916, al publicar su obra Administration

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http://www.brainydictionary.com/


Industrielle et Generalle, donde estableció que “Administrar es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar”. Después (1923), en su conferencia “La Teoría Administrativa del Estado”, Fayol advertiría que “El significado…dado a la palabra administración…[abrazaba] no solamente al servicio público, sino a toda clase de empresas, para toda clase de fines y propósitos…con una ciencia que puede aplicarse por igual a los asuntos públicos o a los privados…”. En el umbral del nuevo milenio Drucker efectuaría una revisión de los supuestos que habían normado el ejercicio gerencial, en la obra Management Challenges for the 21st Century (Oxford. Butterworth Heineman. 1999); y consignó lo que a su juicio eran los “Nuevos Paradigmas de la Gerencia”: 1. La gerencia es el órgano específico y característico de todas las organizaciones, y en consecuencia la gerencia no es únicamente gerencia de negocios; 2. la organización debe ajustarse a la tarea, y por consiguiente no existe una manera única de organizar; 3. Uno no maneja (“manage”) a las personas. La tarea consiste en guiar a la gente; y la meta reside en hacer productivas las fortalezas específicas y los conocimientos de cada individuo; 4. La gerencia deberá estar basada en el supuesto de que no es existe una tecnología única como fundamento de la política gerencial. Los fundamentos deben ser los valores del cliente y las decisiones del cliente acerca de la distribución de sus ingresos. A partir de ello es que la estrategia y la política deben empezar; 5. El enfoque de la gerencia no es el legal. Debe ser operacional, cubrir todo el proceso. Debe estar centrado en los resultados y en el desempeño a lo largo de toda la cadena económica; 6. Las fronteras nacionales tienen una importancia primaria como restrictivas. La práctica gerencial, y no solamente la de los negocios, debe definirse de manera incrementada operacionalmente en vez de políticamente; 7. La gerencia existe con el propósito de obtener resultados. Debe comenzar a partir de éstos y organizar los recursos para alcanzarlos. La gerencia es el órgano que hace a la institución capaz de producir resultados afuera de sí misma- sea ésta un negocio, una iglesia, o un hospital, entre otros. Concluye el mismo autor señalando que “el centro de la sociedad moderna es la institución gerencial, por ser el órgano que produce resultados. La gerencia es la herramienta específica, la función específica, el instrumento específico que hace a las instituciones capaces de producir resultados”. Lo anterior, supone un nuevo paradigma FINAL: “El interés y la responsabilidad de la gerencia es todo aquello que afecta el desempeño de una institución y sus resultados “. C. LA GERENCIA PÚBLICA De acuerdo a la autorizada opinión de Omar Guerrero, muy distinguido investigador y académico de la Universidad Nacional Autónoma de México, al referirse al nacimiento del concepto de “manejo público”, nos ilustra señalando que la categoría “manejo” (gerencia) fue conceptuada primigeniamente dentro del emergente estudio de la administración pública estadounidense. Correspondió a Leonard White, en su libro Introduction to the Study of Public Administration, publicado en 1926, definir a la ‘administración pública como el manejo de hombres y materiales para lograr los propósitos del Estado’. White refrendó en 1930 la definición anterior, cuando señaló que la ‘administración pública es definida por los escritores modernos como el arte y la ciencia del manejo [la ejecución] aplicado a los negocios del Estado’. “Fiel a esta visión (agrega Omar Guerrero) el texto [de White] se propusó estudiar la organización, el personal, las finanzas y el control, que constituyeron la división original de

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las materias del manejo.” (Guerrero, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cívico. México. Miguel Angel Porrúa. 1999), en la línea de las definidas por Fayol y posteriormente por Gulick en su PODSCORB. Ahora bien, el término “gerencia pública” (public management), tomó un nuevo sentido cuando se adoptó como “un sistema de gestión semejante a la empresa privada”, reflejando la falta de satisfacción con las dimensiones política y jurídica de la administración pública, según se expresó en un documento de la Organización de las Naciones Unidas (1981) hace ya un cuarto de siglo. Un precedente importante de la gerencia pública se registra en la obra The Management of Government, de Johon Garret, publicada en 1972 (Garret, John. The Management of Government. Great Britain. Penguin Books. 1972), que da cuenta del Informe Fulton, presentado en 1968, acerca del estado que guardaba el Servicio Civil Británico, sus propuestas de reforma y el exhorto para que se tornase más semejante a un negocio. Hacer frente a un mundo de creciente complejidad exigía tareas y habilidades propias de los gerentes en la industria, tales como organizar, dirigir y planificar el trabajo, establecer estándares para alcanzar y medir resultados, además de la revisión de procedimientos y la cuantificación de diferentes cursos de acción. Entre las propuestas estaban, además: introducir nuevas formas de organización y estilos gerenciales, por ejemplo: equipos ad hoc, por proyectos, sistemas participativos, trabajo en comités, gerencia por objetivos, mayor delegación en los gerentes, entre otras. Se recomendó la planificación estratégica, el Sistema de Planificación, Programación y Presupuesto (“PPBS”), la organización de Unidades de Políticas y Planeación, además de sistemas de autorregulación cibernética para las tareas de control, la toma de decisiones con el apoyo de computadoras, además de la rendición de cuentas por parte de la gerencia a sus diversos grupos de interés (“stakeholders”). También fueron sugeridos servicios de consultoría interna a los gerentes de línea mediante Unidades de Organización y Gestión, y agentes de cambio corporativos. Asimismo, debemos subrayar la dimensión política que el Informe Fulton diera a la tarea gerencial total del Servicio Civil: a saber:

a) formular las políticas (“policy”) bajo la dirección politica; b) crear una “maquinaria’ para la implementación de las políticas; c) operar la maquinaria administrativa; y d) rendir cuentas (“acountability”) al Parlamento y al público.

Cabe señalar que si bien la “Gerencia pública es una perspectiva del gobierno en que se asemejan en muchos aspectos importantes la gerencia del sector público y la del sector privado -como en el caso de las herramientas gerenciales para maximizar la eficacia y la eficiencia gubernamental-; sin embargo, contrasta con el énfasis que la administración pública pone en el bien público, así como en los aspectos sociales y culturales, que la hacen distinta a la gerencia del sector privado” (Wilkipedia. Public Management. http://en.wilkipedia.org). Una referencia pertinente al tema que nos ocupa es el Tercer Informe Mundial sobre el

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http://en.wilkipedia.org/


Sector Público, que saliera a la luz recientemente bajo el título de Unlocking the Human Potencial for Public Sector Performance (United Nations. Department of Economic and Social Affairs. 2005). En el referido Informe se da cuenta como la principal fuente del modelo de gerencia pública fueron las prácticas desarrolladas en el sector privado, o del ‘gerencialismo’. Se sustenta en la creencia de que la gerencia es un arte o una ciencia genérica, aplicable a cualquier contexto, sea este el sector privado o el público. Asimismo, un tema recurrente es la noción de que la gerencia (no la ‘administración’) esta principalmente enfocada a los resultados y la eficiencia. Por lo tanto, la gerencia pública no gusta de reglas rígidas, procedimientos formales y sistemas uniformes tales como los que prevalecen en el servicio público tradicional. Se enfatizan también las habilidades del gerente y la necesidad de tomar la iniciativa en todos los niveles. Al mismo tiempo, debería allegárseles la ´ciencia de la gestión’ para auxiliar a los gerentes en la solución de los problemas propios de su función. Todas estas ideas habían sido expuestas por muchos hombres de negocio y expertos en gerencia, traídos para revisar la eficiencia del gobierno durante el siglo XX. D. LA NUEVA GERENCIA PÚBLICA (NGP) El surgimiento de los regímenes conservadores en Gran Bretaña (1979) y en los Estados Unidos, con la elección de Margaret Tatcher (1979) y Ronald Reagan (1980) condujo al llamado “neoliberalismo”, que trajo consigo el apremio por la reforma del sector público conocida como “Nueva Gerencia Pública” (NGP) o “neo-Taylorismo” (Mascrenhas, R.C. “Building an Enterpridse Culture in the Public Sector: Reformof the Public Sector in Australia, Britain, and New Zealand”. En Public Administrative Review. Washington, D.C. American Sociaty for Public Administration. July/August 1993, Vo. 53, No. 4). La reforma perseguía alterar las relaciones entre los sectores público y privado de la economía, examinando esencialmente el papel del estado en la economía y la promoción de valores fundamentales tales como la libertad individual, la opción del consumidor y una mayor iniciativa del sector privado en el desarrollo económico. En esencia, el propósito fundamental fue incorporar dentro del sector público valores centrales identificados con las economías de empresa privada y sustentarse en el pensamiento de la ‘nueva derecha’, mediante la “reducción del estado”, a través de la desregulación, la liberalización económica y la privatización. En el fondo, se persiguió un cambio radical desde un servicio público cuyo propósito era promover el bienestar público, mediante “una cultura empresarial” basada en la economía y la eficiencia (Mascarenhas). EL movimiento global de reforma en gerencia pública estuvo representado básicamente por dos modelos: el antes mencionado de la NGP y el de la “Reinvención del Gobierno”. El primero de ellos cobro vida en países de la Comunidad Británica (Gran Bretaña, Nueva Zelanda y Australia, principalmente) con la finalidad –como fue mencionado- de reducir el tamaño del gobierno e imponerle una disciplina tipo mercado. El segundo, surgió en los Estados Unidos de América, con la intención de ‘crear un gobierno que trabajara mejor y

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costara menos’. Los rasgos característicos del “gerencialismo” o reformas estílo Westminster (NGP) han sido los siguientes:

• Servicio al cliente, mejorando la capacidad de respuesta; • Autonomía operativa de los gerentes, para el logro de las metas (en materia de

presupuestos y recursos humanos); • Medición del desempeño, transparencia y rendición de cuentas; • Reducción de los recursos humanos y congelamiento de salarios; • Tecnología de información; • Privatización, y nuevas formas de asociación con organizaciones privadas y no

lucrativas para la prestación de servicios (Kettl, Donald F. The Global Public Management Revolution. Washington, D.C. Brookings Institution Press. 2000).

El credo y los principales dogmas de la NGP y la “reinvención del gobierno” han sido expuestos por las Naciones Unidas, en su Informe Mundial del Sector Público. Globalización y el Estado. 2001, como sigue:

• Énfasis en los resultados; otorgar importancia a la medición del desempeño, el monitoreo y la evaluación;

• Acentuar la reducción de costos; • Insistencia en disminuir la espera de actuación del estado; • Promover la privatización, la contratación de servicios externos (“outsourcing”); y la

descentralización de servicios prestados por el estado, y otras funciones del gobierno consideradas no-esenciales;

• Centrarse en tareas las atribuciones esenciales y de alta prioridad; • Devolución de responsabilidades decisorias, tanto cuanto sea posible al usuario final; • Provisión de servicios costeables y eficaces, por parte del sector privado. No tanto por

las prácticas y los métodos, sino también por el lenguaje y los valores del sector privado, y en parte como un intento por ‘desburocratizar’ a la administración pública. Aun más, por el supuesto de que, en algunos casos, el sector privado puede prestar servicios costo-eficaces e incrementar la competencia;

• Orientación hacia el cliente y designar a los ciudadanos como ‘clientes valorados’; • Enfatizar el ‘empoderamiento’ de los usuarios, de los grupos de interés

(“stakeholders”) y de la gerencia participativa (United Nations. World public Sector Report. Globakization and the State 2001. New York. Department of Economic and Social Affairs.., 2001. ST/ESA/PAD/SER.26. Sales No.: E.O1.II.H.2).

Entre los enunciados tautológicos de la NGP están los siguientes: Primero, que “la gerencia es gerencia”; Segundo, que la gerencia de los sectores público y privado son fundamentalmente similares, o básicamente los mismos, y Tercero, que las prácticas que han funcionado bien en Nueva York, o en Washington, D.C., podrían probar su validez en lugares totalmente diferentes como Atenas, Roma o Paris, San

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Petersburgo o Singapur (Argyriades, Demetrios. Diversity in the Management of Diversity. http://unpan1.un.org.intradoc/groups/public/documents) Esto último debe tomarse con cautela, por cuanto la diversidad y complejidad de las organizaciones hace que los cambios diseñados para emular las “mejores” prácticas de moda pueden no resultar eficaces en otras circunstancias, tal como lo advierte la General Accounting Office de los Estados Unidos (General Accounting Office. Selected GAO Best Practices” . http://www.gao.gov/bestpractices). En consecuencia, deberían de identificarse, adaptarse y aplicarse prácticas probadas con reconocido éxito en realidades semejantes, para reducir los costos, plazos y riesgos (Organización de Estados Americanos. Mejores Prácticas. http://.cidi.oas.org./cidi S.asp). En cuanto a la Reinvención del Gobierno (Osborne, David) and Gaebler Reinventing Governmenta. How The Entrepreneurial Spirit is Transforming The Public Sector. New York. Plume. Penguin Books. 1993)., los autores de la iniciativa propusieron una nueva forma de conducir los negocios públicos expuesta en los siguientes diez principios:

1. Gobierno Catalizador; 2. Gobierno Propiedad de la Comunidad: 3. Gobierno Competitivo: 4. Gobierno Conducido por la Misión; 5. Gobierno Orientado a Resultados; 6. Gobierno Dirigido al Cliente, 7. Gobierno Empresario; 8. Gobierno Previsor; 9. Gobierno Descentralizado: 10. Gobierno Orientado al Mercado:

Ahora bien, en el marco de la Agenda propuesta por la Reinvención del Gobierno, Al Gore presentó al Presidente Bill Clinton el Informe sobre la Revisión del Desempeño Nacional “Creación de un Gobierno que Trabaje Mejor y Cueste Menos”, (Gore, Al. Creating A Government that Works Better and Costs Less. The Report of Nacional Performance Review. Penguin Books. 1993). donde propone inventar un gobierno que ponga en primer lugar a la gente, mediante:

• La reducción del gasto innecesario; • El servicio a sus clientes; • La facultación de los empleados públicos; • El auxilio a las comunidades en la solución de sus propios problemas; y • La promoción de la excelencia.

Para tal efecto, se debería:

• Crear un claro sentido de misión; • Conducir más y actuar menos; • Delegar autoridad y responsabilidad; • Remplazar las regulaciones con incentivos; • Desarrollar presupuestos basados en resultados;

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http://unpan1.un.org.intradoc/groups/public/documentshttp://www.gao.gov/bestpracticeshttp://.cidi.oas.org./cidi


• Exponer a la competencia las operaciones federales; • Buscar soluciones del mercado, no administrativas; y • Medir el éxito con la satisfacción del cliente.

IV. DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA BUROCRÁTICA A LA NGP, DE LA NGP A LA GOBERNANZA Un recuento pertinente acerca de la naturaleza, propósitos y devenir de la NGP lo hacen Naciones Unidas en su más reciente Informe Mundial sobre el Sector Público 2005 (United Nations. Unlocking the Human Potential for Public Sector Performance. World Public Sector Report 2005. New York. Department of Economic and Social Affairs. 2005. ST/ESA/PAD/SER.E/63). En ese estudio se ubica a la NGP comprendida dentro del concepto mismo de la “gerencia pública”. La NGP consiste en un conjunto de principios y prácticas difundidas como un ‘modelo mundial’, con frecuencia apoyado en el peso de influyentes organismos internacionales diseminadores de ‘buenas prácticas’. La NGP se inscribe también dentro de una nueva manera de comprender la importancia del Estado y del mercado en el desempeño de las invalorables funciones dentro de la sociedad. Ello ha conducido, a su vez, a un cambio conceptual que va desde la Administración Pública al de Nueva Gestión Pública y al concepto mas amplio de Gobernanza. (Bertucci, Guido and Alberti Adriana. “The UN Programme in Public Administration: Reinventing itself to help reinvent public administration”. Internatiional Review of Administrative Sciences. Volume 71, Number 2, june 2005; citado por Carrillo Castro Alenandro en The 60-year History of the United Nations Contribution to the Improvement of Public Administration (Preliminary Draft). June 2006). La rápida difusión de las doctrinas de la NGP constituyen un excelente ejemplo de la globalización de la reforma del sector público. Sin embargo, la primera lección que arroja la experiencia de la NGP es que su visión del mundo no es compartida por todos. Mucho señalan su origen ‘Anglosajón’; y, por consiguiente, en que medida es criatura de su historia y cultura. En consecuencia, muchos de los problemas locales de los países en desarrollo son completamente diferentes a los que la NGP busca resolver. De ahí que a la NGP se le describa como ´’soluciones en busca de problemas’. En las naciones en desarrollo la NGP acompañó a los ‘ajustes estructurales, impuestos por las instituciones financieras internacionales y por sus asesores. La NGP se ha caracterizado por emplear la gerencia de negocios como modelo. En consecuencia, se cambió el concepto de “administración por el de “gerencia pública” Emergieron modelos de empoderamiento como la participación y el trabajo en equipo, así como la gerencia de la calidad total. Sin embargo la NGP, puede verse también como doctrina y como caja de herramientas de técnicas administrativas. En cuanto caja de herramientas, combina los discernimientos de las teorías económicas de las instituciones con las lecciones prácticas de la gerencia de

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negocios acorde con esas teorías. Las teorías parten del supuesto de que cada uno está motivado por el deseo de maximizar sus preferencias personales. A partir de ello, se derivan los modelos del “agente-principal” y del “burócrata maximizador del presupuesto” . Así, con el fin de alinear el interés del agente con los objetivos del superior en rango, ambos deben monitorearse (“autogestión”) de conformidad con arreglos contractuales para el desempeño en lugar de principios de obediencia o confianza. Otro ejemplo se da cuando el gobierno quiere proveer la cantidad justa de un servicio, conforme a una calidad deseada y al menor costo factible. Entonces, las disciplinas del mercado proporcionan los incentivos y restricciones para obtener tal resultado, valiéndose de instrumentos tales como los mercados internos o la contratación externa. De tal suerte, las herramientas características de la NGP son la competencia, la mercadización, la autonomización, y la desregulación, las cuales conllevan una filosofía antiburocrática. La crítica fundamental a la burocracia es que carece de respuesta a la eficiencia, con excepción de más reglamentaciones, resultando en mayor ineficiencia. En respuesta a las limitaciones de los modelos de administración tradicional y de NGP se viene desarrollando una síntesis centrada en la “creación de valor público”, la cual enfatiza el enfocarse en la gestión de múltiples grupos de interés y valores en conflicto dentro de un contexto abiertamente político o de interés público. Con tal propósito se ha desarrollado un conjunto de principios y prácticas encapsuladas como “Gobernanza”. Corresponde a las instituciones de gobernanza promover la interacción constructiva entre el estado, el sector privado y la sociedad civil. El modelo de gobernanza enfatiza un gobierno abierto y con capacidad de respuesta a la sociedad, mayor rendición de cuentas, y mejor regulado por observadores vigilantes y por la ley. Un papel relevante lo juega la ‘voz’ y la asociación con la sociedad civil, así como el involucramiento ciudadano en la coproducción de servicios. Tema común de la gobernanza son las múltiples formas de rendición pública de cuentas, además de la apertura y la transparencia. Asimismo, la ética profesional y personal se vuelve importante de manera creciente. Asimismo, las tecnologías de información y comunicación posibilitan un proceso de toma de decisiones más informado y transparente. En suma, la combinación de la nueva gobernanza y la revolución de la información, crean una visión de política pública y de administración que requiere de una combinación de expertismo, rendición de cuentas y capacidad de respuesta. V. MODERNIZACIÓN E INNOVACIÓN GUBERNAMENTAL EN MÉXICO Ya desde 1976 México enfrentaba el reto de grandes déficit públicos y de balanza de pagos, así como una tasa de inflación cada vez más alta como consecuencia del incremento de las tasas de interés de su deuda externa y de la caída de los precios del petróleo de 1973. Estos problemas fueron atenuados por un tiempo gracias al descubrimiento de grandes yacimientos de petróleo y a la recepción de un gran volumen de préstamos del exterior. Sin embargo, en pocos años la elevación de las tasas de interés y el desplome de los precios del petróleo en 1979 condujeron a la crisis de 1982-1983. México estuvo a punto de declarar la moratoria de su deuda en 1982 y, al siguiente año, se vio obligado a programar una serie de reformas macroeconómicas con base al programa de estabilización respaldado por el FMI. A estas acciones siguieron otras reformas centradas en la reducción de la participación del

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sector público en la economía, y la consecuente disminución del número de empresas paraestatales. A la desreglamentación industrial y la introducción de importantes reformas relativas al sector externo, tales como la sustitución de permisos de importación por aranceles y la posterior entrada al GATT, siguieron la privatización de la banca nacionalizada y la liberalización de la inversión extranjera (Banco Mundial, 1991). A. GOBIERNO DE MIGUEL DE LA MADRID (1982-1988) Cabe señalar que fue a partir de 1982, cuando el cambio estructural se inició con la intención de transitar por el periodo más severo de la crisis ocasionada por el incremento de las tasas de interés y el desplome de los precios del petróleo. La meta era “un Estado más fuerte, [pero] no necesariamente más grande”. El tamaño de la Administración centralizada se redujo y el sector paraestatal decreció, de 1155 entidades en 1982, a 412 entidades al año de 1988. Las reformas se orientaron también a la Simplificación Administrativa, con la idea de “reducir, agilizar y dar transparencia a estructuras, trámites y procedimientos administrativos”, así como “descentralizar y desconcentrar atribuciones hacia los gobiernos locales”. Se empezó a considerar la idea de un servicio civil de carrera para mejorar la capacidad técnica y administrativa del personal, y fomentar su vocación de servicio. (Poder Ejecutivo Federal. 1983). B. GOBIERNO DE CARLOS DE SALINAS DE GORTARI (1988-1994) En el sexenio siguiente, bajo el nombre de “Modernización del Estado” (Poder Ejecutivo Federal, 1989) se intentó avanzar en el cambio estructural y la recuperación económica. Se estableció como prioridad el estricto desempeño de la Administración Pública, así como una mayor eficacia y eficiencia de los servicios públicos. Se adoptaron medidas de “buena gobernanza”, como las de “claridad y transparencia” en las funciones públicas; “mayor información a la ciudadanía”; “mecanismos participativos para la sociedad civil”; “fortalecimiento del pacto federal”; y “la desregulación para alentar la actividad privada”. La “modernización” en el ámbito de las empresas públicas condujo a una reducción de éstas de 412 a 219, y se procuró sujetarlas a criterios de “desempeño, rentabilidad, competencia en el mercado, y a convenios de desempeño y calidad”. Se buscó igualmente contar con “empresarios públicos” altamente calificados y se pretendió la “profesionalización de los servidores públicos”, en todos los niveles. (Secretaría de la Contraloría General de la Federación, 1990). C. GOBIERNO DE ERNESTO ZEDILLO (1994-2000) En 1995 inició el último periodo presidencial (1995-2000) previo al actual cambio de partido en el poder. En dicho sexenio se anunció la “reforma del gobierno y (la) modernización de la administración pública” (Poder Ejecutivo Federal, 1995) para “orientarla al servicio y acercarla a las necesidades e intereses de la ciudadanía”; se buscaba “fomentar la dignidad y profesionalización de la función pública”; así como “combatir la corrupción y la impunidad”. Con tal propósito se formuló el Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 (PROMAP) con acciones de: Participación y Atención Ciudadana; Descentralización y Desconcentración Administrativa; Medición y Evaluación de la Gestión Pública; y Dignificación, Profesionalización y Ética del Servidor Público.

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D. SITUACIÓN ACTUAL: INNOVACIÓN Y CALIDAD GUBERNAMENTAL Ya se ha señalado que “Cuando se presenta un cuadro generalizado de ineficiencia, burocratismo, exceso de regulación y trámites en la Administración Pública, lo que se pone a la orden del día es un esfuerzo sistemático y a fondo de innovación gubernamental que requiere de la participación decidida de la sociedad” (Carrillo, 2002). En ese orden de ideas, en la presentación del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 el Presidente Vicente Fox manifestó la decisión de su gobierno de "reformar la Administración Pública para imprimirle eficacia, acabar con el burocratismo, terminar con la corrupción y el dispendio, y establecer una nueva relación con la sociedad. Esta relación se cimentará en el respeto, la transparencia y la rendición de cuentas. También [se expreso la decisión de] impulsar la innovación en todos los campos de la vida social." Lo antes expuesto coincidía con las recomendaciones de políticas del Banco Mundial al nuevo Gobierno, similar al Informe que en 1994 se presentó al Presidente Ernesto Zedillo, (Giugale, 2001). Se propondría a nuestro país, a inicios del año 2000, "complementar su reforma estructural con acciones que elevaran los estándares de rendición de cuentas y participación ciudadana. Se imponía un Gobierno con eficiencia, procesos transparentes y justos (para atraer capital adicional), que respondiera con rapidez a las fuerzas y demandas de democratización, descentralización, globalización y justicia". El actual gobierno ha buscado implementar una “Estrategia para la Innovación y la Calidad Gubernamental” en el marco del “Sistema Nacional de Planeación Participativa”, el cual comprende los macro procesos de: 1. Planeación estratégica; 2. Seguimiento y control; y 3. Mejoramiento organizacional. Por su parte, el Sistema Nacional de Indicadores se propone proporcionar los elementos que permitan analizar las estructuras y los procesos de la Administración Pública, e “implantar un proceso de mejoramiento continuo”. (Poder Ejecutivo Federal, 2001). El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 señala la necesidad de adoptar medidas de “buen gobierno”. Algunas de ellas corresponden a las “normas básicas de acción gubernamental” (gobernanza): 1. Apego a la legalidad; 2. Gobernabilidad democrática; 3. Federalismo; 4. Transparencia; y 5. Rendición de cuentas. Otras medidas se refieren a la implantación de un modelo de innovación y calidad que permita “transformar radicalmente los esquemas burocráticos tradicionales de gestión” por otros “más emprendedores”, mediante cambios en “la mejora y optimización de lo bien hecho” y que “generan valor agregado” a la sociedad, además de “un cambio profundo de cultura”. Se plantea así la necesidad de establecer un “gobierno estratégico, competitivo, flexible y orientado al servicio y a resultados, apegado a la ética”. (Poder Ejecutivo Federal, 2001; SECODAM, 2001; Presidencia de la República, 2001). Todas estas medidas conforman lo que podría calificarse como un “Enfoque de Gobernanza, apoyada en la Gerencia y la Ética Públicas, para la Reforma Administrativa” (ver conceptos similares de Bourgault, 2002; y Poulin, 2002). En el marco del 2° Foro de Innovación y Calidad en la Administración Pública, celebrado en la ciudad de México en noviembre de 2002, la Oficina de Innovación Gubernamental de la Presidencia de la República presentó la Agenda Presidencial de Buen Gobierno, considerando a éste último “como uno de los ingredientes fundamentales de la consolidación” de la “gobernabilidad democrática” (Presidencia de la República, 2002). Las

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seis estrategias de esta Agenda buscan estructurar las medidas de reforma administrativa que se implementa actualmente, y que se refieren a conseguir “un gobierno que: cueste menos, de calidad, profesional, digital, con mejora regulatoria, y honesto y transparente”. Para conducir e instrumentar esas reformas, se ha planteado la intervención de: la Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental y la Secretaría de la Función Pública (antes Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo) establecida por Decreto de Ley del Congreso de la Unión de abril de 2003. Ésta última recibió recientemente atribuciones adicionales en materia de gobernanza, tales como el servicio profesional de carrera, la transparencia en la gestión pública y el acceso a la información, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción. También participan en este proceso la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y Combate a la Corrupción, el Consejo y la Comisión Federal para la Reforma Regulatoria, el Instituto Federal de Acceso a la Información, y el Consejo Consultivo del Servicio Profesional de Carrera. Un recuento de las acciones y logros reportados a la "mitad del camino" de la gestión del Presidente Vicente Fox, en la búsqueda de un "Buen Gobierno" incluiría, entre otras, las siguientes:

1. Gobierno que Cueste Menos: la eliminación de 145,000 plazas; la reducción del 45% al 29% del gasto administrativo;

2. Gobierno de Calidad: el modelo INTRAGOB (sistema de gestión por calidad); 850 áreas de trabajo certificadas con ISO 9000;

3. Gobierno Profesional: la aprobación de la Ley y el Reglamento del Servicio Profesional de Carrera; y el e-Campus México;

4. Gobierno Digital: la puesta en marcha del Portal Ciudadano www.gob.mx; el Sistema Nacional e-México, el Sistema Compranet con el 40% de las licitaciones federales; y el “Chambanet”;

5. Mejora Regulatoria: las distintas Normatecas; los Comités de Mejora Regulatoria en 32 instituciones; el Registro Federal de Trámites y Servicios; y el SARE;

6. Gobierno Honesto y Transparente: la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública; el Programa de Transparencia y Combate a la Corrupción en 155 instituciones; el establecimiento de la afirmativa ficta; los Cursos sobre Ética, Responsabilidad Social y Transparencia; y los 32 Acuerdos de colaboración con organizaciones de la sociedad (Gobierno de la República, 2004).

VI. CONJETURAS Y REFUTACIONES Siguiendo la tésis de Carl R. Popper (Popper, Karl R. El Mundo de Pármenides. Ensayos sobre la Ilustración Presocrática. Barcelona Paidós. 1997). en cuanto a que “el conocimiento procede mediante conjeturas y refutaciones”, demos término a este periplo con algunos argumentos que objetan los argumento a favor de la gerencia pública, y la NGP, expuestos en las páginas anteriores, en particular con referencia a América Latina. En la región encontramos, como apunta Joan Prats i Catalá (Prats i Catala, Joan. De la Burocracia al Management, del Management a la Gobernanza). Las transformaciones de las Administraciones Públicas de nuestro tiempo), que durante los años noventa la agenda

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http://www.gob.mx;/


neoliberal tuvo en el área su traducción específica en el llamado Consenso de Washington y su hijuela para la reforma del sector público: la Nueva Gestión Pública. Fue un tiempo en que se abren las puertas a los aires reformistas de Nueva Zelanda y el Reino Unido, a la ‘reinvención del gobierno’ norteamericano y a todos los predicadores de la buena nueva empaquetada en préstamos contratados con los Bancos multilaterales para financiar reformas del sector público. Se presta gran atención a consultores armados sólo de racionalidades instrumentales, que no saben nada de la historia de los países de Latinoamérica, que muchas veces no conocen ni su lengua, que no saben ni quieren saber nada de política. Siguiendo a Demetrios Argyriades (Argyriades, Demetrios. “Buena gobernanza, profesionalidad, ética y responsabilidad”. En Instituto Internacional de Ciencias Administrativas. Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Versión Española. Vol. 72, número 2, junio de 2006. IINAP. Ministerio de Administraciones Públicas. Madrid España), con el triunfo del neoliberalismo, una ola de ´gerencialismo´trajó consigo un razonamiento instrumental y un pensamiento unidimensional que restaban importancia a las complejidades y/o particularidades de las circunstancias. nacionales. El ‘Estado mínimo’ era uno de esos modelos. Forjado en Nueva Zelanda, tipificaba la cultura y la tradición del Derecho consuetudinario de los países anglosajones. Modelo que se extendió a otras partes del mundo o fue hábilmente comercializado por consultores de gestión, o impuesto como una de las condiciones del FMI/Banco Mundial. La negativa a dar al contexto el peso que le correspondía contribuyó, con el tiempo, al extraordinario crecimiento de una verdadera industria de las llamadas ‘mejores prácticas’ consideradas “in abstracto” y a transferencias de políticas relacionadas que ‘eran excesivamente sesgadas’ hacia el fundamento económico de la reforma y pasaban por alto las adaptaciones legales e institucionales básicas (Hesse, J. Public Sector Report. 2000. Central and Eastern Europe. Informe para la XV Reunión de Expertos del Programa de las Naciones Unidas de Administración Pública y Finanzas. Citado por Argyriades). En respuesta a las medidas gerencialistas introducidas en América Latina, nos sumamos al diagnóstico y a la estrategia de cambio para remover sus efectos negativos, propuesta por los participantes al I Encuentro de Directores de INPS de Iberoamérica, celebrado en Cartagena de Indias en marzo del año 2003: • Se advierte una tendencia generalizada de Reforma Administrativa de corte neoliberal,

cuya ideología propende a debilitar al Estado a favor del sector privado. • Es una reforma “sin modelo”, propia de otras realidades, que se traslada sin previa

adaptación, sin debate político. • La Reforma Administrativa prescribe fórmulas de la empresa privada. El

“supergerencialismo” pretende obtener los resultados como sea, sin considerar que el Estado tiene otra naturaleza.

• La Reforma Administrativa debe realizarse de acuerdo a los parámetros de cada país, no por imposición, con más innovación y menos imposición. Por consecuencia, no debe trasplantarse lo “del norte al sur” sin revisión, pero si aprovechar lo valioso.

• Las Reformas Administrativas financiadas por agencias internacionales desnaturalizan nuestro derecho con el derecho privado anglosajón de la “common law”. Es necesario un retorno del Derecho Administrativo a la Reforma Administrativa.

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• La Reforma Administrativa tiene un trasfondo ideológico que se refleja en sus propósitos, discurso y tecnología.

• La Reforma Administrativa es la reforma de la Administración Pública para la consecución de los fines del Estado.

• La Reforma Administrativa no debe enfocarse solamente a la eficacia, a los resultados, sino también a la legalidad, al cumplimiento de la ley, al interés general.

• La Reforma Administrativa implica un cambio cultural, cercanía del ciudadano, y sus principales promotores deben ser los propios servidores públicos.

• La Reforma Administrativa comprende medidas de gobernanza (rendición de cuentas, transparencia, participación ciudadana), gerencia pública; y de ética en el servicio público.

• La Reforma Administrativa debe conducirse en finción de la política, del derecho y de conformidad a valores éticos seculares. Hay que buscar una reinserción en la Moral y el Derecho.

• Debemos formar funcionarios, y exigir respeto a la dignidad del hombre que es el servidor público con estabilidad y permanencia.

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