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XIV Congreso Internacional de la Academia de Ciencias Administrativas A.C.(ACACIA).

¿Qué hay de nuevo en la administración pública?Nuevos y viejos paradigmas en

el espacio público en México

Administración Pública

Andrés Valdez ZepedaMariana Bernadette Morales Orozco

Universidad de GuadalajaraPeriférico Norte 799

(33) 37 70 33 00 ext 5083azepeda@cucea.udg.mx

miguel25dbz@yahoo.com.mxSector Público

27 al 30 de abril, n la Escuela de Graduados en Administración y Dirección deEmpresas (EGADE) del Tecnológico de Monterrey en Monterrey, N. L

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¿Qué hay de nuevo en la administración pública?Nuevos y viejos paradigmas en

el espacio público en México

ResumenLa administración pública mexicana, después de la revolución social de principios

de siglo XX, ha adoptado en los últimos ochenta años, tres diferentes arquetipos

organizacionales, políticos y filosóficos para tratar de articular una respuesta a las

demandas sociales del momento y atender los compromisos de los gobiernos en

turno. Estos tres modelos, en boga en su momento también a nivel internacional,

son: burocrático, el posburocrático y el metaburocrático. El presente ensayo analiza,

desde una perspectiva comparada, las características y particularidades de estos

tres arquetipos, profundizando en el estudio del modelo metaburocrático en la

administración pública, analizando también los desafíos y riesgos que se corren al

querer equiparar la administración pública con la privada.

AbstractMexican Public Administration has adopted in last eighty years three different

organizational, political and philosophical archetypes to social demands and to

attend the compromises of the government in turn. These three models, also

popular in their moment on an international level, are: bureaucratic, post-

bureaucratic and meta-bureaucratic. This essay analyses, from a comparative

perspective, the characteristics and particularities of these three archetypes, delving

into the study of a meta-bureaucratic model in public administration, also analyzing

the challenges and risks arising when comparing public administration and

management. Thus, Mexico is adopting a new model of Public Administration

emphazising the private orientation of management with the consequent challenges

and changes in its perspective methods and actions.

Palabras ClaveAdministración pública, Comunicación social, políticas públicas.

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Introducción

Una nueva revolución administrativa recorre la orbe, redefiniendo procesos,

prácticas, actitudes y fines de las instituciones públicas. Esta es una nueva

tendencia a escala mundial que ha llegado a los países latinoamericanos a fines de

la década de los noventas y que hoy día se está convirtiendo en el paradigma

hegemónico para la administración pública. Esta nueva cosmovisión administrativa

es radicalmente diferente a la predominante en la época del Estado benefactor y

relativamente distinta también a la derivada de la época del Estado neoliberal

ortodoxo también llamado “Estado mínimo.”1

Esta revolución silenciosa se articula bajos principios neogerenciales propios de la

administración de empresas privadas, en la búsqueda de la eficiencia, la excelencia

y modernización gubernamental, adoptando un modelo gerencial orientado a

racionalizar el aprovechamiento de los recursos públicos y mejorar la calidad de los

servicios.

El nuevo consenso administrativo, que tiene sus antecedentes en los escritos de

Leonard White (1926), ha sido resultado de los cambios sucedidos en el concierto

internacional en el ámbito político y económico, producto también del desarrollo

tecnológico, así como de los nuevos requerimientos y demandas sociales. Producto

de esta revolución, los países latinoamericanos, casi en su totalidad, han

incorporado experiencias de reformas en el sector público siguiendo las ideas y

prácticas gerenciales formuladas por las corrientes conocida como Nueva

Administración Pública, también llamada el consenso de la Organización de

Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), en la que se están aplicando

principios, esquemas, prácticas y métodos propios del sector empresarial al sector

público.

1 Generalmente se consideran como similares los dos últimos arquetipos, pero como se verá más adelante, cadauno de ellos presenta su propia especificidad y características distintivas.

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Estos cambios han sido producto también del agotamiento de modelos

administrativos ligados a políticas neokeynesianas, que aquí denominaremos el

primer arquetipo, que llevaron al “Estado obeso,” a la ineficiencia gubernamental y

a la alta burocratización del sector público, pero también por las carencias y

limitaciones de las políticas y filosofías neoliberales ortodoxas (segundo arquetipo),

así como por la rediscusión de la nueva importancia no sólo del mercado sino

también del Estado en el desarrollo y fomento del bienestar social y la equidad.

De esta forma, la nueva administración pública paulatinamente orienta sus

esfuerzos al análisis de las experiencias, metodologías y procedimientos que

desarrollan las empresas privadas, tratando de reproducir en sus esquemas

operativos y organizacionales los enfoques, prácticas y filosofías administrativas

propias del sector privado. Es así como hemos observado, en los últimos años, la

aplicación de conceptos y metodologías gerenciales como el de administración

estratégica, investigación de operaciones, bursatilización de las finanzas, calidad

total, reingerinería, mercadotecnia pública, benchmarking, e-government e ISO

9002, por señalar algunos, en actividades del sector gubernamental.

Esta nueva tendencia de gerencia pública no constituye una privatización en si de

los servicios públicos, como se dio durante los años ochenta y noventa en nuestro

país, sino de la manera como se prestan, organizan y evalúan estos servicios,

constituyendo un tercer arquetipo o tendencia neogerencial. Es decir, ya no se

busca lograr una administración pequeña, dentro de la perspectiva neoliberal del

Estado mínimo, sino eficiente, de excelencia y de calidad, imprimiéndole una nueva

racionalidad administrativa a los asuntos públicos.2

En este orden de ideas, el presente ensayo describe, en una primera parte, las

políticas, acciones y filosofías administrativas del sector público mexicano

hegemónicas durante el predominio del “Estado benefactor o populista” y, en una

segunda parte, durante el periodo conocido como del “Estado mínimo o neoliberal

2 Esta corriente neogerencial impulsa también la incorporación del principio de transparencia y rendición decuentas en los asuntos públicos.

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ortodoxo.” En un tercer apartado, el escrito detalla, analiza y discute las nuevas

tendencias, funciones, prácticas y filosofías de la “nueva administración pública”

que hoy día se impulsan en el país, como parte de lo que se conoce como el

consenso de la OCDE y que se está convirtiendo en un paradigma administrativo

predominante en América latina. En la parte final, se hace una breve recapitulación

de los cuatro arquetipos y se señalan los riesgos, críticas y desafíos del nuevo

modelo de administración pública.

El paradigma burocrático

En la época posrevolucionaria, el paradigma administrativo predominante en el

sector público en México fue el burocrático de compromiso social, muy ligado a las

tendencias regionales típicas de su época, producto de la reciente revolución social

y de los principios neokeynesianos, de tinte socialista, en boga en una gran parte

del mundo, después del éxito de la revolución bolchevique en la entonces Unión de

Repúblicas Soviéticas Socialistas (URSS).

Esta nueva tendencia administrativa fue producto y consecuencia también de las

políticas del New Deal propuestas por Roosevelt en Estado Unidos después de la

gran depresión de fines de los años veintes y durante los treintas, que buscaron

aliviar los efectos negativos de la crisis económica mundial, involucrando

crecientemente la participación de los gobiernos en la economía y en la prestación

de servicios públicos.

A partir de estos años, el Estado mexicano asumió el papel de rector y promotor del

desarrollo económico adquiriendo la propiedad de empresas de todos los sectores

económicos para asegurarse que la población tuviera acceso a los bienes y

servicios que se producían y, de esta manera, poder dar cumplimiento a los

compromisos sociales del movimiento revolucionario de 1910-17.

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Bajo esta perspectiva, el aparato burocrático creció en demasía, las políticas de

subsidios y de precios controlados se impusieron por encima de los mecanismos de

mercado, se decretaron altos aranceles a las importaciones, se aplicó el control de

cambios y la economía se sujetó relativamente a los designios de las burocracias

partidistas hegemónicas del momento.

Bajo este modelo corporativo, muchos servidores públicos se transformaron en

“encomenderos” que “explotaban” un ramo del gobierno y el presupuesto,

haciéndolo más inviable e ineficiente, desde la perspectiva económica. Esta fue una

época de mucha política y poca administración, en lo que interesaba, al menos

desde la perspectiva discursiva, el compromiso social y el beneficio comunitario.

Es decir, las políticas públicas impulsadas desde las altas esferas gubernamentales

estaban al servicio de los ideales y banderas de la revolución, sin importar la

racionalidad económica de las mismas y sin atender los principios de calidad en el

servicio. Bajo esta nueva realidad, el gobierno se “apropió,” por diferentes medios,

como la nacionalización, de cientos de empresas que en otras épocas eran de

participación privada y generó miles de empleos públicos, incrementando

notoriamente la burocracia y el gasto público.

De esta manera, el Estado se convirtió en generador de empleo, en promotor del

desarrollo económico y en productor de cientos de bienes y servicios que en otros

tiempos eran propios de la empresa privada. El principio que sustentaba estas

políticas enfatizaban, como se señaló anteriormente, en el bienestar social por

encima de criterios de eficiencia, competitividad y calidad. Los gremios (sindical,

partidista, campesino, etc.) adquirieron gran importancia y una alta influencia en

determinar la agenda gubernamental constituyendo verdaderos cotos de poder

partidista, así como en la orientación del gasto público.

Las filosofías que acompañaron este modelo administrativo apuntaban que el sector

público más que el privado era el más importante, eficiente y necesario para el

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desarrollo, por encima de cualquier otro agente como el propio mercado y el sector

privado. Bajo esta perspectiva, lo importante no era tanto la ganancia y la

competitividad, sino el bienestar social, tratando de satisfacer las demandas

históricas y las reivindicaciones prometidas por la revolución. De esta forma, se

impuso como modelo lo que hoy día se conoce como el Estado benefactor o

modelo de sustitución de importaciones, que generó, por un relativamente largo

tiempo (más de tres décadas), estabilidad y crecimiento económico, mismo que fue

conceptualizado como el “milagro mexicano.”3

Sin embargo, esta tendencia económica, política y administrativa llegó a su fin en

México a inicios de la década de los ochentas producto de la crisis económica, la

caída de los precios internacionales del petróleo de fines de la década de los

setentas, el alto endeudamiento externo, la corrupción, la sub-administración de los

recursos, así como por el alto costo del aparato administrativo. Esta consumación

del paradigma burocrático de compromiso social se dio también como parte de las

tendencias internacionales en la que se impuso el modelo neoliberal ortodoxo

impulsado desde los Estados Unidos por Ronald Reagan y por Margaret Tatcher

desde Inglaterra, en medio además de las graves dificultades económicas y

políticas de los países del bloque socialista.4

De esta forma, a partir del gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado en 1982,

México reorientó sus políticas y filosofías en la administración pública adaptando el

nuevo modelo privatizador en boga en el orbe, distanciándose de las políticas

neokeynesianas y del modelo burocrático.

El paradigma posburocrático

3 Véase Héctor Aguilar Camín, Después del Milagro. México: Ed. Cal y Arena, 1989.4 Esta nueva corriente del pensamiento se vio reforzada por los planeamientos de M. Olson, quien cuestionóseveramente la poca productividad y los bajos incentivos de las formas colectivas de producción (que generanineficiencia económica y desincentivan la producción), enfatizando en los incentivos de la forma individual,propios del modelo neoliberal ortodoxo.

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El nuevo modelo gerencial, que constituye un segundo arquetipo en la

administración pública, partió de principios antagónicos a lo que fue el pasado

modelo burocrático de compromiso social. Por un lado, del Estado obeso y

omnipresente, se pasó al Estado mínimo, en la que lo que importaba era la

productividad, el ahorro y la disminución del gasto gubernamental, dejando atrás los

principios del compromiso social y las banderas de la revolución. Hacer más con

menos era el eslogan de la nueva racionalidad económica y gerencial de los

asuntos públicos. Por el otro lado, la economía cerrada y el desarrollo estabilizador

dieron lugar a la apertura comercial, la privatización, la globalización de los

procesos productivos y las finanzas, así como al predominio del mercado.

De esta forma, inició un indiscriminado proceso de privatización de las empresas

públicas, el despido de miles de burócratas, la eliminación de subsidios y de

barreras arancelarias, para dar lugar a un modelo sustentado en el libre mercado, la

economía abierta, el libre cambio de divisas y el privilegio de los mecanismos de

mercado por encima del Estado y el bienestar social. Fue una época de

desembocado triunfalismo, en la que el libre mercado fue entendido como el único

criterio y mecanismos para que la sociedad creciera, sobreponiéndose a la igualdad

y la fraternidad que fueron fundamentos éticos y sociológicos básicos del modelo

neokeynesiano.

A diferencia del modelo burocrático en la que la política era preponderante sobre la

administración, este nuevo modelo posburocrático, de fuerte inspiración porfiristas,5

pregonaba la primacía de lo administrativo sobre la política y la necesidad de

reorientar las prioridades del gobierno hacia áreas estrictamente necesarias, dando

un privilegiado papel y un holgado espacio a la iniciativa privada como impulsara del

desarrollo económico.

Las políticas públicas impulsadas desde el gobierno estuvieron orientadas hacia la

venta, privatización y desmantelamiento de la gran mayoría de las empresas

5 Recuérdese que uno de los lemas centrales del porfirismo rezaba “poca política, mucha administración.”

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públicas del país, así como a la desregulación y simplificación administrativa

impulsada a través de sendas reformas legales, la participación del sector privado

nacional y extranjero en los servicios y empresas otrora de carácter público a través

de concesiones o coparticipaciones y la implementación de programas de ajuste y

recorte presupuestal al gasto público.

En el campo de la administración pública, se produjo también una especie de

metamorfosis gerencial, de gran envergadura, en la que los administradores de

compromiso social y de fuerte identificación revolucionaria, característico del

pasado, fueron sustituidos por gerentes públicos que buscaban la modernización, la

eficiencia, el ahorro y la productividad. Hacer más con lo mismo y reducir al mínimo

la burocracia era el principio rector del nuevo modelo administrativo característico

del Estado neoliberal ortodoxo.

De esta forma, se introdujeron de manera acrítica nuevas políticas gerenciales en el

sector público como la evaluación del desempeño, el presupuesto por programas y

base cero, el programa de retiro voluntario o el despido masivo de empleados

gubernamentales, y el desplazamiento de las estructuras jerarquizadas y

centralizadas, para dar lugar a una gerencia pública acotada, desconcentrada y

descentralizada.

Las filosofías que acompañaban a esta nueva tendencia administrativa señalaban

que el interés egoísta del individuo y no la comunión de intereses era el motor que

movía a la humanidad y a la economía misma y que, por lo tanto, se debería

privilegiar el libre mercado introduciendo una nueva racionalidad administrativa a los

asuntos públicos. La creencia en que el sector público es menos eficiente que el

privado y que la predominancia del espíritu empresarial debería ser el nuevo

paradigma de la administración pública eran otros de los fundamentos filosóficos de

la nueva tendencia administrativa.6

6 Estas ideas tienen sus orígenes en los escritos de Frederick Taylor (1911) y Oliver Sheldon (1923) deprincipios del siglo XX en la que señalaban que lo privado es lo mejor que lo público.

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Este nuevo modelo posburocrático también conocido como el enfoque de finanzas

públicas implicaba la búsqueda de la estabilidad macroeconómica, el equilibrio

entre ingreso y egresos (análisis de costo y beneficios) gubernamentales, el

redimensionamiento del Estado y la consecuente reducción del tamaño de la

administración pública. Este modelo implicaba también, en la esfera económica,

una rígida disciplina fiscal, una reforma tributaria, tasas de interés determinadas por

el mercado, libre cambio de divisas, políticas comerciales de libre mercado,

apertura a la inversión extranjera, desregulación (mejora regulatoria) y certidumbre

en los derechos de propiedad. Es decir, el arquetipo de finanzas públicas suponían

la reducción de costos ante un escenario de crisis, escasez y competencia, por lo

que se impulsaron en el país los pactos económicos que no fueron más que

acuerdos de las cúpulas obrero, patronales y gubernamentales para la reducción de

salarios de los trabajadores, tratando, además, de controlar los precios y reducir la

inflación.

Sin embargo, este nuevo modelo administrativo, económico y político, de fuerte

orientación conservadora, en boga desde 1982 hasta finales de la década de los

noventas, no pudo superar ni resolver los problemas de pobreza, marginación

social, deterioro ecológico, ineficiencia gubernamental y subdesarrollo económico,

como tampoco lo había realizado, en una perspectiva de largo plazo, el arquetipo

burocrático de corte neokeynesiano. Es decir, estas nuevas políticas que estaban

orientadas a superar la crisis fiscal y económica de los estados benefactores no

pudieron dar respuesta a las nuevas circunstancias y necesidades que la sociedad

le planteaba al gobierno.

De esta forma, surge un nuevo modelo administrativo, de fuerte léxico y estirpe

neogerencial, que se impulsa, ya no desde Washington,7 como fue lo característico

de la segundo arquetipo, sino desde la perspectiva de lo que se ha denominado el

7 Indudablemente este señalamiento es necesario acotarse ya que la nueva tendencia neogerencial también se hadesarrollado en los Estados Unidos. De hecho, la ciudad de Madison, en Wisconsin Estados Unidos, desdefinales de la década de los ochentas implementó un programa de prácticas administrativas ligadas al conceptode calidad total.

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consenso de la OCDE que intenta retomar las experiencias y aprendizajes del

pasado para adaptarlos a las nuevas circunstancias y realidades de la modernidad,

imprimiéndole a su vez una nueva lógica, filosofía y racionalidad a la administrativa

pública.

El principio rector de este arquetipo neogerencial o metaburocrático tiene que ver

con la idea de un gobierno que trabaje mejor, cueste menos y genere mayores

beneficios para la sociedad. Es decir, combina, de cierta manera, los pasados dos

modelos en uno nuevo, orientado el servicio exclusivamente en beneficio del

cliente.

El modelo metaburocrático

El nuevo modelo gerencial deja atrás las concepciones ideológicas, típicas de los

anteriores dos arquetipos, para trasladar a la administración pública a un terreno

distinto en la que predominan los valores y los principios, la eficacia en las tareas, la

calidad en el servicio y el cumplimiento de las obligaciones del gobierno dentro de

una lógica de responsabilidad, racionalidad y calidez. De esta forma, la nueva

administración pública nace como un intento de alejarse de las ideologías, tanto de

derecha como de izquierda, para dar paso a una nueva racionalidad neogerencial

en vista de que los ciudadano (hoy considerados clientes), ya no esperan del

gobierno planteamientos ideológicos y discursos reinvindicadores, sino respuestas

a los problemas y soluciones concretas a necesidades específicas.

La nueva administración pública representa un quiebre con la tradición burocrática,

propia del primer arquetipo, pero también con la tradición privatizadora y

posburocrática del segundo modelo. Es decir, esta nueva tendencia no representa

una trasfiguración del segundo arquetipo (viejos vinos en nuevas botellas), sino una

real revolución en la administración pública producto de los cambios en el contexto

internacional, el desarrollo tecnológico, la globalización, la democratización y las

nuevas exigencias sociales.

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Este nuevo arquetipo neogerencial, que se diferencia de los dos anteriores porque

reconoce tanto al Estado como al mercado como promotores del desarrollo y el

bienestar social y además por que finca sus planteamientos en una lógica de costo

beneficio y en la satisfacción final de los consumidores de estos servicios: los

clientes. 8 Es decir, este modelo, también llamado gerencia de calidad, recupera la

importancia de la satisfacción del cliente para atender sus necesidades y

expectativas y a complacer sus requerimientos. Por ello, privilegia el

establecimiento de vínculos de comunicación para conocer sus pensamientos,

necesidades y expectativas, postulando la tesis de que gobernar es comunicar.

Los precursores de esta nueva tendencia gerencial son Leonard White (1926),

Ludwing von Mises (1961), Vincent Ostrom (1961), William Niskanen (1971) y

Michael Porter (1999).9 En México, uno de los principales intelectuales que se han

convertido en una especie de defensores y propulsores de este nuevo modelo

gerencial, que ha permeado parte de la administración pública Zedillista10 y que

deslumbra y seduce a los nuevos gerentes foxistas es el de este Luis F. Aguilar

Villanueva.11 El respecto, este académico señala que “no consideró razonable las

resistencias o reticencias que tratan de impedir su plena implantación (de este

modelo) en los gobiernos y considero que los métodos, técnicas y diseños

8 Ramón Muñoz Gutiérrez apunta que “para nosotros, usar la palabra cliente tiene una connotación de calidaden el servicio, podemos ver al ciudadano como usuario de un servicio o como contribuyente o elector, pero sino tiene la connotación de cliente que recibe un beneficio y debe estar satisfecho con sus características decalidad, es imposible mejorar y controlar los servicios del gobierno” (Ramón Muñoz Gutiérrez, Pasión por unBuen Gobierno: Administración por Calidad en el Gobierno de Vicente Fox, México: Ed. Arte y cultura, 2000.p. 65).

9 Otros autores son Michael Hammer, Peter Drucker, Tom Peters, David Osborne, Ted Gaebler, Gary Hamel yEdward Demining.

10 El Programa de Modernización de la Administración Pública anunciado en mayo de 1996 por el entoncespresidente Ernesto Zedillo Ponce de León forma parte de la nueva tendencia administrativa. En el caso de losestados de la república existen antecedentes de la ampliación de un Modelo de Administración de Calidadaplicada a las oficina de gobierno en la primer mitad de la década de los noventas (véase Santiago RoelRodríguez, La Reforma Administrativa como Ventaja Competitiva, Revista de Comercio Exterior, mayo de1998.11 Luis F. Aguilar Villanueva, Revista Enlace No. 51, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y AdministraciónPública, A,C, enero-marzo del 2001, p. 27.

13

organizacionales de la Nueva Gerencia Pública (NGP) pueden ser formalmente

institucionalizados en leyes orgánicas de la administración públicas y

estandarizados en esquemas gerenciales y operativos.”12

Por su parte, uno de los principales críticos de este modelo, que denomina el

Management de la Interdependencia Global, es Omar Guerrero, quien cuestiona la

implantación mitológica de mecanismos de mercado en los procesos de gobierno y

crítica la reducción de la administración pública a criterios meramente financieros y

económicos.13

La OCDE es la fuente principal de inspiración y el núcleo de aspersión14 a nivel

internacional de esta nueva tendencia, hoy día en boga no sólo en México sino a

nivel mundial; de ahí el nombre del nuevo consenso de la OCDE, como también se

le conoce a este nuevo modelo administrativo. Este consenso pone especial interés

en las variables costo-efectividad, salud financiera y eficiencia económica, pero

sobre todo en la calidad.

Los objetivos finales de la nueva administración pública es la legitimidad del

gobierno y, la consecuente, gobernabilidad de las naciones, sustentadas en el

consenso y respaldo ciudadano. Todo esto a través de la eficiencia y modernización

del aparato gubernamental, adaptando un modelo neogerencial, propio de la

empresa privada, orientado a racionalizar el aprovechamiento de los escasos

recursos públicos e imprimir una lógica de calidad en los servicios.

Es decir, esta nueva tendencia de gerencia pública no constituye una “privatización

salvaje” de empresas y servicios públicos como lo fue el segundo arquetipo, ni

12 Otro trabajo en la misma línea de argumentación lo constituye el libro de Ramón Muñoz Gutiérrez, intituladoPasión por un Buen Gobierno: Administración por Calidad en el Gobierno de Vicente Fox, 2000.13 Véase El Management de la Interdependencia Global: Un Modelo de Gerencia Pública en la Era de laGlobalización, UNAM, Revista Digital, 2000, y Omar Guerrero, Del Estado Gerencial al Estado Cívico,México: editorial, UAEM-Miguel Angel Porrua, 1999.14 La aspersión de estas ideas se da, principalmente, a través de un proceso de transculturización en la que secapacita, persuade y prepara a las elites políticas y burocráticas en seminarios, talleres, libros, conferencias yposgrados diseñados e impartidos por esta organización internacional.

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tampoco un regreso a las políticas populistas y estatistas del primero, sino una

manera diferente como se presentan, organizan y evalúan los servicios

gubernamentales. Esto es, ya no se busca lograr una administración pequeña,

dentro de la perspectiva neoliberal del Estado mínimo, ni una administración de

compromiso de clase dentro de la perspectiva del Estado benefactor, sino una

administración eficiente y de calidad, imprimiéndole una nueva racionalidad

gerencial y económica a los asuntos públicos.

Lo que se trata es de comprobar que en el sector público es posible utilizar

estrategias novedosas y diferentes propias del sector privado como la

administración por calidad total, el benchmarking, la planeación estratégica,15 la

investigación de operaciones, la subcontratación de servicios, el financiamiento

emprendedor, la administración por resultados, el ISO 9000, la mercadotecnia

gubernamental, la bursatilización de las finanzas públicas, la reingeniería y el e-

government, entre otros.

De acuerdo a algunos estudiosos del tema, como Luis F. Aguilar Villanueva, este

modelo representa una recuperación y reactivación de la administración pública16

basada en la dirección estratégica, la administración de calidad, la reorganización

por procesos más que por unidades funcionales, la administración por resultados

más que de insumos, adaptando formatos de descentralización decisional y

operativa dentro y fuera del aparato de gobierno.17

15 Por ejemplo, en el caso mexicano, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público emitió en 1998 una NuevaEstructura Programática en la que se incluyen conceptos de calidad total, servicio a clientes e indicadoresestratégicos.16 Por recuperación y reactivación de la administración pública Luis Aguilar entiende “el acento que hoy sepone en la incorporación de formas organizacionales y métodos gerenciales en las estructuras gubernamentalesa fin de otorgar sentido de dirección a los gobiernos y potenciar el manejo de sus entornos, favorecer laeconomía-eficiencia, eficacia-calidad en la provisión de los bienes y servicios públicos y, sobre todo, asegurarque la acción de gobierno y administración tenga como resultado crear/agregar valor (público) a los activos desus comunidades-desarrollar capacidad social- razón por la cual comienzan a introducirse en la administraciónpública formatos de organización posburocrática.

17 Luis F. Aguilar V. agrega que “así como las corporaciones privadas subsisten en la competencia de mercadoen la medida que acoplan diseño, producción y servicio a las demandas diferenciadas de sus clientes y buscansatisfacer o superar sus expectativas, así también los gobiernos podrán mantener su legitimidad social yasegurar su permanencia en medio de la competencia y la pluralidad política a condición de que corten a la

15

Este nuevo modelo reclama algunas prerrequisitos para su cabal implementación y

mostrar sus reales potencialidades como la construcción del sujeto, entendido en

términos freudianos,18 la recuperación de la ciudadanía y el fortalecimiento de la

sociedad civil19 y la transformación del ciudadano en cliente en relación con los

poderes públicos.

Esta nueva filosofía, parte del principio de que el gobierno requiere de una profunda

mutación, un cambio genético y un transplante de órganos en búsqueda de la

excelencia. El objetivo es mejorar la capacidad de gobernar, generar valor agregado

a los ciudadanos, contribuir de un modo efectivo en el mejoramiento de sus

condiciones de vida y convivencia, de hacer aportes significativos en la solución de

los grandes problemas sociales y económicos.

En este sentido, los principios en los que se sustenta este nuevo modelo

metaburocrático son la legalidad y el respeto al Estado de derecho, la

transparencia, la responsabilidad, la rendición de cuentas y la participación

ciudadana.

Este nuevo arquetipo trata de dar respuesta también al nuevo desafío democrático

del país, en la que los ciudadanos demandan crecientemente servicios públicos de

calidad, capacidad de gobierno, resultados tangibles, responsabilidad,

transparencia y rendición de cuentas. En este sentido, los ejes articuladores de este

modelo tiene que ver con la calidad ligada a la satisfacción del cliente y la

competitividad, la racionalidad y el ahorro, la productividad y la eficiencia, la

medida de sus ciudadanos- sus servicios y respondan apropiadamente a sus expectativas y requerimientos. Esdecir, el consumidor se vuelve productor de consumo, en la medida que participa en la decisión sobre lacantidad, calidad y cualidad de los productos.”

18 De acuerdo a Sigmon Freud, cuando el hombre se transforma en sujeto es responsable de sus actos e inclusode sus mismas irresponsabilidades.19 De hecho, en el caso de México la predominancia de los primeros dos arquetipos se dio bajo un régimenpolítico predemocrático. Sin embargo, el nuevo modelo neogerencial se adopta bajo un régimen de pluralidadpolítica y de emergente democracia.

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simplificación administrativa y la desburocratización, la reorganización de la

administración pública y el fomento de la cultura orientada hacia los resultados.

Sus prácticas y enseñanzas son una especie de nuevas tecnologías para mejorar la

capacidad de gobernar, que permiten reducir los costos de administración y los

tiempos de entrega, ampliar la cobertura y disponibilidad, mejorar la calidad de los

servicios públicos, incrementar la satisfacción de los clientes y reducir los trámites

burocráticos. Un ejemplo concreto de esta nueva tendencia gerencial en México lo

constituye el Modelo Estratégico de la Reingeniería del Gobierno del Estado de

Guanajuato, descrito en el libro Pasión por un Buen Gobierno (2000).20

En materia de política laboral, el nuevo modelo de gerencia pública, a diferencia del

modelo neoliberal ortodoxo, recomienda la reubicación de talentos, la capacitación y

la eliminación de procesos innecesarios y obsoletos, en lugar de los despidos

masivos. Por ello, propone como alternativa de largo plazo, el servicio civil de

carrera como un medio para profesionalizar la administración y asegurar resultados

satisfactorios para los clientes del gobierno.

Otras nuevas tendencias

Ya no como parte de la nueva tendencia neogerencial, sino de manera

independiente o complementaria a esta, se han observado nuevos desarrollos en el

campo de la gestión y administración pública en los últimos años, principalmente en

el área de la formación y gestión del talento humano. Por un lado, la globalización

ha generado la necesidad de una formación profesional con una perspectiva

internacional, de tal forma que los nuevos administradores públicos deben

desarrollar competencias internacionales para poder ser exitosos en este mundo

globalizado. Esto es, la administración pública comparada, que fue lo característico

en el pasado, ha dado lugar a la internacionalización de competencias, de tal forma

que los nuevos administradores tienen que formarse con una visión, preparación y

20 op.cit.

17

competencia global para desarrollarse en un contexto interrelacionado. Las propias

dependencias públicas y sus actores, también como parte de este nuevo contexto,

están adoptando un enfoque internacional como parte de sus políticas de

mejoramiento, tratando de ser más competentes para desempañarse en un mundo

globalizado.

Por otro lado, el desarrollo tecnológico ha posibilitado a la administración pública el

uso más generalizado de las nuevas tecnologías de la información para

proporcionar servicios públicos de manera más pronta y expedita a los ciudadanos,

mejorando con esto la calidad y eficiencia en la prestación de servicios

gubernamentales. Esto ha dado origen al gobierno electrónico, como una manera

de llamar a la nueva tecnologización de las funciones y tareas gubernamentales.

De igual forma, la nueva democratización del sistema político en la región ha

posibilitado, por un lado, el impulso de una administración pública participativa, que

se sustenta en una mayor apertura y aceptación por las estructuras del Estado y

sus autoridades para que los ciudadanos se involucren activamente en la toma de

decisiones públicas, como puede ser en la elaboración de presupuestos

participativos y, por el otro, exista una real transparencia, responsabilidad y

rendición de cuentas hacia los ciudadanos por parte de los gobernantes.

Aunado a esta apertura democrática de la administración pública, en los últimos

años se han profundizado las políticas de profesionalización de la administración

pública bajo sistemas meritocráticos, se ha introducido también la sustentabilidad y

el respeto al medio ambiente como nuevo paradigma y filosofía de gestión en el

espacio público, se ha incorporado el tema de la gobernanza y la eficiencia en la

gestión de los asuntos públicos y se han introducido nuevos enfoques en la que la

racionalidad de la disciplina ha incorporado el aspecto emocional del ser humano y

de las organizaciones. Finalmente, se ha incorporado una nueva filosofía de ética

en los asuntos de carácter público.

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Comentarios finales

La administración pública, después de la revolución social de principios de siglo XX,

ha adoptado en los últimos ochenta años, tres diferentes arquetipos

organizacionales, políticos y filosóficos para tratar de articular una respuesta a las

demandas sociales del momento y atender los compromisos de los gobiernos en

turno. Estos tres modelos en boga a nivel internacional son a) el arquetipo

burocrático vigente en México a partir de los años treinta hasta inicios de la década

de los ochenta; b) el arquetipo posburocrático en uso desde 1982 hasta fines de la

década de los noventas; y c) el arquetipo metaburocrático apenas en boga a inicios

de este nuevo siglo.

El primer arquetipo se caracterizó por un Estado interventor y omnipresente en

todas las áreas del desarrollo nacional, un alto burocratismo, una floreciente

corrupción gubernamental y alto gasto social, sustentado en la ideología de la

revolución mexicana (nacionalismo revolucionario, justicia social, soberanía, etc.).

Fue un modelo respaldado en políticas neokeynesianas que impulsaban la

intervención del gobierno en todas las ramas de la economía, los altos subsidios, el

control de precios y las altas barreras arancelarias. Bajo esta óptica, los mexicanos

eran considerados masas, sujetas de control y manipulación política, a la que se

tendría que atender desde la perspectiva del bienestar social, el empleo y el

compromiso de clase.

El segundo arquetipo trató de revertir, de cierta forma, las conquistas de la

revolución mexicana adoptando un perfil neoliberal ortodoxo (liberalismo social)

sustentado en la privatización de las empresas públicas, el adelgazamiento del

aparato gubernamental, la eficiencia económica y el predominio de los mecanismos

de mercado. Fue un modelo respaldado en políticas neoliberales que otorgaban

prioridad a lo privado sobre lo público y sustentaban la idea del Estado mínimo, el

ahorro, la reducción del gasto público y la “desburocratización” gubernamental.

19

El tercer arquetipo, hoy día en vigencia en nuestro país, se presenta como un

enfoque alternativo a los dos anteriores que ya no se preocupa por el tamaño

(cantidad) del Estado y del aparato burocrático, sino por la calidad de los servicios,

la racionalidad de las decisiones y políticas públicas, así como en la incorporación

en el esfera gubernamental de formas organizacionales, prácticas y métodos

gerenciales propios de la empresa privada con el fin de incrementar y reconstruir su

capacidad administrativa.

Es decir, este nuevo modelo neogerencial, parte de la premisa que el problema no

es ni el tamaño del Estado ni la identidad ideológica del gobierno, sino el efecto e

ineficiencia que puede generar, en términos de calidad de servicios, competitividad

y costos. Por ello, incorpora en el espacio público una nueva racionalidad basada

en procesos económicos y de mercado, así como de los sistemas de calidad,

competencia y competitividad propios del ámbito empresarial.

Desde esta nueva perspectiva administrativa, los agentes promotores del desarrollo

económico, de regulación, conducción, coordinación social y de redistribución el

ingreso nacional son tanto el Estado como el mercado. En este sentido, el mercado

y el Estado ya no son considerados como problema como lo hacían los dos

anteriores arquetipos, sino como activos importantes para impulsar el desarrollo.

Este nuevo arquetipo neogerencial representa un quiebre histórico para tratar de

enfrentar la crisis en la administración pública tradicional a través del impulso de

procesos de modernización, innovación, eficiencia en la gestión, planeación

estratégica, reinvención, calidad y administración por resultados, poniendo énfasis

ya no en la gestión funcional, interna, operativa, de productos y activos, sino en la

gestión por proceso, de servicios, del entorno, de talentos y en la administración de

la competencia.

Este nuevo arquetipo neogerencial, es una tendencia internacional de reciente raíz

nacional y que, sin duda, permeará el futuro de la administración pública por varios

20

años. De hecho, desde el inicio de Vicente Fox como presidente de México en el

año 200021 hasta la actualidad, se ha observado que en los asuntos de gobierno y

administración pública de la república se aplican los principios y prácticas neo

gerenciales propias del arquetipo post burocrático. Esto mismo pasa en muchos

países de América Latina, incluso en aquellos gobernados por partidos políticos de

izquierda como Chile y Brasil.

Este es un nuevo paradigma neogerencial para los gobiernos contemporáneos,

existente a escala planetaria, para tratar de enfrentar el proceso de globalización y

los retos de la nueva economía internacionalizada en la que se están incorporando

nuevas filosofías, métodos, prácticas, léxicos y principios propios del sector privado

en la administración pública. Este nuevo fenómeno se presenta ante la crisis de los

dos arquetipos administrativos y ante la baja calidad en la prestación de los

servicios públicos. Es una nueva y fuerte corriente administrativa, adoptada por

políticos y servidores públicos de distinto origen partidista y credo ideológico, para

encarar los desafiantes problemas de la administración pública, las nuevas

demandas sociales y buscar, bajo principios eficientistas, la prestación de los

servicios públicos.

A pesar de las críticas, esta especie de “revolución gerencial” tiene cierta razón de

ser, en la medida que la gobernabilidad y legitimación política de las elites

gobernantes está ligada a la eficiencia y a los resultados en la prestación de los

servicios públicos. Sin embargo, pueden y deben explorarse nuevas formas para

imprimirle una moderna racionalidad administrativa a los asuntos públicos, que no

necesariamente tiene que ser la aplicación acrítica y mecánica de las prácticas,

procedimientos y principios de la administración privada,22 ya que la implantación

21 Vicente Fox tiene una rica experiencia de trabajo en el sector empresarial y como alto ejecutivo de la empresaCoca Cola.22 Aunque, se debe reconocer que estos procedimientos, si bien inciden en el mejoramiento de los serviciospúblicos,22 no logran resolver de raíz los complejos e intrincados problemas que implica gobernar y administrarlo público bajo un escenario de escasez de recursos económicos, ya que la diversidad y heterogeneidad de lasadministraciones públicas, así como su alta nivel de marginación lo hace casi imposible.

21

de dichas prácticas genera ciertos problemas, distorsiones y cuestionamientos

sobre sus verdaderas bondades y su real efectividad, como las siguientes:

a. No todo modelo gerencial o normativo, ideado y desarrollado en y para

empresas privadas, puede ser automáticamente aplicable a la administración

pública, porque puede resultar infructuosa y con demasiados costos políticos y

financieros para la sociedad, ya que, como lo señala Dimock (1937), la

administración pública tiene un manejo propio e inherente, por lo que no es fácil

ni recomendable aplicar los principios de la administración privada en el espacio

público. El móvil fundamental de la administración de empresas es la valoración

y crecimiento del capital (el lucro), mientras que al sector público le incumbe

principalmente la eficacia y el bienestar social.

b. Las prácticas neogerenciales, hoy en boga, no fueron diseñadas para atender,

medir y mejorar la calidad de los servicios en el sector público,23 sino que fueron

tomadas del sector privado e introducidas al sector público, como una especie

de moda coyuntural. Por lo que, más bien, se debe diseñar un modelo ex

profeso para administrar y mejorar un sistema de aseguramiento de la calidad y

la eficiencia gubernamental propio para el sector público en sus diferentes

niveles, ya que la acción de gobernar y administrar los asuntos públicos es una

tarea compleja que reclama mayor creatividad en el sentido de identidad y

pertinencia propia. Es decir, a pesar de que se puede flexibilizar y adoptar los

procedimientos para obtener, por ejemplo, la certificación ISO 9002 de procesos

y prácticas gubernamentales, como de hecho ya se hace en México, la

administración pública se rige bajo otras dinámicas, fines y lógicas distintas a las

de la empresa.

c. Ciertamente, la grandeza del Estado está en proporción directa al cumplimiento

de sus deberes y compromisos con la sociedad, pero no podemos evaluar el

23 En cierta medida, son discordantes también los objetivos de una empresa en el sentido de obtener unaganancia y el sentido social de una empresa pública.

22

desarrollo y mejoramiento gubernamental con base sólo a métodos cuantitativos,

por lo que se hace necesario otro tipo de valoraciones usando metodologías que

enfaticen en cuestiones no sólo cuantitativas sino también cualitativas.

d. Los incentivos que tiene una empresa con la obtención, por ejemplo, de la

certificación de calidad de un proceso, no pueden ser los mismos que la

administración pública, ya que una empresa busca con esto mejorar su

competitividad y la aceptación del mercado, mientras que gobierno, con el

mejoramiento de los servicios, tan sólo puede obtener cierta aprobación y

legitimidad social o abonar en la creación de condiciones que mejoren la

competitividad internacional para la recepción de inversiones y capitales. En este

sentido, se pude decir que la administración pública y privada tienen una

problemática organizacional, dinámicas y fines totalmente diferentes, aunque

también hay campos de coincidencia.24

Finalmente, no resta más que señalar que la administración pública no debe caer

en la fácil transcripción de libretos y argumentos, plagiando los esquemas de la

administración privada, sino generar (superando la pereza disciplinar) sus propios

prototipos, métodos y prácticas que le permitan reconstruir su capacidad

administrativa para poder dar solución a los nuevos requerimientos y expectativas

de los ciudadanos. Copiar esquemas y arquetipos puede, a la larga, ser

contraproducente, frustrante y suicida para esta disciplina.

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