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10-2-2017

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XVII DICTAMEN DEL OBSERVATORIO

DE LA LEY 39/2006 DE PROMOCIÓN DE LA AUTONOMÍA PERSONAL Y

ATENCIÓN A LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA

NOTA PRELIMINAR:

UN PUNTO CRUCIAL

Una vez transcurridos 10 años de implantación del Sistema para la Promoción de

la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia,

estamos en un momento crucial en el que es absolutamente inaplazable abordar

algunos cambios sustanciales que permitan cumplir con la Ley –aunque esto pueda

sonar escandaloso- atendiendo a cuantas personas dependientes hay reconocidas y

posicionar al país en un mejor punto de partida para afrontar los desafíos sociales,

sanitarios y demográficos que tiene por delante. Para ello es imprescindible dotar

al sistema de la necesaria suficiencia financiera,

Según nuestras estimaciones, la feliz reactivación del ritmo en atenciones

producida en 2016 es claramente insuficiente como para dar respuesta a las

350.000 personas dependientes que permanecen en el “limbo” de la lista de espera.

A este ritmo, no se cubriría su atención ni en los próximos cuatro años. Cada día

que pasa en esta situación, se produce la baja por fallecimiento de 90 personas

dependientes que finalmente no pudieron ejercer su derecho de acceso a los

servicios o prestaciones determinados en la Ley.

El 14 de diciembre de 2016, coincidiendo con el décimo aniversario de la Ley, los

representantes de la mayoría grupos del arco parlamentario del Congreso de los

Diputados (con la sola excepción del PP y del PNV) suscribieron un pacto por la

reversión, para los PGE de 2017, de los recortes producidos y con el compromiso

explícito de acabar con las listas de espera en un máximo de dos años. También se

pactó estudiar el futuro de la financiación del sistema para ver su integración en el

ámbito de la LOFCA.

Por otra parte, de forma afortunada, fruto de lo debatido en la Conferencia de

Presidentes celebrada el 17 de enero de 2017, se ha creado una comisión de

representantes autonómicos y de la AGE (materializada en el Acuerdo del Consejo

de Ministros de 10 de febrero de 2017), para la elaboración de un informe de

análisis de las necesidades y mecanismos de financiación más adecuados de la Ley.

El de la financiación no es el único problema que afronta la Ley de Dependencia,

pero es obvio que los recortes producidos y una visión cortoplacista de esta política

social han generado enormes costes de oportunidad y, lo que es peor, un gran

sufrimiento y decepción para cientos de miles de ciudadanos.

Ojalá este dictamen, junto a los dieciséis anteriores, sirva para ayudar a unas

decisiones futuras que sean valientes, inversoras, inteligentes y sobre todo…, con

alma.

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EVIDENCIAS

1. A fecha 31 de diciembre de 2016 había en España 1.213.873 personas en situación de

dependencia reconocida y otras 103.238 que estaban pendientes de valoración. Esto

significa que el 2,6% de la población necesita apoyos de mayor o menor intensidad para

desarrollar las actividades básicas de la vida diaria.

2. De todas las personas con dependencia reconocida, dos tercios son mujeres y un tercio

son hombres. Más del 70% de los dependientes reconocidos tiene más de 65 años y los

mayores de 80 superan ampliamente el 50%.

3. En este momento el 29% de las personas dependientes no recibe ninguna prestación o

servicio del sistema de atención a la dependencia, aun cuando tiene pleno derecho a las

mismas. Esto afecta a 348.309 personas y a sus familias.

4. El 35% de las personas desatendidas (122.000), son dependientes con grados III o II, es

decir, tienen necesidades de apoyo extenso y en ocasiones continuado.

5. En los últimos cinco años, se estima en 150.000 el número de personas dependientes

con derecho reconocido que causó baja por fallecimiento sin haber llegado a recibir

prestaciones o servicios. Por supuesto que estas personas no fallecieron por esa causa,

pero sí lo hicieron con la expectativa incumplida de ejercer sus derechos y recibir

atenciones. Esto supone que diariamente fallecen 90 personas dependientes sin haber

llegado a recibir prestaciones o servicios.

6. El recorte acumulado de la AGE en dependencia, tras el RD-ley 20/2012, asciende a

3.7734 millones de euros considerando la supresión del nivel acordado, la reducción del

nivel mínimo y la supresión de las cotizaciones de cuidadoras familiares.

7. La disminución de la financiación a las Comunidades Autónomas desde julio de 2012 hasta

diciembre de 2016 (reducción del nivel mínimo y supresión del nivel acordado), supone ya

una cifra acumulada de 2.236 millones de euros.

8. La reducción acumulada de las cuantías de las prestaciones por cuidados familiares desde

2012 asciende a casi 1.000 millones de euros que estas han dejado de percibir.

9. Los recortes supusieron una fase de la parálisis y retroceso generalizado del sistema en

el intervalo junio 2012- junio 2015 (fase de demolición del SAAD).

10. Los costes de oportunidad solo por no haber mantenido la ya parca financiación estatal

inicial entre 2012 y 2016 se cifran en una pérdida acumulada de 900 millones de euros en

recaudación directa por cuotas a la Seguridad Social, IRPF, IVA e Impuesto de Sociedades y

en haber desperdiciado la oportunidad de generar 78.000 puestos de trabajo netos y

anclados al territorio. Todo ello sin contar con los retornos inducidos desperdiciados.

11. El coste directo de las prestaciones y servicios entregados durante 2016 asciende a

7.116,1 millones de euros, de los cuales las administraciones públicas aportaron 5.670,8

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3

millones. El resto (1.455,3 millones) lo aportan los usuarios en forma de copago regulado,

lo que supondría un 20%.

12. Existe otro “copago añadido” soportado por muchos ciudadanos, no regulado y de muy

difícil cálculo que se deriva de la utilización errónea de la prestación vinculada al servicio

cuando esta no se acompaña de una regulación del mercado de cuidados, de las normas

que aseguren el acceso a los servicios y la libre elección por parte del usuario y de una

inspección y control públicos adecuados.

13. Del gasto público directo en dependencia en 2016, la Administración General del Estado

soportó el 17% y las comunidades autónomas el 83% restante. Muy lejos de la pretendida

aportación al 50%.

14. El Gobierno sigue incumpliendo la Disposición Final séptima de la Ley 36/2011, de 10 de

octubre, reguladora de la jurisdicción social, imposibilitando que los asuntos

judicializados en materia de dependencia paren al orden de lo Social. Las personas

dependientes y de sus familias se ven abocadas a reclamar sus derechos en la jurisdicción

contencioso-administrativa lentos, costosos, farragosos y nada garantistas.

15. Sigue sin evaluarse el impacto negativo de género que puede estar teniendo la

feminización de los cuidados en la medida en que estos no son resultado de una libre

elección y que las cuidadoras familiares han perdido el apoyo que conllevaban las

cotizaciones a la Seguridad Social.

16. Se mantienen las gravísimas desigualdades entre territorios tanto en cobertura como en

modelos de gestión. Es previsible que haya algunas Comunidades Autónomas que no

puedan recorrer el camino que les queda sin un cambio drástico de modelo de atenciones

y una inyección financiera específica.

17. El SAAD muestra una sorprendente capacidad para la generación de empleo y para la

obtención de retornos. En 2016, la ratio de empleos directos por millón de gasto público

es de 35, y la tasa de retorno es del 39,5%.

18. Si se atendiera ya a las 350.000 personas en espera –simplemente cumpliendo con la

Ley- se generarían más de 90.000 empleos directos.

La decisión de invertir en un mejor sistema, con un mínimo de suficiencia financiera y capaz

de crecer en calidad de las atenciones e incluso mejorar el gasto sanitario está en manos de

los pactos a los que pueda llegar en el marco de la negociación sobre la financiación

autonómica. Hasta entonces, CON 90 FALLECIDOS AL DÍA SIN HABER PODIDO EJERCER SU

DERECHO, procede, al menos, recuperar lo recortado plasmándolo en los PGE de 2017.

HAY 350.000 PERSONAS QUE NO PUEDEN ESPERAR MIENTRAS SE DISCUTE SI SON GALGOS O

PODENCOS

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I. LA PERSPECTIVA DE DIEZ AÑOS DE GESTIÓN.

En estos momentos, una vez cumplidos diez años de desarrollo de la Ley de promoción de la

autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia (en adelante

LAPAD), la evidencia es que el 2,6% de la población española necesita apoyos para realizar

actividades básicas de la vida diaria, es decir un total de 1.213.873 personas valoradas como

dependientes a 31 de diciembre de 2016. A estas personas podríamos añadir, como mínimo,

otros 80.000 potenciales dependientes, considerando las 103.238 personas que están

pendientes de su valoración de dependencia a esa fecha.

Desde la aprobación de la Ley, en diciembre de 2006, el SAAD ha sufrido muy diversos avatares

que han afectado prácticamente a todas las coordenadas iniciales: el calendario de desarrollo;

el baremo de valoración; la financiación; los contenidos e intensidades de los servicios, las

cuantías de las prestaciones económicas; la compatibilidad entre prestaciones y servicios o la

consideración de las cuidadoras familiares y de sus cotizaciones en un régimen especial de la

Seguridad Social, son algunas de las variables que han sido modificadas cuando no suprimidas.

La complejidad de una norma estatal amparada en el artículo 149.1 de la Constitución, que

reconoce unos derechos subjetivos y cuya gestión corresponde a las comunidades autónomas

en virtud de la exclusividad de la materia: servicios sociales, ya auguraba que requeriría ajustes

en la fase implantación, prevista inicialmente hasta el año 2013.

Correspondía a la Administración General del Estado velar porque el ejercicio de derechos de

las personas en situación de dependencia fuese lo más común y homogéneo posible:

Artículo 1. Objeto de la Ley.

1. La presente Ley tiene por objeto regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho subjetivo de ciudadanía a la promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, en los términos establecidos en las leyes, mediante la creación de un Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, con la colaboración y participación de todas las Administraciones Públicas y la garantía por la Administración General del Estado de un contenido mínimo común de derechos para todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio del Estado español.

(…)

Artículo 4. Derechos y obligaciones de las personas en situación de dependencia.

1. Las personas en situación de dependencia tendrán derecho, con independencia del lugar del territorio del Estado español donde residan, a acceder, en condiciones de igualdad, a las prestaciones y servicios previstos en esta Ley, en los términos establecidos en la misma.

(…)

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Artículo 9. Participación de la Administración General del Estado.

1. El Gobierno, oído el Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, determinará el nivel mínimo de protección garantizado para cada uno de los beneficiarios del Sistema, según el grado de su dependencia, como condición básica de garantía del derecho a la promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia. La asignación del nivel mínimo a las comunidades autónomas se realizará considerando el número de beneficiarios, el grado de dependencia y la prestación reconocida.

(…)

Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.

Como se verá más adelante, el fracaso en el aseguramiento del equilibrio territorial en el

ejercicio de derechos que es mandato para la Administración General del Estado es palmario.

No solo no se atiende a todas personas con derecho, sino que el acceso a atenciones está

determinado en buena medida por la comunidad autónoma de residencia.

CUATRO FASES BIEN DIFERENCIADAS:

A través de los datos de gestión de estos años podemos distinguir cuatro etapas bien

diferenciadas en el desarrollo del SAAD:

1. Los inicios (2007/2008). En los dos primeros años del SAAD, a pesar de los

importantes esfuerzos de las administraciones, se dieron una serie de factores que ya

perfilaron un comienzo errático y muy desigual del sistema:

o Precipitación: al no estar previamente elaborados y suficientemente consensuados los

procedimientos mínimos de solicitud, valoración, dictamen, PIA, contenidos de la cartera

de servicios, etc.,

o Confusión: Muchos ciudadanos habían recibido el mensaje de que se trataba de recibir

una “paga” por la situación de dependencia. Este mensaje había calado tanto en los

prolegómenos de la Ley que se favorecieron expectativas erróneas y una demanda

incrementada.

o Laberinto administrativo: la inserción del SAAD en un bosque de procedimientos

administrativos encadenados con múltiples resoluciones administrativas para un mismo

expediente (grado de dependencia, PIA, y otras), junto a la lentitud de las

comprobaciones de requisitos y los cálculos de copago (descuento en el caso de las

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prestaciones económicas) desde unas maquinarias construidas sobre la marcha,

generaron colapso de expedientes desde el inicio.

o Diferentes criterios por territorio: Las comunidades autónomas absorbieron con mejor o

peor fortuna la demanda pero aplicando diferentes criterios. Alguna comunidad declaró

dependientes “de oficio” entre la personas que ya atendía en centros públicos; en

algunas comunidades el sentido del silencio administrativo era negativo mientras en

otras era positivo; el cómputo de plazos para algunos se iniciaba con la solicitud y para

otros con la valoración de grado y nivel…

o Desarrollo territorial dispar: Esta es una característica que trágicamente se arrastra hasta

nuestros días y que proviene de múltiples factores en origen:

El desarrollo desigual previo de los servicios sociales en las diferentes comunidades

autónomas,

la mayor o menor descentralización del sistema en colaboración o con la ausencia de

las entidades locales (pensemos en que muchos de los servicios de proximidad

estaban y están en manos municipales),

la falta de pericia de multitud de responsables en ministerio y consejerías: ocurrentes,

y con planteamientos poco técnicos.

un impulso político muy desigual, haciendo a veces bandera partidista de la

Dependencia, como si la Ley no hubiese obtenido amplio consenso parlamentario.

Todos ellos son elementos que determinaron unos inicios muy preocupantes en cuanto a

garantizar el ejercicio de los derechos para todo el territorio del Estado.

o Ausencia de sistemas de información y control: Los primeros datos de gestión del SAAD

se hicieron públicos en mayo de 2008. Hasta ese momento no existió una mínima

información estadística de qué estaba ocurriendo. La improvisación de la AGE respecto al

sistema de información y los reparos a la hora de ofrecer información veraz por parte de

las CCAA fueron la tónica de aquellos años.

o Prevalencia de las PECEF. Las prestaciones económicas por cuidados en el entono familiar

fueron la prestación más socorrida en los inicios. Su bajo coste, los errores de la

propaganda ministerial, la indefinición legal de los límites (se consideraba la PECEF como

“excepcional” pero sin determinar las condiciones de acceso) y su mayor facilidad de

gestión, propiciaron que el 57% de las personas atendidas a finales de 2008 lo fueran con

PECEF. Se atendía a la mayoría de dependientes más graves (Grado III) con ayudas

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económicas en compensación por la falta de servicios y con una grave crisis en las

puertas.

Con todo, se realizaron importantes esfuerzos y al finalizar 2008, el sistema tenía 722.305

solicitantes acumulados, con 592.648 valoraciones de las que resultaban 442.509

dependientes con derecho a atención de los que algo más de la mitad tenía resolución PIA

(228.613).

Estado del SAAD por comunidades autónomas a 31 de diciembre de 2008 en función de la desatención (eje x) y de la cobertura (eje y). La desatención se representa mediante el nº de personas sin PIA

por cada mil personas con derecho reconocido. La cobertura se calcula mediante el nº de PIAs por cada mil habitantes de la comunidad autónoma. El tamaño de la esfera representa el de la comunidad autónoma en habitantes y las líneas representa el promedio para todo el Estado.

Gráfico 1. Elaboración propia. FUENTE: Datos SISAAD-IMSERSO.

2. Expansión (2009/2011). Tras estos turbulentos inicios en los que algunos fallos del

sistema se consolidaron como estructurales, el Sistema entró en una fase de expansión, con

un desarrollo frenético y dinámico llegando a alcanzar 738.000 beneficiarios con

prestaciones o servicios. Eso sí, las diferencias interterritoriales se siguieron acentuando.

El sistema de financiación de la Ley, con un Nivel Mínimo garantizado por el estado (una

cuantía por dependiente en función de su grado y nivel) y un Nivel Acordado (una cuantía

anual para las C.A. en función de diferentes criterios) ya denotaba que el esfuerzo

autonómico –con la presión de la obligación de atender- iba en incremento sobre el de la

AGE, que decrecía a medida que el sistema atendía a más personas.

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La perspectiva no se mostraba nada halagüeña previendo el impacto de la crisis sobre los

presupuestos públicos y en mayo de 2010, el Gobierno Zapatero introduce las primeras

modificaciones en la Ley que afectaron al alargamiento de los plazos para el devengo y

retroactividad de las prestaciones económicas y que matizó que el derecho de las personas

dependientes se haría efectivo desde la fecha de la resolución de las prestaciones y servicios

(PIA). Esto último suponía que la dilación administrativa era un camino elegible para muchas

comunidades ante la imposibilidad de atender a la demanda. Si la solicitud o la resolución de

grado y nivel se quedaban en un cajón, la persona dependiente no podía reclamar nada y

cuando lo hacía, la maquinaria administrativa alegaba que al expediente le faltaba algún

papel…

Se aprecia entonces un freno en los datos de gestión cuyo mejor exponente es el

incremento anual de personas atendidas que en 2011 fue tan solo de algo más de 80.000

frente a los casi 200.000 del año anterior:


No obstante, el SAAD seguía avanzando a finales de 2011 ya había 1.600 solicitudes activas

acumuladas con casi un millón y medio de personas valoradas, de las que 1.280.000 poseía

algún grado de dependencia.

En diciembre de 2011, algo más de un millón de personas dependientes (1.044.000) tenía

derecho a atención en aquel momento, de los que 738.000 realmente recibían algún tipo de

prestación o servicio.

228.613

238.182

194.602

80.682

12.964

2.291

-17.575

59.842

69.455

-50.000

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

2007-2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Incremento neto anual en personas atendidas 2008-2016

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por cada mil personas con derecho reconocido. La cobertura se calcula mediante el nº de PIAs por cada mil habitantes de la comunidad autónoma. El tamaño de la esfera representa el de la comunidad autónoma en habitantes y las líneas representan el promedio para todo el Estado.


3. Retroceso y demolición (2011/junio 2015): Con un buen número de problemas

acumulados, entre los que no olvidar una deuda de 1.034 millones euros que el Ministerio

tenía con las arcas de la Seguridad Social por las cotizaciones de las cuidadoras familiares,

cuando el Sistema debía acometer su última fase de implantación: la incorporación de las

personas dependientes con Grado I; se produjo un cambio de gobierno (noviembre de 2011)

que da inicio a una fase de recorte de derechos que culminará con la aprobación del Real

Decreto-ley 20/2012.

La medida funcionó y años más tarde el Gobierno admitió ante la Comisión Europea, el BCE

y el FMI (Actualización del Programa de Estabilidad) que la misma supuso unos ahorros de

más de mil cuatrocientos millones de euros solo hasta 2014:

Racionalización del sistema de dependencia

Los datos estructurales y las cifras más significativas del gasto en materia de

dependencia plantearon la necesidad de corregir una situación que ponía en riesgo la

viabilidad del Sistema de Ayuda a la Dependencia. Para ello el Real Decreto ley

20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y

fomento de la competitividad, estableció, entre otras, medidas relativas a las cuantías

correspondientes al Nivel Mínimo de protección garantizado; las cuantías máximas de

las prestaciones económicas por cuidados en el entorno familiar; la eliminación de la

financiación estatal de las Cotizaciones a la Seguridad Social de los cuidadores no

profesionales y la modificación del calendario de aplicación de los servicios y

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prestaciones para quienes se encontraban en una situación de Dependencia Moderada,

que se retrasó hasta julio de 2015. Las medidas contenidas en este RDL acometían

mejoras para garantizar la sostenibilidad, y han permitido alcanzar los objetivos de

ahorro presupuestario previstos para el periodo 2012-2014. Así, el ahorro acumulado

desde julio de 2012 hasta 2014 se estima en 1.473 M€.

Actualización del Programa de Estabilidad 2015-2018. (págs. 81-82). Accesible en: http://www.mineco.gob.es/stfls/mineco/comun/pdf/150504_np_actestabil.pdf

El Real Decreto Ley 20/2012 supuso la colocar al SAAD en una parálisis tal que el sistema

apenas podía incorporar nuevas personas atendidas en la medida en que iban causando

baja los ya atendidos. Considerando que la lista de desatendidos a finales de 2011 era de

más 300.000 dependientes y que mayoritariamente se trata de personas mayores, se

empezó a producir un trágico espejismo estadístico: la lista de espera descendía aunque el

número de personas dependientes atendidas no avanzaba:


Las diferencias interterritoriales se acentuaron y en los ejercicios 2012, 2013 y 2014 la

cobertura del sistema apenas avanzó exceptuando lo dicho para la disminución de la lista de

espera:

738.587 751.551 753.842 736.267 796.109 865.564

305.941 231.119 190.503 157.455

384.326348.309

31-12-11 31-12-12 31-12-13 31-12-14 31-12-15 31-12-16

Personas atendidas y personas pendientes de recibir prestación o servicio

atendidos pendientes de prestación

http://www.mineco.gob.es/stfls/mineco/comun/pdf/150504_np_actestabil.pdf

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Sin duda lo más doloroso de esa etapa ha sido el abandono de las personas con derecho a

atención que en muchos casos causaron baja por fallecimiento antes de tener aprobado un

plan de atención con las consiguientes prestaciones o servicios. A ese dolor hay que añadir

la indignidad de presentar los datos de bajada de la lista de espera como un éxito de la

gestión gubernamental.

El Observatorio ha estimado por diferentes métodos que cada año desde 2011 han

fallecido entre 25.000 y 30.000 personas sin haber podido ejercer sus derechos en forma

de percepción de prestaciones o recepción de servicios. Entre 2012 y 2016 fallecieron casi

150.000 personas sin llegar a recibir las atenciones del SAAD.

2012 2013 2014 2015 2016

Total periodo

Total bajas SAAD en cada año (personas con derecho a atención)*

118.934 90.621 97.072 113.086 127.501 547.214

Causan baja teniendo recibiendo atenciones PIA*

83.254 63.435 67.950 89.191 93.955 419.249

Causan baja sin recibir atenciones PIA 35.680 27.186 29.122 23.895 33.546 149.429

* Información extraída de evaluaciones e informes del IMSERSO

Es cierto que las bajas sin recibir atención no siempre son por causa de fallecimiento.

También se dan casos de caducidad de expedientes administrativos, desistimientos de

usuarios e incluso pérdida de la condición de titular del derecho por revisión del grado de

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dependencia. No obstante es obvio que la inmensa mayoría de tales bajas sin llegar a

percibir prestaciones o servicios provienen del deceso de los titulares del derecho.

Además, a esos fallecidos sin atención habría que añadir todos aquellos cuyo expediente de

tramitación fue dilatado por periodos insufribles de tiempo, de forma que no llegaron ni

siquiera a obtener una resolución de grado. Estos casos no aparecen en las estadísticas (son

parte de los 100.000 acumulados pendientes de valoración).

En resumen, la reforma de 2012 fue presentada con la habitual sobrecarga de eufemismos

de mejora de la eficiencia, racionalización del sistema y así un largo etcétera, pero sus

consecuencias en términos de infrafinanciación de las comunidades autónomas; de recortes

en prestaciones y servicios; de colapso del sistema como para atender nuevos usuarios; de

restricción de derechos; de coste de oportunidad y de enorme sufrimiento son una verdad

incontrovertible.

4. ¿Recuperación? (julio 2015-diciembre 2016): La demolición del sistema,

reflejada en la tendencia negativa en incorporación de nuevos atendidos, se modifica en la

segunda mitad 2015. En julio de 2015 se incorporaban al sistema con derecho reconocido

todas las personas dependientes moderados (con Grado I) cuyos derechos de habían

demorado hasta entonces.

Se revierten las tendencias y se produce una mejora en los datos de gestión debida

seguramente a múltiples aspectos, entre las que están:

o los empujes propios de periodos electorales que han vivido las comunidades autónomas,

o el acceso a atenciones por parte las personas con Grado I, cuyos servicios y prestaciones

son menos costosos (menor importe en cuantías económicas de las prestaciones y más

servicios low-cost)

o el efecto inducido de la atención que ya se prestaba a personas con Grado I desde los

servicios sociales (muchas veces municipales) con teleasistencia o ayuda a domicilio, lo

que facilita un mero trasvase de dichas personas al SAAD, impulsando el procedimiento

de valoración y dictamen pero sin necesidad de poner en marcha nuevos servicios o sin

consumir recursos financieros ex novo.

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Esta tendencia de recuperación se mantiene en el último año: 2016, en un escenario sin

muchas variaciones, pero que carece de suficiente ritmo como para dar cobertura en un

plazo razonable a las 355.596 personas que están al finalizar el año en espera.




Si no entrasen nuevos solicitantes, con el ritmo actual de incorporaciones, se tardaría más

de cuatro años en atender a todos. Pero esa estimación ficticia tampoco funcionaría porque

como se ve en las gráficas precedentes una comunidad se acerca a la plena atención

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mientras que aún hay nueve que superan el 25% de dependientes en espera sobre los

atendidos.

El reto de llegar a la plena atención (atender a 350.000 personas más y mantener

únicamente la espera para las personas en proceso de valoración y PIA (que está limitado

legalmente a 6 meses) se antoja imposible en las actuales circunstancias, considerando la

desinversión acumulada por parte de la AGE en la financiación que en 2016 ha superado con

creces los 4.000 millones de euros y en un escenario postelectoral que anticipa nuevas

restricciones presupuestarias por exigencia de reducción del déficit.

Para finalizar este recorrido, incorporamos algunos gráficos de evolución de diversos

parámetros en los que se aprecian las mencionadas etapas de expansión, freno y lenta

recuperación:



360,0

278,5

71,0

-11,1-26,3 -28,7 -33,4

33,4

1.2091.280 1.269 1.243 1.214 1.180 1.214

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

-100

-50

0

50

100

150

200

250

300

350

400

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

nº

PER

SON

AS

VA

LOR

AD

AS

DEP

END

IEN

TES

a 3

1/1

2 (

Mill

are

s)

INC

REM

ENTO

INTE

RA

NU

AL

NET

O (

Mill

are

s)

Nº Personas dependientes 2009-2016

Saldo anual nº pers. dependientes (esc Izda) nº personas dependientes (esc Dcha)

294,2 171,9 155,6

-61,9-38,3

-50,6

286,7 33,4

738

889

1.045983

944894

1.180 1.214

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

-100

-50

0

50

100

150

200

250

300

350

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

nº

PER

SON

AS

CO

N D

EREC

HO

a 3

1/1

2 (

Mill

are

s)

INC

REM

ENTO

INTE

RA

NU

AL

NET

O (

Mill

are

s)

Personas con derecho reconocido 2009-2016

Saldo anual pers. con derecho (esc Izda) nº personas con derecho a atención (esc Dcha)

10-2-2017

16



Llamamos la atención sobre que los datos presentados hasta ahora reflejan la situación global

del sistema en todo el Estado. Dedicaremos un apartado más adelante a la presentación de

estos datos por territorios autonómicos dada la enorme variabilidad y los desequilibrios que

presenta la gestión.

238,2

194,6

80,7

13,02,3

-17,6

59,869,5

739 752 754 736

796

866

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1.000

-50

0

50

100

150

200

250

300

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

nº

ATE

ND

IDO

S a

31

/12

(M

illar

es)

INC

REM

ENTO

INTE

RA

NU

AL

(Mill

are

s)

Personas atendidas 2009-2016

Saldo anual nº atendidos (esc Izda) nº atendidos (esc Dcha)

443

621

738

851889

1.032 1.045 1.028983

957 944917

894 877

1.1801.208 1.214

229

368

480

614658

716739

769 752 747 754 734 736 738

796826

866

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

dic-08 jun-09 dic-09 jun-10 dic-10 jun-11 dic-11 jun-12 dic-12 jun-13 dic-13 jun-14 dic-14 jun-15 dic-15 jun-16 dic-16

Mill

ares

Evolución de personas con derecho a atención y personas atendidas desde diciembre de 2008 (estadística oficial SISAAD depurada) unidad: miles de personas

Personas con derecho a atención Personas atendidas

Real Decreto-ley 20/2011 (restringe el

acceso al Grado I y retrasa calendario)

Real Decreto-ley

20/2012 (recorta el gasto en dependencia)

Entrada en vigor derecho a moderados

EXPANSIÓN RECUPERACIÓN RETROCESO

10-2-2017

17

II. SITUACIÓN ACTUAL.

TODAS LAS PERSONAS DEPENDIENTES YA TIENEN DERECHO A RECIBIR ATENCIONES:

Como ya se ha dicho, el 1 de julio de 2015 se completó el calendario progresivo de

implantación de la LAPAD tras las dilaciones, materializadas en sucesivas reformas de su

disposición final 1ª, la última de la cuales vino dada por el Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio

de 2012, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la

competitividad.

El calendario inicial de la LAPAD establecía que la atención a la totalidad de las personas

dependientes (culminando con el reconocimiento de derecho para la todas las personas con

dependencia moderada, es decir, con Grado I) se alcanzaría en enero de 2013. Esta fecha ha

sufrió así un retraso de dos años y medio.

Los datos sobre desatención (personas con derecho reconocido que aún no reciben prestación

o servicios) se han de analizar a la luz de esto último, puesto que el 1 de julio de 2015 se

incorporaron al sistema con derecho nada menos que 310.000 personas valoradas con Grado I,

lo que incrementó sensiblemente la lista de espera:

Gráfico 14. Elaboración propia. FUENTE: IMSERSO. Datos SISAAD. NOTA: El dato de atendidos a 31/12/2014 se presenta corregido conforme a la modificación de datos de personas atendidas en Canarias, según información que consta en actas de la Comisión Delegada del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

El gráfico anterior muestra cómo la lista inicial de “limbo” de la Dependencia pasó de 157.000

personas a principios de 2015 a los actuales 348.000.

752.005 751.551 753.842 736.267 796.109 865.564

305.941231.119 190.503 157.455

384.326348.309

215.608288.898

298.225320.114

230.204 251.194 287.620 309.658 324.115 305.092

108.971 100.514 114.094 71.198 106.164 103.238

0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

1.600.000

1.800.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia en España (31 diciembre 2011 a 31

de diciembre de 2016)

Atendidos Desatendidos Grado I (con derecho 01/07/15) No dependientes Ptes de valoración

10-2-2017

18

La distribución actual de las personas dependientes por grados es la siguiente:

1.213.873 personas dependientes que precisan de la atención de otras personas o ayudas importantes para realizar actividades

básicas de la vida diaria (ABVD), o de otros apoyos para su autonomía personal…

… al menos una vez al día o tiene necesidades de apoyo

intermitente o limitado para su autonomía personal

… dos o tres veces al día, pero no requiere el apoyo

permanente de un cuidador o tiene necesidades de apoyo extenso para su autonomía

personal

… varias veces al día y, por su pérdida total de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, necesita el apoyo indispensable y continuo de

otra persona o tiene necesidades de apoyo

generalizado para su autonomía personal

GRADO I GRADO II GRADO III

394.212 personas (32,5%) 455.741 personas (37,5%) 363.920 personas (30,0%)

Del total de personas valoradas como dependientes, el sistema atiende con alguna de las

prestaciones o servicios indicados en la Ley al 71% (865.564 personas). El 29% restante

(348.309 personas) está aún a la espera de recibir las atenciones a las que tienen derecho. El

último año de gestión se ha mejorado la tasa de cobertura pero es obvio que el camino por

recorrer es aún inmenso al ritmo de atención actual.


Por otra parte, por la aplicación gradual del calendario de implantación, lo lógico sería que las

personas pendientes de recibir servicio o prestación coincidiesen con la dependencia

moderada (Grado I), pero lamentablemente esto no es del todo así.

Dependientes atendidos;

856.452; 71%

Dependientes desatendidos

(lista de espera);

355.596; 29%

Situación de 1.212.048 personas valoradas como dependientes a 31 de octubre de 2016

10-2-2017

19

De hecho, más de 122.000 personas con derecho y no atendidas tienen grados II o III de

dependencia (un 35% sobre el total de desatendidos):

Gráfico 16. Elaboración propia. FUENTE: IMSERSO. Datos contenidos en la comunicación remitida a las comunidades autónomas sobre la nueva estructura de la información SISAAD, con datos a 31 de diciembre de 2016.

Resulta inadmisible que 122.00 personas con grados III y II estén aún sin PIA dadas sus

necesidades de cuidados y apoyos generalizados que son imprescindibles para el

mantenimiento de una vida digna de ser vivida; tanto ellos como de sus familias.

Es evidente que las atenciones para estos grupos tienen más coste por su mayor intensidad, de

la misma forma que las prestaciones económicas son, inicialmente, de mayor cuantía.

La excusa que se utilizó para aplazar la entrada en vigor del derecho para los dependientes

moderados (atender antes a los que estaban peor) no parece haber sido la tónica de las

atenciones dadas en todos los lugares.

Se puede correr el peligro de que algunos territorios opten más por ofrecer PIAS menos

costosos (para los Grado I), dejando de lado al contingente de grandes dependientes (uno de

cada tres de la lista de espera).

En todo caso, considerando únicamente el último año (2016), los parámetros básicos de la

gestión del sistema han evolucionado de manera favorable por primera vez en varios años, y

muy especialmente en el último semestre:

168

698

226

122

-

100

200

300

400

500

600

700

800

900

Grado I Grados II y III

Atendidos / desatendidos por Grado de dependencia a 31 de diciembre de 2016 (en miles de personas)

atendidos desatendidos

10-2-2017

20

EVOLUCIÓN SAAD 31/12/15 - 31/12/16

SOLI

CIT

UD

ES

acti

vas

Solicitudes a 31/12/2015 1.610.714

Solicitudes a 31/12/2016 1.622.203

dif anual (nº) 11.489

dif anual (%) 0,7%

PER

SON

AS

VA

LOR

AD

AS

con

exp

. ac

tivo

Personas valoradas a 31/12/2015 1.504.550

Personas valoradas a 31/12/2016 1.518.965


dif anual (%) 1%

PER

SON

AS

CO

N

DER

ECH

O Personas con derecho a prestación a 31/12/2015 1.180.435

Personas con derecho a prestación a 31/12/2016 1.213.873


dif anual (%) 2,8%

ATE

ND

IDO

S Personas atendidas a 31/12/2015 796.109

Personas atendidas a 31/12/2016 865.564


dif anual (%) 8,7%

SER

VIC

IOS

ENTR

EGA

DO

S (s

in P

AP

ni

tele

asis

ten

cia)

Servicios a 31/12/2015 467.788

Servicios a 31/12/2016 504.768


dif anual (%) 7,9%

P.E

CU

IDA

DO

S

FAM

ILIA

RES

Reciben P.E. por cuidado familiar a 31/12/2015 360.505

Reciben P.E. por cuidado familiar a 31/12/2016 361.209

dif anual (nº) 704

dif anual (%) 0,2%

Destaca como dato más positivo el incremento de personas atendidas en un 8,7% para el

periodo anual (casi 70.000 atendidos más).

También parece positivo el incremento de los servicios entregados en un 51,3% anual.

El incremento de solicitudes activas viene dado seguramente por la expectativa abierta con la

incorporación de las personas con dependencia moderada.

10-2-2017

21

SOLICITUDES, VALORACIONES Y GRADOS:

a) Solicitudes

La variación de nuevas personas solicitantes (Gráfico 17) se mantiene, si bien esta dinámica

tiene su explicación si se considera que nueve años ha sido tiempo suficiente para que todas

aquellas personas que se crean con necesidad de apoyos hayan solicitado ya un

reconocimiento de dependencia.

Se aprecia un ligero repunte en las solicitudes en 2016 que podría deberse al incremento de

expectativas favorables para las personas con Grado I y a la necesidad de reactivar expedientes

que habían sido demorados hasta la caducidad en las fases anteriores de implantación.

Gráfico 17. Elaboración propia. FUENTE: IMSERSO. Datos SISAAD. Los saltos de junio 2009 y de mayo 2011 se deben a

depuraciones de datos en el sistema.

Lógicamente se trata de un sistema en evolución constante de forma que llega un momento

en que, una vez implantado, las nuevas solicitudes se producirán únicamente en la medida en

que aparezca nueva población susceptible de ser considerada dependiente a un ritmo más o

menos sostenido y posiblemente con un leve crecimiento neto fruto de la evolución

demográfica de la población española.

El ritmo actual (2016) de saldo de solicitudes activas arroja un saldo medio de 957

solicitudes/mes.

El IMSERSO no ofrece actualmente información mensual acumulada (está previsto que así sea)

pero el borrador del nuevo modelo de informe mensual remitido a las CCAA para su revisión,

construido con datos hasta 31 de diciembre de 2015 reconocía que el sistema habría tramitado

desde el inicio hasta ese momento más de tres millones de solicitudes.

-150000

-100000

-50000

0

50000

100000

150000

PER

SON

AS

SOLI

CIT

AN

TES

Incorporación mensual de solicitudes (saldo) desde enero de 2007 hasta 31 de dic de 2016

10-2-2017

22

b) Valoraciones

Entre los años 2011 y mediados de 2014 la cifra de personas pendientes de valoración en cada

mes se ajustó a una media de 100.000 personas. (Gráfico 18)

El abrupto descenso de personas pendientes de valoración a partir de abril de 2014 hizo que se

llegara a 72.000 personas pendientes de valoración en febrero de 2015. No obstante, a partir

de la entrada en vigor del derecho a las personas con Grado I, esta cifra ha vuelto a repuntar

hasta las 103. 000 personas pendientes de valoración.

Considerado el resultado de la aplicación del BVD (Baremo de Valoración de la Dependencia)

en los últimos meses, aproximadamente el 20% de quienes están pendientes de valoración no

alcanzará el Grado I, mientras que el 80% restante (82.600 personas) será dictaminado como

dependiente con su correspondiente Grado.

Gráfico 18. Elaboración propia. FUENTE: IMSERSO. Datos SISAAD..

c) Grados de dependencia

Considerando los expedientes activos, a finales de 2016, había un total de 1.518.965 personas

valoradas de las cuales 305.092 (20,09%) estaban dictaminadas como no dependientes.

Como ya hemos dicho al inicio de este informe, el resto; 1.213.873 personas, sí figuran como

valoradas con algún grado de dependencia. Las personas con grados I (dependencia

moderada) y II (dependencia severa), suman el 70% del total mientras que las personas con

grado III (gran dependencia) suponen actualmente el 30 % del total valorado.

103.238

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

jun-09 dic-09 jun-10 dic-10 jun-11 dic-11 jun-12 dic-12 jun-13 dic-13 jun-14 dic-14 jun-15 dic-15 jun-16 dic-16

MIL

ES D

E P

ERSO

NA

S

Evolución del nº de personas a la espera de valoración desde junio de 2009 hasta diciembre de 2016

10-2-2017

23


Llama la atención la evolución del número de personas dependientes valoradas con un Grado

III, ya que ha disminuyó de forma muy importante en los últimos cuatro años (Gráfico 20). En

diciembre de 2011 había 431.811 expedientes activos de personas con Grado III mientras que

en diciembre de 2015 el número descendía hasta las 349.795 personas (82.016 personas

menos) y en 2106 han aumentado a 363.920. (67.891 personas con gran dependencia menos).


El rápido ritmo de las bajas (200.000 personas en 4 años) que se producen entre quienes

tenían una valoración de grado III con alguno de los dos niveles que había antes de que se

unificaran (julio de 2012), nos da la idea de la fragilidad de mucha de la población dependiente

y de su mortalidad. Si bien esto ocurre también con los grados II y I (Gráficos 21 y 22):

GRADO III30,0%

GRADO II

37,5%

GRADO I32,5%

Distribución valoraciones grado y nivel de dependencia a 31 de diciembre de 2016

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

450.000

500.000

EVOLUCIÓN RECONOCIMIENTOS GRADO III - Gran Dependencia

III-2 III-1 III

10-2-2017

24


En cuanto al descenso de los Grado I, muy posiblemente la activación de derecho a atención

para expedientes que fueron valorados hace años esté dando lugar a revisiones de grado y a

bajas por desistimiento o caducidad de manera que se depuren los datos para adecuarlos a las

situaciones reales actuales.


El dinamismo de altas y bajas de personas valoradas como dependientes se observa en el

siguiente gráfico:

Gráfico 23. Elaboración propia. FUENTE: IMSERSO. Datos SISAAD.

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

450.000

500.000

EVOLUCIÓN RECONOCIMIENTOS GRADO II - Dependencia Severa

II-2 II-1 II

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

450.000

500.000

EVOLUCIÓN RECONOCIMIENTOS GRADO I - Dependencia moderada

I-2 I-1 I

-60000

-40000

-20000

0

20000

40000

60000

80000

jun.-11 dic.-11 jun.-12 dic.-12 jun.-13 dic.-13 jun.-14 dic.-14 jun.-15 dic.-15 jun.-16 dic.-16

INCREMENTO S/MES ANTERIOR DE VALORACIONES POR GRADO Y NIVEL DE DEPENDENCIA. junio 2011 - junio 2015

GRADO III III-2 III-1 GRADO II II-2 II-1 GRADO I I-2 I-1

ALTAS

BAJAS

10-2-2017

25

PRESTACIONES Y SERVICIOS:

Si hay algo que reseñar en este aspecto es la disminución paulatina que se ha dado en la

prestación económica por cuidados en el entorno familiar. El Real Decreto-ley de julio de 2012

redujo las cuantías a percibir (inicialmente en una media del 15%) y este factor, unido a la

modificación del sistema de reparto del Nivel Mínimo (financiación del Estado a las CCAA) que

incentiva el incremento de los servicios en detrimento de la prestación por cuidados familiares

y a la retirada de la financiación de las cotizaciones a la seguridad Social de las cuidadoras, han

sido los responsables de la reducción paulatina de los PIA de prestación económica.

Gráfico 24. Elaboración propia. FUENTE: IMSERSO. Datos SISAAD.

En el otro sentido, los servicios han ido ganando terreno y esto se aprecia especialmente para

los de residencia y para la Ayuda a Domicilio de forma que ya son menos de la mitad de las

personas dependientes los que perciben prestación por cuidados familiares:

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

450.000

500.000

Evolución PIAS activos por tipo de servicio/prestación en el TOTAL DE ESPAÑA (1 JUN 2008 - 31 DIC 2016)

Prom aut y prev Teleasist Ayuda domicilio Centro día Residencia PE VS PE C E F PE A P

10-2-2017

26


El resultado del saldo de PIA de atenciones en cada año muestra cómo tras dos años de

reducción de atenciones prestadas (2013 y 2014) por fin se apreció una cierta recuperación en

2015 y se mantiene en 2016 (Gráfico 26) ya que sin considerar las atenciones low cost

(teleasistencia y prevención) el incremento anual supera los 37.000 PIA:


Si realizamos el análisis del último año (saldo neto anual por tipo de atención) vemos cómo el

mayor incremento se ha producido en la teleasistencia domiciliaria y la ayuda a domicilio. Las

PECEF apenas aumentaron en el año 2016 en 704, rompiendo la tendencia de los últimos años.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Evolución relativa PIAS en el total de ESPAÑA jun 08 - dic 16 (sin PEAP, teleasistencia, ni promoción de la

autonomía y prevención)

PE C E F Residencia Ayuda domicilio PE VS Centro día

155.891

239.857

195.442

87.186

21.205

-6.085 -12.497

37.168 37.706

-50.000

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

Crecimiento neto anual en nº de servicios/prestaciones (sin PAP ni Teleasistencia)

10-2-2017

27


En el global del año 2016, el saldo positivo de incremento de atenciones asciende a 71.000

atenciones más que las prestadas 31 de diciembre de 2015.

Después analizaremos ampliamente el apartado económico pero podemos avanzar que la

relación entre atendidos y coste por tipo de prestación o servicio es un importante factor que

se ha de considerar por parte de los gestores autonómicos y que afecta también a los copagos

por servicios.


Si excluimos del cálculo la prevención y promoción de la autonomía y la teleasistencia y nos

centramos en los servicios de mayor intensidad, la atención residencial consume más de la

mitad de los recursos económicos del sistema (52,4% del gasto) ofreciendo una cobertura que

no llega actualmente al 18% de las personas atendidas.

9.393

23.884 22.945

1.268

3.337

7.113

704

2.339

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

∆Prevención ∆Teleasist ∆ Ayuda domicilio

∆ Centro de día

∆ Residencias ∆ PE VS ∆ PE CEF ∆ PE AP

Crecimiento neto por tipo de atención (últimos 12 meses)

Total neto: 70.967 atenciones

19,7%

9,9%

17,5%

10,5%

41,7%

0,7%

11,9% 10,9%

52,4%

5,9%

18,4%

0,5%

AYUDA DOMICILIO C DÍA/NOCHE RESIDENCIA PEVS PECEF PEAP

Relación atenciones/gasto SAAD 2016

% ATENCIONES % COSTE s/total

10-2-2017

28

Las prestaciones económicas por cuidados familiares ofrecen un dibujo casi contrario. Con un

consumo del 18,4% de los recursos ofrecen cobertura al 41,7% de los usuarios atendidos.

La ayuda a domicilio (19,7%) supera ya al número de usuarios de residencia pero el consumo

de recursos significa tan solo un 12% del global de gasto.

La prestación económica vinculada (condicionada a la adquisición por parte de la persona de

un servicio en su entorno) aún no tiene una cobertura excesivamente amplia (10,5% de las

personas atendidas) pero ofrece una ratio de coste muy interesante ya que el consumo de

recursos para esa cobertura no alcanza el 6% del gasto.

En el análisis por territorios autonómicos del Observatorio se ve cómo los territorios que han

optado por favorecer la prestación económica vinculada están obteniendo mejores ratios de

cobertura, de creación y mantenimiento del empleo y de generación de retornos. En términos

meramente económicos parece presentar una buena relación de coste-eficiencia.

En otras ocasiones nos hemos posicionado relativamente a favor de esta prestación siempre y

cuando se dieran algunas condiciones mínimas:

- Decisión libre del usuario, con prescripción pública, sin que la empresa prestadora de

servicios pueda limitar el acceso. Esto impide que, por ejemplo, un proveedor privado

pueda “evitar” a los usuarios que previsiblemente vayan a generar mayor coste y menor

beneficio haciendo filtros previos.

- Control público de precios. Esto es, limitando mediante pacto con el sector privado

(lucrativo o no lucrativo) los precios de los servicios a las personas dependientes, dentro de

unos márgenes asumibles por las mismas. Esto va más allá de la fórmula de concierto

(compra de plazas por parte de la administración) sino de regular en lo posible el mercado

de manera que se asegure el acceso y que no operen únicamente los mecanismos de oferta

y demanda.

- Asegurar y ejercer la inspección y el control públicos de la calidad y dignidad de los servicios

ofertados.

De no darse estas condiciones, la prestación económica vinculada al servicio no pasa de ser un

peligroso cheque-servicio en el que el usuario queda sometido a las condiciones impuestas por

el mercado, impidiendo así el acceso a las rentas medias y bajas y a las personas que

requerirán cuidados de alta intensidad.

10-2-2017

29

En todo caso, creemos que tampoco se debe caer en la demonización de las prestaciones

económicas por cuidados familiares, aunque sea una buena noticia el avance de los servicios

frente a aquellas.

En realidad no se trataría tanto de apostar definitivamente por una opción u otra, sino de

garantizar, en la medida de lo posible, que las personas dependientes y sus familiares puedan

elegir entre el mayor abanico posible de opciones dependiendo de sus circunstancias y de

sus necesidades reales. Algo que el SAAD está muy lejos de lograr por la falta de flexibilidad

del sistema (incompatibilidades), por la inadaptación de los servicios a las necesidades reales

de las personas y por lo menguado actualmente de las prestaciones económicas por cuidados

en el entorno a lo que se añade la falta de atención a los/as cuidadores familiares.

En la escasísima posibilidad de elección actual se esconde –como hemos venido reiterando en

todos los dictámenes, la lacra de un fuerte impacto negativo de género en materia de

dependencia. En esto hay dos graves problemas:

- Muchas mujeres se convierten en cuidadoras no por libre elección, sino por imposición

económica y social. La fuerza de trabajo potencial (muy feminizada) que se está derivando a

los cuidados sin cobertura ni consideración es enorme.

- Los hombres no asumen el papel cuidador, lo que redunda en una asignación

discriminatoria de las funciones de cuidado retroalimentando la desigualdad.

Para terminar este apartado dedicado a los servicios, cabe decir que la prestación económica

por Asistente Personal sigue sin despegar (0,5% del total de atenciones desplegadas) aun

cuando el Observatorio piensa que es uno de los servicios que debería recibir una mayor

apuesta ya que –aún siendo minoritaria su elección- se configura como imprescindible para el

mantenimiento de unos mínimos niveles de autonomía, especialmente en el sector de la

discapacidad.

Es también inaplazable clarificar y regular las figuras profesionales para este tipo de atención

(deben ser especializados y encajan muy bien con la generación de empleo a jóvenes) y

establecer las condiciones laborales y los regímenes especiales que sean precisos para

posibilitar el empleo autónomo de estos cuidadores.

10-2-2017

30

III. COSTES Y FINANCIACIÓN.

NOTA PRELIMINAR: Muchos de los datos que ofrecemos en este apartado tienen un valor estimativo y se han

construido basándose en:

- Los escasos datos oficiales ofrecidos y que solo alcanzan a la Administración General del Estado (Presupuestos

Generales del Estado en los que se contiene el Nivel Mínimo a transferir a la Comunidades Autónomas). Para

2016 se ha tomado el Mínimo devengado por las CCAA hasta el mes de noviembre remitido por el IMSERSO a

las comunidades en el borrador de evaluación de 2016. La nómina de diciembre se ha construido mediante

prorrateo entre las CCAA de la cuantía restante hasta el gasto previsto por el Nivel Mínimo.

- El modelo de costes de las atenciones del Observatorio que otorga unos valores de coste medio de los

diferentes servicios y prestaciones entregados (PIA) diferenciado por Comunidades Autónomas. Dicho modelo

de costes se ha ido perfeccionando desde 2008 y se nutre de informaciones oficiales de los organismos

autonómicos y de los informes de las entidades empresariales del sector de los cuidados. Este modelo se ha

contrastado además para su validación con los certificados de gasto emitidos por la Comunidades Autónomas

(ejercicio 2015) en el que apreció una desviación del 3,4% entre estos y las estimaciones publicadas por el

observatorio para ese ejercicio. Por territorios, dicha desviación puede acentuarse o reducirse.

- Para los copagos se han tenido en cuenta otros informes emitidos por expertos y las normativas autonómicas

que los regulan. Hemos de reconocer que este es un elemento que puede tener cierta fiabilidad en el cómputo

estatal pero que es muy difícil afinar cuando se desciende a los ámbitos autonómicos.

- Las estimaciones referidas a retornos se construyen promediando los resultados ofrecidos por algunos estudios

publicados a nivel provincial basados en cálculos de tasas de recuperación por servicios sociales mediante tablas

input-output y por el análisis HERMIN España que auspició el propio Ministerio en la memoria del SAAD de

2010. Se trata de retornos directos e indirectos que contendrían IRPF, cotizaciones a la Seguridad Social, IVA de

servicios, Impuesto de sociedades, etc…

- Finalmente, las estimaciones referidas a los empleos directos mantenidos por el SAAD se basan en las ratios

oficiales medias de personal asignado a los distintos servicios contenidas en el Acuerdo aprobado por el Consejo

Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia el 27 de noviembre

de 2008, publicado mediante Resolución Ministerial en el BOE nº 303, de 17 de diciembre de 2008. Las ratios

contempladas han sido: Teleasistencia = 0,01; Ayuda a domicilio = 0,33; Centro de Día = 0,25; Residencia = 0,50;

Prestación económica Vinculada = 0,4; Prestación económica para Asistente Personal = 1.

10-2-2017

31

CUÁNTO CUESTA Y QUIÉN LO PAGA:

Es obvio que un sistema que debe incrementar el número de personas atendidas en 348.000

no se verá necesariamente obligado a incrementar el gasto de forma notable.

El SAAD para el ejercicio 2015 ha supuesto un coste en atenciones (prestaciones y servicios) de

7.126 millones de euros.

El incremento de usuarios atendidos del último año y la mayor prevalencia de los servicios en

detrimento de las prestaciones económicas por cuidados familiares (más baratas) tienen su

lógico correlato en el gasto producido:

Gráfico 29. Elaboración propia. FUENTE: Datos SISAAD y Modelo de costes del Observatorio.

De hecho, el último trimestre de 2016 presenta ya el mayor gasto realizado nunca en atención

a la Dependencia, aunque otra cosa bien diferente es analizar sobre quién recae ese gasto de

manera directa.

La LAPAD considera tres financiadores:

La Administración General del Estado a través de:

- Un Nivel Mínimo que debería servir para garantizar la atención a todas las personas en

situación de dependencia. Las cuantías del nivel mínimo son capitativas, determinadas

por el grado de dependencia de la persona atendida y calculadas finalmente en base a

un coeficiente que pelaliza las Prestaciones Económicas por cuidados en el entorno si es

esa la prestación en el PIA.

- Un Nivel Acordado con cada Comunidad Autónoma y que se suprimió en 2012 y que se

ha seguido suprimiendo en los siguientes ejercicios (incluido 2016) a través de las

sucesivas Leyes de los Presupuestos generales del Estado.

604

739

913

1.0471.127

1.265

1.368

1.4611.533

1.5801.644 1.675

1.636 1.6621.622

1.574 1.579 1.580 1.563 1.574 1.600 1.593 1.586 1.578 1.584 1.6171.668

1.729 1.744 1.771 1.798 1.813

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

1.800

2.000

Mill

on

es

Gasto total estimado por trimestres (incluye el total de gasto soportado por todos los financiadores en atenciones: AGE; CCAA y usuarios vía copago servicios) unidad: M€

10-2-2017

32

Las aportaciones de la Administración Autonómica que deben igualar cada año, al menos, a

la aportación estatal por el Nivel Mínimo. A su vez, cada Comunidad Autónoma puede

establecer otra financiación que incremente las atenciones contenidas en la LAPAD, lo que

se consideraría un Nivel Adicional de financiación.

Las aportaciones de los usuarios (copago)

LA MENTIRA DE LA FINANCIACIÓN ADICIONAL:

Antes de continuar, debemos hacer un inciso respecto a la ficción contable de la supuesta

financiación estatal relacionada con los Fondos Adicionales regulados en la LOFCA y en la Ley

22/2009 ya que se trata de financiación que ni es finalista ni está ligada al gasto en

dependencia. El Gobierno –en los años más duros de recorte- utilizó y sigue aún utilizando

desde algún responsable ministerial el argumento de que la Ley tiene dos vía de financiación.

Falso.

La procedencia de tal argumento es el Informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas sobre el

SAAD, publicado en 2014. Sorpresivamente, y modificando sus propios criterios de cómputo de

su informe anterior, el Tribunal de Cuentas consideró las aportaciones estatales de la

Financiación Adicional de la Ley 22/2009 y las incluyó en el anteproyecto de informe

sumándolas al Nivel Mínimo que sí marca la Ley de Dependencia. Esto causó estupor, no solo

en los representantes autonómicos o en este Observatorio, sino entre muchos de los

Consejeros del propio Tribunal, algunos de los cuales emitieron duras notas internas llamando

la atención sobre la falta de solidez de tales postulados. Así el anteproyecto de informe fue

corregido, diferenciando la financiación afectada de la que no lo era pero citando –

extemporáneamente en nuestra opinión- las cantidades relativas a la Ley 22/2009.

Por hacer un resumen de algo que puede resultar muy farragoso, estamos hablando de una

“compensación” estatal a las CCAA (incremento de financiación aprobada por el Gobierno de

Rodríguez Zapatero) por considerar la necesidad acometer el creciente gasto y necesario

mantenimiento del Estado de Bienestar gestionado por las autonomías de Régimen Común

(Sanidad, Educación y Servicios Sociales). Para calcular dicha compensación se utilizaron

algunos criterios como el de la población ajustada o la población potencialmente dependiente

que se había cuantificado y publicado por el IMSERSO:

10-2-2017

33

Criterios de reparto de recursos adicionales financiación autonómica régimen común 2009:

A) Mantenimiento del Estado de Bienestar (4.900 M€)

75% Peso relativo de la variación de la población ajustada* entre 1999 y 2009 respecto al total

25%

Peso relativo de la variación de la población ajustada* en 2009 respecto al total 50% (12,5%)

Peso relativo de la población potencialmente dependiente (Resolución 21/05/2009 del IMSERSO)

40% (10%)

Peso relativo del número de personas reconocidas como dependientes con derecho a prestación. (Resolución 21/05/2009 del IMSERSO)

10% (2,5%)

B) Otros recursos

- 50 M€ para CCAA con dispersión de población superior a la media

- 50 M€ para CCAA con densidad de población inferior a la media

- Normalización lingüística (2,5 X financiación Ley 21/2001)

* La “población ajustada” es una forma de calcular unidades de necesidad a través de la ponderación de las variables: población; superficie;

dispersión; insularidad; población protegida equivalente (sanidad); población mayor de 65 años; población entre 0 y 16 años.

Para el ejercicio 2010 y siguientes (liquidable a partir de 2012) se planteaban en esta parte de la

financiación de las CCAA de régimen común los siguientes criterios:

Criterio reparto recursos adicionales 2010 y ss

1.200 M€ A) Peso relativo del número de personas reconocidas como dependientes con derecho a prestación. (Resolución 21/05/2009 del IMSERSO)

1.200 M€ B) Peso relativo de la variación de la población ajustada en 2009 respecto al total

Es decir, se utilizó como un criterio más el de población potencialmente dependiente pero en

ningún caso se debe vincular el criterio de distribución de fondos al gasto.

Pretender que la AGE financia la atención a la dependencia a través de este mecanismo,

aprovechando la enorme complejidad del asunto y utilizando de forma partidista y torticera el

informe de una Órgano del Estado ha sido una de las jugadas más indignantes y crueles de los

“años de plomo” y demolición del SAAD. En aquellos meses el mismo Gobierno reconocía ante

la Troika más de 1.500 millones de euros de recorte en dependencia… pero claro, aquello no

era para consumo interno. Por cierto, como el informe de fiscalización del Tribunal era a

iniciativa propia… el Parlamento no ha tenido siquiera la opción de recibirlo y ejercer la crítica

al mismo.

El actual Secretario de Estado, en sus últimas declaraciones, ya reconoce abiertamente que no

se trata de financiación afectada y llega incluso a proponer que sí lo sea. Bien está si se

consigue una cuantía equivalente, finalista y ex novo para la atención a la dependencia, pero

ello es algo cuya discusión compete fundamentalmente al Consejo de Política Fiscal y

Financiera.

Veremos por otra parte qué informa en mayo la comisión creada tras la Conferencia de

presidentes. Hasta entonces, ¡basta ya jugar sucio e inventarse una financiación que no existe!

10-2-2017

34

Incluso se ha llegado a insinuar que la culpa es de las Comunidades Autónomas que “se lo

gastan en otras cosas…”

El escándalo (sordo) es de tal magnitud que las evaluaciones del SAAD 2014 y 2015 no han sido

aprobadas por las Comunidades Autónomas (y por lo tanto no publicadas en el BOE) en el seno

del Consejo Territorial porque se niegan a que la evaluación incluya un argumento tan

peregrino. Alguien del TCu hizo le un flaco favor al SAAD y a las personas dependientes.

EVOLUCIÓN DEL GASTO EN DEPENDENCIA Y DISTRIBUCIÓN POR FINANCIADORES:

Gráfico 30. Elaboración propia. FUENTE: Datos SISAAD. PGE y Modelo de costes del Observatorio.


Sin contemplar el gasto que suponía para las arcas estatales el abono de la cuota de la

seguridad social de cuidadoras familiares -suspendido en 2013- se aprecia cómo el gasto

estatal ha ido en clara disminución desde 2010.

1.517 1.803 1.568 1.406 1.207 1.140 1.192 1.199

569881 1.068 1.133 1.219 1.231 1.316 1.455

1.789

2.9503.881 4.028 3.959 3.986

4.0904.472

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

CCAA

USUARIOS

AGE

39,2%32,0%

24,1% 21,4% 18,9% 17,9% 18,1% 16,8%

14,7%

15,6%

16,4% 17,2% 19,1% 19,4% 19,9% 20,4%

46,2%52,4%

59,6% 61,3% 62,0% 62,7% 62,0% 62,8%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Distribución aportación financiadores SAAD

AGE (%) USUARIOS (%) CCAA (%)

10-2-2017

35

En términos porcentuales de esfuerzo presupuestario, el panorama refleja el abandono estatal

de esta política social dejando, además, a las Comunidades Autónomas al albur de unos

escenarios de restricción que explican el estancamiento sufrido entre 2011 y 2014:

La aportación del usuario estimada está en torno al 20% del total del sistema y, como venimos

diciendo desde hace años, creemos que no es viable un incremento de la misma. Los modelos

econométricos de perfiles de renta de los mayores en España (las personas mayores son

evidentemente mayoritarias en el SAAD) demuestran que las aportaciones de los usuarios

están al límite.

La aportación estatal se ha quedado en el 17% del sistema y la autonómica llega al 63%.

La Ley 39/2006 plantea que la aportación autonómica debe igualar –al menos- a la aportación

estatal por los niveles mínimo y acordado (hoy suprimido). Tomando únicamente el gasto

público, el reparto de la carga debería ser similar para ambos niveles de la administración (y

además los costes de valoración, seguimiento, etc., que nuestro modelo no computa, son

soportados por las CCAA).

Lejos de suceder así, el esfuerzo relativo por gestores, una vez finalizado 2016, es de un 79%

para las CCAA y de un 1% para la Administración General del Estado:


La pregunta entonces es: ¿puede acometer el sistema la atención a 348.000 personas

dependientes que tienen derecho a atención y están en lista de espera?, ¿Cuánto costaría

esto? El coste total del SAAD en un modelo de plena atención con los actuales parámetros

ascendería a un total de 9.500 millones de euros.

Con el actual modelo de financiación y considerando las actuales e injustas medidas de carga

de los tres financiadores directos del sistema, el incremento para un año equivaldría a 2.378

millones de euros.

53,2%

40,7%

29,1% 26,1% 23,7% 22,2% 22,6% 21,1%

46,8%

59,3%

70,9% 73,9% 76,3% 77,8% 77,4% 78,9%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Distribución porcentual del gasto público en dependencia por años

total AGE Total CA

10-2-2017

36

En este escenario (sin modificar el actual modelo) simulando las cargas de con plena atención,

las Comunidades autónomas aportarían 6.000 millones de euros más de presupuesto propio,

la Administración General del Estado 1.500 M€ y los usuarios 2000 M€.

Si la lectura que se hace de esta política social es únicamente la lectura parcial y cortoplacista

del gasto, sin atender a los evidentes retornos, a la generación de empleo y a la necesidad de

avanzar en políticas inteligentes de mejora de la atención a las personas con problemas

sociosanitarios relacionados con la cronicidad que contengan y reduzcan el incremento del

gasto sanitario a medio plazo; no existirá solución a este galimatías.

GASTO PÚBLICO POR HABITANTE Y GASTO POR DEPENDIENTE:

El gasto público anual promedio por habitante en todo el Estado llegó en 2016 a los 120 € y el

gasto público anual promedio por dependiente atendido se sitúa cercano a los 6.800 €. Esta

cantidad ha ido en lógica disminución al incorporarse al sistema Grados que podrían requerir

menos intensidad de atención.



61,05 €

94,39 €

114,18 € 113,97 € 108,18 € 109,60 € 113,29 €121,80 €

- €

20,00 €

40,00 €

60,00 €

80,00 €

100,00 €

120,00 €

140,00 €

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Gasto público anual promedio por habitante ESPAÑA

7.687 €7.518 €

7.437 €

7.029 €

6.811 €6.978 € 6.964 €

6.833 €

€6.200

€6.400

€6.600

€6.800

€7.000

€7.200

€7.400

€7.600

€7.800

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Gasto público anual promedio por dependiente atendido ESPAÑA

10-2-2017

37

Otro parámetro posible es el gasto considerando la población potencialmente dependiente. Es

decir evitando el efecto que en el gasto/habitante pueda tener un territorio con menos

población susceptible de ser atendida (por mayor juventud de su población o menor número

de personas con discapacidad)

Así considerado, el gasto medio anual por persona potencialmente dependiente en España se

situaría en 555 euros/año. No obstante, por Comunidades Autónomas los parámetros de gasto

en 2016 presentan grandes diferencias:

EL RECORTE ACUMULADO 2012-2016:

El impacto de las medidas de recorte adoptadas en el RDL de julio de 2012 es cuantificable en

forma de recorte acumulado para las arcas autonómicas unido al ahorro por la supresión de las

cotizaciones a la seguridad social de las cuidadoras familiares.

La supresión del Nivel Acordado y la minoración del Nivel Mínimo (13% inicial; ahora mayor

para los Grado I) han supuesto un quebranto para las arcas autonómicas cercano a los 2.236

millones de euros. A esta cifra, habría que agregar el ahorro para el Estado de la supresión de

las cotizaciones a la seguridad social de cuidadoras no profesionales de cuatro ejercicios

completos (2013 a 2016)

En el ejercicio 2011, el importe devengado por la Seguridad Social en materia de cotizaciones

de cuidadoras ascendió a 357 millones de Euros. La supresión paulatina de estas cotizaciones

desde agosto de 2012 y definitiva en 2013 y siguientes arrojaría un recorte acumulado mínimo

de otros 1.538 millones de euros para el supuesto de que no se hubieran incorporado nuevos

cotizantes.

906,51 898,09

767,59 758,03 706,05

675,24 651,44

628,25 613,48 610,80

529,33 484,68

443,35 424,97 409,69 409,60 366,73

300,10

554,97

0,00 €

100,00 €

200,00 €

300,00 €

400,00 €

500,00 €

600,00 €

700,00 €

800,00 €

900,00 €

1.000,00 €

Gasto público (€ por población potencialmente dependiente) en 2016 por CCAA

10-2-2017

38

RECORTE ACUMULADO 2012-2016 EN DEPENDENCIA POR LA AGE: (millones de euros)

Ejercicio NIVEL

ACORDADO (suprimido)

NIVEL MÍNIMO (minorado

13%)

QUEBRANTO TOTAL A LAS CC.AA POR REDUCCIÓN DE

LA FINANCIACIÓN

SEGURIDAD SOCIAL CUIDADORAS (suprimido)

cálculo sobre gasto real 2011 y 2012 sin incremento

Total recorte estatal última

legislatura.

2012 283,2 M€ 99,4 M€ 382,6 M€ 110,0 M€ 492,6 M€

2013 283,2 M€ 183,5 M€ 466,7 M€ 357,0 M€ 823,7 M€

2014 283,2 M€ 173,4 M€ 456,6 M€ 357,0 M€ 813,6 M€

2015 283,2 M€ 181,3 M€ 464,5 M€ 357,0 M€ 821,5 M€

2016 283,2 M€ 182,3 M€ 465,5 M€ 357,0M€ 822,5M€

Totales 1.416,0 M€ 819,9 M€ 2.235,9 M€ 1. 538,0 M€ 3.773,9 M€

Tabla 1. Elaboración propia. Los importes de nivel acordado se refieren al importe anclado en 2011. La minoración del Nivel Mínimo a percibir por las CCAA se calcula con el 13% de promedio de reducción por este concepto contenido en el RD-Ley 20/2012. Las cotizaciones a la seguridad Social se han tomado del análisis de gasto por este concepto que figura en el Informe Memoria 2012 del SAAD, publicada en el BOE nº 184 de 2 de agosto de 2013 (pág 56485) tomando el importe de 2011 como referencia.

Sin entrar en otros aspectos, el impacto acumulado de las medidas de recorte del Real

Decreto-Ley 20/2012, hasta diciembre del 2016, ha sido de 3.773,9 millones de euros.

Los recortes que han afectado directamente a las arcas autonómicas pretendía ser

“compensados” con la aprobación en la misma norma de la reducción en las prestaciones

económicas por cuidados familiares en unos promedios del 15%. Es decir, las Comunidades

recibirían menos financiación pero se ahorrarían importantes cantidades por la reducción –

como mínimo- del 15% en las cuantías a abonar a las personas con PECEF.

Así el “ahorro” autonómico por disminución de las prestaciones económicas podría ascender a

los 968 millones de euros entre 2012 y 2016.

EMPLEO, RETORNOS Y COSTE DE OPORTUNIDAD:

a) Empleo

A pesar del escenario de penuria en materia de financiación, este es sin duda uno de los

sectores de actividad económica y de generación de empleo potencialmente más interesante

de los existentes en todo el sector servicios.

En 2016 (con datos a 31 de diciembre) estimamos que había más de 197.380 empleos directos

asociados a la LAPAD en España. Estos son los empleos directos del sector de los cuidados sin

considerar los empleos surgidos en las administraciones públicas a los efectos de valorar, hacer

seguimientos o soportar la gestión administrativa y contable de los expedientes de

dependencia.

10-2-2017

39

Gráfico 35. – Elaboración propia. Estimación basada en datos SISAAD y en las ratios oficiales medias de personal asignado a los distintos servicios (Resolución Ministerial en BOE nº 303, de 17 de diciembre de 2008). Las ratios contempladas han sido: Teleasistencia = 0,01; Ayuda a domicilio = 0,33; Centro de Día = 0,25; Residencia = 0,50; Prestación económica Vinculada = 0,4; Prestación económica para Asistente Personal = 1.

Incluso en los momentos de recorte, esta tendencia de crecimiento en el empleo directamente

asociado a la LAPAD no ha sido invertida.

Como se observaba en el gráfico 35, este es un sector que está generando un total de 35

empleos directos, estables y no deslocalizables por cada millón de euros de gasto público, cifra

muy mejorada sobre la de 2011 que estaba en 27 empleos estimados por millón.

En este parámetro es importantísima la diferencia entre los modelos de gestión de las

diferentes Comunidades Autónomas que ofrecen un amplio arco que va desde los 19 empleos

por millón hasta los 50 empleos por millón.

Bien es cierto que los diferentes modelos de gestión autonómicos implican unas notables

diferencias en cuanto a la generación de empleos por Comunidades Autónomas.

Gráfico 36. – Elaboración propia. Estimación basada en datos SISAAD por CCAA y en las ratios oficiales medias de personal asignado a los distintos servicios (Resolución Ministerial en BOE nº 303, de 17 de diciembre de 2008).

92.713

126.309

143.038 149.123

154.172 159.137

182.399

197.380

32,528,5 26,6 27,7

30,2 31,034,5 34,8

-

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Estimación empleos directos asociados al SAAD y empleos por millón de euros de gasto público

EMPLEOS VINCULADOS (esc. Izda.) Empleos por millón de € de gasto público (esc. dcha.)

50,1

44,442,1

35,5 35,433,5 33,1 32,9

31,6 31,0 30,127,6 27,1

23,5 22,821,2 20,7 20,7

34,8

-

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

Empleos directos vinculados al SAAD por cada millón de euros de gasto público en 2016

10-2-2017

40

La diferencia clave está en el modelo de prestaciones y servicios adoptado y en la optimización

del gasto público. Se oscila entre los 50 empleos por millón de euros en Castilla y León y los 21

de Cantabria o Baleares.

b) Retornos

Por último, nos referiremos a la estimación de los retornos a las arcas públicas de la inversión

en materia de atención a la Dependencia.

Tras la compilación de diferentes estudios sobre las tasas de recuperación en el sector de los

servicios sociales (generalmente elaborados mediante tablas input-output en relación a

diversos sectores productivos) y a la evaluación HERMIN España (que utilizaba la vía de medir

el impacto de la ausencia de la Ley 39/2006) hemos llegado a la hipótesis de que la tasa media

de recuperación del gasto cuando se prestan servicios está en torno al 0,385.

Aplicando esta hipótesis de retorno y poniéndola en relación al gasto público en cada año, el

resultado sería el siguiente:

Gráfico 37. Elaboración propia.

Por cada 100 euros de gasto público en Dependencia, en 2016, se recuperaron directamente

unos 40. El global recuperado en 2016 asciende así a 2.241 millones de euros sobre un total de

gasto público de 5.671.

Por supuesto, de nuevo apreciamos diferentes estimaciones según territorios en lo referido la

tasa de recuperación. Madrid tendría la mejor proporción de retornos sobre el gasto con un

44% y Murcia la peor con un 28,8% de recuperación.

874,75 €

1.382,02 €

1.755,22 €1.827,46 € 1.843,72 € 1.896,38 €

2.026,26 €

2.241,18 €

30,7%31,2%

32,6%

34,0%

36,2%37,0%

38,4%

39,5%

28,0%

30,0%

32,0%

34,0%

36,0%

38,0%

40,0%

42,0%

-

500

1.000

1.500

2.000

2.500

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Mill

on

es

Retornos estimados (M€) por el SADD-ESPAÑA (Seguridad Social, IRPF,

IVA...) y tasa de recuperación (%) sobre el gasto público anual.

Retornos obtenidos cada año (izda) Tasa de recuperación anual s/gasto público (dcha)

10-2-2017

41

Gráfico 38. Elaboración propia.

La activación de más servicios respecto a las prestaciones económicas y el incremento de

personas atendidas en 2016 habría dado lugar a los mejores datos de la serie.

Colocando los retornos directos al lado de los esfuerzos de los financiadores del SAAD (gráfico

37), resulta curioso observar cómo actualmente los retornos casi doblan en cuantía a la

aportación estatal.

Gráfico38. Elaboración propia. Para calcular los retornos directos estimados derivados de la actividad de servicios no se considera la PECEF.

44,4%

41,6% 41,1% 41,1% 40,8% 40,5%38,5% 38,1% 37,8% 37,7% 37,1% 37,0%

34,4% 34,2% 33,4%

29,9% 29,3% 28,8%

39,5%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

45,0%

50,0%

Estimación de % de retorno sobre el total de gasto público realizado

1.516,76

1.802,98

1.567,74

1.406,28

1.206,79

1.140,07

1.192,19

1.198,93

1.332,0

2.628,6

3.816,0

3.971,9

3.891,9

3.986,1

4.089,9

4.471,8

454,42

789,73

1.048,57

1.115,46

1.197,22

1.231,41

1.315,76

1.455,31

-874,8

-1.382,0

-1.755,2

-1.827,5

-1.843,7

-1.896,4

-2.026,3

-2.241,2

-3.000,00 -2.000,00 -1.000,00 0,00 1.000,00 2.000,00 3.000,00 4.000,00 5.000,00

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Contribución al Coste Neto en Atenciones a la dependencia por agente financiador y retornos fiscales (2009-2016)

RETORNOS USUARIOS CCAA AGE

10-2-2017

42

IV. DESIGUALDADES ENTRE TERRITORIOS.

No podemos dejar de dedicar un capítulo a este apartado porque la evolución general y los

datos actuales presentados hasta ahora como un todo en el territorio del Estado, poseen

importantísimas diferencias entre comunidades autónomas que conviene reseñar aquí porque

el problema de las diferentes velocidades en asumir la lista de espera, los problemas

acumulados, la cobertura diferenciada, etc… suponen, finalmente, que las personas

dependientes ejercen o no sus derechos en función del territorio de residencia.

Los informes detallados por comunidades que acompañan al dictamen dan buena cuenta de

ello. Aquí nos limitaremos a agrupar a las comunidades autónomas en cuatro grupos que

diferencian en función de la gestión de los últimos años referida al incremento de atenciones y

a la reducción de lista de espera:

a) Comunidades con atención prácticamente plena.

b) Comunidades que han progresado positivamente en los dos últimos años.

c) Comunidades Estancadas.

d) Comunidades en situación crítica para abordar la atención a la dependencia.

a) Comunidades con atención prácticamente plena: Castilla y León junto a Ceuta y Melilla son

los territorios que han logrado con su avance que la lista de espera esté ya recudida

prácticamente a la gestión normal de altas y bajas sin acumulados. Se aprecia el avance –

especialmente en Castilla y León de los últimos años:

60.493 60.650 61.827 62.04773.546

85.301

5.584 2.697 1.046 554

8.064

525

10.077 17.104 17.612 19.132

14.169

17.035 20.35122.789 24.225

24.2925.953

5.6995.717

4.538 6.0556.982

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Castilla y León, diciembre 2011 -

diciembre 2016)


10-2-2017

43

b) Comunidades que han avanzado positivamente: Aún tienen listas de espera abultadas pero

la tendencia –especialmente desde la atención a los moderados en julio de 2015 es positiva: Se

trata de Asturias, Baleares, Galicia, Madrid, Murcia y Valencia. Sobre esta última destacamos

que por fin parece iniciar un camino de recuperación que será muy duro considerando los años

de desidia que se han visto reflejados en los resultados de todos los dictámenes anteriores.

1.937 1.924 1.909 1.8992.348

2.568

184 138 89 88

310110

498 604 654 671

9381.074 1.140 1.126 1.221 1.231

194137 143 224 153 91

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

4.500

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Ceuta y Melilla, diciembre 2011 -

diciembre 2016)


14.261 14.208 15.561 15.35417.524

20.034

5.751 4.727 2.4321.205

4.428

3.7034.643 7.0726.755

6.639

5.847

6.9528.053

8.1788.103

8.080

5.0801.997 1.788

2.0143.253

3.313

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Asturias,diciembre 2011 -diciembre

2016)


10.311 9.37510.770 11.483 11.630

14.587

6.5426.704 4.120 2.332

5.673

3.963

2.877 3.9904.493

4.531

2.4573.733 4.191

4.4994.590

4.790

2.215637 613 1.433

1.848

1.839

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Baleares, diciembre 2011 -diciembre

2016)


10-2-2017

44

35.199 38.080 38.729 39.004 41.82349.101

27.977 22.916 18.106 14.877

23.67217.393

8.432 13.41513.832

14.904

8.1898.852

9.96910.477

11.159 11.310

9.828 3.8351.764 1.839

2.590 1.726

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

90.000

100.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Galicia, diciembre 2011 -diciembre

2016)


79.745 79.44189.098 90.038

101.304 108.817

16.750 19.68910.455 5.480

27.177 18.335

13.771

25.894 29.482 33.975

33.507

39.05643.564

49.926 48.56741.8376.447

7.1472.956

2.207 2.304

1.271

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

180.000

200.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Madrid, diciembre 2011 -diciembre

2016)


27.616 25.890 27.951 27.029 27.48532.134

10.7058.906

18.07612.047 12.477 6.342

6.6617.187

9.409

9.7464.349

3.379

4.220

5.137

4.1243.978

1.399 10.502

18.892

703

971615

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

90.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Murcia, diciembre 2011 - diciembre

2016)


43.762 41.802 41.752 41.809 43.23951.564

29.754

21.334 18.21312.403

24.36216.605

16.188

16.863 19.466

18.383

17.282

14.40120.805

19.754

19.552 17.539

1.240

457

2.700

3.48219.847

14.779

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Comunidad Valenciana, diciembre

2011 - diciembre 2016)


10-2-2017

45

c) Comunidades que se estancan o que tienen una absorción muy lenta. Resulta muy

preocupante que parecen haber llegado a un punto en el que no pueden absorber la lista de

espera a base de incrementar atenciones al ritmo necesario considerando el camino que les

queda por recorrer. Hablamos de Aragón, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha,

Extremadura, Navarra, País Vasco y La Rioja.

22.207 20.527 18.502 17.076 17.82821.038

11.4439.339

8.3237.023

14.30212.547

6.91410.223

9.551

9.071

6.235 6.428

7.730

7.4386.881

6.726

2.637950

1.240

2.462 4.1304.659

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Aragón, diciembre 2011 -diciembre

2016)


11.009 11.755 11.41413.743 13.885

16.852

14.134 12.808 12.73911.884

16.12613.911

2.585 2.737 2.6352.689

3.112 3.1462.615

3.559

5.5155.566

6.9319.641 10.936

8.633

6.826 6.507

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Canarias, diciembre 2011 -diciembre

2016)


15.13313.504

14.789 13.774 13.945 13.370

2.728

1.6661.074 2.530

5.0334.058

3.147

4.265 3.823 2.662

3.397

2.4813.605

3.776 3.612

3.331

99

1.900 43 503 432

426

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Cantabria, diciembre 2011 -

diciembre 2016)


10-2-2017

46

38.876 37.957 36.294 36.322 36.79641.338

17.30512.674

10.766 7.560

26.81723.210

14.86018.680

19.17219.407

15.424 15.81917.504

17.184 16.660 16.180

4.5853.965 5.117

4.177 4.501 4.046

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

90.000

100.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Castilla -La Mancha, diciembre 2011 -

diciembre 2016)


18.593 19.223 20.860 21.697 22.242 24.435

8.889 7.549 4.274 2.675

12.04410.6995.995 8.051 9.513 10.007

6.538

9.986 10.487 10.949 12.484 11.8325.128

2.510 2.106 2.9264.621 6.026

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Extremadura, diciembre 2011 -

diciembre 2016)


8.131 8.126 8.410 8.454 9.038 9.754

2.6551.086 914 713

4.3684.332

3.804

4.293 4.048 4.028

2.916

3.037 3.664 3.535 3.630

3.901

543

573492

374421

336

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

20.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Navarra, diciembre 2011 -diciembre

2016)


43.82138.004 42.080 41.049

51.04456.449

7.8438.401

5.293 5.211

18.59916.368

12.38514.707

19.626 22.325

15.186 17.533

17.77018.914 19.921

20.3153.421 4.984

2.5522.542

3.1123.505

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (País Vasco, diciembre 2011 -

diciembre 2016)


10-2-2017

47

d) Comunidades en situación crítica. Se trata de territorios donde el actual ritmo de

atenciones o bien disminuye (caso de Cataluña), o bien es claramente insuficiente como para

absorber el inmenso “limbo” de la dependencia que tienen por delante (caso de Andalucía). En

ambos casos, el volumen de las cifras afecta enormemente a los datos a nivel nacional. Se

podría decir que se trata de comunidades “sistémicas” ya que ambas suman el 42% de los

dependientes reconocidos y el 56% de personas desatendidas.

7.675 7.376 6.788 6.320 6.7437.592

1.275556

525612

3.4192.844

2.003

2.7362.827

2.994

3.074 3.7404.153 4.214

4.3744.413

03 2 20

1184

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (La Rioja, diciembre 2011 -diciembre

2016)


194.877 187.912167.717 163.348 179.239 183.962

74.92057.251

53.981 50.392

96.184 102.691

57.78070.889

60.451 69.738

54.50751.042

58.595 67.105 71.80668.560

32.28138.036

50.283 25.586 29.465 25.038

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

450.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Andalucía diciembre 2011 -diciembre

2016)


118.359135.797 139.391 125.821 126.450 126.668

61.502 32.678 20.07719.869

81.271 90.673

42.988 60.18864.876

69.212

33.07743.500 49.204

51.098 57.69151.211

20.9907.541 6.750

7.535 15.62421.995

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

31/12/2011 31/12/2012 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2015 31/12/2016

Evolución de la gestión del sistema de atención a la dependencia (Cataluña, diciembre 2011 -diciembre

2016)


10-2-2017

48

V. PACTO POR LA DEPENDENCIA.

El día 14 de diciembre de 2016, con motivo del décimo aniversario de la Ley 39/2006 la

Asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales de España presentó a los grupos

parlamentarios del Congreso de los Diputados una propuesta de Pacto de Estado por el

Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia que recogía los compromisos mínimos que

firmaban los portavoces de los grupos parlamentarios (a excepción del PP Y PNV) y que desde

ese consenso mayoritario habría que establecer las propuestas y estrategias a seguir de

manera inmediata. Este es el documento.

PACTO DE ESTADO POR EL SISTEMA DE AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

Porque las Leyes están para ser cumplidas.

Porque 350.000 personas están pendientes de que se hagan efectivos los derechos

que se les ha reconocido y que la Administración cumpla con sus obligaciones.

Porque está en juego la dignidad y la calidad de vida de 1,2 millones de personas.

Porque están en juego 300.000 empleos directos y 100.000 empleos potenciales de

nueva creación.

Por cohesión territorial.

Por lealtad institucional y para evitar el colapso financiero de las Comunidades

Autónomas.

Los partidos políticos firmantes, en coherencia con sus compromisos con el electorado,

en el décimo aniversario de la Ley 39/2006 de Promoción de la Autonomía Personal y Atención

a las Personas en Situación de Dependencia, se comprometen a:

1.- Revertir en los Presupuestos de 2017 los recortes producidos por los RD-Ley

20/2012: Incrementando en un 13% el nivel de financiación mínimo del Sistema y

recuperando el nivel concertado de financiación del mismo, al menos hasta alcanzar los

niveles que existían en 2012. Abordando la inclusión en la seguridad social a los/as

cuidadores familiares y no profesionales, con cargo a la Administración General del

Estado.

2.- Impulsar un pacto entre la Administración General del Estado y las Comunidades

Autónomas, para acabar con la desatención (limbo de la Dependencia) antes de dos años,

con los compromisos de financiación necesarios para lograrlo.

10-2-2017

49

3.- Iniciar negociaciones en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, para establecer un

modelo estable de financiación del Sistema en el marco de la LOFCA, en función del coste

real de los servicios prestados y de las prestaciones concedidas.

4.- Cualquier medida que suponga una modificación de la Ley 39/2006, se llevará a cabo

mediante su tramitación y debate en el Parlamento, con un nivel de consenso similar al

menos al que se logró en su aprobación y sin utilizar, en ningún caso, el atajo de la

modificación a través de Decreto.

5.- Velar por la transparencia del Sistema de Información de la Dependencia,

garantizando información actualizada y completa que permita, a la propia Administración

y a los agentes y entidades sociales, su seguimiento y control.

…La vida, en cambio, no es- fuera de los laboratorios- una idea, sino un objeto de conciencia

inmediata, una turbia evidencia. Lo que explica el optimismo del irlandés del cuento, quien,

lanzado al espacio desde la altura de un quinto piso, se iba diciendo, en su fácil y acelerado

descenso hacia las losas de la calle, por el camino más breve: “Hasta ahora voy bien”. Antonio Machado (Juan de Mairena)

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