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GRADO
ADDENDA ‘TEORÍA DEL ESTADO II: LAS TRANSFORMACIONES CONTEMPORÁNEAS DEL ESTADO’ AUTORES: Mª JOSEFA RUBIO LARA Y ANDRÉS DE BLAS GUERRERO
GRADO EN CIENCIA POLÍTICA Y DE LA ADMINISTRACIÓN
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INDICE
TEMA 1. EL DEBATE: CONTEXTO, HISTORIA Y CONCEPTOS.
Esquema………………………………………………………………………………………..5
Resumen de los contenidos………………………………………………………………5
Conceptos e ideas claves…………………………………………………………………..6
Explicaciones complementarias y conceptuales………………………………….7
1. “Estado moderno”…………………………………………………………………7
2. “Estados regionales”……………………………………………………………...7
3. Relaciones transnacionales y relaciones transgubernamentales…8
TEMA 2. LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO
Esquema…………………………………………………………………………………………9
Resumen de los contenidos……………………………………………………………….9
Conceptos e ideas claves……………………………………………………………………10
Explicaciones complementarias y conceptuales…………………………………..10
1. El concepto de globalización………………………………………………..10
2. La globalización económica. La relación entre Estado y economía………………………………………………………………………………14 Bibliografía citada…………………………………………………………………15
TEMA 3. LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y EL TERCER MUNDO
Esquema…………………………………………………………………………………………27
Resumen de los contenidos………………………………………………………………27
Conceptos e ideas claves…………………………………………………………………..28
TEMA 4. CAMBIOS POLÍTICOS: ¿DEL GOBIERNO NACIONAL A LA GOBERNANZA MULTINIVEL?
Esquema…………………………………………………………………………………………29
Resumen de los contenidos……………………………………………………………….29
Conceptos e ideas claves……………………………………………………………………31
Explicaciones complementarias y conceptuales…………………………………..32
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1. Las Organizaciones Internacionales ……………………………………………….32
2. La Unión Europea (UE) ………………………………………………………………..37
2.1. El origen del proceso comunitario y la unión monetaria……..38 2.2. La estructura institucional de la Unión Europea……………….44
2.2.1 La Comisión Europea………………………………………….44 2. 2.2. El Consejo de la Unión Europea………………………..46 2.2.3. El Consejo Europeo (CE) ……………………………………47 2.2.4. El Parlamento Europeo………………………………………48 2.2.5. El Tribunal de Justicia Europeo ………………………….50 2.2.6. El Comité de las Regiones……………………………………50 2.2.7. El Banco Central Europeo (BCE)………………………….50
2.3. “El método Comunitario”………………………………………………….51 2.4. Las funciones de la UE……………………………………………………..54 2.5. El modelo político de la Unión Europea……………………………..59
3. La sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales……………….67 4. El concepto de gobernanza…………………………………………………………….70
Bibliografía citada………………………………………………………..............72 TEMA 5. NACIÓN E IDENTIDAD: ¿COMUNIDAD MÁS ALLÁ DEL ESTADO?
Esquema…………………………………………………………………………………………..75
Resumen de los contenidos…………………………………………………………………75
Conceptos e ideas claves…………………………………………………………………….76
TEMA 6. ¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA SOBERANÍA?
Esquema…………………………………………………………………………………………..77
Resumen de los contenidos…………………………………………………………………77
Conceptos e ideas claves…………………………………………………………………….78
Explicaciones complementarias y conceptuales…………………………………..79
Los significados de la soberanía……………………………………………….79
Bibliografía citada………………………………………………………..86
TEMA 7. ¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA GUERRA?
Esquema………………………………………………………………………………………….88
Resumen de los contenidos………………………………………………………………..88
Conceptos e ideas claves…………………………………………………………………….89
Explicaciones complementarias y conceptuales…………………………………..90
1. Los Estados fallidos……………………………………………………………….90
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2. La sociedad del riesgo……………………………………………………………90
TEMA 8. LOS ESTADOS EN VÍAS DE MODERNIZACIÓN: ¿GANADORES O PERDEDORES?
Esquema………………………………………………………………………………………….91
Resumen de los contenidos……………………………………………………………….91
TEMA 9. LA TRANSFORMACIÓN ¿EN QUÉ? Y ¿PARA QUÉ?
Esquema…………………………………………………………………………………………93
Resumen de los contenidos……………………………………………………………….93
Conceptos e ideas claves……………………………………………………………………94
TEMA 10. PERSPECTIVAS TEÓRICAS Y DEBATES NUEVOS
Esquema…………………………………………………………………………………………95
Resumen de los contenidos……………………………………………………………….95
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TEMA 1
EL DEBATE: CONTEXTO, HISTORIA Y CONCEPTOS.
(Autora: Mª Josefa Rubio Lara)
Esquema
- Trasfondo
- La importancia de la historia
- La importancia de los conceptos y teorías
- Conclusión
Resumen de los contenidos
El final de la guerra fría y la globalización de los mercados han creado
un contexto diferente respecto al que existió en los decenios que siguieron a la
segunda postguerra, lo que ha repercutido en el poder de los Estados. La
incidencia de los nuevos cambios en la organización del Estado así como en la
forma en que éste se relaciona con otros actores viene siendo objeto de
numerosos debates.
Para estudiar la repercusión de las circunstancias actuales en la forma
estatal se parte los rasgos adquiridos por los Estados de Europa occidental y
Norteamérica en los años 50 del siglo XX. Es decir, cuando los Estados se
caracterizan como Estados de Derecho, Democrático y de Bienestar.
Asimismo, el estudio se aborda desde tres enfoques. Cada uno parte de
premisas distintas y se centran en aspectos diferentes de la realidad estatal,
una realidad que no cabe olvidar que es compleja. Sus valoraciones sobre el
poder del Estado son divergentes. Estos tres enfoques no agotan todas las
concepciones sobre el Estado. Tampoco la clasificación que se recoge en esta
obra coincide con las realizadas por otros estudiosos acerca de las
transformaciones contemporáneas del Estado. Estos tres enfoques son:
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- El enfoque denominado “estado-céntrico”, identificado con la
corriente realista. Entre sus premisas, defiende que los Estados son
los actores centrales del sistema internacional. Los estudiosos de este
enfoque son escépticos respecto a que los Estados estén
experimentando un repliegue.
- El enfoque liberal. Su concepción sobre el Estado les induce a dar
mayor importancia a los actores de la sociedad civil. Para los
liberales el desarrollo de las relaciones transnacionales y
transgubernamentales ha conducido al repliegue del Estado.
- El enfoque crítico se centra en la interacción de los Estados
soberanos y el sistema capitalista global. Una idea central es, por un
lado, la de la autonomía del Estado respecto a la sociedad y, por otro
lado, la imbricación del Estado en la sociedad. El enfoque crítico, a
diferencia del realista y el liberal, sostiene que la relación entre el
Estado y el mercado es interdependiente, pudiéndose producir
diferentes equilibrios entre ellos. A partir de esta idea se considera
que el poder de los Estados está experimentando nuevas
transformaciones.
Conceptos e ideas claves
• Cambios políticos y económicos en el siglo XX
• “Estados regionales”
• Rasgos del “Estado moderno”
• La relación entre Estado y poder
• El enfoque liberal y el repliegue del Estado
• El enfoque estado-céntrico y la tradición realista. Argumentos frente a la idea del repliegue del Estado
• Sistema internacional anárquico /vs/ mundo multicéntrico
• Los Estados como actores unitarios y coherentes
• El enfoque crítico
• Cambios políticos y económicos en el siglo XX
• “Estados regionales”
• Rasgos del “Estado moderno”
• La relación entre Estado y poder
• El enfoque liberal y el repliegue del Estado
• El enfoque estado-céntrico y la tradición realista. Argumentos frente a la idea del repliegue del Estado
• Sistema internacional anárquico /vs/ mundo multicéntrico
• Los Estados como actores unitarios y coherentes
• El enfoque crítico
• La autonomía imbricada
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Explicaciones complementarias y notas
4. “ESTADO MODERNO”.
Sǿrense utiliza la expresión “Estado moderno” de una forma laxa.
Con ella se refiere al Estado que surge en Europa occidental y Norteamérica a
mediados del siglo XX, mientras que considera que el Estado de los siglos XVII,
XVIII y XIX no puede ser tenido como un “Estado moderno” sino como una
organización preestatal. Ciertamente, no es hasta, de forma aproximada, la
mitad del siglo XX cuando el Estado se configura como un Estado de Derecho,
democrático y de bienestar.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que una generalidad de autores
emplea la expresión “Estado moderno” para referirse a la forma de organización
específica que surge en los siglos XV y XVI y se generaliza en Europa
En todo caso si los estudiantes optan por utilizar la expresión de “Estado
moderno” con el significado expuesto en el primer párrafo se recomienda que lo
especifiquen, toda vez que una generalidad de estudiosos entenderían que con
esta expresión se alude al Estado que comenzó a despegar en los siglos XV y
XVI en Europa occidental.
. Esta
forma de organización se diferencia de otras que le precedieron, como la polis,
los imperios, las ciudades renacentistas o los reinos de la Edad Media. Incluso
dentro de este grupo los hay quienes afirman que el calificativo de “moderno”
añadido al Estado es redundante, pero convencionalmente se ha utilizado la
expresión “Estado moderno” precisamente para tipificar al Estado renacentista
y diferenciarlo de las formas políticas que le antecedieron.
5. “ESTADOS REGIONALES”
El término región o regional se utiliza para referirse a conceptos
heterogéneos. Así se habla de “región urbana” entendiendo por ello una
delimitación geográfica en torno a un espacio metropolitano. Por su parte la
“región política y administrativa” es una división de la organización territorial
del poder con fines descentralizadores (desde este punto de vista se distingue
entre Estados unitarios centralizados, Estados regionales y Estados federales).
También las Organizaciones Internacionales se clasifican como Organizaciones
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Internacionales regionales (de ellas se tratará en el Tema 4 y en las
explicaciones complementarias). Por último, también se habla de la “región
económica” para aludir a una zona que posee unas condiciones económicas
semejantes. Este es el sentido que se le da en la pág. 22 del libro de texto
cuando se habla de los “Estados regionales”. La región, entendida desde este
punto de vista, se plantea como alternativa a una presunta inviabilidad del
Estado como forma de organización. Algunos autores justifican por razones
económicas la fragmentación de los Estados en unidades más pequeñas. Es la
postura defendida por los apologistas de los mercados globales, para ellos los
Estados tradicionales son estructuras obsoletas, mientras que los países
pequeños son más eficientes desde el punto de vista económico. Según Ohmae,
la ineficiencia de los Estados deriva de sus diferencias territoriales respecto a
las preferencias de los consumidores, infraestructuras y tasas de crecimiento.
Por el contrario, el Estado-región posee “el tamaño y la escala adecuadas para
ser verdaderas unidades operativas en la economía”. Una dimensión apropiada
se cifra entre los cinco y veinte millones de habitantes. Esta extensión posee
ventajas, a juicio de Ohmae, porque es lo suficientemente pequeña para que los
ciudadanos compartan los mismos gustos como consumidores y, a la vez,
puedan ofrecer infraestructuras esenciales de comunicaciones, transportes y
servicios profesionales (Ohmae, Kenichi (1997), El fin del Estado-nación,
Santiago de Chile, Andrés Bello, pág. 127).
6. RELACIONES TRANSNACIONALES Y RELACIONES
TRANSGUBERNAMENTALES.
Además de lo expuesto en la pág. 36 sobre el concepto de relaciones
transnacionales, una definición de éstas y de las relaciones
transgubernamentales, así como de las intergubernamentales puede
consultarse en el tema 4 (pág. 83).
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TEMA 2
LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y LAS TRANSFORMACIONES
DEL ESTADO
(Autora: Mª Josefa Rubio Lara)
Esquema
- El escurridizo concepto de la globalización
- ¿De las economías nacionales a las globalizadas?
- Los Estados y los mercados interaccionan de nuevas formas
- La globalización económica y el Estado del bienestar
Resumen de los contenidos
Este tema analiza la repercusión de la globalización económica en el
modelo estatal.
En primer lugar, se exponen las razones que dificultan conceptualizar
el término de globalización por tratarse de un fenómeno que afecta a todo tipo
de relaciones sociales. Este tema lo aborda desde una perspectiva económica.
No cabe dudas de que existe una economía global, aunque es necesario
introducir matizaciones. Si bien la interdependencia económica fue un rasgo
de las economías con anterioridad a la primera guerra mundial, la
globalización económica de los últimos decenios del siglo XX posee elementos
y manifestaciones propias.
La globalización económica introduce cambios en las relaciones
entre los Estados y el mercado, asimismo pone en cuestión el modelo que
se generalizó en la segunda postguerra, además de plantear retos a las
políticas de bienestar. Mientras que en los años cuarenta del siglo XX, la
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relación entre los Estados de la OCDE y la economía se inspiró en el modelo
Keynesiano, el llamado “consenso de Washington” introdujo una nueva
relación entre ellos, lo que afecta a sus funciones y estructura (gobernanza
multinivel). A principios del siglo XXI los países que han experimentado un
recorte drástico del Estado de Bienestar son Reino Unido y Nueva Zelanda, en
otros se han acometido sucesivos ajustes.
Conceptos e ideas claves
• Acuerdos de Bretton Woods
• Consenso de Washington
• [Gobernanza multinivel]
• [Funciones reguladoras]
• [Estado competitivo schumpeteriano]
Explicaciones complementarias y conceptuales
1. EL CONCEPTO DE GLOBALIZACIÓN
El término globalización, según la traducción anglosajona, o
mundialización, comienza a utilizarse a mediados de los años ochenta. Entre los
factores que la han impulsado destaca la revolución técnica en el ámbito de las
comunicaciones que ha tenido como efectos una reducción de sus costes y de su
velocidad. Las nuevas tecnologías favorecen las relaciones transnacionales de
los ciudadanos así como la movilidad de la inversión y de la producción. En la
actualidad es posible que una empresa desarrolle su actividad en distintos
países sin necesidad de implantar un sistema empresarial completo en cada uno
de ellos, toda vez que es posible que los expertos de una empresa controlen el
trabajo desarrollado en otra ubicada en distinto lugar. Aún siendo importante el
factor tecnológico, la globalización no puede explicarse, exclusivamente, por
esta causa. Diferentes autores sostienen la incidencia de la ideología en el
desarrollo de la globalización. Para U. Beck un elemento esencial lo constituye
la existencia de un poder hegemónico liberal favorecedor de las redes globales;
• Acuerdos de Bretton Woods
• Consenso de Washington
• Globalización
• Globalización económica
• Estado competitivo schumpeteriano]
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desde esta perspectiva se mantiene que la globalización económica no es un
mecanismo automático sino fruto de un proyecto político (Beck, 1998: 64, 170).
En este mismo sentido, Susan Strange señala que los cambios financieros se
han producido por la “connivencia (consciente o inconsciente) de la autoridad
política” (Strange, 1999: 51). En definitiva, el avance de la globalización ha
dependido también de la autoridad estatal ya sea posibilitando la liberalización
del comercio o suprimiendo los tipos de cambio fijos.
La situación de los años ochenta guarda un claro paralelismo con la
trayectoria que históricamente posibilitó el surgimiento del mercado libre.
Tampoco éste se implantó de forma automática. Como sostiene Gray, la historia
comprueba que el mercado no es una consecuencia natural de la eliminación de
la intervención política. Por el contrario, la tendencia natural de las sociedades
es, precisamente, el control de los mercados, mientras que los mercados libres
son creados a través de la coerción del Estado. La experiencia inglesa de
mediados del siglo XIX, demuestra que el laissez-faire no fue consecuencia ni
de la casualidad ni de un proceso evolutivo, sino producto del poder político. La
intervención estatal estableció las condiciones favorecedoras del desarrollo de
un mercado libre desregulado. Éste exigió que, previamente, se convirtiese la
tierra, el trabajo y el capital en mercancías. Para lograrlo tuvieron una
relevancia especial las siguientes políticas:
-La conversión de las tierras comunales en propiedad privada mediante
el cercamiento.
-La abrogación de las leyes de cereales en 1846 contribuyó a establecer el
libre mercado frente al proteccionismo.
-La ley de pobres de 1834, también fue significativa, su objetivo era
transferir la responsabilidad contra el riesgo de la comunidad al
individuo y obligar a las personas a aceptar trabajo a cualquier precio
(Gray, 2000: 15 y ss.).
Hasta aquí se ha hablado de globalización o de globalización económica
pero ¿qué se entiende por éste fenómeno? Altvater la define teniendo en cuenta,
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precisamente, los efectos que provoca en la organización estatal. Para este autor
la globalización supone “la superación de las fronteras” y, por lo tanto, “la
superación de la soberanía nacional” (Altvater, 2000: 7). En líneas generales,
entre los conceptos que se han formulado de globalización cabe distinguir dos
posturas: a) los que consideran que se trata de un fenómeno de naturaleza,
esencialmente, económica y b) los que le atribuyen una naturaleza polimorfa.
a) En el primer sentido, el término de globalización se adopta para dar
cuenta de la interdependencia de las economías nacionales, y la tendencia a la
creación de un único mercado de ámbito planetario. Según Dubois, la
globalización sería un concepto comprensivo y superador de los términos de
internacionalización y transnacionalización. El primero alude a la
interrelación de las economías nacionales producida por la expansión del
comercio internacional y el segundo al aumento de las empresas
transnacionales lo que implica que éstas no estén centralizadas territorialmente
pues ningún país acumularía todas las etapas productivas. Por lo tanto, los
términos de internacionalización y transnacionalización, referidos a la
economía, se circunscriben, respectivamente, al comercio y a la producción. Por
su parte, la globalización económica supone “la creciente interacción entre los
países producida por la expansión de los mercados de capital, el comercio y la
inversión externa directa”. Así, el término globalización abarca la difusión del
comercio, de la producción, del consumo y de la inversión (Dubois: 1997).
b) Frente a este concepto restringido, se interpreta que la globalización
excede del ámbito económico, sería un proceso que abarca a las transacciones
sociales de todo tipo. En este sentido, Beck sostiene que no sólo se ha producido
una globalización de las economías, la globalización se extiende a la
información, a la ecología, a la cultura -debido al consumo de productos
idénticos en todo el planeta- y al trabajo, pues las telecomunicaciones permiten
a un trabajador generar servicios que se consumirán en un lugar diferente de
donde se elaboran. Si en otras épocas la actividad social –ya esté relacionada
con la economía, con la cultura o con la información- estaba delimitada por las
fronteras estatales y, por lo tanto, el contorno de la sociedad coincidía con el
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de los Estados, en la actualidad las fronteras se han difuminado, de ahí que
Beck identifique la globalización con la sociedad mundial (Beck, 1998: 163).
El alcance de la globalización, entendida en los términos señalados,
genera polémicas a las que contribuye el hecho de que se trata de un proceso
abierto cuya evolución puede seguir diferentes tendencias. Mientras que para
unos, la actualidad conduce a la formación de mercados globales integrados en
los que la competencia sería global y los factores de producción circularían en
función de la oferta y de la demanda, otros dudan de la posibilidad de
semejante integración. En este último sentido, Gray niega que la globalización
suponga “una situación de integración universal equilibrada de la actividad
económica mundial. Al contrario, el incremento de la interconexión de la
actividad económica en todo el mundo acentúa el desarrollo desigual entre los
diferentes países”. Tampoco la globalización implica una tendencia a la
homogeneización porque la movilidad del capital y la producción a través de las
fronteras se produce debido a las diferencias entre las distintas economías. Son
las disimilitudes y no las similitudes en infraestructuras, salarios o capital
humano las que posibilitan las ganancias (Gray, 2000: 76-78). Asimismo, se
discute que la globalización de la economía lleve consigo el avance de un mismo
tipo de capitalismo, en concreto, el modelo del laissez-faire norteamericano. La
modernización económica demuestra, por el contrario, la existencia de
variedades de capitalismos divergentes del anglosajón. Por ejemplo, el
capitalismo japonés se distanció de los rasgos individualistas del laissez-faire
estadounidense. Las instituciones del mercado japonés se han caracterizado por
basarse en redes de confianza y no en una cultura contractual, además su
modelo responde a una concepción estatista. La realidad rusa también ha
desmentido la existencia de un modelo universal de capitalismo. El modelo ruso
se aproxima a un tipo de capitalismo híbrido en el que coexiste de la
intervención estatal con ámbitos empresariales desregulados (Gray, 2000: 173,
217).
Los defensores de la globalización defienden que los mercados globales
harán al mundo en su conjunto más rico, toda vez que la deslocalización de la
economía permite aumentar las oportunidades de los países menos
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desarrollados. Según este punto de vista, estos países se han beneficiado de la
inversión extranjera directa al crear nuevos empleos y someter a las empresas
obsoletas que disfrutaban de apoyos locales a la competencia externa.
Es una opinión ampliamente compartida que la llamada globalización
económica se encuentra limitada en el espacio a algunas zonas. En concreto, el
comercio financiero y transnacional se desarrolla, sobre todo, en Asia del Este,
Norte América y Europa Occidental. Incluso considerando las zonas geográficas
señaladas, no toda la actividad económica puede calificarse como global, pues
sólo los mercados de capital son los que poseen las características para adoptar
ese calificativo; en estricto sentido, únicamente en el ámbito financiero puede
hablarse de un mercado unificado.
También es dudoso que los procesos de globalización conduzcan a una
sociedad mundial que desborden el marco estatal así como que la emergente
cultura global termine por erosionar las culturas nacionales. Los procesos de
globalización contienen tendencias homogeneizadoras pero coexisten con
procesos fragmentadores. El resurgimiento de los etno-nacionalismos ha sido
simultáneo a las fuerzas de la mundialización. Los movimientos nacionalistas,
debido a sus demandas de identidad cultural, se han interpretado como una
respuesta reactiva a estas fuerzas y a la homogeneización que conllevan (Clark,
1997). La globalización de la información se ha valorado como un factor que
contribuye a alimentar la conciencia de las diferencias aunque, al mimo tiempo,
es improbable que no repercuta en las culturas e identidades nacionales (Held,
1997). En todo caso, las tendencias son contradictorias y los resultados difíciles
de prever.
2. LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA. LA RELACIÓN
ENTRE ESTADO Y ECONOMÍA
Al plantear el concepto de globalización económica se ha señalado que
ésta posee limitaciones. También se ha afirmado que el calificativo de global, en
sentido estricto, sólo es aplicable a los mercados financieros. Ahora bien, se
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argumenta que la influencia ejercida por los mercados de capitales sobre el
resto de los mercados es de tal calado que puede hablarse de la existencia de un
sistema capitalista global. En opinión de Soros, la economía global se
caracteriza más por la libre circulación de capitales que por el libre comercio de
bienes y servicios. La movilidad de capitales, sobre la que ni los Estados ni
ninguna autoridad política han ejercido control, es el factor explicativo de la
integración económica. Esa movilidad del capital interrelaciona los tipos de
intereses, los tipos de cambio y las cotizaciones de las acciones de todos los
países lo que repercute ampliamente sobre la situación económica (Soros, 1999:
137).
La transformación del sistema monetario internacional se produjo a raíz
de la quiebra de los acuerdos de Bretton Woods a principio de los años
setenta, quiebra que condujo a la desregulación del sistema. La Conferencia
celebrada en Bretón Woods en 1944 abordó los problemas a los que se
enfrentaba el comercio internacional en esos años y, en particular las normas
del sistema monetario internacional, elemento central de los intercambios
comerciales. La quiebra del patrón oro y las fluctuaciones monetarias de los
años 30 del siglo XX, hicieron necesario el diseño de un nuevo patrón
monetario que garantizase la estabilidad de las divisas. El nuevo sistema
monetario estableció tipos de cambios fijos, aunque se admitía la fluctuación de
las monedas en un margen de ± 1, y el dólar se convirtió en la moneda de
referencia. Los países fijaban la paridad de su divisa en relación con el dólar y el
valor de éste se estableció respecto al oro (35 dólares la onza). El sistema
monetario internacional configurado en Bretón Woods pretendía que la
convertibilidad de las monedas fuese estable y limitaba el uso de la devaluación
para mejorar la competitividad comercial. Sin embargo, la falta de liquidez en
1971 condujo al gobierno norteamericano a declarar la no convertibilidad del
dólar en oro, lo que supuso la ruptura del patrón monetario existente y su
sustitución por un sistema de tipos de cambio flexibles. Hacia 1976 la flotación
de las monedas se había generalizado.
Unido a la sustitución, en los años setenta, del tipo de cambio fijo por el
tipo de cambio flexible, debe tenerse en cuenta que la crisis económica de 1973,
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caracterizada por el estancamiento económico y la inflación, seguida de altos
índice de desempleo, exigió a los Estados la necesidad de financiar sus déficit
presupuestarios, lo que condujo a la introducción de reformas que favoreciesen
la movilidad del capital. El nuevo orden financiero que emergió se caracterizó
por la desregulación.
La desregulación se ha basado en dos argumentos:
a) La confianza en la capacidad de los mercados financieros
internacionales para mantener y fijar el precio de equilibrio de los activos
financieros de acuerdo con las condiciones de la economía. El nuevo sistema
financiero concebido así reduce, por lo tanto, la autonomía de las políticas
macroeconómicas nacionales al limitar su capacidad para influir en los tipos de
interés y someter sus decisiones a las exigencias de mantener estables los tipos
de cambio.
b) Asimismo se defiende que la libre circulación de capitales a escala
internacional produce una mejor asignación de recursos ya que el capital
circulará desde los sectores y países cuya rentabilidad sea menor hasta aquellos
sectores y países donde la inversión sea más productiva (Morán Santín, 2000:
128 y ss.).
Salvando las diferencias entre los Estados, desde los años setenta una
tendencia general ha sido la introducción de reformas en las legislaciones
estatales para favorecer la inversión extranjera directa (IED). Entre otros
cambios, algunos países suprimieron los controles de repatriación de los
beneficios de este tipo de inversiones, también las reformas supusieron la
eliminación de la prohibición de la IED en sectores como los bancos o la
aplicación del mismo tratamiento que a las inversiones nacionales. La política
de liberalizar los movimientos de capital condujo a que en dos décadas, en la de
los ochenta y los noventa, la IED se multiplicase por doce ( García y Durán,
2005:232, 31).
La liberalización de la inversión extranjera directa es uno de los
principios del llamado Consenso de Washington, defendido por algunos
economistas y políticos. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional
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asumieron las políticas del Consenso Washington para orientar las reformas
económicas de los países menos desarrollados, su implantación fue exigida por
ambas instituciones a los Estados receptores de sus ayudas. Además, esos
principios también orientaron las políticas de los Estados desarrollados y
gozaron de apoyo entre los economistas. Las recomendaciones de política
económica del citado consenso, además de la liberalización de las inversiones
extranjeras directas son las siguientes: disciplina fiscal, es decir evitar los
déficit presupuestarios; estabilidad del tipo de cambio; priorizar el gasto
público en políticas de defensa, salud, educación e infraestructura;
privatización de empresas estatales y de servicios provistos por el Estado;
desregulación, es decir abolición de las regulaciones que restrinjan la
competencia de la actividad económica. (Wlliamson :1993).
Obviamente, desde la perspectiva neoliberal del Consenso de
Washington se excluye la conveniencia de que el Estado pueda corregir los
fallos del mercado. La intervención estatal en la economía se considera la causa
del subdesarrollo, el objetivo prioritario pasa a ser la apertura de los países al
mercado mundial, con independencia de cual sea su nivel de desarrollo,
mientras que la reducción del tamaño estatal se convirtió en el objetivo
dominante en la década de los 80 y siguientes.
Es incuestionable que desde los años ochenta adquirió un claro
predominio la idea de que el equilibrio del libre mercado no necesita de la
interferencia política sino que depende, únicamente, de la estabilidad
monetaria y fiscal, pero, aun siendo una idea dominante, no logró gozar de
unanimidad. La posibilidad de que el mercado prescinda de una autoridad
colectiva ha sido rebatida desde diferentes frentes. Las críticas surgieron dentro
de las mismas filas del capital financiero. A este respecto es ilustrativa la
postura mantenida por Soros, quien no duda en afirmar que los fracasos de la
política poseen una trascendencia superior a los fracasos del mercado, pero, al
mismo tiempo, rechaza la ideología que se convirtió en imperante a la que
calificó de “fundamentalismo económico”. Según Soros, ésta no se identifica
con el laissez-faire: se trata de una versión que lleva al extremo sus ideas
fundamentales cuando defiende que toda injerencia en el mercado conduce a la
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ineficiencia, mientras que sus mecanismos tienden al equilibrio. El mercado,
según esta corriente fundamentalista, pretende abolir la toma de decisiones
colectivas y confía en los mecanismos de autocorrección. Frente a esta versión
de la economía de libre mercado, Soros sostiene que atribuir una autoridad
absoluta a las fuerzas del mercado puede desembocar “en el desmoronamiento
del sistema capitalista global”, el capitalismo sin control puede terminar
destruyéndose a sí mismo (Soros, 1999: 21 y ss.). En un sentido similar, autores
como Strange o Gray desmintieron que los mercados puedan autorregularse e
impedir por sí mismo los trastornos económicos. Los mercados “son
instituciones inherentemente volátiles, proclives a los despegues y a las caídas
especulativas”; su comportamiento no puede predecirse porque los individuos
toman decisiones de acuerdo a las expectativas que se forman sobre el
comportamiento de otros actores o en previsión de la evolución de ciertas
variables económicas (Gray, 2000: 250). En consecuencia, según estas
posturas, la estabilidad de los mercados depende de la regulación, objetivo que
ha de emanar del poder político.
El alcance de la intervención política en los mercados es una cuestión
que ha suscitado polémicas y las seguirá provocando. La cuestión no es fácil de
zanjar. Cada coyuntura histórica ha generado combinaciones diferentes. Sobre
ello volveremos más adelante. En este punto de la exposición parece pertinente
exponer las diferencias que separan la situación creada por la globalización
económica respecto a la existente desde la segunda postguerra hasta los años
ochenta y la repercusión en la forma estatal.
Las directrices orientadoras de la política económica en la denominada
“edad de oro” del Estado se fundaron en la idea de que el sistema económico
carencia de mecanismos autorreguladores y a partir de ella se justificó la
intervención del Estado. Éste debía recurrir al tipo de interés y al sistema
impositivo para corregir los fallos del mercado. Los Estados a través de sus
políticas de bienestar introdujeron correcciones en el funcionamiento del
mercado y, en parte, logró corregir algunos de sus resultados negativos. Por su
parte, la globalización económica ha cambiado las condiciones. La
interdependencia de los mercados financieros ha reducido la capacidad de los
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Estados para establecer políticas económicas nacionales. La desregulación del
capital propicia la movilidad de las inversiones, el capital no necesariamente
permanece donde se ha acumulado. Esa movilidad del capital obstaculiza la
adopción de políticas de empleo o de políticas fiscales que resulten gravosas, el
capital siempre tendrá la posibilidad de instalarse allí donde las condiciones
sean más ventajosas. Como resultado, las fronteras se desdibujan en este
contexto, el sistema económico se vuelve más global y menos vinculado a un
territorio de forma que el ámbito económico no se corresponde con un
determinado contorno político y, por lo tanto, se plantean obstáculos para
someterlo a un poder político concreto. La tendencia a la globalidad de la
economía tiene repercusiones en el Estado.
La globalización económica ha generado una situación cuya
consecuencia más evidente es la pérdida de control de los Estados sobre los
mercados de capital. Ahora bien, reconocer que los mercados financieros
globales crearon una nueva situación respecto a la iniciada en la segunda
posguerra no implica que los Estados se hayan convertido, desde el punto de
vista económico, en una organización carente de sentido.
Como se ha dicho, las empresas multinacionales pueden ubicarse en el
país donde obtenga mayores beneficios ya sea por sus infraestructuras o por sus
costes fiscales y laborales, pero no es menos cierto que esas empresas necesitan
ejercer su actividad en un marco de estabilidad política. Aunque el Estado haya
perdido autonomía respecto a la economía, sigue siendo un actor útil, piénsese
en la incidencia de las ayudas a la exportación en el desarrollo de los sectores
industriales o cómo los servicios de educación e investigación favorecen el
desarrollo económico. No le falta razón a los que consideran que la desaparición
o la obsolescencia del Estado es un mito: un mito tras el que subyace un cambio
de las funciones estatales. Con frecuencia se argumenta acerca de la
importancia de las políticas gubernamentales para hacer atractiva la inversión
de capitales. En la actualidad, como dice Luttwak, los Estados siguen
competiendo entre sí, no ya por razones estratégicas o de seguridad, sino por
intereses económicos. La geopolítica, según Luttwak, ha devenido en
geoeconomía, es decir, ha aparecido una nueva versión de la vieja rivalidad
entre Estados (Luttwak, 2000: 169 y ss.).
20
Sin duda, de tener como referente los Estados de la segunda postguerra y
sus políticas keynesianas, desde mediados de los ochenta, han perdido el
significado que tuvieron en la economía, pero la relación de los Estados con la
economía no se han mantenido constante en todas las épocas.
En realidad, la organización estatal ha adoptado formas diferentes y ha
satisfecho funciones distintas en el devenir de su historia. Así, las funciones
económicas del Estado liberal no tienen parangón con las desempeñadas por el
Estado de bienestar. La primera modalidad se caracterizó por su
abstencionismo en la vida económica, sus tareas esenciales tenían por objeto
mantener el orden interno y externo y hacer cumplir las leyes. Desde una
perspectiva liberal, la economía era fruto de los acuerdos y de los contratos
privados, si bien la efectividad de éstos, en caso de desacuerdos, se hizo
depender del poder coercitivo. Por el contrario, de forma nítida, después de la
segunda posguerra, la actividad económica estatal sufrió una importante
transformación al lograr un amplio consenso la idea de que el Estado era un
medio ineludible para superar los problemas económicos y sociales. El
compromiso del Estado con el pleno empleo y con la garantía de un mínimo de
bienestar a través de las políticas de redistribución estableció una relación de
signo distinto con la economía. De tener en cuenta esta última consideración
¿puede mantenerse que la globalización económica ha socavado la autoridad
del Estado? ¿los mercados globales erosionan la soberanía hasta el punto de
que se plantee la necesidad de que el Estado sea superado? Estas cuestiones
inducen a analizar, aunque brevemente, la relación entre soberanía y economía.
El concepto de soberanía se aplica, sobre todo, para referirse a la
autoridad legítima de un territorio, no se trata de una noción económica.
Tampoco las funciones del soberano se han expresado en términos económicos.
De acuerdo con la teoría clásica, el atributo característico de la soberanía es el
de dar las leyes, atributo que no ostenta ninguna otra autoridad, sino que es
monopolizado por el soberano.
21
No obstante, debe reconocerse que el concepto de soberanía ha tenido
repercusiones para la creación de espacios económicos integrados. El Estado
fue un instrumento útil para el desarrollo del mercado no sólo por ser garante
de la ley y el orden, sino debido a que ciertas políticas pudieron implantarse por
emanar de una autoridad soberana, como fueron: la abolición de las barreras
aduaneras internas, la creación de sistemas comunes de pesas y medidas, el
establecimiento de una moneda común, el desarrollo de infraestructuras de
transporte, así como las políticas proteccionistas frente a la competencia
externa; en otros casos, la ampliación de los mercados favoreció el desarrollo de
la economía nacional. Desde estas perspectivas, puede admitirse con Cohen que
“el mercado sería una institución procedente del poder soberano al mismo nivel
que otras instituciones” (Cohen, 1995: 75). No es imprescindible asumir una
interpretación economicista para aceptar la interrelación entre poder político y
poder económico. Como dice Mann, el capitalismo reforzó al Estado por su
necesidad de regulación tanto interna como externa, por su parte el Estado
dependía financieramente de ese capitalismo, circunstancias que desembocaron
en la creación de una organización centralizada territorialmente (Mann, 1991:
723).
Admitir que el poder soberano coadyuvase al desarrollo de los mercados,
no implica que ese poder se impusiera en la vida económica ni siquiera cuando
las responsabilidades estatales aumentaron al implantarse las políticas
keynesianas. Históricamente, la economía no formó parte de las funciones
nucleares del Estado sino que éstas constituyeron un límite a su poder. De
hecho, la libertad de trabajar, de contratar, de producir y de vender se erigieron
contra las reglamentaciones de los gremios. Aunque las funciones económicas
del Estado hayan variado según las épocas y las circunstancias
socioeconómicas, la soberanía nunca fue un poder omnímodo en la economía,
salvo excepciones como los Estados socialistas.
Después de tres décadas de la existencia de mercados financieros
globales y del cuestionamiento del poder del Estado, los mecanismos
autorreguladores del sistema económico no han logrado evitar sucesivas crisis.
La experiencia corrobora que los mecanismos de autocorrección, esgrimidos
22
por los apologistas de la economía mundial, no han funcionado. La
liberalización de los mercados financieros se ha enfrentado a diferentes crisis
con anterioridad a la que se desencadena en 2008, considerada como la crisis
económica más grave que ha existido después de la Gran Depresión de 1929. En
1994, la crisis afectó a México, la de 1997, considerada como la primera de la
globalización, se extendió a Corea del Sur, Tailandia, Singapur, Taiwan, Malasia
y Filipinas, llegando a alcanzar a Brasil y Rusia. En 2001, la crisis económica se
aplastó sobre Argentina. Las recomendaciones del Consenso Washington
fueron las que fundamentaron las reformas económicas emprendidas en estos
países, sin embargo, la liberalización de sus mercados no logró los resultados
previstos. Los hechos demostraron con tozudez que la aplicación de las
directrices impuestas por el Banco Mundial y El Fondo Monetario eran, cuando
menos, discutibles. Como señala Stiglitz, esas directrices no tuvieron en cuenta
que las políticas de ajustes pudiesen tener efectos sobre la población. La
experiencia puso en evidencia que la reducción de la intervención estatal en la
economía no es una condición suficiente para el éxito de las políticas de
desarrollo. Las circunstancias hicieron considerar que “El Estado importa y es
una variable básica para entender por qué algunos países consiguen un nivel de
desarrollo más elevado; o por qué hay países que pueden adaptarse más rápido
a los cambios que genera la globalización”. (Stiglitz, 1998)
En efecto, en un ambiente dominado por la defensa de las virtudes del
mercado y la crítica al Estado, el Banco Mundial, una institución impulsora y
defensora del libre mercado global, elabora en 1997 el Informe Sobre el
Desarrollo Mundial. El Estado en un Mundo en Transformación, cuyo
contenido supone un replanteamiento de las funciones del Estado en una
economía global. La concepción del Estado que en él se sustenta resulta
ilustrativa. Este Informe aspira a mantener una postura equidistante tanto
respecto de los defensores de la intervención estatal en la economía como de los
apologistas del fortalecimiento de los mecanismos de mercado. El desarrollo
económico y social, según el Informe, no puede ser asumido por el Estado, pero
tampoco al margen de él, exige un Estado eficaz, por lo tanto la unión entre el
Estado y el mercado es inextricable. La eficacia del Estado abarca varias
dimensiones: implica que asuma un papel de promotor y de complemento de
23
los mercados. Asimismo, el establecimiento de un ordenamiento básico se
considera esencial para el desarrollo porque las normas y la capacidad del
Estado para imponer la ley facilitan las transacciones, además de asegurar el
derecho de propiedad. Pero, no sólo la implantación del ordenamiento jurídico
es importante, también es necesaria su estabilidad porque los cambios
continuos generan incertidumbres (Banco Mundial, 1997: 43, 39).
El Informe enuncia las siguientes medidas, entre otras, que permiten
mejorar el desarrollo:
- La creación de “un entorno macroeconómico y microeconómico que
ofrezca los incentivos apropiados para una actividad económica
eficiente”.
- El establecimiento de “una infraestructura institucional –derechos de
propiedad, paz, orden público y sistema normativo- que aliente una
inversión eficiente a largo plazo”.
- Asegurar “la prestación de los servicios básicos de educación y atención
a la salud y de la infraestructura física necesaria para la actividad
económica”.
- Protección del medio ambiente (Banco Mundial, 1997: 37).
Las funciones que se le atribuyen al Estado, de acuerdo con el Informe
que se comenta, no se corresponden con un modelo de Estado intervencionista,
o si se quiere con un modelo de Estado de bienestar, lo que sí se rechaza es que
la reducción del tamaño del Estado y su intervención sea general de forma que
afecte a todas sus funciones y políticas. El lugar que se le atribuye al Estado en
la economía es plenamente coherente con las coordenadas del Estado liberal y
que, a pesar de los cambios económicos acaecidos en la década de los ochenta,
siguen teniendo validez para el desarrollo económico y social. Según estos
planteamientos, y por encima de los cambios introducidos por la integración
mundial de las economías, los Estados parecen seguir siendo una organización
necesaria en la medida en que proporcionan un conjunto de funciones
imprescindibles para el desarrollo de los mercados que, hoy por hoy, ninguna
otra autoridad está en disposición de facilitar. Ello no es óbice para que el
Informe reconozca la merma de las decisiones estatales en la economía mundial
24
y que ésta “acentúa la necesidad de cooperación internacional eficaz en la
búsqueda de una actuación colectiva de alcance mundial” (Banco Mundial,
1997: 13).
De todas las crisis que se han producido en la época de la globalización
económica, el alcance que ha adquirido la de 2008 supone un duro embate para
las políticas neoliberales y, en particular, para la confianza depositada en los
años ochenta del siglo XX en los mecanismos autorreguladores de los mercados
globales. La última crisis, hasta el momento, de la economía global comenzó a
manifestarse en 2007 y llega a su momento álgido en 2008. Esta crisis
financiera que se inicia en Estados Unidos y tiene su origen en las hipotecas de
alto riesgo (subprime) se convirtió, sin que nadie la hubiese previsto ni
siquiera las agencias de valoración de riesgos, en una crisis internacional. Se
manifiesta con la bancarrota de sociedades hipotecarias y de bancos, entre ellas
resultan emblemáticas las quiebras en Norteamérica de Freddie Mac y Fannie
Mae, las dos sociedades hipotecarias más grandes del país, así como de
Lehman Brothers, el cuarto banco de inversión en Estados Unidos. A la
bancarrota de bancos se unió las graves caídas de las bolsas, la bajada de las
acciones el 29 de septiembre de 2008 en la bolsa de New York ha sido
considerada como la más grave de su historia, lo que dio lugar a que se la
conozca como el “lunes negro”; meses después (21 de enero) las bolsas de todo
el mundo sufrieron importantes pérdidas. Como consecuencia de la crisis
financiera, el crecimiento económico se reduce y llega a ser negativo en los
Estados de la Unión Europea (este fue el caso, por ejemplo, de Francia y
Alemania en 2008). Además, la pérdida de millones de empleo se generaliza en
todos los países.
La reactivación económica se ha pretendido impulsar con la iniciativa de
los Estados. Nada más despuntar la crisis, los gobiernos de todos los países
intervinieron a través de los bancos centrales, con fondos públicos para
proporcionar liquidez y así restablecer la confianza de las entidades financieras
en unos casos, o para rescatar a las entidades en quiebra en otros. Incluso,
algunos países, por ejemplo Reino Unido y Francia, nacionalizaron algunos de
los bancos en situación de quiebra. Es una obviedad que estas intervenciones,
25
aunque necesarias y demandas por los más directamente beneficiados, han
vuelto del revés a las políticas neoliberales.
Después de tres años de crisis económica y sin que todavía en 2010 se
pronostique su finalización, pocos discuten que los mercados globales puedan
subsistir a través de sus propios mecanismos y sin el concurso del poder político.
El acuerdo sobre la necesidad de regular los mercados financieros es
generalizado. La polémica surge en delimitar el alcance de la posible regulación.
Aunque no se han adoptado aún medidas firmes, en el seno del G20 han surgido
diferentes propuestas, por ejemplo: que el mercado de los productos financieros
se canalice a través de la bolsa en lugar de realizarse directamente entre los
agentes de mercado y que se graven fiscalmente las transacciones financieras. En
la cumbre de Londres (abril de 2009) se planteó la creación de nuevos
organismos reguladores con la misión de controlar los mercados y detener los
posibles riesgos. Por su parte, la Unión Europea acordó medidas, todavía no
aprobadas por el Parlamento, para controlar y dotar de más transparencia la
gestión de los fondos de alto riesgo. En fin, en Estados Unidos recientemente
(2011) se ha aprobado la Wall Street Reform and Consumer Protection Act.
Bibliografía citada
ALTVATER, Elmar (2000), “El lugar y el tiempo de lo político bajo las condiciones de la globalización económica”,Zona Abierta, 92/93.
BANCO MUNDIAL, (1997), El Estado en un Mundo en Transformación. Informe sobre el Desarrollo Mundial.
BECK, Ulrik (1998): ¿Qué es la globalización?. Falacias del globalismo respuestas a la globalización, Barcelona, Paidós CLARK, (1997), Globalization and Fragmentation. International relations in de twentieth Century, Oxford University Press. COHEN (1995) "Soberanía nacional y globalización económica", Revista de Occidente,nº 167, abril.
DAHRENDORF, Ralf (2001), “Recuperamos los valores de Occidente”, El País, jueves 18 de octubre.
DUBOIS( 1997)“Una globalización sesgada”, Mientras tanto, nº 70.
EVANS, Peter, 1997, “The eclipse of the state. Reflections on stateness in an era of globalization” World Politics, 50 octubre
26
GARCÍA DE LA CRUZ, J, DURÁN ROMERO, G, (Coord) 2005, Sistema Económico Mundial, Madrid, Thompson. GRAY, John (2000), Falso amanecer. Los engaños del capitalismo global, Barcelona, Paidós.
HELD, David (1997), Democracia y orden global, Barcelona Paidos.
MANN, Michael (1991), Las fuentes del poder social (Vol.I), Madrid, Alianza.
SOROS, George (1999), La crisis del capitalismo global. La sociedad abierta en peligro. Madrid, Editorial Debate.
STIGLITZ,Joseph (1998), La Economía del Sector Público, Barcelona, Antonio Bosch
STRANGE, Susan 1999, Dinero loco. El descontrol del ssitema financiero global. Barcelona, Paidos. WLLIAMSON (1993) “Democracy and the Washington consensus”, Wordl Development, V. 21, nº 8.
27
TEMA 3
LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y EL TERCER MUNDO
(Autor: Andrés de Blas Guerrero)
Esquema
- Los Estados y los mercados en los países menos desarrollados del Tercer
Mundo.
- Conclusión.
Resumen de los contenidos
El punto de partida sería la constatación de que el proceso de
globalización afecta de forma muy diferente al mundo actual. Son los países de
la Europa occidental, América del Norte y Japón los que realmente están
implicados en ese proceso. Por contraste, muchos países del Tercer Mundo
apenas si se ven afectados por el mismo.
Se constata igualmente que todo país necesita un equipamiento de
capacidades económicas y políticas si desea que se pueda iniciar en él un
proceso de desarrollo económico como resultado de la inversión exterior. Se
requiere, en concreto, una garantía de seguridad en los derechos de propiedad,
un ordenamiento jurídico eficiente e imparcial, un marco normativo claro y un
entramado institucional que promueva formas impersonales de intercambio e
interacción.
El Tercer Mundo necesita pues de Estados eficientes que puedan
impulsar el desarrollo y favorecer un proceso democratizador que haga de
esos Estados unos agentes menos ineficientes, corruptos e incompetentes. La
garantía de que el proceso de globalización pueda producir resultados
positivos en ese escenario es pues inseparable de un proceso de afirmación y
28
racionalización de los aparatos estatales. En definitiva, la lucha contra el
subdesarrollo tiene poco que ver con la superación del artefacto estatal en
amplias zonas del planeta.
Conceptos e ideas claves
• El impacto de la globalización en las economías del Tercer Mundo
• Factores impulsores de la inversión extranjera
• Relación entre los Estados y los mercados en los países del Tercer Mundo
• Condiciones institucionales del crecimiento económico
• Políticas de ajustes en los años 80 del siglo XX
• Los procesos de democratización en los países del Tercer Mundo
• El impacto de la globalización en las economías del Tercer Mundo
• Factores impulsores de la inversión extranjera
• Relación entre los Estados y los mercados en los países del Tercer
Mundo
• Condiciones institucionales del crecimiento económico
• Políticas de ajustes en los años 80 del siglo XX
• Los procesos de democratización en los países del Tercer Mundo
29
TEMA 4
CAMBIOS POLÍTICOS: ¿DEL GOBIERNO NACIONAL A LA
GOBERNANZA MULTINIVEL?
(Autora: Mª Josefa Rubio Lara)
Esquema
- ¿Hacia una política global?
- El desarrollo de la cooperación regional. La Unión Europea
- La gobernanza multinivel: consecuencias para el Estado
- Los desafíos a la democracia en el nuevo contexto
- Los Estados menos desarrollados en el Tercer Mundo
Resumen de los contenidos
Este tema estudia la repercusión de la globalización en la estructura
política y en los actores políticos. La globalización económica aumenta la
interdependencia entre los Estados, en ellos influyen las decisiones que se
adoptan fuera de su ámbito territorial y, a su vez, los Estados pueden llegar a
influir más allá de su propio territorio. En consecuencia, se produce una
incongruencia entre su jurisdicción territorial y el centro de adopción de
decisiones.
El resultado es un aumento de la cooperación, que se produce a través
de tres vías:
- Aumento de las relaciones interestatales (producto de ellas
son las Organizaciones Internacionales Gubernamentales –OIG-)
- Expansión de las relaciones transgubernamentales (es
decir, aumento de las conexiones entre las unidades
administrativas de los Estados, ya sean ministerios o tribunales
de justicia, por ejemplo)
30
- Incremento de las relaciones transnacionales (esto es,
relaciones entre individuos y grupos u organizaciones (ONG) de
la sociedad civil.
Las interpretaciones de los cambios no son unívocas. Para los estudiosos
estado céntricos, la cooperación internacional sigue estando dominada por los
Estados a través de las Organizaciones Internacionales. Por el contrario,
según los estudiosos del repliegue, la cooperación internacional restringe la
capacidad de los Estados para actuar. Los Estados pierden protagonismo, han
dejado de tener el monopolio en la función de regulación y control, estas
funciones son ejercidas por una red de actores en las que intervienen, además
de los Estados, otros actores, como son las OIG y los grupos y las
organizaciones de la sociedad civil. Desde esta perspectiva se sostiene que los
gobiernos nacionales retroceden y se abre paso una nueva forma de gobernar,
la gobernanza multinivel, una forma que no está controlada por los
Estados sino que se trata de una red en la que intervienen actores de diversa
naturaleza, públicos y privados, así como diferentes niveles de gobierno.
La cooperación en el nivel global sigue teniendo un carácter
convencional. Su desarrollo se ha producido, sobre todo, en el nivel regional,
ahora bien, entre las organizaciones internacionales de ámbito regional
existen muchas diferencias. La Unión Europea es el caso más nítido de
gobernanza multinivel. La mayoría de organizaciones regionales responden
al modelo de cooperación convencional.
Las consecuencias introducidas por la globalización en la organización
estatal es objeto de controversias. Las discrepancias surgen de diferentes
causas: 1º) Un motivo lo constituye el punto de partida. La corriente estado
céntrica considera que los estudiosos del repliegue sobrevaloran el poder
alcanzado por los Estados después de la segunda postguerra. 2º) Unos y otros
valoran de forma divergente si se ha producido un cambio sustantivo en la
naturaleza de la cooperación internacional. 3ªLas diferencias también
afloran respecto a las implicaciones que la cooperación posee para los
Estados. Según la corriente estado céntrica, la cooperación proporciona a los
Estados más capacidad de regulación, mientras que los defensores del
repliegue mantienen que la cooperación los debilita. En el caso de la Unión
31
Europea este debate posee rasgos específicos. 4º Finalmente, la controversia
surge en relación a la influencia de los actores no estatales. Así, los teóricos
estado céntricos consideran que los Estados siguen siendo los actores claves,
sin embargo desde el punto del vista del repliegue se hace mayor hincapié en la
influencia adquirida por los actores no estatales.
Desde el punto de vista histórico, la democracia liberal se ha
desarrollado circunscrita al marco estatal, de forma que las transformaciones
de este marco plantean retos a los fundamentos e instituciones de la
democracia. La posibilidad de extender la democracia más allá del Estado
genera escepticismo, pero también propuestas que aspiran a dar respuesta a
las nuevas circunstancias.
Conceptos e ideas claves
• Relaciones interestatales
• Relaciones transgubernamentales
• Relaciones transnacionales
• Gobernanza multinivel
• Organizaciones Internacionales
• Organizaciones No gubernamentales
• Cooperación regional
• Supranacionalidad
• Democracia cosmopolita
• Ciudadanía europea
• Comitología
• Cooperación reforzada
• Déficit democrático
• Reglamentos y Directivas
• Geometría variable
• Método comunitario
32
Explicaciones complementarias y conceptuales
Según se expone en el tema 4 una de las consecuencias de la
globalización en el poder de los Estados es la influencia adquirida por las
Organizaciones Internacionales y los actores de la sociedad civil, en particular
las ONG. Por otra parte, para dar cuenta de los cambios en las estructuras
política se viene utilizando el término de “gobernanza” en lugar del de
“gobierno”. Parece pertinente proporcionar una explicación más pormenorizada
de la naturaleza de estos actores y del concepto de gobernanza a fin de
profundizar en el debate entre el enfoque estado céntricos y los autores del
repliegue.
1. ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
La necesidad de cooperación entre los Estados ya sea por razones
técnicas, económicas o políticas, ha sido una constante a lo largo de la historia,
como manifiesta la permanente creación de Organizaciones Internacionales
(OI). Su crecimiento ha sido incesante. Antes de la Primera Guerra Mundial
existían unas cincuenta, con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial se
contabilizaban ochenta y al finalizar el siglo XX había más de trescientas (Díez
de Velasco, 1999: 43). Las Organizaciones Internacionales se definen como
“asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo internacional,
dotadas de órganos permanentes, propios e independientes, encargados de
gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad
jurídicamente distinta a la de sus miembros” (Díez de Velasco, 1999: 44).
Entre las OI existentes hay una gran heterogeneidad debido a su
composición, competencias y fines. Si se tienen en cuenta estas características,
la posible repercusión de las OI en las soberanías estatales no es uniforme. De
especial interés para nuestro estudio es la clasificación que distingue entre: OI
universales y regionales y OI de cooperación y OI de integración.
33
Se podría pensar que el incremento de los problemas de naturaleza global
debería haber impulsado a las OI universales frente a las regionales. Mientras
que las primeras se encuentran abiertas a la participación de todos los Estados,
las regionales están compuestas por un número limitado de Estados que reúnen
unos requisitos previos de carácter geográfico, político o económicos (Díez de
Velasco, 1999: 50). En la práctica han aumentado el número de organizaciones
regionales frente a las universales. Debido a la fragmentación implícita en las
primeras, cabe plantear que la solución de los problemas universales podría
resentirse por esas estructuras.
La Organización de Naciones Unidas es la más representativa de las
tipificadas como OI universales. Su Tratado constitutivo se fundamentó en los
principios tradicionales consagrados en el Tratado de Westfalia (1648) es decir,
en la igualdad soberana de los Estados y en la no intervención en sus asuntos
internos. La Carta de Naciones Unidas no creó un auténtico sistema de
seguridad colectiva capaz de obligar jurídicamente a la resolución de las
controversias ni estableció la subordinación de los Estados a una autoridad
pública superior (Carrillo Salcedo, 1991: 83 y ss). Su función característica es el
mantenimiento de la paz, la seguridad, se trata, sobre todo, de una organización
reactiva. En consecuencia, está justificado considerarla más como una extensión
del sistema de Estados que como una alternativa a él. Con todo, también se ha
señalado que la ONU posee pequeños márgenes de maniobra ya sea porque
actúa de puente entre los Estados y otros actores al permitir que éstos últimos
influyan en decisiones políticas sectoriales como la salud, el entorno o la
educación, o porque la ONU proporciona legitimidad a las decisiones de los
Estados ante situaciones de crisis (Falk, 2002: 335).
El número de OI regionales, sobre todo las de naturaleza económica y
comercial, ha experimentado un apreciable crecimiento. Este tipo de
organizaciones se ha generalizado por todo el planeta. Aparte de la Unión
Europea (UE), se han creado, entre otras: el Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) que agrupa a Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay; el Acuerdo
de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) integrado por Canadá,
Estados Unidos y Méjico; la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático
34
(ASEAN) compuesta por Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia, a la
que se incorporaron Japón, China y Corea del Sur.
Los bloques regionales económicos se justifican porque la integración de
los mercados reduce los costes y genera una mayor eficacia. Se defiende que las
políticas globales no pueden canalizarse a través de las relaciones
intergubernamentales, en tanto que las OI regionales proporcionan un ámbito
más apropiado. Sin embargo, los efectos de la regionalización sobre la
mundialización de la economía son controvertidos. Está justificado pensar que
los acuerdos regionales pueden obstaculizar el establecimiento de normas
comerciales no discriminatorias a escala mundial, por ejemplo las subvenciones
de los productos agrícolas comunitarios han generado controversias con los
intereses norteamericanos en ese sector. La adopción de políticas
proteccionistas por los bloques regionales puede fragmentar el mercado
mundial y, por lo tanto, limitar la liberalización del mercado mundial. Aunque
este riesgo es real, se argumenta que el equilibrio entre la integración regional y
la liberalización del mercado mundial es factible mediante acuerdos
multilaterales garantizadores de la libre competencia (Bergstein, 2001: 51). Por
otra parte, desde una posición parcialmente crítica con el desarrollo de un
mercado mundial, ciertos análisis sostienen que la regionalización no rectifica
sus inconvenientes; se mantiene que los aranceles comunes de los bloques
regionales no garantizan la moderación de la libre competencia porque la
inversión directa de las multinacionales es favorecida de forma aislada por los
miembros de un mismo mercado regional para obtener ventajas competitivas.
Asimismo, algunas experiencias revelan la inestabilidad de algunos procesos de
regionalización derivada, en unas ocasiones, del desigual desarrollo económico
de sus miembros y, en otras, de la similitud productiva de los países integrantes
cuyas mercancías se destinan a un mercado limitado (Engelhard, 1996: 101).
Junto a las OI universales y regionales, las OI también pueden
clasificarse en organizaciones de cooperación e integración. Las primeras
responden al modelo clásico de OI, se caracterizan porque los Estados no ceden
competencias soberanas, las decisiones se adoptan según la técnica de la
negociación, la ejecución de las decisiones depende de los propios Estados, es
35
decir, no son directamente aplicables en los territorios nacionales sin la
autorización estatal. De forma inversa, las organizaciones de integración o
supranacionales suponen una transferencia de competencias soberanas –a
veces, sólo en materias específicas-, los órganos comunes son independientes de
los Estados y algunas de sus decisiones pueden aplicarse directamente a los
Estados miembros (Díez de Velasco, 1999: 53).
La imposición a los Estados de decisiones adoptadas en ámbitos
internacionales no es congruente, aparentemente, con el concepto de soberanía
entendida como suprema autoridad porque ésta se define por la no sujeción a
una autoridad externa. La cesión de competencias soberanas a OI, piénsese en
el establecimiento de una moneda común en los estados miembros de la UE,
puede entenderse como un factor que fragmentan la soberanía. Ello ha dado pie
para sostener que “la soberanía tiene que ser concebida hoy en día como una
facultad dividida entre múltiples agencias –nacionales, subnacionales e
internacionales” (Held, 1997: 169). Incluso, se viene utilizando un nuevo
término para calificar a la soberanía. Últimamente, se habla de “soberanía
compartida”, expresión con la que se hace referencia a la distribución de
poder y autoridad entre diferentes entidades políticas. No es extraño que se
haya encontrado un paralelismo entre la organización política actual y la
existente en Europa durante la edad media. También en aquella época las
autoridades eran superpuestas, el señor debía compartir su poder con sus
vasallos en el nivel inferior y con el rey, el papa y el emperador en el nivel
superior.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que Las OI de integración, que son
las que inciden en la soberanía de los Estados, son la excepción. La Unión
Europea es el ejemplo característico de este tipo y una de las más evolucionadas,
de su naturaleza política trataremos más adelante.
Los efectos de la transferencia de funciones soberanas a las OI se
interpretan de forma divergente. Para unos, es un factor que erosiona la
soberanía; la hipótesis contraria también ha encontrado adeptos. Desde este
último punto de vista, se mantiene que las organizaciones regionales son una vía
36
que contribuye a consolidar los Estados. La existencia de éstos -sobre todo la de
los pequeños- podría peligrar sin un apoyo externo en un contexto caracterizado
por la interdependencia. La integración de los Estados en OI se concibe como un
medio que propicia su consolidación, a la vez que permite recuperar el control
sobre los procesos políticos. Las OI son, por lo tanto, una respuesta defensiva
frente al debilitamiento de la autoridad y el poder estatal.
Con independencia de cuál de las dos hipótesis se confirme en un futuro,
lo cierto es que las OI presuponen Estados, son creadas por ellos y son sus
actores principales. Aunque la sociedad internacional está escasamente
regulada en comparación con los Estados, su limitada organización es producto
de éstos y de las OI debido a que ambas organizaciones aceptan regirse por
normas de Derecho Internacional (Vilanova, 1996: 523). La soberanía permite
establecer las reglas de juego en la sociedad internacional. El Estado ostenta la
representación de la colectividad y, por lo tanto, es el único actor legitimado
para comprometerla jurídicamente. La adhesión de los Estados a los Tratados
Internacionales los vincula jurídicamente y posibilita la organización de las
relaciones internacionales. Según la corriente realista de las relaciones
internacionales, el Estado es un actor central y difícilmente sustituible. Sin
embargo, en los últimos años tiene que competir con otros actores que ejercen
su actividad a través y por encima de ellos, como las Organizaciones No
Gubernamentales o las empresas multinacionales, y además el uso de la fuerza
se muestra ineficaz para la resolución de numerosos conflictos.
El realismo ha sido criticado por el predominio atribuido al Estado y
porque explica las relaciones internacionales exclusivamente a través de los
intereses nacionales, ya estén referidos a la economía o a la seguridad; la
cooperación según los realistas sólo surge cuando convergen los intereses
nacionales. A pesar de las críticas vertidas, el enfoque realista sigue siendo
influyente. Para Keohane, el realismo conserva un potencial explicativo en
muchas áreas de la política mundial, si bien debe introducir matizaciones
inspiradas en el institucionalismo. En opinión de este autor la actividad de los
Estados no sólo está determinada por la necesidad sino que ha de tenerse en
cuenta la incidencia de las instituciones en el comportamiento. A partir de esta
37
idea, Keohane estudia las condiciones en las que las propuestas realistas son
válidas al mismo tiempo que hace hincapié en la repercusión de las
instituciones. Para dicho autor, las instituciones cambian la concepción de los
intereses pues la interpretación que los actores hacen de ellos depende de su
información: “Las instituciones pueden proporcionar información y establecer
conexiones entre las distintas dimensiones de un problema; ambos efectos
pueden contribuir a alterar los intereses de los Estados, aumentando los
beneficios de la cooperación. Por tanto, las instituciones importan, incluso
aunque no puedan imponer las normas desde arriba porque cambian las
concepciones que los actores tienen de sus propios intereses” (Keohane, 2001:
680).
2. LA UNIÓN EUROPEA (UE)
Según Sorense la Unión Europea es una organización de carácter regional
de cooperación, pero su grado de integración de carácter supranacional la
distingue de otras organizaciones regionales, hasta el punto de afectar a la
soberanía de sus Estados miembros. A lo que añade que la UE es un ejemplo de
gobernanza multinivel. En efecto, la UE no se adecua a las organizaciones
políticas convencionales. Ya en los primeros decenios de su existencia fue
clasificada como una Organización Internacional, pero a continuación se añadía
que poseía peculiaridades. Más recientemente, ha sido considerada como un
modelo poshobbesiano, una forma innovadora de organizar el poder. Ahora
bien, ¿Cuáles son las razones que fundamentan estas afirmaciones?
La naturaleza política de la UE es difícil de definir, no sólo por sus
características sino porque, después de medio siglo de existencia, se encuentra
sometida a un proceso abierto. A fin de explicar los rasgos sui generis de la UE,
a continuación se expone, en primer lugar, una breve referencia sobre el origen
del proceso de la construcción europea, en segundo lugar, se analizará su
estructura institucional y sus funciones, con el objetivo de valorar la incidencia
de la UE en las soberanías estatales y plantear los diferentes enfoques referidos
a su naturaleza política.
38
2.1 El origen del proceso comunitario y la unión monetaria.
En el período de entreguerras surgieron distintos proyectos de unidad
que aspiraban a superar el enfrentamiento entre los Estados europeos, pero no
sería hasta después de la II Guerra Mundial cuando esos proyectos europeístas
comienzan a tener repercusiones prácticas. La destrucción de la infraestructura
y la reducción de la actividad industrial, con la consecuente caída de la renta
provocada por el conflicto bélico crearon un contexto favorable a la colaboración
entre los Estados. En estas circunstancias, los EEUU propusieron a los países
europeos un programa de ayuda para la recuperación económica. En 1947 se
creó la Organización Europea de Cooperación Económica, encargada de
gestionar la ayuda norteamericana. Un precedente de la integración europea lo
constituyen los diferentes acuerdos, firmados por Bélgica, Holanda y
Luxemburgo a partir de 1943, tendentes a la creación de una unión económica –
La Unión Económica del Benelux-. Otra de las manifestaciones de la
cooperación desplegada en esos años fue la Unión Europea de Pagos que entró
en funcionamiento en 1950. Su finalidad era aumentar el comercio entre los
países miembros con escasez de divisas, en aquellos años la convertibilidad de
las monedas planteaba dificultades. Un hito relevante de la integración europea
fue el Congreso de la Haya celebrado en mayo de 1948, fruto de este Congreso
fue el impulso obtenido para la creación del Consejo de Europa, cuyo Estatuto
se firmó en 1949
El origen de la integración europea arranca del Tratado fundacional de la
Comisión Europea del Carbón y del Acero (CECA), firmado en París en 1951 por
Alemania (entonces República Federal Alemana), Francia, Bélgica, Holanda,
Luxemburgo e Italia. El Tratado se gesta a partir de la propuesta concebida por
Jean Monnet, comisario del Plan de Desarrollo francés y realizada por Robert
Schuman, Ministro de Asuntos Exteriores de Francia, al gobierno alemán, a la
que se adhirieron los países mencionados. La iniciativa de Monnet y Schuman
tenía como objetivo crear un mercado común, limitado al sector del carbón y del
acero a fin de superar los obstáculos que representaban los aranceles entre los
países para el crecimiento y la explotación racional en este ámbito.
39
El Tratado de la CECA estableció una integración económica sectorial que
inauguró el denominado método funcional. Su contenido es coherente con las
ideas expresadas por Schuman en la famosa declaración de 1950 en la que
mantuvo que “Europa no se hará de golpe ni en una construcción de conjunto:
se hará mediante realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de
hecho”. En los términos expresados por Schuman este tipo de integración se
concebía como un medio que permitía asentar las bases de una futura
unificación económica e, incluso, del establecimiento de una federación capaz
de preservar la paz.
De acuerdo con el Tratado de París, las decisiones sobre la producción del
carbón y del acero se atribuyeron a la Alta Autoridad y eran vinculantes. Junto a
esta institución se crearon otras tres: el Consejo de Ministros, la Asamblea
Común con funciones consultivas y de control y el Tribunal de Justicia
encargado de aplicar las normas. La Alta Autoridad, a la que se le atribuyeron
amplios poderes y gozaba de independencia respecto a los países miembros,
estaba integrada por nueve miembros nombrados por los Ejecutivos de los
Estados. Fue concebida como una institución “supranacional”. El Tratado de la
CECA supuso, por lo tanto, un cambio cualitativo respecto al mecanismo de la
cooperación intergubernamental; se trataba de una organización que se alejaba
de las organizaciones internacionales tradicionales.
El término supranacionalidad es utilizado en el art. 9 del Tratado de la
CECA para hacer referencia a la independencia de los miembros de la Alta
Autoridad en el ejercicio de sus funciones, que no puede ser menoscabada por la
influencia de los Estados miembros. Schuman diferencia la noción de
supranacionalidad del Estado soberano y de la estructura federal en los
siguientes términos: “lo supranacional se sitúa a igual distancia entre, de una
parte, el individualismo internacional que considera intangible la soberanía
nacional y no acepta como limitaciones de la soberanía sino obligaciones
contractuales, ocasionales y revocables; por otro lado, el federalismo de Estados
que se subordinan a un super-Estado dotado de una soberanía territorial propia.
La institución supranacional (...) no posee las características de un Estado; pero
detenta y ejerce ciertos poderes soberanos. Es independiente frente a los
40
gobiernos nacionales, dentro de los límites del Tratado.... esta independencia es
irrevocable, al igual que lo es la transferencia de competencias que la origina. El
Tratado confiere a la Comunidad una función propia; no la ejerce a título de
delegación” (cit. en Medina, 1974: 107). En consecuencia, la supranacionalidad
supone el ejercicio independiente a título propio y no delegado de ciertos
poderes soberanos.
La supranacionalidad de la Alta Autoridad de la CECA erosionó las
soberanías estatales, si bien en un ámbito concreto de la producción. Es una
opinión ampliamente compartida que la limitación de las soberanías fue viable
porque la actividad de la CECA se restringió a un sector determinado. Se
sostiene que una de las razones de su nacimiento fue evitar nuevos conflictos
entre Francia y Alemania ante el temor que suscitaba la reconstrucción
alemana y la independencia en el control de sus recursos. Si se admite este
argumento, tal vez esté justificado interpretar que la cesión de una parte de la
soberanía se realizó con el fin de que no sucumbiese en su totalidad y eludir, en
este caso, presuntas amenazas futuras. Por lo tanto, en los inicios de la
integración se encuentran motivos que apuntan en direcciones aparentemente
opuestas: se cede soberanía parcialmente, pero para apuntalar la soberanía.
Tras la aprobación de la CECA, los miembros comunitarios discutieron la
creación de una propuesta, el Plan Pleven. Este proyecto aspiraba a una
integración no de naturaleza económica sino de carácter político. Preveía
someter la defensa a una autoridad europea. El Plan implicaba la creación de un
ejército europeo unificado, pero la creación de una Comunidad Europea de
Defensa (CED) no vio la luz, la Asamblea Nacional Francesa no lo ratificó
[1954].
Poco después del fracaso de la CED, la integración se reactivó desde
planteamientos más realistas. El éxito obtenido por la CECA había demostrado
que su método era más viable. Nuevamente se retomaron los objetivos
económicos que se han convertido en el estímulo permanente de la construcción
europea. En 1955 los Ministros de Asuntos Exteriores de los países integrantes
de la CECA deciden crear un mercado común y una comunidad especializada en
41
la utilización de la energía atómica. Las negociaciones desembocaron en la firma
de los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de
la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATON), adoptados
en Roma el 25 de marzo de 1957 y puestos en vigor el 1 de enero de 1958.
La CEE supuso la creación de una unión aduanera lo que implicaba la
eliminación de las barreras entre los seis países comunitarios y la fijación de una
tarifa exterior común. El Tratado de Roma preveía que ésta se asentara además
en la libre circulación de mercancías, en la libre competencia y en la libre
circulación de los factores de producción –personas, empresas, servicios y
capitales-. El Tratado también sancionó el establecimiento de políticas comunes
en sectores como la agricultura, el transporte, el comercio y la energía. La unión
aduanera se esperaba lograr en un período de doce años y se alcanzó el 1 de julio
de 1969, es decir, dieciocho meses antes de lo previsto (Muñoz Bustillo y
Bonete, 2000: 63).
La CEE nace, pues, como una unión aduanera, lo que la sitúa en un nivel
de integración económica más avanzado que una zona de libre comercio.
Mientras que ésta implica la supresión de los aranceles interiores entre los
países miembros, aunque cada uno de ellos mantienen su propio arancel
respecto a terceros países, la unión aduanera supone el establecimiento de un
arancel exterior común para los países terceros; ese arancel conlleva la cesión de
competencias estatales en materia de comercio exterior a favor de las
autoridades supranacionales. La unión aduanera evita la tendencia de que las
importaciones de terceros países se realicen a través de los Estados con menores
aranceles exteriores, efecto imposible de eliminar en las zonas de libre
comercio.
El Tratado de Roma retrocedió respecto al grado de supranacionalidad
consagrado en el Tratado de París. El primero atribuyó el poder de decisión al
Consejo de Ministros y no a la Comisión, institución carente de los amplios
poderes ostentados por la Alta Autoridad de la CECA (Duverger, 1994: 107 y ss).
42
En los años setenta la integración europea entró en un período de
parálisis, diez años después, en un contexto de interdependencia económica,
fue objeto de un nuevo impulso. A él contribuyeron distintos actores: las propias
instituciones comunitarias, los Estados y los grupos industriales europeos
defensores de una mayor liberalización económica (Morata, 1998:41). La
intensificación de la integración se acometió de nuevo desde la vertiente
económica. En 1986 se aprobó un nuevo Tratado, el Acta Única Europea (AUE)
que modificó y se añadió al Tratado de Roma (entró en vigor el 1 de julio de
1987). Aunque la unión aduanera ya se había consolidado, todavía en los años
ochenta persistían las barreras no arancelarias que limitaban el mercado único.
El objetivo del AUE fue perfeccionar el mercado único previsto en el Tratado de
Roma. En este sentido introdujo medidas con el fin de eliminar los obstáculos
que permanecían para la libre circulación de personas, servicios, mercancías y
capitales. Asimismo, el AUE institucionalizó la política comunitaria de medio
ambiente y amplió la actividad comunitaria a otras materias, en particular a la
política de investigación y desarrollo. Además, el AUE estableció la política
regional como competencia comunitaria con el objetivo de incrementar la
cohesión económica y social, a fin de reducir los diferentes niveles de vida entre
los países miembros. Desde el punto de vista institucional merece destacar la
ampliación de las funciones del Parlamento al instituir el “procedimiento de
cooperación”; también se extendió la aplicación del voto por mayoría cualificada
en el seno del Consejo.
Con posterioridad, la aprobación en Maastricht del Tratado de la Unión
Europea (TUE) en 1992 culminó la integración económica sancionada en el
AUE. El núcleo básico del TUE, que entró en vigor en 1993, recayó en la unión
económica y monetaria (UEM). Este Tratado sentó las bases para el
establecimiento de una moneda única. La unidad monetaria se dirigía a
suprimir las fluctuaciones monetarias intracomunitarias y los costes de
transacción que provoca la existencia de diferentes divisas, asimismo eliminó
los obstáculos para la libre circulación de los factores al evitar que los Estados
alterasen su competitividad mediante la depreciación de sus monedas. Con
todo, desde el punto de vista económico, la conveniencia de la moneda única fue
controvertida. A fin de que la unión monetaria fuese viable, la Comunidad
43
impuso unos criterios de convergencia que todos los países aspirantes debían
cumplir. Esos criterios establecían que ciertas magnitudes macroeconómicas -
tasa de inflación, déficit público, deuda pública, tipo de interés y tipo de cambio-
no podían superar unos porcentajes determinados. El TUE previó la creación
del Banco Central Europeo encargado de gestionar la política monetaria. La
moneda única, el euro, se puso en circulación el 1 de enero de 2001 en todos los
países de la UE, excepto en el Reino Unido, Dinamarca y Suecia que se
autoexcluyeron de la unión monetaria.
Otra de las novedades introducidas por el TUE se refiere al
reconocimiento de la ciudadanía europea, categoría que aspira a reforzar la
conciencia de pertenencia a una comunidad. El concepto de ciudadano, por
oposición al de súbdito, se relaciona con el reconocimiento de derechos -de
naturaleza política- a los individuos en cuanto pertenecientes a una comunidad
política, tales como el derecho de sufragio, el derecho de participación. Este es
precisamente el sentido que parece darle el TUE. El concepto de ciudadanía
europea supone el reconocimiento de los siguientes derechos: a) Derecho de
circulación y residencia en el territorio comunitario. b) Derecho de sufragio
activo y pasivo en las elecciones europeas y municipales para todos los
ciudadanos de la UE en el Estado de residencia. c) Protección diplomática por
parte de las representaciones diplomáticas de los Estados miembros a los
ciudadanos de la Unión en terceros países. d) Derecho de petición ante el
Parlamento europeo.
La ciudadanía europea se caracteriza por dos rasgos: primero, por estar
superpuesta y fundamentarse en la nacionalidad de los Estados miembros;
segundo, por tratarse de una ciudadanía derivada ya que son las legislaciones
nacionales las competentes para regular la adquisición, pérdida o recuperación
de la nacionalidad (Bru, 1994).
Las reformas institucionales más relevantes que introdujo el TUE son
las siguientes: a) ampliación de las competencias del Parlamento Europeo al que
se le atribuye la investidura de la Comisión. También se creó el procedimiento
de codecisión; b) ampliación de los supuestos para la aplicación de la mayoría
cualificada en el Consejo de Ministros; c) creación de nuevas instituciones como
44
el Comité de las Regiones, el Defensor del Pueblo Europeo y el Tribunal de
Primera Instancia.
En el ámbito competencial las negociaciones que condujeron al TUE
plantearon la necesidad de reformar la política de cooperación exterior. Las
posturas a este respecto se mantuvieron divididas entre los Estados partidarios
de intensificar la cooperación existente de acuerdo con el modelo
intergubernamental y los Estados defensores de una política común. El TUE
formalizó la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Cooperación
Judicial en Asuntos de Interior (CJAI), ambos ámbitos, denominados segundo
pilar y tercer pilar respectivamente, se desenvuelven de acuerdo con los cauces
de la cooperación intergubernamental.
2.2. La estructura institucional de la Unión Europea
Las peculiaridades del sistema institucional comunitario se distancian de
los modelos tradicionales. No posee parangón con el esquema teorizado por
Montesquieu, aunque hay quien interpreta su relativa adecuación al principio de
que el poder es controlado por el poder, en tanto que la Comisión propone, el
Consejo decide con el Parlamento y la Comisión ejecuta (Toulemon, 1994: 17).
En una primera aproximación puede afirmarse que la naturaleza supranacional
de la UE se refleja en la estructura institucional. Tres de sus instituciones, la
Comisión, el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia son independientes
de los Estados. El análisis de la composición y funciones de las instituciones
comunitarias proporcionará elementos para valorar la repercusión de la UE en la
soberanía de los Estados miembros.
2.2.1 La Comisión Europea
Es considerada la institución más peculiar del sistema comunitario, la que
le proporciona sus señas de identidad. Los gobiernos de los Estados miembros
de común acuerdo designan al Presidente de la Comisión, previa consulta con el
Parlamento. A continuación consensúan con el Presidente designado la lista de
los restantes miembros de la Comisión, que será, una vez elaborada, sometida al
voto de confianza del Parlamento. Los comisarios no representan a los Estados,
45
son formalmente independientes de ellos, pero hay que admitir que se
encuentran sometidos a las presiones de los respectivos gobiernos o de los
partidos políticos que los apoyan. Esta vinculación no es negativa, facilita la
toma de decisiones (Morata, 1998: 115).
La Comisión se organiza en Direcciones Generales que no siempre
desarrollan su actividad de forma cohesionada. Tiene atribuida las siguientes
funciones:
- Ejerce el monopolio de la iniciativa normativa y, en consecuencia,
propone las políticas comunitarias; se trata de su función más
relevante. Por lo tanto, es la institución impulsora de la actividad
comunitaria. El Consejo sólo puede ejercer sus competencias
normativas a propuesta de la Comisión, cuando pretenda modificarla
tiene que pronunciarse por unanimidad. Esta función confiere a la
Comisión un poder de mediación ante la divergencia de intereses para
lograr la aprobación de las propuestas.
- Le corresponde velar por el cumplimiento de los Tratados y del
Derecho comunitario. Formula recomendaciones y emite dictámenes.
Posee una función ejecutiva, pero carece de medios para garantizar el
cumplimiento de las decisiones y la aplicación uniforme en todos los
Estados miembros. La implantación de las normas corresponde a las
administraciones estatales. En su tarea ejecutiva se basa en los
informes emitidos por los mismos Estados sobre las medidas
adoptadas en éstos. En caso de que se vulnere el Derecho comunitario,
la Comisión inicia un proceso de infracción ante el Tribunal de Justicia
Europeo.
- Es la institución que representa el “interés común” de la UE.
- Por último, representa a la UE en las relaciones internacionales y
negocia los acuerdos con terceros Estados y con las Organizaciones
Internacionales, previa autorización del Consejo.
Para la elaboración e implantación de las decisiones, la Comisión consulta
con una pluralidad de comités, integrados por funcionarios nacionales, expertos
privados y representantes de intereses (es lo que se conoce con el nombre de
46
comitología). Los contactos entre la Comisión y los grupos de interés son
frecuentes, sobre todo con los de los sectores agrícola, industrial, comercio y
servicios; incluso, la Comisión ha favorecido la creación de algunos, como la
UNICE que agrupa a las cúpulas empresariales (Morata, 1998: 314). Los
borradores de las propuestas son discutidos en estos comités, lo que permite que
la Comisión obtenga información sobre la postura de los distintos actores y
posibilita la negociación para alcanzar una propuesta de consenso. Algunos
comités tienden a ser permanentes, otros se crean ad hoc; se considera que,
sobre todo, los creados en el marco del Consejo, tienen una gran influencia en la
agenda y en las decisiones comunitarias. A la comitología se le reprocha falta de
transparencia y ser un procedimiento que contribuye al llamado “déficit
democrático”.
2. 2. 2 El Consejo de la Unión Europea
Es la institución representativa de los intereses estatales y está compuesto
por los Ministros de los gobiernos de los Estados miembros. Su composición
varía en función de la materia sobre la que verse el orden del día. Es el órgano en
quien recae el poder de decisión y tiene atribuida la función legislativa. A él le
compete aprobar las normas, a propuesta de la Comisión, función que comparte
con el Parlamento Europeo en los casos que sea de aplicación el procedimiento
de coodecisión. La composición del Consejo de la Unión y la utilización del voto
ponderado ha dado pie para que se le encuentre parecido con una cámara
territorial, en concreto con el Bundesrat alemán formado por miembros que no
son elegidos por los ciudadanos sino por los gobiernos de los länders. El
paralelismo entre ambos no supera esta nota en común porque las atribuciones
de uno y otro no son equiparables.
El Consejo adopta sus decisiones por unanimidad, por mayoría simple y
por mayoría cualificada. La primera modalidad se exige en materias de especial
trascendencia, por ejemplo: adhesión de nuevos miembros, acuerdos de
asociación, rechazo de una propuesta de la Comisión, armonización de
impuestos indirectos. La mayoría simple se aplica en temas relacionados con el
mercado interno. A partir del Acta Única, la mayoría cualificada se ha aplicado
progresivamente a más decisiones. Cuando se exige este último tipo de mayoría
47
se expresa a través del voto ponderado, es decir, a cada Estado corresponde un
número de votos determinado de acuerdo con la población que posea, aunque la
relación entre ambos no es proporcional. El número de votos asignados ha
variado a medida que la UE se ha ampliado.
No obstante, por encima de las previsiones de los Tratados sobre la
mayoría en la que tiene que reposar las decisiones, es frecuente que las
votaciones no se practiquen porque se trata de lograr el consenso entre los
miembros. Por lo demás, los acuerdos de Luxemburgo [1920] impusieron la
regla de la unanimidad en la adopción de decisiones, práctica que informó la
actividad comunitaria durante años. Más recientemente, el Compromiso de
Ioannina [1994] estipuló que si un miembro del Consejo que posea cierto
número de votos (en torno a 26) anuncia su oposición a una propuesta, se
intentará alcanzar una solución satisfactoria que pueda ser aprobada por una
mayoría superior a la cualificada.
Las deliberaciones del Consejo son preparadas por el Comité de
Representantes Permanentes (COREPER). Cada país mantiene en la UE una
delegación permanente integrada por diplomáticos y funcionarios de los
distintos ministerios encabezados por un Representante Permanente. Al
COREPER le corresponde examinar y negociar los asuntos establecidos en el
orden del día de las sesiones del Consejo de Ministros. Las propuestas sobre las
que se llega a un acuerdo en el seno del COREPER son aprobadas por el Consejo
sin someterlas a deliberación, éste es el caso de la mayoría de las decisiones. El
proceso se ve facilitado porque buena parte de las cuestiones poseen un
contenido técnico.
2.2.3. El Consejo Europeo (CE)
Esta institución no estaba prevista en los Tratados fundacionales. Fue
creada en 1974 por decisión de los Jefes de Estado a propuesta del presidente
francés. Con posterioridad, se reconoció en el AU y se formalizó en el TUE. El CE
es descrito por el último Tratado mencionado como la reunión de los Jefes de
Estado o de Gobierno de los Estados miembros y del Presidente de la Comisión,
junto a ellos colaboran los Ministros de Asuntos Exteriores de cada país y un
48
miembro de la Comisión. Se reúne al menos dos veces al año. Sus acuerdos no se
ajustan al procedimiento de adopción de decisiones comunitarios, sigue la vía
característica de la cooperación intergubernamental.
Según el TUE le corresponde impulsar el desarrollo de la UE y definir las
orientaciones políticas generales. El CE se concibe como un órgano de decisión
encargado de fijar las orientaciones generales, de negociación
intergubernamental y de árbitro de los conflictos entre los Estados y las
instituciones comunitarias. Algunos autores mantienen que no se trata, en
principio, de un órgano de decisión que sustituya al Consejo de la Unión. Sus
acuerdos tienen que ser formalizados por las instituciones de las que dependan
jurídicamente (Toulemon, 1994: 89). Por su parte, Morata introduce otros
matices en el análisis de esta institución. Según este autor, el CE surgió para
reconducir el estancamiento de la construcción europea en los años setenta y
ante la falta de iniciativa de las instituciones comunitarias para dar respuesta a la
situación. Su institucionalización ha conducido a reforzar la influencia de los
Estados en el sistema de decisión de la UE, lo que ha perjudicado al Consejo de la
Unión y parcialmente a la Comisión. Con el tiempo ha ido ampliando sus
funciones y desarrollando sus procedimientos hasta convertirse en el centro
neurálgico de la UE. Ejerce funciones de “superejecutivo” o de “gran legislador”
(Morata, 1998: 189)
2.2.4. El Parlamento Europeo
Representa a los ciudadanos y no a los Estados miembros, a diferencia de
las asambleas de las Organizaciones Internacionales y al igual que las primeras
cámaras de los parlamentos nacionales con una organización territorial
descentralizada. Desde 1979, los eurodiputados son elegidos por sufragio
universal directo. Los eurodiputados forman los grupos parlamentarios por
afinidad ideológica, no de acuerdo con la nacionalidad. Los Tratados
fundacionales atribuían al Parlamento Europeo una función meramente
consultiva, su participación en el proceso de decisión era escasa. Después de la
entrada en vigor del AU y del TUE ha aumentado su influencia en la adopción de
decisiones. Con todo, en él no reside el poder legislativo ni sus funciones
49
legislativas son equiparables a las del Consejo de la Unión, pero sí se puede
sostener que ejerce un poder de codecisión junto con él.
En 1975 se impulsó la participación del Parlamento en la función
legislativa a través de la implantación del “procedimiento de concertación o de
colaboración” en materias con repercusiones financieras. El AU amplió los
supuestos en los que podía ser aplicado este procedimiento. Con posterioridad, el
TUE estableció el procedimiento de codecisión. En líneas generales, ambos
procedimientos tienen la finalidad de que el Parlamento y el Consejo de
Ministros lleguen a un consenso sobre el contenido de determinadas decisiones.
El procedimiento de concertación atribuye al Parlamento Europeo la capacidad
de ejercer un veto provisional que puede ser superado por el Consejo si vuelve a
aprobar la decisión por unanimidad. Después de la entrada en vigor del Tratado
de Amstendam [1997] este procedimiento se aplica en pocos casos, en particular
en el ámbito de la unión económica y monetaria. El procedimiento de codecisión,
a diferencia del de concertación, supone que el Parlamento puede vetar las
normas por mayoría absoluta si no está de acuerdo con el contenido de la norma
aprobada en el Consejo de la Unión. Como ya se ha dicho el monopolio de la
iniciativa legislativa lo ostenta la Comisión, el Parlamento Europeo sólo puede
dirigirle informes no vinculantes para que adopte una iniciativa legislativa.
En cuanto a la función parlamentaria de control recae, principalmente,
sobre la Comisión, institución que, por otra parte, no acumula todo el poder
ejecutivo, entendiéndolo en sentido amplio. El control que el Parlamento realiza
sobre el Consejo se limita a dirigirle preguntas. De acuerdo con el modelo del
régimen parlamentario, la propuesta de los miembros de la Comisión exige la
consulta previa del Parlamento. El Presidente de la Comisión y los restantes
miembros tienen que ser investidos por el Parlamento Europeo para ser
nombrados. Además, puede someterla a la moción de censura.
La consulta al Parlamento es preceptiva y vinculante para los acuerdos de
asociación con terceros Estados y para los acuerdos de adhesión de nuevos
países. También se sigue manteniendo la petición de su dictamen favorable en
diversas materias, por ejemplo, Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión.
50
Finalmente, el Parlamento Europeo ejerce funciones presupuestarias:
aprueba el presupuesto comunitario y controla su ejecución.
2.2.5. El Tribunal de Justicia Europeo
A esta institución le compete resolver los litigios derivados de la aplicación del
Derecho comunitario y velar por el cumplimiento uniforme del mismo. En la
actualidad, está compuesto de 15 jueces que son nombrados de común acuerdo
por los gobiernos de los Estados; su presidente es elegido por los mismos jueces
y a éstos les asisten los abogados generales. La jurisprudencia desplegada por el
TJE ha motivado su consideración como una institución clave en el proceso de
integración europea, por ejemplo, el principio del efecto directo del Derecho
comunitario forma parte de ella, aspecto que será tratado al exponer las
competencias de la UE. En 1989 comenzó a iniciar su actividad el Tribunal de
Primera Instancia previsto en el AUE; se encarga de resolver los recursos
interpuestos por las personas físicas o jurídicas.
2.2.6. El Comité de las regiones
Es una institución con funciones consultivas, compuesto por los
representantes tanto de las regiones como de los entes locales de los Estados
miembros. Debido a las diferencias de funciones y de poder que poseen los
gobiernos subnacionales de los Estados miembros, los intereses representados
en el Comité son muy heterogéneos. Es consultado obligatoriamente, aunque su
opinión no es vinculante, en materias tales como transportes, cohesión social y
económica, cultura, etc.
2.2.7. El Banco Central Europeo (BCE)
El BCE junto con los Bancos Centrales de los Estados miembros forman el
Sistema Europeo de Bancos Centrales. Los gobernadores de los Bancos Centrales
estatales son miembros del Consejo de Gobierno del BCE, órgano encargado de
tomar las decisiones. Su función es la de establecer y ejecutar la política
monetaria única. Esta institución se caracteriza por la independencia respecto de
las autoridades políticas, considerada por algunos como una condición
51
imprescindible para el correcto ejercicio de sus funciones. Un objetivo prioritario
del BCE es mantener la estabilidad de los precios.
Por último debe mencionarse otras instituciones como el Tribunal de
Cuentas que es un órgano de control del presupuesto general de la UE y el
Comité Económico y Social. Éste último es un órgano consultivo, formado por
los representantes de los trabajadores, de los empresarios y de otros colectivos.
2.3. “El método Comunitario”
El sistema institucional comunitario se distancia del equilibrio de poder
característico del Estado liberal-democrático. Sin embargo, debe tenerse en
cuenta que el clásico principio de la División de Poderes no ha sido objeto de
interpretaciones y de proyecciones prácticas unívocas. El equivalente del
gobierno en el ámbito comunitario lo comparten dos instituciones, el Consejo de
la Unión y la Comisión. Las decisiones recaen en el Consejo de la Unión y, sobre
todo, en el Consejo Europeo, mientras que el Parlamento Europeo tiene un
escaso protagonismo en la adopción de decisiones. Desde el punto de vista
institucional la UE posee elementos innovadores, lo que ha dado pie para hablar
de la emergencia de una nueva forma de organización política. La UE tiene
instituciones típicas de la organización estatal que ejerce funciones análogas –
ejecutivas, legislativas y judiciales- Por otra parte, la distribución de funciones
entre esas instituciones se distancia, en líneas generales, de la que se produce en
los Estados. El proceso de decisión resultante es distinto y, también, discurre en
un marco diferente.
Las peculiaridades del sistema institucional comunitario ha inducido a
que se acuñe una nueva categoría para designarlo: el método comunitario.
Este método se identifica por una división original de poderes asentada en la
interacción de tres instituciones que posibilita el arbitraje entre diferentes
intereses: La Comisión representa el interés común de la Unión, por ello goza del
monopolio de iniciativa y es la guardiana de los Tratados; el Consejo de la Unión
y el Consejo Europeo representan los intereses de los Estados y adoptan las
decisiones; el Parlamento representa el interés de los pueblos y colabora en
algunos casos con el Consejo de la Unión o es consultado en la toma de
52
decisiones. A este triángulo institucional hay que añadir el Tribunal de Justicia
cuya misión es asegurar la aplicación uniforme de los Tratados y del Derecho
derivado. Se trata de un método de gobierno que ha generado un proceso de
decisión original y no posee analogía con los modelos al uso. El método
comunitario es presentado por las mismas instituciones europeas como un
medio capaz de asegurar la protección de los Estados y que permite compartir las
soberanías estatales.
El análisis de las instituciones comunitarias revela que en ellas existen
rasgos supranacionales sustentados en órganos independientes de los Estados
respecto a su composición y relativamente autónomos en relación a sus
funciones, pero esos rasgos supranacionales coexisten con los de carácter
intergubernamental. Las decisiones son el resultado de un complejo proceso de
negociación entre los Estados y las instituciones supranacionales. La mayoría
cualificada, que es la regla general en el seno del Consejo de la Unión, si se
compara con la regla de la unanimidad puede interpretarse como un factor que
contribuye a superar la soberanía de los Estados. También la mayoría cualificada
cuando se la compara con la mayoría simple es susceptible de la interpretación
opuesta, es decir, se trata de una mayoría que preserva, en parte, la soberanía de
los Estados. Sin embargo, ya se ha dicho que en la práctica el Consejo de la
Unión y el Consejo Europeo tienden a que las decisiones sean fruto del consenso
y el sometimiento de los debates a la votación no es frecuente. Desde esta
perspectiva, ambas instituciones conservan cierto paralelismo con un órgano
confederal. Los Estados han transferido un importante cúmulo de decisiones a
las instituciones europeas que reduce su autonomía, aunque continúan siendo
actores esenciales de la estructura institucional comunitaria. La UE no sustituye
a los Estados, reposa en ellos.
Según algunas interpretaciones, el proceso de integración más que
erosionar a los Estados los refuerza. De tener en cuenta las limitaciones
impuestas por la interdependencia económica generada por los mercados
financieros, la integración podría ser una alternativa que contrarreste esas
limitaciones. No debe olvidarse que los mismos Estados han sido los que han
propiciado la ampliación de los poderes comunitarios. Se considera que muchas
53
de las decisiones adoptadas en Bruselas son impulsadas por los intereses
nacionales. El foro comunitario permite evitar el control de los parlamentos
nacionales, su tendencia al consenso facilita la toma de decisiones y, también,
posibilita que a él se le imputen las políticas que no gozan del apoyo popular. Por
otra parte, la influencia de las administraciones nacionales en la toma de
decisiones es esencial desde la fase de iniciación.
Una crítica reiterada al sistema institucional comunitario es la falta de
democracia. Se sostiene que el método comunitario posee un carácter
tecnocrático y adolece de un déficit democrático, idea que expresa la lejanía de
los representantes en el momento inicial y final del procedimiento de decisión
(Attina, 1992:31). En buena parte, esta crítica surge de la extrapolación del
marco democrático estatal a la UE. Así, un lugar común consiste en señalar que
el déficit democrático deriva, entre otras razones, de la escasa participación del
Parlamento Europeo en las decisiones. En este sentido se argumenta que la
institución parlamentaria no es un auténtico poder legislativo porque carece de
iniciativa. Frente a esta crítica cabe objetar que los parlamentos nacionales no
son ajenos a la erosión de sus funciones legislativas, debido a la preeminencia y a
las transformaciones del poder ejecutivo. Sería desconocer la realidad no
reconocer que los gobiernos han llegado a monopolizar la iniciativa legislativa o
menoscabar el desarrollo alcanzado por las normas gubernamentales con fuerza
de ley, como son los decretos-leyes y la legislación delegada. Ahora bien, no es
menos cierto que estas normas son controladas por el poder legislativo y de ellas
se excluyen determinadas materias. A pesar de que muchas decisiones
parlamentarias son fruto de negociaciones realizadas al margen de la institución
parlamentaria, también es cierto que las decisiones de especial trascendencia
siguen necesitando la sanción parlamentaria. El Parlamento es una institución
central en el proceso de toma de decisiones (Cotta, 1988). En último caso, es la
institución legitimadora del sistema.
Otro reproche alude a los amplios poderes acumulados por el Consejo de
la Unión, institución que ejerce funciones legislativas y funciones de gobierno.
Como sostiene Duverger, la mayor parte de las funciones que eran desarrolladas
por los parlamentos estatales no han sido atribuidas al Parlamento Europeo sino
54
al Consejo, es decir, a los gobiernos de los Estados miembros. En consecuencia,
la transferencia se hace desde las asambleas elegidas por los ciudadanos a un
órgano ejecutivo que no está sometido al control de ninguna otra institución. Sin
embargo, debe tenerse en cuenta que los miembros del Consejo de la Unión y del
Consejo Europeo poseen legitimidad democrática aunque indirecta. Por otra
parte, hay que añadir que la coexistencia de lo intergubernamental y lo
supranacional plantea desajustes difíciles de resolver. Con todo, es
incuestionable que la democracia exige que los ciudadanos elijan a sus gobiernos
y puedan responsabilizarlos de sus acciones, requisito que también implica
transparencia. La complejidad de la toma de decisiones comunitarias obstaculiza
la posibilidad de imputar la responsabilidad, tampoco el secretismo practicado
por el Consejo de la Unión en sus deliberaciones contribuye a la transparencia.
La UE carece de un gobierno que los ciudadanos puedan identificar. Los
mecanismos de control son débiles tanto entre las instituciones como entre éstas
y los ciudadanos. La inexistencia de partidos políticos de ámbito europeo es un
factor que dificulta la canalización del control. Ahora bien, otra cuestión
discutible se refiere a la viabilidad e incluso a la oportunidad de trasponer la
democracia representativa al marco comunitario. La diversidad de intereses,
basados en distintos fundamentos de legitimidad, y que el método comunitario
trata de armonizar, origina inconvenientes difíciles de zanjar. Desde este punto
de vista se argumenta que la legitimidad de la UE no puede ser directa sino
derivada de la legitimidad de los Estados.
2.4. Las funciones de la UE
El ámbito competencial propio de la UE posee un contenido
esencialmente económico. En un primer momento asumió competencias
relacionadas con la unión aduanera. Con posterioridad, las políticas más
desarrolladas fueron las que afectaron al mercado único. En consecuencia las
decisiones de mayor trascendencia tuvieron por objeto la libre circulación de
bienes, personas, servicios y capitales. Las políticas comunitarias características
son: la política comercial común que implica la fijación de un arancel común, las
medidas para la defensa comercial ante la competencia desleal y acuerdos
comerciales con terceros países. Una de las actividades principales de la UE es la
política agrícola común. A ella hay que añadir otras políticas sectoriales como la
55
pesca y el transporte. Después del establecimiento de la moneda única, forma
parte del ámbito comunitario la política monetaria. Además, ha ido
desarrollando otras políticas como la de desarrollo regional, medio ambiente o la
cultural y la científica.
La política exterior se ha encauzado por la vía de la cooperación,
mecanismo que no implica transferencia de competencias estatales a la UE. El
AU institucionalizó la cooperación en este ámbito y obligó a los Estados a la
información mutua y a las consultas periódicas. También el TUE recurrió al
instrumento clásico de la cooperación en materia de política exterior y de
seguridad pero, además, incluyó un nuevo concepto: el de “acciones comunes”
previstas para cuando existan intereses compartidos entre los Estados
miembros. Las orientaciones generales sobre Política Exterior y de Seguridad
Común (PESC) corresponde establecerlas al Consejo Europeo y el Consejo de la
Unión que deciden por unanimidad, de acuerdo con esas orientaciones, los
temas que puedan ser objeto de la acción común. Este concepto ha sido
valorado, en ocasiones, como un elemento nuevo con potencialidades para el
desarrollo de una política exterior comunitaria. Si se tiene en cuenta que una de
las responsabilidades características de la federación es la política exterior y la
defensa, la UE difiere en este aspecto de los Estados federales. El TUE también
formalizó la Cooperación Judicial y Asuntos Internos (CJAI), su objetivo era
hacer efectiva la libre circulación de personas sin controles internos entre las
fronteras de los Estados de la Unión. Ambos ámbitos, PESC y CJAI,
denominados respectivamente segundo y tercer pilar, a diferencia de la
integración económica y monetaria, se basan exclusivamente en el método
intergubernamental.
La mayor parte de las competencias comunitarias son compartidas con los
Estados miembros. El ejercicio de las competencias que son de titularidad
exclusiva de la UE, desde el punto de vista práctico también son compartidas por
los Estados. En realidad, una afirmación análoga puede realizarse desde la
perspectiva de buena parte de las competencias exclusivas estatales, ya que éstas
pueden verse influidas indirectamente por la actividad comunitaria. Por ejemplo,
aun siendo la fiscalidad una materia reservada a los Estados, sin embargo tiene
56
implicaciones en el mercado único. De hecho, en julio de 2001, las instancias
comunitarias declaraban ilegales las ayudas fiscales, sancionadas por el gobierno
vasco, en beneficio de las nuevas empresas que se implantasen en esa
comunidad del Estado español.
El criterio actual de atribución de competencias posee un carácter
funcional. La distribución se realiza de acuerdo con el objetivo a conseguir, el
cual, a su vez, determina el área de la actividad comunitaria. El criterio funcional
coadyuva a la confusión de la distribución de competencias, pero permite un
reparto dinámico frente a la rigidez que conllevaría un catálogo de competencias
definido y enmarcado en una situación concreta (Beneyto, 2002: 13).
En teoría son competencias exclusivas de la UE: la emisión de monedas, la
política comercial, en particular el comercio de mercancías, la política de la
competencia y la política agrícola. Los Tratados prohíben la acción armonizadora
de la UE, por ejemplo en materias de seguridad social, educación, salud pública.
También se reserva a los Estados la capacidad de reformar los Tratados
comunitarios. Si se tiene en cuenta que los Estados participan en la adopción de
las decisiones comunitarias, cabría interpretar que la atribución de competencias
a la UE limita parcialmente las soberanías estatales.
El TUE formalizó el principio de subsidiaridad para sustentar la
distribución de competencias. De este principio no se infiere qué competencias
corresponden a la UE y cuáles a los Estados miembros. Se fundamenta en la idea
de que “las decisiones serán tomadas de la forma más próxima posible a los
ciudadanos” y establece que la UE intervendrá cuando la acción común sea más
beneficiosa para los Estados miembros. Por lo tanto, la UE asumirá
competencias cuando su actividad sea más eficaz que la que puedan lograr los
niveles de gobierno estatal, regional o local. El principio de subsidiaridad
introduce la lógica del federalismo cooperativo. También se ha interpretado
como un instrumento que permite renacionalizar competencias comunitarias. En
las diferentes formas de entenderlo por parte de los Estados miembros subyacen
pretensiones divergentes que repercuten de forma distinta en los niveles de
gobierno: Reino Unido lo ha interpretado como un instrumento que permite
57
restringir las competencias comunitarias; para Alemania es un medio que
garantiza el ámbito de competencia de sus länders. Hay que tener en cuenta que
el Consejo Europeo de Edimburgo [1992], al definir los criterios para aclarar el
concepto, mantuvo que el órgano competente para establecer la aplicación de la
subsidiaridad es el propio Consejo. No es de extrañar que el principio se haya
entendido como una salvaguarda de los Estados miembros frente a la UE. En
este sentido, se sostiene que ha sido más un mecanismo de autolimitación,
utilizado por la UE en el ejercicio de sus competencias, que un principio explícito
de distribución de poder (Colino y Molina).
El análisis del impacto de la UE a través de las cifras del presupuesto
comunitario arroja un resultado débil. Las fuentes de ingresos derivan de los
derechos agrícolas, de los derechos de aduana, de un porcentaje de la
recaudación del IVA y de la contribución de los Estados miembros establecida en
un porcentaje de su PNB. Se destina, principalmente, a la agricultura y a las
acciones estructurales, es decir, a los gastos dirigidos a reducir las diferencias de
los niveles de desarrollo entre los países miembros y regiones comunitarias
(Muñoz Bustillo y Bonete, 2000:93).
El alcance de las normas comunitarias y su impacto en las actividades del
Estado conduce a conclusiones distintas de las que derivan del presupuesto
comunitario. La construcción de un mercado común exigió la aproximación de
las legislaciones nacionales. La integración económica ha conducido a la
integración jurídica de los ordenamientos estatales y, en parte, ésta ha precedido
a la integración política; no es extraño que la Unión Europea se interprete
precisamente como una consecuencia de la “cibernética jurídica” (Cohen,
1992:157).
Las peculiaridades del orden jurídico comunitario suponen un cambio
respecto al Derecho Internacional Público. Sus instrumentos jurídicos son:
a) El reglamento, obligatorio en todos sus elementos y directamente
aplicable en los Estados miembros.
58
b) La directiva, vincula a los Estados en cuanto a los resultados que
deben conseguirse, pero exige una norma de transposición en el marco
nacional. Los Estados poseen libertad para elegir los medios y formas.
c) La decisión, vincula a los destinatarios que expresamente establezca,
es obligatoria en todos sus elementos.
d) La recomendación y el dictamen no son obligatorios.
Para valorar la repercusión del Derecho comunitario sobre los
ordenamientos estatales ha de tenerse en cuenta que:
a) Las disposiciones de los Tratados y las normas del Derecho derivado,
en concreto los reglamentos, tienen eficacia directa en el ámbito
interno de los Estados. Estas normas no tienen como únicos
destinatarios a los Estados, también son aplicables a los particulares.
b) Posee primacía sobre las normas nacionales. En caso de colisión entre
el Derecho comunitario y el Derecho estatal, el primero prevalece
sobre el segundo, la jerarquía entre ambos es clara. La integración
europea ha incidido en los ordenamientos constitucionales nacionales.
Según Muñoz Machado, se ha producido una mutación constitucional
que afecta a las instituciones y a los procedimientos de actuación de los
Estados miembros. Por ejemplo, el Tribunal de Justicia Europeo
estableció que los jueces ordinarios no apliquen las leyes nacionales
cuando estimen que son contrarias al Derecho comunitario, sin
necesidad de consultar previamente a los Tribunales Constitucionales
nacionales y con independencia de lo que establezcan sus
ordenamientos (Muñoz Machado, 1993).
Las características del orden jurídico comunitario reflejan la naturaleza
supranacional de la UE, incluso la aproximan al modelo federal. Una de las notas
que diferencia a la Federación de la Confederación estriba en que las decisiones
de la primera obligan directamente a los ciudadanos, por el contrario, las
decisiones de la segunda no poseen eficacia directa, necesitan que los Estados las
transformen en leyes para ser vinculantes. El efecto directo y la primacía del
Derecho comunitario inciden en uno de los aspectos esenciales de la soberanía.
Éste no es otro que el poder dar leyes a los ciudadanos.
59
Tanto la eficacia directa como la primacía del Derecho comunitario se han
impuesto debido a la jurisprudencia desarrollada por el TEJ, institución que no
posee ningún paralelismo con los Tribunales Internacionales de Justicia. La
actividad ejercida por esta institución la ha convertido en un actor central de la
integración europea. Su jurisprudencia garantiza la interpretación uniforme del
Derecho comunitario y ha contribuido a su desarrollo e implantación.
La primacía del Derecho comunitario y el traspaso de sus principios a los
ordenamientos nacionales, con independencia de que sean extraños a ellos,
guarda una clara analogía con los instrumentos utilizados por el Estado en su
proceso de construcción. También la consolidación del Estado se apoyó en la
integración jurídica de sus territorios mediante el establecimiento de normas
generales aplicables dentro de sus fronteras.
2.5. El modelo político de la Unión Europea
La integración europea ha sido objeto de interpretaciones diversas. El
funcionalismo parte de la premisa de que las transferencias de funciones técnicas
en sectores concretos a autoridades supranacionales favorecen la
interdependencia de los Estados. Esas transferencias, de acuerdo con los
postulados pluralistas, son apoyadas por los grupos de interés, en particular por
los grupos económicos. El funcionalismo introdujo en los años cincuenta el
concepto del “efecto directo” (spillover), idea extraída de la Teoría Económica,
para explicar el proceso de la construcción europea. Según este concepto, la
decisión inicial de integrar un determinado sector económico genera una
dinámica que conduce a la integración de otros sectores relacionados con él. Por
ejemplo, el mercado común además de exigir la libertad de circulación de los
factores de producción, ha necesitado la unión monetaria. Por su parte, la
interpretación intergubernamental, vinculada con la Teoría Realista de las
Relaciones Internacionales, defiende que la integración hay que entenderla a
partir de los procesos internos de los Estados. Para esta corriente los intereses
estatales son los artífices de la Unión Europea. Con independencia de que los
grupos de interés tengan influencia, los Estados son los actores centrales y los
que controlan el proceso. La historia de la Unión Europea proporciona etapas
60
tanto para corroborar como para refutar a ambos enfoques. No es de extrañar
que algunos autores adopten una postura de síntesis. En este sentido, Keaone y
Hoffman aceptan las implicaciones del efecto inducido para dar cuenta de la
integración europea, pero al mismo tiempo, sostienen que no posee
consecuencias automáticas ya que ciertas decisiones precisan del impulso de los
Estados (Morata, 1998:99). El proceso de integración ha sido analizado desde
otras perspectivas metodológicas, por ejemplo, los estudios de orientación
neoinstitucional hacen hincapié en la capacidad de las instituciones para
transformar los comportamientos de los actores que participan en ellas.
En este punto de la exposición, parece oportuno afrontar el modelo político
en el que se asienta la Unión Europea. El análisis precedente de la estructura
institucional y de las competencias comunitarias revela que posee rasgos
innovadores. Sus peculiaridades dificultan que sea definida en relación a las
formas de organización política hasta ahora conocidas. Los rasgos que la
distancian de las Organizaciones Internacionales (OI) clásicas son claros: en
primer lugar, el Derecho comunitario posee efectos directos mientras que toda
decisión de una OI necesita una norma estatal de transposición para ser
vinculante. En segundo lugar, es frecuente que las decisiones de las OI sean
promovidas por los mismos Estados, también carecen de una institución
independiente que tenga atribuida el monopolio de iniciativa y las decisiones se
basan, por regla general, en la unanimidad, no en la mayoría cualificada. Por
último, las OI convencionales no poseen órganos encargados de velar por el
cumplimiento efectivo de las decisiones. Tradicionalmente, sobre todo, desde
una perspectiva jurídica, a la Unión Europea se la ha definido como una OI de
naturaleza supranacional.
Sin embargo, el concepto de supranacionalidad no es unívoco. Una
amplia mayoría de autores incluyen, entre sus rasgos, la posibilidad de que la
organización adopte disposiciones directamente aplicables en los Estados
miembros. Además de este carácter, se atribuyen otros elementos a dicho
concepto. De acuerdo con la clásica definición de Reuter supone: independencia
de las instituciones internacionales respecto a la de los Estados, transferencia de
competencias estatales a la OI y establecimiento de relaciones directas entre los
61
órganos internacionales y los ciudadanos de los Estados miembros (Medina,
1974: 282). Por su parte, Weiller distingue entre supranacionalidad normativa –
entendiendo por ello la primacía de las normas de la institución supranacional
sobre las normas estatales- y supranacionalidad decisoria –en este caso, esa
naturaleza deriva de los aspectos institucionales y del proceso de decisión, es
decir, son órganos independientes de los Estados, en cuanto a la composición y
funcionamiento, los que adoptan las decisiones, o, si poseen una composición
intergubernamental, las decisiones se tomarán por procedimientos distintos a
los de la diplomacia intergubernamental- (Attina, 1992: 116-118).
Debido a la falta de acuerdo atribuido al concepto de supranacionalidad, se
ha sostenido que la Unión Europea no debe calificarse como una organización
supranacional sino como una Organización Internacional de características
específicas. Estos rasgos peculiares derivan de: sus objetivos de integración, lo
que le proporciona un rasgo dinámico; su estructura institucional en la que
aparecen principios de representatividad al margen de los Estados; la atribución
de competencias soberanas en ciertos ámbitos; además de la eficacia directa del
Derecho comunitario. Ahora bien, según este punto de vista se sostiene que la
singularidad de la Unión Europea la aleja del resto de las OI, pero no justifica
que no sea clasificada como una OI (Rodríguez Iglesia, 1994: 114).
No cabe duda de la existencia de elementos que permiten considerar la
Unión Europea como algo más que una OI, pero, en ningún caso, la convierten o
la aproximan a un super-Estado. La Unión Europea, a diferencia de los Estados
soberanos, carece de autoridad y legitimidad directa para imponer sus decisiones
tanto en la vertiente interna como la externa. En este sentido se pronunció el
Tribunal Constitucional alemán en la sentencia sobre la constitucionalidad
[1997]del TUE. Según ésta, la Unión no es un Estado porque no se fundamenta
en una constitución, es una “Unión de Estados”. Ha de tenerse en cuenta que la
integración europea se está construyendo sobre estructuras previas y, al igual
que se aprecia en la evolución de otras instituciones, ésas de las que parte
influyen en su configuración.
62
Algunos rasgos de la Unión han fundamentado su paralelismo con el
federalismo, principalmente el efecto directo y la primacía del Derecho
comunitario sobre los ordenamientos estatales. Desde el punto de vista de las
competencias, el principio de subsidiaridad puede entenderse como un criterio
de distribución de competencias característico de los Estados federales. Una
función propia de toda federación en las organizaciones federales es la política
monetaria, en este caso también la analogía es nítida, pues dicha política es una
competencia exclusiva de la Unión. Por último, la tendencia a favorecer el
consenso en el seno del Consejo para la adopción de las decisiones se apunta
como otro elemento en común con el federalismo cooperativo, según la praxis
del federalismo alemán. Estos rasgos, entre otros, han servido para justificar que
la Unión descansa en un “federalismo funcional”, categoría que implica la
trasferencia de ciertas competencias desde los Estados a los órganos
comunitarios con el fin de satisfacer problemas de interés común. En otras
ocasiones se ha hablado del “federalismo cooperativo”, así Attina ha mantenido
que la Unión se aproxima a un modelo de este tipo, entendiendo por ello, según
la definición de Smith, un federalismo en el que “los Estados poseen tales
capacidades que la federación se rige por el funcionamiento de una autoridad
conjunta que excluye la dominación del gobierno federal (Attina, 1992: 125-134).
La utilización de la categoría federal referida a la Unión ya sea en un
sentido descriptivo o normativo es polémica, a ella se le dan contenidos diversos
o trata de satisfacer objetivos distintos. Desde la primera perspectiva, no se
discute que la Unión cuente con rasgos comunes a los Estados federales, pero las
diferencias también son manifiestas. Por ejemplo, en el ámbito competencial, la
política exterior y de seguridad es una materia exclusiva de toda federación, en
la Unión se desenvuelve todavía por los cauces del intergubernamentalismo.
Desde el punto de vista institucional, los rasgos federales son débiles:
a) En los Estados federales la institución representante de los Estados posee
funciones legislativas que comparte con la cámara de representantes de todos
los ciudadanos de la federación. Por el contrario, el Parlamento Europeo
posee un escaso poder legislativo.
63
b) El Consejo de la Unión es una institución híbrida en la que se concentran
poderes ejecutivos y legislativos, institución que no encuentra parangón con
los modelos federales de otros sistemas políticos.
c) La Unión carece de un ejecutivo que posea un auténtico mandato europeo y
pueda superponerse a los ejecutivos de los Estados miembros, institución
que, por el contrario, cabe encontrarla en todos los Estados federales.
En resumen, la semejanza entre la Unión y los Estados federales es parcial.
La idea de una Europa federal, aunque posee detractores, cuenta con partidarios
desde sus inicios hasta la actualidad, postura que ha cobrado más fuerza a raíz de
los procesos de interconexión. Los defensores del federalismo, en ocasiones
inspirándose en el modelo suizo de 1848, han llegado a concebir, sobre todo
desde posiciones filonacionalistas, una federación europea anclada en las
regiones y superadoras del Estado, a pesar de que el alcance de las regiones es
heterogéneo en el conjunto de los Estados miembros.
Es discutible la viabilidad de los proyectos federales en el ámbito
comunitario, articulados de acuerdo con los modelos existentes. El tamaño que
llegaría a tener esa proyectada federación podría ser un obstáculo. Por otra parte,
es difícil prever semejante evolución. Al fin y al cabo, ningún Estado federal ha
surgido para unir a Estados previamente consolidados y reconocidos en el plano
interno y externo, como es el caso de los Estados europeos, los cuales, además,
casi todos gozan de un fuerte arraigo histórico y cultural. Como explica Duverger
apoyándose en la experiencia de las ciudades en el siglo XIV, éstas no fueron
sustituidas por el Estado sino integradas y coordinadas por él. Tal vez de acuerdo
con este precedente cabe pronosticar que la Unión Europea tampoco sustituirá a
los Estados. A diferencia de las implicaciones de un Estado federal, los Estados
seguirán siendo soberanos fuera del ámbito comunitario (Duverger, 1995:49).
En los últimos años ha suscitado una amplia adhesión la identificación de
la organización política comunitaria con el modelo de ‘gobernanza’ o con la
gobernanza multinivel niveles. En parte, la Unión Europea ha servido de
inspiración en la elaboración de los rasgos que se atribuyen a ese concepto. Las
analogías entre los caracteres de la gobernanza y la estructura comunitaria son
64
relativamente nítidos en algunos aspectos: 1º) La identificación de un centro de
autoridad en el seno de la Unión es más borrosa que la observada en el interior
de los Estados. Además, la estructura comunitaria es escasamente jerárquica y
muy fragmentada, a lo que contribuye, sobre todo, el aumento de los niveles
territoriales de gobierno en los que se basa. 2º) En los procesos de decisión
comunitario intervienen una pluralidad de actores tanto de naturaleza pública
como privada (expertos, organizaciones sindicales y otros grupos de interés).
Según la misma Comisión, esta institución gestiona unos 700 grupos de consulta
ad hoc en numerosos ámbitos; dato que puede interpretarse como manifestación
del aumento participativo de la sociedad civil en las decisiones y es uno de los
rasgos específicos que se predica del concepto de gobernanza. 3º) Otro factor que
aproxima el proceso de adopción de decisiones comunitario al modelo de
gobernanza es el recurso a la utilización de procedimientos informales. A este
respecto ha de tenerse en cuenta las negociaciones de la Comisión en la fase de
iniciación de las propuestas. Sin embargo, no hay que olvidar la existencia de
mecanismos formales en el proceso de adopción de decisiones comunitario.
En definitiva, el concepto de gobernanza, entendido en su significado
actual, es adecuado para interpretar algunos rasgos de la Unión, pero posee una
proyección parcial, no agota la explicación de su estructura. La Unión Europea
también se distancia de ese modelo teórico. En primer lugar, es obvio que la
organización comunitaria se asienta en un conjunto de instituciones y no sólo se
articula a través de procedimientos informales. En segundo lugar, aunque existe
dificultad para distinguir un único centro de poder, tampoco puede negarse la
existencia de algunos rasgos centralizadores que han hecho posible la
integración económica: a) Es significativo subrayar que la Unión, a pesar de su
naturaleza innovadora, no ha prescindido de una institución como es la
Comisión que se erige por encima de los intereses estatales y ostenta la
representación del “interés común”, rasgo clave, por lo demás, para la
articulación de toda comunidad política. b) La Unión carece de una
Administración equiparable a la de los Estados, pero no hay que subvalorar la
función realizada por las Agencias en la conexión de las administraciones
nacionales con la comunitaria en sectores concretos. También el Banco Central
Europeo es una institución centralizada a la que compete la administración de la
65
política monetaria común. c) Desde el punto de vista de la adopción de
decisiones, el criterio de la unanimidad, acorde, por otro lado, con la autonomía
de las partes, posee ineficacias. La implantación de las decisiones por encima de
la voluntad de las partes ha exigido superar esta regla. Por último, el Derecho
comunitario tiene una repercusión trascendente como medio de
homogeneización. En toda organización política los ordenamientos jurídicos
determinan la legalidad y, en consecuencia, la capacidad de obligar de las
decisiones. La existencia de un ordenamiento jurídico, aplicable a todos los
ciudadanos de un territorio, ha sido un elemento esencial para la integración de
los grupos y, en particular, para la emergencia y consolidación del Estado.
Asimismo los marcos jurídicos homogéneos demostraron ser una condición
necesaria para el desarrollo de la actividad económica y la creación de los
mercados nacionales. En la actualidad como en el pasado, el Derecho sigue
siendo un instrumento esencial para la construcción de organizaciones
supranacionales (Rubio Lara, 2002).
A pesar del carácter innovador de la Unión Europea, posee cierta analogía
con los elementos propiciadores de la formación del Estado. Como ya se ha
señalado, la primacía y la eficacia directa del ordenamiento comunitario guarda
un claro paralelismo con la repercusión de los ordenamientos estatales. Por otra
parte, el Estado impulsó la creación de mercados unitarios y, a la inversa, las
necesidades económicas favorecieron la construcción del Estado. En el caso de la
Unión Europea, las multinacionales y otros intereses económicos han apoyado la
extensión de las competencias reguladoras europeas con el objeto de superar el
fraccionamiento de los mercados nacionales. Otras semejanzas se encuentran en
el reconocimiento de los derechos de participación en la época del Estado liberal
y el reconocimiento de la ciudadanía europea o la utilización de símbolos
(bandera, himno, pasaporte) para la creación de la identidad.
El modelo hacia el que avanza Europa es incierto, en parte porque no
existe acuerdo sobre la Unión que se quiere. Si se tiene en cuenta la vía que abre
la cooperación reforzada, bautizada con los nombres de “geometría variable” o la
“Europa de los círculos concéntricos”, cabe interpretar que la forma de
organización en la que reposará en un futuro no será uniforme, quizá dé lugar a
66
varias “Europas”. Este mecanismo, necesario por otra parte, se ha planteado
para evitar el debilitamiento de la construcción europea ya sea por la falta de
voluntad política o por las dificultades que surgen de las diferencias sociales,
políticas y económicas entre los Estados, diferencias que se han incrementado
con las sucesivas ampliaciones de la Unión. La geometría variable supone
distintos grados de integración, de forma que cada Estado decidirá qué
competencias desea compartir lo que también repercutiría en la composición de
las instituciones. Esta vía ya se comenzó a utilizar a raíz de la exclusión del
Reino Unido, Dinamarca y Suecia de la zona euro. Asimismo, la Europa de los
círculos concéntricos puede seguir varias alternativas: a) Una de ellas consistiría
en que un grupo de países formasen un núcleo central para desarrollar políticas
comunes mientras que otros Estados participarían sólo en algunas políticas. b)
Otra posibilidad supondría la existencia de diversos grupos de Estados que se
integran en torno a distintos fines pero no existiría un núcleo central nítido. c)
Por último, podría crearse un modelo en el que todos los Estados participarían
en el ejercicio de funciones esenciales (unión aduanera, política de la
competencia o política comercial); junto a este círculo habría otros que
implicaría una cooperación reforzada entre algunos grupos de Estados cuyos
miembros diferirían según el ámbito de materias.
La evolución de la Unión Europea, de acuerdo con las pautas de lo que se
ha dado en llamar geometría variable, induce a pensar en la necesidad de que
repose en otras formas de organización y el Estado posee una clara implantación,
frente a otros modelos que están por inventar. Es lógico que se haya convertido
en un lugar común considerar que los Estados no desaparecerán y seguirán
siendo actores importantes en el seno de la Unión, aunque la integración
conduce a su transformación. La ausencia de una identidad europea dificulta la
solidaridad de los grupos y de los individuos, por el contrario el Estado sigue
siendo la instancia con mayor capacidad de cohesión social y cultural. Además,
los Estados legitiman el ejercicio del poder. Ante la carencia comunitaria de una
legitimidad directa, parece imprescindible que la Unión se construya a partir de
la legitimidad de los primeros.
67
3. LA SOCIEDAD CIVIL Y LAS ORGANIZACIONES NO
GUBERNAMENTALES.
Los debates sobre el repliegue del Estado no han derivado sólo del
desarrollo de los mercados globales. Desde los años setenta del siglo XX, la
propuesta de “menos Estado y más sociedad civil” ha logrado amplias
adhesiones. La contraposición entre el Estado y la sociedad civil -identificado el
primero con la organización que ejerce la coacción y la segunda con el ámbito de
la libertad individual y de las asociaciones voluntarias- así como la necesidad de
que la interferencia del Estado sea la mínima posible en la sociedad civil son
ideas características del pensamiento liberal. En los años setenta del siglo XX
estas ideas adquirieron un nuevo auge. La pretensión era reducir las funciones
adquiridas por los Estados de Bienestar, de forma que las funciones asumidas
por éstos en el ámbito económico y social revirtiese a la sociedad civil. La
reducción de la intervención del Estado se justificó en esos años como medio de
evitar una crisis de gobernabilidad ocasionada por la sobrecarga de demandas.
Es decir, el aumento de demandas sociales dirigidas al Estado y sus dificultades
para satisfacerlas o imponer decisiones colectivas lo avocaban a una crisis de
gobernabilidad.
Los problemas de gobernabilidad se han tratado de explicar a partir de los
teoremas de la imposibilidad. Estos teoremas, cuya primera enunciación fue
formulada por Arrow en 1951 y que no abordan el fenómeno de la
ingobernabilidad en estricto sentido, mantienen la tesis de la imposibilidad de
lograr una agregación colectiva y eficiente de intereses en una sociedad compleja
donde se forman libremente. En este contexto, la agregación de intereses sólo
puede conseguirse por una imposición dictatorial. Los teoremas de la
imposibilidad revelan la naturaleza de la agregación, es decir, las decisiones
colectivas en democracia por sí mismas no pueden generar orden porque la
diversidad y contradicción de los múltiples intereses obstaculizan la adopción de
una única decisión colectiva. En consecuencia, una de las causas de la
ingobernabilidad en las sociedades contemporáneas “es la pretensión de los
gobiernos de imponer una agregación imperativa” en ámbitos donde los
individuos y grupos, a través de la negociación, podrían resolver muchos
conflictos sin necesidad del concurso del Estado. La gobernabilidad exigiría, por
lo tanto, la reducción de la intervención estatal a aquellos ámbitos en los que la
68
sociedad no pueda autogobernarse (Colomer y Giner, 1993). Desde este punto de
vista, los problemas de sobrecarga justifican la reducción del Estado en
beneficio de la autoorganización social y de la extensión de la lógica del
mercado, pues éste genera regulaciones automáticas entre los actores al
coordinar los intereses de productores y consumidores sin necesidad de una
autoridad central.
La revitalización de la sociedad civil ha sido compartida por todo el
espectro ideológico, no sólo por el neoliberalismo. La relación entre Estado y
sociedad ha sido, igualmente, revisada desde la izquierda. En épocas anteriores
ciertas corrientes socialistas defendieron la necesidad del Estado para acometer
la reforma social, sin embargo se señala que este planteamiento ha inducido al
resultado imprevisto de identificar al socialismo con la burocracia y el control
social. En esta situación, ciertas corrientes socialistas defienden la ruptura del
socialismo con su vinculación estatalista y dar protagonismo a la sociedad civil
para aumentar su autonomía y limitar el alcance de la acción estatal (Keane,
1992: 24 y ss.).
El término de sociedad civil no es unívoco. Fue Hegel el primer teórico en
diferenciar el Estado, que representa al interés general, y la sociedad civil, que es
el ámbito característico de los intereses particulares. El marxismo la identificó
con el marco de las relaciones económicas. También la sociedad civil se define
por oposición al Estado, sus rasgos característicos serían los no
gubernamentales. En todo caso, y para el propósito de esta exposición, interesa
subrayar que según los teóricos de la sociedad civil su organización descansa en
los acuerdos entre grupos e individuos al margen del control del Estado,
asimismo se hace hincapié en su capacidad de autoorganización. Sin embargo,
las relaciones entre Estado y sociedad civil son complejas. Para unos, la
existencia de un Estado débil es una condición esencial del desarrollo de
sociedades fuertes, para otros, la fortaleza de la sociedad depende de un Estado
sólido. Lo que no niegan ambas interpretaciones es que la sociedad exige una
autoridad pública capaz de imponer el marco legal general para el desarrollo de
las actividades individuales. El Estado también es imprescindible para legitimar
las decisiones de los poderes sociales, y los conflictos de intereses surgidos en la
69
sociedad civil requieren instituciones públicas. Por lo tanto, la defensa de la
ampliación de la sociedad civil no implica la propuesta de una sociedad sin
Estado, lo que cuestiona, en todo caso, es el modelo de Estado.
Entre los actores de la sociedad civil, las Organizaciones No
Gubernamentales (ONG), tanto en el ámbito nacional como internacional, han
proliferado de forma extraordinaria a partir del final del la Guerra Fría. Entre
las causas de ese crecimiento se señala, además del desarrollo de la tecnología de
la comunicación, el surgimiento de la conciencia humanitaria, el aumento de
conflictos locales y guerras civiles después de la Guerra Fría, así como el
aumento de la financiación por parte de los Estados y de las Organizaciones
Internacionales destinadas a la ayuda humanitaria que se canaliza a través de
ellas para la realización de programas concretos y ayuda a la sociedad civil de
países necesitados. Las ONG disfrutan de un importante respaldo por parte de la
opinión pública. A estas organizaciones se las identifica con la solidaridad
internacional y con valores humanitarios, se considera que se trata de
asociaciones, en principio, no lucrativas, imparciales e independientes de
vinculaciones partidistas y estatales (Cohen, 2003: 51).
Dentro de la categoría de ONG se incluyen asociaciones muy heterogéneas
ya sea por los objetivos que defienden, por sus acciones o por las relaciones que
mantienen con los Estados y Organizaciones Internacionales. Aunque a todas se
las denomine organizaciones no gubernamentales, son escasas las que poseen
autonomía financiera, la mayoría dependen, en mayor o menor grados, de la
financiación de las OI y de los Estados, lo que puede dar lugar a que sean
instrumentalizadas por ellos. Han realizado una notable influencia en la
denuncia y concienciación respecto a la violación de derechos humanos, a los
riesgos medioambientales o la situación de las víctimas originadas por las
guerras.
Ahora bien, su actividad posee limitaciones de diferentes tipos. Por
ejemplo, su capacidad para prestar ayuda humanitaria a las víctimas de los
conflictos depende de la seguridad que les proporcionen los ejércitos, su acceso a
las poblaciones necesitadas o a las zonas donde se desarrollan los conflictos,
70
como ellas mismas han denunciado, pueden encontrarse mediatizadas por los
intereses de esos mismos ejércitos. Su contribución a la defensa de los derechos
humanos depende del tipo de régimen, en los autoritarios su incidencia ha sido
escasa o nula. Por último, otra limitación deriva de que los intereses defendidos
por las ONG no siempre son armoniosos, así los intereses defendidos por las
ONG verdes del Norte y discrepan en ocasiones de los defendidos por las del Sur.
No hay razones para considerar que la multiplicación de ONGs suponga
un factor de erosión de los Estados. Como señala Cohen, entre ellos no existe
antagonismo sino que su actividad es complementaria. Las primeras ejercen
influencia en ámbitos limitados, no asumen responsabilidades políticas ni
compiten con los Estados, pues su objetivo es influir, no ejercer el poder. En
numerosos casos sus relaciones son de colaboración, los Estados se sirven de
ellas en los programas de ayuda humanitaria y al desarrollo (Cohen, 2003: 173).
4. EL CONCEPTO DE GOBERNANZA
En las últimas décadas es frecuente el uso del término gobernanza, con él,
por un lado, se pretende dar cuenta de los cambios introducidos en las
estructuras de poder y, por otro lado, se trata de un concepto normativo.
Tradicionalmente, los términos de gobernanza o gobernación se han usado
como equivalentes al de gobierno, e incluso en la actualidad algunos autores
siguen usándolos como sinónimos. Sin embargo, para una generalidad de
autores la gobernanza designa una nueva forma de gobernar que rompe con la
idea de gobierno convencional.
Los rasgos característicos que de la ‘nueva gobernanza’ se predican son los
siguientes: a) la relevancia de la sociedad civil, b) la inexistencia de un poder
central y de relaciones jerárquicas, y c) la importancia adquirida por los
procedimientos informales.
a) La gobernanza se entiende como un proceso de influencias recíprocas
entre diferentes actores, en el que ninguno de ellos llega a dirigirlo porque
ninguno de los implicados posee todos los medios necesarios. Un presupuesto
subyacente de “la nueva gobernanza” es la capacidad autoorganizativa de las
71
comunidades. El concepto, por lo tanto, se asienta en una mayor participación de
la sociedad civil en la adopción de decisiones, presentándose las redes como una
de sus manifestaciones más características. Estas redes bien pueden aglutinar a
actores públicos entre sí, o bien pueden formarse por éstos y los grupos
organizados de la sociedad; finalmente, en otros casos, son coaliciones de grupos
de interés. La novedad de las redes en cuanto a los miembros que las integran es
dudosa si se tienen en cuenta las experiencias corporativas o las propias
Organizaciones Internacionales, pero la originalidad se ha justificado también
por la fuerza cohesiva que poseen; además, un comentario muy generalizado
estriba en destacar la autonomía reguladora de ciertas redes dentro de su sector.
Este último aspecto cabe interpretarlo como un factor que limita el monopolio de
la coacción estatal, por otra parte, es obvio que las redes actúan movidas por los
intereses de sus miembros y pueden afectar a las decisiones políticas, esto es, a
las decisiones colectivas.
b) Desde la perspectiva de la gobernanza, las sociedades carecen de un
centro único de dirección del poder. La política es una actividad en la que
intervienen diferentes actores y niveles de gobierno: Organizaciones
Internacionales, Estados, regiones, ciudades, empresas transnacionales,
Organizaciones No Gubernamentales y otros grupos organizados. De ahí la
expresión “gobernanza multinivel”.
La delimitación entre el ámbito público y el privado, según el concepto de
gobernanza, pierde nitidez, lo que se interpreta como una merma de la
especificidad del Estado. La nueva gobernanza, al caracterizarse por la ausencia
de un centro director, hace resquebrajar las tradicionales relaciones jerárquicas
entre el Estado y los actores no estatales. Mientras que el concepto de gobierno
se asocia con la idea de dirección y control jerárquico, el núcleo de la gobernanza
son las redes horizontales.
Las regulaciones, ante la ausencia de jerarquías y de decisiones imperativas, se
realizan a través de la negociación y el consenso, instrumentos, por otra parte,
más adecuados para la representación de intereses especiales. La negociación y
el consenso también han sido favorecidos por la interdependencia entre los
diferentes niveles de gobierno resultantes de las descentralizaciones políticas.
72
c) Finalmente, se señala como característica de la gobernanza el recurso a
los procedimientos informales para la adopción de decisiones en detrimento de
los procedimientos formales. Los defensores de la nueva gobernanza justifican el
uso de los procedimientos informales por la necesidad de introducir flexibilidad
en los procesos de decisión y superar las dificultades de las instituciones
formales para hacer frente a la complejidad social.
El predominio de los procedimientos informales sobre los formales en el
gobierno de una sociedad pondría poner en entredicho la singularidad de la
forma estatal. El Estado impone su actividad coercitivamente de forma
generalizada, por tratarse de una organización de carácter institucional, es de esa
institucionalización de su actividad de donde el Estado extrae su peculiaridad y
lo que lo distingue y separa de otros poderes de la sociedad.
La coherencia entre el concepto de la ‘gobernanza’ y las propuestas o
tendencias del retraimiento del Estado es nítida. El hincapié en la ausencia de
estructuras jerárquicas y de decisiones imperativas, por ejemplo, guarda una
clara conexión con los diagnósticos de la sobrecarga del Estado. El estudio de los
rasgos de la nueva gobernanza demuestra que este concepto se construye en
contraposición a los caracteres del Estado; aunque no se trata de un concepto
excluyente del Estado, sí revisa su centralidad en el sistema político. Por otra
parte, dada la distinta naturaleza política de los actores que, según el concepto de
gobernanza, intervienen en la adopción de decisiones colectivas puede terminar
planteando problemas de legitimidad. La pregunta que se suscita es si, en la
práctica, la gobernanza según el nuevo significado no pasa de ser un modelo que
introduce meras rectificaciones en la forma estatal, pero no llega a sustituirla o,
si por el contrario, es un modelo que se impone al Estado y constituye una
alternativa a él.
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75
TEMA 5
NACIÓN E IDENTIDAD: ¿COMUNIDAD MÁS ALLÁ DEL ESTADO?
(Autor: Andrés de Blas Guerrero)
Esquema
- La comunidad de ciudadanos y la comunidad de sentimientos en el
Estado moderno.
- Los desafíos a la comunidad de ciudadanos
- Los desafíos a la comunidad de sentimiento
- De nuevo sobre el debate entre el repliegue del Estado y el estado-
centrismo
- La ciudadanía y la identidad colectiva en los estados menos
desarrollados.
- Conclusión
Resumen de los contenidos
El desarrollo del Estado moderno en el mundo occidental supuso la
afirmación de la idea de nación entendida tanto como “comunidad de
ciudadanos” y como “comunidad de sentimientos”. Los cambios que se han
producido en el siglo XX no han puesto en cuestión una idea de nación que, sin
embargo, se ha abierto a los referentes de una identidad colectiva por encima
de ella. Otra cosa ha sucedido en los países menos desarrollados en que los
lazos étnicos y otras manifestaciones de solidaridad tribal han dificultado la
afirmación de la nación como comunidad política necesaria para facilitarla
vida del Estado. Los cambios que en el mundo occidental se han producido en
la idea de nación, no hacen suponer su disolución a corto y medio plazo. El
76
argumento que hace improbable esa disolución es la funcionalidad de un
expediente político nacional que favorece la vida del Estado en el mundo actual
mediante la aportación de un cemento comunitario indispensable para su
vida, del mismo modo que lo hizo en el siglo XIX y a lo largo de la larga etapa
anterior de formación de los artefactos estatales.
Conceptos e ideas claves
• Nación
• Ciudadanía
• ‘Comunidad de sentimiento’
• ‘Identidad cívica occidental’
77
TEMA 6
¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA SOBERANÍA?
(Autora: Mª Josefa Rubio Lara)
Esquema
- El debate sobre el fin de la soberanía
- Aparece un juego nuevo de soberanía
- El tipo especial de soberanía de los países del Tercer Mundo menos
desarrollados
- Conclusión.
Resumen de los contenidos
Desde la perspectiva jurídica, la soberanía, entendida como autoridad
política, significa “independencia constitucional” y se asocia con un conjunto
de normas que regulan las relaciones entre los Estados; las dos reglas más
características son: “la no intervención” y “la reciprocidad”.
Aunque todos los Estados sean formalmente iguales, la capacidad de
unos y otros es desigual, las diferencias derivan de sus recursos económicos o
de sus características políticas, como por ejemplo la estructura institucional.
La realidad material de los Estados influye en el ejercicio de la soberanía, pero
no debe confundirse con ella.
Los cambios producidos por la globalización, según algunas
interpretaciones, han impactado en la soberanía hasta hacer de ella un
concepto obsoleto, pues la capacidad de los Estados para controlar y regular
la actividad en el interior de su territorio se ha debilitado. Frente a esta
78
postura, otros estudiosos interpretan que los cambios de la realidad material
no afectan al núcleo de la soberanía.
Si se parte del concepto de soberanía, entendida como institución
jurídica, existe acuerdo en considerar que la independencia constitucional
permanece inmutable, mientras que las normas reguladoras de la soberanía
han cambiado. Las discrepancias surgen sobre la valoración de la
inmutabilidad de la primera y de los cambios de las segundas. La postura que
se defiende en ese debate es que, si bien los cambios derivados de la
globalización no llegan a transformar la soberanía sí repercuten en las
normas que la regulan, “aparece un juego nuevo de la soberanía”, de forma
clara entre los Estados miembros de la Unión Europea.
La realidad material de los Estados débiles limita el ejercicio de su
soberanía. Estos Estados, por una parte, reclaman a la sociedad internacional
el reconocimiento de su soberanía porque les permite incorporarse a las
instituciones internacionales y acceder a las ayudas económicas. Pero, por
otra parte, defienden un trato desigual, respecto, por ejemplo, a la ayuda
económica. Su dependencia de otros Estados introduce distorsiones en las
reglas de la soberanía.
Conceptos e ideas claves
• Principio de no intervención
• Principio de reciprocidad
• ‘Igualdad soberana’
• Soberanía interna
• Soberanía externa
• Principio de no intervención
• Principio de reciprocidad
• ‘Igualdad soberana’
• Soberanía interna
• Soberanía externa
79
Explicaciones complementarias y conceptuales
SIGNIFICADOS DE LA SOBERNÍA
El concepto de soberanía expuesto en este tema se define en términos de
autoridad, pero esta definición no agota su significado. La soberanía también ha
sido definida en términos de poder. Según la formulación de Bodino, la
soberanía es “el poder perpetuo y absoluto de una república”. De acuerdo con
esta definición, se la identifica con un poder público ilimitado.
La definición de la soberanía en su acepción de poder ilimitado
ha encontrado importantes constricciones teóricas y prácticas lo que explica, en
parte, que el concepto haya sido muy debatido. Si nos remontamos a los orígenes
del Estado, aunque se considera que el poder soberano sirvió para consolidarlo,
las monarquías absolutas no lograron implantar un poder soberano según lo
concibió Bodino o Hobbes. En realidad fue la Revolución francesa la impulsora
del poder soberano del Estado (Shulze, 1997: 85; Reinhard, 1997), y ese impulso
se produce justamente cuando la soberanía, al menos formalmente, se plantea de
forma menos absoluta. El pensamiento liberal planteaba un dilema porque, por
una parte, su objetivo fue asegurar y consolidar el poder estatal soberano y, por
otra, estableció límites a ese poder. El Estado liberal se fundamentó en la
división de poderes y en el reconocimiento de los derechos individuales,
principios que limitan y controlan el poder del Estado. Sin embargo, no se
abandonó la idea de unidad de poder que se canaliza a través de la
representación, el representante lo es del interés general, de la nación, no de los
electores que lo eligieron. Desde un punto de vista práctico, los Estados liberales
habían afirmado su soberanía territorialmente pero su autonomía era débil
todavía en el siglo XVIII (Mann, 1997: 155).
Las críticas al concepto de soberanía han sido recurrentes, antes incluso de
que reverdeciesen a raíz del fenómeno de la globalización. En los años veinte del
siglo veinte, Duguit afirmaba que la soberanía como poder ilimitado o absoluto
80
era una construcción metafísica carente de realidad, un concepto en decadencia
llamado a desaparecer. También son antiguos los análisis sobre la repercusión de
la competencia de las OI y las normas de Derecho Internacional en la soberanía.
La coherencia entre ellas fue argumentada por la teoría alemana (Jellinek) a
través de la doctrina de la autolimitación. Según ésta el Derecho Internacional es
una creación voluntaria de los Estados, son ellos mismos los que se autolimitan,
y por consiguiente, permanecen soberanos. Después de la Primer Guerra
Mundial aumentaron las críticas respecto a la validez de la idea de soberanía.
Entonces, como en la actualidad, los análisis fueron controvertidos según se
refleja en las aportaciones de Duguit y Heller.
Tras el fracaso de la Sociedad de Naciones, Duguit sostenía que era
imposible conciliar un Derecho Internacional obligatorio con la soberanía
estatal. Cuando los Estados, sostuvo este autor, se someten a reglas que imponen
obligaciones limitan su soberanía, dejan de ser Estados soberanos, por otra
parte, “una subordinación voluntaria no es una subordinación real”. En
definitiva, no puede haber Derecho Internacional si depende de la voluntad de
los Estados (Duguit, 1924: 182). Frente a esta postura Heller defendió que la
soberanía y el Derecho Internacional eran indisociables. Según este último autor,
el Derecho Internacional existe porque es creado por las voluntades soberanas,
sus normas o, incluso, conferir mayores competencias a los jueces
internacionales no merma la soberanía por la misma pretensión del Derecho
Internacional a conservar los Estados. Heller niega que el Estado sea la
autoridad suprema para todos los asuntos, pero afirma que es la “autoridad
jurídica suprema” lo que significa que “es una unidad territorial universal de
decisión y de acción potencial” y quien no dispone de ese poder para garantizar
el derecho no es soberano. De acuerdo con esta idea, para Heller tampoco el
comercio internacional ni la interdependencia por él creada alteran la
independencia jurídica y política de los Estados, por lo tanto, la esencia del
concepto de soberanía queda intacta (Heller, 1995: 305-313). Como puede
observarse, los factores y argumentos utilizados por Heller para refutar el
impacto del ámbito internacional en la soberanía encuentran un claro acomodo
en el debate más reciente abierto por el fenómeno globalizador. También es de
81
interés subrayar la precisión que realiza al circunscribir la supremacía de la
soberanía al ámbito jurídico.
A pesar de los desajustes entre la teoría y la realidad política, el concepto no
ha desaparecido de los ordenamientos jurídicos ni de los discursos políticos. Tal
vez la trascendencia de la soberanía a los cambios sociopolíticos puede explicarse
por el componente legitimador que posee. En sus orígenes la soberanía permitió
superar el statu quo feudal en la figura del monarca. Con posterioridad, cuando
la nación se enfrentó con el monarca absoluto, el liberalismo no prescindió de la
soberanía sino que la trasladó a la nación o al pueblo; la nación, como dice Carl
Schmitt, suprimió el absolutismo del monarca pero ocupó su lugar de la misma
absoluta manera (Schmitt, 1982: 71). La soberanía nacional fundó una nueva
legitimidad opuesta a la legitimidad monárquica. La soberanía calificada como
popular o nacional sirvió de nuevo como expediente legitimador y reforzó el
poder estatal; si bien el cambio de titularidad de la soberanía no implicaba que el
pueblo ejerciese directamente el poder sino que a él se le atribuía la titularidad y
el consentimiento de su ejercicio. No obstante, el orden político, al basarse en el
consentimiento del pueblo, facilitaba la observancia de las normas porque éstas
se adoptan por los representantes que expresan la voluntad general. La función
legitimadora de la soberanía se relaciona más directamente con la idea de
autoridad que con la de poder en estricto sentido, aunque las dos ideas están
conexas en el concepto.
La soberanía entendida como la autoridad legítima y suprema
dentro de un territorio, es una definición frecuente tanto entre los estudios ya
clásicos de la soberanía -en este sentido cabe citar las aportaciones de Heller o
las de Hinsley- como en entre los trabajos más recientes. Por autoridad se
entiende “el derecho de mandar, y correlativamente el derecho de ser obedecido,
y es legítima cuando es vista como un derecho por los que viven bajo ella”
(Philpott, 1997).
El componente central de esta definición es la supremacía, término que
distingue a la autoridad del Estado de otras autoridades, e implica que el
soberano es la autoridad última de una comunidad, aquella instancia cuyas
82
decisiones no pueden recurrirse ante otra. En este sentido señala Heller:
“llamamos soberanía a aquella voluntad de la comunidad a la que corresponde
adoptar las decisiones últimas y en la que reside el supremo poder legislativo”
(Heller, 1995: 134). La autoridad suprema se proyecta en dos direcciones, en
ambas remite a la idea de independencia: a) la soberanía interna se manifiesta
sobre todos los que viven en un territorio determinado. b) la soberanía externa
supone la inexistencia de una autoridad suprema más allá de las fronteras
nacionales porque también significa independencia respecto a autoridades
exteriores. Ésta al desplegarse hacia el exterior conduce a la carencia de una
autoridad mundial.
En resumen, la soberanía se define por la no sujeción a otra autoridad tanto
en el ámbito interno como externo. De acuerdo con este planteamiento, no se
confunde con poder; autoridad y poder son términos conexos pero no
equivalentes, la legítima autoridad confiere poder pero no es sólo poder
(Phillpott, 1997). Tampoco el concepto de soberanía informa sobre las funciones
del Estado, según Hinsley “se trata de un principio que sostiene solamente que
debe existir una autoridad suprema dentro de una comunidad política, para que
la comunidad política pueda existir” (Hisley, 1972: 187).
La interdependencia entre los Estados y las sociedades creadas por el
fenómeno globalizador ha hecho más porosas las fronteras, ha creado un nuevo
entorno a la soberanía. La pérdida de control estatal sobre las actividades que se
desarrollan en los respectivos territorios puede valorarse como una limitación de
poder y, en consecuencia, como una quiebra de la soberanía. En todo caso, los
análisis sobre la repercusión de la globalización en los Estados no deben reducir
la soberanía a un concepto de poder, la soberanía en el sentido de autoridad
introduce matices respecto a su erosión por los efectos de la interdependencia.
De hecho, los debate contemporáneos han retomado la distinción
dicotómica del concepto de soberanía que resulta de definirla bien en términos
de poder o bien en términos de autoridad: por un lado, se señala, la soberanía se
identifica con autonomía, en este sentido se trata de una noción de poder y de
capacidad; esta equiparación con la autonomía hace referencia al poder real de
83
los Estados para realizar sus funciones. Por otro lado, la soberanía se identifica
con independencia y en este segundo sentido es una noción de autoridad y de
derecho (Jackson, 1999).
La diferenciación entre la idea de autoridad y de poder ha sido recogida por
diferentes autores, aunque no siempre con la misma terminología. Por ejemplo,
Krasner utiliza los términos de autoridad y control en su prolija, pero, también,
pormenorizada clasificación de los significados de la soberanía, clasificación que
posee un interés añadido por la asociación que realiza entre cada uno de los
significados y el concepto de autoridad y de control. En concreto, Krasner tipifica
cuatro categorías: “la soberanía interna”, se refiere a la organización formal de
la autoridad política dentro del Estado y a la capacidad de las autoridades
políticas para ejercer el control dentro de las fronteras del propio territorio. “La
soberanía interdependiente”, alude a la capacidad de las autoridades públicas
para controlar los movimientos de información, ideas, mercancías, personas o
capital a través de las fronteras del Estado. A estos dos conceptos el autor añade
otros teniendo en cuenta la vertiente externa. “La soberanía jurídica
internacional” se refiere a las prácticas relacionadas con el mutuo
reconocimiento. “La soberanía westfaliana” designa a las organizaciones
políticas basadas en la exclusión de actores externos en las estructuras de
autoridad de un territorio determinado. Estos cuatro significados de soberanía
no se conectan entre sí. Es decir, un Estado puede disfrutar de un tipo de
soberanía y no de otra, por ejemplo puede ser reconocido internacionalmente y
gozar de una limitada autoridad interna o poseer la soberanía interna y no la
soberanía interdependiente. Además, no todos los significados se relacionan con
la autoridad y el control aunque en la práctica una pérdida del primero puede
conducir a que disminuya la segunda y a la inversa. Así, la soberanía interna se
relaciona con la autoridad y el control, mientras que la soberanía
interdependiente se identifica exclusivamente con el control, finalmente la
soberanía westfaliana y la soberanía jurídica internacional lo hacen con la
autoridad (Krasner, 1999: 2 y 3).
A pesar de que podría argumentarse que en un mundo interdependiente la
soberanía no describe la realidad, según se argumenta desde la perspectiva del
84
repliegue de los Estados, también los argumentos sostenidos por los escépticos
no son desdeñables. Si tenemos en cuenta la vertiente externa de la soberanía,
ésta sigue siendo un principio central del Derecho Internacional, como
testimonian muchos conflictos recientes (por ejemplo el conflicto palestino-
israelí). En realidad, si bien es cierto que la igualdad soberana de los Estados y la
no intervención en sus asuntos internos son dos principios que han conformado
las relaciones internacionales, no es menos cierto que esos principios han
quebrado en algunos casos y esa quiebra no es nueva.
La eficacia de la igualdad soberana en la práctica, como sostiene Krasner, es
un principio con una vigencia persistente a lo largo de los siglos, pero no
observado en numerosos casos, sobre todo cuando se trata de Estados débiles.
Krasner mantiene que “soberanía westfaliana” y la “soberanía jurídica
internacional” han sido dos principios duraderos del sistema internacional pero,
al mismo tiempo, constituyen dos ejemplos de “hipocresía organizada” por haber
sido objeto de violaciones frecuentes en el caso de la “soberanía wesfaliana” y en
menor medida en el caso de la soberanía internacional. La “soberanía
westfaliana” es violada cuando actores externos, generalmente Estados
poderosos, influyen o determinan la estructura de autoridad interna de otro
Estado. La violación no sólo se produce a través de la coacción o de la
imposición, también cuando los gobernantes aceptan voluntariamente
determinadas prácticas que comprometen sus relaciones porque, al fin y al cabo,
esos compromisos implican una reducción de su independencia. Las violaciones
se han justificado, según Krasner, basándose en el respeto de la tolerancia
religiosa, de los derechos de las minorías y de los Derechos humanos, de forma
que numerosos tratados de paz recogen entre sus cláusulas estos derechos y los
signatarios se comprometen a observarlos, vulnerándose así la independencia
soberana. Otra fuente de violaciones puede proceder de los préstamos
concedidos por las entidades financieras internacionales a los países en
desarrollo o por razones de seguridad internacional.
Además, según Krasner, esa “hipocresía organizada es la norma”, afirmación
que fundamenta en las experiencias de los Estados que siguieron a la
desmembración del Imperio Turco en el siglo XIX. El caso más extremo de
85
violación lo constituye Grecia donde las grandes potencias impusieron el orden
constitucional e incluso decidieron las personas en las que recaerían los
nombramientos más importantes, al igual que ocurrió en Bulgaria y Albania. En
otros países, por el contrario, como Serbia, Rumania y Montenegro la
intervención se restringió a orientaciones de políticas específicas de índole
económica o sobre el trato de las minorías, no afectó a la norma fundamental; la
razón que esgrime el autor es de interés: la estructura constitucional de Serbia o
de Rumania fue autóctona porque partía de una estructura institucional
relativamente asentada. Otra manifestación ya en el siglo XX de hipocresía
organizada y, en consecuencia, de intervención en las estructuras internas y de
determinación de los cargos se realizó en la Europa del Este (excepto en
Yugoslavia y Albania) por la intervención de la URSS. (Krasner, 1999: 28, 67).
Por lo tanto, la violación de la soberanía westfaliana ha sido una norma en el
caso de los Estados débiles, algunos de los cuales carecían de una estructura
institucional y las rivalidades internas entre grupos eran frecuentes. Con todo,
según Krasner, los principios westfalianos han perdurado y han tenido efectos,
pues si en unas circunstancias se han violado, en otras se han respetado, por
ejemplo, durante la desmembración de los imperios coloniales de Gran Bretaña y
Francia. Además de perdurar, los principios no son irrelevantes, poseen efectos.
Debe reconocerse que la asimetría del poder entre los Estados hace vulnerable la
igualdad soberana, pero mientras las violaciones de la soberanía de los Estados
débiles son fáciles de ilustrar, más complicada, por no decir imposible, resulta
probar la quiebra de la soberanía de los Estados poderosos.
La igualdad soberana también fue erosionada por la política de bloques
durante la Guerra Fría. Más recientemente, las intervenciones por razones
humanitarias ponen en cuestión la soberanía. Es indudable que la intervención
por razones humanitarias contradice el principio secular de no intervención en
los asuntos internos de los Estados soberanos pero, estas acciones han sido
limitadas y selectivas en la práctica (por ejemplo, los casos de Yugoslavia y
Somalia). Además, la sociedad internacional las considera legítimas cuando son
autorizadas por el Consejo de Seguridad de la ONU, órgano que, por otra parte,
está integrado por los Estados. Pero más importante aún es el hecho de que la
86
experiencia demuestra que su uso no se ha generalizado a países en los que
concurren circunstancias similares (Philpott, 1999: 589).
No cabe duda de que la soberanía está sometida a transformaciones, pero el
mundo aún continúa estando organizado en Estados que no reconocen una
autoridad por encima de ellos. La realidad presente demuestra que las
organizaciones supranacionales no evolucionan de forma paralela a los procesos
de globalización. El surgimiento de estructuras que sustituyan al Estado es
borroso. A pesar de las mutaciones, el Estado sigue gozando de legitimidad
política y proporciona cohesión social, elementos imprescindibles para la solidez
de toda organización política cuya configuración es el resultado de un largo
proceso histórico. La creación ex novo de la identidad y de la legitimidad plantea
dificultades según demuestra la experiencia de la UE. Históricamente la
autoridad soberana fue producto de la necesidad de asegurar la convivencia. La
posibilidad de prescindir de una autoridad suprema capaz de tomar decisiones
válidas para todos los miembros de una comunidad y satisfacer necesidades
colectivas genera escepticismo. Al mismo tiempo hay que admitir que la
globalización intensifica la interdependencia de los Estados y reduce su
autonomía, lo que es un acicate para profundizar en la cooperación entre los
Estados o crear organizaciones supranacionales.
Bibliografía citada
DUGUIT, Leon ( 924), Soberanía y Libertad, Madrid.
HELLER, Herman (1995), La Soberanía. Contribución a la Teoría del Derecho estatal y del
Derecho Internacional, FCE, México. (2ª edc.)
HISLEY, (1972) El concepto de soberanía, Barcelona, Labor.
JACKSON, Robert (1999), “Introduction: sovereignty at the Millenium”, Political Studies.
Sovereignty At The Millenium, V. 47, nº 3 special issue, 1999 .
KRASNER, Stephen (2001), Soberanía, hipocresía organizada, Barcelona, Paidós.
Philpott, 1997 Daniel, “Westfalia, Authority and International Society”, Political Studies.
Sovereignty At the Millenium, V.47, nº 3 special issue, 1999
87
REINHARD Wolgang (coord.)(1997), Las Élites del Poder y la Construcción del Estado,
México FCE.
SHULZE, Hagen (1997), Estado y Nación en Europa, Barcelona, Crítica.
88
TEMA 7
¿LA TRANSFORMACIÓN DE LA GUERRA?
(Autor: Andrés de Blas Guerrero)
Esquema
- Los Estados avanzados: de la competición entre potencias a la
comunidad de Seguridad.
- La paz con el fin de la guerra fría
- El nuevo desafío a la seguridad del mundo occidental.
- Los Estados débiles menos desarrollados: más conflictos internos.
- Los Estados débiles y el fin de la guerra fría
- Conclusión.
Resumen de los contenidos
Hay que distinguir el diferente status ante la cuestión de los Estados
avanzados y subdesarrollados. Entre los primeros, el conflicto bélico ha
mirado tradicionalmente hacia el exterior. La guerra, presente de modo
acuciante en el surgimiento del Estado moderno, culminó con la “guerra total”
de la que son exponentes la primera y la segunda guerra mundial.
A partir de l945 el mundo desarrollado ha estado gobernado por
regímenes liberal-democráticos, pudiéndose constatar que este tipo de
regímenes no luchan entre sí. Los conflictos entre países liberal-democráticos
tienen foros diplomáticos y políticos para su resolución. En este contexto, las
amenazas bélicas han quedado reducidas al terrorismo internacional que
obliga a mantener un poder de vigilancia contra las amenazas a las reglas
fundamentales de una “sociedad abierta”.
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En los países subdesarrollados la situación es diferente. Los conflictos
bélicos surgen en un contexto interior en que las debilidades de unos “Estados
fallidos” alimentan una dinámica bélica de grandes proporciones. Las
relaciones intra-Estados, por el contrario, no suelen ser motivo de
significativas tensiones bélicas en un mundo en que el reparto de las fronteras
internacionales sigue siendo un principio generalmente compartido.
La generalización de este tipo de conflictos internos está detrás del
recurso a expedientes como la tutela exterior. Una tutela que tiene sus límites
en el coste de la misma y en el riesgo de ser interpretada como práctica
neocolonial. Otros expedientes, como el recurso a la secesión, pueden ser
motivo de nuevos conflictos aplicado a sociedades en que no se presentan
claras las posibilidades de aplicar un principio de autodeterminación sin que
ello conduzca al absurdo de la fragmentación sin límites del orden
internacional. Parece evidente por ello la necesidad de dar instrumentos a la
comunidad internacional si se quiere evitar la proliferación de unos conflictos
internos de los que no cabe presumir su capacidad para generar un nuevo
orden de Estados viables en el Tercer Mundo.
Conceptos e ideas claves
• La guerra y los países débiles
• La “guerra intraestatal” en los países débiles
• La guerra en los países de la OCDE
• La “guerra total”
• Guerra fría
• Sociedad del riesgo
• La perspectiva realista y liberal de la seguridad
• Estados fallidos
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Explicaciones complementarias y conceptuales
ESTADOS FALLIDOS
La categoría de Estados fallidos entró en la agenda política de seguridad
en los años 90 del siglo XX, y adquirió mayor protagonismo a raíz de los
atentados del 11 de septiembre. A este tipo de Estados se le identifica también
con otros adjetivos, como Estados débiles, o Estados fracasados. Se trata de
Estados que son incapaces de asegurar el mantenimiento de la seguridad física
de sus ciudadanos o de aplicar las leyes. Estos Estados se caracterizan por su
precariedad institucional, además de no poseer el monopolio de la coerción y
carecer de legitimidad.
Sǿrense utiliza indistintamente el concepto de Estado fallido o Estado
débil y lo identifica con los Estados postcoloniales. En las págs. 194-195 se
desarrolla este concepto.
3. LA SOCIEDAD DEL RIESGO
El concepto de la “sociedad del riego” remite a la idea de que, en las
sociedades actuales, la política internacional ya no distingue por la amenaza, esto
es por la intención y capacidad de los actores de hacerse daño, sino por el riesgo.
Según sostiene Beck, la sociedad del riesgo se caracteriza porque su potencial es
incalculable ya que se desconoce cuando surgirá el riesgo, su capacidad de
destrucción es superior a la de las guerras. Además, se percibe que los nuevos
riesgos (terrorismo, desastres ecológicos) poseen una dimensión transnacional.
Aunque se produzcan en un lugar concreto sus consecuencias son ilimitadas,
son productos de la interdependencia global. (Beck, Ulrich y Grande, Edgar
(2006), La Sociedad Cosmopolita. Sociedad y Política en la Segunda
Modernidad, Barcelona, Paidós.
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TEMA 8
LOS ESTADOS EN VÍAS DE MODERNIZACIÓN:
¿GANADORES O PERDEDORES?
(Autora: Mª Josefa Rubio Lara)
Esquema
- La China
- La India
- Rusia
- Conclusión: Los Estados en vías de modernización y el
debate acerca del Estado.
Resumen de los contenidos
Entre los Estados del mundo, existe un grupo cuyas características
impiden que puedan clasificarse en las dos categorías estudiadas en los
capítulos anteriores. Se trata de los “Estados en vías de modernización”. Estos
Estados poseen algunos de los rasgos de los Estados avanzados y, también, de
los débiles, son una mezcla o tipos intermedios de ambos, ya sea por sus
características políticas o económicas.
Este tema aborda esta clase de Estados, en particular se analizan los
casos de China, India y Rusia. A partir de una síntesis de la historia política de
estos países, se describe sus modelos económicos, en particular la relación
entre el Estado y el mercado, y sus relaciones con el orden internacional.
Los Estados en vías de modernización están cambiando respecto a la
situación que tuvieron durante décadas, incluso siglos, ese cambio no supone
92
ni que sean más débiles ni más fuertes. Estos países están experimentando un
proceso de transformación para convertirse en Estados con una economía de
mercado. Aunque contengan algunos elementos de debilidad, en ningún caso
sufren un repliegue, tampoco se adecuan a las posturas mantenidas por el
enfoque estado-céntrico
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TEMA 9
LA TRANSFORMACIÓN ¿EN QUÉ? Y ¿PARA QUÉ?
(Autora: Mª Josefa Rubio Lara)
Esquema
- Unas palabras sobre las causas del Estado postmoderno
- Cómo explicar la transformación del Estado moderno en
postmoderno
- Unas palabras sobre las causas del Estado postcolonial débil
- Conclusión.
Resumen de los contenidos
La expresión “Estado postmoderno” se utiliza en este estudio para dar
cuenta de los cambios actuales que experimenta el Estado según se configuró a
partir de la segunda postguerra en Europa occidental y en Norteamérica. La
forma que adoptará el Estado postmoderno se desconoce, pues los procesos de
cambio siguen abiertos. Entre el Estado “moderno” y “postmoderno” existen
diferencias por lo que afecta al gobierno, la nación y la economía.
¿Cuáles son las causas que propiciaron la transformación del Estado
moderno en Estado postmoderno? Si se tienen en cuenta los hechos, las causas
de esa mutación son heterogéneas. Para explicar el cambio de forma
sistemática se utilizan tres enfoques: el realista, el liberal y el crítico. Cada uno
de ellos parte de presupuestos distinto,; el Estado y el poder es entendido
desde diferentes puntos de vista y cada uno de estos enfoque hacen hincapié en
unos aspectos u otros de la realidad. El primero, se centra en la función que
desempeñan los Estado; el eje central del segundo, son los grupos y las
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instituciones internacionales y el enfoque crítico, dirige su atención a la
relación entre los Estados y los mercados.
Cada uno de estos enfoques aporta explicaciones parciales sobre la
causa de la mutación de los Estados modernos, son complementarias entre sí y
permiten la adopción de una postura de síntesis.
El cambio actual afecta a los Estados avanzados que lograron
configurarse como Estados de Derecho, Democrático y de Bienestar, no a los
Estados débiles porque éstos nunca llegaron a ser Estados modernos. También
cada uno de los enfoques mencionados aporta diferentes explicaciones sobre
las razones que incubaron a los Estados débiles.
Las expresiones de “Estado débil” y “Estado postmoderno” son
conceptos ideales, en todo caso no describen a la totalidad de los Estados del
mundo. Junto a estas dos categorías existen Estados que mezclan rasgos del
Estado moderno, del postmoderno y del débil, se trata de los “Estados en vías
de modernización”.
Conceptos e ideas claves
• “Teoría de la estabilidad hegemónica”
• Estado débil
• Estado postmoderno
• Rasgos del Estado postmoderno.
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TEMA 10
PERSPECTIVAS TEÓRICAS Y DEBATES NUEVOS
(Autora: Mª Josefa Rubio Lara)
Esquema
- El realismo
- El liberalismo
- El punto de vista crítico
- Temas de la transformación del Estado
- Conclusión
Resumen de los contenidos
Este tema retoma los presupuestos de los enfoques utilizados a lo largo
de la obra para valorar la postura que cada uno de ellos mantiene en relación
a las consecuencias que el nuevo contexto posee sobre el Estado.
De la comparación entre los planteamientos de los enfoques realistas y
liberales y los nuevos factores que afectan al gobierno, a la ciudanía y al orden
internacional se argumenta que esos planteamientos deben revisarse
parcialmente. Por una parte, no puede rechazarse que los Estados sean actores
excepcionales, pero por otra parte la idea debe matizarse. Frente al enfoque
liberal se sostiene que el Estado no es una mera proyección de los intereses de
los grupos de la sociedad, aunque éstos hayan ganado protagonismo. La
postura de los críticos se considera más acertada que la de los dos enfoques
mencionados porque sus planteamientos le permiten aprehender los cambios
que se producen en direcciones opuestas y no anclarse en si el Estado se
repliega o gana poder, el Estado gana y pierde poder, ambos desarrollos
pueden ser simultáneos. El Estado más que ganar o perder, se encuentra en un
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proceso de transformación. Con todo, el enfoque crítico posee limitaciones ya
que se centra sólo en la relación entre Estado y mercado.
Las transformaciones contemporáneas del Estado han replanteado la
forma de entender el significado de temas centrales de la Ciencia Política. La
gobernanza multinivel repercute en la democracia y la soberanía. El
desarrollo de la democracia liberal estuvo circunscrito a los Estados, pero los
nuevos retos han abierto un debate sobre ella. De igual forma el nuevo
contexto repercute en uno de los pilares de la soberanía como es la no
intervención. El significado de la democracia y de la soberanía cambia en el
marco de la gobernanza multinivel. Igualmente la naturaleza del poder del
Estado parece que ha mutado. Por último, los nuevos embates afectan a la
seguridad física y al bienestar de las sociedades. En relación a la primera, se
discute sobre su ámbito espacial y su naturaleza, ya que la violencia no
proviene de otros Estados. La globalización económica ha proporcionado
crecimiento, pero posee sombras, ha aumentado la desigualdad entre los
Estados y dentro de los Estados, además las crisis económicas siguen siendo
cíclicas; ante esta situación se defiende la necesidad de una gobernanza global,
sin embargo no se encuentran respuestas aún para articularla.
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