AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 99/2015 QUEJOSA Y RECURRENTE: **********
VISTO BUENO SR. MINISTRO
MINISTRO PONENTE: ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA COTEJÓ
SECRETARIO: DAVID GARCÍA SARUBBI COLABORÓ: AMADEO FRANCO TALAMANTES
Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en sesión correspondiente al __________, emite la siguiente:
S E N T E N C I A
Mediante la cual se resuelve el amparo directo en revisión 99/2015,
promovido en contra de la sentencia de siete de noviembre de dos mil
catorce, dictada por el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito en el juicio de amparo directo **********.
El problema jurídico a resolver por esta Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación consiste en evaluar la regularidad constitucional del
artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, el cual exenta a las
personas jurídicas públicas del plazo general de caducidad que opera para el
resto de personas para ejercer una fianza, a la luz del derecho de igualdad.
I. ANTECEDENTES DEL CASO
1. De las constancias que obran en autos, se desprenden los siguientes:
2. El nueve de septiembre del dos mil diez, se publicó la convocatoria de la
licitación pública internacional número **********, que tenía por objeto la
construcción de un paso superior vehicular en la entrada norte de Mazatlán,
mediante la construcción de terracerías, obras de drenaje, pavimentos,
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estructuras, obras complementarias y señalamiento en el Km 292+000 de la
Carretera Tepic-Mazatlán, en el estado de Sinaloa.1
3. Del proceso de licitación respectivo resultó vencedor el licitante ********** (en
lo sucesivo “el Contratista”), en consecuencia le fue adjudicado el contrato
correspondiente, por un monto total de $********** (********** M.N.),
incluyendo I.V.A.2
4. En ese sentido, el Contrato de Obra Pública a Precios Unitarios y Tiempo
Determinados número **********,3 (en lo sucesivo “el Contrato” o “Contrato de
Obra Pública), fue celebrado entre el Ejecutivo Federal, a través de la
Secretaria de Comunicaciones y Transportes (en lo sucesivo Dependencia o
SCT) y el Contratista, estableciendo las condiciones y circunstancias bajo las
cuales habría de ejecutarse el contrato, entre otras, el plazo de ejecución de
obra del dieciséis de octubre del dos mil diez hasta el diez de octubre del dos
mil once.
5. Anticipos para la ejecución de obra. Las facturas con fecha de expedición
de doce de octubre y primero de noviembre de dos mil diez, fueron
entregadas al Contratista, con cantidades que representan el 27.02%, y
2.98%, respectivamente, del monto total de la obra relativa al Contrato de
Obra Pública, por concepto de anticipos para la ejecución de los trabajos
respectivos, mismas que ascienden a la cantidad total de $**********
(********** M.N)4.
6. Constitución de las pólizas5. Para garantizar el cumplimiento de las
obligaciones contraídas en el Contrato de Obra Pública, la Contratista otorgó
las siguientes pólizas:
1Foja 155 del Expediente ********** del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. 2 Ibídem, foja 302. 3 Ibídem, fojas 312-327. 4 Ibídem, fojas 474 y 476 respectivamente. 5 Ibídem, foja 310.
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a. Póliza de fianza número **********, por un monto total de $**********
(**********M.N) para garantizar la correcta aplicación, amortización y
devolución de la parte no amortizada del anticipo correspondiente.
b. Póliza de fianza número **********, por un monto total de $**********,
(********** M.N.) para garantizar el cumplimiento de todas y cada una de
las obligaciones a cargo de la contratista.
7. Luego, en los autos consta que hay diversos oficios de continuidad respecto
a los programas de ejecución de trabajos y programas de montos en la
ejecución de dichos trabajos.
8. Sin embargo, el quince de junio del dos mil once, el Residente de
Supervisión de Obras, **********, notificó al Residente General de Carreteras
Federales de la SCT, que el Contratista había suspendido los trabajos
relativos al Contrato de Obra Pública, a partir de los días diez y once de junio
del dos mil once, sin haber informado de manera oficial a la Dependencia.6
9. En ese sentido, el diecisiete de junio del dos mil once, el Director General del
Centro SCT Sinaloa, solicitó al Subdirector de Obras, al Jefe de la Unidad de
Asuntos Jurídicos, al Residente General de Carreteras Federales y al
Residente de Supervisión de Obras de la Dependencia, que se constituyeran
en el sitio de los trabajos a efecto de realizar una inspección ocular y
elaboraran un acta circunstanciada en la que hicieran constar el estado de
los trabajos, la relación de maquinaria, equipo de construcción y personal
que se encontrara en los lugares inspeccionados, y de ser posible, requerir
al Superintendente de Construcción de la Contratista un informe de la causa
por la cual estaba interrumpido el trabajo en dicha obra.
10. Acta circunstanciada.7 Conforme a lo anterior, el veintiuno de junio del dos
mil once, se hizo constar el estado de abandono en el que se encontraba la
obra relativa al Contrato de Obra Pública, en el que no se observó
maquinaria, equipo de construcción, materiales o personal alguno de la
6 Ibídem, foja 711. 7 Ibídem, foja 713.
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Contratista, tampoco se encontraba en el lugar de los trabajos el
Superintendente de Construcción de la misma.
11. Procedimiento seguido en forma de juicio. De lo anterior, mediante oficio
número ********** de fecha veintiocho de junio de dos mil once, el Director
General del Centro SCT Sinaloa, comunicó a **********, el inicio del
Procedimiento Administrativo de Rescisión del Contrato de Obra Pública.
12. Dicho oficio fue debidamente notificado al representante legal de la
Contratista, **********, el treinta de junio del dos mil once.8
13. El Contratista dio contestación9 al oficio número **********, señalando que por
causas ajenas a la voluntad y por fuerza mayor, suspendieron la ejecución
del Contrato de Obra Pública, manifestando que no está en posibilidades de
continuar con la ejecución del mismo, por lo que no existe ninguna objeción
en que se decrete su rescisión administrativa, en el entendido que en todo
caso deberán aplicarse las fianzas otorgadas de acuerdo a lo estipulado en
la cláusula séptima del contrato que se rescinde.10
14. Resolución. Mediante resolución de veintiséis de julio del dos mil once, el
Director General del Centro SCT Sinaloa rescindió el Contrato de Obra
Pública celebrado con la empresa denominada **********,11 Dicha resolución
fue notificada al Contratista el veintinueve de julio de dos mil once.12
15. Acta de Finiquito. 13 Mediante oficio número ********** de fecha veintiuno de
septiembre del dos mil once, la SCT hizo entrega formal al Contratista el
finiquito de obra celebrado, así como el requerimiento de pago para que
exhibiera y entregara la cantidad de $********** (********** M.N.) que es el
saldo resultante a favor de la dependencia derivado del finiquito.
8 Ibídem, foja 735. 9 Ibídem, foja 736. 10 Ibídem, fojas 317 a 318. 11 Ibídem, fojas 737 a 749. 12 Ibídem, foja 750 13 Ibídem, foja 858.
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5
Finalmente, en el referido oficio, se le hizo sabedor de que, en caso de que
no realizara el pago de la cantidad señalada, dentro del plazo de diez días
hábiles, se harían efectivas las pólizas de fianza número ********** y
**********, mismo que fue notificado el seis de octubre de dos mil once.
16. Acta Administrativa de Incumplimiento de Obligaciones El veinticuatro
de noviembre del dos mil once, la dependencia hizo constar el
incumplimiento de las obligaciones que incurrió el Contratista, lo que tuvo
como consecuencia la exigibilidad de las obligaciones accesorias como son
las pólizas de fianza número ********** y **********.
17. Por escrito presentado el siete de diciembre de dos mil once ante la
Dirección de Garantías de la Tesorería de la Federación, la dependencia
solicitó que aquélla realizara los trámites conducentes a efecto de llevar a
cabo la efectividad de las pólizas de fianza número ********** y **********.14
18. Requerimiento de pago número **********. En ese sentido, el veinticinco de
enero del dos mil doce la Tesorería de la Federación estimó que era
procedente la formulación y notificación del requerimiento de pago de la
fianzas referidas a **********, ahora recurrente, por la cantidad de $**********
(********** M.N.) sin incluir el IVA, con cargo a la póliza número ********** y la
cantidad de $********** (********** M.N.), sin incluir el IVA, con cargo a la
póliza número **********.
19. Juicio Contencioso Administrativo. Mediante escrito presentado el
veintitrés de febrero de dos mil doce, ante la Oficialía de Partes de las Salas
Regionales Metropolitanas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, ********** y **********, en su carácter de representantes
legales de **********, demandaron la nulidad del requerimiento de pago
número **********.
20. Del asunto conoció la Novena Sala Regional Metropolitana del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, quien en proveído de primero de
14 Ibídem, fojas 941 a 946.
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marzo de dos mil doce admitió el asunto, así como las pruebas ofrecidas,
con excepción de la descrita en el número trece, por lo que se le requirió su
exhibición, bajo el apercibimiento de ley y lo registró con el número de
expediente **********. Asimismo, se ordenó emplazar a la parte demandada.
21. En contra del acuerdo antes descrito, la parte actora interpuso recurso de
reclamación, el cual con fecha de dos de agosto de dos mil doce, se resolvió
en el sentido de improcedente.
22. Inconforme, la actora interpuso juicio de amparo indirecto, correspondiendo
su conocimiento al Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en
el Distrito Federal, bajo el número de expediente **********, éste último quien
concedió el amparo y protección de la Justicia de la Unión al quejoso.
23. La Sala responsable en cumplimiento a la ejecutoria, el tres de mayo de dos
mil trece resolvió infundado el recurso de reclamación, confirmando la
legalidad del acuerdo de fecha primero de marzo de dos mil doce.
24. Inconforme con la sentencia anterior, la actora interpuso juicio de amparo
indirecto, correspondiendo su conocimiento al Juzgado Séptimo de Distrito
en Materia Administrativa en el Distrito Federal, bajo el número de
expediente **********, juzgado que resolvió negar el amparo y protección de
la Justicia de la Unión al quejoso.
25. En proveído de fecha primero de abril de dos mil catorce se tuvo por
precluido el derecho de las partes para formular alegatos, por lo que quedó
cerrada la instrucción del juicio.
26. Seguido el trámite correspondiente, el quince de abril de dos mil catorce la
Sala responsable dictó sentencia en la cual determinó en esencia:
a) Que la caducidad invocada respecto a las pólizas de fianza número
********** y **********, no es aplicable cuando el beneficiario
(Tesorería de la Federación) opte por seguir el procedimiento que
establece el artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de
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Fianzas; excluyendo los procedimientos establecidos en los artículos
93, y 93 bis de la Ley referida.
b) Declaró fundados los argumentos de la actora, en el sentido de que
la autoridad demandada no fundamentó debidamente su
competencia territorial, puesto que fue omisa en citar la disposición
legal, reglamentaria o administrativa que le otorga competencia
territorial para emitir la resolución impugnada, por lo que el
requerimiento de pago impugnado es ilegal.
c) En consecuencia, procedió a declarar la nulidad lisa y llana, en
acatamiento a la jurisprudencia de la Segunda Sala de este Alto
Tribunal de rubro: “COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO
HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS,
EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN
IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O
RECURSO”.
II. TRÁMITE DEL JUICIO DE AMPARO
27. Mediante escrito presentado el once de julio de dos mil catorce15 **********,
por conducto de su representante legal, **********, promovió demanda de
amparo directo, en contra de la sentencia del quince de abril de dos mil
catorce, en la parte que se determina la improcedencia del concepto relativo
a la caducidad de fianzas.
28. La quejosa invocó como derechos constitucionales vulnerados los
contenidos en los artículos 1º, 14 y 16 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 8, 8.1, 21 y 25 de la
Convención Americana de Derechos Humanos; precisó los antecedentes del
caso y expresó dos conceptos de violación, en los cuales en esencia expuso:
29. Primer concepto de violación.
Contra las consideraciones que analizan la caducidad.
15 Ibidem, fojas 1211-1212.
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a) Considerar la inaplicabilidad del plazo de 180 días para que opere la
caducidad resulta contrario al derecho a un debido proceso, igualdad y
legalidad;
b) De una correcta interpretación del artículo 120 de la Ley Federal de
Instituciones de Fianzas, se desprende que la caducidad esta prevista
para todas las partes independientemente del procedimiento que se elija
para su cobro, pues ésta es la interpretación mas acorde a los derechos
fundamentales y al principio pro persona;
c) Que el término reclamación del primer párrafo del artículo 120 analizado
fue usado en sentido amplio para referirse a todas las maneras en que se
pueden cobrar las fianzas incluyendo el procedimiento previsto en el
artículo 95 y no sólo los procedimientos previstos en los artículos 93, 93
bis y 94 de dicha ley; toda vez que todos los procedimientos implican el
reclamo a la Afianzadora para que pague las cantidades derivadas de las
Fianzas y donde hay igual razón, debe haber igual disposición.
d) Aduce que la jurisprudencia de rubro: P./J.121/2000 “FIANZAS
OTORGADAS EN FAVOR DE LA FEDERACIÓN, DISTRITO FEDERAL,
ESTADOS O MUNICIPIOS, PARA GARANTIZAR OBLIGACIONES
DIVERSAS DE LAS FISCALES EN MATERIA FEDERAL A CARGO DE
TERCEROS. DETERMINACIÓN DE LA APLICABILIDAD O
INAPLICABILIDAD DE LA CADUCIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO
120 DE LA LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZAS” invocada
por la Sala responsable no es obstáculo, pues fue emitida con antelación
a la entrada en vigor de las reformas realizadas al artículo 1º
Constitucional.
e) Sustenta sus consideraciones conforme a la jurisprudencia de rubro:
1ª./J.37/2014 “INTERPRETACIÓN DE LA LEY EN AMPARO DIRECTO
EN REVISIÓN. CASOS EN LOS QUE LA SUPREMA CORTE PUEDE
MODIFICARLA”.
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30. Segundo concepto de violación.
Contra el artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas.
a) Que la interpretación que se le ha dado es violatoria de derechos
fundamentales al considerarse que la figura de la caducidad no se
extiende a su ámbito de aplicación.
b) Que todos los procedimientos de cobro tienen un mismo propósito
consistente en el cobro de fianzas expedidas por Instituciones
Financieras, lo que implica un reclamo de cobro a dichas instituciones,
por ello no existe justificación para que se trate de manera desigual lo
igual, pues si todos los procedimientos tienen la misma finalidad no
existe ninguna razón para que el plazo de 180 días sólo deba operar
respecto de los procedimientos previstos en los artículo 93, 93 bis y 94
de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas.
31. Finalmente, resulta necesario precisar que en el apartado de la demanda de
amparo directo, la quejosa solicitó se realice el control difuso sobre el
dispositivo en virtud de que estima es contrario a los derechos
fundamentales de debido proceso e igualdad, ya que ante un mismo
supuesto no puede considerarse una consecuencia distinta.
32. Trámite del juicio de amparo. De la demanda de amparo correspondió
conocer al Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito, cuyo Presidente admitió a trámite el asunto por auto de
veintiuno de agosto de dos mil catorce, bajo el número **********16.
33. Sentencia de amparo. Seguidos los trámites de ley, en sesión de siete de
noviembre de dos mil catorce17, el Tribunal Colegiado emitió sentencia en la
que determinó negar el amparo, sobre la base de las siguientes
consideraciones.
16 Juicio de Amparo Directo **********, foja 21. 17 Ibídem, fojas 34 a 79.
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34. Que al procedimiento de cobro de fianzas efectuado conforme al artículo 95
de la Ley no es aplicable el plazo de caducidad previsto en el artículo 120 de
la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, ello atento a la excepcionalidad
de los sujetos ante quienes se ofreció la fianza.
35. Señala que la exclusión arriba precisada, proviene de una interpretación
jurisprudencial efectuada por el Pleno de este Alto Tribunal, que señala la
inaplicabilidad del artículo 95 en cuanto a la figura de la caducidad prevista
en el artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas.
36. De lo anterior, concluye que no es dable analizar la constitucionalidad
planteada por la quejosa en tanto que esta no depende del contenido del
precepto legal, sino de la interpretación que de él realizó el Pleno de este
Alto Tribunal, cuyo criterio no ha sido abandonado y tiene plena vigencia,
cuestión para la cual, el órgano colegiado, carece de competencia.
37. Que la reforma constitucional en derechos humanos de junio del dos mil
once, de ninguna manera trasciende a la inaplicación del artículo 120 de la
Ley Federal de Instituciones de Fianzas y, tampoco advierte un derecho
convencional que asista a la quejosa.
38. En este sentido, se precisó que no se advierte un derecho convencional que
tutele un derecho en favor de la quejosa para hacer extensiva la caducidad
al procedimiento excepcional previsto en el artículo 95 de la Ley Federal de
Instituciones de Fianzas.
39. En ese sentido, determinó la ineficacia de los argumentos dirigidos a la
aplicación de la caducidad prevista en el artículo 120 de la Ley multicitada.
III. RECURSO DE REVISIÓN
40. Inconforme con la resolución anterior, mediante escrito presentado el nueve
de diciembre de dos mil catorce, ante la Oficina de Correspondencia Común
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de los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito18,
**********, interpuso el presente recurso de revisión.
41. Mediante proveído de trece de enero de dos mil quince, el Ministro
Presidente de este Alto Tribunal registró el asunto con el número de
expediente 99/2015 y admitió a trámite el recurso de revisión, el cual se
radicó en la Primera Sala.
42. Posteriormente, por acuerdo de treinta de enero de dos mil quince19, el
Presidente de esta Primera Sala determinó el avocamiento del asunto, por lo
que al estar debidamente integrado, se ordenó enviar el asunto a su
ponencia para la elaboración del proyecto de resolución.
IV. COMPETENCIA
43. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
competente para conocer del presente recurso de revisión, en términos de lo
dispuesto por los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal; 83 de
la Ley de Amparo, vigente a partir del tres de abril de dos mil trece y 21,
fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
así como de conformidad con el Punto Primero y Tercero del Acuerdo
General Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el
veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que el recurso se interpuso
en contra de una sentencia dictada por un tribunal colegiado de circuito en
un juicio de amparo directo en el cual se abordó el planteamiento de
inconstitucionalidad formulado contra el artículo 95 de la Ley Federal de
Instituciones de Fianzas, y no es necesaria la intervención del Tribunal
Pleno.
V. OPORTUNIDAD
18 Fojas 3 a 19 de los autos del amparo directo en revisión 99/2015, del índice de esta Primera Sala. 19 Ibídem, foja 36.
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44. El recurso de revisión se interpuso dentro del plazo correspondiente. La
sentencia de amparo se notificó personalmente al recurrente el miércoles
veintiséis de noviembre de dos mil catorce20, y surtió sus efectos al día hábil
siguiente, esto es, el jueves veintisiete de ese mes y año; por lo que el plazo
de diez días que establece el artículo 86 de la Ley de Amparo corrió del
viernes veintiocho al jueves once de diciembre de dos mil catorce, sin contar
en dicho cómputo los días veintinueve y treinta de noviembre, así como seis
y siete de diciembre de dos mil catorce, por haber sido inhábiles, de
conformidad con los artículos 19, 31 fracción II, de la Ley de Amparo y 163
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Por tanto, si el
recurso se presentó el martes nueve de diciembre de dos mil quince21, es
evidente que se interpuso de manera oportuna.
VI. LEGITIMACIÓN
45. En términos del artículo 88 de la Ley de Amparo, la parte quejosa, **********,
se encuentra legitimado para interponer el presente recurso, en virtud de que
recurre la sentencia de siete de noviembre de dos mil catorce, dictada en el
juicio de amparo directo ********** del índice del Décimo Tercer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, la cual es opuesta a
su pretensión de obtener la concesión del amparo y que ahora pretenden
cuestionar, mediante el desarrollo de argumentos por los que pretende
demostrar la inconstitucionalidad del artículo 95 de la Ley Federal de
Instituciones de Fianzas.
46. Adicionalmente, el recurso de revisión es interpuesto por su representante
legal, a quien se le reconoció personalidad en el juicio de amparo.
VII. PROCEDENCIA
47. Por corresponder a una cuestión de estudio preferente, esta Primera Sala
debe determinar la procedencia del presente recurso de revisión. De tal
20 Foja 89 del expediente del juicio de amparo directo **********, del índice del Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 21 Foja 3 del presente expediente.
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suerte, tras un estudio de la demanda de amparo, de la sentencia del
Tribunal Colegiado y del recurso de revisión se considera que el presente
asunto satisface los requisitos de procedencia a los que hacen alusión los
artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal y 81, fracción II, de la
Ley de Amparo, así como a lo establecido en el punto Primero del Acuerdo
Número 9/2015 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
48. Por regla general, las sentencias que dicten los tribunales colegiados de
circuito en juicios de amparo directo son inatacables. Sin embargo, por
excepción, tales sentencias serán susceptibles de ser impugnadas mediante
recurso de revisión si el tribunal colegiado de circuito se pronunció u omitió
hacerlo sobre temas propiamente de constitucionalidad (es decir, sobre la
constitucionalidad de una ley federal o de un tratado internacional o sobre la
interpretación directa de algún precepto de la Constitución, entre lo que se
incluye la interpretación del contenido de un derecho humano) y que con su
estudio esta Suprema Corte de Justicia de la Nación fije un criterio de
importancia y trascendencia para el ordenamiento jurídico.
49. Ahora bien, el acuerdo 9/2015 reglamenta los conceptos de “importancia y
trascendencia” en términos flexibles, al limitarse a establecer que impliquen
pronunciamientos “novedosos o de relevancia para el orden jurídico
nacional”. De ello se sigue que si subsiste una cuestión constitucional en el
recurso de revisión que, sin embargo, por sus características propias, no
represente un problema novedoso o de relevancia para el orden jurídico
nacional, entonces, esta Suprema Corte debe desechar el recurso, lo que
debe realizar en su carácter de tribunal constitucional para preservar su
función de interprete constitucional en aquellos asuntos de trascendencia
cuantitativa como cualitativa. Luego, como no toda cuestión constitucional
encierra las notas de importancia y trascendencia en este sentido, el análisis
que esta Sala debe realizar de los planteamientos subsistentes en un
recurso de revisión debe dirigirse principalmente a determinar si, de
declararse la procedencia el recurso, ello permitiría a esta Corte emitir un
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pronunciamiento sobre una cuestión novedosa y de relevancia para el orden
jurídico, pues en caso contrario, ha de declararse improcedente el recurso
intentado.
50. Pues bien, esta Sala observa que el presente recurso es procedente, porque
de los conceptos de violación y agravios se desprende que el recurrente
impugna el artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, lo que
encierra una genuina cuestión constitucional.
51. Ahora bien, en la sentencia recurrida, el Tribunal Colegiado abordó el estudio
del artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, en relación con
el planteamiento realizado respecto del artículo 120 de la misma ley,
concluyendo su regularidad constitucional, lo cual es combatido en la
revisión vía agravios, por lo que se debe concluir la procedencia de la
presente instancia.
VIII. ESTUDIO DE FONDO
52. En su escrito de agravios, la recurrente combate la sentencia del Tribunal
Colegiado en sus distintas partes. En primer lugar, impugna la metodología
de evaluación aplicada para reconocer la validez del artículo 95 de la Ley
Federal de Instituciones de Fianzas, considerándola contraria a los principios
rectores del juicio de amparo; en la segunda parte, impugna la validez
constitucional del referido precepto legal. Esta Sala procede a responder los
argumentos de la recurrente con este orden.
Evaluación de la metodología de escrutinio constitucional utilizada por
el Tribunal Colegiado.
53. La recurrente considera incorrecto que el Tribunal Colegiado haya rechazado
evaluar desde una perspectiva constitucional los méritos normativos del
artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas por la razón de que,
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en su opinión, existía un impedimento para ello, toda vez que en la sentencia
se determinó que el vicio imputado al precepto no deriva del texto legal sino
de la interpretación realizada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación, al resolver la Contradicción de Tesis 11/98, del cual
derivó la jurisprudencia 121/2000, de rubro: “FIANZAS OTORGADAS EN
FAVOR DE LA FEDERACIÓN, DISTRITO FEDERAL, ESTADOS O
MUNICIPIOS, PARA GARANTIZAR OBLIGACIONES DIVERSAS DE LAS
FISCALES EN MATERIA FEDERAL A CARGO DE TERCEROS.
DETERMINACIÓN DE LA APLICABILIDAD O INAPLICABILIDAD DE LA
CADUCIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 120 DE LA LEY FEDERAL DE
INSTITUCIONES DE FIANZAS”.
54. Para la recurrente, la determinación del Tribunal Colegiado resulta contraria
a los derechos de acceder a una justicia efectiva y debido proceso, pues
supone una denegación de justicia al dejarse de estudiar sus argumentos
por la única razón de que existe una determinada interpretación del Pleno de
esta Suprema Corte sobre el sentido del precepto impugnado.
Adicionalmente, es incorrecto disociar a la jurisprudencia y a la ley al
extremo de impedir el análisis constitucional de la norma si su significado se
determina en una jurisprudencia, pues ésta última es la interpretación de la
ley.
55. La quejosa insiste en que la mera existencia de una interpretación
jurisprudencial sobre el alcance de la norma legal, no es obstáculo para que
se analice la constitucionalidad de ese contenido. En su opinión, la
resolución del Tribunal Colegiado no toma en cuenta el nuevo paradigma
constitucional de derecho humanos, derivado de las reformas a los artículos
1º y 133, a partir de las cuales se establece una protección amplia de los
derechos humanos tomando en cuenta los tratados internacionales, como el
artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
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56. La recurrente continúa y afirma que “[a]demás la interpretación efectuada por
nuestro más alto tribunal a que alude el A-Quo fue de legalidad, no de
constitucionalidad ni convencionalidad, pues se interpretó el artículo en
cuestión y se emitió el criterio jurisprudencial al resolver una controversia con
base al alcance de dicho artículo. Sin embargo, en la jurisprudencia no se
efectuó un análisis de la constitucionalidad del artículo en sí, por lo que era
oportuno se entrara al estudio del fondo de los conceptos de violación a fin
de determinar si el artículo era o no inconstitucional.”
57. Señala que contrario a lo señalado por el órgano colegiado, sí existen
instrumentos internacionales y convencionales que vuelven inviable la
aplicación del artículo 95 impugnado, pues dicho procedimiento es violatorio
del derecho a la igualdad ante la ley, ya que atiende a la excepcionalidad de
los sujetos ante quienes se ofreció la fianza.
58. Aduce que, contrario a lo señalado por el órgano colegiado, sí señaló como
es que con la reforma constitucional se tornó inaplicable el criterio
jurisprudencial del Pleno de este Alto Tribunal.
59. Pues bien, esta Sala estima que los argumentos del quejoso son fundados.
60. El Tribunal Colegiado incorrectamente rechazó evaluar la validez
constitucional del artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas
bajo el argumento de que el vicio que se le atribuye — genera la
inaplicabilidad de la caducidad— no tenía como fuente a la ley, sino a la
jurisprudencia 121/2000 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación, la cual no puede revisarse por un tribunal colegiado.
61. La incorreción de esta determinación radica en sostener la premisa de que
cualquier jurisprudencia de esta Corte sobre un contenido legal lo inmuniza
de control constitucional por parte del resto de tribunales constitucionales, lo
que no puede ser cierto, menos aún cuando se trate de jurisprudencia, como
en este caso, que sólo se limita a disipar dudas relacionadas con el sentido
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semántico de una norma legal desde el mismo plano de legalidad y no de
constitucionalidad.
62. Esta Suprema Corte ha distinguido dos tipos de jurisprudencia: aquella
referida a la interpretación en el ámbito de legalidad de una norma
secundaria, y aquella referida a un tema constitucional, que bien podría ser
sobre la (in)constitucionalidad de una norma secundaria o sobre el sentido
de un precepto constitucional.
63. Ahora bien, un tribunal inferior no podría desconocer una jurisprudencia de
esta Suprema Corte que ha pasado revisión constitucional a una norma
secundaria, para concluir en sentido contrario, no porque la norma objeto de
la jurisprudencia quede inmune a control constitucional, sino justamente
porque dicha norma ya fue sujetada a escrutinio y los tribunales inferiores
deben hacer suyo y replicar ese ejercicio de escrutinio en cada caso
concreto reproduciendo la misma revisión de control constitucional, como si
fuera la propia Suprema Corte quien hiciera ese ejercicio. Esto es una
exigencia del valor de integridad del orden constitucional, que posiciona a
este Tribunal Constitucional como el máximo intérprete de la Constitución.
64. Así, una jurisprudencia de esta Corte que determina el valor constitucional
de una norma secundaria no la exime de control constitucional, sino
justamente obliga a los tribunales a recrear ese escrutinio cada vez que se
plantee la duda correspondiente, de una manera coherente en la forma
realizada por el máximo intérprete de la Constitución sobre la base del
principio de integridad que exige al derecho hablar con una sola voz.22
65. Si esta Suprema Corte ha concluido que la jurisprudencia por ella emitida no
está sujeta a control constitucional no es para evitar que un determinado
22 Tesis de jurisprudencia 64/2014 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 8 del Libro 13 (diciembre de 2014), Tomo I de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación de rubro: “JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. NO ES SUSCEPTIBLE DE SOMTERSE A CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y/CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO POR ÓRGANOS JURISDICCIONALES DE MENOR JERARQUÍA.”
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conjunto de normas evaluadas por dicho tribunal queden exentas de
escrutinio constitucional, sino para evitar la constante revisión a las
respuestas otorgadas en esta última instancia.
66. Sin embargo, este no es el caso de la jurisprudencia de esta Suprema Corte
que en el ámbito de la legalidad no determina el valor constitucional de una
norma secundaria, sino únicamente su debida interpretación, ya que aquí se
encuentra carente el juicio evaluativo sobre la validez constitucional de la
norma materia de controversia y, por tanto, no está determinada la
regularidad constitucional.
67. Debe recordarse que esta Suprema Corte tiene distintas competencias
jurisdiccionales. Las principales son de control constitucional pero también
retiene facultades de legalidad, en cuyo caso se desempeña como tribunal
de casación. Así el artículo 107, fracción XIII de la Constitución establece
que este Tribunal puede resolver las contradicciones de tesis surgidas entre
tribunales colegiados. Debe precisarse que, aunque en algunos casos se
resuelvan cuestiones constitucionales, en su mayoría dichos asuntos versan
sobre diferendos interpretativos relacionados con el alcance de fuentes
infraconstitucionales, por lo que en ellas no se evalúa la validez
constitucional de norma alguna.
68. Así, en suma si un ciudadano plantea ante un tribunal de amparo la
inconstitucionalidad de una norma secundaria y existe una jurisprudencia de
esta Suprema Corte aplicable, primeramente, debe precisar si la tesis
respectiva disipa una duda interpretativa en el ámbito de legalidad o si
determina su regularidad constitucional. Sólo de constatar que la
jurisprudencia determina su validez o invalidez, el tribunal de amparo debe
entenderse inhabilitado para revisitar la cuestión respectiva y debe, por
tanto, limitarse a aplicarla; sin embargo, si la jurisprudencia se limita a
aclarar el sentido normativo de ese precepto, entonces el tribunal debe
proceder a pasar examen de constitucionalidad a la norma, aplicando la
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jurisprudencia para el exclusivo efecto de fijar el alcance legal del precepto
como lo determinó esta Suprema Corte.
69. Así, este Pleno estima que la determinación del Tribunal Colegiado de
rechazar pasar examen de constitucionalidad al artículo 95 de la Ley Federal
de Instituciones de Fianzas es incorrecta, pues la jurisprudencia 121/2000
del Tribunal Pleno, de rubro “FIANZAS OTORGADAS EN FAVOR DE LA
FEDERACIÓN, DISTRITO FEDERAL, ESTADOS O MUNICIPIOS, PARA
GARANTIZAR OBLIGACIONES DIVERSAS DE LAS FISCALES EN
MATERIA FEDERAL A CARGO DE TERCEROS. DETERMINACIÓN DE LA
APLICABILIDAD O INAPLICABILIDAD DE LA CADUCIDAD PREVISTA EN
EL ARTÍCULO 120 DE LA LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE
FIANZAS” fue emitida al resolverse la Contradicción de Tesis 11/98 en
sesión de dieciséis de noviembre de dos mil, cuya materia se limita a
resolver dudas interpretativas en el ámbito de legalidad.
70. Por tanto, debe concluirse que la parte quejosa tiene el derecho a que en
sede de control constitucional se evalué la regularidad de la norma, como ha
sido interpretada por esta Suprema Corte. De ahí, que deba analizarse los
méritos de los argumentos de la quejosa y determinar si son suficientes para
demostrar la invalidez del artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de
Fianzas.
Argumentos de inconstitucionalidad sobre el artículo 95 de la
Ley Federal de Instituciones de Fianzas
71. La recurrente alega que el precepto legal es inconstitucional porque trata de
manera desigual al igual, en contravención del patrimonio, debido proceso y
acceso a la justicia, ya que impide la caducidad respecto de las fianzas por
el transcurso del plazo de 180 días naturales fijados para todas las fianzas,
toda vez que sólo es aplicable para el procedimiento de “reclamación”
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previsto en los artículos 93, 93 bis y 94 de la Ley Federal de Instituciones de
Fianzas.
72. La recurrente sostiene que los dos procedimientos de cobro —el previsto en
el artículo 95 y el regulado en los artículos 93, 93 Bis y 94— tienen un mismo
propósito consistente en el cobro de fianzas expedidas por instituciones
financieras, existiendo en ambos casos la misma necesidad de “reclamar” el
pago a dichas instituciones, “por ello no existe ninguna justificación para que
se trate de manera desigual lo igual, pues si todos los procedimientos tienen
la misma finalidad no existe ninguna razón para que el plazo de 180 días
sólo deba de operar respecto de los procedimientos previstos en los artículos
93, 93 Bis y 94 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas.”
73. Si la caducidad es una figura jurídica que funciona para sancionar a quien
omita realizar los actos conservatorios de un derecho dentro de un plazo,
debe concluirse que no existe ninguna razón lógico-jurídica para que el plazo
de 180 días naturales no opere tratándose del procedimiento previsto en el
artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas. En este sentido, la
recurrente califica como arbitraria la decisión del legislador “que acota los
derechos del gobernado dentro del procedimiento administrativo
impidiéndole tener certidumbre sobre los tiempos que regulan y controlan la
actividad ejecutora de la administración pública federal.” Afirma que la norma
es irregular porque no persigue una finalidad constitucionalmente válida y
permitida por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, porque el
legislador no dio argumentos sobre su necesidad en una sociedad
democrática para la consecución de ésta ni tampoco se motivó ni razonó si
dicha excepción es proporcional.
74. En otra parte, el recurrente alega que es incorrecto lo afirmado por el tribunal
colegiado, en el sentido que en sus conceptos de violación argumenta como
la reforma constitucional de 2011 torna inaplicable la jurisprudencia 121/2000
del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Afirma que con
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motivo del artículo 1° constitucional, todas las autoridades están obligadas a
proteger los derechos humanos, razón por la cual debe concluirse que el
criterio jurisprudencial desconoce, que evitar a la quejosa acceder a la
caducidad de las fianzas expedidas por ella implica una violación al debido
proceso.
75. La recurrente afirma que el precepto legal viola el principio de igualdad ante
la ley, el cual “consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para
todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y que
no deben concederse privilegios ni imponerse obligaciones a unos que no
beneficien o graven a otros que se hallen en condiciones similares como
sucede con la excepcionalidad del trato diferenciado al caso del artículo 95
frente a los supuestos de los artículos 93, 93 bis y 94 de la Ley Federal de
Instituciones de Fianzas”.
76. Alega que la igualdad opera frente al legislador o frente al poder
reglamentario, impidiendo que uno u otro puedan configurar los supuestos
de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que,
desde todos los puntos de vista legítimamente aceptables se encuentren en
la misma situación, o dicho de otro modo, impidiendo que se otorgue
relevancia jurídica a circunstancias que, o bien no pueden ser tomadas
nunca en consideración por prohibirlo así expresamente la Constitución, o
bien porque no guarden relación alguna con el sentido de la regulación que,
al incluirlas, incurre en arbitrariedad. En otro plano, la igualdad ante la ley
obliga a que ésta sea aplicada de modo igual a todos aquellos que se
encuentran en la misma situación, sin que el aplicador pueda establecer
diferencia alguna en razón de las personas o de las circunstancias que no
sean precisamente las presentes en las normas.
77. En apoyo de su argumentación, la recurrente cita diversos precedentes de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, como el de la comunidad
indígena Yakye Axa vs Paraguay, el caso Yatama vs Nicaragua, el caso
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Niñas Yean y Bsico vs República Dominicana, el caso Masacre Mapiripán vs
Colombia, el caso López Álvarez vs Honduras.
78. Esta Primera Sala estima que la argumentación anterior es infundado.
79. Conforme lo resuelto en la contradicción de tesis 11/98, del contenido de los
artículos 93, 93 Bis, 95 y 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas
—ahora abrogados—, y los numerales 1º y 3º del Reglamento del penúltimo
precepto legal citado, se desprende lo siguiente23:
[Q]ue existen tres procedimientos para hacer efectivas las fianzas otorgadas por las instituciones autorizadas: el primero, designado como ordinario o general, que se presenta cuando los beneficiarios son personas diversas de la Federación, Distrito Federal, Estados o Municipios; el segundo, de carácter privilegiado, cuando los beneficiarios son las entidades descritas, siempre que no se hayan garantizado obligaciones fiscales cuando se trate de la Federación y; el tercero, procedimiento excepcional, en el caso de que el motivo de la garantía sea precisamente un deber tributario de carácter federal.
80. En efecto, al existir una jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte
aplicable, en el ámbito de legalidad, esta Sala estima que debe pasarse
examen de constitucionalidad al artículo 95 de la Ley Federal de
Instituciones de Fianzas entendiendo que el alcance y sentido de esa norma
debe tenerse fijado —y entonces como algo dado— de conformidad con
dicho criterio contenido en la tesis P./J. 121/2000, de rubro: “FIANZAS
OTORGADAS EN FAVOR DE LA FEDERACIÓN, DISTRITO FEDERAL,
ESTADOS O MUNICIPIOS, PARA GARANTIZAR OBLIGACIONES
DIVERSAS DE LAS FISCALES EN MATERIA FEDERAL A CARGO DE
TERCEROS. DETERMINACIÓN DE LA APLICABILIDAD O
INAPLICABILIDAD DE LA CADUCIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 120
DE LA LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZAS.”, a partir del cual
se puede concluir que el referido precepto establece un procedimiento
23 Contradicción de tesis 11/98. Entre las sustentadas por el Segundo y Tercer Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito. 16 de noviembre de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: José Vicente Aguinaco Alemán y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Humberto Suárez Camacho.
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privilegiado, cuya naturaleza lo exenta del artículo 120 del mismo cuerpo
legal, en los siguientes términos:
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 86/95, de la que derivó la jurisprudencia 2a./J. 33/96, de rubro: "FIANZAS OTORGADAS EN FAVOR DE LA FEDERACIÓN PARA GARANTIZAR OBLIGACIONES FISCALES A CARGO DE TERCEROS, ES INAPLICABLE EL ARTÍCULO 120 DE LA LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZAS, EN CUANTO PREVÉ LA CADUCIDAD EN FAVOR DE LAS INSTITUCIONES GARANTES.", interpretó el contenido de los artículos 93, 93 bis y 95 de la citada ley, en el sentido de que cuando los beneficiarios de una fianza son la Federación, Distrito Federal, Estados o Municipios, siempre que, tratándose de la primera entidad citada no se hayan garantizado obligaciones fiscales a cargo de terceros, para hacer efectivas las fianzas es opcional para las entidades beneficiarias seguir los trámites previstos en los dos primeros preceptos legales mencionados, mediante la presentación de la reclamación respectiva ante la afianzadora como acto previo y necesario, para que, en caso de inconformidad con la improcedencia del pago que comunique aquélla, el beneficiario acuda al arbitraje ante la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas o a los tribunales ordinarios, o bien, hacer efectiva la fianza a través del procedimiento consagrado en el diverso numeral 95 del propio ordenamiento, por conducto de la autoridad ejecutora correspondiente. Asimismo, se estableció que la "reclamación" ante la institución fiadora, como requisito para interrumpir la caducidad y hacer efectiva la fianza, es únicamente aplicable al procedimiento ordinario o general regulado por los artículos 93 y 93 bis de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas. Lo anterior lleva a la conclusión de que el artículo 120 de la ley de referencia que contempla la figura de la caducidad, será aplicable a las fianzas que garanticen obligaciones diversas de las fiscales federales otorgadas en favor de las entidades descritas, solamente cuando el beneficiario haya optado por exigir su pago mediante el procedimiento regulado en los numerales 93 y 93 bis invocados, mas resulta inaplicable cuando se haya acudido al previsto en el artículo 95 de la propia ley.
81. Ahora bien, en el caso concreto se observa que el beneficiario del
procedimiento de fianzas es la Tesorería de la Federación y no se garantizó
una obligación fiscal, por tanto es claro que el estudio del presente caso se
desarrollará a partir del denominado “procedimiento privilegiado”. Como se
observa, la parte quejosa combate el artículo 95 de la Ley Federal de
Instituciones de Fianzas en cuanto establece un procedimiento privilegiado,
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24
que se actualiza cuando los beneficiarios sean determinados sujetos de
derecho público, para lograr la ejecución de fianzas. La quejosa se duele de
que el artículo 95 establezca componentes normativos que lo exenten de la
aplicación del artículo 120 de la misma ley.
82. Si bien el artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas
establece el plazo de caducidad respectivo, lo cierto es que dicha caducidad
se establece como regla general y es el artículo 95 aquel que establece un
procedimiento privilegiado que por su propia naturaleza lo hace ubicarse
fuera de la regla general, por lo que es técnicamente correcto centrar el
análisis de escrutinio constitucional en este último.
83. Finalmente, esta Sala únicamente procede a analizar la decisión del
legislador de eximir a un determinado procedimiento privilegiado del plazo de
caducidad previsto en el artículo 120 de la legislación de la materia,
únicamente en relación a su posible afectación al principio de igualdad, sin
hacer mención alguna a la aplicabilidad de otras figuras, como podría ser la
prescripción, ni en relación a otros derechos constitucionales como el de
seguridad jurídica, toda vez que al tratarse de un caso en el que no opera la
suplencia de la queja, debe resolverse bajo el estándar de estricto derecho.
84. Para determinar si el artículo combatido en la presente instancia, viola la
garantía de igualdad, necesita realizarse un análisis en torno a la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la distinción procedimental que el
recurrente consideró arbitraria, irracional e injustificada, insistiendo, que esta
Sala se limitará a evaluar la norma a la luz del derecho a la igualdad y no de
otro derecho, únicamente tomando en cuenta los argumentos formulados por
la quejosa.
85. Para ello se debe examinar sobre qué ámbito se proyecta la distinción y si
esta recae sobre alguna de las categorías sospechosas mencionadas en el
artículo 1º constitucional. Así, se afirma que el ámbito que gira en torno a la
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25
disposición combatida en la Ley Federal de Instituciones de Fianzas es en el
ámbito financiero-administrativo y en la especie, de contratación de obra
pública, sin que el mismo utilice un criterio de distinción que atente contra la
dignidad humana; sino que es una disposición que dirige un tipo de
procedimiento para el cobro de fianzas.
86. En este sentido basta, en el presente caso, someter la disposición normativa
combatida a un escrutinio de igualdad ordinario (razonabilidad), pues
atendiendo y se insiste al ámbito financiero en el que se desenvuelve la
disposición que se tilda de inconstitucional, no se advierte que incida
directamente sobre derechos humanos plasmados en las categorías
sospechosas detalladas en el artículo 1º, párrafo quinto, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, de ahí que exista un amplio
margen de acción y apreciación para la autoridad desde el punto de vista
normativo. Esta misma aproximación a los derechos humanos fue sostenida
por esta Primera Sala en el amparo en revisión 202/2013, de la cual resultó
la tesis de rubro: INTENSIDAD DEL ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD
Y USO DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD. SU APLICACIÓN EN
RELACIÓN CON LOS DERECHOS HUMANOS.24
87. De conformidad con lo anterior, para descartar el carácter discriminatorio de
la disposición impugnada, es suficiente comprobar si el procedimiento
privilegiado establecido en la misma, persigue una finalidad
constitucionalmente permisible, que dicha medida sea instrumentalmente
adecuada —esto es, que en algún grado se dirige al fin que persigue— y
finalmente que sea proporcional. Si el test de razonabilidad es superado en
todas sus gradas, se estima que la disposición combatida supera el examen
de constitucionalidad.
24 Amparo en revisión 202/2013. 26 de junio de 2013. Mayoría de cuatro votos. Disidente: José Ramón Cossío Díaz, quien reservó su derecho a formular voto particular. Ponente: Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Secretario: Miguel Antonio Núñez Valadez.
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26
88. Con base en lo anterior, debe desestimarse los argumentos de la parte
quejosa por los cuales invoca diversas sentencias de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, pues ellos hacen referencia a la aplicabilidad del
corpus iuris de los derechos humanos en un contexto diferenciado al aquí
tratado, donde, lejos de existir una similitud con el tipo de violaciones a
contenidos nucleares de derechos humanos, nos enfrentamos a una
impugnación realizada por una persona moral que alega una distinción de
trato en relación a la forma en que se regula el procedimiento de ejecución
de fianzas de una manera privilegiada, respecto del cual se considera
aplicable un mero estándar de razonabilidad.
89. Así, en primer término, esta Sala observa que del dispositivo impugnado se
desprende que el fin buscado por el legislador es agilizar y hacer eficiente la
captación de sus ingresos y los medios de preservar y hacer efectivos sus
intereses frente a sus deudores, resaltando la especial naturaleza jurídica de
las obligaciones de los gobernados ante la hacienda pública, como en este
caso lo es, la Tesorería de la Federación. Dicho objetivo no es solo
permisible, sino importante, pues las medidas impulsadas por el Estado se
desenvuelven en actividades complejas del mismo que atienden a su
adecuado desarrollo y crecimiento.
90. En segundo lugar, esta Sala considera que existe una relación de
instrumentalización de la medida con el fin constitucionalmente importante
buscado por la norma, pues el legislador al prever un procedimiento especial
en el artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, exento de la
referida caducidad, permite recuperar rápidamente los recursos de las
autoridades.
91. Cabe reiterar, como lo ha hecho esta Primera Sala en otros asuntos, que
inclusive si la medida no es la más efectiva o la mejor imaginable, si se
justifica, que la medida en algún grado persigue el fin buscado, es suficiente
como para calificarla de racional, pues el legislador, atendiendo al ámbito
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 99/2015
27
que nos ocupa—financiero y económico—conserva su amplia libertad
configurativa para delinear y modificar las políticas publicas. En este sentido,
se pronunció el Pleno de este Alto Tribunal en el amparo en revisión 7/2009
del cual derivó la tesis de rubro: IGUALDAD. EN SU ESCRUTINIO
ORDINARIO, EL LEGISLADOR NO TIENE LA OBLIGACIÓN DE USAR
LOS MEJORES MEDIOS IMAGINABLES.25
92. En este caso, la relación medio-fin por la que optó el legislador sí se conecta
en el margen de la razonabilidad de actuación de su libre configuración.
93. Finalmente, debe señalarse que la medida no es desproporcional, pues la
inaplicabilidad de la caducidad al procedimiento privilegiado genera costos
que son proporcionales con los beneficios que tienen las afianzadoras al
acceder a contratos con la federación, el Distrito Federal, entidades
federativas y municipios. Debe recordarse que las afianzadoras se ponen
voluntariamente en este tipo de relaciones contractuales, los cuales traen
aparejados una serie de beneficios que no necesariamente se obtienen en
un mercado comercial.
94. En términos similares esta Sala resolvió el amparo directo en revisión
1038/99 en sesión de diez de enero de dos mil uno, del cual derivó la tesis
aislada XCVII/2001, visible en la página 192 del Tomo XIV (diciembre de
2001) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro:
“FIANZAS OTORGADAS A FAVOR DE LA FEDERACIÓN, DISTRITO
FEDERAL, ESTADOS O MUNICIPIOS, PARA GARANTIZAR
OBLIGACIONES DIVERSAS DE LAS FISCALES EN MATERIA FEDERAL A
CARGO DE TERCEROS. EL ARTÍCULO 95 DE LA LEY FEDERAL DE
INSTITUCIONES DE FIANZAS QUE PREVÉ EL PROCEDIMIENTO PARA
HACERLAS EFECTIVAS, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE
25 Amparo en revisión 7/2009. 15 de marzo de 2011. Once votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarias: Francisca María Pou Giménez, Fabiana Estrada Tena y Paula María García Villegas Sánchez Cordero.
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IGUALDAD CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 13 DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL.”26
IX. DECISIÓN
95. Esta Primera Sala determina que ante lo infundado e inoperante de los
agravios expuestos por la parte recurrente relativos al planteamiento de
inconstitucionalidad del artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de
Fianzas, así como de la inaplicabilidad de la jurisprudencia emitida por el
Pleno de la Suprema Corte, debe negarse el amparo solicitado.
Por lo antes expuesto, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación,
R E S U E L V E
PRIMERO. Se declara infundado el recurso de revisión a que este toca
99/2015 se refiere.
SEGUNDO. Queda firme la sentencia recurrida.
Notifíquese con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos al
Tribunal Colegiado de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente
como asunto concluido.
26 El contenido de la referida tesis es el siguiente: “Si se toma en consideración que el citado precepto constitucional tutela el principio de igualdad en el sentido de que ninguna persona o corporación puede tener fuero, al prohibir la existencia de privilegios o prerrogativas en favor de una persona o grupo de personas señalados individualmente, es inconcuso que el artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, que establece que las fianzas que las instituciones otorguen a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, se harán efectivas a elección del beneficiario, siguiendo los procedimientos establecidos en los artículos 93 y 93 bis de la citada ley, o bien, de acuerdo al que previene el propio artículo 95, excepto las que se otorguen a favor de la Federación para garantizar obligaciones fiscales a cargo de terceros, no transgrede el principio constitucional en mención. Lo anterior es así, porque el señalado artículo 95 al referirse a la Federación, al Distrito Federal, a las entidades federativas y a los Municipios, únicamente establece un ámbito personal de validez referente a los elementos que integran los diversos niveles del sistema de gobierno, con lo cual no se da un trato diferente, una jurisdicción o una esfera competencial, ya que dicho precepto se aplica por igual a todos los integrantes de los diferentes niveles de gobierno que se coloquen en la hipótesis normativa prevista y que opten por el trámite de las fianzas expedidas a su favor en términos del precepto en cita.”
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En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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