AMPARO EN REVISIÓN 43/2016 QUEJOSOS Y RECURRENTES: MIRIAM ABIGAIL HERNÁNDEZ ZAVALETA Y OTROS
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS SECRETARIO: FRANCISCO MANUEL RUBÍN DE CELIS GARZA ELABORÓ: ESTEFANIA VEGA MARMOLEJO
Vo.Bo.
[…]
SEXTO. Estudio. El presente recurso se limitará a determinar si
el artículo 61 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, así
como el Segundo y Vigésimo transitorios de dicha ley y, el diverso
Segundo transitorio de la Ley del Instituto Nacional de Evaluación de
la Educación vulneran o no derechos humanos.
Lo anterior, dado que si bien en el recurso de revisión se
combaten otras consideraciones de constitucionalidad, aquellos temas
ya han sido resueltos por este Alto Tribunal emitiendo diversos
criterios con los cuales el tribunal colegiado del conocimiento puede
resolver la Litis planteada, por lo cual, la presente instancia solo se
ocupara de los temas de los cuales esta Suprema Corte de Justicia de
la Nación no ha emitido criterios jurisprudenciales.
De igual forma, si bien el juez del conocimiento hizo diversos
pronunciamientos en la sentencia recurrida, relacionados con el
procedimiento legislativo que dio origen a las normas impugnadas, lo
cierto es que esas consideraciones, contrario a lo sostenido por el
Tribunal Colegiado, no fueron combatidas vía agravio en la presente
instancia, de modo tal que aun cuando opera la suplencia de la queja,
lo cierto es que esta figura no puede llevarse al extremo de sustituir la
intención de los quejosos y considerar impugnadas determinaciones
autónomas de la sentencia recurrida.
Sirve de apoyo a lo anterior la tesis aislada 2ª. LXVI/2014
(registro 2006997), sustentada por esta Segunda Sala, visible en la
página 412, Libro 8, Julio de 2014, Tomo I, correspondiente a la
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Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
que señala:
“REVISIÓN EN AMPARO CONTRA LEYES EN MATERIA LABORAL. LA SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LOS AGRAVIOS NO TIENE EL ALCANCE DE SUSTITUIR LA INTENCIÓN DEL QUEJOSO Y CONSIDERAR IMPUGNADAS LAS DETERMINACIONES AUTÓNOMAS DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 2 DE ABRIL DE 2013). En términos del artículo 76 Bis, fracción IV, de la Ley de Amparo abrogada, la suplencia de la deficiencia de la queja en materia laboral debe ser total; sin embargo, esta institución tiene como marco el principio de instancia de parte agraviada. Por tanto, cuando en la sentencia de amparo indirecto contra leyes se contienen dos o más resolutivos o decisiones basados en consideraciones desvinculadas entre sí, ya que cada una de ellas sustenta el sobreseimiento o la declaratoria sobre la constitucionalidad o no de distintos preceptos o actos, no procede suplir la deficiencia de los agravios respecto de la o las determinaciones que no hayan sido impugnadas en revisión por la parte a quien afectan y como consecuencia, deben declararse firmes. Esto es, la suplencia de los agravios no tiene el alcance de sustituir la intención del quejoso y considerar impugnadas las determinaciones autónomas de la sentencia emitida en un amparo contra leyes en materia laboral.”
Precisado lo anterior, en cuanto al tema relevante en la presente
Litis, la parte recurrente sostuvo en sus conceptos de violación que el
artículo 61 de la Ley General del Servicio Profesional Docente es
inconstitucional, ya que disminuye o desaparece sus derechos con los
que fueron contratados bajo el amparo de la Ley Reglamentaria del
artículo 123, apartado B, de la Constitución Federal, ello al perder el
derecho a solicitar licencias, pues mencionaron que dicha prerrogativa
queda dentro de la facultad discrecional de la autoridad educativa, así
como su adscripción, derechos que no pueden ser desconocidos por
estar previstos en una ley reglamentaria de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.
Señalaron que se viola el principio de progresividad, en tanto que
los transitorios Segundos de la Ley del Servicio Profesional Docente y
la Ley del Instituto Nacional de Evaluación de la Educación
establecen: “derogar todas las disposiciones legales y reglamentarias,
que se opongan a los decretos o a la ley,” lo que a su juicio, se traduce
en un desconocimiento de derechos adquiridos y no expectativas de
aquéllos, en contravención al artículo 14 constitucional, pues dichos
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derechos, a saber, de ingreso, promoción,
reconocimiento, y permanencia en el empleo, tuvieron
vigencia antes de las leyes impugnadas.
De igual manera, se pronunciaron en contra del Vigésimo
transitorio de la Ley General del Servicio Profesional Docente, ya que
se distingue entre dos clases de docentes, pues manifestaron que al
establecerse en dicho transitorio que a los docentes y personal del
Instituto Politécnico Nacional deberá considerarse la normativa propia
de dicho Instituto, se contraviene el principio de igualdad contenido en
el artículo 1º constitucional.
El juez de distrito en la sentencia recurrida determinó que el
artículo 61 de la Ley General del Servicio Profesional Docente no
facultaba a las autoridades educativas ni a los organismos
descentralizados para que de forma discrecional pudieran realizar
cambios de adscripción de los docentes de una ciudad a otra, sino que
dichas facultades se encuentran supeditadas a diversos requisitos,
aunado a que dichos cambios de adscripción se realizan siempre a
solicitud de los interesados, señaló que dicho precepto sí preveía el
derecho a licencias.
Asimismo, estimó que los transitorios Segundos de las leyes
impugnadas no transgredían sus derechos, ya sean laborales o de
orden judicial, pues aquellos no establecían privaciones de algún
derecho, sino simplemente aseguraba la eficacia de las normas
derogando aquellas que se les opusieran y, en cuanto al tema de los
trabajadores del Instituto Politécnico Nacional omitió el análisis.
Inconformes, los recurrentes combaten en vía de agravios dicha
decisión, manifestando que no hay motivación del legislador para
readscribir al docente a otro plantel educativo, sin señalar si es su
zona escolar o en otra entidad federativa, lo cual, los deja en estado
de indefensión, aunado a que las licencias son un derecho
constitucional previsto en el apartado B, del artículo 123 y su ley
reglamentaria, por lo que, la misma no se concede por ausentismo o
por faltas, sino por necesidad del docente, donde la autoridad
educativa puede nombrar un interino o suplente para que continúe el
servicio educativo y al concluir la misma, reingrese a su adscripción,
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sin afectar la continuidad, ni los derechos de basificación, adscripción
e inamovilidad del profesor que goza de la licencia.
En cuanto al tema de constitucionalidad de los artículos
transitorios impugnados, materia de Litis en la presente instancia,
prácticamente reiteraron sus argumentos.
Los agravios antes reseñados son infundados por un lado e
inoperantes por el otro, para demostrar tal afirmación es necesario
traer a colación los preceptos en cuestión, mismos que señalan lo
siguiente:
Ley General del Servicio Profesional Docente
Artículo 61. Para el desarrollo profesional de los docentes, las Autoridades Educativas y los Organismos Descentralizados establecerán periodos mínimos de permanencia en las escuelas y de procesos ordenados para la autorización de cualquier cambio de Escuela. Asimismo, podrán suscribir convenios para atender solicitudes de cambios de adscripción del personal en distintas entidades federativas. Las Autoridades Educativas y los Organismos Descentralizados tomarán las medidas necesarias a efecto de que los cambios de Escuela no se produzcan durante el ciclo escolar, salvo por causa de fuerza mayor. Los cambios de Escuela que no cuenten con la autorización correspondiente serán sancionados conforme a la normativa aplicable. Al término de la vigencia de una licencia que trascienda el ciclo escolar, el personal podrá ser readscrito conforme a las necesidades del Servicio. El otorgamiento de licencias por razones de carácter personal no deberá afectar la continuidad del servicio educativo; sólo por excepción, en casos debidamente justificados, estas licencias se podrán conceder durante el ciclo escolar que corresponda. (…) Transitorios (…) Segundo. Se derogan las disposiciones que se opongan a este Decreto.
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(…) Vigésimo. En la determinación de los perfiles,
parámetros, indicadores e instrumentos de evaluación aplicables al Personal Docente y al Personal con Funciones de Dirección y de Supervisión, en la Educación Media Superior impartida por el Instituto Politécnico Nacional deberá considerarse la normativa propia de dicho Instituto.
LEY DEL INSTITUTO NACIONAL PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN (vigente hasta el veintisiete de enero de dos
mil diecisiete)
(…) Transitorios (…) Segundo. Se derogan todas las disposiciones legales y reglamentarias que se opongan a la presente Ley.
Ahora bien, en primer término se analizará si es cierto como lo
afirman los recurrentes, que el artículo 61 de la Ley General del
Servicio Profesional Docente desconoce su derecho a obtener una
licencia o, que las autoridades educativas tienen la facultad
discrecional de readcribirlos en una diversa zona escolar, vulnerando
sus derechos de basificación, adscripción e inamovilidad del profesor
que goza de la licencia.
Los argumentos anteriores deben declararse inoperantes, dado
que los recurrentes parten de una premisa falsa, debido a que dicho
precepto no desaparece el derecho a obtener una licencia, al contrario
regula cómo debe atenderse la solicitud de la misma, sin que por ello
pueda decirse que se desconoce pues en ningún momento se
establece que aquélla se pueda negar por una facultad discrecional de
la autoridad, incluso las solicitadas por carácter personal son dables
de autorizarse siempre que no se afecte la continuidad del ciclo
escolar y, aun así, por causas debidamente justificadas se pueden
otorgar las mismas.
Consecuentemente, dado que el agravio de mérito parte de una
premisa falsa, debe declararse inoperante, de conformidad con la
jurisprudencia 2ª./J. 108/2012, visible en la página 1326, Libro XIII
Octubre de 2012 Tomo 3, correspondiente a la Décima Época del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:
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“AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN PREMISAS FALSAS. Los agravios cuya construcción parte de premisas falsas son inoperantes, ya que a ningún fin práctico conduciría su análisis y calificación, pues al partir de una suposición que no resultó verdadera, su conclusión resulta ineficaz para obtener la revocación de la sentencia recurrida.”
Por otro lado, debe decirse que contrario a lo sostenido por la
parte agraviada, la modificación a las condiciones laborales del
personal docente, entre las que se encuentran el derecho a
permanecer adscritos a un mismo centro de trabajo1 y a obtener
licencias2, son supuestos que derivaron del nuevo texto constitucional
con motivo de la reforma al artículo 3º publicada en el Diario Oficial de
la Federación el veintiséis de febrero de dos mil trece.
El precepto constitucional de mérito, en la parte que interesa,
señala lo siguiente:
“… Art. 3o.- Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios-, impartirá educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. La educación preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica; ésta y la media superior serán obligatorias. (REFORMADO, D.O.F. 10 DE JUNIO DE 2011) La educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente, todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria, el respeto a los derechos humanos y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia. (ADICIONADO, D.O.F. 26 DE FEBRERO DE 2013) El Estado garantizará la calidad en la educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la
1 Ello, según los quejosos, de conformidad con los artículos 16 de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado; 19, 20 y 21, del Estatuto Jurídico para los Trabajadores al
Servicio del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de carácter estatal, y 55 del
Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la Secretaría de Educación
Pública. 2 El otorgamiento de las licencias para los demandantes se encontraba previsto en los artículos 10 y
43, fracción VIII, de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado; 9, 39, 40, 41 y 42,
del Estatuto Jurídico para los Trabajadores al Servicio del Estado, Municipios e Instituciones
Descentralizadas de Carácter Estatal, y 24, fracción III y 52, fracción III del Reglamento de las
Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la SEP.
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idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos.
(…) (REFORMADA, D.O.F. 26 DE FEBRERO DE 2013) III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo párrafo y en la fracción II, el Ejecutivo Federal determinará los planes y programas de estudio de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la República. Para tales efectos, el Ejecutivo Federal considerará la opinión de los gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, así como de los diversos sectores sociales involucrados en la educación, los maestros y los padres de familia en los términos que la ley señale. Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación. Serán nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. Lo dispuesto en este párrafo no será aplicable a las Instituciones a las que se refiere la fracción VII de este artículo; (…) (REFORMADA, D.O.F. 29 DE ENERO DE 2016) VIII. El Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación en toda la República, expedirá las leyes necesarias, destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios, a fijar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público y a señalar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan, y …”
De la lectura que se realiza al dispositivo transcrito se desprende
que los cambios en la regulación secundaria respecto de la
organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los
docentes y los directivos –lo que abarca la regulación sobre los
cambios de escuela y otorgamiento de licencias del personal– derivó
directamente de una reforma del Constituyente Permanente, de ahí
que el agravio de los recurrentes resulte en principio inoperante, pues
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estaría cuestionando la irretroactividad de preceptos constitucionales.3
Sirven de apoyo a lo anterior las tesis siguientes:
“RETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES, NO ATENTA CONTRA EL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL. La no aplicación retroactiva de la ley es una garantía de seguridad jurídica que tiene por objeto limitar la actividad del poder público para evitar un perjuicio derivado del cambio en la normatividad, con transgresión a la esfera jurídica del particular; no obstante, cuando la norma que produce efectos sobre actos ocurridos antes de su entrada en vigor se encuentra contenida en la Constitución Federal, por regla general, no puede considerarse que se trate de una aplicación retroactiva (en estricto sentido) que atente contra el principio de seguridad jurídica. Tal conclusión deriva de que la Constitución es una unidad coherente y homogénea, que se ubica en el origen del sistema jurídico y ocupa la posición suprema en su estructura jerárquica, en función de lo cual establece la relación jerárquica y material entre las normas del sistema y determina su significado, de manera que, por lo general, las modificaciones en su contenido no afectan su identidad pues ésta permanece a pesar de los cambios. En ese tenor, en el caso de la Constitución, no es posible hablar de derechos adquiridos, tanto porque el procedimiento de reforma regulado en su artículo 135 no prevé límites materiales, sino en su caso, solamente formales, como porque los medios de control constitucional que prevé no le son aplicables a sí misma por un principio de coherencia. Así, acorde con la jerarquía de la Carta Fundamental, las normas constitucionales "originales", como creadoras y conformadoras del sistema jurídico, por un lado, determinan el significado de las demás y, por otro, tienen la capacidad de regular y modificar de manera permanente o temporal actos o situaciones jurídicas que ocurrieron previamente a su entrada en vigor, por disposición expresa, ya sea en su texto o en los artículos transitorios; en tanto que sus "reformas" pueden operar sobre hechos o situaciones ocurridos hacia el pasado no sólo por disposición expresa del órgano reformador, sino incluso por interpretación, de modo que su operatividad temporal no solamente es especial, sino que depende de diversas circunstancias, con independencia de que puede atribuir efectos retroactivos a sus normas de manera explícita (por disposición del Constituyente o del órgano reformador), o bien, implícita, a través de la jurisprudencia en el caso de normas que amplíen la esfera de derechos de los particulares, sin que ello se traduzca en una transgresión al principio de irretroactividad de la ley.”4
3 Similar criterio fue sostenido por el Pleno de este Alto Tribunal al resolver, entre otros, el amparo
en revisión 430/2014, en el que se analizaron otros dispositivos de la Ley General del Servicio
Profesional Docente. 4 Datos de localización: Época: Décima Época. Registro: 2009818. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis:
Aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 21, Agosto de 2015, Tomo
I. Materia(s): Constitucional. Tesis: P. VIII/2015 (10a.). Página: 357.
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“LEYES, RETROACTIVIDAD DE LAS. El artículo 14 constitucional no garantiza la no expedición, de una ley con efectos retroactivos, sino tan sólo la aplicación retroactiva de ella, y tratándose de disposiciones constitucionales, cuando éstas modifican situaciones creadas, su aplicación no es violatoria de garantías, ya que es atributo de la soberanía de un Estado, el darse en todo tiempo las disposiciones constitucionales que le convengan, disposiciones que, no pudiendo ser contrarias a las garantías que otorga la propia constitución, deben ser interpretadas como una limitación o bien como una excepción a éstas.”5
Con independencia de lo anterior, a efecto de determinar si el
artículo 61 de la Ley General del Servicio Profesional Docente es
violatorio del principio de irretroactividad de las normas, es necesario
precisar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
determinado que el análisis en torno a si una norma viola o no la
garantía de irretroactividad antes referida, debe realizarse a través de
la teoría de los componentes de la norma,6 conforme a la cual toda
norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte
que si aquel se realiza, ésta debe producirse, generándose así los
derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios
de la norma están en posibilidad de ejercitar aquellos y cumplir con
éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se
generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización
ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando
el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por
diversos actos parciales.
De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o
irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar
las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que
se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe
señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes
hipótesis:
5 Datos de localización: Época: Quinta Época. Registro: 334916. Instancia: Segunda Sala. Tipo de
Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo XLVI. Materia(s):
Administrativa. Página: 1639
6 Lo anterior quedó plasmado en la jurisprudencia P./J. 123/2001, visible en la pagina: 16, Tomo
XIV, Octubre de 2001, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, de rubro: “RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACION CONFORME
A LA TEORIA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA”.
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1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se
actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia
establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal
posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o
esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad,
atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma
cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida.
2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y
varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de
esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de
las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior
podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva.
3. También puede suceder que la realización de alguna o
algunas de las consecuencias de la ley anterior, que no se
produjeron durante su vigencia, no dependa de la realización
de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de
que la nueva disposición entro en vigor, sino que tal
realización estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por
el establecimiento de un plazo o término específico, o
simplemente porque la realización de esas consecuencias
era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición
tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las
consecuencias no realizadas, por la razón sencilla de que
éstas no están supeditadas a las modalidades señaladas en
la nueva ley.
4. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo,
integrado por diversos actos parciales sucesivos y una
consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá
modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la
vigencia de la norma anterior que los previo, sin violar la
garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los
actos componentes del supuesto que no se ejecutaron
durante la vigencia de la norma que los previo, si son
modificados por una norma posterior, ésta no puede
considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o
supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma
posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta
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las que deben regir su relación, así como la de las
consecuencias que a tales supuestos se vinculan.
En ese orden de ideas, del análisis del precepto en estudio se
advierte la existencia de diversos supuestos relacionados con los
cambios de escuela, cambios de adscripción y otorgamiento de
licencias, así como las consecuencias de la realización de cambios de
escuela sin la autorización correspondiente y de la obtención de
licencias que trasciendan al ciclo escolar.
Bajo este contexto debe decirse que los lineamientos y
consecuencias establecidos en el precepto reclamado no son
violatorios de la garantía de irretroactividad prevista en el artículo 14
constitucional, pues respetan los supuestos y consecuencias
generados con anterioridad a su entrada en vigor, en específico, lo
relativo a las licencias y cambios de adscripción.
Esto es, aun cuando en el numeral reclamado se establezcan
variantes en cuanto a los derechos a obtener licencias y a las reglas
para los cambios de adscripción, lo cierto es que ello no afecta a
quienes, al momento de la entrada en vigor de la ley, ya estuvieran
gozando de alguna licencia o hubieran obtenido algún cambio de
adscripción, pues el dispositivo en cuestión solo rige a partir de que
entró en vigor y, por ende, en ningún caso podría aplicarse en perjuicio
afectando derechos adquiridos, tal como se indicó en los puntos 1 a 3
antes precisados.
De ahí que no pueda considerarse que tal dispositivo transgreda
derechos adquiridos en esos rubros o sea violatorio del principio de
irretroactividad de las normas, ya que no estamos ante una norma que
rija ante situaciones acaecidas o con efectos iniciados antes de su
entrada en vigor.
No escapa a lo anterior el hecho de que, conforme al numeral en
cita, los quejosos que se ubiquen en el supuesto de readscripción por
haber gozado de una licencia que trascendió a un ciclo escolar podrán
ser adscritos a otras áreas –en donde pudieran dejar de realizar
funciones propiamente docentes al frente de un aula–.
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Sin embargo, ello es concordante con el objetivo del artículo 3º
constitucional, consistente en garantizar la idoneidad de los docentes
en aras de lograr el máximo logro de aprendizaje de los educandos.
Ello en el entendido que, a fin de generar estabilidad y
continuidad7 en el proceso de enseñanza aprendizaje resulta
conveniente que los profesores que se presenten ante grupo sean los
mismos durante todo el ciclo escolar, pues son ellos quienes conocen
de manera más completa las características, necesidades y evolución
que han tenido los alumnos del grupo desde que inició el ciclo escolar;
mientras que el profesor que estuvo ausente por licencia durante el
inicio del ciclo, aun cuando anteriormente haya tenido asignada el aula
en que se imparte el curso correspondiente –no el grupo de alumnos–,
desconoce esos aspectos del grupo y de los educandos.
No es óbice a lo anterior el criterio contenido en la tesis
jurisprudencial 2ª./J. 1/2011 de rubro: “TRABAJADORES AL
SERVICIO DEL ESTADO. SU CAMBIO DE ADSCRIPCIÓN DE UNA
POBLACIÓN A OTRA, REQUIERE QUE LA DEPENDENCIA
JUSTIFIQUE QUE LA ORDEN RESPECTIVA SE DA POR ALGUNA
DE LAS CAUSAS PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 16 DE LA LEY
FEDERAL RELATIVA, INDEPENDIENTEMENTE DE LA
DENOMINACIÓN QUE SE LE DÉ.”8
7 La continuidad en el servicio educativo también se advierte del artículo 76 de la Ley General del
Servicio Profesional Docente, que dispone:
“Artículo 76. Con el propósito de asegurar la continuidad en el servicio educativo, el servidor
público del sistema educativo nacional, el Personal Docente y el Personal con Funciones de
Dirección o de Supervisión en la Educación Básica y Media Superior que incumpla con la
asistencia a sus labores por más de tres días consecutivos o discontinuos, en un periodo de treinta
días naturales, sin causa justificada será separado del servicio sin responsabilidad para la
Autoridad Educativa o para el Organismo Descentralizado, y sin necesidad de que exista
resolución previa del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje o sus equivalentes en las
entidades federativas, aplicando para ello el procedimiento previsto en el artículo 75 de esta Ley.
Lo anterior, sin perjuicio del derecho del interesado de impugnar la resolución respectiva ante las
instancias jurisdiccionales que correspondan”.
8Cuyo contenido es: “El precepto citado establece que cuando un trabajador sea trasladado de una
población a otra, la dependencia respectiva debe darle a conocer la causa o causas por las que se
realiza, sufragando los gastos de viaje y menaje de casa, y que cuando el traslado sea por un
periodo mayor a 6 meses, el trabajador tendrá derecho a que se le cubran previamente los gastos
del transporte del menaje de casa indispensable para la instalación de su cónyuge y sus familiares,
en las líneas y grados ahí precisados, y el de dichas personas, con la excepción, en ambos casos,
del supuesto en que haya sido el propio trabajador quien haya solicitado el traslado referido.
Ahora bien, de la lectura del artículo 16 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado, así como de las razones plasmadas en los dictámenes de las Cámaras de Origen y Revisora
del Congreso de la Unión, correspondientes a la reforma al indicado precepto, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1975, se infiere que para efectos de ese
ordenamiento, resulta irrelevante la denominación que se dé al cambio de adscripción, a otra
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Ello, ya que en ella se estableció que el traslado
o cambio de adscripción de un trabajador –de una población a otra–,
puede generarse y justificarse, entre otras causas, por necesidades
del servicio; y como se vio, el precepto que se reclama de
inconstitucional es acorde con esa exigencia, pues al referirse a los
cambios de adscripción establece precisamente que “Al término de la
vigencia de una licencia que trascienda el ciclo escolar, el personal
podrá ser readscrito conforme a las necesidades del Servicio.”
Por otra parte, cabe señalar que si bien es cierto que, el artículo
43, fracción VIII, inciso e), de la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado, establece como obligación de los titulares de las
dependencias otorgar licencias de carácter personal, sin condición
alguna; cierto es también que la norma cuestionada no contraviene el
principio de irretroactividad, porque a partir de la vigencia de la Ley
General del Servicio Profesional Docente, ya no resulta aplicable la ley
federal burocrática para el otorgamiento de las licencias, sino que será
la norma especial la que rija tales cuestiones, con las modalidades
respectivas, las cuales, como ya se dijo, resultan constitucionalmente
válidas en tanto tienden a privilegiar la continuidad del servicio en el
proceso enseñanza aprendizaje como un principio de mayor
importancia a nivel constitucional.
Máxime que, como ya se estableció, la norma no elimina la
posibilidad de otorgar licencias durante el ciclo escolar, pues subsiste
ese derecho en la medida que resulte debidamente justificado.
Finalmente, en relación con el otorgamiento de cambios de
escuela o de adscripción a otra entidad federativa, debe tomarse en
población, de los trabajadores en sus labores, ya sea traslado o comisión, o si en tiempo es menor
o mayor a 6 meses, en razón de que el referido numeral 16 dispone expresamente que sólo se podrá
ordenar el traslado por las siguientes causas: 1. Reorganización o necesidades del servicio
debidamente justificadas; 2. Desaparición del centro de trabajo; 3. Permuta debidamente
autorizada; y, 4. Fallo del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, de lo que se colige que la
intención del legislador fue que en los casos en que se ordene el traslado de un trabajador de una
población a otra, la dependencia burocrática debe justificar que la orden respectiva se da por
alguna de las causas señaladas. Lo anterior independientemente de la existencia de cualquier
disposición de carácter administrativo contenida en las Condiciones Generales de Trabajo de las
dependencias burocráticas.” Datos de localización: Época: Décima Época; Registro: 2000035;
Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta; Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 4; Materia(s): Laboral; Tesis: 2a./J. 1/2011 (10a.);
Página: 3240.
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cuenta que la norma combatida contiene el derecho de los docentes
para solicitar esos cambios, en cuyo caso la autorización
correspondiente estará condicionada por un elemento temporal:
periodos mínimos de permanencia.
Es decir, las autoridades educativas, antes de autorizar cambios
de escuela o de adscripción (esto último previo convenio con la
entidad federativa respectiva), establecerán periodos mínimos de
permanencia, lo cual tiene una razón de ser: privilegiar la continuidad
en el servicio del docente en un lugar determinado.
Por tanto, no se trata, como lo pretende hacer ver la parte
quejosa, que la norma cuestionada contenga una facultad para que las
autoridades cambien de manera arbitraria e indiscriminada a los
docentes, pues los cambios, en esos casos, se encuentran sujetos a
las reglas antes indicadas.
Luego, al no considerarlo así la parte recurrente, el agravio en
estudio debe declararse infundado, por tanto, esta Segunda Sala
estima que el artículo 61 de la Ley General del Servicio Profesional
Docente no es violatorio de derechos humanos en los términos
alegados por los quejosos, relacionados, esencialmente, con la
violación al principio de progresividad contenido en el artículo 1°
Constitución Federal y de retroactividad previsto en el artículo 14
constitucional.
En segundo lugar, se analiza el planteamiento relativo a los
artículos Segundos transitorios tanto de la Ley General del Servicio
Profesional Docente como de la Ley del Instituto Nacional Para la
Evaluación de la Educación, por lo que es importante precisar que los
quejosos impugnaron ambos artículos pues aquéllos estipulaban
sustancialmente el mismo texto, es decir, “derogaban aquellos
decretos que se opusieran a la ley en cuestión.”
El objetivo de la creación de tales transitorios se dio por la
necesidad de establecer un servicio profesional docente de calidad, en
el cual, las posibilidades de ingreso, promoción y permanencia se
sujetaran a diversas evaluaciones en los términos que señalaran las
leyes reglamentarias; lo anterior, con el propósito de garantizar la
idoneidad de los docentes en aras de lograr el máximo logro de
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aprendizaje de los educandos, en específico de los
niños, cuyo interés superior se encuentra protegido
conforme al artículo 4º, párrafo noveno de la Constitución Federal.
Una vez determinada la existencia de un fin constitucionalmente
legítimo, procede determinar si el numeral en estudio viola el principio
de progresividad contenido en la Constitución Federal.
El artículo 1º constitucional que estima violado la parte
recurrente, en la parte que interesa señala lo siguiente:
“(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 10 DE JUNIO DE 2011) Artículo 1o.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. (ADICIONADO, D.O.F. 10 DE JUNIO DE 2011) Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. (ADICIONADO, D.O.F. 10 DE JUNIO DE 2011) Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. (ADICIONADO, D.O.F. 14 DE AGOSTO DE 2001) Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes. (REFORMADO, D.O.F. 10 DE JUNIO DE 2011) Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.”
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Del análisis de dicho precepto se desprende que todas las
personas son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer
discriminación alguna por razones étnicas o de nacionalidad, raza,
sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o
social que atente contra la dignidad humana y que, junto con los
instrumentos internacionales en materia de derechos humanos
suscritos por México, se reconoce el valor superior de la dignidad
humana. Así, en el ser humano hay una dignidad que debe ser
respetada en todo caso, constituyéndose como un derecho
absolutamente fundamental, base y condición de todos los demás, el
derecho a ser reconocido y a vivir en y con la dignidad de la persona
humana, y del cual se desprenden todos los demás derechos, en
cuanto son necesarios para que los individuos desarrollen
integralmente su personalidad, dentro de los que se encuentran, entre
otros, el derecho a la vida, a la integridad física y psíquica, al honor, a
la privacidad, al nombre, a la propia imagen, al libre desarrollo de la
personalidad, al estado civil y el propio derecho a la dignidad personal.
Por otra parte, el citado precepto constitucional también prevé el
principio de progresividad, que en su variante de no regresividad, debe
entenderse en el sentido de que el grado de tutela conferido por el
legislador para el ejercicio de un derecho fundamental, en principio, no
debe disminuirse.
En el caso concreto, los agravios de los recurrentes consisten en
que al prever los artículos transitorios Segundos tanto de la Ley
General del Servicio Profesional Docente como de la Ley del Instituto
Nacional Para la Evaluación de la Educación que se deben derogar
todas las disposiciones legales y reglamentarias, que se opongan a los
decretos o a la ley, se vulnera el principio de progresividad pues
desconoce derechos adquiridos de los mismos, dichos argumentos
son inoperantes, lo anterior, dado que en primer lugar no combaten las
razones del juez de distrito emitidas en la sentencia recurrida, ya que
se limitan a reiterar lo que alegado en sus conceptos de violación.
En segundo lugar, la inoperancia de tales argumentos radica en
que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya ha determinado
que la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el
veintiséis de febrero de dos mil trece al artículo 3º constitucional, el
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Constituyente Permanente previó la implementación
de un sistema de evaluación obligatoria para el
ingreso, promoción y permanencia del personal docente, su intención,
de acuerdo con la exposición de motivos, fue la de establecer un
nuevo modelo educativo orientado a desarrollar armónicamente las
facultades del ser humano, fomentar el amor a la patria, el respeto a
los derechos humanos y la conciencia de solidaridad internacional en
la independencia y la justicia. Para lograr dicho objetivo, se planteó la
necesidad de establecer un servicio profesional docente de calidad en
el cual, las posibilidades de ingreso, promoción y permanencia se
sujetarían a diversas evaluaciones en los términos que señalaran las
leyes reglamentarias.
De este modo, se estableció que tanto el derecho de ingreso,
promoción y permanencia (que son de los que se duelen los aquí
recurrentes) no son absolutos, aunado a que en ningún momento se
desconocen aquéllos, sino que en virtud de la reforma antes aludida
se sujetaron a nuevas reglas y requisitos, lo cual, persigue un fin
constitucionalmente válido, es decir, que el trabajo que desempeñan
los docentes cumpla con las condiciones de calidad previstas en el
artículo 3º constitucional, en función, principalmente, del interés
superior del menor a que se refiere el diverso artículo 4º, párrafo
noveno de la Constitución Federal, por lo que, las disposiciones
impugnadas no violan el principio de progresividad en su variante
negativa de no regresividad.
Lo anterior es así, debido a que existe un imperativo que
subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, en tanto
que existe un valor que se pondera y asegura, que se traduce en la
convivencia y bienestar social, lo que significa que se protege el
interés de la sociedad por encima del particular y, en aras de ese
interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste
puede afectarse aquél en una proporción mayor del beneficio que
obtendría el gobernado, limitación que como ya se explicó, se justifica
en la medida en que se busca garantizar a la sociedad que el trabajo
que desempeñan los docentes cumpla con un nivel de calidad
adecuada.
En ese sentido, no es dable estimar que los artículos transitorios
en cuestión son inconstitucionales por vulnerar el principio de
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progresividad, desconociendo derechos, ya que, aquéllos numerales
simplemente establecen un mecanismo para lograr la correcta
aplicación tanto de la Ley General del Servicio Profesional Docente
como de la Ley del Instituto Nacional Para la Evaluación de la
Educación, pues evita una futura antinomia con diversas legislaciones,
que en algún momento pudieran contravenir las citadas legislaciones.
No obstante lo anterior, cabe señalar que de considerar que la
impugnación –per se- de los respectivos transitorios Segundos de la
Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto
Nacional para la Evaluación de la Educación, está totalmente
desvinculada de las consideraciones que a juicio de esta Segunda
Sala dieron sustento precisamente a los reclamos de la parte
disconforme; ello implicaría analizar un argumento en abstracto sobre
la base de que el enunciado simplemente establece “…Se derogan
todas las disposiciones legales y reglamentarias que se opongan a la
presente Ley…”. Lo cual no es posible, puesto que sería tanto como
sustituirse a la intención de la parte quejosa y emprender un análisis
oficioso de la constitucionalidad de la norma impugnada.
Finalmente, respecto del último planteamiento de
constitucionalidad formulado en esta instancia relativo al artículo
Vigésimo transitorio de la Ley General del Servicio Profesional
Docente, esta Segunda Sala estima que es infundado, debido a que el
referido precepto legal no viola el derecho fundamental de igualdad.
Así es, por principio, cabe señalar que el aludido derecho
reconocido en el artículo 1o. constitucional, se erige como uno de los
valores superiores del orden jurídico mexicano y se cimienta en la idea
de colocar a los particulares en condiciones tales que puedan acceder
a otros bienes y derechos protegidos constitucionalmente, eliminando
cualquier situación de desigualdad manifiesta.
Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido de
manera reiterada que el derecho fundamental de igualdad no implica
que todos los gobernados deban encontrarse siempre, en todo
momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta
igualdad, sino que se traduce en el derecho de unos a recibir el mismo
trato que aquellos que se encuentran en similar situación de hecho, de
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tal modo que no tengan que soportar un perjuicio o
privarse de un beneficio.
En esos términos, no toda desigualdad de trato es violatoria del
derecho fundamental de igualdad, sino sólo cuando produce distinción
entre situaciones objetivas y de hecho comparables, sin que exista
para ello una justificación.
Ahora, el control de la constitucionalidad de normas que se
estiman violatorias del derecho de igualdad, no se reduce a un juicio
abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto
constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen
jurídico que funciona como punto de referencia a la luz de un término
de comparación relevante para el caso concreto.
Por ello es que esta Segunda Sala definió los criterios que deben
seguirse para determinar si una disposición es violatoria del derecho
fundamental de igualdad, en la jurisprudencia 2a./J.42/2010, que
señala:
“IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA. La igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos, ya que un régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con otro. Por ello, el control de la constitucionalidad de normas que se estiman violatorias de la garantía de igualdad no se reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico que funciona como punto de referencia a la luz de un término de comparación relevante para el caso concreto. Por tanto, el primer criterio para analizar una norma a la luz de la garantía de igualdad consiste en elegir el término de comparación apropiado, que permita comparar a los sujetos desde un determinado punto de vista y, con base en éste, establecer si se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual. Así, una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida. Al respecto, debe considerarse que la posición constitucional del legislador no exige que toda
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diferenciación normativa esté amparada en permisos de diferenciación derivados del propio texto constitucional, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas de discriminación contenidas en el artículo 1o., primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin buscado sea constitucionalmente aceptable, sino que es imperativo. La siguiente exigencia de la garantía de igualdad es que la diferenciación cuestionada sea adecuada para el logro del fin legítimo buscado; es decir, que la medida sea capaz de causar su objetivo, bastando para ello una aptitud o posibilidad de cumplimiento, sin que sea exigible que los medios se adecuen estrechamente o estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento. En este sentido, no se cumplirá el requisito de adecuación cuando la medida legislativa no contribuya a la obtención de su fin inmediato. Tratándose de las prohibiciones concretas de discriminación, en cambio, será necesario analizar con mayor intensidad la adecuación, siendo obligado que la medida esté directamente conectada con el fin perseguido. Finalmente, debe determinarse si la medida legislativa de que se trate resulta proporcional, es decir, si guarda una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, lo que supone una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos. De ahí que el juicio de proporcionalidad exija comprobar si el trato desigual resulta tolerable, teniendo en cuenta la importancia del fin perseguido, en el entendido de que mientras más alta sea la jerarquía del interés tutelado, mayor puede ser la diferencia.”9
Así, al examinar si una norma respeta el derecho de igualdad, se
debe verificar lo siguiente:
1) Que exista un término de comparación apropiado, el cual
permita ponderar a los sujetos o grupos de individuos desde un punto
de vista determinado. A partir de ello, determinar si se presenta una
diferencia de trato entre quienes se ubiquen en una situación
comparable; en caso de que los sujetos comparados no sean iguales o
no sean tratados de manera desigual, no existirá violación al derecho
de igualdad;
9 Consultable en Gaceta del Seminario Judicial de la Federación (Novena Época. Registro: 164779.
Segunda Sala. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXI, abril
de 2010. Materia(s): Constitucional. Tesis: 2a./J. 42/2010. Página: 427).
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2) De existir esa situación análoga y la diferencia
de trato, que esta última obedezca a una finalidad
legítima, objetiva y constitucionalmente válida;
3) Que la distinción sea un instrumento adecuado para alcanzar
la finalidad u objetivo; y
4) Por último, que la medida sea proporcional, es decir, que
guarde una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, de
manera que el trato desigual resulte tolerable, teniendo en cuenta la
importancia del fin perseguido.
Tomando en cuenta las premisas mencionadas, a continuación
se emprenderá el análisis de igualdad siguiendo los criterios definidos
por esta Segunda Sala en la jurisprudencia 2a./J.42/2010.
En primer lugar, resulta imprescindible determinar si el parámetro
de comparación sugerido por la parte quejosa es adecuado para llevar
a cabo un juicio de igualdad entre los sujetos comparados y
determinar si existe o no un tratamiento diferenciado que, en su caso,
se encuentre justificado para no violentar el derecho de igualdad.
Como ya quedó anotado, el trato desigual denunciado por la
parte disconforme como inconstitucional, se plantea a partir de que el
transitorio vigésimo10 de la Ley General del Servicio Profesional
Docente, prevé -entre otras cuestiones- que para la determinación de
los instrumentos de evaluación aplicables tanto al personal docente
como al personal con funciones de dirección y de supervisión en la
Educación Media Superior impartida por el Instituto Politécnico
Nacional, se deberá considerar la normativa propia de dicho instituto;
lo que significa, a consideración de la quejosa, que se distinguen dos
tipos de evaluación para trabajadores con la misma función de
maestros o docentes, los que trabajan para dicha institución y los que
no laboral en ese instituto.
10 Vigésimo. En la determinación de los perfiles, parámetros, indicadores e instrumentos de
evaluación aplicables al Personal Docente y al Personal con Funciones de Dirección y de
Supervisión, en la Educación Media Superior impartida por el Instituto Politécnico Nacional deberá
considerarse la normativa propia de dicha instituto.
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Sin embargo, a juicio de esta Sala, el parámetro de comparación
planteado por la parte quejosa no es adecuado, en la medida en que
versa sobre situaciones jurídicas diversas.
A fin de evidenciar lo anterior, por principio, resulta importante
transcribir el contenido del artículo 3°, fracciones III y VII, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
“… Artículo 3 (…) III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo párrafo de la fracción II, el Ejecutivo Federal determinará los planes y programas de estudio de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la República. Para tales efectos, el Ejecutivo Federal considerará la opinión de los gobiernos de las entidades federativas, así como de los diversos sectores sociales involucrados en la educación, los maestros y los padres de familia en los términos que la ley señale. Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación. Serán nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. Lo dispuesto en este párrafo no será aplicable a las instituciones a las que se refiere la fracción VII de este artículo; (…) VII. Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y administrarán su patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del artículo 123 de esta Constitución, en los términos y con las modalidades
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que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las características propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonomía, la
libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones a que esta fracción se refiere; …”
Como se ve, el propio Constituyente Permanente al reformar el
artículo 3°, fracción III, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, hizo un caso de excepción para la aplicación de la
ley reglamentaria, con respecto de las universidades e instituciones de
educación superior a las que la propia ley les otorga autonomía y
facultades para gobernarse a sí mismas.
Sobre el particular, cabe señalar que al resolver la contradicción
de tesis 12/2000, en sesión celebrada el ocho de febrero de dos mil,
esta Segunda Sala determinó que la autonomía de las universidades
públicas es una atribución de autogobierno que tiene su origen en un
acto formal y materialmente legislativo proveniente del Congreso de la
Unión o de las Legislaturas Locales, a través del cual se les confiere
independencia académica y patrimonial para determinar, sujetándose
a lo dispuesto en la Constitución General de la República y en las
leyes respectivas, los términos y condiciones en que desarrollarán los
servicios educativos que decidan prestar, los requisitos de ingreso,
promoción y permanencia de su personal académico y la forma en que
administrarán su patrimonio.
Lo anterior, dio origen a la tesis 2a. XXXVI/2002, de contenido
siguiente:
“AUTONOMÍA UNIVERSITARIA. ORIGEN Y ALCANCE DE LAS ATRIBUCIONES DE AUTOGOBIERNO CONFERIDAS A LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS. La autonomía de las universidades públicas es una atribución de autogobierno que tiene su origen en un acto formal y materialmente legislativo proveniente del Congreso de la Unión o de las Legislaturas Locales, a través del cual se les confiere independencia académica y patrimonial para determinar, sujetándose a lo dispuesto en la Constitución General de la República y en las leyes respectivas, los términos y condiciones en que desarrollarán los servicios educativos que decidan prestar, los requisitos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico y la forma en que administrarán su patrimonio; por tanto, la capacidad de decisión que conlleva esa autonomía está supeditada a los principios
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constitucionales que rigen la actuación de cualquier órgano del Estado y, en el ámbito de las actividades específicas para las cuales les es conferida, único en el que puede desarrollarse aquélla, deben sujetarse a los principios que la propia Norma Fundamental establece tratándose de la educación que imparta el Estado.” 11
En lo que aquí nos ocupa, es importante mencionar que el
Instituto Politécnico Nacional es un órgano desconcentrado de la
Secretaría de Educación Pública,12 con facultades para gobernarse a
sí mismo, a través de sus propios órganos, así como para
autonormarse o autoregularse, a través de las disposiciones que
habrán de regir a su interior.
Se afirma lo anterior, debido a que por virtud del artículo 4,13 de
la Ley Orgánica del Instituto Politécnico Nacional y, para el
cumplimiento de sus finalidades, se faculta a dicho instituto (entre
otras atribuciones) a adoptar la organización administrativa y
académica que estime conveniente, de acuerdo a los lineamientos
generales previsto en la Ley; a planear, y ejecutar sistemáticamente
sus actividades; a organizar sus planes y programas de estudio
mediante la creación de una estructura académica flexible, que
permita al educando, en cualquier tiempo y nivel de estudios,
incorporarse al sistema productivo del país; a expedir constancias,
certificados de estudio y otorgar diplomas, títulos profesionales y
11 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, Abril de 2002,
página 576 de la Novena Época. 12 Ley Orgánica del Instituto Politécnico Nacional.
“Artículo 2.- El Instituto Politécnico Nacional es un órgano desconcentrado de la Secretaría de
Educación Pública, cuya orientación general corresponde al Estado; con domicilio en el Distrito
Federal y representaciones en las Entidades de la República donde funcionen Escuelas, centros y
unidades de Enseñanza y de investigación que dependen del mismo.” 13 “Artículo 4.- Para el cumplimiento de sus finalidades, el Instituto Politécnico Nacional tendrá las
siguientes atribuciones:
I.- Adoptar la organización administrativa y académica que estime conveniente, de acuerdo con los
lineamientos generales previstos en esta Ley;
II.- Planear, ejecutar y evaluar sistemáticamente sus actividades;
(…)
V.- Organizar sus planes y programas de estudio mediante la creación de una estructura académica
flexible, que permita al educando, en cualquier tiempo y nivel de estudios, incorporarse al sistema
productivo del país;
(…)
VII.- Expedir constancias, certificados de estudio y otorgar diplomas, títulos profesionales y grados
académicos;
(…)
XV.- Capacitar y procurar el mejoramiento profesional de su personal docente, técnico y
administrativo.
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grados académicos y; a capacitar y procurar el
mejoramiento profesional de su personal docente,
técnico y administrativo.
Además, en el artículo 14 se faculta a su Director General (entre
otras atribuciones) para expedir las normas y funcionamiento
académico y administrativo del Instituto, teniendo presente la opinión
del Consejo General Consultivo; a autorizar los planes y programas
académicos del Instituto, que hayan sido previamente acordados por
el Consejo; a administrar el patrimonio del Instituto y a ejercer su
presupuesto anual de egresos bajo la supervisión del Consejo General
Consultivo; a nombrar a los secretarios de área y directores de
coordinación; así como a designar a los Directores, Directores
Adjuntos y Subdirectores de las escuelas, centros y unidades de
enseñanza y de investigación.14
Por su parte, de acuerdo con el artículo 1° del Reglamento
Orgánico del Instituto Politécnico Nacional,15 dicho reglamento
14 “…ARTICULO 14.- Son facultades y obligaciones del Director General:
(…)
III.- Expedir las normas y disposiciones de carácter general para la mejor organización y
funcionamiento académico y administrativo del Instituto, teniendo presente la opinión del Consejo
General Consultivo;
(…)
V.- Autorizar los planes y programas académicos del Instituto, que hayan sido previamente
acordados por el Consejo General Consultivo;
(…)
VIII.- Administrar el patrimonio del Instituto de acuerdo con las disposiciones aplicables;
(…)
XII.- Ejercer el presupuesto anual de egresos del Instituto bajo la supervisión del Consejo General
Consultivo;
(…)
XIII.- Presidir los órganos colegiados de gobierno de los organismos auxiliares del Instituto;
(…)
XV.- Nombrar a los secretarios de área, previa consulta al Secretario de Educación Pública, quienes
deberán reunir los requisitos señalados en el artículo 13 de esta propia Ley;
(…)
XVI.- Nombrar a los directores de coordinación, quienes deberán reunir los mismos requisitos a que
se refiere la fracción que antecede;
(…)
XVII.- Designar a los Directores, Directores Adjuntos y Subdirectores de las escuelas, centros y
unidades de enseñanza y de investigación, de terna propuesta por el Consejo Técnico Consultivo
Escolar respectivo;…” 15 “Artículo 1. El presente Reglamento establece las bases de la organización y la distribución de
competencias entre las distintas unidades administrativas, académicas y otras dependencias que
conforman la estructura orgánico-funcional del Instituto Politécnico Nacional.
Para el cumplimiento de sus funciones el Instituto se organiza dentro de un régimen de autogestión
académica y administrativa. Sus autoridades ejercerán las atribuciones que les confiere la Ley
Organica, el Reglamento Interno, el presente ordenamiento y las demas disposiciones aplicables.”
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establece las bases de la organización y la distribución de
competencias entre las distintas unidades administrativas, académicas
y otras dependencias que conforman la estructura orgánico-funcional
del Instituto Politécnico Nacional. Además, se dispone que para el
cumplimiento de sus funciones el Instituto se organiza dentro de un
régimen de autogestión académica y administrativa y que sus
autoridades ejercerán las atribuciones que les confiere la Ley
Orgánica, el Reglamento Interno, el propio Reglamento Orgánico y las
demás disposiciones aplicables.
En función de lo anteriormente expuesto es que, como se
anticipó, en la especie no existe un parámetro objetivo de comparación
que permita llevar a cabo un juicio de igualdad entre los sujetos
comparados.
Lo anterior es así, si se toma en consideración que la distinción a
la que hace alusión la disconforme con relación a la porción normativa
impugnada, atiende a la propia naturaleza jurídica del Instituto
Politécnico Nacional -que dicho sea de paso-, cuenta con facultades
para gobernarse a sí mismo, a través de sus propios órganos, así
como para autonormarse o autoregularse, por medio de las
disposiciones que habrán de regir a su interior; y que por mandato
constitucional (artículo 3), se le exime de la aplicación de Ley del
Servicio Profesional Docente.
De ahí que al no quedar satisfecho el presupuesto indispensable
para efectuar el análisis señalado, tampoco es posible continuar con el
desarrollo de los restantes pasos del test antes mencionado, en tanto
que, se insiste, no existe una situación comparable que pueda dar
lugar a un eventual trato diferenciado.
En todo caso, en lo que corresponde al ámbito normativo del
transitorio vigésimo de la Ley del Servicio Profesional Docente, es
dable afirmar que no genera trato diferenciado alguno y por ende, no
viola el derecho de igualdad contenido en el artículo 1 constitucional.
En conclusión, dado que los preceptos impugnados no resultan
inconstitucionales al tenor de los agravios esgrimidos por la parte
quejosa, sin que se advierta queja deficiente por suplir y siendo por tal
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motivo innecesario el análisis de los agravios de fondo
en cuanto a los temas de la presente Litis esgrimidos
en la revisión adhesiva por las autoridades recurrentes, lo que amerita
declararla sin materia16, en la especie se impone confirmar la
sentencia recurrida.
En similares términos se resolvieron los amparos en revisión
53/2016 y 41/2016, fallados en sesión de veinticinco de mayo de dos
mil dieciséis y veinticuatro de agosto de dos mil dieciséis,
respectivamente, por unanimidad de votos.
SÉPTIMO. Reserva de jurisdicción. En los agravios que dejó
pendientes de estudiar el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del
Centro Auxiliar de la Segunda Región se impugna la Ley General del
Servicio Profesional Docente por transgredir el derecho de igualdad y
no discriminación, así como que desconoce derechos adquiridos,
vulnera el principio de retroactividad y progresividad y, que aquélla
trasgrede los derechos de la inamovilidad y la estabilidad en el
empleo, audiencia y acceso a la justicia, es decir temas que este Alto
Tribunal ya ha resuelto en diversas ejecutorias, mismas, que han
derivado en criterios jurisprudenciales, con lo cuales, el tribunal
colegiado puede resolver el asunto; por tanto, procede reservar su
conocimiento al indicado órgano jurisdiccional a fin de que resuelva lo
que en derecho corresponda.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
Miriam Abigail Hernández Zavaleta, Gloria Irma Pérez Sosa, María
Victoria Muñoz Muñoz, Hilda Nery Lara Cruz, Juana Eutimia García
Hernández, Gregorio Peña Nava, Alma Rosa Cortés Andrade, Teresa
Murillo Huerta y Clara Idalia García Santoyo, en contra de los artículos
61, Segundo y Vigésimo transitorios de la Ley General del Servicio
Profesional Docente, así como del artículo Segundo transitorio de la 16 Sirve de apoyo la jurisprudencia 2a./J. 166/2007 de rubro: “REVISION ADHESIVA EN AMPARO
INDIRECTO. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA
INFUNDADA.”
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Ley del Instituto Nacional Para la Evaluación de la Educación,
publicadas en el Diario Oficial de la Federación el once de septiembre
de dos mil trece.
TERCERO. En la materia de la revisión competencia de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, se declara sin materia la
revisión adhesiva.
CUARTO. Se reserva jurisdicción al Primer Tribunal Colegiado
de Circuito del Centro Auxiliar de la Segunda Región, para que se
ocupe del resto de las cuestiones planteadas en contra de la ley
impugnada y la revisión adhesiva, en términos del último considerando
de esta resolución.
Notifíquese; con testimonio de la presente ejecutoria,
devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad,
archívese el presente toca como asunto concluido.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y
Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así
como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa
la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos
supuestos normativos.
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