AMPARO EN REVISIÓN 568/2015. RECURRENTE: **********
PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIA GEORGINA LASO DE LA VEGA ROMERO. Vo. Bo.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
VISTOS para resolver el amparo directo en revisión identificado
al rubro y;
RESULTANDO:
PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo.
Mediante escrito presentado el diez de diciembre de dos mil trece en
la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en
Materia Administrativa en el Distrito Federal, ********** , por conducto
de su representante legal ********** demandó el amparo y protección
de la Justicia Federal contra las autoridades y por los actos que a
continuación se precisan:
Del Congreso de la Unión [Cámara de Senadores y Cámara de Diputados], Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y Director del Diario Oficial de la Federación, la aprobación, expedición y publicación, en el ámbito de sus respectivas atribuciones del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de diciembre de dos mil diez, en específico, el artículo 24-Bis, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, con motivo de su primer acto de
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aplicación, consistente en el acuerdo de cuatro de noviembre de dos mil trece, dictado por el Magistrado Instructor de la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, en el juicio contencioso administrativo **********
Del Magistrado Instructor de la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el precitado acuerdo de cuatro de noviembre de dos mil trece, mediante el cual desechó el incidente de suspensión promovido por la
ahora quejosa, en el juicio contencioso administrativo **********
La quejosa señaló como derechos violados en su perjuicio los
contenidos en los artículos 1 y 17 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, narró los antecedentes del caso e hizo
valer los conceptos de violación que estimó pertinentes.
Por razón de turno, tocó conocer del asunto al Juez Décimo de
Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, quien admitió
la demanda de amparo en proveído de veinticuatro de diciembre de
dos mil trece, registrándose al efecto el expediente relativo con el
número**********. Mediante auto de catorce de marzo de dos mil
catorce, el juzgador tuvo por interpuesta la solicitud de acumulación
planteada por el Director General de Servicios a la Navegación en el
Espacio Aéreo Mexicano, órgano desconcentrado de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes –en su carácter de tercero interesado–,
respecto del diverso juicio de amparo********** del índice del mismo
Juzgado de Distrito.
En resolución de uno de abril de dos mil catorce el Juez Federal
determinó acumular este último amparo al diverso**********, ya que en
los referidos juicios constitucionales**********, reclamó,
respectivamente, los acuerdos de cuatro y veinticinco de noviembre de
dos mil trece, ambos dictados por el Magistrado Instructor de la Quinta
Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, en el juicio de nulidad**********, mediante los cuales se
desechó el incidente de suspensión solicitado por la empresa quejosa.
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 3 ]
Concluidos los trámites de ley, el Juez Federal
dictó sentencia el once de septiembre de dos mil
catorce, en la que:
(I) Negó el amparo y protección de la Justicia Federal a la parte
quejosa, respecto de los actos reclamados al Congreso de la Unión
[Cámara de Senadores y Cámara de Diputados], Presidente Constitucional
de los Estados Unidos Mexicanos y Director del Diario Oficial de la
Federación, al estimar que el artículo 24-Bis de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, no transgrede los derechos
humanos de igualdad y acceso a la tutela jurisdiccional efectiva.
(II) Concedió el amparo y protección de la Justicia Federal a la parte
quejosa, por lo que hace a los actos reclamados al Magistrado Instructor de
la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa, al considerar que los proveídos de cuatro y veinticinco de
noviembre de dos mil trece –mediante los cuales se desechó el incidente de
suspensión solicitado por la empresa quejosa–, no se encuentran debidamente
fundados y motivados.
SEGUNDO. Trámite del recurso de revisión. Inconforme con el
anterior fallo, la parte quejosa interpuso recurso de revisión, el cual se
radicó en el Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, con el número de
expediente**********. Concluidos los trámites de ley, el Tribunal
Colegiado dictó sentencia el veintitrés de abril de dos mil quince, en la
que, por una parte, sobreseyó en el juicio respecto al acto reclamado
al Director del Diario Oficial de la Federación –al estimar que no fue
combatido por vicios propios– y, por otra, consideró que carece de
competencia legal para conocer del tema de constitucionalidad del
artículo 24-Bis, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, planteado por la quejosa. En
consecuencia, ordenó remitir el asunto a este Alto Tribunal para su
resolución.
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [4]
En tal virtud, mediante proveído de doce de mayo de dos mil
quince, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
determinó que ésta asume su competencia originaria para conocer del
recurso de revisión, registrándose el expediente relativo con el número
586/2015. Asimismo, ordenó se turnara el asunto al señor Ministro
Alberto Pérez Dayán y se enviara a esta Segunda Sala a efecto de
que su Presidente dictara el auto de radicación respectivo, lo que se
realizó el doce de junio del año en cita.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para
conocer de este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 83 de la
Ley de Amparo; 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, con relación a lo previsto en los puntos
Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, del
Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se
promueve contra la sentencia dictada por una Juez de Distrito en un
juicio de amparo indirecto en el que se reclamó la inconstitucionalidad
del artículo 24-Bis, último párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo; además de que se estima innecesaria la
intervención del Tribunal Pleno.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Este aspecto no será
materia de análisis por esta Segunda Sala, toda vez que el Tribunal
Colegiado de Circuito que previno en el conocimiento del asunto,
determinó que el recurso de revisión se interpuso dentro del plazo
legal previsto para ello y por parte legitimada.
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 5 ]
TERCERO. Antecedentes del asunto. Para
estar en aptitud de examinar la materia del presente
recurso, es importante tener presentes los siguientes
antecedentes que informan el asunto:
I. Mediante escrito presentado el diecinueve de septiembre de
dos mil doce ante la Oficialía de Partes Común a las Salas Regionales
Metropolitanas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
**********, por conducto de su representante legal**********, demandó
la nulidad de las siguientes resoluciones administrativas:
La contenida en el oficio **********, de catorce de junio de dos mil
doce, mediante la cual el Director General de Servicios a la
Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano, órgano
desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes, le determinó un crédito fiscal por la cantidad de
$**********por omisiones en la autodeterminación de derechos por
concepto de extensión de horario;
La contenida en el oficio********** , de seis de julio de dos mil
doce, mediante la cual el Director General de Servicios a la
Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano, órgano
desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes, le determinó un crédito fiscal en cantidad de
$**********por omisiones en la autodeterminación de derechos por
concepto de extensión de horario;
La contenida en el oficio **********, de veintiuno de agosto de dos
mil doce, mediante la cual el Director General de Servicios a la
Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano, órgano
desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes, le determinó un crédito fiscal de $**********por
omisiones en la autodeterminación de derechos por concepto de
extensión de horario;
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [6]
La contenida en el oficio **********de trece de abril de dos mil
doce, mediante la cual el Director General de Servicios a la
Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano, órgano
desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes, le determinó un crédito fiscal en cantidad
de********** por omisiones en la autodeterminación de derechos
por concepto de extensión de horario.
Correspondió conocer de la demanda a la Quinta Sala Regional
Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
registrándose al efecto con el número de expediente**********.
Agotados los trámites de ley, la Sala Regional dictó sentencia el treinta
de agosto de dos mil trece, en la que sobreseyó en el juicio, conforme
a los artículos 8, fracción I, y 9, fracción II, de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, al advertir que "las
resoluciones impugnadas únicamente se tratan de la primera parte del
procedimiento de determinación en el artículo 3 de la Ley Federal de Derechos",
es decir, no imponen crédito fiscal alguno, sino que simplemente
informan que se detectaron omisiones en las autodeterminaciones
correspondientes, y por ende, no se tratan de resoluciones
administrativas impugnables ante el juicio contencioso administrativo
"al ser únicamente un acto previo a la liquidación que en su caso le pudiese ser
dada a conocer por el Servicio de Administración Tributaria en el ejercicio de su
facultades fiscalizadoras".
II. Inconforme con la anterior resolución, ********** a través de su
representante legal, interpuso demanda de amparo el catorce de
octubre de dos mil trece ante el Tribunal responsable, la cual fue del
conocimiento del Décimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, registrándose al efecto el
expediente **********
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 7 ]
III. Mediante escrito presentado el dieciséis de
octubre de dos mil trece, la parte quejosa solicitó a la
Sala responsable la apertura del incidente de medidas
cautelares. En auto de cuatro de noviembre del año en cita, el
Magistrado Instructor de la Quinta Sala Regional Metropolitana del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, determinó
desechar la solicitud referida, toda vez que:
"[S]i bien es cierto [la solicitud de la suspensión de los actos encaminados al cobro de los adeudos determinados en las resoluciones impugnadas] se fundamentó en el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, también es cierto que dicho precepto es relativo a la suspensión de la ejecución del acto impugnado, lo que presupone la tramitación de un procedimiento coactivo de cobro, situación que en la especie no ocurre, toda vez que no existen actos tendientes al cobro de los adeudos fiscales contenidos a las resoluciones impugnadas, ahora bien, por lo que hace a los actos encaminados a suspender los servicios por los que se causan los derechos que son objeto de las resoluciones combatidas, se deduce que la pretensión de la demandante es que no se efectúen actos encaminados a suspender los servicios por los que se causan los derechos [….] en este sentido, dicha solicitud debe atenderse conforme a lo dispuesto por los artículos, 24, primer y tercer párrafo, 24-Bis, 25, 26 y 27 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo […] se desecha el incidente de medidas cautelares, toda vez que se presentó fuera de la oportunidad prevista en el artículo 24 Bis, del multicitado ordenamiento, en el cual se prevé que la solicitud de medidas cautelares, se podrá presentar en cualquier tiempo hasta antes de que se dicte sentencia definitiva, situación que aconteció con la resolución de treinta de agosto de dos mil trece, y que la misma fue impugnada vía juicio de amparo […] el cual se encuentra pendiente de tramitación".
Por escrito presentado el once de noviembre de dos mil trece, la
parte quejosa solicitó nuevamente a la Sala responsable la apertura
del incidente de medidas cautelares –en atención a que no se había
pronunciado respecto de la petición de medidas cautelares presentada por la quejosa
el dieciséis de octubre de dos mil trece–, precisando al respecto que la
suspensión "no se solicita contra el cobro de los adeudos determinadas en las
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [8]
mismas, sino [contra] los actos encaminados a suspender los servicios por los
que se causan los derechos que son objeto de las resoluciones combatidas".
En acuerdo de veinticinco de noviembre del año en cita, el Magistrado
Instructor de la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, determinó desechar la
solicitud de la apertura del incidente de medidas cautelares, en virtud
de que:
"[S]i bien es cierto [la referida solicitud] se fundamentó en el artículo 28, fracción III, inciso a), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, también es cierto que dicho precepto es relativo a la suspensión de la ejecución del acto impugnado, lo que presupone la tramitación de un procedimiento coactivo de cobro, situación que en la especie no ocurre, toda vez que no existen actos tendientes al cobro de los adeudos fiscales contenidos a las resoluciones impugnadas […] ahora bien, por lo que hace a los actos encaminados a suspender los servicios por los que se causan los derechos que son objeto de las resoluciones combatidas, atendiendo a la naturaleza de los actos controvertidos y a la solicitud formulada, se deduce que la pretensión del demandante es que no se efectúen encaminados a suspender los servicios por los que se causan los derechos [….] en este sentido, dicha solicitud debe atenderse conforme a lo dispuesto por los artículos, 24, primer y tercer párrafo, 24-Bis, 25, 26 y 27 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo […] se desecha el incidente de medidas cautelares, toda vez que se presentó fuera de la oportunidad prevista en el artículo 24 Bis, del multicitado ordenamiento, en el cual se prevé que la solicitud de medidas cautelares, se podrá presentar en cualquier tiempo hasta antes de que se dicte sentencia definitiva, situación que aconteció con la resolución de treinta de agosto de dos mil trece, y que la misma fue impugnada vía juicio de amparo".
IV. Por escrito presentado el diez de diciembre de dos mil trece
ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito
en Materia Administrativa en el Distrito Federal, ********** , por
conducto de su representante legal, interpuso juicio de amparo en el
cual reclamó tanto la constitucionalidad del artículo 24-Bis, último
párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, con motivo de su primer acto de aplicación –consistente
en el acuerdo de cuatro de noviembre de dos mil trece, dictado por el Magistrado
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 9 ]
Instructor de la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio contencioso
administrativo**********–, como la legalidad del citado
proveído de cuatro de noviembre de dos mil trece, por el que se
desechó la solicitud de medidas cautelares solicitada por la quejosa.
Por razón de turno, tocó conocer del asunto al Juez Décimo de
Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, quien admitió
la demanda de amparo en proveído de veinticuatro de diciembre de
dos mil trece, registrándose al efecto el expediente relativo con el
número **********
Mediante escrito presentado el once de enero de dos mil catorce
ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito
en Materia Administrativa en el Distrito Federal, **********, por
conducto de su representante legal, interpuso diverso amparo contra
el acuerdo de veinticinco de noviembre de dos mil trece, dictado por el
Magistrado Instructor de la Quinta Sala Regional Metropolitana del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio
contencioso administrativo **********mediante el cual se desechó el
incidente de suspensión promovido por la referida persona moral.
Por razón de turno, tocó conocer del asunto al Juez Décimo de
Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, quien admitió
la demanda de amparo en acuerdo de catorce de enero de dos mil
catorce, registrándose al efecto el expediente relativo con el número
**********y en resolución de uno de abril del mismo año, el Juez
Federal determinó acumular ese expediente al juicio de amparo
**********ya que en los referidos juicios
constitucionales**********reclamó, respectivamente, los acuerdos de
cuatro y veinticinco de noviembre de dos mil trece, ambos dictados por
el Magistrado Instructor de la Quinta Sala Regional Metropolitana del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio de
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [10]
nulidad********** mediante los cuales se desechó el incidente de
medias cautelares solicitado por la empresa quejosa.
Seguida la secuela procesal, el Juez Federal dictó sentencia el
once de junio de dos mil catorce en la que, por una parte, concedió el
amparo a la parte quejosa contra los proveídos reclamados y, por otra,
negó el amparo contra el artículo impugnado, por las razones que
enseguida se exponen:
Una vez efectuada la precisión de los actos reclamados, así como
su existencia, el Juez de Distrito declaró infundada la causal de
improcedencia hecha valer por la autoridad tercero interesada, con
fundamento en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo,
toda vez que en el juicio constitucional la quejosa reclamó, entre
otras cuestiones, la emisión de los acuerdos de cuatro y veinticinco
de noviembre de dos mil trece, dictados por el Magistrado
Instructor de la Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el juicio contencioso
administrativo********** de ahí que si la promovente de amparo es
parte actora en el referido juicio de nulidad, resulta inconcuso que
cuenta con interés jurídico para instar el juicio de amparo, aunado
que los actos reclamados afectan de manera inmediata sus
derechos sustantivos.
Al no advertir otra causal de improcedencia, el Juez Federal se
avocó al estudio de los motivos de disenso dirigidos a demostrar la
inconstitucionalidad del artículo 24-Bis, de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, los cuales consideró
que eran infundados. Ello, pues, por lo que hace la supuesta
transgresión al acceso a la tutela jurisdiccional, el hecho de que la
norma reclamada establezca que la solicitud de medidas
cautelares puede interponerse en cualquier tiempo, "hasta antes de
que se dicte sentencia definitiva", no desconoce el derecho humano
que tiene el justiciable para acceder a un recurso efectivo, en
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 11 ]
virtud de que dicho derecho no tiene el alcance
de "soslayar la existencia y aplicación de los requisitos
procesales que rigen sobre el medio de defensa
respectivo".
Aunado a que el referido derecho tutelado por la Convención
Interamericana sobre Derechos Humanos, "para la correcta y
funcional administración de justicia y la efectiva protección de los derechos
humanos, permite la existencia de presupuestos y criterios de admisibilidad
de los recursos internos", y por ende, el que se fijen los presupuestos
formales de admisibilidad y procedencia del recurso intentado, no
conlleva a una vulneración del acceso al recurso efectivo.
En ese contexto, el juzgador estimó que el hecho de que el artículo
24-Bis de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo prevea como regla que las medidas cautelares se
podrán presentar hasta antes de que se dicte la sentencia
definitiva, "es razonable, en la medida en que ésta se estableció con el
objeto de que las partes dentro de los juicios contenciosos tuvieran certeza
jurídica de los actos ahí tramitados", máxime que la existencia y la
aplicación de causales de admisibilidad de los recursos es acorde
al derecho humano referido; de ahí que, contrariamente a lo
planteado por la quejosa, la norma reclamada no es
inconvencional.
Precisado lo anterior, el Juez de Distrito analizó el diverso
planteamiento de inconstitucionalidad de la quejosa, consistente
en que el artículo 24-Bis de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, señala que la solicitud de medidas
cautelares se podrá presentar en cualquier tiempo hasta antes de
que se dicte sentencia definitiva, mientras que el artículo 28 del
mismo ordenamiento legal, prevé que la solicitud de la suspensión
de la ejecución de los actos administrativos podrá presentarse en
cualquier momento hasta antes de que se dicte sentencia firme, lo
que origina un trato desigual e injustificado, en tanto quienes
soliciten la suspensión de la ejecución de los actos impugnados en
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [12]
el juicio contencioso gozan de una protección mucho más amplia
que aquéllos que soliciten cualquier otra medida cautelar, a pesar
de que ambos se encuentran en la misma situación jurídica, lo que
se traduce en una violación al principio de igualdad tutelado en el
artículo 1 de la Constitución General de la República.
Al respecto, el juzgador consideró que el motivo de disenso
expuesto era infundado, toda vez que del análisis que se realiza
de los artículos 24 a 28 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, se desprende que la suspensión de la
ejecución del acto administrativo debe tramitarse y resolverse de
conformidad con lo establecido en el artículo 28 de dicho
ordenamiento, mientras que las demás medidas cautelares tienen
un tratamiento específico y diverso previsto en el artículo 24-Bis de
la referida ley.
Lo cual no resulta violatorio del principio de igualdad jurídica, pues
el legislador hizo una distinción marcada entre los procedimientos
previstos para la tramitación de las medidas cautelares y los
relativos a la suspensión de la ejecución de las resoluciones
impugnadas en el juicio, lo que implica que no es necesario que el
plazo previsto para la interposición de esta última deba ser el
mismo que para cualquier otra medida cautelar, pues inclusive, los
requisitos para otorgar la suspensión de la ejecución del acto
administrativo son diversos a los de las restantes medidas
cautelares.
De ahí que el juzgador concluyó que artículo reclamado no
transgrede el artículo 1 constitucional, ya que del texto de los
artículos 24-Bis y 28 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo "se desprenden normas específicas, unas
dirigidas expresamente a la suspensión de la ejecución del acto
administrativo impugnado y, otro, específico también, pero relacionado con
las demás medidas cautelares, de manera que en términos generales, por
las razones que se exponen en los agravios, no puede arribarse a la
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 13 ]
conclusión de que los citados ordenamientos violen en
perjuicio de la parte quejosa los principios de igualdad".
Finalmente, el Juez de Distrito consideró
fundados los motivos de disenso dirigidos a demostrar que los
proveídos reclamados no se encuentran debidamente fundados y
motivados, en razón de que "si bien el Magistrado Instructor refirió en
los acuerdos reclamados que la parte quejosa solicitó la suspensión
respecto de actos encaminados a suspender los servicios por los que se
causan derechos; sin embargo, como se dejó indicado con antelación, no
hizo razonamiento alguno en relación a los presupuestos que establece el
artículo 3 de la Ley Federal de Derechos".
En ese contexto, otorgó el amparo y la protección constitucional
solicitada por la quejosa, únicamente para efectos de que el
Magistrado Instructor de la Quinta Sala Regional Metropolitana del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa "[d]eje
insubsistentes los acuerdos de cuatro y veinticinco de noviembre de dos
mil trece, dictados dentro del juicio contencioso administrativo**********,
a través de los cuales desechó el incidente de suspensión promovido por la
aquí quejosa, y con plenitud de jurisdicción dicte otro, que puede ser en el
mismo sentido o en otro diverso, pero purgando los vicios de
fundamentación y motivación aquí descritos".
V. Inconforme con la anterior resolución, la quejosa interpuso
recurso de revisión en su contra, del cual tocó conocer al Décimo
Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito, cuyo presidente lo admitió por acuerdo de veinticuatro de
octubre de dos mil catorce, registrándolo con el número de expediente
306/2014. Concluidos los trámites de ley, en sesión de veintitrés de
abril de dos mil quince, el Tribunal Colegiado dictó resolución en la
que determinó, sustancialmente, lo siguiente:
En principio, consideró que en el juicio se actualiza la causal de
improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIII, de la Ley de
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [14]
Amparo, por lo que hace el acto reclamado al Director del Diario
Oficial de la Federación, consistente en la publicación del Decreto
por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo y de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el diez de diciembre de dos mil diez, en virtud de que
la quejosa no lo impugnó por vicios propios.
Precisado lo anterior, se avocó al estudio de los agravios
propuestos por la quejosa, determinando al respecto que era
innecesario emitir pronunciamiento alguno sobre el segundo
motivo de disenso –en el que la recurrente controvierte la determinación del
Juez de Distrito relativa a que el artículo 24-Bis de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, no transgrede el principio de igualdad tutelado en
el artículo 1 de la Constitución Federal–, al estimar que carece de
competencia legal para hacer el examen del problema de
constitucionalidad que la recurrente plantea, habida cuenta que no
existe jurisprudencia o tres precedentes emitidos por el Pleno o la
Salas del Alto Tribunal, en donde se determine que la
constitucionalidad de la norma reclamada, por lo que sostuvo que
debían de remitirse los autos del asunto a esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
CUARTO. Estudio. En principio debe señalarse que si bien el
Tribunal Colegiado estimó que el punto jurídico de constitucionalidad
que subsiste en la presente instancia es el relativo a la determinación
del Juez de Distrito, referente a que el artículo 24 Bis de la Ley Federal
de Procedimiento Contencioso Administrativo no transgrede el
derecho humano de igualdad ante la ley, lo cierto es que del estudio
que se realiza del escrito de revisión, se desprende que la recurrente
también presenta argumentos tendientes a impugnar la consideración
del juzgador federal por las cuales determinó que la norma reclamada
no viola el derecho a la tutela jurisdiccional y, por ende, atendiendo a
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 15 ]
la competencia originaria que tiene este Alto Tribunal
para llevar a cabo el examen de tales planteamientos y
en congruencia con el principio de justicia pronta y
completa que consagra el artículo 17 de la Constitución General de la
República, esta Segunda Sala determina avocarse al estudio de
dichos motivos de disenso en la presente instancia.
En ese contexto y en virtud de que no se advierte que se
actualice una causa de improcedencia diversa a las analizadas por el
Tribunal Colegiado y por el Juez de Distrito, lo procedente es analizar
el segundo y tercero de los agravios formulados por la recurrente, en
los que se argumenta, sustancialmente, lo siguiente:
En su segundo agravio aduce que la sentencia es ilegal, ya que
el Juez Federal apreció incorrectamente la violación al derecho
humano de igualdad que fue planteada en la demanda de amparo,
pues en el tercer concepto de violación señaló que el artículo 24-
Bis de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, limita la procedencia de las medidas cautelares en
el juicio de nulidad “hasta antes de que se dicte sentencia
definitiva”, lo que genera un trato distinto y más restrictivo a los
particulares que pretendan solicitar tales medias, respecto de
aquéllos que promueven la suspensión de la ejecución de los
actos administrativos, conforme al diverso 28 del mismo
ordenamiento legal –en tanto éstos pueden promover la apertura del
incidente respectivo “hasta antes de que se dicte sentencia firme”–, aun
cuando en ambos casos los justiciables, se encuentran frente a la
misma situación jurídica, lo cual transgrede el artículo 1
constitucional.
Siendo que el fallo recurrido no justifica de forma alguna la
constitucionalidad de ese trato diferenciado, sino que el juzgador
se limita a sostener que existen diferencias entre las medidas
cautelares previstas en el artículo reclamado y la suspensión de la
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [16]
ejecución de los actos administrativos a que se refiere el artículo
28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
Aunado a que el Juez de Distrito interpreta erróneamente los
artículos 24 y 24-Bis de la ley referida, pues el hecho de que este
último precepto haga referencia de manera genérica a “las
medidas cautelares”, de manera alguna desvirtúa la remisión
expresa al artículo 28 que ordena el diverso 24 para la tramitación
de todas las medidas cautelares, esto es a cualquier medida
cautelar le resulta aplicable la hipótesis de procedibilidad prevista
en el artículo 28 en el sentido de que su promoción puede hacerse
valer en cualquier momento “hasta antes de que se dicte sentencia
firme”, pues de lo contrario, se atentaría contra el principio de
igualdad, así como la interpretación más favorable a la persona,
que se encuentran consagrados por el artículo 1 de la Constitución
General de la República.
Finalmente, en su tercer agravio, la quejosa señala que el
juzgador apreció incorrectamente la violación al derecho al acceso
a la justicia que hizo valer en el juicio de amparo, pues contrario a
lo que sostuvo el Juez de Distrito, "la imposición de requisitos y
formalidades no puede ser injustificada, si como en el caso se ha
demostrado, se trata de forma distinta a los particulares que promueven la
suspensión de la ejecución de los actos reclamados, respecto de aquéllos
otros que promueven medidas cautelares diversas de aquéllas, haciendo
más restrictivo el derecho de éstos".
En principio, esta Segunda Sala estima que resulta,
esencialmente, fundado el agravio dirigido a demostrar que el artículo
24-Bis, último párrafo, es violatorio del derecho humano de igualdad y,
para demostrar las razones de ello, resulta necesario que de manera
previa, se desarrollen los principios y directrices que este Alto Tribunal
he emitido respecto del referido derecho humano, y con base en ello,
se determine su aplicación al presente asunto.
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 17 ]
I. Principios generales sobre el derecho
humano a la igualdad. Esta Segunda Sala estableció
que el principio de igualdad tiene un carácter complejo
en tanto subyace a toda la estructura constitucional y se encuentra
positivizado en múltiples preceptos de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, que constituyen sus aplicaciones
concretas, tales como los artículos 1, primer y tercer párrafos, 2,
apartado B, 4., 13, 14, 17, 31, fracción IV, y 123, apartado A, fracción
VII, los cuales imponen obligaciones o deberes específicos a los
poderes públicos con relación al principio indicado; sin embargo, tales
poderes, en particular el legislador, están vinculados al principio
general de igualdad, establecido, entre otros, en el artículo 16
constitucional en tanto que éste prohíbe actuar con exceso de poder o
arbitrariamente.
Así, del referido principio derivan dos normas que vinculan
específicamente al legislador ordinario: por un lado, un mandamiento
de trato igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista un
fundamento objetivo y razonable que permita darles uno desigual y,
por el otro, un mandato de tratamiento desigual, que obliga al
legislador a establecer diferencias entre supuestos de hecho distintos
cuando la propia Constitución Federal las imponga.
Lo anterior deriva de la tesis 2a. LXXXII/2008, que se lee bajo el
rubro "PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD. SU CONTENIDO Y ALCANCE".1
Asimismo, esta Segunda Sala sostiene que para determinar si
una norma es contraria o no al principio de igualdad, deben
observarse los criterios siguientes:
En principio, la igualdad normativa requiere necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos, ya que un
1 Consultable en la página 448, Tomo XXVII, junio de 2008 del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Novena Época.
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [18]
régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con otro.
Así, para analizar una norma a la luz de la garantía de igualdad se debe elegir el término de comparación apropiado que permita comparar a los sujetos desde un determinado punto de vista y, con base en éste, establecer si se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual.
Una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida y, para ello, resulta suficiente que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas de discriminación contenidas en el artículo 1, primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin buscado sea constitucionalmente aceptable, sino que es imperativo.
La siguiente exigencia de la garantía de igualdad es que la diferenciación cuestionada sea adecuada para el logro del fin legítimo buscado; es decir, que la medida sea capaz de causar su objetivo, bastando para ello una aptitud o posibilidad de cumplimiento, sin que sea exigible que los medios se adecuen estrechamente o estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento. Tratándose de las prohibiciones concretas de discriminación, en cambio, será necesario analizar con mayor intensidad la adecuación, siendo exigible que la medida esté directamente conectada con el fin perseguido.
Finalmente, debe determinarse si la medida legislativa de que se trate resulta proporcional, es decir, si guarda una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, lo que supone una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos.
Lo anterior deriva de la jurisprudencia 2a./J. 42/20102, que lleva
por título: "IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL
CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN
VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA".
2 Visible en la página 427, Tomo XXXI, abril de 2010 del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Novena Época.
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 19 ]
De esta forma, para que las diferencias
normativas puedan considerarse apegadas al principio
de igualdad es indispensable que exista una
justificación objetiva y razonable para realizar tal diferenciación, la cual
persiga una finalidad constitucionalmente válida y sea adecuada para
el logro del fin legítimo buscado, debiendo concurrir una relación de
proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
señalado reiteradamente que la Convención Americana sobre
Derechos Humanos no prohíbe todas las distinciones de trato, para lo
cual ha marcado la diferencia entre “distinciones” y “discriminaciones”,
de forma que las primeras constituyen diferencias compatibles con la
Convención Americana por ser razonables y objetivas, mientras que
las segundas constituyen diferencias arbitrarias que redundan en
detrimento de los derechos humanos. Asimismo, dicho Tribunal ha
señalado que el principio de derecho imperativo de protección
igualitaria y efectiva de la ley y no discriminación, determina que los
Estados deben abstenerse de producir regulaciones discriminatorias o
que tengan efectos discriminatorios en los diferentes grupos de una
población al momento de ejercer sus derechos3.
Aunado a lo anterior, la Corte Interamericana ha sostenido que
una violación del derecho a la igualdad y no discriminación se produce
también "ante situaciones y casos de discriminación indirecta reflejada en el
impacto desproporcionado de normas, acciones, políticas o en otras medidas
que, aun cuando sean o parezcan ser neutrales en su formulación, o tengan un
alcance general y no diferenciado, produzcan efectos negativos para ciertos
grupos vulnerables". Esto es, cuando una política general, medida o
norma general tenga un efecto desproporcionado perjudicial en un
3 Cfr. Caso Artavia Murillo y otros (“fecundación in vitro”) VS. Costa Rica. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 28 de septiembre de 2012. 134, párrs. 285 y 286.
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [20]
grupo particular, puede ser considerada discriminatoria aun si no ha
sido dirigida específicamente a ese grupo4.
En el entendido de que dicho Tribunal Internacional ha
considerado importante distinguir que, mientras el artículo 1.1 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos se refiere al deber
del Estado de respetar y garantizar “sin discriminación” los derechos
contenidos en dicha Convención, el diverso 24 del propio instrumento
internacional protege el derecho a “igual protección de la ley”, de tal
suerte que si "un Estado discrimina en el respeto o garantía de un derecho
convencional, el hecho debe ser analizado bajo el artículo 1.1 y el derecho
sustantivo en cuestión", si por el contrario la alegada discriminación "se
refiere a una protección desigual de la ley interna, el hecho debe examinarse
bajo el artículo 24 de la misma"5.
Es así, en virtud de que el artículo 24 de la referida Convención
prohíbe la discriminación de derecho o de hecho, no sólo en cuanto a
los derechos consagrados en dicho tratado, "sino en lo que respecta a
todas las leyes que apruebe el Estado y a su aplicación". Esto es, no se limita
a reiterar lo dispuesto en el artículo 1.1 respecto de la obligación de
los Estados de respetar y garantizar, sin discriminación, los derechos
reconocidos en dicho tratado, ya que "consagra un derecho que también
acarrea obligaciones al Estado de respetar y garantizar el principio de igualdad
y no discriminación en la salvaguardia de otros derechos y en toda la
legislación interna que apruebe, pues protege el derecho a la ‘igual protección
de la ley’, de modo que veda también la discriminación derivada de una
desigualdad proveniente de la ley interna o de su aplicación"6.
4 Cfr. Caso Nadege Dorzema y otros Vs. República Dominicana. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 24 de octubre de 2012. Serie C No. 251, párr 235. 5 Corte IDH. Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Serie C No. 218, párr 253. 6 Corte IDH. Caso Norín Catrimán y otros (Dirigentes, miembros y activista del Pueblo Indígena Mapuche) Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de mayo de 2014. Serie C No. 279, párr 199.
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 21 ]
II. Aplicación al caso concreto de los
principios generales del derecho a la igualdad. La
parte recurrente aduce que el artículo 24-Bis, último
párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, es contrario al principio de igualdad, en razón de que
otorga un tratamiento diferenciado y más restrictivo a los particulares
que promueven el incidente de medidas cautelares, respecto de
aquéllos que soliciten la suspensión de la ejecución del acto
administrativo, pues éstos, conforme al diverso 28 del mismo
ordenamiento legal, pueden promover la suspensión “hasta antes de
que se dicte sentencia firme”, en tanto aquéllos sólo pueden solicitar la
medida cautelar “hasta antes de que se dicte sentencia definitiva”.
Ahora, a fin de examinar la violación al derecho humano referido,
resulta oportuno tener en cuenta que los artículos 24 a 28 de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, señalan lo
siguiente:
"Artículo 24.- Una vez iniciado el juicio contencioso administrativo, podrán decretarse todas las medidas cautelares necesarias para mantener la situación de hecho existente, que impidan que la resolución impugnada pueda dejar el litigio sin materia o causar un daño irreparable al actor, salvo en los casos en que se cause perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público.
La suspensión de la ejecución del acto impugnado se tramitará y resolverá de conformidad con el artículo 28 de esta Ley.
Las demás medidas cautelares se tramitarán y resolverán de acuerdo con la presente disposición jurídica y los artículos 25, 26 y 27 de esta Ley.
Durante los periodos de vacaciones del Tribunal, en cada región un Magistrado de Sala Regional cubrirá la guardia y quedará habilitado para resolver las peticiones urgentes sobre medidas cautelares o suspensión del acto impugnado, relacionadas con cuestiones planteadas en la demanda.
Artículo 24 Bis-. Las medidas cautelares se tramitarán de conformidad con el incidente respectivo, el cual se iniciará de conformidad con lo siguiente:
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [22]
I. La promoción en donde se soliciten las medidas cautelares señaladas, deberá contener los siguientes requisitos:
a) El nombre del demandante y su domicilio para recibir notificaciones, el cual deberá encontrarse ubicado dentro de la región de la Sala que conozca del juicio, así como su dirección de correo electrónico, cuando opte porque el juicio se substancie en línea a través del Sistema de Justicia en Línea;
b) Resolución que se pretende impugnar y fecha de notificación de la misma;
c) Los hechos que se pretenden resguardar con la medida cautelar, y
d) Expresión de los motivos por los cuales solicita la medida cautelar.
II. El escrito de solicitud de medidas cautelares deberá cumplir con lo siguiente:
a) Acreditar la necesidad para gestionar la medida cautelar, y
b) Adjuntar copia de la solicitud, para cada una de las partes, a fin de correrles traslado.
En caso de no cumplir con los requisitos previstos en las fracciones I y II del presente artículo, se tendrá por no interpuesto el incidente.
En los demás casos, el particular justificará en su petición las razones por las cuales las medidas cautelares son indispensables y el Magistrado Instructor podrá otorgarlas, motivando las razones de su procedencia.
La solicitud de las medidas cautelares, se podrá presentar en cualquier tiempo, hasta antes de que se dicte sentencia definitiva.
Artículo 25. En el acuerdo que admita el incidente de petición de medidas cautelares, el Magistrado Instructor ordenará correr traslado a quien se impute el acto administrativo o los hechos objeto de la controversia, pidiéndole un informe que deberá rendir en un plazo de tres días. Si no se rinde el informe o si éste no se refiere específicamente a los hechos que le impute el promovente, dichos hechos se tendrán por ciertos. En el acuerdo a que se refiere este párrafo, el Magistrado Instructor resolverá sobre las medidas cautelares previas que se le hayan solicitado.
Dentro del plazo de cinco días contados a partir de que haya recibido el informe o que haya vencido el término para presentarlo, el Magistrado Instructor dictará la resolución en la que, de manera definitiva, decrete o niegue las medidas cautelares solicitadas, decida en su caso, sobre la admisión de la garantía ofrecida, la cual deberá otorgarse dentro del plazo de tres
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 23 ]
días. Cuando no se otorgare la garantía dentro del plazo señalado, las medidas cautelares dejarán de tener efecto.
Mientras no se dicte sentencia definitiva el Magistrado Instructor que hubiere conocido del incidente, podrá
modificar o revocar la resolución que haya decretado o negado las medidas cautelares, cuando ocurra un hecho superveniente que lo justifique.
Artículo 26.- La Sala Regional podrá decretar medidas cautelares positivas, entre otros casos, cuando, tratándose de situaciones jurídicas duraderas, se produzcan daños substanciales al actor o una lesión importante del derecho que pretende, por el simple transcurso del tiempo.
Artículo 27. En los casos en los que las medidas cautelares puedan causar daños a terceros, el Magistrado Instructor o en su caso, la Sala las ordenará siempre que el actor otorgue garantía bastante para reparar, mediante indemnización, el daño y los perjuicios que con ellas pudieran causarse si no obtiene sentencia favorable en el juicio; garantía que deberá expedirse a favor de los terceros que pudieran tener derecho a la reparación del daño o a la indemnización citada y quedará a disposición de la Sala. Si no es cuantificable la indemnización respectiva, se fijará discrecionalmente el importe de la garantía, expresando los razonamientos lógicos y jurídicos respectivos. Si se carece por completo de datos que permitan el ejercicio de esta facultad, se requerirá a la parte afectada para que proporcione todos aquéllos que permitan conocer el valor probable del negocio y hagan posible la fijación del monto de la garantía.
Las medidas cautelares podrán quedar sin efecto si la contraparte da, a su vez, caución bastante para indemnizar los daños y perjuicios que pudieran causarse por no subsistir las medidas cautelares previstas, incluidos los costos de la garantía que hubiese otorgado la parte afectada.
Por su parte, la autoridad podrá obligarse a resarcir los daños y perjuicios que se pudieran causar al particular; en cuyo caso, el Tribunal, considerando las circunstancias del caso, podrá no dictar las medidas cautelares. En este caso, si la sentencia definitiva es contraria a la autoridad, el Magistrado Instructor, la Sala Regional, la Sección o el Pleno, deberá condenarla a pagar la indemnización administrativa que corresponda.
Artículo 28. La solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, presentado por el actor o su representante legal, se tramitará y resolverá, de conformidad con las regla siguientes:
I. Se concederá siempre que:
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [24]
a) No se afecte el interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público, y
b) Sean de difícil reparación los daños o perjuicios que se causen al solicitante con la ejecución del acto impugnado.
II. Para el otorgamiento de la suspensión deberán satisfacerse los siguientes requisitos:
a) Tratándose de la suspensión de actos de determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones, aprovechamientos y otros créditos fiscales, se concederá la suspensión, la que surtirá sus efectos si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables.
Al otorgar la suspensión, se podrá reducir el monto de la garantía, en los siguientes casos:
1. Si el monto de los créditos excediere la capacidad económica del solicitante, y
2. Si se tratara de tercero distinto al sujeto obligado de manera directa o solidaria al pago del crédito.
b) En los casos en que la suspensión pudiera causar daños o perjuicios a terceros, se concederá si el solicitante otorga garantía bastante para reparar el daño o indemnizar el perjuicio que con ella se cause, si éste no obtiene sentencia favorable.
En caso de afectaciones no estimables en dinero, de proceder la suspensión, se fijará discrecionalmente el importe de la garantía.
La suspensión a la que se refiere este inciso quedará sin efecto, si previa resolución del Magistrado Instructor, el tercero otorga a su vez contragarantía para restituir las cosas al estado que guardaban antes de la notificación del acto impugnado al solicitante y a pagar los daños y perjuicios que se le hayan ocasionado, si finalmente la sentencia definitiva que se dicte fuere favorable a sus pretensiones, así como el costo de la garantía que este último hubiere otorgado. No procede admitir la contragarantía si, de ejecutarse el acto, quedare sin materia el juicio.
c) En los demás casos, se concederá determinando la situación en que habrán de quedar las cosas, así como las medidas pertinentes para preservar la materia del juicio principal, hasta que se pronuncie sentencia firme.
d) El monto de la garantía y contragarantía será fijado por el Magistrado Instructor o quien lo supla.
III. El procedimiento será:
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 25 ]
a) La solicitud podrá ser formulada en la demanda o en escrito diverso presentado ante la Sala en que se encuentre radicado el juicio, en cualquier tiempo mientras no se dicte sentencia firme.
b) Se tramitará por cuerda separada, bajo la responsabilidad del Magistrado Instructor.
c) El Magistrado Instructor deberá conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución, a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud.
d) El Magistrado Instructor requerirá a la autoridad demandada un informe relativo a la suspensión definitiva, el que se deberá rendir en el término de tres días. Vencido el término, con el informe o sin él, el Magistrado resolverá lo que corresponda, dentro de los tres días siguientes.
IV. Mientras no se dicte sentencia firme en el juicio, el Magistrado Instructor podrá modificar o revocar la resolución que haya concedido o negado la suspensión definitiva, cuando ocurra un hecho superveniente que lo justifique.
V. Cuando el solicitante de la suspensión obtenga sentencia favorable firme, el Magistrado Instructor ordenará la cancelación o liberación de la garantía otorgada. En caso de que la sentencia firme le sea desfavorable, a petición de la contraparte o en su caso, del tercero, y previo acreditamiento de que se causaron perjuicios o se sufrieron daños, la Sala ordenará hacer efectiva la garantía otorgada ante la autoridad".
Como se advierte de la anterior transcripción, el legislador
distinguió entre la suspensión de la ejecución del acto impugnado y las
restantes medidas cautelares, estableciendo procedimientos
específicos para su procedibilidad, trámite y otorgamiento, que se
diferencian ambas instituciones jurídicas: (I) el género –las medidas
cautelares–; y (II) la especie – la suspensión de la ejecución de las resoluciones
impugnadas–.
En efecto, acorde a la literalidad del artículo 24 la "suspensión de
la ejecución del acto impugnado se tramitará y resolverá de conformidad con el
artículo 28 de esta Ley", mientras que las "demás medidas cautelares se
tramitarán y resolverán de acuerdo con la presente disposición jurídica y los
artículos 25, 26 y 27 de esta Ley".
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [26]
Sin embargo, la referida distinción en la tramitación procesal no
resulta suficiente para poder resolver el punto jurídico constitucional
que compete a esa instancia, en tanto no permite dilucidar el por qué
la suspensión de la ejecución del acto administrativo, a diferencia de
las restantes medidas cautelares, deba promoverse "en cualquier tiempo
mientras no se dicte sentencia firme".
En ese contexto, resulta oportuno tener en cuenta la exposición
de motivos del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo y de la Ley Orgánica del Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el diez de diciembre de dos mil diez, por el cual se expidió
el artículo reclamado, que en su parte conducente precisa lo siguiente:
"Los artículos 24, 25, 26 y 27 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo regulan de manera detallada las medidas cautelares distintas a la suspensión. Por su parte, el artículo 28 de dicho ordenamiento, prevé la suspensión.
Las medidas cautelares impiden que el justiciable sufra una afectación tal, que aun obteniéndose sentencia favorable, no se pudiese reparar. Estas medidas permiten mantener la situación de hecho existente e impiden que la resolución impugnada pueda dejar el litigio sin materia o causar un daño irreparable al actor.
Es significativo resaltar que las medidas cautelares en nuestro país han tenido una importante evolución, impidiendo que actos de autoridad se puedan ejecutar de manera irremediable, salvaguardando los principios de la apariencia del buen derecho y peligro en la demora.
[…]
A fin de que el análisis y otorgamiento de medidas cautelares sea mucho más ágil, la iniciativa de reforma propone que sea el Magistrado Instructor en todos los casos y ya no la Sala Regional quien determine su procedencia, logrando así una pronta respuesta al particular que está siendo afectado por un acto de autoridad.
De esta manera, corresponderá al Magistrado Instructor ordenar que el actor otorgue la garantía suficiente para reparar, mediante indemnización, el daño y los perjuicios que puedan producirse con el otorgamiento de medidas cautelares.
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 27 ]
Asimismo, por cuestión de orden y certeza, se propone adicionar un artículo 24 Bis a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en el que se contemplen los requisitos para la tramitación de
las medidas cautelares.
Por cuanto a la suspensión del acto, esta figura presenta algunos problemas de técnica legislativa, con las consecuentes dificultades para su aplicación práctica, ya que no distingue entra las materias fiscal y administrativa.
De la problemática antes señalada, así como de la práctica, se ha considerado que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, contiene los "requisitos de procedibilidad" para el otorgamiento de la suspensión, apreciación que es errónea, ya que en algunos casos no se está frente a condiciones que sean necesarias para otorgar la suspensión, sino que se refieren a las características particulares de las garantías.
Por su parte, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su jurisprudencia número 2ª./J.56/2007, estimó que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece mayores requisitos que la Ley de Amparo para conceder la suspensión, al exigir se solicite la suspensión previamente ante la autoridad administrativa, así como condicionar el otorgamiento de la medida a que, sin entrar al fondo del asunto, se advierta claramente la ilegalidad manifiesta del acto impugnado.
Así mismo, se propone establecer en la ley, lo que doctrinalmente se ha sostenido por diversos autores reconocidos, esto es, que las disposiciones relativas a las medidas cautelares son el género y la suspensión es la especie.
En este contexto y a efecto de fortalecer al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para que éste, como órgano especializado, resuelva sobre los actos y resoluciones de la administración pública federal que agravian a los particulares, se estima conveniente reformar el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, simplificando los requisitos para el otorgamiento de la suspensión
Por lo anterior se prevé que la suspensión se otorgará en todos los casos, siempre y cuando:
1. No se afecte el interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público, y
2. Sean de difícil reparación los daños o perjuicios que se causen al solicitante con la ejecución del acto impugnado.
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [28]
Ahora bien, en caso de proceder la suspensión, deberá satisfacerse el interés fiscal, por lo que será necesario que se constituya garantía ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales.
En caso de que el monto de los créditos excediere la capacidad económica del solicitante, o si se tratare de tercero distinto al sujeto obligado de manera directa al pago del crédito, se considerará la reducción al monto de la garantía.
La solicitud de suspensión podrá formularse desde la demanda o mediante escrito que se presente en cualquier tiempo, hasta en tanto no se dicte sentencia definitiva.
Si bien se seguirá tramitando por cuerda separada, el Magistrado Instructor deberá conceder o negar la suspensión provisional dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud."7.
De la anterior razón legislativa se advierte, en principio, que la
finalidad que persiguen las medidas cautelares "es impedir que el
justiciable sufra una afectación tal, que aun obteniéndose sentencia favorable,
no se pudiese reparar", esto es, tales medidas"permiten mantener la
situación de hecho existente e impiden que la resolución impugnada pueda
dejar el litigio sin materia o causar un daño irreparable al actor".
Asimismo, se desprende que del legislador federal consideró
oportuno modificar el artículo 28 de la ley para simplificar los requisitos
exigibles para el otorgamiento de la suspensión de la ejecución del
acto administrativo, precisando que ello podría realizarse "hasta en
tanto no se dicte sentencia definitiva", es decir, el mismo plazo previsto
para la interposición de las medidas cautelares genéricas a que se
refieren los artículos 24 a 27 del mismo ordenamiento legal.
Siendo que, por alguna razón que no se desprende del proceso
legislativo, la redacción final de la reforma al referido artículo 28,
fracción III, inciso a), hace alusión no ya a la sentencia definitiva, sino
a la "sentencia firme"; situación que resulta relevante pues no se
7 “INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN
DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA Y DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO” presentada ante la Cámara de Senadores (Cámara de Origen) el jueves 10 de diciembre de 2009.
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 29 ]
advierte una intención concreta del legislador por la
cual considerara menester que, a diferencia de las
restantes medidas cautelares, la suspensión de la
ejecución del acto pudiese solicitarse aun después del dictado de la
sentencia o resolución definitiva del juicio contencioso administrativo
En ese contexto, es dable sostener que lo previsto en el artículo
28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en
el sentido de que la suspensión de la ejecución del acto impugnado
puede promoverse en "en cualquier tiempo mientras no se dicte sentencia
firme", de modo alguno significa que la aludida medida cautelar pueda
solicitarse aun después de dictarse sentencia definitiva en el juicio de
nulidad, ya que del proceso legislativo que dio origen a la norma en
comento, se advierte que el legislador expresamente señaló que la
"solicitud de suspensión podrá formularse desde la demanda o mediante
escrito que se presente en cualquier tiempo, hasta en tanto no se dicte
sentencia definitiva", lo que es acorde con su naturaleza y finalidad, a
saber, conservar la materia de la litis y evitar un daño irreparable al
actor.
Lo que cobra relevancia al tener en cuenta que, una vez dictada
la sentencia definitiva, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa agota su jurisdicción y, por ende, no podría ordenar la
suspensión del acto administrativo combatido en esa instancia, menos
aun cuando dicho fallo es impugnado a través del juicio de amparo
directo, ya que en tal supuesto, la medida cautelar debe solicitarse,
precisamente, en tal medio de control constitucional.
Es así, dado que los efectos de la suspensión que se conceda
en el juicio de amparo comprende no sólo la ejecución de la sentencia
reclamada, sino también las del acto administrativo impugnado en el
juicio de origen; de ahí que no sea jurídicamente posible considerar
que la suspensión de la ejecución de dicho acto pueda solicitarse en
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [30]
cualquier tiempo ante el Tribunal responsable "mientras no se dicte
sentencia firme", entendiéndose como tal, la que no puede ser
modificada o revocada.
Sostener lo contrario, esto es, que la suspensión de la ejecución
del acto administrativo pudiese otorgarse por las Salas del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, después de emitida la
resolución que ponga fin al juicio contencioso administrativo,
equivaldría a desnaturalizar las medidas cautelares de los juicios
ordinarios, e incluso, a riesgo de invadir la materia de la suspensión en
el juicio de amparo directo en materia administrativa, pues la
subsistencia de la materia de la litis constitucional, de manera alguna
puede encontrarse supeditada a las medias cautelares que decida o
no otorgar la Sala responsable.
En tal sentido, atendiendo tanto a la naturaleza de las medidas
cautelares dictadas dentro del juicio de nulidad, como a la del juicio de
amparo directo en la materia administrativa, debe colegirse que el
hecho de que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo señale que la suspensión de la ejecución
del acto administrativo puede promoverse en cualquier tiempo
"mientras no se dicte sentencia firme", no debe entenderse en sus
términos literales, pues como se ha razonado, el plazo para su
interposición se agota cuando se dicte sentencia definitiva.
Atento a lo hasta aquí expuesto, esta Segunda Sala concluye
que el artículo 24-Bis, último párrafo, de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, no transgrede el derecho
humano de igualdad, pues como se ha determinado, el plazo para la
interposición de la suspensión de la ejecución del acto administrativo y
cualquier otra medida cautelar, es el mismo, a saber, "hasta antes de que
se dicte la sentencia definitiva", y por ende, no existe tratamiento desigual
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 31 ]
alguno que se encuentre vedado por el artículo 1 de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
III. Violación al derecho humano de acceso a la tutela
jurisdiccional efectiva. Sobre la base de las anteriores conclusiones,
debe desestimarse el tercero de los agravios planteados, pues la
quejosa hace depender la violación al derecho humano de acceso a la
justicia, del supuesto hecho de que "la imposición de requisitos y
formalidades no puede ser injustificada, si como en el caso se ha demostrado,
se trata de forma distinta a los particulares que promueven la suspensión de la
ejecución de los actos reclamados, respecto de aquéllos otros que promueven
medidas cautelares diversas de aquéllas, haciendo más restrictivo el derecho de
estos últimos, en comparación con el de aquéllos, cuando se encuentran frente
a la misma situación de justicia"; lo cual resulta desacertado, pues como
se ha concluido, los particulares que promueven la suspensión de la
ejecución del acto administrativo, no cuentan con una mayor
protección respecto de los que interponen alguna otra medida cautelar
en el juicio de nulidad; de ahí que no le asista la razón a la recurrente..
Sin que además la recurrente plantee algún otro argumento
tendiente a demostrar las razones por las cuales la norma reclamada
transgreda el derecho humano del acceso a la tutela jurisdiccional
efectiva.
Resta señalar que si bien la quejosa aduce que el Juez de
Distrito, al analizar los planteamientos de inconstitucionalidad hechos
valer en la demanda de amparo, no atendió al principio pro persona
que tutela el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, lo cierto es que el referido principio no tiene el
alcance de que las cuestiones planteadas por la promovente de
amparo deban ser resueltas de manera favorable a sus pretensiones,
ni siquiera pretextando la interpretación más amplia o extensiva que se
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [32]
aduzca, ya que en modo alguno ese principio puede ser constitutivo de
"derechos" alegados o dar cabida a las interpretaciones más
favorables que sean aducidas, cuando tales interpretaciones no
encuentran sustento en las reglas de derecho aplicables, ni pueden
derivarse de éstas, porque, al final, es conforme a las últimas que
deben ser resueltas las controversias correspondientes.
IV. Subsistencia de los temas de legalidad. Finalmente, no
pasa inadvertido para esta Segunda Sala que en la presente revisión
queda pendiente de análisis el tema de legalidad que la recurrente
plantea en el primero de sus agravios, el cual se encuentra dirigido a
demostrar, sustancialmente, la falta de exhaustividad y congruencia
del fallo emitido por el Juez Federal, al momento de pronunciarse
sobre la indebida fundamentación y motivación de los proveídos
reclamados. En ese contexto, lo procedente es dejar a salvo la
competencia del Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito para analizar la referida cuestión de
legalidad, y por ende, deben devolvérsele los autos del presente
asunto para que emita la resolución que en derecho corresponda.
QUINTO. Decisión. Al resultar infundados los agravios
expuestos, lo procedente es confirmar la sentencia de amparo por lo
que se refiere a las cuestiones de constitucionalidad, y devolver los
autos del juicio al Tribunal Colegiado del conocimiento, a fin de que
analice los planteamientos de legalidad que subsisten en la presente
vía.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia competencia de esta Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma la sentencia
recurrida.
AMPARO EN REVISIÓN 568/2015 [ 33 ]
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara
ni protege a**********, contra el artículo 24-Bis, último
párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo.
TERCERO. Se reserva jurisdicción al Décimo Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en términos del cuarto
considerando de esta resolución.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, envíense los autos al
Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito y, en su oportunidad, archívese este asunto como concluido