ASISTENCIA TÉCNICA NO
REEMBOLSABLE BANCO
MUNDIAL-MIDISESTRATEGIA DE PROTECCIÓN SOCIAL ADAPTATIVA
ANTE EMERGENCIAS Y DESASTRES
22 de Octubre de 2018
VERONICA SILVA, URSULA
MARTINEZ Y HUGO BROUSSET
Definición del Banco Mundial y Marco Conceptual
Definición del BM: Protección Social Adaptativa
Sistemas, políticas y programas que ayudan a las
personas u hogares a gestionar mejor el riesgo de
shocks externos, mediante una mayor atención a
instrumentos que aumentan la resiliencia de los hogares
antes y después de que se produzcan los shocks.
PSA comparte muchas de las mismas características
que los sistemas de PS regulares, PERO incluye
mecanismos para identificar y apoyar tanto a los
pobres, así como a:
Identificar quién es vulnerable a caer en pobreza ante un
shock;
Estableciendo necesidades específicas de recuperación
Analizando cómo financiar y prestar apoyo en tiempos de
crisis.
Se distingue de la PS responsiva frente a desastres,
ya que las intervenciones son ex-ante y ex-post!
Fortalecimiento de Sistemas de Protección Social
- Liderazgo gubernamental: Rol central del gobierno
para el avance de la agenda adaptativa. Al decidir
invertir en PSA, el gobierno debe internalizar la
responsabilidad de gestionar los riesgos de las
shocks, y de proporcionar este tipo de asistencia a
hogares vulnerables. Esto es determinante en
contextos donde estos riesgos y su gestión se
externalizan a través de actores no
gubernamentales.
- Invertir en un sistema de protección social más
adaptativo: Los elementos clave del propio sistema
adaptativo incluyen los programas de protección
social y sus procesos de prestación, sistemas de
información subyacentes que estén alineados y
apoyen a los programas y su implementación, así
como las formas de financiamiento.
- Definición de los arreglos institucionales: Al interior del
gobierno, los enfoques adaptativos requieren nuevas
funciones, responsabilidades y capacidades, lo que se
refleja en la transformación de mandatos y nuevos
requerimientos de inversión. Esto requiere establecer
mecanismos e incentivos para la coordinación
intergubernamental e intersectorial, así como con actores
fuera del Gobierno.
Perú es el cuarto país “menos resiliente” del mundo de 117 países estudiados por el
Banco Mundial.
• El indicador extremadamente bajo del Perú (40%) se debe a la gran sobreexposición de las personas pobres, la
gran vulnerabilidad de los activos, así como al tamaño de las transferencias sociales.
Riesgo de Desastres = f (A , E , V )
• Amenaza: Inundación, deslizamiento
• Exposición: Ubicación de hogares, bienes
• Vulnerabilidad: Calidad de bienes. Protección Social = enfoque del hogar e individuos (vulnerabilidad socioeconómica).
• Perú es altamente propenso a sismos, erupciones volcánicas, deslizamientos de tierra (huaycos) que afectan
fuertemente la infraestructura y las condiciones de vida de su población. La costa norte del Perú es especialmente
vulnerable a las oscilaciones del Niño. El “Niño Costero“ (2017 ha sido uno de los mayores desastres en los últimos
20 años (114 muertos, más de 100.000 damnificados y más de un millón de afectados). De otro lados, los daños
económicos también han sido significativos (6.477 kilómetros de caminos afectados, aproximadamente 40.000
viviendas dañadas, 45.335 kilómetros de canales de riego y 60.400 hectáreas de tierra agrícola afectadas).
• La zona alto-andina es propensa a sequías y heladas. Las regiones sur de los andes (Puno, Cuzco, Apurímac,
Arequipa, Moquegua y Tacna) son las más propensas a sequías. Las heladas ocurren principalmente de mayo a
agosto y afectan a las regiones de Sierra (centro y sur) que se encuentran por encima de los 2.900 metros.
Los desastres naturales y el cambio climático pueden reducir las recientes ganancias
del Perú y el mundo en disminución de la pobreza y vulnerabilidad
• Cuando hay un desastre natural lo que acapara la atención de la prensa y población son las millonarias perdidas
en infraestructura calculadas en USD 300 billones al año. Sin embargo, el costo social del desastre es bastante
significativo, de acuerdo a un informe del Banco Mundial los desastres generan pérdidas anuales de consumo de
USD 520 millones de dólares y originan que 26 millones de personas caigan en pobreza cada año.
• Los pobres se encuentran mas expuestos a desastres: Tienen 2 veces mas la probabilidad de trabajar en sectores
expuestos a desastres naturales como la agricultura y de vivir en viviendas de material frágil y en zonas de
exposición. Asimismo, cuentan con menos redes de soporte para recuperarse de los desastres.
• Estimaciones del Gobierno Peruano (GoP) indican que el Perú alcanzará los 33 millones en el 2021, de los cuales se
estima que el 63% estará expuesto a lluvias fuertes, heladas, sequías y actividad sísmica.
• Las intervenciones dirigidas a incrementar la resiliencia de los mas pobres contra desastres ( redes de protección
social, sistemas de alerta temprana, sistemas de prevención (infraestructura), tienen el potencial de ahorrar a las
comunidades y países 100 billones de dólares al año.
Debido a la relación pobreza-desastres naturales, la atención al rol de los Sistemas
de Protección social en el manejo social de riesgos de desastres se ha incrementado
significativamente
Crisis predecibles
(Sequias, inundaciones)
Eventos Extremos
(Protección Social como
complemento)
Pobreza y
vulnerabilidadProtección Social
Ayuda
HumanitariaRol tradicional
Rol tradicional
La asistencia técnica del PMA y del Banco Mundial ha impulsado la creación de un
grupo de trabajo para el desarrollo de una Estrategia de Protección Social
Adaptativa para Desastres
Programas sociales
Juntos
Pensión 65 Haku Winay
Albergues
Asistencia técnica del BM
Asistencia Técnica del PMA
Sistemas de manejo de datos
Sistemas de información para la gestión
Quejas y
Reclamos
Monitoreo y
Evaluación
Sistemas de gestión
Sistemas de financiamiento
Estructuras legales
Focalización
Registro
Entrega del
servicio: Pagos
Sistema de Entrega de beneficios
Producto 1: Análisis Regulatorio
Principales Hallazgos
• En el 2011, con la creación del SINAGERD, el Perú dio un giro de un enfoque de respuesta a la emergencia a un
enfoque de gestión de riesgos. La nueva legislación en materia de gestión del riesgo de desastres implicó un
cambio importante en el tratamiento del tema de la respuesta a la gestión de riesgos.
• El MIDIS no tiene asignadas funciones específicas dentro del SINAGERD. Sin embargo, debería tenerlas. En el
Perú el MIDIS es el ente rector de la política social focalizada en pobreza y vulnerabilidad. Su marco legal le
otorga un conjunto de atribuciones y funciones que sustentan la necesidad de asignarle un rol específico y explícito
en la gestión del riesgo de desastres, particularmente en los ámbitos de la gestión correctiva y reactiva.
• El MIDIS, como parte del SINAGERD, debe cumplir una serie de funciones y obligaciones que son comunes a
todas las entidades del gobierno.
• Existe una brecha de cumplimiento en la gestión del riesgo de desastres del sector desarrollo e inclusión social.
Los avances realizados por el MIDIS, expresados en normativa, mecanismos institucionales y planes específicos en
materia de gestión del riesgo de desastres elaborados y aprobados, muestran una brecha importante en el
cumplimiento de las obligaciones que la legislación le asigna en materia de gestión de riesgos. Esto implica que el
MIDIS tiene que realizar modificaciones a sus políticas, planes, procesos operativos, entre otros, tanto del Ministerio
como de sus programas sociales.
Evaluación de Impacto del FEN 2017
Principales Hallazgos
Los resultados muestran una disminución de las condiciones de vida de los hogares en las regiones afectadas. Los
resultados presentan evidencia en favor de que el FEN tiene un impacto negativo y significativo sobre el índice de
activos, sugiriendo que este evento reduce el capital físico de los hogares en las regiones afectadas en el corto plazo.
Se estima que el FEN se asocia con una reducción de activos de 15% respecto a la media. Además, los resultados
muestran que el FEN aumenta la probabilidad de que un hogar sea pobre en 1.2 puntos porcentuales e incrementa el
gasto mensual del hogar (total y monetario) en 2.185 y 5.974 soles, respectivamente, mas no de manera significativa.
El programa de transferencias monetarias Juntos parece haber mitigado el efecto negativo del FEN en el gasto de
los hogares y en la probabilidad de ser pobre extremo. La evidencia parece estar indicando que, un aumento del
monto de las trasferencias (principalmente explicado por el Bono Una Sola Fuerza) de estos programas en las regiones
afectadas, disminuye el efecto negativo del FEN sobre el gasto del hogar (total y monetario). El incremento promedio de
38% de las transferencias de Juntos en el 2017 respecto al 2016 en las regiones afectadas se asocia con un aumento
de S/.13.1 en el gasto mensual monetario y de S/.7.2 en el total.
Para algunos hogares el aumento del monto de la transferencia monetaria (Bono Una Sola Fuerza) no fue
suficiente. Para mitigar por completo el efecto del FEN sobre el gasto mensual real (y pobreza), se necesitaría
incrementar las transferencias de Juntos a las regiones afectadas entre 15% y 70%. Esto permitiría a la población
afectada contar con mayor liquidez ante el aumento en los precios de bienes necesarios, especialmente en regiones de
la Costa Norte.
Mapas Sociales de amenazas
Permiten relacionar la información de la población que recibe asistencia del Estado a través de
los Programas Sociales (población en situación de pobreza), con los riesgos de desastres a
través de mapas de amenazas. Los mapas se desarrollaron en base a la siguiente información:
• Amenazas: Base a datos históricos de terremotos, huaycos e inundaciones acontecidos
en el Perú. Información presentada para todo el país a nivel distrital. Se tomó dos
casos de estudio local: Piura y Chosica.
• Usuarios de programas sociales: Se usó la base de datos del Programa Pensión 65, por
encontrarse 100% geo-referenciada.
La finalidad es conocer como los usuarios de los Programas Sociales son amenazados por
eventuales desastres y utilizar esta información, para la toma de decisiones que permita
incorporar la gestión de riesgos en la operatividad de los programas sociales, estimar los
potenciales daños, proveer de información preventiva, entre otros.
Mapa de Peligro Sísmico – Porcentaje de la Población Beneficiaria por Pensión 65
Sismo
El 42% de la población
beneficiaria del programa
Pensión 65 se encuentra en
riesgo alto o muy algo de
sismo (en rojo).
Mapa de Peligro Sísmico – Porcentaje de la Población Beneficiaria por Pensión 65
Huayco o
Deslizamiento
El 1.6% de la población
beneficiaria del programa
Pensión 65 se encuentra en
riesgo alto o muy algo de
deslizamiento o huayco (en
rojo).
Mapa de Peligro Inundación – Porcentaje de la Población Beneficiaria por Pensión 65
Inundación
El 4.5% de la población
beneficiaria del programa
Pensión 65 se encuentra en
riesgo alto o muy algo de
inundaciones (en rojo).
Mapas distritales de Peligro por sismo y huayco o deslizamiento – Porcentaje de la
población beneficiaria de Pensión 65
Huayco- AmazonasSismo-Ancash
Cada uno de los puntos negros en el mapa es un hogar usuario del programa Pensión 65
Mapas distritales de Peligro por inundación – Porcentaje de la población
beneficiaria de Pensión 65
Inundación-Ucayali
Cada uno de los puntos negros en el mapa es un hogar usuario del programa Pensión 65
Mapa local (Chosica) de peligro por huayco o inundación – población beneficiaria
de Pensión 65
Huayco-Chosica
Cada uno de los puntos azules en el mapa es un hogar usuario del programa Pensión 65
Mapa local (Piura) de peligro por inundación – población beneficiaria de Pensión 65
Inundación-Piura
Cada uno de los puntos verdes en el mapa es un hogar usuario del programa Pensión 65
Grupo de Trabajo para el desarrollo de la Estrategia de Protección Social
Adaptativa ante emergencias y desastres
Grupo interno del MIDIS:
• Dirección: Dirección General de Políticas y Estrategias
• Secretaria Técnica: Oficina de Seguridad y Defensa Nacional
Grupo de Cooperantes:
• Sistema de Naciones Unidas y Banco Mundial. Presiden PMA y Banco Mundial
Estrategia de Protección Social Adaptativa a Desastres y
Emergencias del MIDIS
Lineamientos generales para la implementación de la estrategia
1. Fortalecimiento de la organización y gestión institucional
Impulsar la institucionalización de la GRD en los documentos de gestión y planes de desarrollo
del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, a través de:
• Adecuación de los ROF, POIs y PEIs del MIDIS, la elaboración de planes específicos de
GRD y otros de su competencia.
• Definir los mecanismos para asegurar la articulación interinstitucional para concentrar
esfuerzos y recursos en las actividades y proyectos prioritarios en GRD.
• Promover y apoyar la implementación del Presupuesto por Resultados 068 y la
participación en la Estrategia Financiera en GRD.
Estrategia de Protección Social Adaptativa a Desastres y Emergencias del MIDIS
Lineamientos generales para la implementación de la estrategia
2. Modificaciones a los sistemas de implementación de los programas sociales
• Sistema de implementación Identificación y Registro de damnificados
Contar con un procedimiento para focalización, recopilación, registro y procesamiento de
la información requerida para la entrega de beneficios sociales que relación el PGH y el
RNU con con la evaluación de daños y el análisis de necesidades EDAN PERU.
• Mapas sociales de amenazas
Los mapas sociales de amenazas relacionan la información de la población en situación de
pobreza y vulnerabilidad, ya sea a través de la información de la Ficha Socioeconómica
Unica (FSU) o el registro de cada programa social, con los riesgos de desastres.
Estrategia de Protección Social Adaptativa a Desastres y
Emergencias del MIDIS
Lineamientos generales para la implementación de la estrategia
3. Modificaciones a los programas sociales
• Protocolos para asegurar la continuidad operativa de los programas sociales.
• Mecanismos para la activación y desactivación de programas ante emergencias.
• Entrega de apoyos extraordinarios. Estos apoyos deben ser o apoyos extraordinarios,
excepcionales y estrictamente temporales a la población damnificada que se tramitan como
beneficios complementarios, adicionales o especiales (ejemplo Bono Una Sola Fuerza y Cuna
Mas Temporales en albergues)
4. Articulación
Coordinación a nivel territorial entre los programas sociales y otros actores. (Espacios,
Mecanismos e instrumentos).
Gracias
Anexos
Sistematización de la experiencia de respuesta a emergencias y desastres naturales
de los programas sociales del MIDIS y de otras intervenciones públicas
Principales Hallazgos
• La respuesta por parte del Estado durante la emergencia fue limitada. No se contaba con disposiciones claramente
definidas para atender a una emergencia de la magnitud de la ocurrida; además, la capacidad de los distintos
niveles de gobierno no fue suficiente para implementar medidas de reacción ante emergencias.
• La falta de protocolos y lineamientos de respuesta a emergencias limitaron las acciones realizadas por el MIDIS
y sus programas sociales. Esto ocasionó que se implementaran acciones de respuesta una vez ocurrido el desastre
sin planificación previa y con los recursos que se tenían disponibles de manera regular.
• La coordinación entre las entidades a cargo de la respuesta social a la emergencia con las entidades vinculadas
al SINAGERD fue bastante limitada. La magnitud del desastre dificultó las labores de coordinación y, por lo tanto,
la correcta implementación de la normativa.
• Pese a que los gobiernos locales son los llamados a realizar la Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades
no tuvieron la capacidad de hacerlo. Dado los problemas encontrados, se encargó al Instituto Nacional de
Estadística e Informática (INEI) el levantamiento de información de la población damnificada, así como de las casas
y la infraestructura pública, como colegios, postas, comisarías, entre otros, dañadas por el Fenómeno del Niño
Costero, para establecer un Registro Único de Damnificados (RUD).
• El RUD del Niño Costero tuvo una serie de problemas de calidad y adecuación de la información por lo que no
pudo ser usado por muchos de los programas sociales. Los programas Juntos y Pensión 65 no lo usaron para
otorgar su bono extraordinario Una Sola Fuerza dado que hubo problemas en conciliar la información con sus
registros administrativos.
Uso de Herramientas de protección social: Transferencias Monetarias
Principales Hallazgos
• Los programas usados más frecuentemente para responder a desastres han sido las transferencias monetarias.
Los SPS no han sido los únicos sectores que utilizan esta herramienta, existen otros sectores como Vivienda, Educación,
Salud, entre otros, que también hacen uso frecuente de estas herramientas.
• Los programas de transferencias monetarias han debido adecuarse y adaptarse para poder operar en un
contexto de desastre. Sin embargo, no todos los programas tienen institucionalizada y protocolizada su operación o
expansión ante la ocurrencia de desastres, por lo que aún hay muchas mejoras que hacer para que los programas de
transferencias monetarias sean flexibles ante la ocurrencia de un desastre.
• El uso de los programas de transferencias monetarias focalizado en pobreza estructural tiene sus limitaciones. Si
bien el uso de los programas de transferencias monetarias ya establecidos y consolidados ha permitido un canal de
respuesta rápido y eficiente, se debe tener en cuenta que con estos programas no se llega a la totalidad de
afectados. Los beneficios extraordinarios solo llegan a los afectados que pertenecen al programa. Esta es una
respuesta parcial dado que no toma en cuenta a aquellos damnificados que no forman parte de los programas de
transferencias monetarias, pudiendo ocasionar un incremento en la pobreza y desigualdad.
• El registro único de damnificados (RUD) es un elemento central de la respuesta de cualquier gobierno. El RUD
permite identificar claramente a los damnificados, por lo que tener procesos operativos para su ejecución hará el
proceso de respuesta más eficiente y efectivo. En 6 de los 7 casos de estudios analizados, los ministerios sociales o los
organismos a cargo del registro social de hogares han sido los llamados a dirigir o participar del registro de
afectados y damnificados, dada su capacidad institucional. Asimismo, con ello se ha podido complementar la
información que se recoge para el RUD con la información existente en el registro social.
Uso de Herramientas de protección social: Programas Productivos
• Las transferencias monetarias y los programas de empleo temporal son los instrumentos de respuesta a
desastres que han recibido mayor atención de la literatura. Existe evidencia que confirma el efecto protector de
los programas de transferencias monetarias condicionadas sobre la formación de capital humano en el contexto
de shocks.
• El uso y estudio de los programas de inclusión productiva como respuesta a desastres –fortalecimiento de
capacidades productivas de los hogares, vía activos o medios de generación de ingresos (Haku Winay)- es
bastante limitada. Pese a que el rol de estos programas se extiende a las etapas de prevención,
protección/recuperación y promoción/reconstrucción del desastre. El espacio potencial de acción para
intervenciones articuladas (por ejemplo, combinando transferencias, asistencia laboral e inversiones productivas) se
da principalmente en las etapas de prevención y protección/recuperación.
• Se ha encontrado efectos positivos en la articulación de programas productivos (Haku Winay) con otros
programas sociales para la mitigación de riesgos climáticos.
• El 80% de centros poblados Haku Winay se localiza en distritos con recurrencia “Alta” o “Muy Alta” ( Indice
PMA, 2015) de desastres. La adaptación de programas como HW para responder a desastres debe tomar en
cuenta la caracterización del grado de amenaza/exposición frente a desastres naturales de los hogares
beneficiarios.
Uso de Herramientas de protección social: Programas Productivos
• Las sequías y las plagas son los fenómenos que más afectan los hogares HW en términos de hectáreas
afectadas y perdidas. En el caso de distritos HW, las afectaciones en términos de hectáreas (afectadas y
perdidas) se asocia a sequías, plagas, inundaciones, incendios forestales y bajas temperaturas. En términos de
viviendas (afectadas y destruidas) se asocian más fuertemente a fenómenos como inundaciones, lluvias intensas,
sismos, bajas temperaturas y distintas categorías de deslizamientos.
• En los distritos intervenidos por JUNTOS, la tendencia es similar. Este tipo de análisis permite una primera
identificación de los principales riesgos que enfrentan los pobladores de distintas zonas del país, como las
inundaciones en la selva norte y central, las bajas temperaturas en la sierra sur, las sequías en la sierra central, o
los deslizamientos y huaycos en las quebradas de la costa.
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