Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad
(versión resumida)
Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad
CEPAL - UNESCO (versión resumida)
mn Oficina Regional de Educación para América Latina , y El Caribe TSxëâ
Primera edición: 1500 ejemplares Lima, marzo de 1996
Esta síntesis ha sido posible gracias al respaldo financiero de la U N E S C O en el marco de un convenio con TAREA ASOCIACIÓN DE PUBLICACIONES EDUCATIVAS.
Las designaciones empleadas y la presentación de este material no implican la expresión de alguna opinión, cualquiera que sea, por parte de la U N E S C O en relación al status legal de cualquier país o de sus autoridades, o en relación a las delimitacio
nes de las fronteras de cualquier país o territorio.
Los Estados miembros, sus instituciones gubernamentales, instituciones educativas y gremios docentes pueden reproducir total o parcialmente esta obra sin autorización
previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen de tal reproducción a la Oficina Regional de Educación de la U N E S C O para América Latina y El Caribe,
Casilla 3187, Santiago de Chile.
Carátula: Edgar Rueda
© COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMERICA LATINA (CEPAL)
OFICINA REGIONAL DE EDUCACIÓN DE LA U N E S C O PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE.
© De esta edición
OFICINA REGIONAL DE EDUCACIÓN DE LA U N E S C O PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Casilla 3187, Santiago de Chile
TAREA ASOCIACIÓN DE PUBLICACIONES EDUCATIVAS
Apartado 2234, Lima 100, Perú
Prólogo
El consenso alcanzado en torno a que no hay desarrollo econó
mico posible sin una educación equitativa y de calidad se ha
transformado en un mandato impostergable para los países de la
región.
Esta toma de conciencia fue influida en medida importante
por el documento Educación y conocimiento: eje de la transfor
mación productiva con equidad preparado en 1992 conjunta
mente por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)
y la Oficina Regional de Educación de la U N E S C O para América
Latina y El Caribe.
La evidencia de la necesidad de consensos nacionales en
torno priorizar recursos para la educación la producción del co
nocimiento, las actividades de ciencia y tecnología y la partici
pación activa de todos los actores sociales, son elementos bási
cos de la nueva actitud. Estos enfoques reconocen que la educa
ción y la formación de recursos humanos permiten la generación
de capacidades para el desarrollo de las personas y de los países
y que ellas comprenden tanto saberes como habilidades, aptitu
des, destrezas, redes de información, capacidad de innovación y
creación, entre otras.
El impacto e influencia del mencionado documento ha m o
tivado este nuevo esfuerzo de divulgación, conscientes que le
tema interesa tanto a los maestros y profesionales de la educa
ción c o m o a un conjunto cada vez más amplio de instituciones
y personas vinculadas con los procesos de desarrollo (Universi-
7
8 Educación y conocimiento
dades, empresas, organizaciones no gubernamentales ( O N G ) ,
centros de investigación, medios de comunicación, agrupaciones
sindicales, asociaciones de padres, etc.) y que es necesario posi
bilitar que todos los seres humanos accedan a una educación de
calidad, eliminando las desigualdades educativas, garantizando
simultáneamente la formación efectiva de habilidades y destrezas
así c o m o la incorporación del progreso técnico en instituciones y
empresas.
El presente texto es una síntesis del documento de la C E P A L -
U N E S C O y su objetivo es poner los límites del modelo de desa
rrollo vigente en América Latina y hasta fines de los ochenta, uno
de los cuales es el atraso educacional y tecnológico que ha colo
cado a la región en situación de desventaja en la economía inter
nacional.
La segunda parte sitúa el punto de partida para la estrategia
propuesta por la CEPAL y la U N E S C O : el diagnóstico de la situa
ción educativa en la región y el debate actual sobre la formación
de recursos humanos. También se recogen enfoques recientes de
la teoría económica y de gestión empresarial acerca de la educa
ción.
La tercera parte resume la propuesta a nivel de objetivos y
lineamientos, mientras que en la cuarta parte se concreta en tér
minos de medidas y acciones.
Finalmente se aborda el tema de los recursos necesarios para
implementar la propuesta, abordando aspectos de costos y estra
tegias de financiamiento.
Esta síntesis ha sido posible gracias al respaldo financiero de
la U N E S C O en el marco de un convenio con TAREA ASOCIACIÓN DE
PUBLICACIONES EDUCATIVAS. La elaboración de esta síntesis del docu
mento original fue responsabilidad de la investigadora Teresa Tovar
y un equipo de técnicos consultados.
Indice
Prólogo. 7
PRIMERA PARTE.
El contexto latinoamericano. 13
CAPÍTULO I
El desarrollo latinoamericano y la propuesta de transformación productiva con equidad. 15
1. El patrón histórico de desarrollo. 15 2. La transición de los ochenta. 16 3. La propuesta de CEPAL para los años noventa. 17
SECUNDA PARTE.
El punto de partida. 21
CAPÍTULO II.
Educación y recursos humanos en América Latina y El Caribe: tendencias recientes. 23
A . El sistema educativo formal. 23 Crecimiento de la cobertura educativa. 23 Deficiencias en la calidad. 24 Educación y movilidad social. 26 Un estilo de expansión inequitativo. 27 Comparando América Latina con los países desarrollados. 29
B. La capacitación y la educación de adultos. 30 C . La investigación y el desarrollo científico-tecnológico. 33 D . El fin de un ciclo. 34
CAPÍTULO III.
El debate internacional sobre la formación de recursos humanos. 37 A . El cambio tecnológico y la formación de recursos humanos. 37
10 Educación y conocimiento
B. Temas centrales del debate internacional sobre formación de recursos humanos. 39
C . Ocho enseñanzas del debate internacional sobre educación y formación de recursos humanos. 42
CAPITULO IV.
La producción del conocimiento y el desarrollo. 45 A . Los nuevos enfoques de la teoría económica frente a la educación. 45 B. Los aportes de los analistas de la gestión empresarial. 47 C . Los análisis de perspectivas de la educación. 50 Reflexiones finales. 53
Cambio en el rol del Estado. 54 Cambio institucional. 54 Cambios en los lineamientos de política. 55
TERCERA PARTE.
La estrategia propuesta. 57
CAPÍTULO V .
Objetivos, criterios y lineamientos 59 A . Objetivos estratégicos: ciudadanía y competitividad. 60 B. Lineamientos para las políticas: equidad y desempeño. 61 C . Reforma institucional: integración y descentralización. 63 D . El diseño de políticas. 65
CUARTA PARTE.
Políticas para poner en práctica la estrategia. 69
CAPÍTULO VI.
Acciones y medidas. 71 1. Abrir la educación a los requerimientos de la sociedad. 71
Autonomía de las unidades educativas. 71 Mecanismos de regulación pública. 74
2. Asegurar que toda la población esté capacitada para manejar los conocimientos y códigos de la sociedad moderna. 76 Cobertura universal y calidad de la educación básica. 77 Programas de educación y capacitación de adultos. 81
3. Impulsar la creatividad en el uso y difusión de la ciencia y la tecnología. 84
4 . Establecer formas de evaluación de los resultados para estimular una gestión responsable de los centros educativos. 86
5. Apoyar la profesionalización y el protagonismo de los docentes. 88 Procesos de reclutamiento, formación y capacitación de docentes. 89
Eje de la transformación productiva con equidad 11
Asegurar un salario justo y adecuado a la labor docente. 90 El director tiene una nueva función. 91
6. Compromiso financiero de la sociedad con la educación. 92 Mecanismos de asignación del financiamiento público. 94
7. Desarrollar la cooperación regional e internacional. 95
QUINTA PARTE.
Los recursos necesarios. 99
CAPÍTULO Vil. Costo y financiamiento de la estrategia. 101
A . El costo de la propuesta. 102 El costo de un acceso universal a la educación. 103 El costo de impulsar el desarrollo de la ciencia y la tecnología. 106 El costo de una gestión responsable. 107 El costo de un magisterio profesionalizado y protagónico. 107
B. El costo total de la estrategia propuesta. 108 C . Mecanismos y fuentes de financiamiento. 109
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CAPÍTULO I
El desarrollo latinoamericano y la propuesta de transformación
productiva con equidad
1. El patrón histórico de desarrollo
La crisis que atravesó la región en los años ochenta marca el agotamiento definitivo del patrón de desarrollo que se había venido aplicando desde la posguerra, basado en la exportación de productos básicos y la industrialización sustitutiva de importaciones, culminando así un declive iniciado desde fines de la década del setenta.
Durante las décadas precedentes, algunos países alcanzaron un crecimiento aceptable, pero con bajos niveles de equidad, otros tuvieron éxitos en materia de equidad pero no en su dinamismo económico. Desgraciadamente, muchos no alcanzaron ni uno ni otro de los objetivos esperados del proceso de desarrollo, mientras que en otras regiones y en el mismo contexto internacional, varios países de industrialización tardía consiguieron compatibilizar el crecimiento con la equidad.
Al contrastar el patrón latinoamericano con el de aquellos países que se podrían calificar de exitosos en su proceso de desarrollo, además de sus mayores niveles de dinamismo y equidad, quedan en evidencias diferencias nítidas con respecto al proceso de ahorro-inversión, a la formación de recursos humanos y a la difusión del progreso técnico; también la inserción internacional de los países de la región absorben más inversión directa del exterior, registran mayores niveles de endeudamiento externo y reproducen estilos de consumo provenientes de los países desarrollados en más alto grado que en otras latitudes.
15
16 Educación y conocimiento
Sin embargo, la contrapartida que exigiría todo lo anterior -
esto es, una inserción vía exportaciones de creciente compleji
dad- no alcanza en América Latina el dinamismo correspondien
te. Por el contrario, el patrón histórico de desarrollo latinoameri
cano se sustentó, en parte, en la renta de los recursos naturales y
en el endeudamiento externo y en el plano interior, en el des
equilibrio financiero y en el impuesto que representa la inflación,
pilares que se erosionaron progresivamente -en el caso del crédi
to externo el colapso se produjo en 1981- desapareciendo así la
posibilidad de prolongar el patrón de desarrollo ya descrito.
2. La transición de los ochenta
Habiendo establecido esta especificidad regional, resulta posible
comprender mejor por qué la década de los ochenta fue de una
parte una década de malos resultados económicos y sociales, por
lo que ha sido calificada de «década perdida», y de otra fue una
década de transición y de aprendizaje. Para ello debemos a m
pliar necesariamente nuestra mirada y valorar un conjunto de
procesos extraeconómicos.
Si bien es cierto que al final de la década el producto por
habitante y la inversión resultaron inferiores que los alcanzados
en 1980 y la inflación en cambio resulto superior; los años ochenta
fueron también los años en que se presenciaron en la región un
conjunto de procesos de tránsito hacia la democracia, y de valo
ración sin precedentes en la historia política de América Latina
acerca del cumplimiento de reglas democráticas y del respeto a
los derechos civiles y políticos de las personas, aún con todas las
fragilidades y vulnerabilidades conocidas.
Fueron años en los que se produjo un avance muy significa
tivo en la generación de una cultura política marcada por la
búsqueda de concertaciones y también donde se iniciaron lógi
cas de reversión de viejos conflictos armados y rivalidades entre
países de la región, cuyos frutos comienzan a cristalizar en los
años noventa.
En el plano puramente económico, aun cuando de manera
m u y brutal por la crisis existente, los países se han convencido de
Eje de la transformación productiva con equidad 17
la necesidad de mantener equilibrios macroeconómicos, ordenar
sus finanzas y combatir la inflación, procurando introducir al
mismo tiempo cambios profundos en su estrategia de desarrollo,
entendiendo la imposibilidad de continuar orientados hacia aden
tro y exportando solo productos básicos. Al tener que fundar el
servicio de la deuda externa en un fuerte excedente comercial,
los países dieron claras señales de querer corregir su inserción
internacional y orientarse hacía una exportación más compleja.
Sin embargo, durante los años ochenta las economías regionales
basaron su nueva competitividad internacional en una reducción
de las remuneraciones de los sectores más modestos (competiti
vidad espúrea), y no en la incorporación de progreso técnico y
una elevación de la productividad y de las remuneraciones, como
corresponde a una «competitividad auténtica».
D e otra parte, pese a la agudización de la pobreza y la
dualización social, en algunos ámbitos como el de la educación,
si bien se vivió un deterioro cualitativo al que nos referiremos
más adelante, se mantuvieron las tendencias expansivas de la
cobertura ya sea por inercia o por el esfuerzo de la gente, y en el
plano del consumo de comunicación hubo un salto enorme,
generándose una contradicción m u y grande entre la uniformación
de las aspiraciones y la modernización de ciertos comportamien
tos sociales (fecundidad y natalidad) de una parte, y las condicio
nes de vida cada vez más precarias de otra parte.
Los factores señalados -democratización, inserción interna
cional, descenso de las remuneraciones mínimas, aumento de la
cobertura educativa y acentuada masificación de los medios de
comunicación- sugieren que durante los años ochenta los países
de la región experimentaron profundas transformaciones que re
percutirán con gran fuerza en su futuro desarrollo.
3. La propuesta de CEPAL para los años noventa
En los años recientes CEPAL se ha abocado a responder al desafío
de c ó m o avanzar, de manera simultánea, en lograr un crecimien
to ambientalmente sustentable con mayor equidad y democráti
co.
18 Educación y conocimiento
La propuesta central frente a estos desafíos por parte de CEPAL
está contenido en el documento Transformación productiva con
equidad (1990). La idea central, en torno a la cual se desarrollan
todas las otras, señala que la incorporación y la difusión del pro
greso técnico constituye, el factor fundamental para que la región
desarrolle una creciente competitividad que le permita insertarse
de manera exitosa en la economía mundial, y asegurar un creci
miento constante.
La competitividad relacionada con la incorporación del pro
greso técnico significa una fuerte ruptura del espíritu rentista pues
no se apoya en los bajos salarios y en el abuso y la depredación
de los recursos actuales que caracterizaron las ventajas compara
tivas de una «competitividad espúrea» y que hoy frente a las ten
dencias en la economía mundial pierden cada vez más vigencia
y dan la espalda a las tendencias del futuro.
Esta competitividad que se denomina competitividad autén
tica supone contar con recursos humanos en buenas condiciones
y con capacidad de agregar progresivamente valor intelectual y
progreso técnico a su base de recursos naturales, resguardándo
los y enriqueciéndolos.
Alcanzar una competitividad sobre la base descrita supone
un enfoque sistémico del esfuerzo productivo, vale decir que si
bien la empresa es un elemento central, la competitividad inter
nacional estará dada por «el funcionamiento de las naciones»,
incluyendo infraestructura científica y tecnológica, funcionamiento
del Estado, relaciones laborales, niveles de integración social y
sistema financiero, entre otros aspectos.
En este enfoque sistémico el tema de la equidad adquiere
una nueva dimensión. La existencia de una sociedad más equita
tiva, con mayor igualdad de oportunidades y con mayor capaci
dad de integración, con una ciudadanía efectiva en lo económico
y en lo social resulta no sólo necesaria desde las perspectivas
ética y política. Tales perspectivas son naturalmente válidas, la
primera en sí misma y la segunda porque obviamente la estabili
dad política estará siempre bajo amenaza en sociedades con bajos
niveles de integración y altos niveles de pobreza y frustración de
aspiraciones. Lo novedoso es que adquiere una fuerte validez en
Eje de la transformación productiva con equidad 19
el propio terreno de la economía, pues el enfoque sistémico nos
muestra los límites del aprovechamiento de los bajos salarios, la
incongruencia entre la necesidad de recursos humanos capaces
de incorporar progreso técnico y una población en condiciones
de pobreza y con bajos niveles de formación. En el pasado pudo
existir un crecimiento con altos niveles de pobreza, todo indica
que en el futuro ello tiende a no ser posible.
Si bien por definición el enfoque sistémico demanda de la
interacción concertada de todos los elementos y por lo tanto se
requiere de muchas instituciones y muchas políticas, hay un área
que resulta imprescindible para alcanzar el objetivo de basar la
nueva competitividad en la incorporación del progreso técnico,
el área de los recursos humanos: capacitación, educación, cien
cia y tecnología.
Además de una atención prioritaria a inversión en recursos
humanos, la propuesta de Transformación productiva con equi
dad requiere de acciones en otros tres frentes:
a. Esfuerzo interno: es imperativo promover consensos na
cionales alrededor de las políticas, cambios institucionales
y movilización de recursos internos necesarios para llevar
a cabo la transformación.
b. Competitividad, equidad y sustentabilidad ambiental: la
competitividad resultante en una elevación del nivel de
vida, basada en un aumento de la productividad y en la
sustentabilidad ambiental, requiere de un grado razonable
de cohesión social y de equidad, que a su vez no será
posible si no se alcanza una auténtica competividad.
c. Readecuación del Estado: esta nueva fase requiere de un
Estado distinto del anterior, que apoye al sector empresa
rial en la realización de sus responsabilidades propias en
el ámbito productivo, que promueva el establecimiento de
las bases para alcanzar competitividad internacional, y que
impulse una mayor equidad y sustentabilidad ambiental.
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CAPÍTULO II
Educación y recursos humanos en América Latina y El Caribe:
tendencias recientes
Entre 1950 y 1980 el sistema educativo de América Latina crece
significativamente y se eleva el nivel educativo de la población.
Más niños se matriculan y logran terminar la primaria, nuevos
sectores sociales provenientes del campo acceden a la educación
y mayor número de mujeres ingresa al empleo y al sistema edu
cativo. Lamentablemente se incrementan también las deficiencias
en la calidad y en las oportunidades educativas, los sistemas
educativos no logran formar los recursos humanos adecuados para
el desarrollo y los países latinoamericanos quedan en desventaja
frente a la economía internacional.
A . El sistema educativo formal
Crecimiento de la cobertura educativa El crecimiento del sistema educativo se refleja en la disminución
sustantiva del analfabetismo. Si en 1960, 34 de cada 100 personas
eran analfabetas, en 1987 se reducen a 16 de cada 100 personas.
En segundo lugar, la educación primaria o básica se triplica
y cubre a casi toda la población infantil, nueve de cada diez
niños en edad de estudiar primaria están matriculados. Además,
si antes los niños abandonaban la escuela luego de dos o tres
años de estudio, ahora permanecen siete años c o m o promedio.
Estos son promedios generales de educación primaria, se
cundaria y superior en toda América Latina. N o obstante, hay
23
24 Educación y conocimiento
países que permanecen con un mayor atraso educacional, tales
c o m o Guatemala, Haití, República Dominicana, Nicaragua, El
Salvador y Colombia. Así, mientras que en México 99 de cada
100 niños en edad de estudiar primaria están matriculados, en
Haití sólo 47 de cada 100 niños asiste a la escuela primaria.
Por último, se incrementan la educación secundaria, pre«
escolar y la educación superior. La educación pre-escolar crece
siete veces y se torna obligatoria en algunos países. La educación
media se cuadruplica. En 1990, seis de cada diez niños en edad
de estudiar secundaria, están matriculados. La educación supe
rior se sextuplica, pero abarca a un número aún reducido de la
población: 2 de cada 10 jóvenes estudian en universidades o
institutos superiores.
Deficiencias en la calidad Los niños que se matriculan no siempre reciben una formación
adecuada y de calidad. Otros ingresan m u y tarde a la escuela o
se retiran de la misma sin haber culminado los estudios que ga
ranticen la adquisición de habilidades básicas. En la década 1980-
1990 básicas aumentan la deserción, el ingreso tardío a la escue
la y la repitencia. Cinco de cada diez niños abandona la escuela
antes de terminar la primaria porque se ven obligados a trabajar,
mientras que tres de cada diez repiten el año debido a la
malnutrición y a las deficientes condiciones de aprendizaje.
Son menores también los recursos que el Estado destina a la
educación. En consecuencia, la pobreza educativa se acentúa,
disminuyen los salarios de los maestros, se deterioran las condi
ciones de infraestructura educativa y de enseñanza, y desciende
el perfil académico de la profesión docente ya que los mejores
maestros abandonan la profesión, porque no les da para vivir.
La falta de recursos repercute en el estancamiento de los con
tenidos educacionales. El aparato educativo no se innova, sino que
acentúa sus rasgos burocráticos y centralistas, desvinculándose
crecientemente de los problemas sociales del país y de los educan
dos. En este contexto, los niños y jóvenes se encuentran, en el siste
m a educativo, con contenidos obsoletos y tradicionales que no los
capacitan para insertarse en la vida económica y social del país.
Eje de la transformación productiva con equidad 25
La educación primaria no forma habilidades básicas en los
alumnos. Numerosos niños y jóvenes «pasan» por la primaria sin
adquirir aptitudes para la lectura, para comunicarse por escrito y
para cálculos simples. Se trata de los «analfabetos funcionales»
que tienen educación primaria incompleta y de mala calidad y
carecen de las habilidades básicas necesarias para integrarse al
trabajo y a la vida moderna.
El fracaso escolar pone de manifiesto las deficiencias de la
educación primaria. Tres de cada diez niños de primaria repiten
el año y la mitad de los niños repite el primer grado.
Por otro lado, como los contenidos de la enseñanza media
son obsoletos y desvinculados de los cambios que se producen
en la economía y la sociedad, un número elevado de jóvenes
culmina la media y pasa al mercado laboral con una formación
inadecuada y deficiente. A lo largo de los años 1960-1990, en la
mayoría de países latinoamericanos se mantiene la estructura tra
dicional de la enseñanza media con los mismos currículos y
métodos: formación general, normal (formación de docentes) y
técnica. La educación técnica registra baja eficiencia y alto costo
por alumno.
Recuadro II-1 La repitencia
La repitencia en América Latina es una de las más altas del mundo (30%) y es mayor en los dos primeros grados (50%). Debido a la repetición el alumno promedio de primaria permanece siete años en ella pero sólo aprueba cuatro grados. Solo dos países de la región tienen una tasa de repitencia inferior a 10%.
La repitencia se debe a las malas condiciones de vida (nutrición, carencias de vivienda, etcétera) y a las deficiencias pedagógicas (programas de estudios rígidos, escuelas unidocentes, deficiente formación magisterial). Los maestros que se desempeñan en los lugares más exigentes (escuelas rurales bilingües) generalmente son los y menos formados.
26 Educación y conocimiento
Finalmente, la educación superior crece y se masifica, pero
con déficits de calidad. Los que más crecen son los Institutos
Superiores N o Universitarios, ofreciendo carreras cortas técnicas
de dudosa calidad1. Desde los años cincuenta se modernizan
algunas universidades, cambiando la estructura de facultades a
departamentos, dando mayor importancia a las ciencias, y for
mando investigadores y científicos de alto nivel y prestigio inter
nacional. Sin embargo, este aliento modernizador no compensó
el atraso curricular, la baja de las remuneraciones del docente y
la burocratización de la administración universitaria.
C o m o consecuencia, los títulos y certificados de educación
superior fueron perdiendo prestigio y valor económico. Las uni
versidades se estancan y disminuyen su competitividad en el pla
no intelectual.
Educación y movilidad social
En casi todos los países, la educación ha sido un canal de movi
lidad y ascenso social, siendo percibida como un derecho para
todos. La educación favoreció la expansión de las clases medias,
a la vez que posibilitó que sectores emergentes de los estratos
populares se transformaran en semiprofesionales, empleados y
personal de la industria, comercio y servicios.
La convicción «a más educación, mayor desarrollo» alentó
la inversión y el crecimiento educativo. N o obstante, fueron fre
cuentes los desequilibrios entre la oferta escolar y el desarrollo
económico. Mientras que algunos países c o m o el Brasil hay un
crecimiento económico pero una oferta educativa débil, en otros
ocurre lo inverso, es decir, hay un exceso de escolarizados pero
una expansión económica reducida.
La efectividad de la educación como canal de ascenso social
y factor de desarrollo, entra en crisis a partir de los ochenta, cuando
el empleo y el gasto público disminuyen, y son incapaces de
absorber la presión educativa. Aparecen nuevas ocupaciones que
1. En algunos países este tipo de educación superior cubre el 5 0 % de la matrícula (Colombia y Chile).
Eje de la transformación productiva con equidad 27
no tienen relación con la educación ofrecida por el sistema y
disminuyen los beneficios de ingreso a favor de los más educa
dos. La educación va dejando de ser un canal efectivo para ob
tener más ingresos.
Las expectativas por educarse permanecen, pero combina
das con una precaria y difícil inserción en el empleo y en la
economía tienden a generar frustración en la juventud latinoame
ricana, más educada que antes, pero con menores posibilidades
de mejora social.
U n estilo de expansión inequitativo
Aunque más personas tienen acceso a la educación que treinta
años atrás, no todas acceden a una educación de calidad. Hay
diferencias entre las escuelas y los centros educativos, según sean
del sector público gratuito o del sector privado de alto costo; y
también hay un acceso diferenciado a los niveles educacionales,
de m o d o que mientras los estratos pobres acceden a la primaria
masivamente, la educación universitaria y post-secundaria, bene
ficia fundamentalmente a los grupos de ingresos medios y altos.
Se establecen entonces circuitos educacionales diferenciados, de
distinta calidad, que atienden jerárquicamente a diferentes es
tratos sociales.
El rendimiento escolar refleja la diferencia de calidad y opor
tunidades educativas. Problemas c o m o el bajo rendimiento, pro
fesores intitulados, escuelas unidocentes, deserción, repitencia,
se concentran en los sectores más pobres2.
Asimismo, se produce una creciente disparidad entre la edu
cación rural y urbana. El acceso de la población rural a la edu
cación es menor porque asistir a una escuela secundaria supone
para el joven rural desplazarse hasta un centro poblado más gran
de y la deserción por labores agrícolas en varias fases del ciclo
escolar es elevada. El currículo es diseñado en la ciudad y no es
adecuado a la realidad cultural rural y el calendario escolar no
2. En Chile los alumnos de ingresos altos rinden tres veces m á s que los de bajos ingresos. En Uruguay, esta diferencia es hasta de cuatro veces.
28 Educación y conocimiento
contempla los requerimientos del ciclo agrícola. Adicionalmente,
los problemas de calidad son más agudos a nivel rural. La repe
tición en zonas rurales es el doble del promedio (60% en prima
ria).
El atraso educativo rural perjudica la productividad. Esta au
menta en 7%, según estudios realizados, si los trabajadores han
cursado cuatro años de enseñanza básica. Para manejar las nue
vas tecnologías se requiere, al menos, seis años de estudios. Aun
que se ha reducido el analfabetismo y elevado el nivel educativo
de la población rural en la mayor parte de los países, en algunos
c o m o Brasil y Guatemala, se registran altos porcentajes de jóve
nes rurales que sólo tienen tres o menos años de estudios (anal
fabetos funcionales). El grueso de la juventud rural tiene 6 años o
menos de estudios, nivel considerado mínimo para adquirir las
capacidades básicas.
En los años recientes la mujer ha conseguido mayor acceso
a la educación. Las mujeres más jóvenes tienen mayor nivel edu
cativo: más de la mitad de las mujeres de 15 a 19 años tiene
primaria (el doble de las mujeres de 45 o más años). La diferencia
de educación por sexos es también menor en la juventud: en
ambos casos (hombres y mujeres) 5 de cada 10 jóvenes tiene
primaria.
N o obstante, persisten algunas desventajas. En algunos paí
ses el acceso de las mujeres a la educación es todavía insuficien-
Gráfico 11-1
Población según nivel educativo y sexo
(porcentajes)
Sin escolarización. Primaria completa. Secundaria completa e incompleta. Postsecundaria.
15-19 A Ñ O S Horn.
12.8 49.2
32.4 2.3
Muj.
11.8 50.6
32.5 2.6
20-24 A Ñ O S Horn.
13.0 53.1
29.6 8.5
Muj.
13.8 52.7
29.9 7.5
45 A Ñ O S Horn.
31.1 26.1
8.8 4.0
y M Á S Muj.
37.5 23.8
8.9 1.8
H o m .
19.8 41.0
20.2 6.5
TOTAL Muj.
23.1 39.2
20.2 4.6
Fuente: División conjunta CEPAL-ONUDI de Industria y Tecnología y OREALC-UNESCO, 1991.
Eje de la transformación productiva con equidad 29
te. El perfil educacional de la mujer es menor al del hombre en
Bolivia, Guatemala, Perú, Ecuador, Haití, México y Panamá.
Asimismo, el aumento del nivel educativo de la mujer no se
traduce siempre en empleo o mejores ingresos. Las mujeres se
concentran en determinadas carreras. Hay carreras como la inge
niería donde, pese al incremento de la participación femenina,
siguen predominando los varones (de cada 10 ingenieros, 2 son
mujeres), y ocupaciones como la pedagogía o la enfermería don
de 6 o 7 de cada 10 profesionales son mujeres. Asimismo, a las
mujeres se les exige más años de estudio para lograr acceso a las
mismas ocupaciones y las mujeres ganan menos por ocupaciones
y calificaciones similares. Otro problema es que en los textos
escolares persisten contenidos e imágenes discriminatorios.
Comparando América Latina con los países desarrollados Hay diferencias importantes entre el desarrollo educativo de A m é
rica Latina y el de países más desarrollados como los del sur de
Europa y del este de Asia.
En primer lugar, varios países como Japón, Corea (en el Asia),
e Italia, España, y Portugal (en Europa) tienen un alto promedio
de escolaridad básica y media, mientras que en América Latina,
la escolaridad primaria se ha incrementado pero no todos los países
han logrado cobertura suficiente en la educación media. Si en
países como Japón o Italia la escolaridad media se acerca al 100%
en América Latina la escolaridad media oscila entre 13% (Guate
mala) y 56% (Chile). Además, un significativo grupo de países
latinoamericanos no ha completado siquiera la incorporación de
su población a la educación primaria. Los casos más agudos son
Guatemala, Haití, Bolivia, El Salvador, Honduras, República D o
minicana y Brasil. Otros países como Chile, Argentina, México,
Venezuela, tienen más de 90% de tasa de escolarización prima
ria.
En segundo lugar, en Europa y en el este de Asia, está dismi
nuyendo la población en edad escolar básica, de m o d o que un
número menor de alumnos es atendido por más docentes en más
establecimientos. En América Latina, en cambio, el incremento
demográfico es mayor que la oferta educativa. Asimismo, en los
30 Educación y conocimiento
países desarrollados el mayor nivel educativo incidió en una menor
mortalidad y fecundidad, ya que cuanto más educadas son las
personas, cuidan mejor su salud y tienen menos hijos. En Améri
ca Latina, en cambio, abundan las familias numerosas, constitu
yendo una mayor presión demográfica sobre la educación y au
mentando su deterioro. N o obstante hay países c o m o Costa Rica,
Argentina, Cuba, Chile, Panamá y Uruguay que registran un mayor
descenso de la fecundidad y se encuentran en una etapa de «tran
sición demográfica» más avanzada.
En tercer lugar, mientras que en Europa y en el este de Asia la
expansión educativa secundaria y superior se produce después de
culminada la universalización de la enseñanza básica y con recur
sos financieros abundantes; en América Latina, la expansión edu
cativa secundaria y superior se da sin haberse logrado universali-
zar la primaria y con escasez de recursos, lo que afecta su calidad.
B. La capacitación y la educación de adultos
Los programas de educación de adultos en América Latina abar
can: la alfabetización y educación de adultos, la capacitación en
empresas y la capacitación de Institutos Técnicos.
La alfabetización. El analfabetismo se reduce a partir de 19853,
siendo más agudo en Brasil, El Salvador, Guatemala, Haití, H o n
duras y República Dominicana. Hay también problemas de anal
fabetismo entre la población indígena femenina de Bolivia, Ecua
dor, México y Perú. Cerca de la mitad de las personas analfabetas
de la región se concentra en Brasil.
Los progresos en la eliminación del analfabetismo absoluto per
miten concentrar hoy los esfuerzos y recursos en el problema del
analfabetismo funcional. En 1980, 60% de la población mayor de
1 5 años de edad, y cerca de 50% de la población joven (15 a 19
3. Para 1987 existían 42.7 millones de analfabetos en la región (16% de la población de más de 15 años de edad).
Eje de la transformación productiva con equidad 31
años) no había completado la primaria. A partir de la medición de
la calidad de la educación y las tasas de repetición, se aprecia que
la mayor deficiencia está a nivel de la lecto-escritura.
N o obstante, algunas evaluaciones de los programas de alfa
betización y de educación de adultos arrojan resultados negati
vos y muestran sus límites: alcance restringido, problemas de
calidad, ausencia de actividades de postalfabetización, falta de
objetivos ocupacionales y uso de pedagogía tradicional.
La capacitación en las empresas. En América Latina y El Ca
ribe es reducida. El 70% de las empresas mexicanas no tiene
partida específica para esta actividad, capacitando sólo al 10%
de sus trabajadores con un gasto anual menor a 30 dólares por
trabajador. Proyectando las cifras, la inversión en capacitación de
las empresas significa el 0.5% del PBI. Los estímulos fiscales a las
empresas para promover la capacitación han tenido un impacto
m u y limitado y escasa aceptación.
La capacitación en empresas no es sistemática y privilegia
los cursos cortos para responder a las exigencias tecnológicas más
urgentes, en vez de anticipar las futuras demandas de califica
ción. Hay algunos esfuerzos de capacitación de trabajadores,
realizados en forma concertada por el gobierno, los trabajadores
y las empresas (Bolivia), o por organizaciones no gubernamenta
les (El Salvador).
Los cambios tecnológicos y la exigencia de una mayor cali
dad en los productos, van llevando a las empresas más grandes a
incrementar sus actividades de formación de personal en aspec
tos c o m o comunicación, idiomas, computación, etc. La mayoría
de las empresas considera, no obstante, que la capacitación co
rresponde al gobierno y al sistema educativo formal. El resultado
es un círculo vicioso: las empresas lamentan el insuficiente nivel
profesional de sus empleados, pero no gastan en capacitación.
N o se registra una modificación sustancial de la tradicional visión
empresarial con respecto a la capacitación.
Los institutos públicos de capacitación. Son una modalidad
intermedia entre el sistema educativo formal y las empresas. Sur
gen alrededor de 1940 cuando la demanda de mano de obra
calificada no puede ser absorbida por el sistema educativo.
32 Educación y conocimiento
Con iniciativa pública y apoyo empresarial, estos institutos
tienen frecuente manejo tripartito: gobierno, trabajadores y e m
pleadores. Buscan calificar para la industria a los obreros emigra
dos del campo. Los primeros institutos públicos de capacitación
de la región aparecen en el Brasil en 1942. Posteriormente se
reeditan en los demás países con algunas variaciones, ubicándo
se tanto dentro c o m o fuera del sistema educativo: el Servicio
Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) y el Servicio Nacio
nal de Aprendizaje Comercial (SENAC) en Brasil; el Servicio
Nacional de Aprendizaje (SENA) en Colombia; el Instituto Nacio
nal de Cooperación Educativa (INCE) en Venezuela; el Instituto
Nacional de Capacitación Profesional (INACAP) en Chile; el
Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET) en Argentina y
la Universidad del Trabajo en Uruguay.
El número de institutos llegó a ser considerable. Los Institu
tos Públicos de Capacitación consiguieron formar personal califi
cado durante varias décadas y atendieron a sectores excluidos
del sistema educativo4. Posteriormente, estos organismos se
burocratizaron, siendo incapaces de responder a los requerimien
tos productivos. Sus contenidos se volvieron obsoletos a la vez
que afrontaron problemas de financiamiento con la crisis. C o m o
consecuencia, los Institutos Públicos de capacitación redujeron
sus actividades, cambiaron sus modalidades de funcionamiento o
desaparecieron.
En 1987, apenas 2 de cada 100 trabajadores latinoamerica
nos asistieron a cursos de 1 00 horas de duración. Ello equivale a
una capacitación promedio de dos semanas cada 50 años para
cada trabajador latinoamericano y caribeño. El trabajador pro
medio de la región recibe como máximo 4 o 5 semanas de capa
citación a lo largo de su vida laboral.
4. Tras orientar inicialmente sus esfuerzos a formar jóvenes para la industria, estos institutos privilegiaron en una etapa ulterior los objetivos de equidad (capacitación para los que no tienen acceso a la enseñanza formal y program a s sociales para los excluidos del sector moderno de la economía).
Eje d e la transformación productiva c o n e q u i d a d 33
C . La investigación y el desarrollo científico-tecnológico
El esfuerzo en investigación y desarrollo tecnológico de la región
es insuficiente. Durante los años 1960 y 1970, la región elevó el
número de investigadores y el monto de recursos destinados a
ciencia y tecnología. N o obstante, los países de Europa gastan
cinco veces más que los de América Latina en investigación para
el desarrollo. Los países del este asiático gastan 3 veces más de
América Latina por el mismo concepto (Ver gráfico II-2).
En América Latina hay menos científicos y menor número de
graduados universitarios (156 graduados por cada 100,000 habi
tantes en América Latina contra 478 graduados por cada 100,000
habitantes en los países industrializados del Asia. Además, en
América Latina un científico trabaja con escasos recursos, equi
valentes a la tercera parte de los que dispone un científico de los
países desarrollados.
El monto del gasto en l&D (Investigación para el Desarrollo)
por habitante y respecto del Producto Interno Bruto es desigual
entre los países. Las diferencias de gasto en l&D entre los países
más avanzados y los más rezagados de la región es de cinco a
uno. Además, las importaciones de bienes de tecnología avanza
da, descendieron a la mitad en la década 1 879-1989 debido a la
Cuadro II-2
Gasto en Investigación y desarrollo
Indicador A . L . *
Castos l&D/habitante (dólares). 10
Castos en l&D/PIB (%). 0.5
Ingenieros y científicos/100.000 personas PEA. 99
Graduados universitarios/100.000 habitantese. 156
Graduados en ingeniería y tecnología/graduados univers¡tarios(%). 19.5
O C D E *
448 2.5 650 592 15.6
N.E.I.C
23 1.4 115 478 19.6
Sur l.0
44 1.0 185 191
17.5
Fuente: CEPAL/ONUDI . a. América Latina: países de ALADI más Cuba. b. Excluye a España, Grecia, Portugal, Turquía y Yugoslavia. c. Nuevas economías industrializadas del este de Asía. Incluye a Hong Kong, Corea, Singapur, Filipinas y Tailandia. d. Sur de Europa. Incluye a España, Grecia, Portugal, Turquía y Yugoslavia. e. Datos para mediados de los años ochenta.
34 Educación y conocimiento
recesión económica. En contraste, en Asia, las importaciones de
tecnología crecieron en más del 6 0 % en la década de 1980.
Siendo insuficiente, el escaso esfuerzo latinoamericano en l&D
se concentra en un núcleo de universidades desvinculadas del apa
rato productivo y en sectores económicos pocos dinámicos: agri
cultura, silvicultura y pesca. En la industria, donde están los bienes
y con mayor componente tecnológico, la investigación es mucho
menor. El esfuerzo de la empresa privada es débil y el gasto total
en desarrollo experimental representa la cuarta parte del gasto to
tal en investigación para el desarrollo. En los países asiáticos en
cambio, representa la mitad y en los países desarrollados el 59%.
En los países de la región predomina la producción científica
orientada hacia la biología y las ciencias médicas lo que coincide
con la tendencia internacional. N o obstante, la contribución re
gional a las publicaciones científicas es marginal y generada en
pocos países. Sólo uno de cada 100 artículos científicos registra
dos internacionalmente procede de América Latina. Debido al
esfuerzo insuficiente en ciencia y tecnología, América Latina tie
ne menor capacidad de competitividad y menor posibilidad de
incorporar el avance tecnológico a la producción.
D . El fin de un ciclo
En resumen, hay una radical separación entre el sistema de for
mación de recursos humanos y las necesidades del desarrollo, al
punto de volverlo casi impermeable a las inquietudes y desafíos
del nuevo contexto internacional.
Ha habido una expansión educativa pero el perfil educativo
regional continúa mostrando graves deficiencias. La mitad de la
fuerza laboral no ha completado la primaria. La expansión edu
cativa no tuvo vinculación con los requerimientos de la sociedad
y no generó igualdad de oportunidades. Las actividades de capa
citación son limitadas y se han ido separando de las actividades
dinámicas de la economía. La investigación para el desarrollo es
reducida y se da en Areas y sectores poco dinámicos. La adminis
tración de los sistemas de formación de recursos humanos y de
investigación científica se ha burocratizado.
Eje de la transformación productiva con equidad 35
De mantenerse estas tendencias, las proyecciones para la re
gión son negativas. Para el año 2,000 habría 11 % de analfabetos
y 4 0 % de los jóvenes sin primaria completa. El trabajador prome
dio, con primaria incompleta sólo recibiría un mes de capacita
ción mientras que la región sólo contaría con 35.000 ingenieros
y científicos dedicados a la investigación experimental. Se ha lle
gado al tope de un modelo de desarrollo educativo con logros
cuantitativos, a expensas de menoscabar la eficiencia, la calidad
Recuadro II-2 Declaración de Quito
Abril 1991. IV Reunión del Comité Regional Interguberna-mental del Proyecto Principal de Educación para América Latina y El Caribe (Ministros de Educación de los países de la región)
Punto de partida: entrar a una nueva etapa de desarrollo educativo que responda a los desafíos de la transformación productiva con equidad social. Supone:
1. Grandes consensos nacionales para el compromiso de la sociedad con la educación y para la continuidad de las políticas.
2. Transformación profunda de la gestión educativa, articulando la educación con las demandas económicas sociales, políticas y culturales.
3. Mecanismos de concertación entre los diferentes actores (administración pública, organismos no gubernamentales, empresas privadas, medios de comunicación, iglesias, gremios, familias, organizaciones de la comunidad).
4 . Procesos de descentralización, regionalización y desconcentración.
5. Cambios en la pedagogía y contenidos de la enseñanza.
6. Apoyo de la comunidad internacional que ha reconocido la importancia de invertir en las personas (Educación para Todos, Cumbre Mundial a favor de la Infancia).
36 Educación y conocimiento
y la equidad. Se requiere en el próximo decenio, un cambio hacia
un sistema que privilegie la calidad de la enseñanza, la difusión
del conocimiento y la relación fluida de la producción del cono
cimiento con la economía.
La discusión sobre la importancia de la formación de recur
sos humanos está en la agenda de discusión de América Latina.
El desprestigio relativo de las credenciales educativas, no ha puesto
en tela de juicio el papel primordial de la educación en la con
ciencia social de la región, sino que más bien ha reforzado las
demandas de constante elevación del nivel escolar de una gene
ración a otra. Los empresarios y la población empiezan a modi
ficar sus percepciones, y priorizan la educación en sus demandas
e inversiones.
Los cientistas sociales han comenzado a revisar sus modelos
teóricos y empíricos para relacionar educación, economía y so
ciedad. Las autoridades coinciden en la necesidad de reformar el
sistema educativo para enfrentar los desafíos que plantean la trans
formación productiva con equidad. En Quito, en 1991, los Minis
tros de Educación aprobaron una Declaración y una Recomenda
ción (Ver recuadro II-2) que reflejan un cambio radical en las
maneras de enfrentar los problemas educativos. La Declaración
de Guadalajara, suscrita por los presidentes de países de América
Latina y El Caribe respalda el «impulso decidido a la educación
y a la cultura que a la vez que fortalezca nuestra identidad nos
permita bases sólidas para asegurar la inserción adecuada de
nuestros países en un contexto internacional caracterizado por la
innovación científica y tecnológica».
N o obstante, ello debe ser reforzado. La conciencia regional
acerca del carácter central que tiene la formación de recursos
humanos es todavía fragmentaria y no establece una tendencia
sostenida de renovación pedagógica e institucional en los siste
mas educativos de la región.
CAPÍTULO III
El debate internacional sobre la formación de recursos humanos
A . El cambio tecnológico y la formación de recursos humanos
Los países desarrollados dan gran importancia a la formación pro
fesional y capacitación de los jóvenes y al adiestramiento de los
trabajadores para su adaptación a las nuevas tecnologías. Sin e m
bargo sus sistemas de formación profesional y capacitación va
rían entre sí. En Estados Unidos, Japón y Suecia los jóvenes son
capacitados en una misma y única estructura. Alemania, Austria
y Suiza combinan educación con capacitación en la empresa.
Francia, Italia, Inglaterra y los Países Bajos tienen una diversidad
de modalidades de capacitación: escuelas, colleges, capacitación
de aprendices y variados programas de entrenamiento.
Otros países se diferencian por la mayor o menor distinción
en la secundaria entre un primer ciclo de formación general y un
segundo ciclo con funciones vocacionales. En algunos países gran
parte de la formación para el trabajo se realiza en la educación
superior.
Está comprobado que a mayor capacitación mayor produc
tividad, flexibilidad en el trabajo, satisfacción y dedicación de
los trabajadores. Por ello, las empresas desempeñan un papel
cada vez más importante en la capacitación de recursos huma
nos. En la mayoría de los países desarrollados se ha ¡do confor
mando un mercado de servicios de capacitación, con programas
directamente orientados a las empresas y al público consumidor.
37
38 Educación y conocimiento
Las posibilidades de que empresas en un país adopten una
organización más eficiente, están determinadas por la forma en
que funciona su sistema educativo, el de capacitación, y el mer
cado de trabajo. N o se puede aprovechar plenamente el poten
cial económico de las nuevas tecnologías sin introducir cambios
en los sistemas de educación y capacitación. Otras comparacio
nes entre países llegan al mismo resultado: la mejora de la forma
ción de recursos humanos permite optimizar el uso de nuevas
tecnologías.
Recuadro ni-1 Nuevas exigencias educacionales en las empresas
Los trabajadores y obreros de las empresas deben reunir 4 destrezas o aptitudes:
• Capacidad de cumplir simultáneamente con las exigencias de calidad del producto y de plazo de producción (fecha de entrega).
• Capacidad de trabajo en equipo para regular los flujos de producción. Este control de la producción debe hacerse considerando tanto la demanda como la optimización de recursos humanos y materiales de la firma (los obreros pasan a desempeñar funciones que antes realizaban los supervisores).
• Capacidad de innovar y mejorar los procesos de producción.
• Flexibilidad para adaptarse a nuevas normas y situaciones.
Ello implica capacidad analítica, aptitudes para captar y transmitir información, manejo de conceptos. Para la contratación de empleados bancarios en los países de la OCDE por ejemplo, la empresa exige estudios postsecundarios e imparte capacitación adicional a su personal (en conocimiento de mercado y productos específicos, enfoque empresarial, comunicación con los clientes y capacidad de resolución de conflictos).
Eje de la transformación productiva con equidad 39
En la organización del trabajo se registra un cambio. Se está
transitando de una tendencia que refuerza la producción en serie,
con tareas fragmentadas y automatizadas hacia otra de descentra
lización, delegación de responsabilidades, trabajo en equipo e
inversión en capital humano. Actualmente la primera sigue predo
minando en algunos sectores y países, pero la segunda se está ex
pandiendo y tiene cada vez más adhérentes entre los empresarios.
La rapidez de los cambios en los productos y servicios, las
exigencias de calidad, y los ciclos de vida más cortos de los pro
ductos, obligan a desarrollar formas de organización laboral más
flexibles, dando énfasis a las capacidades de comunicación, de
resolución de problemas y a las aptitudes empresariales de los
trabajadores. Se espera que ellos tengan mayores habilidades ge
nerales, capacidad para seguir aprendiendo, y para responder al
cambio (Ver recuadro 111-1).
Las nuevas tecnologías están modificando la estructura del
empleo. La pirámide con muchos trabajadores no calificados o
semi calificados en los niveles inferiores, está siendo sustituida
por una estructura en forma de esfera en la que la mayoría de
trabajadores se concentra en los niveles intermedios de califica
ción. Igualmente, se observa la tendencia hacia unidades de pro
ducción de menor tamaño, menos jerarquizadas y m á s
participativas.
Los recursos humanos pasan a ser, en casi todos los escena
rios empresariales, una nueva variable de la competitividad. Las
empresas deben idear estrategias de inversión, que consideren la
nueva tecnología, la organización del trabajo y la formación del
personal. Han empezado a incrementar sus esfuerzos de capaci
tación en el trabajo, pues allí se perciben más rápidamente los
cambios, y el sistema educativo se ve presionado a transmitir
conocimientos básicos amplios y sólidos a toda la población.
B. Temas centrales del debate internacional sobre formación de recursos humanos
La reforma educacional tiende a ocupar un lugar preponderante
en la agenda política de los países. De hecho, la mayoría de los
40 Educación y conocimiento
países desarrollados la ha iniciado. En todos, el debate es intenso
y abarca los temas que resumimos a continuación.
U n aspecto común que caracteriza a la educación actual es
la duración mayor de la escolarización, lo que refleja una cre
ciente demanda social por educación.
Otra tendencia es a la búsqueda de fuentes alternativas para
el financiamiento de la educación. Disminuye la financiación
pública de la educación y es probable que haya aumentado el
aporte privado de familias y empresas. El sistema formal de capa
citación técnico-profesional de los jóvenes está siendo financiado
crecientemente por el sector público, mientras que las empresas
tienden a aumentar el gasto en la capacitación de sus propios
empleados, para facilitar la introducción de nuevas tecnologías.
Finalmente, en muchos países se hacen esfuerzos para acer
car la educación a la economía, y el sistema educativo a las
empresas, lo que ha generado tensiones en tres niveles.
i) ¿Extensión o profesionalizaron de la enseñanza secun
daría? La competitividad de los países dependen de que
sus trabajadores dispongan a la vez de una amplia for
mación general y de sólidos conocimientos y habilida
des específicos. Por su parte, el ejercicio de la ciudada
nía depende tanto de una cultura participativa c o m o de
la capacidad de autonomía, del acceso a la información
c o m o del juicio crítico. Al mismo tiempo que se refuer
zan conceptos de trabajo en el currículo general, se re
fuerzan componentes de formación general de los pro
gramas de capacitación en empresas,
i i) ¿ C ó m o maximizar la eficiencia y la equidad del siste
ma? La equidad significa la igualdad de oportunidades
de acceso, tratamiento y resultados en la educación. Para
dar mayores oportunidades a los jóvenes, algunos países
están incentivando la prolongación de la escolarización
y organizando programas de capacitación para
desempleados.
La medición de la eficiencia interna del sistema supone
métodos de evaluación del rendimiento. Con criterios de
rendimiento relativamente homogéneos se pueden ubi-
Eje de la transformación productiva con equidad 41
car los centros educativos con mayores problemas, faci
litando así la adopción de políticas compensatorias. El
Estado debe garantizar la eficiencia del sistema educati
vo en su conjunto, estimular la participación de los ac
tores educativos para su mejoramiento y fomentar las re
laciones entre los componentes del sistema,
i i i) ¿Descentralización o integración del sistema educativo?
Todos los países parecen evolucionar hacia una combi
nación de ambos procesos. Se busca, simultáneamente,
la autonomía de la unidad educativa y la existencia de
un sistema integrado hacia dentro. Se quiere asegurar una
efectiva igualdad de oportunidades, manteniendo un sis
tema nacional unitario que evite segregaciones y exclu
siones sociales, étnicas o regionales.
Los países de tradición centralizada buscan favorecer la
diversidad en vez de la uniformidad educacional y perci
ben la diferencia c o m o fuente de enriquecimiento colec
tivo. Ello supone una participación activa de los docen
tes en la definición del proyecto educacional y la valora
ción de las capacidades de liderazgo de los directores de
centros educativos. La autonomía de la unidad educativa
es condición para su adaptación a las diversas y cambian
tes exigencias del entorno. Tiene mayor importancia en
situaciones de heterogeneidad étnica y social.
El desafío es fomentar la descentralización pero asegu
rando su coherencia a nivel nacional y garantizando una
equitativa distribución de oportunidades y resultados.
Tal desafío exige un nuevo papel al Estado que incluye
regulación, evaluación, fomento y financiación.
U n problema común es determinar la responsabilidad que
le cabe al Estado y a las empresas en la formación técni
co-profesional. También delimitar las funciones y compe
tencias de las autoridades centrales, regionales y locales.
La fórmula para superar estas tensiones parece ser la bús
queda de instancias de concertación que permitan parti
cipar a todos los actores en la elaboración y ejecución de
los objetivos educacionales.
42 Educación y conocimiento
C.Ocho enseñanzas del debate internacional sobre educación y formación de recursos humanos
El debate internacional proporciona, al menos, ocho enseñanzas
específicas.
i) Existe una nueva oportunidad para los países de Améri
ca Latina y El Caribe si se otorga importancia a la for
mación de recursos humanos. La educación se ha con
vertido en una prioridad en las discusiones sobre estrate
gias nacionales de crecimiento y desarrollo. Todos los
países están revisando sus sistemas educativos en fun
ción de las nuevas exigencias. Todos detectan deficien
cias, limitaciones y carencias. Las innovaciones y refor
mas están, por eso, a la orden del día.
ii) Nadie innova al margen de sus tradiciones. Las innova
ciones se realizan sobre la base de conocimientos y ex
periencias acumuladas, las tradiciones culturales y las
características de los sistemas educacionales de cada país.
i i i) La concertación y el consenso son condiciones necesa
rias para la estabilidad de las estrategias educativas. Se
requiere concertación entre los diferentes actores que par
ticipan en la educación, la capacitación y la innovación
tecnológica. El consenso puede a su vez influir en la for
m a en que cada uno de los actores define sus orientacio
nes de acción.
iv) Se necesita disponer de gran capacidad de previsión para
concretar estrategias educativas de largo plazo y posibi
litar el consenso de distintos actores. La capacidad de
previsión supone: diagnósticos acertados de la situación
que se desea transformar, conocimiento de las tenden
cias mundiales, existencia de un acuerdo general que
oriente el comportamiento de los actores en función de
metas nacionales, la disposición a asumir riesgos acom
pañada por mecanismos de evaluación adecuados.
v) Los cambios institucionales en las formas de organiza
ción y de gestión de las acciones educativas son priori
tarios para vencer las resistencias de la gestión educativa
Eje de la transformación productiva con equidad 43
tradicional y superar el creciente aislamiento de las es
cuelas frente a las demandas sociales. En un contexto de
rápida transformación, se hacen necesarios mecanismos
institucionales ágiles, flexibles, que garanticen un uso efi
ciente de los recursos disponibles.
vi) La evaluación de resultados es un factor de cambio. Los
cambios no se efectúan ya en base de orientaciones brin
dadas por paradigmas ideológicos, sino a partir de infor
mación confiable sobre el desempeño institucional y los
resultados de las acciones.
vi i) El acceso equitativo a la educación debe ser entendido
c o m o acceso a conocimientos socialmente significati
vos. La experiencia indica que la no consideración de la
equidad educacional produce consecuencias negativas
en el corto, mediano y largo plazo sobre el desempeño
de las sociedades, incluso en el plano económico.
C o m o la equidad ya no es analizada sólo desde el punto
de vista del aumento de la cobertura, el debate está cen
trado ahora en la calidad de la oferta y en la eficacia de
las estrategias para afrontar el problema de los excluidos
de la enseñanza y la capacitación.
vi i i) Prioridad a los resultados del aprendizaje. Los resulta
dos que constituyen exigencias para el desempeño en el
mercado de trabajo y los que son requisitos para el des
empeño ciudadano, coinciden en muchos aspectos, cons
tituyendo un cuerpo común de aprendizajes requeridos,
basado en el dominio de los códigos culturales básicos
de la modernidad y en el desarrollo de las capacidades
humanas para resolver problemas, tomar decisiones y
seguir aprendiendo.
CAPÍTULO IV
La producción del conocimiento y el desarrollo
A. Los nuevos enfoques de la teoría económica frente a la educación
La teoría económica reciente da vital importancia a los recursos hu
manos y señala que el capital humano es un factor de crecimiento
económico que influye en el bienestar de la población en el largo
plazo. Por ello, durante la última década, el tema de la educación y
el progreso técnico está muy presente entre economistas y analistas
de la gestión empresarial de los países desarrollados.
En los años cincuenta y comienzos de los sesenta, la teoría
neoclásica tradicional del crecimiento económico realizó su prin
cipal contribución: medir qué factores influían en el crecimiento
y determinar que, además del capital y el trabajo, la educación y
el progreso técnico tenían influencia decisiva sobre el crecimiento
de los países. Anteriormente el tema de la educación no ocupaba
un lugar importante en la teoría económica neoclásica. Se estimó
que un 87.5% del aumento total de la producción en los Estados
Unidos se debía al progreso técnico. En América Latina, la CEPAL
estima que la contribución de la educación al crecimiento eco
nómico fue entre 27% y 9 % para el período 1950-1989.
Posteriormente, el análisis económico da importancia no solo
al crecimiento económico, sino a la velocidad con que crece la
economía de un país. Se distingue entonces entre el nivel de in
gresos (grado de crecimiento) y las tasas de crecimiento (el ritmo
o la velocidad con la que se crece). N o necesariamente un país
que ahorra más crecerá más que otro.
45
46 Educación y conocimiento
Según la teoría económica neoclásica el progreso técnico es
uno de los factores que influyen en la velocidad del crecimiento
económico. N o obstante se pensaba que la política económica
no podía modificar ni la tasa de crecimiento de la población, ni
el nivel de progreso técnico. Por lo tanto no era posible influir en
la velocidad del crecimiento económico.
Durante la última década, la teoría económica percibe que
el crecimiento de los países no se explicaría sólo por las diferen
tes tasas de ahorro o de acumulación de capital. Según enfoques
más recientes, los nuevos factores que influencian en el ritmo de
crecimiento económico son la acumulación de capital humano,
el aprendizaje, la tecnología y la especialización en la produc
ción. Esta teoría señala que sí es posible influenciar en estos fac
tores de crecimiento y que ello implica que los países den impor
tancia a la producción y acumulación de conocimientos.
Se torna importante, entonces, la inversión en capital huma
no y el monto de los recursos destinados al sector cuya función
es producir capital humano. Cuanto mayor sea la tasa de ahorro
de una economía, se podrán destinar mayores recursos a la inver
sión en capital humano, y cuanto mayor sea la inversión en re
cursos humanos, la productividad aumentará y, por tanto, la ca
pacidad de ahorro también.
Lo que se invierte en capital humano queda acumulado c o m o
saber de los individuos y grupos económicos. Se trata de una
acumulación social, diferente de la acumulación de capital físi
co, que redunda en el futuro desarrollo de un país en la medida
en que el conocimiento de los individuos y trabajadores se pro
yecta más allá de sí mismos: a sus hijos y a su entorno. Por ello
el nivel alcanzado de capital humano de una economía afecta, a
la larga, la productividad de todos los factores de producción y
la eficiencia promedio de una economía.
En segundo lugar, la teoría económica reciente subraya la
importancia del aprendizaje práctico para el crecimiento econó
mico. A la par que los trabajadores producen, manejan un con
junto de información y acumulan experiencias y conocimientos.
Para este enfoque, el aprendizaje se da en la práctica, en el pro
ceso mismo de producción. Se aprende produciendo, haciendo.
Eje de la transformación productiva con equidad 47
Hay bienes o productos cuya fabricación conlleva un mayor apren
dizaje, porque produciéndolos se maneja mucha información y
se adquiere nuevos conocimientos. Según este enfoque, los paí
ses que producen «bienes con alto contenido de aprendizaje»,
tendrán mayores tasas de crecimiento que los países especializa
dos en bienes poco intensivos en aprendizaje.
También se plantea que el aprendizaje será mayor cuando
una empresa o sector se especializa en producir un bien, porque
entonces hay un manejo especializado de información y conoci
mientos en relación a la producción de ese bien. La especializa-
ción en la producción redundaría entonces en una mayor tasa de
aprendizaje, por sectores, con repercusiones sobre el conjunto de
la economía.
B . Los aportes de los analistas de la gestión empresarial
Los analistas de la gestión empresarial de los países desarrollados
también han venido recalcando la importancia de la inversión en
educación, en recursos humanos y en tecnología. Las ideas cen
trales que nos aportan son las siguientes.
En primer lugar, la educación no sólo es importante sino que
es una responsabilidad social y debe ser el objetivo central de
toda sociedad. La sociedad debe preocuparse entonces por nive
les adecuados de educación y por dotarse de instituciones de
educación eficaces y responsables.
Se debe construir «sociedades del conocimiento», donde el
conocimiento sea considerado el factor principal de producción
de riqueza. Esta idea, sustentada por Peter Druker, supone que
los miembros de un país deben tener niveles adecuados de cono
cimiento. En este sentido, las personas necesitan no sólo una
educación básica, sino conocimientos sobre informática y tecno
logía. Ello implica ampliar las fuentes de información y capacita
ción más allá de la escuela y, simultáneamente, renovar el siste
m a educativo.
Los sistemas educativos en países c o m o Estados Unidos, Reino
Unido han sido incapaces de dotar a sus alumnos de las técnicas
más elementales para desenvolverse con eficacia c o m o miem-
48 Educación y conocimiento
bros de una organización, grande o pequeña. Para ello se requie
re capacidad para presentar ideas con brevedad, sencillez y cla
ridad, capacidad para trabajar en grupo y capacidad para dirigir
su propio trabajo.
Para alcanzar estos objetivos y construir «sociedades del co
nocimiento» se necesita implementar cambios en la escuela y en
la educación. Sin embargo, en estas sociedades la educación de
berá ser continua y no centrarse exclusivamente en la escuela.
Las personas continuarán aprendiendo más allá de la escuela, a
lo largo de su vida y en su trabajo. El sistema educativo alentará
a los que hubieren interrumpido la escuela a retornar y acceder
a mayores niveles y grados educativos. Las empresas, además de
proveer de empleo, pueden constituirse en centros educativos,
formando y adiestrando a sus empleados.
Las sociedades del conocimiento deben estar a la altura del
cambio tecnológico. Los nuevos requerimientos planteados a la
educación demandan el uso de las nuevas tecnologías. Más que
un complemento pedagógico, el televisor, el videograbador y la
computadora serán instrumentos importantes de la nueva educa
ción. En el nuevo contexto tecnológico, la labor docente consis
tirá mucho más en reorientar, dirigir, poner ejemplos y animar,
que en transmitir los contenidos de las asignaturas.
Otro planteamiento importante es el de una gestión empre
sarial eficiente y la existencia de un vínculo inseparable entre
educación y estilo de gestión empresarial. Este planteamiento es
hecho por Kenichi O h m a e a partir de la experiencia japonesa.
Japón otorga importancia a la educación primaria c o m o base de
la eficiencia de la gestión empresarial. Así, desde m u y temprana
edad, los niños en el Japón aprenden a trabajar en equipo, respe
tando y ayudando a sus compañeros. La experiencia del Japón
contrasta con la educación occidental la cual, al poner el énfasis
en el desarrollo individual, produce empleados indiferentes al
bienestar de la organización. La ética de los japoneses por el tra
bajo es resultado directo de la orientación de su sistema educa
tivo y el Estado desempeñó un rol central en ello.
En tercer lugar, la educación y la capacitación son factores
decisivos en la generación de ventajas competitivas nacionales,
Eje de la transformación productiva con equidad 49
entre los cuales se encuentran el conocimiento y la investigación.
Para Michael Porter, crear esos factores competitivos y ventajas
productivas, debe ser tarea compartida por el gobierno y las
empresas. Una empresa que invierte en la capacitación de su
personal incentiva la permanencia de éste en la empresa, e inclu
so genera incentivos para que los empleados inviertan en mejorar
sus habilidades. El objetivo de este esfuerzo es garantizar un pro
greso técnico rápido y continuo.
Tan importante como los esfuerzos internos de las empresas
es la existencia a nivel de cada país de centros de información,
escuelas de capacitación, infraestructura e instituciones de inves
tigación que beneficien al conjunto del sector industrial.
Las empresas que deseen ser competitivas tienen la respon
sabilidad de influir en el tipo de programas educativos, en las
orientaciones de la investigación y en la calidad de los servicios
públicos. Hay diversos mecanismos posibles: enviar personal de
la firma a las instituciones de educación existentes, ayudar a los
centros educativos y de capacitación a identificar las necesidades
de la industria, colaborar en el diseño de sus programas de estu
dio, contratar docentes, otorgar becas, aportar equipos e instala
ciones, etc. Otra manera de aportar de las empresas es la crea
ción de departamentos de investigación, en campos vinculados a
su quehacer empresarial.
La participación del Estado en la creación de factores com
petitivos implica que los gobiernos deben asumir la mejora de su
sistema educativo como tema de política económica, no sólo de
política social, establecer políticas que vinculen el sistema edu
cativo con la industria y apoyar los esfuerzos de las empresas en
materia de capacitación. La experiencia de países c o m o Alema
nia, Japón y Corea es ilustrativa a este respecto.
Para Porter, el Estado debe promover estándares educativos
altos y preparar una proporción de estudiantes de alto rendimien
to en ciencia y tecnología. La política educativa debe garantizar
que la docencia sea una profesión prestigiosa, valorada y conve
nientemente retribuida. Todos los países con una política educa
tiva exitosa han logrado niveles altos de calidad, respeto y valo
ración de los docentes.
50 Educación y conocimiento
Asimismo, la educación debe tener una orientación práctica,
preparando a los estudiantes para su capacitación en la industria
o en el trabajo5. Es necesario mejorar la relación entre las institu
ciones de educación y los empleadores. Los centros educativos
tienen que adaptarse a las demandas de las industrias de la loca
lidad y el Estado debe apoyar el esfuerzo privado en capacitación
al interior de las empresas. Debe procurarse una estrecha articu
lación entre el sistema educativo y las empresas o asociaciones
de empresas.
Para aumentar el número de personas especializadas, se debe
estimular el desarrollo de institutos tecnológicos de educación
superior, con niveles de alta calidad y promover políticas de in
migración que permitan el ingreso al país de personas con habi
lidades especializadas.
C . Los análisis de perspectivas de la educación
Algunos análisis de cara al futuro o prospectivos recientes consi
deran a la educación y el conocimiento como el factor más im
portante para el desarrollo. El análisis prospectivo imagina el fu
turo educacional con diferentes rasgos. Veamos las conclusiones
a las que llegan varios autores:
• En el siglo XXI el recurso central será el conocimiento. La
forma de alcanzar el desarrollo ya no será con la explota
ción de materias primas, o con una mayor cantidad de
trabajo, tiempo, espacio o capital. Alvin Toffler afirma que
la importancia del conocimiento seguirá creciendo en el
futuro, siendo fuente de riqueza y de poder. Por ello, la
pugna por el control del conocimiento se intensificará en
todo el mundo. U n objetivo central para los países en
desarrollo es asegurar que todos los ciudadanos, pobres y
ricos por igual, tengan acceso al conocimiento. El conoci
miento es un bien que, a diferencia de la fuerza y la rique-
5. Según Porter, son particularmente importantes las matemáticas, la computación, la escritura, las ciencias básicas y los idiomas.
Eje de la transformación productiva con equidad 51
za, está al alcance de los pobres y puede ser ampliado y
reproducido.
En este contexto, la educación y sus cambios son funda
mentales. Hay que generar una ventaja educativa en los
países. El contenido de la educación debe ampliarse y
hacerse más variado que el actual y la actividad educativa
debe vincularse a cambio tecnológico y a los nuevos medios
de comunicación e informática.
La educación ha pasado a ser una preocupación de los
sectores más avanzados del mundo empresarial. Las em
presas de avanzada hacen una mejor uso del conocimien
to, valorizan la creatividad y la capacidad de resolver pro
blemas en sus trabajadores, y por ello se denominan «em
presas cultas». Una empresa moderna debe preocuparse
por que los conocimientos, en vez de concentrarse en la
cúpula, se difundan entre todo el personal. La meta es una
masa trabajadora mejor retribuida, más reducida, más in
teligente, con capacidad y posibilidad de crear diseños de
nuevos productos, paquetes de informática, avances cien
tíficos, etc.
• La educación para al futuro debe priorizar la capacidad
de dar respuestas y soluciones. La educación se proyecta
hacia la acción, de m o d o que el proceso educativo no el
saber en sí mismo, sino el saber hacer. Este enfoque con
trasta con la orientación del sistema educativo en el siglo
XIX, que privilegiaba las cualidades de orden y mérito en
detrimento de las facultades creativas.
Según Thierry Gaudin, a partir del año 2,000, lo funda
mental será la renovación de conocimientos, la flexibili
dad, el saber hacer y el saber producir, la capacidad para
cambiar de métodos oportunamente. D e acuerdo a ello, el
aprendizaje nunca termina, es una función vital que se
hace permanentemente y será percibido c o m o una necesi
dad por los propios individuos, sin necesidad de que se lo
impongan las empresas o el Estado. En este contexto, el
prestigio del título académico se reducirá; el conocimien
to teórico será reemplazado por la competencia real en la
52 Educación y conocimiento
práctica. Las relaciones autoritarias resultarán casi imposi
bles, el mayor reclamo será el de la iniciativa.
La enseñanza dejará de fundarse en las tradiciones y en la
rutina y se basará en la invención y en la iniciativa, adap
tándose al movimiento y a la complejidad, con el objetivo
de formar espíritus abiertos y capaces de generar solucio
nes. Los nuevos valores del sistema educacional girarán en
torno a la creación, al equilibrio de las relaciones entre
individuos y el respeto al espacio del otro c o m o condición
del respeto al propio.
El sistema educativo se vinculará con los medios de comu
nicación. El mercado de educación se expandirá vertigino
samente y se utilizarán programas con métodos m u y
sofisticados. El encarecimiento de la educación que estos
cambios conllevan, será contrarrestado por el esfuerzo pú
blico, con más recursos, una revalorización de los maestros
y un aumento de la autonomía de los establecimientos.
• En el futuro la desigualdad social en el trabajo se acentua
rá si no se hace un esfuerzo educativo consistente. André
Gorz señala que en la empresa moderna existe un núcleo
de trabajadores estables, al cual la empresa beneficia de
diversas maneras, y otro de trabajadores periféricos. En este
contexto, el cambio técnico provoca la segmentación y la
desigualdad. En investigaciones realizadas en Alemania,
Gorz concluye que en el futuro, de cada 100 trabajadores,
25 serán estables, 25 serán de la periferia estable y 50
tendrán empleos externos y precarios.
Para contrarrestar esta tendencia, se requiere posibilitar que
todos adquieran las competencias necesarias, y, por tanto,
combatir la marginación de capas de trabajadores por efecto
de la lógica productiva. Es central el esfuerzo educativo
para eliminar las disparidades. La generalización de las
competencias y de los altos niveles de calificación es el
medio más eficaz para combatir la dualización de la so
ciedad.
• En el futuro el bienestar de los individuos depende de su
competitividad. Los individuos deben ser capaces de agre-
Eje de la transformación productiva con equidad 53
gar valor a los productos mediante sus habilidades y cono
cimientos. En la sociedad del futuro, el reconocimiento de
este valor será en el mercado internacional.
Robert Reich señala que no todas las personas están en
iguales posibilidades de añadir valor a sus productos m e
diante sus habilidades y conocimientos, porque existe una
división marcada de trabajo en la sociedad moderna. Hay
dos tipos o categorías de trabajadores. D e un lado, quie
nes trabajan en la producción rutinaria estandarizada o en
los servicios. Estos trabajos son simples y repetitivos, re
quieren poco nivel educativo y no están bien remunera
dos. D e otro lado, están quienes realizan una labor creativa
y pensante y son los encargados de identificar y resolver
problemas, generar iniciativas, crear e innovar. Estos traba
jadores son competitivos a nivel internacional, requieren
de habilidades más complejas y obtienen ingresos eleva
dos.
La brecha social entre quienes trabajan en la producción
rutinaria y de servicios y quienes trabajan en la función
creativa tiende a crecer. Los primeros reciben una educa
ción tradicional y los segundos una educación de alta
calidad.
U n a educación que impulse las funciones analíticas y
creativas debe tener las siguientes características: ser fluido
e interactiva, generar una mente curiosa y creativa, desarro-
llar un pensamiento sistémico (capaz de abarcar la
globalidad, el conjunto de la realidad), desarrollar la capa
cidad de experimentación y propugnar el trabajo en equipo.
Reflexiones finales
Recapitulando, en los tres primeros capítulos se analizó la expe
riencia regional en materia educativa, sus logros y límites, viendo
también las enseñanzas que se derivan del debate internacional
sobre el tema de la educación y la formación de recursos huma
nos. El cuarto capítulo muestra la convergencia entre la teoría
económica, la visión de los analistas de la gestión empresarial y
54 Educación y conocimiento
los análisis prospectivos respecto de la importancia del factor
educación en el desarrollo. El conjunto de elementos aportados
por estos capítulos nos llevan a concluir que América Latina y El
Caribe necesitan una transformación profunda en sus formas y
sistemas de educación y de producción del conocimiento.
El futuro de los países de la región depende en gran medida
entonces de la capacidad de adquirir, transmitir y aplicar el cono
cimiento en el trabajo y en la vida cotidiana. Para lograr esto se
requiere diseñar una estrategia adecuada, la misma que es desa
rrollada en los capítulos siguientes. N o obstante, el punto de partida
de esta estrategia son algunos cambios conceptuales importantes,
que resumimos a continuación:
Cambio en el rol del Estado
a. Se ha pasado de considerar a la educación, la capacita
ción y la investigación c o m o actividades separadas y
desvinculadas, a una visión que las integra entre sí y con
el sector productivo.
b. Se ha dejado de lado la idea de una administración buro
crática y rígida de los sistemas educacionales, para pro
mover en cambio su flexibilidad y su constante adaptación
al entorno. El Estado debe dar coherencia a los distintos
sistemas de educación y producción del conocimiento y
evaluar la calidad de sus resultados.
c. Se supera la tendencia de la educación a reforzar las
inequidades, para proponer una educación que, vía la
acción compensatoria del Estado eleve los niveles de equi
dad social.
d. Se relativiza el planteamiento del financiamiento estatal ex
clusivo de las actividades educacionales, para plantear la
búsqueda de diversas fuentes, la contribución de las empre
sas y el compromiso de la sociedad con la educación.
Cambio institucional
a. Se pasa de una visión cerrada de los sistemas educaciona
les, a una propuesta que los abre a los requerimientos de
la sociedad y la economía.
Eje de la transformación productiva con equidad 55
b. Se transita de un enfoque centralista de las actividades edu
cativas, a una visión descentralizada que busca fortalecer
la autonomía de los establecimientos e instituciones dedi
cadas a la producción y difusión del conocimiento.
Cambios en los lineamientos de política
a. Se modifica la visión que priorizaba la oferta educativa, a
la preeminencia de la demanda educacional, es decir de
las necesidades de los usuarios, de los requerimientos de
la sociedad y la competitividad.
b. Si antes se ponía el énfasis en la cobertura educativa, hoy
se coloca la prioridad en la calidad educacional.
c. Se supera la subvaloración de la carrera docente para
resituar el rol de los docentes en el quehacer educacional
y la revaloración de su nivel profesional.
d. Ya no se concibe la acción de capacitación para el trabajo
c o m o actividad separada de la producción. Se asume, por
el contrario, una fuerte vinculación entre educación, ca
pacitación y empresa. El Estado asume una función
compensatoria para atender la capacitación de los grupos
en desventaja.
e. Se ha dejado de lado la consideración de la ciencia y la
tecnología como áreas académicas separadas, para asumir
en cambio un enfoque de la investigación y el desarrollo
c o m o esfuerzo conjunto de universidades, empresas, insti
tuciones, etc.
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CAPÍTULO V
Objetivos, criterios y lineamientos
La estrategia propuesta busca transformar la educación, la capa
citación y el uso de nuestro potencial científico-tecnológico para
alcanzar dos objetivos a la vez: la formación de la ciudadanía
moderna y la competitividad internacional de nuestros países.
La educación y el conocimiento son parte esencial de la iden
tidad cultural de los pueblos. A través de ellos se transmite, forma
y expresa la creatividad de las personas y las sociedades. La es
trategia quiere enriquecer la identidad cultural latinoamericana,
por eso las culturas locales, populares y comunitarias, deberán
tener lugar central en la estrategia y políticas educativas.
La estrategia propuesta supone que la reforma educativa y la
generación y difusión del progreso técnico ayudan a vincular más
estrechamente el desarrollo (crecimiento económico sostenido)
con la democracia (participación ciudadana). La experiencia en
seña que el crecimiento económico es básico para el ejercicio de
la ciudadanía y, la participación ciudadana es importante para
lograr un crecimiento económico sostenido.
En la educación de una ciudadanía moderna son esenciales
la formación de valores y la ética. Lograr un crecimiento con equi
dad y sustentabilidad ambiental requiere de ciudadanos responsa
bles, solidarios y activos en tareas orientadas por un proyecto co
m ú n . La ética no es sólo condición del crecimiento económico sino
que le da sentido a ese crecimiento para que beneficie a todos.
Las políticas que se proponen responden a dos criterios esen
ciales: el de equidad y el de desempeño. La equidad mira hacia
59
60 Educación y conocimiento
la igualdad de oportunidades para acceder a una educación de
calidad, la compensación de las diferencias, reforzando a las lo
calidades y regiones más atrasadas. El desempeño mira hacia la
eficacia (¿se lograron las metas?) y la eficiencia en la ejecución
de los proyectos educativos. Evalúa los rendimientos e incentiva
la innovación.
La reforma institucional es clave para lograr los objetivos de
la estrategia. La estrategia persigue la integración y descentraliza
ción. La integración busca el fortalecimiento de la capacidad ins
titucional de los países para garantizar la equidad y la integración
de todos los ciudadanos a códigos, valores y capacidades comu
nes. La descentralización busca mayor autonomía de los centros
educativos para desarrollar los programas educativos con mayor
pertinencia, responsabilidad por los resultados y eficacia en el
uso de recursos.
A . Objetivos estratégicos: ciudadanía y competitividad
El ejercicio de la ciudadanía no se limita al voto y la igualdad
formal ante la ley, sino que implica cohesión social, equidad en
las oportunidades y los beneficios, y solidaridad. En cuanto a la
competitividad, hay consenso en los países de la región respecto
a fortalecer la inserción internacional, incorporar el progreso téc
nico y elevar la productividad y el nivel de vida de la población.
Para lograr estos dos objetivos estratégicos los sistemas edu
cativos deberán:
- Distribuir equitativamente los conocimientos y el dominio
de los códigos en los que circula la información necesaria
para la participación ciudadana;
- Formar a las personas en los valores y principios éticos, y
desarrollar sus habilidades y destrezas para lograr un buen
desempeño en el trabajo, la vida familiar, el cuidado del
medio ambiente, cultura, participación política y la vida
en comunidad.
- Establecer un nuevo tipo de relación entre la educación y
la producción, que evite reducir la formación a contenidos
puramente instrumentales. La educación ha abarcado siem-
Eje de la transformación productiva con equidad 61
pre una variedad de aspectos: el medio ambiente, la con
cepción del mundo , los valores, las instituciones, la tecno
logía, las capacidades básicas de lectura, escritura y cálcu
lo, la responsabilidad, el uso de la mente y el cuerpo, el
arte, la historia, la enseñanza de comportamientos adul
tos, la ciencia, la seguridad personal, música, juegos, etc.
La educación debe posibilitar una ciudadanía efectiva con
pleno uso del progreso científico en función del desarrollo con
equidad. La incorporación del progreso técnico alude directamente
a la educación. Para que ésta logre avanzar hacia los objetivos de
competitividad y ciudadanía, es necesario utilizar tecnologías
nuevas aceptadas por las mayorías y propiciadas por la educa
ción.
La educación es necesaria para el avance tecnológico. La
producción y utilización de los conocimientos derivados de la
actual revolución tecnológica implica conocimientos, capacida
des y habilidades que deben ser formados por el sistema educa
tivo y de capacitación.
El ejercicio de la ciudadanía depende en gran medida de los
avances en materia de desarrollo tecnológico, en particular en lo
vinculado al acceso a bienes y servicios básicos. Los problemas
de alimentación, salud, vivienda, transporte colectivo, etcétera,
son de tal magnitud en nuestros países, que su solución requiere
del uso intensivo de ciencia y tecnología. Una ciudadanía activa
supone un nivel de participación en las decisiones públicas y en
la producción, que sólo es posible mediante el dominio y acceso
masivo a las tecnologías modernas de producción, información y
comunicación.
B. Lineamientos para las políticas: equidad y desempeño
La equidad implica ¡guales oportunidades para todos de acceso a
una educación de calidad. Es decir, oportunidades semejantes de
tratamiento y resultados en materia educacional.
Para garantizar desempeño y equidad, el sistema de forma
ción de recursos humanos debe estar compuesto por centros
educativos que sean efectivamente iguales en sus aspectos bási-
62 Educación y conocimiento
cos. Sólo así podrán ser medidos por el m i s m o rasero y se les podrá exigir a todos por igual que respondan por sus resultados. Esta igualdad en los aspectos básicos sólo puede lograrse con la activa participación del Estado. U n Estado que compense desigualdades de partida, que equipare oportunidades, que subvencione a los que lo necesitan, que refuerce capacidades educativas en las localidades y regiones más atrasadas.
D e otro lado, el desempeño del sistema educativo es eficaz cuando el país alcanza las metas propuestas en su estrategia de desarrollo. El desempeño tiene que ver, por tanto, con la ejecución de proyectos institucionales y más específicamente, con m e tas, calidad y rendimiento. (Véase el recuadro V-1).
En este contexto el Estado está llamado a fijar metas, evaluar el desempeño y emplear incentivos para aumentar la eficacia y equidad del sistema y reforzar la autonomía de los centros educativos.
Recuadro V-1 La eficiencia como criterio de la política educativa
La eficiencia se asocia muchas veces a la reducción de actividades con criterio de mera rentabilidad económica, a la adopción de medidas de reducción y racionalización de personal, a una evaluación de instituciones limitada al cumplimiento de metas financieras, o a procesos de privatización basado en el supuesto de que las instituciones públicas no pueden ser eficientes.
En este documento, la eficiencia se entiende como un criterio básico de m u y vinculado al de equidad, para formular políticas a fin de alcanzar los objetivos estratégicos propuestos. La eficiencia significa maximización de resultados institucionales con un nivel dado de recursos (eficiencia interna), y relevancia social de los logros para el desarrollo nacional (eficiencia externa).
Eje de la transformación productiva con equidad 63
C . Reforma institucional: integración y descentralización
La estrategia propuesta supone una reorganización de la gestión
educativa para dar mayor autonomía a los centros educativos y,
a su vez, integrarlos en un marco común.
También implica estructurar los procesos de capacitación en
torno de las demandas de la producción y fortalecer los sistemas
nacionales de ciencia y tecnología para incorporar el progreso
técnico a las economías de la región.
Integración y descentralización significan una verdadera trans
formación en la organización institucional de la educación, en
particular en dos planos: centros educativos y sistema de forma
ción de recursos humanos.
Mayor autonomía de los centros educativos. Los sistemas
educacionales podrían ser ágiles y flexibles para responder con
rapidez a los cambios. N o obstante, en la práctica, son rígidos, de
reacciones lentas, impenetrables a las demandas y desafíos exter
nos.
Superar esto supone que cada centro educativo sea conduci
do c o m o un proyecto institucional con libertad de iniciativa y
perfil institucional. La identidad institucional es condición del éxito
educativo. Asimismo los centros educativos deben insertarse en
los medios locales y regionales, pero no confinarse ahí. La edu
cación tiene que mirar siempre más allá del horizonte temporal y
local.
Una verdadera descentralización significa autonomía, pro
yecto educativo, identidad institucional, iniciativa y capacidad
de gestión de los centros educacionales. Centros educativos do
tados de iniciativa, sin la agobiante dependencia burocrática de
un organismo central, estarán en mejores condiciones de respon
der a las exigencias del medio y de asumir la responsabilidad de
los resultados de su actividad.
Actualmente el sistema educativo busca la uniformidad, el
centralismo y la rigidez, elimina así la diversidad. La estrategia
propuesta busca, por el contrario, la autonomía y la gestión en
común del proyecto educativo, creando establecimientos integra
dos, donde efectivamente se trabaje en equipo y se compartan
responsabilidades y desafíos.
64 Educación y conocimiento
Sin embargo la uniformidad formal que caracteriza el grueso
de la actual oferta educativa, coexiste con una pronunciada dife
renciación real en recursos financieros y técnicos. Promover la
descentralización y la autonomía supone entonces, fortalecer las
capacidades locales con medidas destinadas a compensar dife
rencias y a transferir recursos, para lo cual el papel de la adminis
tración central es decisivo.
Coordinación del sistema e integración nacional. El mayor
desafío de la descentralización es c ó m o mantener el nivel de co
ordinación necesario a fin de eliminar las diferencias y asegurar
la cohesión social e integración nacional. La coordinación debe
asegurarse mediante un régimen mínimo, pero eficaz, de regula
ciones públicas, en lo posible ejercidas por instancias locales y
Recuadro V-2 Ventajas y riesgos de la descentralización
Una descentralización mal entendida puede hacer perder coherencia al sistema educativo o considerar no necesaria una estrategia o plan educativo nacional. Puede también entenderse como sinónimo de «privatización» y debilitar innecesariamente las escuelas públicas. Otro riesgo es que refuerce las desigualdades educacionales.
La forma adecuada de entender la descentralización es como un proceso destinado a mejorar la equidad educativa y crear condiciones para una ciudadanía moderna. Ello supone desplazar responsabilidades de arriba hacia abajo, hasta los centros educativos, y aplicar formas eficientes de evaluación de resultados, donde las propias unidades educativas asum e n la responsabilidad por los resultados.
La descentralización debe fomentar la autonomía en pro de la calidad educacional y ser base para construir la identidad cultural de sociedades complejas y plurales. Debe contribuir a elaborar una estrategia de conjunto para el sistema educacional.
Eje de la transformación productiva con equidad 65
regionales. Debe permitir, así mismo, una compensación progre
siva de las diferencias entre los centros educativos. Ello generará
condiciones de igualdad para el ejercicio de los derechos indivi
duales y para una efectiva participación social.
Una estrategia que quiere lograr una mayor homogeneidad de
los resultados educativos mediante el fortalecimiento de las capa
cidades de cada institución, cambia radicalmente el papel de la ad
ministración central del Estado. Al Estado le corresponde conducir
el sistema de formación de recursos humanos, con una visión de
largo plazo; definir los contenidos mínimos de la educación bási
ca, fomentar el acceso equitativo a las oportunidades y compensar
las desventajas de algunos grupos sociales, evaluar los resultados
obtenidos por las unidades descentralizadas y regular el sistema
para que se cumplan sus objetivos. (Véase el recuadro V-2).
D . El diseño de políticas
El éxito de la estrategia propuesta requiere que las políticas que
se diseñen respondan a las características y prioridades naciona
les y se apoyen en consensos entre los principales actores.
Las prioridades y los énfasis serán distintos según las carac
terísticas de los países. Se modificarán, asimismo, las combina
ciones de objetivos estratégicos (ciudadanía y competitividad),
metas de la reforma institucional (integración y descentralización)
y criterios de política (equidad y desempeño), de acuerdo con
ello. El perfil educacional de la población y los requerimientos en
materia de formación y conocimiento, constituyen el punto de
partida para las políticas.
En la región las modalidades de desarrollo de la oferta edu
cativa son muy variadas. Existen países con altas tasas de analfa
betismo y otros cuyos sistemas educativos transmiten contenidos
obsoletos. Igualmente, en un mismo país pueden coexistir una
cobertura incompleta en la enseñanza básica y centros de exce
lencia reconocida en disciplinas científicas. Los países también
difieren en cuanto al dinamismo de su sector productivo. Hay
países que tienen un sector «de punta» en su industria, y otros
donde se combinan sectores innovadores con otros tradicionales.
66 Educación y conocimiento
Entre nuestros países no se detecta ninguno en que se conju
guen un alto perfil educacional con un desarrollo productivo re
levante. La estrategia propuesta intenta abrir un camino que per
mita a los países de América Latina y El Caribe avanzar hacia esa
meta.
Es necesario que la nueva estrategia comprometa a la sociedad
en su conjunto, para lo cual debe ser adoptada por los principales
actores sociales relacionados con el quehacer educacional. U n o de
los mayores obstáculos para la transformación educacional reside,
precisamente, en la ausencia de consensos básicos.
Los acuerdos no suponen unanimidad sino una convergen
cia de voluntades en torno de los principios y orientaciones bá
sicos de la estrategia y de las políticas fundamentales. Supone
además la generación de un clima político e intelectual democrá
tico, propicio a la expresión de esa voluntad en el terreno de las
decisiones y de la práctica.
Los gobiernos deben impulsar iniciativas que congreguen la
participación de los principales actores de la sociedad. El consen
so estratégico debe ser preciso en cuanto a sus objetivos, amplio
en su base de sustentación, y capaz de mantenerse durante el
tiempo que sea necesario para introducir los cambios requeridos.
Las políticas diseñadas se distinguen tanto de las que se im
pulsaron en el pasado (que priorizaban la cobertura y no la cali
dad y no vinculaban educación y producción) como de las que
ahora se preconizan según una «visión radical de mercado» que
no considera metas educacionales de calidad para todos.
Las políticas que se habrán de aplicar en cada subsistema
educativo -básico, secundario, superior, de capacitación y de cien
cia y tecnología- tienen una preocupación común: orientar los
cambios dentro de cada uno de ellos de manera que se vinculen
entre sí y con el sector productivo. Deben, además, satisfacer tres
requisitos:
i) Favorecer reformas institucionales en función de los ob
jetivos estratégicos (ciudadanía y competitividad) median
te la adopción de criterios de equidad y de desempeño;
i i) Promover la interconexión de los subsistemas educati
vos, y de todos ellos con el sector productivo y,
Eje de la transformación productiva con equidad 67
i i i) Contar con el financiamiento necesario para materiali
zar los cambios deseados en cada uno de los subsistemas
educativos,
Durante la década de los noventa se le abre un nuevo espa
cio a la banca de desarrollo para apoyar la inversión en recursos
humanos, el desarrollo científico-tecnológico, la expansión de la
pequeña y mediana empresa, y la relación entre los distintos
subsistemas educacionales.
j L ^ n "" "̂ '— f*
CAPÍTULO VI
Acciones y medidas
Para poner en práctica la estrategia educativa propuesta se re
quieren siete tipos de medidas:
1. Abrir la educación a los requerimientos de la sociedad
Para que el país pueda competir internacionalmente, el Estado
debe priorizar la educación, la capacitación, la ciencia y la tec
nología y, superar el aislamiento que tradicionalmente tuvieron la
escuela y la acción educativa en nuestros países, respecto del
desarrollo económico y del contexto social. Se necesita una re
forma educativa profunda de las instituciones educativas, que
coloque a la educación de cara a la sociedad y cree las capaci
dades necesarias para el desarrollo.
Autonomía de las unidades educativas La reforma educacional implica, como primer requisito, estimular
la autonomía de cada institución y centro educativo. Los contro
les detallados han mostrado su ineficiencia, requiriéndose en su
lugar reglas mínimas y eficaces, en función de los objetivos na
cionales.
La descentralización de la gestión y la mayor autonomía de
cada establecimiento posibilita al director y al equipo docente
definir un proyecto educativo. Para garantizar que dicho proyec
to educativo se adecué a las necesidades de cada zona, el equipo
directivo de cada centro educativo debe asumir la responsabili-
71
72 Educación y conocimiento
dad del proyecto ante un Consejo de Administración, donde es
tén representadas las autoridades locales, los padres de familia,
los alumnos, los empresarios, y las organizaciones de la comuni
dad.
El control de cada centro educativo sobre su quehacer per
mite un mejor uso de los recursos locales. La autonomía educa
tiva tiene, además, un contenido democrático, al estimular la
responsabilidad ciudadana en el manejo de las cuestiones edu
cativas.
El estímulo a la descentralización de la gestión y a la auto
nomía de los centros educativos no significa una dispersión o
desorden, en la medida en que exista, simultáneamente un siste
m a educativo nacional que fije los lineamientos generales de las
políticas educacionales y regule el quehacer educativo. El siste
m a educativo define los contenidos mínimos de los programas de
enseñanza, evalúa el rendimiento educativo y el cumplimiento
de los objetivos globales y dicta las normas necesarias para el
funcionamiento del sistema. Asimismo, asigna los recursos públi
cos necesarios para la educación e incentiva el aporte de los
sectores privados, distribuyéndolos adecuadamente a fin de c o m
pensar las diferencias y desigualdades en el acceso y calidad de
la educación.
Las experiencias regionales de descentralización educativa
no siempre han significado mayores niveles de autonomía para
los centros educativos. Muchas veces se ha puesto el acento en
los aspectos administrativos, descuidando los pedagógicos. Asi
mismo, no se suele tomar en cuenta que hay centros educativos
con pocas capacidades de gestión.
El sistema educativo en los países de América Latina y El
Caribe es m u y centralizado y, por ello, la propuesta de descentra
lización educativa debe enfrentar resistencias por parte de distin
tas instancias y sectores, que sienten amenazados sus intereses o
poderes sectoriales, haciéndose indispensable entonces la capa
citación y participación de las organizaciones en la formulación
de las nuevas políticas educativas. Otra dificultad que traba la
aplicación de la reforma educacional es la existencia de normas
y legislación inadecuadas, que no se adecúa a los cambios.
Eje de la transformación productiva con equidad 73
Por otro lado, hay que tener en cuenta el ritmo con que se
debe efectuar la reforma del sistema educativo. La transición ha
cia un sistema educativo distinto puede ser radical o gradual. En
Argentina el proceso de descentralización duró 36 años, en otros
países la reforma se efectivizó de manera radical, de una sola
vez, y otros donde se aplicaron proyectos experimentales de des
centralización. N o existe una receta única al respecto.
La autonomía de los centros educativos asume característi
cas distintas según el nivel educativo. En la enseñanza básica y
media se registran los cambios más rápidos. La autonomía de las
escuelas y colegios permite que éstos ofrezcan oportunidades
variadas a los alumnos y alternativas educativas distintas y ade
cuadas a cada zona y contexto.
Las universidades y centros de educación superior requieren
autonomía e independencia en la gestión de sus asuntos acadé
micos, administrativos y financieros, a fin de adecuar sus progra
mas a las necesidades del desarrollo y de la economía de cada país.
Debe existir una relación fluida entre las instituciones que educan
y generan conocimientos y los organismos que buscan utilizar esos
conocimientos de manera productiva. Asimismo las universidades
deben atender las nuevas demandas organizando cursos para adul
tos, programas de postítulo, actividades educativas para gerentes
y administradores, cursos de perfeccionamiento y reciclaje, etc. Las
universidades deben ser espacios institucionales para la investiga
ción científica y asegurar una formación de calidad que dé lugar
a focos de excelencia a nivel local, nacional y subregional.
La educación media profesional debe tener un carácter emi
nentemente práctico. La reforma educativa debe fomentar una
estrecha relación entre los liceos profesionales y el medio empre
sarial. Quienes egresen de la educación media profesional o téc
nica deben contar con una formación adecuada en las especiali
dades de mayor demanda en el mercado laboral. En otros casos,
la educación media técnica será una vía para que los jóvenes
ingresen a actividades productivas, previo acuerdo y colabora
ción con las empresas.
También se requiere autonomía en las instituciones de capa
citación técnica, a fin de responder con rapidez a los cambios en
74 Educación y conocimiento
las necesidades de las empresas. Los institutos que imparten ca
pacitación deben establecer relaciones directas y flexibles con las
empresas, en particular con las pequeñas y medianas.
En una experiencia de República Dominicana, hay jóvenes
que se inician c o m o aprendices en una empresa, recibiendo un
4 0 % del salario. Simultáneamente, reciben cursos de formación
en un instituto técnico. Poco a poco van trabajando más tiempo
en la empresa e incrementando su salario. Cuando terminan su
formación, tienen un empleo asegurado. Se trata del «Programa
de Formación Dual» que tiene participación estatal y privada.
Hay países donde existe un esfuerzo definido de reconver
sión o modernización industrial y, entonces, los institutos públi
cos de capacitación deben participar en programas de apoyo a
los cambios. Hay otros países donde las desigualdades
socioeconómicas son m u y grandes y es conveniente que los ins
titutos públicos ofrezcan capacitación a los grupos en situación
de desventaja.
Cuando hay una oferta dinámica de capacitación privada,
los institutos públicos deben regular su actividad y preparar pro
fesores de calidad que puedan enseñar en los institutos privados.
Por el contrario, cuando hay pocos institutos privados de capaci
tación técnica, los institutos públicos deben complementarla.
La reforma educativa también propone mayor autonomía en
las instituciones de ciencia y tecnología que, además de mante
ner una estrecha relación con el sector empresarial, deben fo
mentar la innovación tecnológica.
Mecanismos de regulación pública La innovación requiere condiciones favorables, siendo necesario
reducir las trabas para la libre importación y comercialización de
tecnología y agilizar los procedimientos de registro de nuevas
tecnologías, de pago de servicios tecnológicos, etc. También se
requiere desarrollar una cultura que reconozca la importancia de
la propiedad intelectual.
La mayor autonomía de los establecimientos educativos y
tecnológicos exige la intervención de Estado. El Estado debe au
mentar sus capacidades de conducción, planificación, investiga-
Eje de la transformación productiva con equidad 75
ción y regulación, proporcionando un marco estable de políticas
y reglas de acción de los establecimientos. Corresponde también
al Estado asegurar los contenidos mínimos de enseñanza, espe
cialmente para la educación primaria y media. En México, por
ejemplo, el Estado ha fijado metas de aprendizaje y perfiles edu
cativos para los niños de primaria y contempla la participación
de la comunidad en la definición de estos contenidos.
Es función importante del Estado fortalecer las instituciones
públicas rectoras del sistema tecnológico. Asimismo, se requiere
establecer un sistema público de información, ya que su falta de
información obstaculiza la aplicación de los cambios.
El acceso equitativo a la educación y la eficiencia del siste
m a son responsabilidad del Estado. Se debe evitar que exista cual
quier tipo de discriminación en el acceso a una educación de
calidad, sea por diferencias raciales, de sexo o sociales. Los tex
tos escolares deben eliminar las imágenes y contenidos
discriminatorios y la pedagogía de enseñanza debe fomentar la
equidad entre todas las personas.
Finalmente, también cabe al Estado fijar la duración del ca
lendario escolar, de acuerdo a la realidad del país; y regular en
forma flexible los establecimientos de capacitación y de enseñan
za post-secundaria no universitaria, para garantizar la calidad de
sus certificados y posibilitar su adecuación a las demandas de la
sociedad. En el nivel universitario, en cambio, la reforma apunta
a que las universidades se autorregulen, en tanto que la autoridad
pública incentiva el constante mejoramiento de la calidad, efica
cia y eficiencia del sistema universitario, autoriza la creación de
nuevas universidades y acredita los programas de postgrado.
N o sólo se requiere autonomía para las instituciones educa
tivas y rol rector del estado, sino que se hace necesario estable
cer instancias de relación entre las unidades y partes del sistema
educativo y de formación de recursos humanos. Estas instancias
son de dos tipos: de Coordinación y de Concertación.
La coordinación debe darse, de un lado, entre unidades del
mismo nivel educativo. Una experiencia exitosa es la creación de
núcleos que agrupan a las escuelas alrededor de un estableci
miento central. Ello aumenta el poder de decisión local y dismi-
76 Educación y conocimiento
nuye los costos de operación. De otro lado, también debe existir
coordinación entre los diferentes niveles educativos. La falta de
relación entre la educación pre-escolar y el primer grado de pri
maria o, entre primaria y secundaria acentúa los problemas de
aprendizaje.
La excepción sería la universidad, siendo aconsejable más
bien un desacoplamiento entre ésta y la enseñanza media, pues
sólo una parte de los egresados de secundaria acceden a la edu
cación superior y en la sociedad hay demanda de profesionales
técnicos de mando medio. En esta lógica, las escuelas secunda
rias buscarán formas propias para conectarse con su entorno so
cial y para proporcionar a los estudiantes una formación adecua
da para la d e m a n d a de trabajo. La contraparte de este
desacoplamiento es entonces una mayor coordinación entre la
enseñanza secundaria y el mercado de trabajo, la cual requiere
concertación entre los responsables educacionales y los repre
sentantes del sector productivo.
La concertación debe comenzar en cada establecimiento.
Supone la participación de las organizaciones sociales en el pro
yecto educativo. El objetivo es crear mecanismos que combinen
la intervención preferente de los docentes con la de los demás
agentes representativos de la comunidad, y con la actividad de
regulación y control del Estado. También es necesario fomentar
las instancias de concertación entre empresas en el campo de la
capacitación para reconvertir la mano de obra en un contexto de
cambios tecnológicos rápidos.
Es deseable que cada país cree una instancia de concerta
ción más amplia, para la generación de políticas consensúales en
torno a la formación de recursos humanos que alimente la formu
lación de Planes de Educación.
2. Asegurar que toda la población esté capacitada para manejar los conocimientos y códigos de la sociedad moderna
Toda la población debe adquirir los conocimientos y habilidades
necesarios para participar en la vida pública y desenvolverse pro-
Eje de la transformación productiva con equidad ' 77
ductivamente en la sociedad moderna. Dichas destrezas son la
base para futuros aprendizajes, sea en la escuela o fuera de ella.
Estas capacidades básicas son el manejo de las operaciones
aritméticas básicas; la lectura y comprensión de un texto escrito;
la comunicación escrita; la observación, descripción y análisis
crítico del entorno; la recepción e interpretación de los mensajes
de los medios de comunicación modernos, y la capacidad de
trabajar en grupo.
La sociedad moderna se caracteriza no sólo por el progreso
técnico y la competitividad, sino también por ser un conjunto
orgánico de ciudadanos, capaz de reflexionar sobre sí mismos,
de determinar sus demandas, de integrarse internamente, de re
solver problemas y de responder a los cambios del entorno.
La adquisición de las destrezas mínimas sólo puede hacerse
a partir de la propia identidad cultural, desde la cual se asimilan
creativamente los avances globales de la ciencia y la tecnología.
En América Latina y El Caribe, la identidad latinoamericana y
caribeña, pese a ser pluricultural y heterogénea, posee indiscuti
bles vínculos histórico-culturales y no constituye un obstáculo
para la modernidad. Por el contrario, puede contribuir a una nueva
inserción de la región, más protagónica y auténtica.
Para conseguir que todas las personas manejen los códigos
de la modernidad, se hace necesario universalizar la cobertura de
la escuela primaria para que todos los niños adquieran las destre
zas fundamentales; y desarrollar amplias campañas de educación
y capacitación de adultos para asegurar a la totalidad de la pobla
ción adulta un nivel mínimo de aptitudes básicas.
Cobertura universal y calidad de la educación básica Para muchos jóvenes de la región, la educación básica es una
formación terminal. Por ello es necesario garantizar la cobertura
universal y la calidad de la educación básica, para que todos los
que egresen de la misma adquieran las aptitudes necesarias para
desenvolverse en la sociedad.
N o obstante, hay aún serias insuficiencias en la cobertura de
la educación básica, generalmente en zonas rurales y pobres. Una
primera medida para extenderla, es la expansión de la educación
78 Educación y conocimiento
preescolar, ya que ello beneficia la inserción adecuada y exitosa
en la primaria. Se propone establecer la universalidad y obligato
riedad de la educación a partir de los 5 años de edad. Sí no se
puede establecer la obligatoriedad, se debe emprender una cam
paña de sensibilización para que los padres matriculen a sus hi
jos a temprana edad. Ambas opciones requieren un aumento de
la capacidad del sistema de educación preescolar gratuito. Tam
bién se aconseja tener una cobertura selectiva gratuita o subsidiada
para niños de hogares pobres, de 2 a 4 años de edad, combinan
do el aprestamiento escolar con servicios nutricionales y de salud.
Por otro lado es necesario reformular los métodos pedagógi
cos, los currículos y los materiales didácticos que se usan en la
escuela primaria. Hay que tomar en cuenta que la mayoría de los
niños de nuestros países sólo terminan la primaria y deben adqui
rir en ella las aptitudes y destrezas básicas. Para elevar la calidad
de la educación es necesario revisar a fondo los sistemas pedagó
gicos rutinarios y el carácter pasivo y repetitivo de la enseñanza
tradicional, que conducen al fracaso escolar. Es necesario prestar
especial atención a las metodologías de enseñanza de la lecto-
escritura y cálculo en escuelas donde asisten niños con una tra
dición y acervo cultural diferentes de los reconocidos por el sis
tema.
Los planes de estudio deben estar de acuerdo a ciclos de
aprendizaje. Ello significa reemplazar la secuencia anual de estu
dios e introducir currículos modulares y progresivos, que den al
profesor la posibilidad de adaptarlos al ritmo de aprendizaje de
cada niño.
Una de las experiencias más ilustrativas en este sentido es la
de la Escuela Nueva, en Colombia. Allí, los alumnos estudian en
grupos de tres o cuatro compañeros, con textos de autoformación
y sin tener períodos rígidos de aprendizaje. Cada alumno recorre
a su ritmo un «mapa» en búsqueda del tesoro del conocimiento
personal. Los docentes de la escuela nueva prestan ayuda perió
dica a los grupos de alumnos, y lejos de dedicarse a transmitir
conocimientos, se transforman en guías de grupos de investiga
ción y estimulan en cada alumno su propia experiencia de apren
dizaje. Este programa está diseñado en módulos de autoformación.
Eje de la transformación productiva con equidad 79
Los alumnos adquieren capacidad para diagnosticar y enfrentar
problemas de su entorno, para buscar y procesar información y
para escribir los resultados de su experiencia.
Asimismo, son muy importantes los programas de educación
bilingüe. El uso del idioma materno en los primeros años de es
cuela, combinado con la introducción progresiva de un segundo
idioma, facilita el aprendizaje de los niños bilingües de sectores
pobres. Estos programas requieren capacitación docente y diseño
de materiales didácticos apropiados.
En Ecuador existe un proyecto de La Corporación Educativa
M A C A C , dirigido a la población indígena de habla quechua, que
forma parte del Plan Nacional de Desarrollo. Los contenidos de
las asignaturas se imparten en quechua, en tanto que el castella
no se enseña como segunda lengua, según las necesidades socia
les de contacto intercultural. Estos contenidos corresponden a
diversos campos del conocimiento: ecología, agricultura, gana
dería, salud, historia, artes, leyes, literatura, matemáticas y apren
dizaje del castellano. El programa se apoya en un convenio entre
el Estado y los representantes de las organizaciones indígenas.
Los materiales didácticos tienen gran importancia en la pro
puesta de reforma. Actualmente, la falta de libros de texto eleva
las cifras de fracaso escolar. Para que cada alumno disponga de
textos escolares básicos, el Estado debe garantizar la distribución
gratuita de libros de texto en las escuelas públicas y subvencio
nadas, o bien otorgar un subsidio a las escuelas y/o familias, a fin
de que puedan adquirirlos.
Los libros no son los únicos materiales a utilizar. La educa
ción debe enseñar a conseguir y usar información de diferentes
fuentes: bibliotecas, bancos de datos, manuales, prensa y revis
tas, medios de comunicación, personas especializadas, etc. Ello
puede estimularse integrando a la escuela a profesionales que no
son maestros, pero que poseen un saber y pueden compartirlo,
estimulando la salida de los alumnos a la comunidad para acce
der a otro tipo de conocimientos, fomentando el uso sistemático
de bibliotecas, prensa y demás medios de comunicación para las
tareas escolares, y promoviendo el trabajo de equipo entre los
alumnos.
80 Educación y conocimiento
Los medios modernos de comunicación: la radio, la televi
sión y la computación, tienen especial relevancia, dada su gran
difusión. La escuela debe hacer un uso educativo de estos medios
y enseñar a interpretar críticamente sus mensajes. En Chile, por
ejemplo, se han realizado experiencias de uso educativo de la
televisión. Una de ellas fue la teleserie «Sentencia», en la que se
representaban problemas legales que afectan cotidianamente a la
población urbana de escasos recursos. Otra fue el programa
«TELEDUC», que buscaba una enseñanza de contenidos escola
res a través del juego. También se realizó una campaña de comu
nicación masiva en pro de la lactancia materna, considerando la
mentalidad, la cultura y los códigos de comunicación del desti
natario.
También es aconsejable la educación a distancia. El progra
m a Telesecundaria en México ofrece servicios educacionales en
zonas aisladas y de escasa población. Las clases de las escuelas
de «Telesecundaria» tienen entre 15 y 50 estudiantes, y un solo
televisor. Cada clase dura 1 7 minutos, y su transmisión alternada
hace posible que cada grupo de alumnos pueda volver a mirar
una clase apropiada para su grado cada 50 minutos. En el inter
medio, los maestros revisan las lecciones y supervisan el trabajo.
Durante el año escolar 1989/1990, casi medio millón de niños
participaron en «Telesecundaria.» Es además un programa con
m u y bajos costos de operación.
Otra medida para elevar la calidad de la educación básica es
mejorar la enseñanza de la ciencia, incorporando áreas indispen
sables para la comprensión del mundo y la sociedad modernos.
La enseñanza de las ciencias es también un estímulo a las voca
ciones científicas.
Se hace necesario asimismo establecer incentivos a la asis
tencia escolar, para contrarrestar la inasistencia y la deserción.
Ello implica adaptar el calendario escolar a la economía local,
especialmente en zonas rurales, dejando libres las temporadas de
feria y cosecha, tal como sucede en Uruguay por ejemplo, donde
las clases en zonas rurales empiezan a las 10 de la mañana, en
Cuba, Costa Rica y Guatemala donde las vacaciones coinciden
con la zafra y la cosecha; o en Bolivia donde los maestros de un
Eje de la transformación productiva con equidad 81
proyecto educativo se desplazan junto con los trabajadores a sus
zonas de trabajo.
En las zonas más pobres, los incentivos a la asistencia esco
lar deben ser más directos y atender los problemas de alimenta
ción y salud de los niños que deben ir a la escuela, lo que ade
más mejora la capacidad de aprendizaje de los alumnos.
Otro incentivo es realizar campañas de sensibilización res
pecto de los beneficios de la educación. También es posible, en
áreas urbanas, dar mayor financiamiento público a las escuelas
que logren atraer a un mayor número de alumnos.
Programas de educación y capacitación de adultos
Dos aspectos complementarios para contrarrestar las deficiencias
del sistema educativo son el impulso a los programas de capaci
tación de adultos y la implementación de programas de educa
ción focalizados en los sectores de mayor desventaja.
Así, por un lado, es necesario impulsar y renovar los progra
mas de educación y capacitación de adultos, que refuercen sus
aptitudes básicas. Casi el 50% de los trabajadores en América
Latina son analfabetos totales o funcionales, es decir, no han te
nido acceso a la educación formal o no han permanecido en ella
el tiempo suficiente c o m o para aprender a leer, escribir y contar
con soltura6. Los programas de capacitación que se les destinen
deben incluir cursos de reforzamiento en materias básicas.
Los programas de educación y capacitación de adultos de
ben ser cuidadosamente diseñados para evitar errores como la
desvinculación entre las acciones de educación y la realidad social
de los alumnos. Además deben tener perspectivas de corto plazo
y prever instancias de evaluación.
En países donde el analfabetismo absoluto o funcional es ge
neralizado, es recomendable realizar campañas masivas de alfa
betización y enseñanza básica, con un amplio consenso político,
6. D a d o que no existen mediciones más precisas, se suele considerar c o m o analfabetos funcionales a las personas con menos de tres años de educación formal.
82 Educación y conocimiento
apoyo de los medios de comunicación social y asistencia interna
cional. Así por ejemplo, el Arzobispado de El Salvador tiene un
Programa de Educación Básica de Adultos para contribuir a la
solución del problema del analfabetismo en el país que conjuga
tres elementos pedagógicos: la radio, el material educativo y un
monitor guía. Las lecciones radiales son transmitidas diariamente
en tres horarios, y son apoyadas por el material educativo que
recibe el educando. Una vez a la semana se transmite un progra
m a educativo dirigido exclusivamente a los monitores guías. Los
domingos se transmite una revista dominical.
En los demás países, los programas para adultos deben diri
girse a grupos claramente delimitados y estar asociados a la ca
pacidad de generar ingresos. Los programas destinados a la po
blación ocupada deben contar con la colaboración de los empre
sarios y el apoyo financiero público. La experiencia muestra que
es posible concitar la participación de los empleadores y los
educandos, en la medida en que los programas tengan objetivos
precisos.
En Belo Horizonte, Brasil, la empresa Renascença Industrial
ha iniciado en 1991 un programa para completar los estudios
primarios de sus trabajadores, ya que el 60% no ha terminado
educación primaria, y está en desventaja en el uso de las nuevas
tecnologías de producción. Las clases son impartidas en horarios
flexibles, dentro de la empresa y financiadas en un 70% de sus
costos por la empresa. En Cuba la empresa Flota Cubana de Pes
ca impulsó un programa de capacitación para los pescadores
teniendo en cuenta las dificultades de falta de hábitos de estudio,
el rigor de la faena de trabajo y las prolongadas estancias en alta
mar. Se promovió estudios de historia y geografía que ampliaron
el conocimiento de los trabajadores sobre los países que tenían
que visitar por razones laborales y se ofrecieron recursos didác
ticos para apoyar las clases durante la campaña de pesca.
Por otro lado, además de todo lo anterior, es necesario esta
blecer programas de capacitación para los sectores marginados
o vulnerables como los desempleados, los trabajadores de las
pequeñas y medianas empresas y los que laboran en el sector
informal.
Eje de la transformación productiva con equidad 83
Las pequeñas empresas tienen resistencias a la capacitación,
derivadas entre otras cosas de su tradicional desconfianza con
respecto a la formación de recursos humanos y a las nuevas tec
nologías. Los directivos de estas empresas perciben una serie de
obstáculos para llevar adelante tareas de capacitación de su per
sonal. El sector público debe persuadir a los gerentes o propieta
rios de estas empresas de los beneficios de la capacitación ya que
la insuficiencia de capacitación de su personal afecta su capaci
dad gerencial, a la vez que mostrar su viabilidad. Las formas
posibles de capacitación para la pequeña empresa son varias:
seminarios, difusión de información técnica, publicación de in
formes periódicos sobre el mercado de capacitación, programas
piloto en sectores o regiones seleccionados. La gestión de las
unidades de capacitación debería ser descentralizada y, eventual-
mente, transferida a las empresas.
Los talleres públicos de capacitación-producción en Costa
Rica ponen a disposición de los alumnos un espacio de trabajo
con instrumentos y equipos, además de supervisores experimen
tados. Los trabajadores pagan una cuota módica y al final, pue
den llevarse a su casa los productos fabricados y venderlos. Es un
programa flexible, que no exige requisitos de ingreso, y tiene li
bertad de horario. Promueve la adquisición, por parte de los
beneficiarios, de sus herramienta básicas, lo que les permite tra
bajar en forma independiente una vez concluida la capacitación.
La mayoría de los usuarios son mujeres jefas de hogar de bajos
ingresos.
En el caso del sector informal y de la microempresa, los
programas que se formulen tienen que adaptarse a las caracterís
ticas culturales y educativas del sector y adoptar formas y moda
lidades desescolarizadas, flexibles y ajustadas a los intereses,
posibilidades, horarios y recursos de los grupos beneficiarios. En
el caso rural es recomendable el uso de unidades móviles de
capacitación. Es aconsejable que los capacitados perciban un
ingreso por un ingreso durante su formación y que se otorgue
becas o créditos para compra de materiales.
Los programas para desempleados, por lo general se dirigen
a jóvenes sin experiencia laboral o a trabajadores desplazados
84 Educación y conocimiento
buscan dar capacitación adecuada que permita a los trabajadores
insertarse en el trabajo y la producción. En Chile se estableció un
programa que otorgaba un subsidio de cuatro meses para jóvenes
desempleados ofreciéndoles cursos de capacitación en institucio
nes y en empresas, estimulando también el empleo por cuenta
propia.
3. Impulsar la creatividad en el uso y difusión de la ciencia y la tecnología
El potencial tecnológico de un país depende de su desarrollo edu
cativo. U n país puede utilizar las nueva tecnologías y crear otras
si logra un alto nivel educacional y tiene capacidad de investiga
ción. La política de ciencia y tecnología es por ello m u y impor
tante.
Hay cuatro áreas de política tecnológica: la adquisición de
tecnología extranjera adecuada, el uso y difusión racional de las
nuevas tecnologías, el mejoramiento y desarrollo de tecnologías
y la formación de recursos humanos para todo lo anterior. En el
caso de América Latina y El Caribe, se recomienda fortalecer varios
aspectos relacionados al desarrollo tecnológico.
En primer lugar, nuestros países podrían crear más tecnolo
gía y venderla a otros países en el mercado mundial. Algunos
países de la región han establecido incentivos para las institucio
nes de educación superior y para los centros tecnológicos, a fin
de que desarrollen mejor su trabajo. Estos incentivos consisten en
mejores salarios o facilidades para la venta o transferencia de
tecnología.
Hay países que dan formación postsecundaria a egresados
de técnica media, con menciones en áreas industriales específi
cas. Es recomendable fortalecer o crear posgrados y laboratorios
en disciplinas como diseño industrial, gerencia de la producción,
gestión tecnológica e ingeniería de materiales. En México se ha
creado un registro de instituciones de postgrado de excelencia en
disciplinas científicas y se dan becas a los mejores estudiantes.
También es necesario mejorar la gestión de los centros tec
nológicos públicos. Ello supone, entre otras cosas, dar formación
Eje de la transformación productiva con equidad 85
gerencial a sus directores y mandos medios, y propiciar la parti
cipación de empresarios en sus consejos de administración.
Al mismo tiempo que se fortalece la oferta tecnológica de un
país, se debe agilizar la transferencia de tecnologías extranjeras
y aprovecharlas para el propio desarrollo. Esto se puede lograr,
contratando servicios técnicos, ofreciendo créditos para apoyar la
modernización tecnológica, y fomentando grupos gerenciales
tecnológicos de trabajo a nivel de empresas o de ramas industria
les.
El P N U D (Programa de las Naciones Unidas para el Desarro
llo) y la CEPAL formaron «grupos gerenciales tecnológicos» en
algunos países c o m o República Dominicana, para fortalecer su
potencial tecnológico. Estos grupos impulsan el financiamiento
de proyectos de modernización tecnológica y de formación de
científicos y técnicos. También promueven la adquisición de equi
pos de computación, la aplicación de pruebas de calidad y la
suscripción a revistas de información tecnológica.
Asimismo, es útil complementar la oferta tecnológica nacio
nal con el aporte de científicos nacionales residentes en países
desarrollados. En Uruguay y México se han desarrollado políticas
para fomentar el retorno de científicos nacionales que emigraron
a otros países ofreciéndoles mejores condiciones de trabajo cien
tífico, creando cátedras de excelencia en las instituciones de mayor
prestigio, etc.
Es vital también que exista un vínculo entre quienes ofrecen
tecnología y quienes la demandan. Diversas instituciones hacen
posible este vínculo y por ello se denominan «agentes de enlace
tecnológico». Entre estas instituciones que actúan como agentes
de enlace están por ejemplo los Centros de Gestión Empresarial
que fomentan una mayor eficiencia empresarial y establecen for
mas de cooperación entre empresas pequeñas y medianas. Tam
bién existen Centros que apoyan la relación de las empresas con
el comercio y la tecnología internacional, Centros de Asistencia
Técnica y Diseño Tecnológico y Centros de Certificación de Ca
lidad. Existen también compañías que reúnen un capital da base
o «capital de riesgo» c o m o apoyo a las empresas tecnológica
mente promisorias.
86 Educación y conocimiento
Por otro lado a nivel educativo, hay instituciones que ofre
cen capacitación a ejecutivos a fin de elevar su competitividad,
programas para estudiantes que se orientan a la formación de
empresas de base tecnológica, centros de adiestramiento técnico
para obreros, programas de educación a distancia para pequeños
empresarios, etc. En algunas universidades se crean oficinas que
facilitan la transferencia de la tecnología que se conoce y desa
rrolla en la Universidad a las empresas. También dan servicios de
información tecnológica y asesoran investigaciones científicas.
En muchos países se realizan ferias y exposiciones tecnológi
cas que dan a conocer los avances científicos y tecnológicos de los
distintos países o de diferentes ramas productivas o industriales.
Para favorecer el desarrollo tecnológico de los países lati
noamericanos es necesario además establecer conexiones entre
las instituciones educativas y científicas y las empresas y grupos
productivos. Para ello se recomienda fomentar las actividades de
investigación al interior de las empresas, dándoles apoyo crediticio
y facilidades tributaria. También es aconsejable que algunas e m
presas apliquen, a m o d o de experiencia piloto, los descubrimien
tos hechos en los laboratorios.
Otra medida adecuada para vincular la producción con el
avance tecnológico es establecer parques científicos industriales
vinculados a universidades. También resulta eficaz «premiar» a
los investigadores que crean tecnologías, dándoles parte de bene
ficios económicos que ellos mismos contribuyen a generar.
4. Establecer formas de evaluación de los resultados para estimular una gestión responsable de los centros educativos
El buen funcionamiento de un sistema educativo descentralizado
requiere un eficaz mecanismo de información y evaluación del ren
dimiento escolar y docente. La evaluación no es sólo un instrumento
para medir un mejor desempeño, sino que permite ubicar las escue
las y centros educativos más atrasados y darles apoyo, a fin de dis
minuir las desigualdades y avanzar hacia la equidad educativa. Este
tipo de centros educativos debe contar con apoyo del Estado y de
Eje de la transformación productiva con equidad 87
las autoridades educativas locales en campos c o m o la nutrición, la
ayuda pedagógica y la provisión de materiales didácticos.
Los sistemas de evaluación hacen posible también un mejor
uso de los recursos invertidos en educación y promueven la mejora
de la calidad de la educación y la capacitación.
Lo primero a establecer son sistemas de información y eva
luación de la educación básica y media, a fin de garantizar la
calidad de este nivel educativo que es central en la formación de
habilidades y aptitudes básicas. Los sistemas de medición deben
ser periódicos y medir el cumplimiento de las metas curriculares
centrales y la eficiencia del sistema de enseñanza.
En Chile y México existen estos Sistema de Información y
Medición de la Calidad de la Educación. El sistema mexicano
mide tanto los aspectos formativos y pedagógicos como la rela
ción de la educación con el desarrollo socioeconómico. Utiliza
como metodología la apreciación del docente sobre el logro de
cada objetivo educacional y comprueba ello mediante una en
cuesta a alumnos y docentes. En Chile se mide de un lado la
cobertura, el rendimiento escolar y la eficiencia escolar, pero
también se evalúa el desarrollo personal que resulta del proceso
educativo y la aceptación de la labor educacional.
La Oficina Regional de Educación de la U N E S C O para A m é
rica Latina y El Caribe (ORÉALO tiene también una propuesta de
medición de la calidad de la educación básica en la región que
complementa la medición de adquisición de conocimientos con
una prueba de competencias sociales, destinada a medir la ad
quisición de competencias que sean útiles a los alumnos en su
vida cotidiana. Al ser evaluados escuelas y centros educativos
periódicamente los directivos de los mismos asumen con mayor
seriedad su trabajo y se hacen responsables de los resultados
educacionales alcanzados por la escuela o colegio que dirigen.
Otra ventaja de los sistemas de evaluación es que permiten ubi
car claramente donde están los problemas centrales en cada caso
e incluso buscar soluciones en el marco/ de los espacios locales.
Por otro lado, a lo largo de la pasada década, diversos países
han manifestado la necesidad de mecanismos de evaluación del
sistema de educación superior, con el fin de elevar su calidad y
88 Educación y conocimiento
su eficiencia. A este nivel se considera de gran importancia el rol
del Estado c o m o evaluador, lo que no significa sin embargo una
reglamentación burocrática minuciosa sino cierta autonomía para
el desempeño de las instituciones de educación superior. Ello debe
ser complementado con otro criterio central en la evaluación de
la educación superior: el principio de la ética competitiva, es
decir, el estímulo de la competencia real y franca entre docentes
y centros de instrucción superior, con la finalidad de incrementar
la productividad del trabajo docente y de investigación, lo que a
su vez repercutirá en una mayor competitividad internacional.
N o obstante, las instituciones de educación superior no pue
den medirse únicamente en función del concepto habitual de ren
tabilidad, ya que su finalidad no es producir utilidades. La fun
ción cualitativa de la educación es difícil de valorar y evaluar
correctamente. Por ello, los criterios de efectividad y eficiencia
no pueden ser únicamente cuantitativos (indicadores de desem
peño) sino que deban adaptarse a la complejidad del quehacer
educacional de cada centro educativo.
Además de evaluar en qué medida la educación básica y la
educación superior cumplen sus propios objetivos y metas edu
cacionales (eficiencia interna), se hace necesario también medir
su capacidad para impartir una formación que responda a las
necesidades de la sociedad, es decir de los niños, jóvenes y adul
tos que reciben educación y de las empresas (eficiencia externa).
Los indicadores más conocidos para medir la eficiencia externa
son la facilidad de los egresados para insertarse en el trabajo y el
valor de los títulos y certificados de educación.
5. Apoyar la profesionalización y el protagonismo de los docentes
Es necesario dar importancia capital a la profesionalización do
cente. U n sistema eficiente de formación de recursos humanos
impone a los educadores dos exigencias centrales: responsabili
zarse por una educación de calidad y tener capacidad para admi
nistrar en forma autónoma y responsable los establecimientos y
recursos a su cargo.
Eje de la transformación productiva con equidad 89
La profesionalización de los docentes no implica hacer más
rígida la carrera profesional sino, por el contrario, abrir la carrera
magisterial y docente hacia el entorno. Así, para lograr los obje
tivos de descentralizar las escuelas y de relacionarlas con cada
zona y comunidad, es necesario que los educadores sean recep
tivos a los mensajes y demandas externos y estén dispuestos a
trabajar en equipo con personas de otros ámbitos profesionales.
Procesos de reclutamiento, formación y capacitación de docentes Muchos maestros de educación primaria y media no cumplen
con las exigencias mínimas de formación (como por ejemplo,
haber completado la educación media para enseñar en primaria)
y algunos de ellos tienen una experiencia docente valiosa que
podría ser mejor aprovechada. La manera más efectiva de mejo
rar el desempeño de los maestros en ejercicio es realizar progra
mas especiales de capacitación docente, de fácil acceso y con un
sistema de incentivos.
Para mejorar el desempeño de los futuros docentes, la for
mación magisterial no debe concentrarse en una larga formación
académica, sino contemplar una preparación pedagógica más
breve, que incorpore, desde el inicio, prácticas directas, en las
que el alumno-maestro va asumiendo responsabilidades crecien
tes. Los programas de educación a distancia, combinados con
servicios de asesoría profesional, pueden ser parte de un plan de
estudios para la obtención del título docente.
Posteriormente, a lo largo de la vida profesional, pueden ofre
cerse oportunidades flexibles y estimulantes de perfeccionamien
to continuo. Por ejemplo, frecuentes visitas a otros establecimien
tos para conocer diversos métodos de enseñanza o la organiza
ción de talleres regulares de debate, al estilo de la «Escuela Nue
va» en Colombia. Para los maestros de enseñanza secundaria,
cuyas materias se renuevan y cambian con suma rapidez, los cursos
de actualización deberían constituir una norma.
La preparación de los maestros no sólo debe ser académica
sino que debe incluir capacitación en gestión de proyectos edu
cativos a fin de que puedan responsabilizarse conjuntamente con
el director del proyecto educativo de su escuela y de los resulta-
90 Educación y conocimiento
dos educacionales. En el caso de los maestros de educación pri
maria, se podría contemplar además una capacitación en técni
cas de enseñanza simultánea de varios grados, práctica que pre
domina en las zonas rurales de muchos países, donde el maestro
es director y maestro de todos los grados a la vez (escuela
unidocente).
A su vez, los profesores que dominan las lenguas indígenas
deberían recibir una formación especial para la enseñanza bilin
güe. Por último, debería establecerse como una práctica regular,
el entrenamiento de los maestros en el uso de los manuales y
materiales de apoyo docente seleccionados a nivel local.
En el caso de la educación superior es conveniente que los
centros de enseñanza tengan mayor libertad para reclutar docen
tes. La educación técnica y profesional debe contar por ejemplo
c o m o docentes a expertos que provengan del sector productivo.
Asegurar u n salario justo y adecuado a la labor docente La remuneración de los docentes se ha deteriorado fuertemente
durante la década pasada en varios países de la región. Parte del
descenso de los sueldos se debe a que, c o m o resultado del cre
cimiento educativo hay más personas con formación secundaria
que pueden y quieren trabajar como maestros. Ello ocurre inclu
so en los países más desarrollados, donde los educadores ganan
menos en relación a otros profesionales.
El salario del maestro debería asegurar el cumplimiento y
desempeño de la labor docente, es decir contar con un nivel
mínimo de educación, tener dedicación exclusiva y una relativa
estabilidad en el cargo. N o obstante en América Latina y El Cari
be los salarios son totalmente insuficientes y por ello es frecuente
que el maestro trabaje dos o más turnos, prepare rápido y menos
las clases y disminuya su eficiencia en la enseñanza.
Por otro lado, la incorporación de los sueldos del magisterio
en el escalafón general de remuneraciones de la administración
pública, obstaculiza su flexibilidad y su fijación en un nivel efec
tivamente competitivo. Para superar este problema se recomien
da el uso de incentivos y bonificaciones que complementen el
sueldo base.
Eje de la transformación productiva con equidad 91
En la actualidad, la mayor parte de bonificaciones dependen
de la antigüedad en el puesto y sólo unas pocas se establecen
según el desempeño en el cargo o la dificultad de la tarea (por
ejemplo enseñanza en zonas rurales o de frontera). Por ello suele
suceder que los maestros peor remunerados y sin título deben
hacerse cargo de las escuelas y de niños con mayores problemas
y deficiencias.
Se recomienda por tanto el uso de incentivos que se sumen
al sueldo base y que premien el esfuerzo y responsabilidad del
docente, retribuyendo también la labor en actividades especiales
o en zonas desfavorecidas. En varios países de la región están
surgiendo propuestas al respecto. En la República Dominicana,
se ha propuesto la «dignificación del magisterio nacional» y el
establecimiento de incentivos a aquellos maestros que se dedi
quen exclusivamente a la docencia, a los maestros que tienen
mayor grado de formación y para los maestros que trabajan en
zonas pobres urbanas o rurales. En Brasil, se ha propuesto la crea
ción de un sistema permanente y regionalizado de capacitación,
coordinado con las universidades y otros organismos, la realiza
ción de un censo del magisterio, que abarque datos profesionales
y de capacitación, la recuperación progresiva del poder salarial
del magisterio, mediante aumentos diferenciados según titulación,
evaluación de resultados, y condiciones de trabajo.
Además de recomendar los criterios mencionados, se puede
dejar a los establecimientos educativos en libertad para determi
nar total o parcialmente las remuneraciones de sus maestros, en
función de su propio proyecto educativo.
El director tiene una nueva función
Para estimular el desempeño y protagonismo de los docentes, no
sólo es necesario mejorar su nivel de formación y sus condicio
nes salariales, sino que se hace necesario dar importancia parti
cular a la labor del director. La descentralización y autonomía del
quehacer educacional implica un cambio radical en la función
de director de escuela, quien debe asumir su cargo no sólo c o m o
un paso dentro de una carrera, sino como rol de conducción y
liderazgo pedagógico.
92 Educación y conocimiento
Los directores deben tener no sólo la capacidad de dirigir un
proyecto educativo y administrar una escuela, sino que tienen
que ser, a la vez, eficientes organizadores. En la actualidad, la
mayor parte de los directores no cuentan con la preparación
adecuada para ello. Este problema es más grave en las escuelas
urbanas grandes, difíciles de administrar; y en las escuelas rurales
y urbano-marginales, en las que las propias dificultades del pro
ceso de enseñanza complejizan la tarea de conducción.
El acceso a la función de director de escuela debería depender no
sólo de la antigüedad, sino de un proceso de capacitación y certifica
ción. Podría considerarse la posibilidad de separar la carrera de direc
tor de escuela de la de docente, con requisitos adicionales.
Mientras se forman nuevos directores con las capacidades
antedichas, se hace necesario realizar extensos programas de ca
pacitación para los directores en ejercicio para iniciarlos en las
técnicas modernas de gestión de establecimientos educacionales,
en el manejo de problemas y en las tareas de organización.
6. Compromiso financiero de la sociedad con la educación
Las políticas de financiamiento y asignación de recursos para fi
nes educativos deben contemplar 3 aspectos:
Financiamiento amplio y diversificado. En la mayoría de los
países de la región es necesario ampliar el financiamiento públi
co, para lograr una educación de calidad. Este financiamiento
debe ser estable e ir acompañado de un fortalecimiento de las
capacidades de gestión de los Ministerios de Educación.
Independientemente de la necesidad de mejorar el uso efi
ciente de los recursos asignados, se puede proteger ciertas parti
das presupuestarias más vulnerables a las fluctuaciones inespera
das de los ingresos fiscales. Un ejemplo es el gasto en material
didáctico, que ha sufrido recortes drásticos en varios países de la
región en los ochenta, a pesar de su crucial influencia sobre la
calidad de la enseñanza.
Es necesario diversificar las fuentes de financiamiento y com
plementar el esfuerzo público con el privado en el caso de la edu-
Eje de la transformación productiva con equidad 93
cación obligatoria -que debe ser impartida gratuitamente por el Es
tado- pero sobre todo en los demás niveles educativos y en la capa
citación. N o obstante, la casi totalidad del financiamiento de la edu
cación básica y media seguirá realizándose con fondos públicos.
Es recomendable promover diversas formas de contribución
privada, tales c o m o : programas financiados parcialmente por
empresas, aportes a la capacitación, pago de aranceles en los
niveles superiores del sistema, excepciones y estímulos tributa
rios en favor de las personas privadas que hacen donaciones a la
educación, la investigación y la cultura; becas privadas para es
tudiantes pobres y de mérito; becas de la industria para estudios
de doctorado, fondos específicos de mejoramiento de la calidad
educacional, equipos y materiales, programas preescolares en
beneficio de los hijos de sus asalariados, etc.
Además, en varios países se promueve la participación de
fondos públicos locales, que pueden alcanzar volúmenes impor
tantes.
Las universidades e instituciones de formación técnico-pro
fesional tienen mayores posibilidades de obtener aportes del sec
tor privado. La legislación y las políticas estatales deben incentivar
el acercamiento entre estas instituciones y las empresas.
Al contar con más fuentes de financiamiento, las institucio
nes educativas tendrán mayor autonomía y podrán elevar su ca
lidad y rendimiento. Por su parte, la autoridad pública tendrá
mayor flexibilidad para responder adecuadamente a las múltiples
demandas educacionales.
Movilizar un financiamiento diversificado supone: promover
acuerdos entre centros de enseñanza pública y el sector privado,
e incentivos para llevarlos a la práctica; otorgar franquicias
tributarias para el financiamiento privado de los establecimientos
educativos y de las actividades de capacitación; racionalizar la
administración y el uso de recursos públicos, por parte de las
universidades y, valorizar los servicios universitarios a precios de
mercado, a fin de generar fondos para las universidades (venta de
servicios, contratos de investigación, cobro de aranceles, etc.)
Asignación eficiente del financiamiento público. Se debe re
gular la asignación de recursos fiscales para la educación, cana-
94 Educación y conocimiento
I izando el financiamiento hacia los sectores y zonas prioritarias y
hacia las instituciones de mejor calidad y eficiencia.
Hay tres modalidades para asignar recursos públicos a enti
dades educativas:
i. Dar financiamiento a las instituciones con mayor número
de alumnos, bajo el supuesto que si tienen más alumnos
es porque la calidad del servicio educativo mejor. Esta m o
dalidad delega la evaluación de la calidad y eficiencia de
la educación a los usuarios,
ii. Asignar financiamiento de acuerdo a una medición del des
empeño escolar, modalidad de uso frecuente en enseñan
za básica y media,
iii.Que las autoridades evalúen antes los proyectos educacionales.
Se pueden establecer también criterios para maximizar la efi
ciencia del apoyo financiero otorgado a proyectos de desarrollo
científico y tecnológico. Para ello es útil distinguir entre tres tipos
de proyectos de investigación:
a. los de transferencia inmediata, porque el lapso entre la
obtención de los resultados buscados y su incorporación
al proceso productivo es breve (cuatro o cinco años),
b. de transferencia no inmediata y
c. de servicios científicos y tecnológicos, los que aplican y
difunden los resultados de la investigación científica.
Para financiar estos proyectos, los organismos multilaterales
han utilizado ampliamente tres mecanismos de crédito distintos:
préstamos de tipo comercial, con condiciones de amortización y
costo favorables, destinados a proyectos de aplicabilidad inme
diata, préstamos de riesgo y beneficio compartido (se comparte el
éxito o el fracaso), para proyectos de altp riesgo pero que pueden
originar grandes beneficios y, préstamos de recuperación contin
gente, para servicios tecnológicos que no generan utilidades y
donde los beneficiarios no reembolsan el crédito, quedando sólo
obligados a difundir los resultados.
Mecanismos de asignación del financiamiento público Gran parte del financiamiento público para la generación y difu
sión del conocimiento debería asignarse selectivamente en fun-
Eje de la transformación productiva con equidad 95
ción de las prioridades de la política educacional del país. Hay
tres criterios importantes:
Financiamiento según nivel educativo y tipo de gasto. El
acceso universal a los conocimientos básicos debe ser la primera
prioridad. En los países donde una proporción importante de los
niños todavía no logra terminar la educación primaria, el grueso
de los recursos fiscales debería dedicarse a superar ese déficit.
Criterio de equidad. El Estado debe asegurar una adecuada
distribución de las oportunidades educacionales. Ello sólo se lo
grará, si quienes pueden pagar el costo de su educación lo hacen,
mientras que los estudiantes de escasos recursos accedan a becas
y préstamos del Estado. Aunque la enseñanza básica suela ser
gratuita, trae consigo otros gastos (transporte, uniformes, materia
les didácticos y, a medida que aumenta la edad de los niños,
ingresos laborales no percibidos). Para lograr un sistema realmen
te equitativo, deben compensarse esos gastos a las familias de
escasos recursos, especialmente las de medio rural, mediante
programas de asistencia o subsidios monetarios directos.
Criterio estratégico. La orientación del gasto público en la for
mación de recursos humanos debe ser coherente con la política
global de desarrollo y fomentar preferencialmente la capacitación
de sectores estratégicos (con franquicias tributarias, becas, etc), sin
que los criterios estratégicos entren en pugna con los de equidad.
7. Desarrollar la cooperación regional e internacional
El esfuerzo que necesita realizar la región en materia de educa
ción, capacitación y desarrollo científico y tecnológico, es de gran
magnitud, mientras que las condiciones de financiamiento son
sumamente restrictivas. Por ello, debe establecerse un orden de
prioridades para la utilización de los fondos, en especial los de
origen fiscal.
La cooperación regional e internacional puede ser un meca
nismo eficiente para compensar los aspectos o sectores no finan
ciados por el Estado, en especial en cuatro campos:
1. para propiciar un uso más eficiente de la capacidad insta
lada en las universidades y centros académicos,
96 Educación y conocimiento
2. para fomentar la articulación entre el sistema de educación
y de generación de conocimiento y el sector productivo,
3. para la investigación educativa e investigación relaciona
da con la generación, difusión y utilización de conocimien
tos y
4 . para la implementación de la estrategia y políticas aquí
propuestas.
En cuanto a líneas de cooperación más específicas:
Programas de mejoramiento de la calidad fundamentalmen
te en la enseñanza básica. Ello requiere organizar sistemas de
medición de la calidad y desempeño para lo cual se puede pro
mover la cooperación técnica y horizontal entre los países de la
región. Los programas de enseñanza bilingüe deben recibir tam
bién prioridad.
Innovaciones en la enseñanza media, sector que hasta ahora
no ha sido prioritario en la cooperación internacional. Siendo un
nivel estratégico para el desarrollo educacional, puede convertir
se en campo de cooperación futura en vistas a la modernización
del plan de estudios, la formación docente y el vínculo entre
educación y trabajo.
Acreditación de la educación superior. La cooperación pue
de reforzar la evaluación y acreditación de los establecimientos
de educación superior, mediante el intercambio y análisis de
experiencias, la intervención de expertos, el entrenamiento de
personal, la elaboración de indicadores, etc.
Formación de académicos e investigadores. Suele llevarse a
cabo mediante becas de estudios en el exterior. Habiendo dismi
nuido los fondos disponibles para becas, es necesario revitalizarlos
y constituir programas de posgrado dentro de la región, con pro
fesores visitantes, e incentivar el intercambio y trabajo conjunto
entre universidades de la región.
Reforma institucional y administración local. Cooperación
internacional para formar nuevos administradores educacionales
y para la descentralización de los sistemas educacionales.
Capacitación técnica en la enseñanza secundaria y postse-
cundaria. La cooperación puede apoyar experiencias piloto, m o
dernización de equipos y perfeccionamiento de los docentes.
Eje de la transformación productiva con equidad 97
Investigación educacional, sobre procesos, instituciones y pro
ductos de la educación y capacitación. Se han iniciado proyectos
de investigación educativa de alcance regional y subregional. Ello
se facilita por el apoyo de redes de información de cobertura
regional como la Red de Información y Documentación en Edu
cación para América Latina (REDUC).
Intercambio de docentes y alumnos, que traerá consigo re
ferencias de comparación entre el desempeño alcanzado por los
distintos países, apertura de los sistemas educativos e integración
regional.
Cooperación estratégica. La estrategia planteada en este do
cumento puede ser objeto de cooperación entro los países intere
sados en concretarla. Se trata de generar un foro permanente sobre
las reformas educacionales en pro del aumento de la competiti-
vidad y la equidad.
rr'nf.v: Í1C L ^L
^ C=i J [ JLf v @§
CAPÍTULO Vil
Costo y financiamiento de la estrategia
Entre 1 980 y 1985 el gasto público en educación de los países de
América Latina y El Caribe se contrajo más del 30% en términos
reales, debido al contexto recesivo y la tendencia a colocar al
Estado en una función subsidiaria. En la segunda mitad de la
década, el monto y proporción de los recursos públicos dedica
dos a educación volvieron a elevarse. Sin embargo, el gasto pú
blico real en educación continuaba en 1988, siendo 16% inferior
al de 1 980. El gasto real por habitante, que apenas llegaba a 100
dólares en 1988, fue 30% menor respecto al de 1980, y equiva
lente a la décima parte de los recursos destinados a la educación
por los países industrializados.
Al parecer, a la vez que se redujo el financiamiento público
de la educación, se habría producido un aumento del gasto pri
vado, que lo fue sustituyendo. Las organizaciones no guberna
mentales participan en prestar servicios educativos, y el sector
empresarial realiza un mayor gasto directo en capacitación. Esto
último produce un explosivo crecimiento del mercado privado de
capacitación en varios países de la región.
Aún así, parecen haber sido los hogares los que aumentaron
en mayor proporción su contribución al financiamiento de la
educación. Encuestas de gasto de los hogares, realizadas en 11
ciudades de América Latina, sugieren que la proporción de los
ingresos que los hogares urbanos dedican a la educación, subió
de un promedio de 2.3%, a principios de los setenta, a un prome
dio de 3.4% alrededor de 1985.
101
102 Educación y conocimiento
N o debe sorprendernos, sin embargo, el estancamiento de la
matrícula privada observado en los años ochenta en la mayoría
de los países de la región. Este se debió, en parte, a la reducción
de los ingresos familiares reales, que incluso llevó a que sectores
que antes accedían a la educación privada optaran por la educa
ción pública.
El mayor gasto de los hogares en educación reflejaría, por
una parte, una mayor demanda de educación complementaria
para ingresar a un mercado laboral cada vez más exigente; por
otra, un esfuerzo privado de financiamiento directo del sistema
educativo, para compensar la reducción del gasto fiscal.
Tanto los sectores de ingresos altos como los menos acomo
dados, participaron en el proceso de compensación del gasto
público. Los primeros aumentaron su contribución a la educa
ción superior. Pero la contribución familiar a la educación públi
ca básica y media también aumentó, mediante el financiamiento
de gastos operacionales (gas, luz, electricidad) de las escuelas
públicas, o mediante el pago de un ingreso complementario al
maestro para compensar, en parte, la caída de su salario real. En
muchos casos, los alumnos han financiado parcial o totalmente
el material didáctico utilizado.
Sin embargo, el incremento de la contribución de los hoga
res al financiamiento de la educación pública afectó más a los
hogares de ingresos bajos y medios bajos, principales clientes de
las escuelas públicas, primarias y secundarias.
Se estima que la región estaría asignando en la actualidad al
rededor de un 7% de su PIB a la educación y formación de recur
sos humanos, con una relativa disminución del aporte del sector
público y un aumento de la contribución del sector privado. Hay
que recordar, sin embargo, que ese promedio regional oculta dife
rencias importantes de un país a otro. El gasto público en educa
ción varía entre 2% y 10% del PIB en las economías de la región.
A . El costo de la propuesta
Se ha estimado el costo de cada uno de los aspectos de la estra
tegia propuesta.
Eje de la transformación productiva con equidad 103
El costo de un acceso universal a la educación La primera condición para que la educación se generalice en la
región, es lograr que el acceso a la educación básica sea univer
sal. Para incorporar al millón y medio de niños que aún no lle
gan a matricularse en ella anualmente, se requiere una inversión
anual de mil millones de dólares y un aumento de 0.5% en el
gasto salarial anual, para la contratación de 50,000 nuevos maes
tros.
El gasto destinado a que adultos accedan a cursos de forma
ción o perfeccionamiento de sus conocimientos básicos, ha sido
escaso y esporádico hasta el momento, pero existe ya cierta ex
periencia en el campo, y el costo por persona es relativamente
bajo (alrededor de 50 dólares por participante). Reforzar en tres
años los conocimientos básicos de la mano de obra de la región
sin educación primaria completa (70 millones de personas, 45%
del total) tendría, como máximo, un costo anual equivalente a un
0.1% del PIB.
La universalización del acceso a la educación implica un
mayor gasto en programas de educación para el trabajo. La capa
citación dentro de las empresas es uno de los componentes de
este tipo de educación y se estima que debería alcanzar el 1%
del PBI en los próximos 10 años.
Los programas de capacitación para grupos vulnerables y mar
ginados que requieren de apoyo público, estarán dirigidos princi
palmente a los desempleados y jóvenes de baja calificación que
recién ingresan al mercado laboral. Para el caso de los pequeños
empresarios, los trabajadores informales urbanos y rurales y los
empleados públicos, el objetivo es cubrir un 10% de la población
beneficiaría al año. El costo por persona de dichos programas de
capacitación para diversos grupos de población beneficiaría varia
rá, pues incluye desde cursos de aptitudes básicas para la inserción
laboral, hasta programas de enseñanza técnica más sofisticada. Un
costo promedio estimado es de 500 dólares por participante, con
lo que el costo anual alcanzaría al 0.7% del PIB.
El problema de la repetición escolar indeseable por diversos
motivos, resulta además m u y costoso para la región. El que casi
una tercera parte de todos los alumnos de primaria repitieran en
104 Educación y conocimiento
1988, significó en dicho año, un costo de más de 3,300 millones
de dólares, es decir, casi una quinta parte del gasto público regio
nal en educación primaria.
Para elevar la calidad de la educación que se ofrece a casi
todos los niños de la región, se propone una práctica educativa
de bajo costo: la «educación personalizada». Este método se apoya
en el uso de textos autoprogramados y en la organización de
programas de capacitación para maestros, con cursos breves y
visitas a escuelas innovadoras o de demostración, o planes de
formación periódica en técnicas específicas. Se puede estimar que
ambas medidas significarían un incremento de entre 5 y 15 dóla
res, en los gastos actuales por alumno. C o m o podemos ver en el
cuadro VII-1, el costo de tres libros de texto por alumno se cal
cula en 3 dólares. El uso de libros de texto para programas bilin
gües añade 20 centavos de dólar por niño, gasto que será varia
ble entre países, dependiendo del peso relativo de su población
indígena. A su vez, el costo del entrenamiento docente ascende
ría a 7 dólares por alumno, e incluye tanto el costo salarial de
una semana de formación docente (100 dólares), c o m o un monto
similar de complemento para viáticos y gastos de viajes.
Conociendo las desventajas con que los niños de estratos
socioeconómicos bajos y de zonas rurales e indígenas en general
ingresan a la escuela, es necesario complementar la educación
personalizada con programas focalizados de atención preescolar
Cuadro VII-1
América Latina y El Caribe. Aumento del costo de educación por alumno, adoptando
métodos de instrucción personalizada
(Dólares de 1990)
Costo unitario actual (primaria).
Libros de texto.
Suplemento para programas bilingües.
Capacitación de docentes.
Total.
205.00
3.00
0.20
7.00
215.20
Fuente: División Conjunta C E P A L / O N U D I de Industria y Tecnología y Oficina Regional de Educación de la U N E S C O .
Eje de la transformación productiva con equidad 105
y de incentivos a la asistencia. Ya que los costos de los programas
formales de educación inicial son muy elevados7, se puede pre
ferir en un principio, programas informales de atención preesco-
lar, y complementarlos luego con la introducción de un «grado
cero» en las escuelas primarias, ahora más eficientes.
El costo de aumentar la atención preescolar se calcula en
cerca de 2,000 millones de dólares, o sea un aumento de 5 % del
gasto público regional actual en educación. Los programas de aten
ción preescolar pueden ser m u y completos y de focalización res
tringida dirigidos a los 1 5 millones de niños menores de seis años
en situación de indigencia, de América Latina y El Caribe; o pro
gramas menos integrales y de mayor difusión, dirigidos a los 35
millones de menores de seis años en situación de pobreza. Tales
medidas serían complementadas con programas de sensibilización
a través de los medios de comunicación masivos, dirigidos a las
familias, y con programas de capacitación de los maestros.
Los programas de incentivos a la asistencia deben dirigirse
en su mayoría a la población rural, cuya deserción escolar es más
elevada y su déficit educacional más agudo.
El costo estimado de los programas más frecuentemente uti
lizados, que incluyen almuerzos o desayunos para los escolares,
es de 100 dólares por niño y dirigido a 27 millones de alumnos
de primaria en situación de pobreza, representaría el 0.3% del
PIB
Incentivar la asistencia a la escuela secundaria de parte de
los adolescentes de hogares pobres, especialmente de los de zo
nas rurales, es una tarea difícil, ya que los adolescentes que asis
ten pierden horas dedicables al trabajo y a la consecusión de
ingresos. Los incentivos para la asistencia pueden consistir en becas
monetarias, subsidios para el transporte, o suministro de útiles
escolares. U n programa de este estilo dirigido a 10 millones de
niños, costaría 5 000 millones de dólares, o sea 0.5% del PIB.
7. La atención preescolar formal suele tener un costo unitario dos a tres veces superior al de la enseñanza primaria.
106 Educación y conocimiento
C o m o podemos leer en el cuadro VII-2, el costo total de los pro
gramas mencionados equivale a 1% del PIB.
El costo de impulsar el desarrollo de la ciencia y la tecnología El costo de la estrategia en este ámbito puede ser relativamente
bajo, si comprende campañas de divulgación sobre ciencia y tec
nología, vínculos entre los sistemas científico-tecnológico, y si se
difunde la información tecnológica, etc. En cambio, otras medi
das para desarrollar nuevas tecnologías, tales como la ampliación
de la infraestructura, la capacitación continua de recursos h u m a
nos especializados y el financiamiento de proyectos de investiga
ción y desarrollo, requerirán de un compromiso financiero mayor
de parte de empresas y gobiernos. La U N E S C O recomienda no
destinar menos del 1 % del PIB a ciencia y tecnología, lo que
representa un monto anual adicional de US$ 5 000 millones, el
doble del gasto actual para ese fin.
El costo de una gestión responsable Para hacer posible u n a gestión responsable del sistema educativo
es imprescindible crear o reforzar los m e c a n i s m o s d e informa
ción y evaluación d e sus resultados y capacitar al personal a d m i
nistrativo y docente . Los sistemas d e información y los b a n c o s d e
datos educacionales, d e b e n instalarse o reforzarse para servir d e
base a las decisiones públicas y privadas y para detectar a los
centros educativos c o n m a y o r e s p r o b l e m a s . La asistencia técnica
Cuadro VII-2
América Latina y El Caribe. Estimaciones de costos de programas compensatorios focalizados
(como porcentaje del PBI)
Programas de atención preescolar.
Programas de comedores escolares.
Becas y subsidios de asistencia a la enseñanza secundaria.
Total.
0.2
0.3
0.5
1.0
Fuente: División Conjunta C E P A L / O N U D I de Industria y Tecnología y Oficina Regional de Educación de la U N E S C O para América Latina y El Caribe.
Eje de la transformación productiva con equidad 107
y de capacitación debe ser complementada con un seguimiento
y análisis del mercado de trabajo, y con la coordinación de las
actividades de capacitación.
Se estima que el costo de dichos sistemas varía entre 1 y 10
millones de dólares, dependiendo de las características del país.
Bastaría entonces con incrementar en 0.1% los recursos destina
dos a este fin, c o m o porcentaje del PIB. En caso de tratarse de un
país con carencias de infraestructura básica, por ejemplo, existen
alternativas más baratas y eficientes para mejorar la gestión edu
cativa. Es el caso de Honduras, que con apoyo del Banco M u n
dial tiene un programa de incorporación gradual de todas las
escuelas a una red informática.
El costo de un magisterio profesionalizado y protagónico
Los salarios anuales medios de los profesores, que se redujeron a
casi la mitad de su valor real entre 1980 y 1985, se han recupe
rado débilmente hacia fines de la década pasada a consecuencia,
no de la mejora de la calidad o rendimiento de los profesores,
sino de decisiones políticas, ante el deterioro real de los salarios
y de las presiones gremiales. Sin duda alguna, la estrategia debe
considerar la mejora de la remuneración docente, para evitar el
doble empleo magisterial y asegurar un mejor desempeño.
Cabe recordar que, independientemente del nivel, debe
modificarse la estructura de las remuneraciones del magisterio, de
m o d o que tenga mayor relación con el nivel real de calificación, la
dificultad de la tarea o el desempeño. Un proceso educativo eficien
te debe introducir un sistema de incentivos que permita llevar perso
nal adecuadamente calificado a las zonas con mayores carencias.
Para mejorar sustantivamente el salario magisterial y garan
tizar que se incremente hasta el doble del incremento normal de
los ingresos del conjunto de la población durante 10 años, el
costo adicional que se requiere equivale al 0.6% del PIB.
B . El costo total de la estrategia propuesta
La estrategia propuesta representa un aumento del gasto en edu
cación equivalente a 3.9% del PIB, que, sumado a la proporción
108 Educación y conocimiento
del gasto realizado actualmente por los gobiernos, las empresas y
los hogares (7% del PIB), resultan en un gasto educacional d e
alrededor d e 1 1 % del producto d e la región (Ver cuadro VII-3).
Cifra comparab le a la d e algunos países industrializados, pero
inferior a ú n a la d e Ta iwan o Corea.
Es posible priorizar cada una d e las acciones q u e c o m p o n e n
la estrategia, según su contribución al logro de los dos objetivos:
ciudadanía y competitividad. N o d e b e olvidarse, sin e m b a r g o ,
q u e a m b o s objetivos se fortalecen el u n o al otro y q u e , en distinto
grado, cada u n a d e las acciones previstas tiende al logro d e a m b o s
objetivos.
En esta perspectiva, la estructura del costo d e la estrategia es
la siguiente. Las acciones vinculadas al ejercicio d e la ciudadanía
y al a u m e n t o d e la equidad (acceso universal a u n a educación d e
b u e n a calidad, programas complementarios focalizados, e d u c a
ción básica d e adultos y capacitación para sectores desaventaja
dos) absorben el 5 6 % del costo. Las acciones q u e favorecen la
elevación d e la competitividad (capacitación en empresas y fo
m e n t o d e la innovación y creatividad) significan el 2 6 % del cos
to; y las acciones q u e c u m p l e n prerrequisitos para el logro d e
a m b o s objetivos absorben el 1 8 % del costo.
Cuadro VII-3
América Latina y El Caribe. Costo adicional estimado de la estrategia propuesta (resumen)
(Como porcentaje del PIB)
Acceso universal a una educación básica y media de buena calidad. Programas compensatorios focalizados. Educación básica de adultos. Programas de capacitación en empresas. Programas de capacitación para sectores desaventajados. Fomento de la innovación y creatividad. Instrumentos para una gestión responsable. Reajuste de los sueldos del magisterio.
Total.
0.4 1.0 0.1 0.5 0.7 0.5 0.1 0.6
3.9
Fuente: División Conjunta C E P A L / O N U D I de Industria y Tecnología y Oficina Regional de Educación de la U N E S C O para América Latina y El Caribe.
Eje de la transformación productiva con equidad 109
Dicho esfuerzo debe realizarse en la brevedad posible y el
compromiso financiero debe mantenerse, por lo menos, durante
una generación. N o hay que perder de vista que ello podría afec
tar de manera definitiva el ritmo y la orientación del desarrollo
latinoamericano.
Si consideramos que las personas que logran terminar la pri
maria producen más, tienen mejor nivel de competividad y ga
nan más ingresos, se calcula que la elevación del nivel educativo
en la región, producirá un aumento mínimo de 1% del PBI en
países de amplia cobertura educativa c o m o Costa Rica y Uru
guay; y un aumento hasta del 1 7% del PBI en el caso de países
c o m o Brasil, donde la escolarización es baja. Estos cálculos pa
recen asegurar entonces que el beneficio de elevar el nivel edu
cativo sobre el ritmo de crecimiento, compensa largamente el
costo de la estrategia propuesta.
C. Mecanismos y fuentes de financiamiento
Hay tres fuentes potenciales de financiamiento de la educación:
el financiamiento privado (empresas y hogares), el financiamien
to público y el financiamiento externo.
En la actualidad, la mayoría de los países de la región se han
propuesto incrementar el financiamiento privado de la educación
para compensar la restricción de fondos públicos y mantener un
nivel de inversión en recursos humanos que eleve la productivi
dad y el ingreso. Este financiamiento privado es de diverso tipo.
En cuanto al aporte de los hogares al financiamiento de la
educación, se han detectado diversos problemas. En primer lugar,
en la medida en que las comunidades más adineradas pueden
generar más recursos que las de menores ingresos, dicha moda
lidad de financiamiento puede crear desigualdad en el acceso a
la educación básica. Una alternativa es el sistema de fondos de
compensación o contrapartida, en el que el Estado complementa
los recursos de las zonas más pobres: cuanto menor sea el nivel
socioeconómico de la zona, el Estado le dará mayores recursos.
Por otro lado, es poco realista esperar que los hogares de ingresos
medios y bajos incrementen aún más su aporte a la educación
110 Educación y conocimiento
formal, antes de una recuperación de sus ingresos reales. A su
vez, la contribución de los hogares de ingresos altos afecta casi
exclusivamente a los centros de educación superior.
Conviene considerar, sin embargo, que es posible aumentar
la equidad de la educación superior mediante la combinación de
aranceles y esquemas amplios de becas y préstamos para los alum
nos de menores ingresos, eliminando la gratuidad en los sectores
de ingresos altos.
La posibilidad más promisoria de obtener financiamiento pri
vado es mediante la ampliación de programas de capacitación en
las empresas y de servicios educativos privados de formación post-
secundaria o cursos técnicos breves. Estas iniciativas deben ser
apoyadas con un esfuerzo público de información, propaganda y
diseño de instrumentos financieros y tributarios adecuados (pla
nes de ahorro para pago de matrícula universitaria, préstamos
bancarios a estudiantes, etc). La inversión privada necesaria para
poner en práctica la estrategia representa 1.0% del PBI de la
región.
El apoyo financiero externo a la educación, a pesar de que
ha experimentado un repunte, se debe estimar en sólo 0.5% del
PBI. Si bien los recursos del exterior suelen dirigirse a áreas y
niveles educativos específicos (por ejemplo los programas del
Banco Mundial y del BID), la cooperación externa puede ser m u y
importante en el financiamiento de la inversión, el diseño y pro
ducción de libros de texto, la formación de maestros y el desarro
llo de capacidades institucionales.
Haciendo recuento, tenemos que el costo total de la estra
tegia significa aumentar la inversión en educación en un 3.9%
del PBI. Si el financiamiento privado aporta 1% y el financia
miento externo 0.5%, entonces para poner en práctica la estrate
gia propuesta, al sector público le corresponde financiar una suma
equivalente a 2.4% del PBI. De hecho, el Estado cubre la mayor
parte del financiamiento en casi todas las áreas.
La movilización de recursos financieros es más factible si se lo
gra generar un consenso nacional sobre la importancia del eje edu
cación-conocimiento para el desarrollo de la región. Para ello, se
recomienda recurrir a una combinación de las siguientes medidas:
Eje de la transformación productiva con equidad 111
- Reasignar fondos entre partidas presupuestarias favorecien
do los sectores marginales y priorizando el desarrollo cien
tífico-tecnológico.
- Reasignar fondos entre presupuestos de distintos sectores;
por ejemplo, desde defensa y servicio de la deuda hacia
educación y conocimiento.
- Elevar los impuestos. Además de la recaudación de im
puestos generales, de los que depende la estabilidad del
sistema educativo, se ha experimentado la aplicación de
gravámenes a la propiedad inmobiliaria para financiar
gastos locales en educación, así c o m o con impuestos para
destinos específicos, c o m o la provisión de libros de texto
o el mejoramiento de la infraestructura de capacitación.
La reforma propuesta es viable. Los recursos públicos nece
sarios para ella, a lo largo de varios años, equivalen a la mitad del
actual servicio anual de la deuda externa, y a más de la mitad de
los gastos militares anuales.