Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
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Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
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Documentos para el diálogo fiscal
Exponer elementos políticos, económicos y fiscales
medulares para allanar el camino hacia
el diálogo y la búsqueda de acuerdos fiscales.
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Resumen Ejecutivo
Esta publicación de la Serie de Documentos para el diálogo fiscal está dedicada al análisis del
Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
de Guatemala. Inicia con una revisión breve de los contextos político, social, económico y fiscal
de Guatemala, como punto de partida para el análisis del proyecto de presupuesto. Analiza la
proyección de ingresos tributarios para 2020, destacando la continuidad del desplome de la
carga tributaria, y de cómo sin capital político para una reforma tributaria, el rescate de la
Superintendencia de Administración Tributaria es la única solución sostenible a la crisis de las
finanzas públicas guatemaltecas.
El Icefi analiza el presupuesto de gastos recomendado para 2020 por el Ejecutivo, desde la
perspectiva macrofiscal, por entidad y por casos específicos relevantes. El Icefi lamenta que se
privilegie el gasto militar, y se propongan reducciones al gasto social prioritario y la inversión
real directa, en particular la inversión pública en infraestructura vial. Denuncia asignaciones
opacas y anómalas a organizaciones sin fines de lucro cuestionables y convenios con agencias
de organizaciones internacionales con el propósito de eludir los controles de la Ley de
Contrataciones del Estado. El Icefi dedica énfasis y atención especial al análisis del proyecto de
presupuesto en temas relevantes como la inversión pública en niñez y adolescencia, o la lucha
contra la desnutrición infantil.
Analiza las normas de transparencia fiscal, y resalta la ausencia de medidas que permitan
verificar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible desde una perspectiva de
inclusión e igualdad. Evalúa indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad fiscales, ante un
incremento en el déficit fiscal y el saldo de la deuda pública, con menos volumen, calidad y
efectividad del gasto público. Incluye una sección de conclusiones y recomendaciones, estas
últimas en una lista de correcciones a las deficiencias del proyecto de presupuesto para 2020,
como condiciones para recomendarle al Congreso de la República su aprobación.
Palabras clave: Guatemala, presupuesto público, gobierno central, nutrición, niñez y
adolescencia.
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Abstract
This edition of Icefi’s editorial series Documents for fiscal dialogue, is dedicated to analyze the
General Revenues and Expenditures Draft Budget of Guatemala for the Fiscal Year 2020. The
document begins with a brief review of the political, social, economic and fiscal contexts of
Guatemala, as the starting point for the analysis of the draft budget. Analyzes the tax revenue
forecast for 2020, highlighting the continuity of the tax burden plunge to the bottom, and how,
without the political muscle for a tax reform, the rescue of the Superintendence of Tax
Administration is the only sustainable solution of the Guatemalan public finance crisis.
Icefi analyzes the expenditures budget recommended for 2020 by the Executive branch from the
macro-fiscal perspective, by entity and identifying relevant items. Icefi regrets that high priority
is given to military spending, and that reductions are proposed for the priority social spending
and the direct real investment, particularly in public investment in road infrastructure. The
Institute reports opaque and anomalous budget allocations to benefit questionable non-profit
organizations, and agreements with agencies of international organizations to execute
Guatemalan public funds with the purpose of elude the controls of the State Public Procurement
Law. Icefi devotes special emphasis and attention to analyze the draft budget on relevant issues
such as public investment in children and adolescents, or the fight against children chronic
malnutrition.
Fiscal transparency norms are analyzed, and the lack of measures to verify the advance of the
Sustainable Development Goals is highlighted, from a perspective of inclusion and equality. Due
to the increase on fiscal deficit and the stock of public debt, without amount, quality and
effectiveness improvements in public expenditure, fiscal vulnerability and sustainability
indicators are evaluated. The document includes sections with conclusions and
recommendations, the latter as a list of corrections that must be made to the draft budget 2020,
as a condition to recommend Congress its approval.
Key words: Guatemala, public budget, central government, nutrition, children and
adolescents.
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Contenido
1. Siglario .................................................................................................................................... 9
2. Introducción .......................................................................................................................... 11
3. Contextos político, social, económico y fiscal ............................................................... 13
3.1 Contexto político .......................................................................................................... 13
3.2 Contexto social ............................................................................................................ 15
3.2.1 Desigualdad y pobreza ................................................................................................ 15
3.2.2 Educación .................................................................................................................... 17
3.2.3 Salud ............................................................................................................................ 17
3.2.4 Desnutrición crónica infantil ........................................................................................ 18
3.3 Contexto económico .................................................................................................... 19
3.4 Contexto fiscal ............................................................................................................. 21
4. Análisis del Proyecto de presupuesto 2020 .................................................................. 26
4.1 Proyección de ingresos para 2020: sin capital político para una reforma tributaria, el
rescate de la SAT la única salida sostenible para sanear la crisis de las finanzas
públicas ....................................................................................................................... 26
4.2 Análisis del gasto público: el presupuesto 2020 privilegia el gasto militar y descuida el
gasto social y la inversión pública en infraestructura .................................................. 29
4.2.1 Análisis macrofiscal del gasto público .......................................................................... 29
4.2.2 Análisis del presupuesto de gasto por entidad ............................................................. 33
4.2.3 Análisis de medidas específicas y relevantes en el presupuesto de egresos ............... 39
4.3 El proyecto de presupuesto para 2020 descuida y reduce la IPNA: una vez más, la que
debiese ser prioridad para el Gobierno, pero no lo es .................................................. 40
4.4 Retrocesos inaceptables y alarmantes en las metas 2020 para los resultados
estratégicos de mortalidad en la niñez, desnutrición crónica infantil, educación y
pobreza ........................................................................................................................ 44
4.4.1 RE: Mortalidad en la niñez ........................................................................................... 44
4.4.2 RE: Desnutrición crónica .............................................................................................. 45
4.4.3 RE: Educación .............................................................................................................. 46
4.4.4 RE: Pobreza .................................................................................................................. 49
4.5 Normas de transparencia fiscal necesarias, pero insuficientes para revertir la
percepción negativa del Gobierno ............................................................................... 50
4.6 Otro proyecto de presupuesto que no permite verificar el cumplimiento de los ODS
desde una perspectiva de inclusión e igualdad ............................................................ 50
4.7 El desplome de la carga tributaria está generando aumento del déficit fiscal y del saldo
de la deuda pública con menos volumen, calidad y efectividad del gasto social y la
inversión pública .......................................................................................................... 51
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5. Conclusiones ...................................................................................................................... 54
6. Recomendaciones: las correcciones que son condición para recomendar la
aprobación del proyecto de presupuesto para 2020 .......................................................... 56
6.1 Ingresos ....................................................................................................................... 56
6.2 Gasto público ............................................................................................................... 56
6.3 Inversión pública para la prevención de la desnutrición crónica………………………....……….59
6.5 Gestión del presupuesto por resultados ....................................................................... 59
6.6 Adecuación del presupuesto para medir el cumplimiento de los ODS desde la
perspectiva de inclusión e igualdad ............................................................................. 59
6.7 Déficit fiscal y endeudamiento público ........................................................................ 60
7. Referencias bibliográficas ............................................................................................. 61
I. Anexo ................................................................................................................................. 62
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1. Siglario
APP Alianzas Público Privadas
Banguat Banco de Guatemala
BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CC Corte de Constitucionalidad
CECE Comisión de Economía y Comercio Exterior
CFPM Comisión de Finanzas Públicas y Moneda
Cicig Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala
DGM Dirección General de Migración
Encovi Encuesta Nacional de Condiciones de Vida
Ensmi Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil
FMI Fondo Monetario Internacional
GpR Gestión por Resultados
GPS Gasto público social
Icefi Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
IDH Índice de Desarrollo Humano
IGM Instituto Guatemalteco de Migración
INE Instituto Nacional de Estadística
IPNA Inversión Pública en Niñez y Adolescencia
ISR Impuesto sobre la Renta
ITS Infecciones de Transmisión Sexual
IVA Impuesto al Valor Agregado
Maga Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
Marn Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
MCIV Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
Mem Ministerio de Energía y Minas
Mides Ministerio de Desarrollo Social
Mindef Ministerio de la Defensa Nacional
Mineco Ministerio de Economía
Mineduc Ministerio de Educación
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Minfin Ministerio de Finanzas Públicas
Mingob Ministerio de Gobernación
MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
Nufed Núcleos Familiares Educativos para el Desarrollo
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
PIB Producto Interno Bruto
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
RE Resultados estratégicos
RMM Razón de mortalidad materna
SAT Superintendencia de Administración Tributaria
SBS Secretaría de Bienestar Social
Sesan Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
Sicoin Sistema de Contabilidad Integrada
Sida Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida
Siges Sistema Informático de Gestión
SINIP Sistema de Información de Inversión Pública
Sosep Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente
STEG Sindicato de Trabajadores de la Educación de Guatemala
VIH Virus de la Inmunodeficiencia Humana
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2. Introducción
En cumplimiento a su mandato institucional, y como lo hace en el resto de países de
Centroamérica, el Icefi elaboró el presente estudio con elementos de análisis y propuestas del
Icefi para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el
Ejercicio Fiscal 2020 de Guatemala. Para lograr un documento con una extensión razonable, no
pretende un estudio exhaustivo del proyecto de presupuesto para 2020, pero sí un análisis para
el diálogo social con los componentes y temas más relevantes, destacando algunos que incluso
califica como alarmantes.
Fiel a su visión, el Icefi fundamenta su análisis y recomendaciones en el convencimiento de que
la política fiscal y el presupuesto público como su principal herramienta, deben ser instrumentos
efectivos para el desarrollo humano incluyente y justo. En particular, sostiene que la política
fiscal en toda Centroamérica debe orientarse a avanzar en el cumplimiento de agendas mínimas
de estándar global como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la Agenda 2030, o en el
caso particular guatemalteco, otras como los Acuerdos de Paz de 1996 o el Pacto Fiscal de 2000.
El documento parte de un análisis breve de los contextos político, económico, fiscal y social,
dedicando para este último cuatro secciones especiales a la desigualdad y la pobreza, la
educación, la salud y la desnutrición crónica infantil. Estos contextos reconfirman cuán grandes
son los desafíos que Guatemala enfrenta en estas áreas, y ofrecen un punto de partida para
evaluar la pertinencia y los impactos esperados del proyecto de presupuesto para 2020. En
particular, el análisis del contexto fiscal revela que las finanzas públicas se encuentran en crisis,
lo que obliga al nuevo gobierno que asumirá el poder en enero de 2020 a conocer con rigor
técnico esa crisis, y evaluar cuidadosamente sus políticas y acciones.
Políticas y acciones que el nuevo gobierno debe lograr expresar en términos financieros y de
producción física en el presupuesto de 2020. Como primer condicionante y restricción
presupuestaria es la situación de los ingresos tributarios, la principal fuente de financiamiento
del gasto público, y que el análisis del Icefi caracteriza por un desplome alarmante de la carga
tributaria. Concluye que sin capital político para una reforma tributaria, la única solución
sostenible que el nuevo gobierno puede lograr para sanear las finanzas públicas es rescatar a la
Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) de la crisis institucional en la que se
encuentra. Si no logra este objetivo, el desplome de la carga tributaria se agudizará, con un
cierre estimado de 2019 de 9.7%, y que sin mejoras sustanciales, podría caer en 2020 a un
alarmante 9.3%.
Ante un escenario financieramente crítico, la sociedad guatemalteca esperaría de sus
autoridades un plan fiscal responsable basado en un ordenamiento de prioridades del gasto
público orientado a mitigar los impactos negativos de la crisis fiscal. Lamentablemente el
proyecto de presupuesto se aleja de este ideal, ya que privilegia gastos como la compra de
aviones militares, a costa de una caída en el gasto social prioritario y de la inversión pública en
infraestructura.
El proyecto de presupuesto para 2020 asume una apuesta riesgosa de intentar sustituir una
parte importante de la inversión pública en infraestructura vial a cargo del Ministerio de
Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MCIV), por proyectos ejecutados en la modalidad de
alianzas público privadas. Sin embargo, el análisis de la propuesta presentada por el Ejecutivo
revela riesgos importantes de ilegalidad, e incluso inconstitucionalidades. El Icefi recomienda
que el Congreso apruebe asignaciones adecuadas que aseguren la inversión pública en 2020, y
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en caso se encuentre una forma legal, técnicamente sustentada, transparente y viable para las
alianzas público privadas, modificar el presupuesto o postergarlas hasta 2021.
Infortunadamente, el análisis del proyecto de presupuesto detectó anomalías graves, incluyendo
asignaciones opacas y vulnerables a abusos y corrupción, como aportes dentro del presupuesto
del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (Maga) para organizaciones sin fines de
lucro cuestionables y una cooperativa, siguiendo esquemas del pasado que están siendo
perseguidos penalmente en los tribunales de justicia. Además, algunos artículos de la iniciativa
de ley del proyecto de presupuesto para 2020 autorizan a entidades del Estado a suscribir
convenios con organizaciones internacionales para ejecutar fondos públicos guatemaltecos en
operaciones de adquisición pública, como una forma de eludir los controles de la Ley de
Contrataciones del Estado, y una asignación de Q 117 millones para un pago vinculado a un
litigio judicial privado. El Icefi recomienda como condición para la aprobación del proyecto de
presupuesto para 2020 la supresión de estas propuestas anómalas.
Siguiendo sus prioridades e intereses, el Icefi dedica atención y énfasis especial a la inversión
pública en niñez y adolescencia (IPNA) y a la lucha contra la desnutrición crónica infantil.
Desafortunadamente, los resultados del análisis del proyecto de presupuesto para 2020 son
desalentadores pues incluye retrocesos que es menester denunciar y exigir al Congreso de la
República que los corrija. Para el Icefi es inaceptable que el Gobierno saliente fije metas
regresivas para algunos indicadores de la gestión del presupuesto por resultados, siendo quizá
uno de los casos más escandalosos las metas de cobertura educativa que contemplan dejar
fuera del sistema educativo a 62,603 estudiantes en 2020.
Prioritarias para el Icefi también son las medidas que el proyecto de presupuesto 2020 incluye
para fortalecer la transparencia fiscal, las cuales valora como necesarias pero insuficientes para
hacer la diferencia e impactar favorablemente la lucha contra la corrupción y la impunidad,
revirtiendo la percepción sumamente negativa que la ciudadanía tiene de su Gobierno. También
se considera prioritario el análisis de la contribución del presupuesto en términos de igualdad e
inclusión, avanzando en la desagregación de la información por sexo, edad y etnia. El proyecto
de presupuesto no incluye ninguna medida en esta dirección, lo cual dificulta medir el grado de
cumplimiento de los ODS y de la Agenda 2030.
La política de crédito público incluida en el proyecto de presupuesto considera incrementos del
déficit fiscal y del saldo de la deuda pública, como consecuencia del desplome de la carga
tributaria, sin mejoras en términos de calidad y efectividad del gasto público y de la inversión
social. De aprobarse tal como fue propuesto por el Ejecutivo, el proyecto de presupuesto
contribuiría al deterioro de la composición del saldo de la deuda pública: la deuda interna,
contratada a plazos cortos y tasas de interés altas, está creciendo, mientras que la deuda
externa contratada en términos concesionales, plazos largos, tasas de interés bajas y períodos
de gracia, está cayendo. Además, el costo del endeudamiento público medido en términos del
gasto público destinado al pago de intereses, también muestra una tendencia creciente.
Finalmente, se incluye una sección de conclusiones generales y, posiblemente lo más importante
en la coyuntura, una sección de recomendaciones que el Icefi considera conveniente asumir
como condiciones para apoyar la aprobación del presupuesto para 2020. De lo contrario, se
recomendaría su no aprobación, toda vez la magnitud de las potenciales anomalías generadas
sería tan grande que excederían las dificultades del escenario de no aprobación de modo que en
2020 el nuevo gobierno se vería obligado a adaptar el presupuesto del año previo. Ya en 2018
Guatemala sufrió esta lección dolorosa, por lo que se espera que el Congreso de la República,
especialmente los integrantes de la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda, de la Comisión de
Economía y de Comercio Exterior, entre otras relevantes, tengan a bien conocer y adoptar las
conclusiones y recomendaciones de este análisis.
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3. Contextos político, social, económico y fiscal
3.1 Contexto político
Las reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos aprobadas en 2016 introdujeron un
mecanismo de repetición de las elecciones en caso el voto nulo resulte mayoritario, y para darle
cabida a esta medida en el calendario electoral, la ley estableció que las elecciones generales se
realicen en junio, y no en septiembre como había sido la práctica, y el balotaje de la elección
presidencial en agosto, y no en noviembre. Este cambio resulta relevante porque en el proceso
electoral de 2019 por primera vez la nueva legislatura, el presidente y el vicepresidente fueron
elegidos antes del 2 de septiembre, el inicio del período que la Constitución Política de la
República fija para que el Congreso de la República conozca y decida sobre la aprobación del
proyecto de presupuesto propuesto por el Ejecutivo, el cual vence el 30 de noviembre de 2019.
El período de transición política finalizará el 14 de enero de 2020, cuando el presidente y
vicepresidente electos, y la IX Legislatura asumirán sus cargos.
Así, en 2019 al prácticamente coincidir el período de transición política con el plazo
constitucional para la discusión parlamentaria del proyecto de presupuesto, las autoridades del
Ejecutivo electas están participando durante los tres meses en los que el Congreso discute,
estudia y evalúa la aprobación del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del
Estado para el Ejercicio Fiscal 2020, formalmente identificado en la Dirección Legislativa del
Congreso de la República como la iniciativa de ley número de registro 5610.1 A la fecha ya se
han producido reuniones entre el equipo y ministros designados por el presidente electo
Alejandro Giammattei, con diputados y diputadas, especialmente de la Comisión de Finanzas
Públicas y Moneda (CFPM), la facultada para dictaminar el proyecto de presupuesto, de la
Comisión de Economía y Comercio Exterior (CECE), entre otras comisiones de trabajo del
Congreso de la República.
No obstante que las tensiones naturales de todo proceso electoral gradualmente se han ido
desvaneciendo, y las ventajas que para la discusión del proyecto de presupuesto ofrece un
período de transición largo, existen desafíos y riesgos políticos que amenazan la legitimidad de
las prioridades y del contenido general del presupuesto. Durante septiembre un grupo de
bancadas y diputadas y diputados independientes lograron sumar la mayoría simple de 80 votos
requerida para la aprobación de leyes, con lo cual aprobaron decretos que atentan contra el
esfuerzo por sanear las finanzas públicas y tienen un carácter regresivo en términos de justicia y
la lucha contra la corrupción y la impunidad.
Destaca la aprobación, el 24 de septiembre recién pasado, de la Ley de Simplificación,
Actualización e Incorporación Tributaria, Decreto del Congreso de la República No. 7-2019, que
crea regímenes tributarios para sectores agropecuarios específicos, privilegiándolos con tasas
bajas y esquemas de control blandos y laxos, y una amnistía tributaria. Ese día el Congreso
también aprobó una comisión para investigar supuestos abusos cometidos por la Comisión
Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (Cicig), y avanzó en la aprobación de un
decreto que vulneraría la independencia judicial mediante reformas innecesarias a la Ley de la
Carrera Judicial, actividad parlamentaria que ya enfrenta graves señalamientos de sobornos a
diputados y que evidencia una inclinación regresiva de la mayoría parlamentaria, como
derivación del denominado Pacto de Corruptos surgido en 2017.
1 Disponible en línea en https://www.congreso.gob.gt/assets/uploads/info_legislativo/iniciativas/2116b-5610.pdf
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De confirmarse estas condiciones políticas adversas en el Congreso de la República, constituirán
un valladar difícil de superar a fin de lograr corregir los errores y las deficiencias del proyecto de
presupuesto entregado por el Organismo Ejecutivo. Dificultarán severamente también los
esfuerzos por introducir mejoras para asegurar prioridad presupuestaria para temas como la
lucha contra la desnutrición crónica infantil,2 la IPNA, orientar la política fiscal a la igualdad de
género y la continuidad del esfuerzo contra la corrupción y la impunidad.
El gran desafío para la sociedad guatemalteca es concentrar sus esfuerzos en lograr que las
reservas de integridad en las postrimerías de la VIII Legislatura, en las voces nuevas de la IX
Legislatura y las autoridades del Ejecutivo electas y su equipo de transición conozcan y
comprendan la importancia de lograr un presupuesto que responda lo mejor posible a las
demandas ciudadanas. Este esfuerzo parte de la necesidad de explicar con sustento técnico
sólido, por ejemplo, los efectos negativos que para las finanzas públicas tendrá la aplicación
plena de decretos como la Ley de Simplificación, Actualización e Incorporación Tributaria, con
impactos como pérdida de ingresos, empeorando la aguda caída de la carga tributaria, pero
quizá aún más grave, un deterioro aún más agudo de la moral de los contribuyentes honestos y
cumplidos, la reserva de esperanza para la viabilidad financiera del nuevo gobierno.
En materia de gasto social, el presidente electo Alejandro Giammattei, el vicepresidente electo
Guillermo Castillo, su gabinete designado y su equipo de transición deben conocer y comprender
las gravísimas consecuencias de continuar con un gobierno negligente ante las necesidades
ingentes de la mayoría de la población, pero, de manera aguda, de los más vulnerabilizados por
la pobreza y la exclusión. Además, deben aprovechar la oportunidad que plantea el período de
transición política largo y la apertura del Congreso para proponer y solicitar cambios al
presupuesto, reconociendo la importancia de los temas que el Icefi y sus aliados impulsan como
prioridades, destacando la lucha contra la desnutrición, el fortalecimiento de la IPNA, la igualdad
de género y el esfuerzo en contra de la corrupción y la impunidad.
Sin embargo, en el contexto político actual se trata de un desafío enorme debido a los intereses
y prioridades que está demostrando la mayoría en el Congreso de la República,
lamentablemente agravado por una política exterior del Gobierno del Presidente Jimmy Morales
orientado a aislar a Guatemala de la comunidad internacional. De particular gravedad es la
preocupación por la actitud del Gobierno saliente ante la Organización de las Naciones Unidas y
sus agencias, la actitud agresiva hacia países amigos como Suecia y la sociedad civil organizada
e independiente, o la forma opaca en la que se han producido acuerdos en materia migratoria
con los Estados Unidos de América (EEUU). Como ya lo ha anticipado el presidente electo
Giammattei, una de las primeras tareas del nuevo gobierno será reparar las relaciones
internacionales de Guatemala y estabilizar el clima político y social, reduciendo la polarización y
la confrontación, los riesgos de brotes de violencia y abrir espacios para el diálogo y la
reconciliación sin impunidad, lo que será un proceso oneroso en términos de tiempo y recursos.
En todo caso, estos problemas y agravantes reducen el potencial de gozar de apoyos
internacionales y sociales organizados efectivos para lograr las correcciones y mejoras que
requiere el proyecto de presupuesto para su aprobación.
En resumen, el contexto político en el que se están produciendo la discusión, análisis y decisión
sobre la aprobación del proyecto de presupuesto 2020 está determinado principalmente por un
proceso de transición largo, que ofrece ventajas y oportunidades valiosas para las autoridades
del Ejecutivo electas para corregir las deficiencias de la propuesta original presentada por el
Ejecutivo e introducir mejoras atendiendo a prioridades sociales y económicas legítimas. No
2 La desnutrición crónica es «resultado de desequilibrios nutricionales sostenidos en el tiempo, está relacionada con dificultades de aprendizaje y menor desarrollo económico» (Sesan, 2019). Técnicamente hace referencia al porcentaje de niños entre 0 y 59 meses de edad que se encuentran por debajo de las -2 desviaciones estándar en la mediana de talla para la edad, según estándares de crecimiento de los niños según la OMS (Ensmi, 2014; pág. 297).
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obstante, el contexto político también está marcado por un deterioro preocupante en las
actitudes e intereses del final de la VIII legislatura y de la administración de gobierno del
Presidente Morales, con características regresivas y aislacionistas.
3.2. Contexto social
De acuerdo a las proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística (INE), en 2019 la
población de Guatemala se estima en alrededor de 17.7 millones de personas, de los cuales el
51% son mujeres y 49% hombres. La población se caracteriza por ser relativamente joven, ya
que el 67% tiene menos de 30 años, destacando los niños, niñas y adolescentes de cero a
diecisiete años de edad que representan el 44%. Aprovechar este bono demográfico que ofrece
la juventud requiere potenciar el desarrollo humano y erradicar las desigualdades y la exclusión
social en el acceso a la educación, salud universal, empleos dignos, entre otros aspectos.
Estas cifras están sujetas a revisión, toda vez emplean las proyecciones de población disponibles
previas al XII Censo Nacional de Población y VII Censo Nacional de Vivienda realizado en 2018. A
la fecha de elaboración de este documento no se cuenta con proyecciones de población
derivados de este censo. Ahora bien, los resultados preliminares conocidos del censo muestran
que la población de Guatemala en realidad es menor a la proyectada, aproximadamente 14.9
millones de personas, lo que implica cambios significativos en los indicadores socioeconómicos,
especialmente en los educativos, sanitarios y económicos. El Icefi valora la realización del censo
como un esfuerzo para mejorar, validar y actualizar las estadísticas nacionales, ya que
constituyen un apoyo muy importante a los procesos de planificación y materialización de las
políticas públicas. Guatemala no había realizado un censo desde 2002, lo que dificultaba obtener
una panorámica confiable de la situación del país.
3.2.1. Desigualdad y pobreza
Aunque Guatemala es catalogada como un país de ingresos medianos altos,3 sus niveles de
desigualdad y pobreza están entre los más altos de Centroamérica. A pesar de que los
indicadores macroeconómicos muestran buen desempeño y estabilidad relativa, las divergencias
en los niveles de vida de la población son amplios, especialmente la concentración de los
ingresos, con un coeficiente de Gini que, si bien se ha reducido en los últimos tres lustros,
continúa siendo demasiado alto (0.53).4 Pero además, la incidencia de la desigualdad trasciende
al plano monetario, pues es un factor para incrementar las capacidades de las personas
(desarrollo humano): Guatemala tiene una pérdida de 28.2% en el Índice de Desarrollo Humano
(IDH) derivada de la desigualdad (al pasar de un IDH de 0.65 a un IDH ajustado a la desigualdad
de 0.47).
3 Los países catalogados como de ingreso mediano alto tienen una renta per cápita entre USD 3,896 y USD 12,055. Según las cifras del Banco Mundial en 2018 la renta per cápita de Guatemala era USD 4,549. Véase https://blogs.worldbank.org/opendata/es/nueva-clasificacion-de-los-paises-segun-el-nivel-de-ingreso-para-el-periodo-2018-19 4 Cálculo del INE (2015) con base en información de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (Encovi) de 2014. El Coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1, en donde 0 indica igualdad perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y 1 desigualdad perfecta (una persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno).
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Gráfico 1. Centroamérica: Índice de Desarrollo Humano (2017)
Fuente: Icefi, con base en datos de PNUD (2019)
Guatemala es el segundo país centroamericano con el mayor porcentaje de su población en
situación de pobreza, después de Honduras (68.9%). Los esfuerzos de erradicarla en Guatemala
no han sido efectivos, ya que según el INE ha aumentado, pasando del 51.0% en 2006 a 59.3%
en 2014, y se ha exacerbado porque la pobreza extrema aumentó de 15.7% en 2000 a 15.2% en
2006 y 23.4% en 2014. La situación de la niñez y adolescencia es aún más grave con una tasa
de 68.2% para pobreza monetaria general. Desde una perspectiva multidimensional, en 2014 el
54.8% de las niñas, niños y adolescentes se encontraba en pobreza, lo que implica no solamente
una privación monetaria en sus hogares, sino también la privación de sus derechos (Icefi/Unicef,
2016).
Gráfico 2. Guatemala: Porcentaje de la población no pobre, pobre y pobre extremo 2000, 2006 y
2014
15.7 15.223.4
35.9
44.0 49.040.7
35.840.3
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2000 2006 2014
Pobre extremo Pobre (no extremo) No pobre
Fuente: Icefi/Unicef, con base en los resultados generales de las Encovi de 2000, 2006 y 2014, sección estadística del INE.
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3.2.2. Educación
La exclusión en la educación es una deficiencia crónica que afecta ampliamente a las niñas,
niños y adolescentes. Las tasas netas de cobertura en todos los niveles educativos muestran
importantes brechas de acceso, alarmantes en los niveles de preprimaria, básico y diversificado,
que en 2018 fueron 52.6%, 43.2% y 24.9%, respectivamente. En Guatemala cerca de 1.9
millones de niños, niñas y adolescentes de 3 a 17 años están fuera del sistema educativo,
negándoles su derecho fundamental a la educación, manteniendo un panorama desalentador
para lograr el desarrollo humano y cumplimiento de los ODS.
Gráfica 3. Guatemala: tasa neta de cobertura educativa en 2018. Porcentajes de inscritos con
edad acorde al nivel educativo
52.6%
77.9%
43.2%
24.9%
0%
20%
40%
60%
80%
Preprimaria Primaria Básico Diversificado
Fuente: Icefi, con base en el Estadístico 2018 del Ministerio de Educación
3.2.3. Salud
En Guatemala, el acceso a la salud depende de los ingresos de los hogares, ya que financian con
sus recursos aproximadamente el 52.2% del gasto en salud. Con índices de mortalidad y
epidemiológicos en deterioro, Guatemala enfrenta desafíos importantes para asegurar la salud
pública. Aunque en 2016 el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) dijo haber
atendido a 7.8 millones de personas, esa atención no se caracteriza por el ejercicio pleno de un
derecho fundamental, toda vez esas personas atendidas por el MSPAS generalmente deben
destinar recursos propios para la compra de los medicamentos recetados y el equipo médico
necesario para su atención (MSPAS, 2018). La realidad es que un padecimiento puede constituir
en un gasto catastrófico y empobrecer a los hogares guatemaltecos.
La salud pública en Guatemala enfrenta problemas graves como una elevada razón de
mortalidad materna (RMM), que aunque ha disminuido, ha sido a un ritmo demasiado lento: pasó
de 153 mujeres fallecidas durante el embarazo, parto y puerperio por cada 100,000 nacidos
vivos en 2000, a 105 en 2018, una reducción de 31.4% (Departamento de Epidemiología, 2019),
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
18
insuficiente para retomar incluso la meta de los Objetivos de Desarrollo del Milenio consistente
en alcanzar en 2015 una RMM de 55. Durante 2014/2015 la tasa de mortalidad infantil se situó
en 28 defunciones por cada mil niños, insuficiente para alcanzar la meta de ODS de 24
(Segeplán, 2015). Estas deficiencias graves evidencian que, aunque Guatemala se ha
comprometido a cumplir los ODS, no los cumplirá sin cambios sustanciales y prontos.
3.2.4. Desnutrición crónica infantil
Si bien el derecho a una alimentación adecuada es importante porque coadyuva a garantizar los
demás derechos fundamentales, en Guatemala la desnutrición crónica está vinculada a grandes
desigualdades y divergencias en la disponibilidad, acceso, consumo y aprovechamiento biológico
de los alimentos, por lo que constituye uno de los grandes flagelos de la niñez y la sociedad. Con
una reducción de solamente 3.3% respecto a la estimación basada en los datos de la V Encuesta
Nacional de Salud Materno Infantil (Ensmi) de 2008/2009, con base en la VI Ensmi de 2014/2015,
se estima que el 46.5% de niñas y niños menores de cinco años sufren desnutrición crónica,
siendo más profunda en los hogares de los quintiles de ingreso más bajos (65.9% en el primer
quintil), en el área rural (53.0%) y en las hijas e hijos de madres indígenas (61.2%).
Gráfica 4. Guatemala: prevalencia de desnutrición crónica en menores de 5 años, según
variables seleccionadas
Fuente: Icefi, con base en la VI Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (Ensmi) 2014-2015
Gracias a campañas publicitarias y la incorporación de más sectores en la lucha contra la desnutrición
infantil, pareciera que crece la conciencia en la sociedad guatemalteca de la gravedad del problema.
Sin embargo, lamentablemente esas acciones son insuficientes, pues algunos estudios muestran que
la prevalencia de la desnutrición crónica infantil podría estar incrementándose en las regiones más
vulnerables de Guatemala.5
5 Véase, por ejemplo, el Informe de Oxfam Guatemala intitulado Las intermitencias del hambre: Tendencias de la Desnutrición Crónica y Aguda en el Corredor Seco de Guatemala, disponible en: https://bit.ly/2JnmzLJ.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
19
3.3. Contexto económico
El contexto económico está marcado por una preocupación creciente ante el riesgo de una
desaceleración del crecimiento económico a escala global. En general, el Fondo Monetario
Internacional (FMI) muestra preocupación o pesimismo, ya que en la revisión que realizó en julio
de 2019 de las proyecciones a abril de 2019, en la mayoría de los casos ajustó a la baja las tasas
de crecimiento, siendo la más pesimista la revisión para el crecimiento en 2019 de
Latinoamérica y el Caribe. El FMI identifica las tensiones comerciales entre los EEUU y China
como una de las principales fuentes de riesgo de desaceleración económica global, pero sin
reducir sus proyecciones de crecimiento para la economía estadounidense.
Tabla 1. Variación entre las proyecciones del FMI elaboradas en julio de 2019 y las de abril de
2019
2019 2020
Mundo - 0.13 - 0.11
Economías avanzadas 0.10 0.03
Economías emergentes y en desarrollo - 0.25 - 0.14
Latinoamérica y el Caribe - 0.79 - 0.08
Estados Unidos de América 0.03 = 0.00 Fuente: Icefi con base a cifras del FMI.
La evolución de la economía estadounidense es relevante para Guatemala, ya que en 2018 el
34.5% (USD 3,711 millones) de las exportaciones guatemaltecas estuvieron destinadas a EEUU,
de las cuales el 63.7% (USD 2,115.6 millones) fueron exportaciones de maquila; en promedio, el
25.0% de la inversión extranjera directa (USD 288.7 millones) que recibe Guatemala es de origen
estadounidense; y, en promedio el 96.9% (USD 7,500 millones anuales) de las remesas
familiares del exterior, son enviadas por guatemaltecas y guatemaltecos migrantes viviendo en
EEUU. Por esta razón, existe expectativa y mucha atención a las revisiones que el FMI realice a la
proyección del crecimiento económico de EEUU ante impactos económicos potenciales por las
tensiones políticas crecientes asociadas a las elecciones presidenciales en este país
programadas para el próximo 3 de noviembre de 2020.
En lo que respecta a la economía guatemalteca, en abril de 2019, el Banco de Guatemala
(Banguat) elaboró proyecciones macroeconómicas que, según consta el Acta No. 9-2019 de la
Comisión Técnica de Finanzas Públicas fechada el 31 de mayo de 2019,6 fueron empleadas por el
Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) como base técnica para la formulación del proyecto de
presupuesto para 2020. El escenario medio de esas proyecciones del Banguat consideran que el
crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) en términos reales crecerá en 2019 3.4%, y que se
acelerará a razón de una décima de punto porcentual anual, situándose en 3.5% en 2020 y 3.9%
en 2024.
6 Disponible en: https://www.minfin.gob.gt/images/downloads/comision_tecnica/acta06_250619.pdf.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
20
Tabla 2. Guatemala: proyecciones oficiales 2018-2024 de las principales variables
macroeconómicas utilizadas en la formulación del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos
y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
p/ Cifras preliminares py/ Cifras proyectadas. 1/ Para el período proyectado corresponde a la meta de inflación de mediano plazo determinada por la Autoridad Monetaria. Nota en la fuente: el presente escenario macroeconómico fue elaborado con información disponible al 9 de abril de 2019, el cual puede cambiar en función de nuevos datos y estimaciones, tanto de los principales socios comerciales del país como del entorno económico mundial, así como del acontecer económico interno. Fuente: Acta número 6-2019 de la Comisión Técnica de Finanzas Públicas, del 31 de mayo de 2019. Disponible en línea en: https://www.minfin.gob.gt/images/downloads/comision_tecnica/acta06_250619.pdf
Las estimaciones del Banguat para el cierre de 2019 apuntan a que el sector económico más
dinámico será el de Intermediación financiera, seguros y actividades auxiliares, cuyo crecimiento
estimado es superior al 7.0%, mientras que las actividades económicas que registrarían tasas de
crecimiento superiores a las de 2018 son las del sector de los Servicios privados con cerca de
4.0% y las del sector de la Administración pública y al de Agricultura, ganadería y pesca con
tasas de crecimiento estimadas cercanas al 3.0%. Las estimaciones del Banguat muestran que el
crédito bancario al sector privado continuará la tendencia de recuperación con crecimientos
acelerados desde 2017 (3.8%), estimando que 2019 cerrará con un 8.5% y proyectando que en
2020 se ubicará en torno a 9.5%, dinamismo concentrado principalmente en los crecimientos del
crédito a deudores empresariales menores (5.1%), microcréditos (11.9%), créditos para consumo
(5.8%) y créditos hipotecarios para vivienda (16.0%).
El escenario medio del Banguat considera que la inflación se mantendrá estable en 4.0%, y que
las importaciones crecerán 7.5% en 2019, acelerándose a 8.0% en 2020 hasta estabilizarse en
un crecimiento interanual de 8.5% en 2024. Con base en cifras oficiales, el Icefi estima que la
depreciación del tipo de cambio nominal promedio en 2019 será de 2.7%, mientras que para
2020 proyecta una depreciación nominal promedio de 1.2%. Las proyecciones del Banguat
consideran que hasta 2020 las importaciones continuarán más dinámicas que las exportaciones,
nivelándose a partir de 2022, manteniendo la balanza comercial en una posición deficitaria
creciente. Sin embargo, las remesas familiares del exterior continúan creciendo a un 13.4%
interanual en 2018 y 12.8% acumulado a agosto de 2019 respecto a igual período de 2018,
dinamismo que mantiene la cuenta corriente de la balanza de pagos en una posición
superavitaria (0.8% del PIB en 2018), aunque con un ritmo decreciente. Una vez más, estos
datos señalan que las y los migrantes guatemaltecos, por medio de las remesas que envían,
principalmente desde los EEUU, constituyen el principal sostén del sector externo de la economía
guatemalteca.
Ante las señales de preocupación por una posible desaceleración económica global, a criterio del
Icefi las proyecciones del escenario medio, e incluso las del escenario bajo del Banguat, podrían
resultar demasiado optimistas, ya que el proceso de recuperación de la confianza de los agentes
económicos nacionales por el cambio de gobierno, si han de producirse, mostrarán un ritmo
menos acelerado que los acontecimientos mundiales. Abonan a la necesidad de escenarios
2018p/
2019py/ 2020py/ 2021py/ 2022py/ 2023py/ 2024py/
Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto
PIB Real (Base 2001)
3.1 3.0 3.4 3.8 3.0 3.5 4.0 3.1 3.6 4.1 3.2 3.7 4.2 3.3 3.8 4.3 3.4 3.9 4.4
PIB Nominal 6.2 7.1 7.5 7.9 7.0 7.5 8.1 7.2 7.7 8.2 7.3 7.8 8.3 7.4 7.9 8.4 7.5 8.0 8.5
Importaciones FOB
7.3 6.0 7.5 9.0 6.5 8.0 9.5 7.0 8.5 10.0 7.0 8.5 10.0 7.0 8.5 10.0 7.0 8.5 10.0
Exportaciones FOB
-0.2 4.5 6.0 7.5 6.0 7.5 9.0 6.5 8.0 9.5 7.0 8.5 10.0 7.0 8.5 10.0 7.0 8.5 10.0
Inflación1/ 2.3 3.0 4.0 5.0 3.0 4.0 5.0 3.0 4.0 5.0 3.0 4.0 5.0 3.0 4.0 5.0 3.0 4.0 5.0
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
21
menos optimistas, e incluso cautelosos, la contracción del consumo por la desaceleración de las
remesas familiares, la falta de dinamismo de las exportaciones y las dificultades que enfrentará
el nuevo gobierno para recuperar el gasto público, especialmente la inversión. Una vez más, las
próximas revisiones que el FMI y otros entes internacionales realicen a sus proyecciones de
crecimiento económico serán importantes para evaluar el escenario macroeconómico estimado
por el Banguat que sustenta el proyecto de presupuesto para 2020.
3.4. Contexto fiscal
En sus comunicados el Icefi ha calificado de crítica la situación de las finanzas públicas que
encontrará el nuevo gobierno,7 caracterizada principalmente por un desplome de la carga
tributaria, la cual pasaría de 10.4% en 2016 a un cierre estimado para 2019 de 9.7%. Esta es una
situación alarmante, pues la capacidad recaudatoria del Gobierno de Guatemala estaría
retrocediendo dos décadas, siendo una de las cargas tributarias más bajas del mundo y
alejándose cada vez más de la meta mínima indicativa de 13.2% establecida en los Acuerdos de
Paz de 1996.
Gráfico 5. Guatemala: carga tributaria neta 1995-2019
8.5
9.5
10.5
11.5
12.5
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19
E
Nota: 2019 es cierre estimado considerando la recaudación observada a agosto de 2019. Fuente: Icefi con base a las Estadísticas de la Administración Central (Minfin). Siendo los ingresos tributarios la principal fuente de financiamiento del gasto público, esta caída
aguda de la carga tributaria está afectando negativamente las demás variables macrofiscales.
Como porcentaje del PIB, en 2016 el gasto público cayó a 12.1%, el nivel más bajo durante las
dos décadas del período 2000-2019. Desde entonces, el gasto público se estancó, con 12.1% del
PIB también en 2017, para revertir la caída con crecimientos leves a 12.3% en 2018 y un cierre
estimado de 12.6% en 2019.
7 Véase, por ejemplo http://www.icefi.org/comunicados/icefi-el-proyecto-de-presupuesto-para-2020-revela-la-continuidad-de-la-crisis-en-las.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
22
Gráfico 6. Guatemala: gasto público de la Administración Central 2000-2019 como porcentaje
del PIB
Nota:
2019 es cierre estimado considerando datos oficiales a agosto de 2019.
Fuente: Icefi con base a las Estadísticas de la Administración Central (Minfin).
Sin embargo, revertir la caída del gasto público en un contexto de desplome de la carga
tributaria ha sido a costa de un incremento en el déficit fiscal, financiado con un incremento del
saldo de la deuda pública como porcentaje del PIB. Esta es otra señal alarmante, ya que el gasto
corriente como porcentaje del PIB se ha mantenido relativamente estable en torno al 10.0%, por
lo que la caída ha sido principalmente en el gasto de capital: el promedio del gasto de capital
como porcentaje del PIB durante el período 2000-2015 fue 4.2%, mientras que el promedio para
el período 2016-2019 es de solamente 2.3%. Es decir, con un desplome de la carga tributaria, el
incremento del déficit fiscal, acompañado de un incremento en el saldo de la deuda pública, se
ha destinado a lograr un gasto corriente relativamente estable, con un desplome del gasto de
capital, principalmente de la inversión pública en infraestructura.
Gráfico 7. Guatemala: déficit fiscal de la Administración Central 2016-2019 como porcentaje del PIB
1.4%
1.1%
1.3%
1.8%
2.3%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
2015 2016 2017 2018 2019 E
Nota: 2019 es cierre estimado considerando datos oficiales a agosto de 2019. Fuente: Icefi con base a las Estadísticas de la Administración Central (Minfin).
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
23
El incremento en el saldo de la deuda pública como porcentaje del PIB es causa de preocupación
no sólo por la caída en el gasto de capital (que debería ser el prioritario a financiar con crédito
público), sino además por la evolución de su estructura por el tipo de acreedores. En el caso de
los préstamos contratados con las instituciones financieras internacionales, principalmente el
Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Centroamericano de
Integración Económica (BCIE), los desembolsos como porcentaje del PIB muestran una tendencia
decreciente, pasando del 2.2% del PIB en 2010 al 0.1% del PIB en 2017 y las cifras preliminares
al 31 de agosto muestran desembolsos prácticamente nulos (0.03% del PIB), mientras que las
amortizaciones se han mantenido estables en torno al 0.5% del PIB. Estos datos muestran que el
financiamiento neto proveniente de los préstamos externos fue prácticamente nulo en 2012
(0.1% del PIB) y 2014 (0.03% del PIB), y negativo en 2016 (-0.2% del PIB), 2017 (-0.4% del PIB),
y al 31 de agosto de 2019 (-0.3% del PIB).
Gráfico 8. Guatemala: desembolsos y amortizaciones de préstamos externos desde 2010 hasta
agosto 2019, como porcentaje del PIB
2.2
1.41.3 1.3
0.1
0.50.30.6 0.5
0.00.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 31-ago-
19
Desembolsos Amortizaciones
Fuente: Icefi con base a las Estadísticas de la Administración Central (Minfin).
En contraste, la deuda bonificada ha constituido la principal fuente de financiamiento del déficit
fiscal, alcanzando las colocaciones netas (colocaciones brutas menos amortizaciones) de bonos
del Tesoro el 1.8% del PIB en 2016, 2.0% en 2017, 1.6% en 2018 y 2.4% al 31 de agosto de
2019, con excepción de 2018, excediendo el monto del déficit de cada año, con lo cual estas
colocaciones además se utilizaron para financiar las amortizaciones de los préstamos y acumular
recursos de caja. Las colocaciones en el mercado nacional de valores claramente fueron la
fuente prioritaria durante el período 2015-2018, acompañadas por colocaciones ocasionales en
el mercado internacional, principalmente eurobonos. En 2019 el gobierno recurrió a la deuda
bonificada con colocaciones importantes en ambos mercados (0.9% del PIB en el mercado
nacional y 1.5% del PIB en el marcado internacional), y con ello el endeudamiento bonificado
neto de 2019 es el más alto del período 1999-2019, con excepción de 3.0% del PIB registrado en
2003, cuando el Minfin colocó bonos del Tesoro destinados para un «blindaje monetario», no
para financiar gasto público.
Gráfico 9. Guatemala: negociación neta de bonos en los mercados internacional y nacional de
valores 2010-agosto 2019 como porcentaje del PIB
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
24
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 31-ago-
19
Externas Internas Totales
Fuente: Icefi con base a las Estadísticas de la Administración Central (Minfin). El incremento acelerado del endeudamiento bonificado está reflejándose en un incremento
acelerado en el saldo de la deuda pública interna, el cual ha crecido del 12.5% en 2016 a un
cierre estimado para 2019 de 14.1% del PIB. Debido al desplome de los desembolsos de
préstamos externos, el saldo de la deuda pública externa muestra una tendencia decreciente,
del 11.8% del PIB en 2014 a un cierre estimado de 10.5% del PIB para 2019, caída que ha sido
amortiguada por las colocaciones de bonos en el mercado internacional de valores.
Gráfico 10. Guatemala: saldo de la deuda pública de la Administración Central 2011-2019 como
porcentaje del PIB
12.1 11.9 11.7 12.6 12.6 12.5 12.6 13.5 14.1
11.8 12.6 13.1 11.8 11.7 11.6 10.810.8 10.5
0
5
10
15
20
25
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 E
Interna Externa
23.9 24.5 24.8 24.4 24.3 24.123.4
24.3 24.6
Nota: 2019 es cierre estimado considerando datos oficiales a agosto de 2019. Fuente: Icefi con base a las Estadísticas de la Administración Central (Minfin).
Estos datos muestran una política de crédito público que está recurriendo de manera creciente a
la deuda bonificada interna, la cual en términos generales es contratada en condiciones
desfavorables, especialmente plazos más cortos y tasas de interés más altas, cuando se le
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
25
compara con los préstamos externos. Aunque los indicadores técnicos no evalúan a la política
fiscal guatemalteca como vulnerable, algunos indicadores, como el de Blanchard de corto plazo,
empiezan a levantar alarmas en términos de la sostenibilidad en el tiempo de la política fiscal.
Tabla 3. Guatemala: indicadores de sostenibilidad y vulnerabilidad fiscales
Tipo Indicador 2015 2016 2017 2018 Est.
2019 Valor crítico
Situación
Vulnerabilidad
Deuda total / ingresos tributarios
238.5 232.3 229.4 243.1 255.5 250% Vulnerable
Deuda total / PIB 24.3 24.1 23.4 24.2 24.7 40% Manejable
Intereses / ingresos totales
14.4 13.4 13.3 13.6 14.3 25% Manejable
Intereses / PIB 1.6 1.5 1.4 1.4 1.5 3% Manejable
Sostenibilidad
Corto plazo
Blanchard
Resultado primario
requerido
-0.15%
-0.09%
-0.03% -0.08% -0.25%
Insostenible
Resultado primario obtenido
0.12% 0.41% 0.13% 0.32% -0.85%
Fuente: Icefi con base a cifras oficiales.
La caída de la carga tributaria y de los gastos de capital, especialmente la inversión pública
como porcentaje del PIB, los gastos corrientes como porcentaje del PIB prácticamente
estancados, el déficit fiscal y el saldo de la deuda pública como porcentaje del PIB creciendo, y el
costo del financiamiento también creciendo, son elementos que caracterizan una crisis de las
finanzas públicas. Además enfrenta como agravante de fondo y muy serio que, más allá de las
dificultades de índole financiero, la política fiscal de Guatemala está resultando inefectiva toda
vez las condiciones socioeconómicas de la gran mayoría de la población, y en general su calidad
de vida, están deteriorándose.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
26
4. Análisis del Proyecto de presupuesto 2020
4.1. Proyección de ingresos para 2020: sin capital
político para una reforma tributaria, el rescate de
la SAT la única salida sostenible para sanear la
crisis de las finanzas públicas
El techo global del presupuesto de ingresos en el proyecto para 2020 es de Q 91,900.0 millones,
de los cuales Q20,581.1 millones (23.4%) corresponden al uso de recursos de caja y al
endeudamiento público neto que el Ejecutivo ha solicitado aprobar al Congreso de la República.
Los ingresos totales estimados por el Ejecutivo para 2020 sin los recursos del crédito público y el
uso de caja (77.6% del total y de los cuales el 94.0% corresponden a los tributarios), se
proyectaron con un incremento del 3.9% respecto al presupuesto vigente a septiembre de 2019.
Tabla 4. Guatemala: Ingresos de la Administración Central 2017-2020. Millones de quetzales
Concepto 2017 2018
2019 2020
Cierre Presupuesto Proyecto
estimado Vigente1/ presupuesto
A Ingresos totales 59,986.9 62,342.0 65,233.9 68,661.5 71,318.3
Ingresos corrientes 59,983.6 62,339.2 65,230.8 68,658.1 71,315.3
Ingresos tributarios 56,684.1 58,835.6 61,424.6 64,027.7 67,009.0
Impuesto sobre la renta
16,306.9 16,236.3 16,430.3 17,157.10 18,172.3
Impuesto de solidaridad
4,352.2 4,645.9 4,759.8 5,029.30 5,168.6
Imp. al valor agregado
26,186.7 27,732.5 29,441.5 31,169.9 31,070.5
Los demás 9,838.3 10,220.9 10,792.9 10,671.4 12,597.6
Ingresos no tributarios 3,299.5 3,503.6 3,806.2 4,630.4 4,306.3
Ingresos de capital 3.4 2.8 3.2 3.4 3.0
B Financiamiento 11,230.6 12,935.1 15,124.7 19,607.8 20,581.7
Endeudamiento público 11,746.1 13,291.6 15,300.7 16,197.1 19,824.4
Desembolsos de préstamos
770.4 2,969.9 786.3 1,989.5 2,586.4
Colocación de bonos 10,975.7 10,321.7 14,514.3 14,207.6 17,238.0
Uso de recursos de caja -515.5 -356.5 -175.9 3,410.7 757.3
A+B Techo presupuestario de ingresos
71,217.6 75,277.0 80,358.7 88,269.3 91,900.0
1/ A septiembre. Fuente: Icefi con base a información oficial.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
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La recaudación tributaria proyectada por el Ejecutivo para 2020 es de Q67,009 millones, 4.7%
por encima de lo considerado en el presupuesto vigente a septiembre de 2019 y 9.1% arriba de
lo que Icefi estima que será el cierre en 2019 (Q61,424.6 millones, con información a agosto de
2019). Esta proyección equivale a una carga tributaria de 9.9%, por debajo del 10.1% del
presupuesto vigente de 2019, pero superior al 9.7% previsto por Icefi para el cierre de 2019.
El Icefi considera que esta proyección de ingresos tributarios para 2020 es demasiado
optimista, por las razones siguientes:
a) De manera similar que en años anteriores, el aumento proyectado de la carga tributaria
respecto al cierre estimado de 20198 se explica porque el Gobierno espera que en 2020 la
SAT recaude Q1,500.0 millones (0.22% del PIB) adicionales a la proyección técnica,9
resultado de acciones administrativas y de fiscalización. Sin embargo, el desempeño
administrativo de la SAT continúa siendo deficiente, toda vez la productividad aparente del
impuesto al valor agregado (IVA), el más importante en términos de volumen recaudatorio,
muestra una tendencia decreciente, cayendo del 46.6% en 2012 a un 40.0% proyectado
para 2020, lo que técnicamente implica un incremento en el incumplimiento (evasión) del
pago de ese impuesto, si los privilegios fiscales se mantienen constantes. Por otro lado, un
estudio publicado recientemente por la SAT10 muestra que el incumplimiento del impuesto
sobre la renta (ISR) ha permanecido alto en torno al 80.0% de su recaudación potencial, con
reducciones marginales en los últimos años.
Gráfico 11. Guatemala: productividad aparente11 del IVA 2009-2020
42.7%
44.8%
46.2%46.6%
45.4%
44.8%
40.6%
41.2% 41.1%40.7%
40.0%
41.7%
40%
42%
44%
46%
48%
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 E 2020 PN
Notas: 2019, estimación, 2020 proyección. Fuente: Icefi con base a información oficial.
8 Esta evaluación no se hace respecto al presupuesto vigente a septiembre de 2019, ya que las mismas autoridades han reconocido que la meta de 10.1% es inalcanzable, y sus estimaciones de cierre coinciden con la del Icefi. 9 Como es ya una práctica usual, esta recaudación adicional está incluida en el proyecto de presupuesto en el rubro Otros impuestos directos con Q750 millones, e igual monto en el rubro Otros impuestos indirectos. 10 Los resultados del estudio para el período 2013-2017 están disponibles en https://portal.sat.gob.gt/portal/analisis-estudios-tributarios/#1506976607233-cfdb5baf-4926, mientras que las notas metodológicas están disponibles en https://portal.sat.gob.gt/portal/descarga/1741/estadisticas-tributarias/40208/prodefincumpagoisr.pdf. 11 La productividad de un impuesto es el cociente de la recaudación real sobre la potencial a partir de la base de cálculo, la cual en el caso del IVA guatemalteco está dada por el consumo. Se denomina productividad aparente cuando la recaudación potencial se aproxima con el PIB.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
28
Tabla 5. Guatemala: incumplimiento estimado del impuesto sobre la renta 2013-2017. Recaudación efectiva como porcentaje de la recaudación potencial estimada
2013 2014 2015 2016 2017
80.9% 83.4% 81.0% 80.9% 79.9%
Fuente: Icefi con base a los estudios realizados por la SAT.
En este contexto de deterioro de los indicadores de desempeño y efectividad de la SAT, para
materializar una recaudación adicional de Q1,500 millones en 2020, esa entidad debería
lograr mejoras en la eficiencia de cobro de impuestos, resultado de la implementación
programas de control y fiscalización adicionales a los ya existentes, o por lo menos que los
actuales reporten o generen mayor productividad. El Icefi advierte que este es un esfuerzo
que requiere voluntad política firme, y es oneroso en términos de tiempo y recursos
financieros, difícil de lograr en un solo año. Debido a que la SAT no ha publicado su Plan
Anual de Recaudación, Control y Fiscalización para 2020, no existen elementos objetivos y
técnicos que apunten a lograr esa recaudación adicional, situación que sustenta como
razonable la duda del Icefi sobre su credibilidad, y con ello considerar los Q1,500
millones como una sobreestimación.
b) Las proyecciones de ingresos tributarios del proyecto de presupuesto para 2020 emplearon
como base de cálculo la recaudación observada en meses anteriores de 2019. Al incorporar
en los cálculos la recaudación actualizada a agosto de 2019, que como ya se mostró registra
una brecha creciente respecto a las metas de recaudación para este año, la base de cálculo
para proyectar la recaudación de 2020 es menor a la empleada en el proyecto de
presupuesto. Al hacer la corrección técnica usando la recaudación actualizada de 2019 como
base de cálculo, los ingresos tributarios considerados en el proyecto de presupuesto
para 2020 tienen una sobreestimación adicional de Q545 millones (0.08% del PIB).
c) El proyecto de presupuesto no considera el impacto fiscal de la Ley de Simplificación,
Actualización e Incorporación Tributaria, Decreto del Congreso de la República No. 7-2019,
aprobada el 24 de septiembre de 2019. Por su aprobación reciente, al momento de elaborar
este documento el Icefi se encuentra realizando los estudios y estimaciones de su impacto
fiscal, pero puede anticipar que si la amnistía incluida en esta ley genera recaudación
adicional, se recaudará durante la vigencia de la medida en los últimos meses de 2019, y no
en 2020. Por otro lado, se espera que los regímenes especiales creados por la ley lograrán
que agentes económicos operando en la informalidad se registren y regularicen generando
recaudación adicional, pero simultáneamente las deficiencias en la redacción de la ley
también permitirá que contribuyentes inscritos y tributando en regímenes existentes migren
a los regímenes nuevos por resultarles más ventajosos. Un primer cálculo grueso realizado
por el Icefi del efecto neto en 2020 por la vigencia y aplicación de la Ley de Simplificación,
Actualización e Incorporación Tributaria es una pérdida de ingresos tributarios de alrededor
de Q2,000 millones (0.3% del PIB), que deben asumirse como una sobreestimación adicional
en el proyecto de presupuesto.
Estas consideraciones técnicas dimensionan la magnitud del desafío de la SAT en 2020, ya que
en caso el nuevo gobierno no priorice o no logre una recuperación sustancial y
efectiva de sus capacidades, la recaudación en 2020 podría resultar siendo alrededor
de Q 4,045 millones (0.6% del PIB) menor al proyecto de presupuesto, y la carga
tributaria caería a un alarmante 9.3% del PIB. El Icefi es enfático en advertir que esta
dificultad no se resuelve recortando el presupuesto en ese monto, ya que como se
verá en la sección siguiente, un recorte de esa magnitud tendría un impacto grave
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
29
sobre el gasto público, y con ello consecuencias igualmente dañinas sobre las
condiciones de vida de las y los guatemaltecos.
Tabla 6. Guatemala: riesgos de sobreestimación en la proyección de ingresos tributarios del proyecto de presupuesto para 2020
Millones
de Q Carga
Tributaria
Proyecto de presupuesto 67,009 9.87%
a) Recaudación adicional por medidas administrativas -1,500 -0.22%
b) Ajuste por actualización de la base de cálculo usando la recaudación a agosto de 2019
-545 -0.08%
c) Impacto en 2020 de la Ley de Simplificación, Actualización e Incorporación Tributaria (Dto. 7-2019)
-2,000 -0.29%
Recaudación ajustada 62,964 9.27%
PIB Nominal 678,985.7 Fuente: Icefi.
A criterio del Icefi, como parte del proceso de transición política, la SAT debe invitar a las
autoridades electas a acompañar la elaboración y revisión de su Plan Anual de Recaudación,
Control y Fiscalización para 2020. Como directriz fundamental para la SAT, este Plan Anual
debiese fijar como meta estratégica en 2020 lograr, y si fuese posible exceder en 2020 la carga
tributaria de 9.9% incluida en el proyecto de presupuesto evitando o compensando los riesgos de
pérdida de recursos identificados.
Como oportunidades que la SAT debe aprovechar de manera estratégica e intensiva se
encuentra la recuperación de la facultad legal para acceder a información bancaria de los
contribuyentes para fines de fiscalización y control tributario, una vez la Corte de
Constitucionalidad (CC) emitió la sentencia definitiva sobre la acción de inconstitucionalidad
interpuesta en contra del artículo 30 C del Código Tributario,12 restituyendo su vigencia.
Adicionalmente, la SAT debe concretar sus expectativas sobre la factura electrónica. Sin
embargo, más allá de estas medidas adicionales, la SAT debe lograr la efectividad de las
técnicas y herramientas de fiscalización ya existentes, incrementando la percepción del riesgo
de que la administración tributaria una entidad capaz y efectiva de detectar anomalías y tomar
acciones para recuperar la moral tributaria.
4.2. Análisis del gasto público: el presupuesto
2020 privilegia el gasto militar y descuida el
gasto social y la inversión pública en
infraestructura
4.2.1. Análisis macrofiscal del gasto público
En el proyecto de presupuesto para 2020 el Ejecutivo solicitó al Congreso de la República
aprobar un techo presupuestario global de Q91,900.0 millones, equivalente al 13.5% del PIB. Lo
12 Expediente de la CC número 3267-2018 del 3 de agosto de 2018.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
30
anterior supone una caída de 0.4 puntos porcentuales del PIB y un incremento de 4.1% en
términos nominales (Q3,630.7 millones), sobre el techo presupuestario vigente al 31 de agosto
de 2019.13 De no aprobarse el proyecto de presupuesto,14 en 2020 el techo presupuestario
caería al 13.0% del PIB.
Excluyendo los Q3,509.9 millones para el pago de las amortizaciones de préstamos externos y
los Q 819.6 millones para el pago de las amortizaciones de deuda interna, en el proyecto de
presupuesto el Ejecutivo solicitó al Congreso autorizar gastos totales en 2020 por Q87,570.6
millones,15 equivalentes al 12.9% del PIB y superiores en 3.7% a los gastos del presupuesto
vigente al 31 de agosto de 2019.
Tabla 7. Guatemala: clasificación económica del gasto público de la Administración Central, presupuesto vigente 2019 y proyecto de presupuesto 2020. Millones de quetzales y porcentajes
Presupuesto
vigente al 31 de
agosto de 2019
Proyecto de
presupuesto
2020
Variaciones
Absolutas Relativas
Gastos Totales 84,461.6 87,570.6 3,109.0 3.7%
Gastos Corrientes 66,855.5 71,741.8 4,886.3 7.3%
Gastos de consumo 38,184.5 40,113.5 1,929.0 5.1%
Remuneraciones 26,271.2 27,949.5 1,678.3 6.4%
Bienes y Servicios 11,812.6 11,942.8 130.2 1.1%
Impuestos Indirectos 17.7 21.2 3.5 19.8%
Descuentos y Bonificaciones 83.1 200.0 116.9 140.7%
Rentas de la propiedad 9,511.9 10,639.0 1,127.1 11.8%
Intereses de la deuda pública 9,445.2 10,576.6 1,131.4 12.0%
Deuda interna 6,125.3 7,601.1 1,475.8 24.1%
Deuda externa 3,319.8 2,975.5 -344.3 -10.4%
Arrendamiento de Tierras y Terrenos 0.4 0.6 0.2 49.2%
Derechos sobre Bienes Intangibles 66.3 61.8 -4.5 -6.8%
Prestaciones a la Seguridad Social 5,209.9 6,311.9 1,102.0 21.2%
Transferencias corrientes 13,949.2 14,677.4 728.2 5.2%
Gastos de Capital 17,606.1 15,828.8 -1,777.3 -10.1%
Inversión Real Directa 5,473.2 3,633.5 -1,839.7 -33.6%
Transferencias de capital 12,112.2 12,136.9 24.7 0.2%
Inversión Financiera 20.8 58.4 37.6 181.0%
Amortizaciones de la deuda pública 3,807.7 4,329.5 521.8 13.7%
Externa 3,079.4 3,509.9 430.5 14.0%
Interna 728.3 819.6 91.3 12.5%
Techo presupuestario 88,269.3 91,900.9 3,630.8 4.1% Fuente: Icefi con base Icefi con base a las Estadísticas de la Administración Central (Minfin) y proyecto de presupuesto
2020.
13 El presupuesto de egresos vigente al 31 de agosto de 2019 es de Q 88,269.3 millones (14.0% del PIB). En el Decreto del Congreso de la República No. 25-2018 se aprobaron varias ampliaciones y readecuaciones presupuestarias, de las cuales las aplicadas a esa fecha han tenido como efecto neto ampliar el techo presupuestario originalmente aprobado de Q 87,715.1 millones en Q 554.3 millones. 14 De acuerdo a la Constitución Política de la República de Guatemala (1985), «[…]el presupuesto no hubiere sido aprobado por el Congreso, regirá de nuevo el presupuesto en vigencia en el ejercicio anterior, el cual podrá ser modificado o ajustado por el Congreso». 15 El techo presupuestario global de Q 91,900.0 millones es el resultado de la suma de los gastos totales por Q 87,570.6, las amortizaciones de préstamos externos por Q 3,509.9 millones y las amortizaciones de la deuda interna por Q 819.6 millones.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
31
Los gastos corrientes16 solicitados en el proyecto de presupuesto para 2020 ascienden a
Q71,741.8 millones (81.9% del total), 7.3% por encima del presupuesto vigente al 31 de agosto
de 2019, y dentro de los que destacan un incremento de 24.1% (Q1,475.8 millones) en la
asignación recomendada para el pago de los intereses de la deuda interna, reafirmando las
preocupaciones sobre la sostenibilidad de la política de endeudamiento público manifestadas en
la sección del contexto fiscal en este documento. En contraste alarmante, el proyecto de
presupuesto plantea una reducción respecto al presupuesto vigente al 31 de agosto de
2019 en los gastos de capital de 10.1% en términos nominales, equivalente a
Q1,777.3 millones (0.5% del PIB).
Esta reducción de los gastos de capital recomendada en el presupuesto de 2020 se
concentra en la inversión real directa, principalmente las obras a cargo del MCIV, con
una reducción respecto al presupuesto vigente al 31 de agosto de 2019 de 33.6% en
términos nominales, equivalente a Q1,839.7 millones (0.3% del PIB). En contraste, la
asignación recomendada en el proyecto de presupuesto para 2020 para las transferencias de
capital, principalmente destinadas a los Consejos Departamentales de Desarrollo y otras
expresiones de los gobiernos locales facultadas para realizar obras de inversión real directa,
permanecen prácticamente invariantes con un crecimiento respecto al presupuesto vigente al 31
de agosto de 2019 de solo 0.2% en términos nominales, equivalente a Q24.7 millones (0.1% del
PIB).
El proyecto de presupuesto expone que «mejora la infraestructura productiva con la
incorporación de un capítulo sobre la incorporación de las Alianzas Público Privadas (APP) que
permitirá reducir las brechas de infraestructura. Guatemala invertiría Q95 mil 817 millones en
carreteras en los próximos 14 años». Efectivamente, el capítulo XI (artículos del 104 al 107), del
Título II (Presupuesto de Egresos) de la iniciativa de ley del proyecto de presupuesto para 2020,
refiere a alianzas público privadas. El artículo 104 incluye siete proyectos17 que se
propone ejecutar en la modalidad de alianza público privada, sin necesidad de
aprobación del Congreso de la República. Sin embargo, a criterio del Icefi esta
propuesta contraviene el artículo 62 del Decreto del Congreso de la República No. 16-
2010, Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica, y podría
colisionar con los criterios que la CC ha emitido en cuanto a la inconstitucionalidad de
pretender reformar normas de vigencia permanente con disposiciones legales
incluidas en el decreto de aprobación del presupuesto, cuya vigencia está limitada a
sólo un ejercicio fiscal.
El artículo 106 plantea la emisión hasta por Q6,000.0 millones de bonos denominados para el
Desarrollo de Infraestructura y Bienestar Económico (Bibe), para financiar pagos vinculados a los
proyectos Interconexión vial y transporte ferroviario urbano de pasajeros, eje norte – sur de la
Ciudad de Guatemala «Metro Riel» y Construcción, ampliación y mejoramiento del libramiento a
la Ciudad de Guatemala a través de la interconexión CA-09 Norte – CA-01 Oriente (Vía Express).
La literal d) plantea que «el monto de la presente autorización deberá sumarse al saldo de la
deuda pública bonificada en los distintos ejercicios fiscales en los cuales se realicen las
colocaciones autorizadas por el presente Decreto», lo que podría resultar inconstitucional por el
16 Con el propósito de lograr comparaciones consistentes con los documentos oficiales del proyecto de presupuesto para 2020, se hace referencia a los gastos de funcionamiento tal como los define la sexta edición del Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala, la cual incluye las transferencias corrientes. Para documentos que requieren comparaciones consistentes con el gasto de otros países o que requieren el uso de las clasificaciones de gasto usadas en estándares internacionales, el Icefi usa la definición usual de la teoría económica de gastos de funcionamiento, la cual excluye las transferencias corrientes. 17 Centro administrativo del Estado en la Ciudad de Guatemala; Puerto logístico industrial, frontera Guatemala – México, en el puerto fronterizo Juan Luis Lizarralde; Construcción, ampliación y mejoramiento del libramiento a la Ciudad de Guatemala a través de la interconexión CA-09 Norte – CA-01 Oriente (Vía Express); Interconexión vial y transporte ferroviario urbano de pasajeros, eje norte – sur de la Ciudad de Guatemala «Metro Riel»; Modernización, eficiencia y seguridad del aeropuerto internacional La Aurora de la Ciudad de Guatemala; Rehabilitación, administración, operación, mantenimiento y obras complementarias de la Autopista Escuintla – Puerto Quetzal con cobro de peaje; y, Sistema de Transporte público masivo del eje oriente – occidente del área metropolitana de Guatemala.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
32
argumento expuesto en el párrafo anterior ya el alcance de la norma excedería la vigencia del
decreto, restringida al ejercicio fiscal 2020. Además, plantea que «la emisión, su registro, el
ingreso de los recursos producto de las colocaciones, la transferencia de fondos de dichas
colocaciones será únicamente con afectación contable», y por lo tanto no tendrá afectación
presupuestaria, lo que a criterio del Icefi podría violentar la Ley Orgánica del Presupuesto y otras
disposiciones vigentes.
Este análisis revela una situación que es motivo de preocupación: el proyecto de presupuesto
propone un recorte sustancial en la asignación recomendada para la inversión real directa,
principalmente a cargo del MCIV, y compensar esa caída con proyectos ejecutados en APP.
Además de numerosos y diversos cuestionamientos al esquema, entre ellos el debilitamiento del
rol rector del MCIV en materia de inversión pública en infraestructura vial, los riesgos de
ilegalidad e incluso inconstitucionalidad de las normas propuestas en el capítulo XI del título II de
la iniciativa de ley plantean además el riesgo de que, en caso efectivamente colisionen con
normas vigentes como la Ley Orgánica del Presupuesto o la Ley de Contrataciones del Estado, o
llegasen a ser declaradas inconstitucionales por la CC, en 2020 el gobierno quedaría
desprovisto de presupuesto para la inversión real directa, y con ello se agravaría la ya
aguda caída en los gastos de capital, con efectos económicos y sociales graves.
En cuanto al gasto público social (GPS) agregado, antes de la crisis política de 2015, la tendencia
como porcentaje del PIB mostró estancamiento, y luego una reducción sostenida. El presupuesto
vigente a julio de 201918 considera un GPS elevado de 7.8% del PIB, pero con base a la ejecución
presupuestaria mostrada a la fecha el criterio técnico del Icefi es que al final de 2019 el gobierno
ejecutará alrededor del 90.0% de ese presupuesto, ubicándose en un estimado realista de 7.0%
del PIB.
Gráfico 12: Guatemala: Gasto público social como porcentaje del PIB, 2010-2020
Fuente: Icefi con base en datos del Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin), Proyecto de Presupuesto 2020 y Banguat.
El proyecto de presupuesto para 2020 considera una GPS de 7.5% del PIB, una reducción de 0.3
puntos porcentuales del PIB respecto al presupuesto vigente a julio de 2019. El Icefi considera
preocupante que, incluso considerando el supuesto irreal de una ejecución del 100.0% de esta
asignación, el GPS se colocaría en los niveles previos a 2015. La situación se deteriora
significativamente si se considera que el nuevo gobierno ejecutaría el 90.0% de esa asignación
presupuestaria, un supuesto de hecho optimista si se toman en cuenta las dificultades
administrativas usuales en el primer año de los gobiernos, con lo cual el GPS caería a 6.8% del
18 Las estadísticas financieras que publica el Minfin incluyen el presupuesto vigente al 31 de agosto de 2019. Sin embargo, debido a que el cálculo de agregados como el GPS o la IPNA requiere cantidades considerables de tiempo, los datos para esos agregados en este documento emplean el presupuesto vigente a julio de 2019.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
33
PIB, el que sería el más bajo de los últimos 11 años, con implicaciones severas en la ya mermada
capacidad del Estado para contribuir al desarrollo humano y la garantía de los derechos de las y
los guatemaltecos.
El proyecto de presupuesto para 2020 es entonces en realidad una propuesta
precaria, ya que de ser aprobado tal como se propuso plantea el riesgo de un
desplome severo en la inversión pública en infraestructura, en caso la apuesta por las
alianzas público privadas tenga un desenlace jurídico adverso. Y además, aún en un
escenario optimista en el que el nuevo gobierno logre una ejecución del GPS de 90.0%
de lo presupuestado, se desplomaría condenando a la mayoría de las y los
guatemaltecos a las carencias sociales ingentes que prevalecen hoy, y a un Estado
menos capaz e interesado por cumplir, por lo menos, las metas de los Acuerdos de
Paz de 1996 o los ODS y la Agenda 2030.
4.2.2. Análisis del presupuesto de gasto por entidad
El proyecto de presupuesto para 2020 muestra una reducción aguda de las funciones públicas,
ya que con excepción del servicio de la deuda pública, del Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales (Marn), del Ministerio de Energía y Minas (Mem) y del Ministerio de Desarrollo Social
(Mides), respecto al presupuesto vigente de 2019 reduce como porcentaje del PIB las
asignaciones de todas las entidades (para el detalle de los datos, véase el anexo). El recorte más
significativo considerado en el proyecto de presupuesto para 2020 está propuesto para el MCIV,
cuya asignación pasaría del 0.96% del PIB vigente en 2019 a un 0.74% (una reducción de
22.5%), pero no menos alarmante que el recorte para el MSPAS, cuya asignación pasaría del
1.31% del PIB vigente en 2019 a 1.21% del PIB en 2020 (una reducción de 7.8%).
Gráfico 13. Guatemala: variaciones relativas en las asignaciones de gasto público de la
Administración Central por entidad del proyecto de presupuesto 2020 respecto al presupuesto
vigente de 2019, como porcentajes del PIB
-25% -20% -15% -10% -5% 0% 5%
MCIVMicude
MintrabPGN
MAGASecretarías
MSPASMinfin
PresidenciaMingob
MineducMinecoOEACTMindefMinexMidesMemMarn
Deuda
Variación relativa de los % del PIB
Nota: *Presupuesto vigente a julio de 2019. Fuente: Icefi con base de datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
34
Ministerio de Educación (Mineduc)
Respecto al presupuesto vigente a julio de 2019, el proyecto de presupuesto para 2020
recomienda incrementar la asignación para el Mineduc en Q1,010.1 millones (6.0%), equivalente
a una reducción como porcentaje del PIB de 0.03 puntos porcentuales. Este incremento en
términos nominales se distribuye en los incrementos presupuestarios programáticos siguientes:
Q288.5 millones para preprimaria; Q732.3 millones para primaria y Q192.2 millones para el
apoyo al consumo adecuado de alimentos (alimentación escolar). En contraste, resulta
preocupante que recomiende recortes en términos nominales de Q103.4 millones para el
programa de educación básica y Q12.6 millones en el programa de educación diversificada.
Tabla 8. Guatemala: Programas del Mineduc, en millones de quetzales, 2019 y 2020
Programa 2019
Presupuesto vigente
2020 Proyecto
Presupuesto
Diferencia absoluta
Variación porcentual
Actividades centrales 621.4 587.3 -34.1 -5.5%
Actividades comunes a los programas de preprimaria y primaria (prg. 11 y 12)
183.5 201.9 18.5 10.1%
Actividades comunes a los programas de primaria, básico y diversificado (prg. 12, 13 y 14)
274.4 272.6 -1.8 -0.7%
Actividades comunes a los programas de preprimaria, primaria, básico y diversificado (prg. 11, 12, 13 y 14)
340.8 327.4 -13.4 -3.9%
Educación escolar de preprimaria 2,054.3 2,342.9 288.5 14.0%
Educación escolar de primaria 8,865.2 9,597.5 732.3 8.3%
Educación escolar básica 1,203.9 1,100.5 -103.4 -8.6%
Educación escolar diversificada 610.1 597.5 -12.6 -2.1%
Educación extraescolar 126.8 42.8 -84.0 -66.2%
Educación inicial 12.4 8.7 -3.7 -29.7%
Apoyo para el consumo adecuado de alimentos 1,879.2 2,071.4 192.2 10.2%
Partidas no asignables a programas 589.5 621.1 31.6 5.4%
Total 16,761.4 17,771.5 1,010.1 6.0% Nota: *Presupuesto vigente a julio de 2019. Fuente: Icefi con base de datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020.
Como una anomalía notoria del proyecto de presupuesto para 2020 es la inclusión de una
asignación de Q180 millones en el renglón denominado Créditos de Reserva (991) del
presupuesto del Mineduc, destinada a la contratación de un seguro médico privado, el cual
cubriría a estudiantes de los niveles preprimaria y primaria monolingüe urbana. Según
declaraciones ofrecidas a la prensa19 de la ministra de educación designada por el presidente
electo Giammattei, y de funcionarios actuales de Gobierno, esta asignación habría sido una
solicitud del equipo del presidente electo, aceptada por el gobierno actual. Aunque pueda tener
algunos aspectos positivos, el Icefi considera que es una asignación anómala toda vez excluye a
los estudiantes del área rural y bilingües y sacrifica recursos que pueden ser utilizados para
transitar hacia la producción de bienes y servicios públicos universales, entre los que destacan la
salud y la educación.
19 Por ejemplo, véase https://www.prensalibre.com/guatemala/comunitario/mineduc-pide-q180-millones-para-adquirir-seguro-medico-de-estudiantes/.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
35
Tabla 9. Guatemala: propuesta de seguro privado para estudiantes del área urbana incluida en el proyecto de presupuesto para 2020. Asignaciones en millones de quetzales
Código Programa Código Subprograma Código Actividad Presupuesto
vigente 2019
Proyecto Presupuesto
2020
1 Actividades centrales
0100 Sin subprograma
0100000004000 Servicios de planificación 2.9
11 Educación escolar de preprimaria
1101 Preprimaria monolingüe
1101000001000 Servicios de educación preprimaria monolingüe
90.0
12 Educación escolar de primaria
1201 Primaria monolingüe
1201000001000 Servicios de educación de Primaria monolingüe urbana
90.0
Total 2.9 180.0
Fuente: Icefi con base de datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020.
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS)
Respecto al presupuesto vigente a julio de 2019, el proyecto de presupuesto para 2020
recomienda reducir la asignación para el MSPAS en Q78.7 millones (-1.0%), equivalente a una
reducción como porcentaje del PIB de 0.1 puntos porcentuales. Con ingentes necesidades para
aumentar la cobertura y calidad de los servicios de salud pública, el Icefi rechaza este recorte
presupuestario por ser una demostración clara del Gobierno de falta de compromiso para
reconocer y garantizar la salud como un derecho fundamental. Los recortes más drásticos se
observan en los programas de recuperación a la salud con Q338.7 millones (-8.7%),
administración institucional con Q76.6 millones (-18.0%), infraestructura en salud con Q75.3
millones (-53.0%), y en menor cuantía la prevención de la mortalidad materna y neonatal con
Q1.7 millones (-0.4%).
Tabla 10. Guatemala: asignaciones presupuestarias para los programas del MSPAS, en millones de quetzales, 2019 y 2020
Programa 2019
Presupuesto vigente
2020 Proyecto
Presupuesto
Diferencia absoluta
Variación porcentual
Administración institucional 425.7 349.1 -76.6 -18.0%
Infraestructura en salud 142.1 66.8 -75.3 -53.0%
Servicio de formación del recurso humano 357.7 368.8 11.1 3.1%
Fomento de la salud y medicina preventiva 1,185.3 1,317.2 131.9 11.1%
Recuperación de la salud 3,903.7 3,565.0 -338.7 -8.7%
Prevención de la mortalidad de la niñez y de la desnutrición crónica
917.0 1,022.3 105.3 11.5%
Prevención de la mortalidad materna y neonatal 448.7 446.9 -1.7 -0.4%
Prevención y control de ITS, VIH/Sida 106.1 126.5 20.4 19.2%
Prevención y control de la tuberculosis 35.7 42.7 7.0 19.8%
Prevención y control de las enfermedades vectoriales y zoonóticas
190.4 224.8 34.5 18.1%
Partidas no asignables a programas 564.8 668.2 103.4 18.3%
Total 8,277.1 8,198.4 -78.7 -1.0% Nota: *Presupuesto vigente a julio de 2019. Fuente: Icefi con base de datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
36
Para el programa de prevención de la mortalidad de la niñez y la desnutrición crónica el proyecto
de presupuesto recomienda un incremento de Q105.3 millones (11.5%) respecto al presupuesto
vigente de 2019. Sin embargo, al igual que el año anterior20 el Icefi advierte como anómalo que
dentro de ese programa a la actividad servicios de apoyo, vulnerable a abusos y manejos
discrecionales, se proponga un incremento de Q93.3 millones (25%) respecto a la asignación
presupuestaria vigente en 2019 de Q369.2 millones, a costa de recortes a las actividades
sustantivas del programa. Al igual que el año pasado, en otros programas del MSPAS el proyecto
de presupuesto para 2020 también incluye incrementos significativos para actividades
etiquetadas como servicios de apoyo totalizando Q167.9 millones.
Ministerio de Desarrollo Social (Mides)
Respecto al presupuesto vigente a julio de 2019, el proyecto de presupuesto para 2020
recomienda incrementar la asignación para el Mides en Q93.0 millones (8.0%), y 0.001 puntos
porcentuales del PIB. Pese a este incremento, para el programa de prevención de la delincuencia
en adolescentes y jóvenes se recomienda una disminución de Q319.3 mil, debilitando las
acciones orientadas a mejorar la situación de jóvenes y adolescentes en condición de
vulnerabilidad social.
Tabla 11. Guatemala: Programas del Mides, en millones de quetzales, 2019 y 2020
Programa 2019
Presupuesto vigente
2020 Proyecto
Presupuesto
Diferencia absoluta
Variación porcentual
Administración institucional 84.4 96.4 12.0 14.2%
Servicios de apoyo a los programas sociales (actividad común a los programas 14, 15 y 21)
98.3 104.0 5.7 5.8%
Apoyo para el consumo adecuado de alimentos 127.2 116.2 -11.0 -8.7%
Prevención de la delincuencia en adolescentes y jóvenes
57.2 56.9 -0.3 -0.6%
Dotaciones, servicios e infraestructura para el desarrollo social
405.1 519.8 114.8 28.3%
Transferencias monetarias condicionadas en salud y educación
354.4 358.5 4.1 1.2%
Atención por desastres naturales y calamidades públicas
7.3 0.0 -7.3 -100.0%
Partidas no asignables a programas 25.2 0.2 -25.0 -99.2%
Total 1,159.1 1,252.1 93.0 8.0% Nota: *Presupuesto vigente a julio de 2019. Fuente: Icefi con base de datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020.
20 Véase las páginas 19, 20, 21 y el anexo 2 de la nota de coyuntura No. 2-2018, Guatemala: elementos de análisis y propuesta del Icefi para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2019, disponible en línea en: http://www.icefi.org/sites/default/files/nota_coyuntura_pp2019gt.pdf
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
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Ministerio de la Defensa Nacional (Mindef)
Respecto al presupuesto vigente a julio de 2019, el proyecto de presupuesto para 2020
recomienda incrementar la asignación para el Mindef en Q176.6 millones (6.7%), equivalente a
una reducción como porcentaje del PIB de 0.003 puntos porcentuales. Para la actividad Defensa
del espacio aéreo, recomienda una asignación de Q200 millones, la cual no tiene asignación en
el presupuesto vigente de 2019, y que puede pretenderse para insistir en la compra de aviones
militares, luego del intento fallido en 2019, en cuyo caso el Icefi reitera su postura21 en
cuanto a la inconveniencia e ilegitimidad de priorizar la compra de armas y equipo
bélico, en detrimento del gasto social prioritario. Por otro lado, esta asignación estaría
aprobándose a costa de recortes a otros programas como el de prevención de hechos delictivos
contra el patrimonio, misiones de paz, control de armas y municiones y actividades centrales.
Instituto Guatemalteco de Migración (IGM)
En el marco del proceso de transición de la Dirección General de Migración (DGM), una
dependencia del Ministerio de Gobernación (Mingob), al descentralizado IGM,22 el proyecto de
presupuesto 2020 aún recomienda una asignación de Q199.1 millones, inferior a los Q204.9
millones asignados en el presupuesto del Mingob vigente a julio de 2019. Por otro lado, el
proyecto de presupuesto para 2020 en las Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro no incluye
transferencia alguna para el IGM, ni tampoco aportes directos u otra modalidad de asignación
presupuestaria. De esta cuenta las facultades de autoridad rectora en materia migratoria las
continúa ejerciendo la DGM.
La ausencia de estas asignaciones presupuestarias es causa de preocupación, ya que de
conformidad con los artículos 226 y 228 del Código de Migración, Decreto del Congreso de la
República No. 44-2016, las funciones de la DGM deben trasladarse al IGM en un período de
transición máximo de 2 años. Considerando que el nombramiento del director del IGM se realizó
en agosto de 2018, el cumplimiento de las normas citadas implicarían que el proceso de
transición concluya en 2020, y con ello, de conformidad con el artículo 231 del Código Migratorio,
se trasladen al IGM las partidas presupuestarias específicas de las instituciones del Estado que
prestan servicios de protección a las personas migrantes guatemaltecas retornadas, o a
personas extranjeras que necesitan protección especializada de acuerdo a la vulneración de sus
derechos.
El Icefi subraya la necesidad que el proceso de transición de la DGM al IGM continúe de manera
transparente y eficiente, tomando en cuenta la crisis migratoria que actualmente padece, no
sólo Guatemala, sino El Salvador y Honduras. El IGM debe consolidarse institucionalmente y
lograr las capacidades físicas y financieras para velar de manera efectiva por el cumplimiento de
las políticas, implementar las estrategias de Gobierno y regular a las entidades que también
brindan apoyo y asistencia y, lo más importante, en constituirse como un garante de los
derechos de las personas migrantes que parten de o transitan por Guatemala.
21 Véase https://www.icefi.org/comunicados/guatemala-gobierno-de-guatemala-debe-desistir-de-la-compra-de-aviones-militares-y-otros 22 Según los artículos 226 y 228 del Código de Migración, Decreto del Congreso de la República No. 44-2016, las funciones de la DGM deben trasladarse al IGM en un período de transición máximo de 2 años. Sin embargo, el nombramiento del director del IGM se realizó en agosto de 2018, por lo que se espera que para 2020 dicha transición llegue a completarse y queden establecidos como manda el artículo 231 de dicho Código, las partidas presupuestarías específicas a las Instituciones del Estado que prestan servicios de protección a las personas migrantes guatemaltecas retornadas o personas extran1eras que necesitan protección especializada de acuerdo a Ja vulneración de sus derechos.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
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Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MCIV)
Respecto al presupuesto vigente a julio de 2019, el proyecto de presupuesto para 2020
recomienda reducir la asignación para el MCIV en Q1,011.9 millones (-16.7%), equivalente a una
reducción como porcentaje del PIB de 0.2 puntos porcentuales. Esta reducción se concentra,
principalmente, en un recorte de Q623.5 millones en el programa de desarrollo de la
infraestructura vial, reduciendo las asignaciones para la construcción de carreteras primarias,
puentes y distribuidores de tránsito en 14.9% (Q64.9 millones), y para la construcción de
caminos rurales en 69.7% (Q18.3 millones). Debido a que estos recortes concentran la reducción
del gasto de capital, se reiteran las consecuencias dañinas ya anotadas en la sección de análisis
macro fiscal del gasto público.
Las reducciones propuestas en el proyecto de presupuesto para 2020 incluyen un recorte de
Q18.5 millones (81.1%) al presupuesto para construcción, ampliación, reposición y
mejoramiento de edificios de salud, mermando significativamente la infraestructura
de los tres niveles de atención de servicios de salud pública. Además, recorta de manera
significativa la asignación para el programa de atención a desastres asociados a fenómenos
naturales y calamidades públicas y, en particular, destaca que el proyecto de presupuesto no
incluye asignación presupuestaria para el seguimiento de la atención a las víctimas y daños
causados por la erupción del volcán de Fuego, pese a que continúan pendientes la urbanización,
la soluciones habitacionales y de vivienda digna para las víctimas, y que no serán plenamente
cubiertos con la asignación de Q157.1 millones en el presupuesto vigente de 2019. Esta medida
es grave, toda vez a la fecha aún se desconocen los recuentos totales y oficiales de las pérdidas
humanas y materiales de esa tragedia, y cientos de familias continúan sufriendo las
consecuencias.
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (Maga)
Respecto al presupuesto vigente a julio de 2019, el proyecto de presupuesto para 2020
recomienda reducir la asignación para el Maga en Q47.9 millones (3.5%), equivalente a una
reducción como porcentaje del PIB de 0.022 puntos porcentuales. Estas reducciones
presupuestarias continuarán golpeando la capacidad del Maga para desempeñar sus
atribuciones y el rol estratégico que debería jugar en esfuerzos muy importantes como la lucha
contra la desnutrición crónica, la mejora de la producción agropecuaria y la trasformación
productiva de Guatemala.
Pese a la precariedad de resultados y los recortes recomendados, el proyecto de presupuesto
para 2020 incluye en las transferencias de capital con cargo al presupuesto del Maga
transferencias a las siguientes seis entidades sin fines de lucro por un monto de Q55 millones:
1. Asociación de Desarrollo Integral TZ´utujil (ADIT), por Q10.0 millones.
2. Asociación de Trabajadores del Vivero Campo Viejo (ATRAV C. V.), por Q10.0 millones.
3. Movimiento Autónomo de Renovación Ciudadana, por Q5.0 millones.
4. Asociación de Desarrollo Integral Mayence de Palomora, ADIM, por Q10.0 millones
5. Asociación para el Fomento Socioeconómico de Poblaciones Vulnerables, por Q15.0 millones
6. Asociación de Extrabajadores de Digesa para el Desarrollo Sostenible Agrícola e Integral, por
Q5.0 millones
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
39
Además, propone una transferencia por Q20.0 millones a la Cooperativa Integral de Producción
Feria, Responsabilidad Limitada. El proyecto de presupuesto no explica ni ofrece justificación
técnica para la selección de estas entidades, ni los montos elevados de las transferencias
propuestas. A criterio del Icefi, sin las debidas explicaciones y justificaciones técnicas, estas
transferencias constituyen una anomalía grave, que restan recursos escasos y valiosos a otros
esfuerzos legítimos, y son un retorno a prácticas vinculadas con abusos y corrupción.
4.2.3. Análisis de medidas específicas y relevantes en
el presupuesto de egresos
El artículo 82 de la iniciativa de ley, Fortalecimiento del aprovisionamiento de crédito fiscal,
plantea facultar al Minfin para emitir bonos del Tesoro por hasta Q500.0 millones destinados a
apoyar los compromisos para devolver crédito fiscal al sector exportador, derivado de la
aprobación y vigencia de la Ley para la Reactivación Económica del Café, Decreto del Congreso
de la República No. 4-2019, aprobado el 30 de abril de 2019. Esta ley creó un régimen especial
de devolución de crédito fiscal del IVA para el sector exportador, el cual, por un lado, agiliza esas
devoluciones, pero por otro demanda recursos fiscales para financiar esos pagos.
Aunque el texto de la propuesta no lo explicite, el Icefi advierte que debe interpretarse en el
sentido que, de aprobarse, es una autorización que tendrá vigencia únicamente en el ejercicio
fiscal 2020. Desde una perspectiva de política fiscal, el Icefi considera que esta propuesta
evidencia un desequilibrio de fondo en las prioridades del presupuesto, porque demuestra por un
lado, un interés prioritario por atender las necesidades de los exportadores de café, entre otros
sectores, al punto de autorizar la contratación de deuda bonificada, pero por otro descuida
gravemente otras prioridades, como el gasto social prioritario, la IPNA o los esfuerzos de lucha
contra la desnutrición infantil.
Como ya se explicó en la sección 4.2.1, Análisis macrofiscal del gasto público, el Icefi expresa
preocupación por las propuestas del capítulo XI del Título II (artículos del 104 al 107) de la
iniciativa de ley, referidas a proyectos de inversión a realizar en la modalidad de alianzas público
privadas. Como se detalló, el proyecto de presupuesto parece pretender reemplazar la inversión
pública en infraestructura vial a cargo del MCIV con proyectos a ejecutar como alianzas público
privadas. Sin embargo, a criterio del Icefi estas propuestas podrían violentar la legislación
vigente, e incluso contener vicios de inconstitucionalidad, creando el riesgo grave de que en
2020 el presupuesto para la inversión pública continúe demasiado bajo.
Como fue introducido a última hora en el proceso de aprobación del presupuesto para 2019, el
artículo 109 de la iniciativa de ley del proyecto de presupuesto para 2020 plantea facultar de
nuevo a entidades del Ejecutivo a suscribir convenios con el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), para ejecutar fondos públicos de fuente guatemalteca. Las actividades
que esta propuesta incluye facultar a la SAT para que contrate servicios, equipos, materiales e
infraestructura a través el PNUD, mediante un convenio para el diseño e implementación de una
estrategia de control de aduanas, puestos fronterizos y puntos de control interinstitucional. Por
otro lado, facultaría al Mides a suscribir un convenio con el PNUD para la contratación de bienes
y servicios para fortalecer la transparencia y ejecución de los programas sociales a su cargo.
Finalmente, propone autorizar a la Municipalidad de la Ciudad de Guatemala para suscribir un
convenio con el PNUD para la contratación de bienes y servicios para ejecutar proyectos y
programas bajo la dirección de esa municipalidad.
A criterio del Icefi esta norma abre espacios para el abuso, e incluso puede facilitar
actos de corrupción, ya que constituye un mecanismo para que la SAT, el Mides y la
Municipalidad de Guatemala eludan los controles establecidos en la Ley de
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
40
Contrataciones del Estado. Esto justifica la preocupación, ya que, por un lado, la mayoría de
casos de corrupción perseguidos penalmente están vinculados con adquisiciones públicas, y por
otro, en Guatemala existen antecedentes y experiencias negativas de esta forma de triangular
adquisiciones públicas vía agencias de los organismos internacionales.
El artículo 122 de la iniciativa de ley del proyecto de presupuesto para 2020, Pago de obligación
exigible, plantea que en el presupuesto de la Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro se
incluya un aporte de Q117 millones al Organismo Judicial para que, de manera extraordinaria y
por una única vez, y «agotadas las instancias y acciones judiciales, se de cumplimiento a lo
resuelto dentro del juicio de ejecución en vía de apremio dentro del Juicio Ordinario número
01047-1984-5297 Oficial y Notificador primero Juzgado Cuarto de Primera Instancia del Ramo
Civil, promovido por BNP Paribas Sucursal Panamá.» El Icefi considera que aunque esta
asignación extraordinaria provenga de una orden judicial firme, las autoridades del Ejecutivo, y
en particular la Procuraduría General de la Nación, deben explicar de manera amplia y detallada
las razones y justificaciones por las cuales el proyecto de presupuesto contiene esta disposición,
las cuales deben ser analizadas desde perspectivas diversas, incluyendo la jurídica
constitucional, su pertinencia y legitimidad en términos de las prioridades del gasto público.
4.3. El proyecto de presupuesto para 2020 descuida y reduce
la IPNA: una vez más, la que debiese ser prioridad para el
Gobierno, pero no lo es
El proyecto de presupuesto para 2020
contempla Q23, 419.6 millones destinados a
la IPNA, un aumento de Q665.2 millones
(2.9%) con respecto al presupuesto vigente
a julio de 2019 (Q22, 754.4 millones), y una
caída en términos reales de 0.07%. Un
incremento tan pequeño en términos
nominales, e incluso una caída en términos
reales, contribuye sólo marginalmente a
mejorar la vida de las niñas, los niños y los
adolescentes guatemaltecos, dada la
precariedad en las que se encuentran
actualmente, incluyendo incidencia alta de
la desnutrición crónica en menores de cinco
años, caída de la matrícula en el sistema
educativo oficial, pobreza y pobreza
extrema, entre otros. Lamentablemente el
proyecto de presupuesto para 2020 incluye
medidas regresivas en términos de los
derechos de las niñas, los niños y los
adolescentes que de no corregirse violarán
la Convención sobre los Derechos del Niño
y, más concretamente, la Observación
General número 19 sobre la elaboración de
presupuestos públicos para hacer efectivos
los derechos del niño.
Gráfico 14. Guatemala: IPNA como porcentaje del
PIB y per cápita diaria
Fuente: Icefi, con información obtenida de Sicoin y Minfin
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
41
Por otro lado, en 2015, 2016, 2017 y 2018 el Gobierno ejecutó 91.3%, 91.9%, 87.4% y 93.8%,
respectivamente, del presupuesto para la IPNA, por lo que es probable que en 2020 el Gobierno
ejecutará un monto menor al recomendado. Sustentan este supuesto, además de la tendencia
histórica, el hecho que en el primer año de cada gobierno se ha registrado el porcentaje de
ejecución presupuestaria más bajo de cada cuatrienio. De ejecutarse la totalidad del monto
recomendado en el proyecto de presupuesto para 2020, la IPNA alcanzaría el 3.4% del PIB, por
debajo del 3.6% del presupuesto vigente a julio de 2019. Por otro lado, la IPNA en el proyecto de
presupuesto para 2020 equivale a Q9.19 (USD1.16) per cápita diarios, mostrando estancamiento
respecto a los USD1.16 per cápita diarios del presupuesto vigente a julio de 2019. Es necesario
advertir que, de no aprobarse el proyecto de presupuesto 2020, los indicadores de IPNA
retrocederían a casi los niveles de 2018 (3.2% del PIB).
Tabla 12. Guatemala: Principales indicadores de la inversión pública directa en niñez y adolescencia, 2015-2020
Indicador 2015 2016 2017 2018
Presupuesto
vigente a
julio 2019*
Proyecto de
presupuesto
2020
En millones de quetzales de cada año 15,132.5 15,606.3 17,060.1 18,986.3 22,754.4 23,419.6
En millones de quetzales de 2015 15,132.5 14,972.9 15,488.0 16,847.5 19,340.2 19,325.8
En millones de dólares 1,982.7 2,074.7 2,322.7 2,454.0 2,958.0 2,958.7
Como porcentaje del PIB 3.1 3.0 3.1 3.2 3.6 3.4
Como porcentaje del gasto público 25.3 24.7 25.4 26.1 27.0 26.7
Índice de Focalización del gasto social general
(mayor que 100: sesgo pro infancia; menor
que cien: sesgo pro adulto)/1
99.69 99.58 104.08 109.58 112.74 119.35
Inversión directa per cápita anual (quetzales
de cada año) 2,156.88 2,219.82 2,425.22 2,701.89 3,246.73 3,355.16
Inversión directa per cápita anual (quetzales
de 2015) 2,156.88 2,129.73 2,201.74 2,397.53 2,759.57 2,768.67
Inversión directa per cápita anual (dólares) 282.60 295.11 330.20 349.22 422.07 423.88
Inversión directa per cápita diaria (quetzales
de cada año) 5.91 6.08 6.64 7.40 8.90 9.19
Inversión directa per cápita diaria (quetzales
de 2015) 5.91 5.83 6.03 6.57 7.56 7.59
Inversión directa per cápita diaria (dólares) 0.77 0.81 0.90 0.96 1.16 1.16 *Presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. Notas:
- Cuando el índice 100 indica un sesgo proinfancia y 100 un sesgo proadulto. - Para los cálculos per cápita, se utilizaron las proyecciones de población del INE-Celade 2015, en los que la población de
NNA se reduce de 7.0 millones en 2019 a una proyección de 6.9 millones en 2020. - Los montos del PIB proyectados fueron tomados del Proyecto de Presupuesto 2020, Cuadros Globales. - Las estimaciones en USD se calcularon a partir del tipo de cambio de referencia promedio de enero a julio 2019 y para
2020 las estadísticas de FMI. - Los valores de inflación se obtuvieron del Presupuesto Multianual del proyecto de presupuesto 2020. Fuente: Icefi con base en datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020
La IPNA en el proyecto de presupuesto está concentrada principalmente (99.5%) en las 6
entidades siguientes: el Mineduc con Q17,769.8 millones (75.9% del total); las Obligaciones del
Estado a Cargo del Tesoro con Q2,009.5 millones (8.6%); el MSPAS con Q1,741.2 millones
(7.4%); el Mides con Q910.8 millones (3.9%); las Secretarías y otras Dependencias del Ejecutivo
con Q566.2 millones (2.4%); y el Maga con Q293.7 millones (1.3%).23 Algunos ministerios como
23 Los Q128.3 millones restantes (0.5%) se distribuyen entre los ministerios de Gobernación, Comunicaciones, Cultura y Deportes y la Procuraduría General de la Nación.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
42
el de Economía o el Marn, desde 2018 y en 2019, respectivamente, dejaron de proveer
programas destinados a la IPNA, cuestión que refleja la pérdida de importancia de la niñez y la
adolescencia en el presupuesto público. La concentración que refleja la IPNA muestra que la
respuesta del Estado guatemalteco para garantizar los derechos de las niñas, lo niños y los
adolescentes se orienta principalmente al derecho de educación y es débil en las asignaciones y
ejecuciones presupuestarias para el resto de derechos.
Gráfico 15. Guatemala: IPNA por entidad 2015-2020
Millones de quetzales Estructura porcentual
*Presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. Fuente: Icefi con base en datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020
El impacto en la IPNA del presupuesto del Mineduc (véase la tabla 8), sería a través de los
incrementos para los programas de primaria (Q732.3 millones) y preprimaria (Q288.5 millones),
pero tendrán efectos negativos la reducción a los programas de educación básica (al menos
Q103.4 millones) y a los de educación extraescolar (Q83.9 millones). El impacto del presupuesto
del MSPAS (véase la tabla 10), se esperaría del incremento a los programas de Prevención de la
Mortalidad de la Niñez y de la Desnutrición Crónica (Q93.3 millones) y de Prevención a la
Mortalidad Materna y Neonatal (Q54.3 millones), aunque debe considerarse que estos
incrementos se destinan principalmente al rubro de Servicios de Apoyo que, como ya se indicó
en la sección anterior, se considera opaco y vulnerable a abusos. La preocupación se reafirma
porque, dentro del programa de Prevención de la Mortalidad Materna y Neonatal el proyecto de
presupuesto para 2020 incluye reducciones considerables en los servicios de atención del parto
institucional (Q28.1 millones) y de planificación familiar (Q35.5 millones).
El impacto en la IPNA del presupuesto del Maga se verá mermado por las reducciones
considerables incluidas en el proyecto de presupuesto para 2020 en los dos programas que
tienen asignación directa a la IPNA: apoyo a la agricultura familiar y apoyo a la productividad y
competitividad agropecuaria e hidrobiológica. Estas reducciones contrastan con las abultadas
transferencias de capital a entidades sin fines de lucro y una cooperativa, sin explicación ni
justificación técnica, evidenciando la depredación de presupuestos esenciales para otorgar
prebendas o asignaciones cuestionables. En las Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro, el
proyecto de presupuesto considera recortes de por lo menos Q416.2 millones en las
transferencias para destinos como: ordenamiento de desechos y aguas residuales;
abastecimiento de agua; educación preprimaria, primaria, básica y diversificada; educación no
atribuible a ningún nivel escolar; y a familias e hijos.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
43
Dentro de la entidad Secretarías y Otras Dependencias del Ejecutivo, la que tiene mayor impacto
en la IPNA es la Secretaría de Bienestar Social (SBS), con el 54.8% del presupuesto asignado a
las secretarías, y en el proyecto de presupuesto 2020 con un incremento de Q14.9 millones
(5.0%) respecto al presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. Este incremento se propone
destinar para los programas siguientes: Atención Integral a la Niñez (Q7.4 millones); el Subsidio
Económico a Niñez y Adolescencia con Necesidades Especiales y Discapacidad (Q3.6 millones);
y, Protección y Acogimiento Residencial a Niñez y Adolescencia (Q2.7 millones). Para el
programa de Atención a Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal Privados de Libertad, el
proyecto de presupuesto incluye un recorte inaceptable de Q2.5 millones.
Para la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (Sosep), el proyecto de
presupuesto 2020 incluye un incremento de tan solo Q4.8 millones (3.0%). Como agravante, el
proyecto de presupuesto 2020 recomienda reducir las asignaciones para las actividades
siguientes: promoción comunitaria y asistencia alimentaria en Q18.5 millones, Dirección en
Q10.5 millones, Servicio Social en Q1.7 millones y Creciendo Seguro en Q1.4 millones. Para la
Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesan), el proyecto de presupuesto 2020
reduce la asignación en Q9.0 millones (17.9%), afectando principalmente la actividad de la
participación comunitaria en seguridad alimentaria y nutricional, con un recorte de Q13.4
millones.
Tabla 13. Guatemala: presupuesto de Secretarías y Otras Dependencias del Ejecutivo destinado a la inversión pública directa en niñez y adolescencia, 2019-2020
Entidad Presupuesto (Mill. Q) Estructura porcentual Variaciones
2019 Vigente 2020 Proyecto 2019 Vigente 2020 Proyecto Variación absoluta Variación relativa
SBS 295.3 310.2 52.4% 54.8% 14.9 5.0%
Sosep 159.0 163.8 28.2% 28.9% 4.8 3.0%
Sesan 50.2 41.2 8.9% 7.3% - 9.0 -17.9%
SVET 21.0 19.0 3.7% 3.4% - 2.0 -9.5%
Conjuve 19.4 15.0 3.4% 2.6% - 4.4 -22.7%
AMSCLAE 8.6 9.6 1.5% 1.7% 1.0 11.6%
Fodigua 7.7 5.5 1.4% 1.0% - 2.2 -28.6%
Seprem 2.1 2.0 0.4% 0.4% - 0.1 -4.8%
Total 563.3 566.2 100% 100% 3.0 0.5% Nota: *Presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. Fuente: Icefi/Unicef con base de datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020.
El Icefi lamenta que el proyecto de presupuesto para 2020 contenga acciones regresivas para la
garantía de los derechos de las niñas, niños y adolescentes, fundamentalmente debido a que la
asignación propuesta para la IPNA para el citado ejercicio fiscal se ve reducida, tanto en términos
reales (reducción en las cantidades que se pueden adquirir con la asignación presupuestaria
propuesta), como en relación al tamaño de la economía guatemalteca (respecto del PIB). Estas
reducciones implican recortes, en algunos casos significativos, en la provisión de
bienes y servicios públicos, y con ello el Estado planifica violar en 2020 los derechos
fundamentales de las niñas, los niños y los adolescentes. Esta situación contrasta con
las asignaciones sospechosas y opacas y con impactos limitados, como los Q55.0
millones en el presupuesto recomendado para el Maga, los cuales serían suficientes
para revertir los recortes recomendados para las secretarías con impactos
importantes en la IPNA.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
44
4.4. Retrocesos inaceptables y alarmantes en las metas 2020
para los resultados estratégicos de mortalidad en la
niñez, desnutrición crónica infantil, educación y pobreza
El enfoque de gestión por resultados se orienta a dirigir todos los recursos (tangibles, intangibles
y financieros), y permite analizar el presupuesto no solo desde una perspectiva financiera, sino
también desde una perspectiva de producción pública, los bienes y servicios que se pretende
proveer mediante la ejecución de las políticas públicas. Toda esta información puede además
vincularse con resultados estratégicos (RE) definidos por el gobierno, los cuales corresponden a
cambios que representen mejoras en las condiciones de vida de las y los guatemaltecos, durante
un horizonte de tiempo y en una magnitud establecida.
A continuación se analizan 4 de los 24 resultados estratégicos contenidos en el proyecto de
presupuesto 2020: mortalidad en la niñez, desnutrición crónica, calidad educativa (primaria y
básica) y pobreza. Estos resultados estratégicos responden a gran parte de la problemática
social del país y se vinculan a las metas de los ODS, principalmente el fin de la pobreza, y lograr
salud, bienestar y educación de calidad. El análisis parte de su contexto para luego profundizar
en los objetivos trazados y la respuesta institucional expresada en términos financieros y físicos,
comparando lo recomendado en el proyecto de presupuesto 2020 con el presupuesto vigente a
julio de 2019.
4.4.1. RE: Mortalidad en la niñez
Las estadísticas vitales del INE dan cuenta que en 201724 se reportaron cerca de 9,922 muertes
en niños y niñas de cuatro años de edad o menos, lo cual comparado a los 384,697 nacidos vivos
reportados, implica una tasa de mortalidad en la niñez de 26 por cada mil nacidos vivos. Para el
ejercicio fiscal 2019, el resultado estratégico vinculado a mortalidad infantil tuvo como objetivo
reducir este indicador deL 35 en 2015 a 25. El proyecto de presupuesto 2020 plantea como
meta la reducción de la tasa de mortalidad en la niñez en cerca de 5 puntos, de 25 en
2018 a 20 en 2024.
La respuesta institucional a la mortalidad en la niñez se concentra en el MSPAS y el Mides,
específicamente con los programas de prevención de la mortalidad de la niñez y la desnutrición
crónica y con el programa de transferencias monetarias condicionadas en salud,
respectivamente. En términos financieros, el proyecto de presupuesto 2020 propone un alza de
Q105.3 millones para el programa de prevención de la mortalidad y la desnutrición (MSPAS) y de
Q117.7 millones para las transferencias monetarias asociadas a salud (Mides), pero dentro de
esos programas, algunas intervenciones presentan disminuciones. En el programa de prevención
de la mortalidad y la desnutrición, se propone una asignación menor para la dotación de vacunas
en aproximadamente Q15.9 millones, en tanto que se consideran reducciones significativas en
términos de metas físicas, destacando la reducción de 226,489 vacunas para niños menores de 1
año, con lo cual, tomando como referencia la proyección de población a 2020,25 las coberturas
serían cercanas o superiores al 90.0% en el caso de las vacunas contra el rotavirus, contra el
Bacilo de Calmette-Guérin (BCG), contra la tuberculosis, contra la poliomielitis, la pentavalente y
la antineumocócica, e inferiores al 70.0% en las vacunas contra la hepatitis B e influenza
24 No se cuenta con estadísticas para 2019. 25 Estimación propia con base en la revisión de la proyección de población INE-CELADE de diciembre de 2015, una estimación con fines representativos.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
45
estacional. En el caso de las transferencias, se prevén incrementos de 209,487 aportes, 113,549
para familias con niños de entre 3 y 5 años y 95,938 para familias con niños de entre 0 y 2 años.
Tabla 14. Guatemala: presupuesto financiero y físico vinculado al resultado estratégico de mortalidad en la niñez, 2019-2020
Entidad / Programa Financiero (Q millones) Físico (distintas medidas)
2019/v 2020/p Cambio 2019/v 2020/p Cambio
MSPAS: prevención mortalidad y desnutrición 917.0 1,022.3 105.3
Vacunas (menores de 1 año de edad) 251.8 245.9 -5.9 650,251 423,762 -226,489
Vacunas (entre 1 y 5 años de edad) 53.8 43.7 -10.0 654,235 684,446 30,211
Consejería 26.2 27.8 1.5 1,958,109 1,665,156 -292,953
Monitoreo de crecimiento 54.4 64.5 10.1 2,946,332 1,921,121 -1,025,211
Micronutrientes (menores de 5 años) 49.4 54.0 4.6 1,298,776 1,529,525 230,749
Micronutrientes (mujer edad fértil) 19.9 22.5 2.7 3,071,688 2,884,358 -187,330
Desparasitación (menores de 5 años) 8.9 10.4 1.5 938,374 979,686 41,312
Vigilancia del agua 17.6 17.1 -0.4 157,948 56,611 -101,337
Atención por infección respiratoria 29.5 33.1 3.6 1,082,810 1,063,624 -19,186
Atención por enfermedad diarreica 21.6 19.9 -1.7 449,813 488,611 38,798
Vigilancia de fortificación de alimentos 0.0 -0.0 0
Diagnóstico y tratamiento desnutrición aguda 14.6 20.3 5.7 16,921 43,714 26,793
Alimentación complementaria (6 a 24 meses) 0.0 -0.0 0
Vigilancia del desarrollo infantil 0.2 0.4 0.2 167,854 165,667 -2,187
Servicios de apoyo 369.2 462.5 93.3 120 95 -25
Mides: transferencias monetarias en salud 59.6 171.3 111.7 127,286 336,773 209,487
Familias con niños entre 3 y 5 años 17.4 84.2 66.8 54,838 168,387 113,549
Familias con niños entre 0 y 2 años 42.2 87.1 44.9 72,448 168,386 95,938
TOTAL 976.6 1,193.6 217.0 v/ Presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. p/ Proyecto de presupuesto Fuente: Icefi con base en los productos y metas por institución del proyecto de presupuesto 2020 y reporte de ejecución física y financiera Sicoin y Sistema Informático de Gestión (Siges). Todas las metas están expresadas en términos de personas, con excepción de los servicios de apoyo (evento) y de las transferencias monetarias condicionadas en salud (aportes).
4.4.2. RE: Desnutrición crónica
La última Ensmi realizada (2014-2015) mostró que alrededor del 46.5% de la niñez menor a 5
años padece desnutrición crónica, 1.7 puntos porcentuales por debajo del dato de la Ensmi 2008-
2009. El resultado estratégico definido en el proyecto de presupuesto 2020 plantea reducir 13.23
puntos porcentuales la prevalencia de la desnutrición crónica en la niñez menor a cinco años, lo
que significaría que pasara de 46.5% de 2015 a 33.27% en 2024. Este constituye un cambio
sustancial comparado con el resultado estratégico de la política general de gobierno 2016 – 2020
(vigente para 2019) de reducir en 10 puntos porcentuales la prevalencia de la desnutrición
crónica en la niñez menor de dos años (de 41.7% según la Ensmi 2014-2015 a 31.7% en 2019).
Desafortunadamente, no se cuenta con una medición reciente que permita evaluar el grado de
cumplimiento de estas metas.
Al igual que con la mortalidad en la niñez, la respuesta institucional pública a la desnutrición
crónica se concentra en los programas de Prevención de mortalidad y desnutrición (MSPAS) y de
Transferencias monetarias condicionadas en salud para familias con niños menores de cinco
años (Mides, ya analizados en el apartado anterior). Además de estos programas, el
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
46
subprograma de Prevención de la desnutrición crónica, dentro del programa de Asuntos de
seguridad alimentaria y nutricional de la Sesan, con un incremento en el proyecto de
presupuesto para 2020 de Q4.9 millones. Para el programa de Apoyo a la agricultura familiar en
el Maga al que el proyecto de presupuesto recomienda una reducción de Q92.2 millones, que
obligará a dejar de entregar 40,623 raciones de alimentos a familias vulnerables, y dejar de
apoyar en encadenamientos productivos a 75,667 productores rurales y en mejoras a sistemas
productivos a 8,601 agricultores.
Tabla 15. Guatemala: presupuesto financiero y físico vinculado al resultado estratégico de desnutrición crónica, 2019-2020
Entidad / Programa Financiero (Q millones) Físico (distintas medidas)
2019/v 2020/p Cambio 2019/v 2020/p Cambio
MSPAS: prevención mortalidad y desnutrición 917.0 1,022.3 105.3 Detalle en la tabla 14
Mides: transferencias monetarias en salud 59.6 171.3 111.7
Maga: apoyo a la agricultura familiar 566.3 474.3 -92.2
Entrega de alimentos a familias vulnerables (R) 118.7 77.5 -41.2 175,053 134,430 -40,623
Asistencia para producción de alimentos (P) 14.0 13.4 -0.6 0 3,250 3,250
Productores con silos y capacitación (P) 3.4 2.4 -1.0 0 900 900
Mujer rural con buenas prácticas del hogar (P) 78.2 44.2 -34.0 154,001 157,641 3,640
Agricultor con mejoras en sistemas productivos (P) 190.1 232.6 42.5 323,929 315,328 -8,601
Productores rurales apoyados en encadenamientos (P) 47.6 4.8 -42.8 75,872 205 -75,667
Agricultores apoyados desarrollo agrícola alternativa (P) 0.1 0.8 0.7 5,080 9,829 4,749
Familias con niñez menor de 2 años con más disponibilidad y
consumo de alimentos (F) 8.0 4.7 -3.3 12,501 13,097 596
Familias con niñez menor de 2 años con apoyo para mejorar
sus ingresos familiares (F) 27.0 5.6 -21.4 11,157 34,770 23,613
Otras intervenciones (D) 79.35 88.3 9.0
Sesan: prevención de la desnutrición crónica 15.6 20.5 4.9
Instituciones coordinadas para prevención DC (P y D) 2.6 3.2 0.6 500 1
Informe de seguimiento prevención DC (D) 0.1 1.0 0.9 140 2
Informes de seguimiento y evaluación ley SINASAN (D) 8.0 6.3 -1.7 16 17
Instituciones coordinadas en marco ley SINASAN (E y D) 4.9 10.0 5.1 16 542
Total 1,558.5 1,688.4 129.9
v/ Presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. p/Proyecto de presupuesto. Fuente: Icefi con base en productos y metas por institución del proyecto de presupuesto 2020 y reporte de ejecución física y financiera Sicoin y Siges. (D): Documentos; (E): Entidades; (R): Raciones; (P): Personas; (F): Familias; (P y D): personas y documentos; y, (E y D): entidades y documentos.
4.4.3. RE: Educación
Los más recientes indicadores de cobertura educativa26 muestran que en 2019 la tasas de
matrícula educativa son 50.7% para preprimaria, 77.1% para primaria, 42.0% para básicos y
23.5% para diversificado. Al comparar con los resultados estratégicos en educación de años
anteriores, que pretendían a 2019 elevar en 12 y 6 puntos porcentuales la cobertura de
preprimaria y primaria,27 respectivamente, el Gobierno no tuvo éxito ya que se situaron por
debajo de lo esperado en al menos 8.6 puntos porcentuales en el caso de preprimaria y 10.9
puntos porcentuales en primaria.
26 Véase Presupuesto Abierto, Ministerio de educación (2016). Disponible en: https://bit.ly/2lXV2Zm. 27 Según la Política General de gobierno 2016 - 2020, se planteó elevar la cobertura en preprimaria en 12 puntos porcentuales (de 47.3% en 2017 a 59.3% en 2019), y 6 puntos porcentuales en primaria (de 82.0% en 2014 a 88.0% en 2019).
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
47
Una vez publicados los datos del XII Censo Nacional de Población y VII Censo Nacional de
Vivienda realizado en 2018, se revisarán los niveles de cobertura estimados hasta el momento.
Sin embargo, aun cuando la población total según el censo resulte menor a la estimada en años
anteriores, y por lo tanto las tasas revisadas de cobertura podrían resultar mayores a las
estimaciones actuales, las tasas de variación en los indicadores de cobertura permanecerán
invariantes. Así, independientemente de la revisión de las tasas de cobertura, no cambiará el
hecho que durante el período 2016-2019 el Mineduc incrementó la matrícula oficial solamente en
cerca de 43,900 alumnos. La descomposición por nivel educativo de este incremento muestra
que durante el período 2016-2019 la cobertura se incrementó en alrededor de 52,800 alumnos
en preprimaria y 3,800 alumnos en diversificado, pero se redujo en alrededor de 800 alumnos en
primaria y 11,900 alumnos en el nivel básico.
El proyecto de presupuesto 2020 señala que «Derivado del avance obtenido con los Resultados
Estratégicos de País, en lo que respecta a la cobertura educativa» se ha considerado incluir
nuevos resultados estratégicos, a cumplir hacia 2024:
Primaria: incrementar 4.6 puntos porcentuales el logro de lectura (de 40.4% a 45.0%)
Primaria: incrementar 3.5 puntos porcentuales el logro de matemática (de 44.47% a
48.0%)
Básico: incrementar 5.0 puntos porcentuales el logro de lectura (de 15.0% a 20.0%)
Básico: incrementar 3.0 puntos porcentuales el logro de matemática (de 18.0% a 21.0%)
La respuesta institucional para el logro de los nuevos resultados estratégicos se concentra en el
incremento en el proyecto de presupuesto para 2020 de Q732.3 millones destinados a lectura y
matemática en primaria y, con ello se pretende lograr, principalmente, matricular a 2, 066,645
alumnos, lamentablemente 25,586 alumnos menos en comparación a la meta vigente
2019. Además de ser una meta a todas luces inaceptable, el proyecto de presupuesto considera
recortes que podrían generar un resultado aún peor, como en el caso de las reducciones para la
gratuidad educativa, para la impresión de textos escolares y para la dotación de recursos
tecnológicos a establecimientos. De hecho, la cantidad de textos que espera imprimirse
disminuiría desde un vigente de 4.6 millones en 2019 hasta cerca de 1.2 millones contemplados
para 2020, más de 3.3 millones de textos menos. Además, se propone entregar 21,501 becas
menos y reducir en 1,476 los establecimientos dotados con recursos tecnológicos.
A diferencia de la primaria, para el nivel básico el proyecto de presupuesto para 2020 ni siquiera
propone un incremento en la asignación financiera, recortándola en Q171.4 millones, con
recortes significativos en el presupuesto de telesecundaria por Q114.3 millones, en el de
modalidad básica tradicional por Q 24.7 millones y en el de modalidad Nufed por Q3.2 millones.
Estos recortes son particularmente dañinos, ya que estos rubros contabilizan los
servicios educativos (pago de docentes) necesarios para garantizar la matriculación
de los alumnos, razón por la cual las metas físicas advierten una disminución de
20,788 alumnos matriculados. Además, el proyecto de presupuesto para 2020 incluye
recortes a la gratuidad educativa con Q14.2 millones, pero de manera inconsistente las metas
físicas incluye un incremento de 505 establecimientos beneficiados. El proyecto de presupuesto
2020 no asigna recursos financieros para la dotación de recursos tecnológicos a
establecimientos y profesionalización docente y se propone reducir en 47,489 el número de
textos impresos.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
48
Tabla 16. Guatemala: presupuesto financiero y físico vinculado al resultado estratégico de educación, 2019-2020
Entidad / Programa Financiero (Q millones) Físico (distintas medidas)
2019/v 2020/p Cambio 2019/v 2020/p Cambio
Primaria: lectura y matemática 8,865.2 9,597.5 732.3
Gratuidad educativa (E) 124.5 85.1 -39.4 16,623 16,679 56
Estudiantes evaluados (P) 0.9 0.6 -0.3 50,000 1 -49,999
Estudiantes becados con útiles (P) 114.8 108.9 -5.8 2,062,560 2,041,059 -21,501
Docentes con valijas (P) 20.3 18.9 -1.4 89,594 85,757 -3,837
Centros reparados, remozados y dotados
de mobiliario 69.7 58.1 -11.6 71 697 626
Matrícula primaria niños (P) 8,264.8 9,177.4 912.6 2,066,645 2,041,059 -25,586
Textos impresos (D) 70.7 19.6 -51.1 4,576,761 1,218,355 -3,358,406
Establecimientos dotados con recursos
tecnológicos (E) 91.3 2.0 -89.3 1,501 25 -1,476
Profesionalización docente (P) 71.1 88.4 17.3 7,456 9,318 1,862
Padres sensibilizados (P) 4.4 4.4 0.0 37,401 37,410 9
Matrícula primaria adultos (P) 32.9 34.1 1.2 7,349 7,251 -98
Básico: lectura y matemática 1,271.9 1,100.5 -171.4
Gratuidad educativa (E) 51.1 36.9 -14.2 2,667 3,172 505
Matrícula básicos (P)* 1,151.8 1,009.6 -142.2 351,891 331,103 -20,788
Estudiantes evaluados (P) 0.5 0.5 0.0 200,000 1 -199,999
Establecimientos dotados con recursos
tecnológicos (E) 0.8 -0.8 13 -13
Bolsas de estudio (B) 32.8 47.8 15.0 24,238 24,264 26
Centros reparados, remozados y dotados
de mobiliario (E) 25.0 -25.0 52 -52
Profesionalización docente (P) 4.4 -4.4 500 -500
Textos impresos (D) 5.7 5.8 0.1 67,489 20,000 -47,489
Total 10,137.1 10,698.0 560.9 v/ Presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. p/Proyecto de presupuesto. * Incluye matrícula normal, telesecundaria y Núcleos Familiares Educativos para el Desarrollo (Nufed). En el ejercicio 2019, la matrícula de Nufed aparece cargada en el programa de educación extraescolar mientras que en el proyecto 2020 forma parte del programa de educación escolar básica. Para realizar una comparación adecuada, en 2019 se incluyó el Nufed en el programa de educación escolar básica. Fuente: Icefi con base en productos y metas por institución del proyecto de presupuesto 2020 y reporte de ejecución física y financiera Sicoin y Siges. (D): Documentos; (E): Entidades; (R): Raciones; (P): Personas; (F): Familias; (B): Bolsas de estudio.
Comparando con el presupuesto vigente a julio de 2019, a las reducciones de las metas de
matriculación de 25,586 niños y niñas de primaria y de 20,788 alumnos del nivel básico, se
agrega una reducción de 16,389 alumnos de preprimaria y un pequeño incremento de 160
alumnos de diversificado, con lo cual, en términos globales, la meta de matriculación en el
proyecto de presupuesto para 2020 consiste en dejar fuera del sistema educativo a un
total de 61,603 niñas, niños y adolescentes. El Icefi insiste en que, con menor cantidad de
alumnos matriculados de recursos para garantizar la gratuidad y de textos impresos, no se
cumplirán las metas para este resultado estratégico.
Esta es una situación inaceptable que violenta gravemente el derecho a la educación. Además,
en términos formales, viola los compromisos asumidos en el Pacto Colectivo de Condiciones de
Trabajo suscrito en 2018 entre el Mineduc y los sindicatos educativos, que en sus artículos 20, 21
y 23 se refiere a la mejora de la calidad de los servicios educativos, la capacitación y la
evaluación docente (Mineduc, STEG 2018).
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
49
4.4.4. RE: Pobreza
El proyecto de presupuesto para 2020 define entre sus nuevos resultados estratégicos que a
2024 el Gobierno espera lograr una reducción de 27.8 puntos porcentuales en la incidencia de la
pobreza y de la pobreza extrema. La última Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (Encovi)
realizada (2014) mostró que la pobreza total en Guatemala era de 59.3%, habiéndose
incrementado 8.1 puntos porcentuales respecto a la medición de 2006. La incidencia de la
pobreza extrema se estimó en 23.4%, habiéndose también incrementado en 8.1 puntos
porcentuales con relación a la Encovi de 2006.
Este resultado estratégico prioriza los departamentos en los que la pobreza se manifiesta en su
forma más severa: Alta Verapaz (83.1%); Sololá (80.9%); Totonicapán (77.5%); Huehuetenango
(73.8%); Quiché (74.7%); y, Chiquimula (70.6%). Con excepción de Quiché, que registró una
reducción de 6.3 puntos porcentuales, la pobreza se ha incrementó en todos los demás
departamentos priorizados, con casos tan severos como Chiquimula con un alza de 11.1 puntos
porcentuales.
Para combatir la pobreza, el proyecto de presupuesto reconsidera dos tipos de intervenciones
que anteriormente se vinculaban a otros resultados estratégicos.28 Por un lado, el desarrollo de
la micro, pequeña y mediana empresa a cargo del Ministerio de Economía (Mineco) y, por otro, el
programa de transferencias monetarias condicionadas orientadas a educación, a cargo del
Mides. Tras comparar lo recomendado en el proyecto de presupuesto 2020 y en el presupuesto
vigente a julio de 2019, las asignaciones para financiar las intervenciones a cargo del Mineco se
reducen Q10.5 millones pero, de manera inconsistente, se incrementan las metas en 11,865
personas beneficiadas con asistencia técnica y financiera, y 360 mujeres más que estarían
siendo apoyadas técnicamente para el emprendimiento económico. Además, el apoyo a la
producción y comercialización artesanal se reduciría en cerca de 307 beneficiarios.
Tabla 17. Guatemala: presupuesto financiero y físico vinculado al resultado estratégico de pobreza, 2019-2020
Entidad / Programa Financiero (Q millones) Físico (distintas medidas)
2019/v 2020/p Cambio 2019/v 2020/p Cambio
Mineco: desarrollo de micro, pequeña y mediana
empresa 53.1 42.6 -10.5
Asistencia técnica y financiera a micro, pequeño y
medianos empresarios (P) 51.6 41.3 -10.3 12,811 24,676 11,865
Apoyo técnico a mujeres microempresarias para el
empoderamiento económico (P) 0.5 0.5 0.0 1,740 2,100 360
Apoyo a la producción y comercialización artesanal (P) 1.0 0.8 -0.2 1,957 1,650 -307
Mides: transferencias monetarias condicionadas en
educación 287.7 169.5 -118.2
Familias con niños de entre 6 y 15 años (asistencia) (A) 161.6 115.0 -46.6 395,898 222,726 -173,172
Familias con niños de entre 10 y 14 años (finalización) (A) 126.1 54.5 -71.6 194,419 109,016 -85,403
Total 340.8 212.1 -128.7
v/ Presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. p/Proyecto de presupuesto. Fuente: Icefi con base en productos y metas por institución del proyecto de presupuesto 2020 y reporte de ejecución física y financiera Sicoin y Siges. (A): Aportes (P): Personas. v/: vigente al mes de julio 2019.
28 Según el presupuesto vigente 2019, el Programa de Desarrollo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Economía (Mineco) se encuentra vinculado al resultado estratégico Para el 2022, se ha incrementado en 106,299 el número de servicios de desarrollo empresarial y del acceso al crédito a Micros, pequeñas y medianas empresas, mujeres y artesanos (de 14,100 en el 2017 a 106,299 en 2022). El programa de transferencias monetarias condicionadas, orientadas a la educación, a cargo del Mides, en el presupuesto vigente de 209 está vinculado al resultado Para el 2019, se ha incrementado la cobertura de educación primaria en 6 puntos porcentuales (De 82.0% en 2014 a 88.0% en 2019).
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
50
En cuanto a las intervenciones del Mides, el proyecto de presupuesto 2020 reduce en Q118.2
millones la asignación para financiar las transferencias condicionadas en educación, lo que
provocaría reducciones severas de la cantidad de aportes entregados por concepto de
transferencias en educación, 173,172 menos para asistencia a familias con niños de entre 6 y 15
años y 85,403 menos para finalización para familias con niños de entre 10 y 14 años.
A criterio del Icefi, con estos recortes en asignaciones financieras y metas a la baja
para la provisión de bienes y servicios públicos, el Gobierno no logrará avances y
resultados positivos en la lucha contra la pobreza. Además, las intervenciones
contempladas son severamente insuficientes para lograr avances y resultados significativos, lo
que evidencia la falta de interés y prioridad que el Gobierno destina a la lucha contra la pobreza.
4.5. Normas de transparencia fiscal necesarias, pero
insuficientes para revertir la percepción negativa del
Gobierno
En materia de transparencia, el proyecto de presupuesto vuelve a incorporar algunas
disposiciones que se han incluido en años anteriores, como la publicación de una estrategia para
mejorar la calidad del gasto público, una base de datos sobre beneficiarios y montos globales por
exenciones, exoneraciones y demás tratamientos tributarios diferenciados, así como un informe
sobre ingresos que se perciban de las industrias extractivas y su ejecución. También incluye
restricciones y controles al uso de asignaciones en el Organismo Ejecutivo para alimentos y
bebidas, combustible para vehículos, telefonía móvil y gastos relacionados con viajes al exterior;
la obligación de informar sobre la ejecución presupuestaria de las donaciones y préstamos; la
georreferenciación de cada proyecto de ejecución registrado en el Sistema de Información de
Inversión Pública (SINIP); y, a considerar las condiciones financieras del Estado y el impacto en
las finanzas públicas en las negociaciones de nuevos pactos colectivos.
Como elemento novedoso, el proyecto de presupuesto incorpora un capítulo sobre presupuesto
abierto, el cual obliga a las instituciones del Sector Público a incluir acciones que contribuyan a
mejorar la calificación del país en términos de transparencia y gobierno abierto, a velar por el
cumplimiento de los compromisos del Cuarto Plan Nacional de Acción de Gobierno Abierto, y
obliga al Minfin a realizar los talleres de presupuesto abierto, señalando que las entidades
deberán considerar para su análisis las sugerencias, retroalimentación y procesos documentados
en esos eventos y determinar la factibilidad de su incorporación en el proyecto de presupuesto.
También obliga al Minfin a mantener portales electrónicos públicos que provean información
fiscal, así como de realizar un proceso de mejora continua, actualización constante y oportuna
con innovación tecnológica del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF).
Todas las medidas anteriores constituyen elementos necesarios, aunque insuficientes, para
revertir una grave percepción negativa sobre la transparencia del Gobierno, la probidad de sus
funcionarios y dignatarios, así como de su compromiso con la lucha contra la corrupción y la
impunidad.
4.6. Otro proyecto de presupuesto que no permite verificar el
cumplimiento de los ODS desde una perspectiva de
inclusión e igualdad
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
51
El proyecto de presupuesto para 2020 no incluye medidas que permitan determinar si la
producción institucional de bienes y servicios favorece o no la inclusión e igualdad. Tampoco
plantea acciones para verificar las dimensiones de la desigualdad, especialmente por razón de
género, edad y etnia, y para lograr un alcance transversal en materia de igualdad, falencias que
dificultan el cumplimiento de los ODS.
Aunque el artículo 16 de la iniciativa de ley, referido a la información estadística de líneas
basales de programas presupuestarios establece que «las instituciones deberán continuar la
construcción y mejora de las líneas basales que permitan mejorar la medición de los resultados
de los programas presupuestarios y coadyuvar al diseño de los programas con criterios de
cobertura y calidad de los servicios […]», no define de forma explícita la pertinencia de la
información por sexo, edad y etnia. Sin esta desagregación, la información estadística de las
líneas basales no permite: conocer el sentido y la magnitud de las desigualdades que afectan a
las personas; medir los resultados de los programas presupuestarios y el diseño de programas
desde una perspectiva de inclusión e igualdad; conocer el avance en el cumplimiento los ODS; y,
asignar adecuadamente los recursos públicos.
Por otro lado, el artículo 18, referido a los clasificadores temáticos, establece que «el ente rector
[…] velará porque las estructuras presupuestarias que las entidades definan para cada
clasificador, sean consistentes con la política vigente del sector […], dando seguimiento al gasto
con el objeto que las erogaciones sean pertinentes y sostenibles y que tengan el efecto positivo
en la población […]»;. Sin ebargo, la documentación sobre Gestión por Resultados (GpR) que
acompaña al presupuesto, especialmente los informes de evaluación cuatrimestral de la
ejecución física y financiera, y los informes cuatrimestrales por categoría de gasto, no
desagregan por sexo, edad y etnia los indicadores con unidad de medida personas. Sin esta
desagregación, no es posible conocer si la producción institucional favorece la igualdad.
Para el Icefi, la desagregación de los indicadores de la GpR por sexo, edad y etnia debe ser
considerada una regla en la gestión por resultados, no la excepción como actualmente ocurre. El
proyecto de presupuesto vuelve a incurrir en esta omisión, que impide el seguimiento adecuado
el cumplimiento de los ODS y no contribuye a la transparencia y calidad del gasto.
4.7. El desplome de la carga tributaria está generando
aumento del déficit fiscal y del saldo de la deuda pública
con menos volumen, calidad y efectividad del gasto social
y la inversión pública
El déficit fiscal previsto en el proyecto de presupuesto para 2020 es de Q16,252.3 millones,
equivalente al 2.4% del PIB, superior en términos nominales a los Q15,800 millones e
inferior al 2.5% del PIB del presupuesto vigente al 31 de agosto de 2019. Sin embargo,
luego del análisis de la evolución del gasto público y de la caída en la carga tributaria
(véase el análisis y el gráfico 7 de la sección 3.4 de contexto fiscal), el Icefi concluye que, al
igual que en años anteriores, el Gobierno no ejecutará todo el gasto presupuestado para
2019, con lo cual el déficit fiscal estimado para el final de 2019 es de 2.3% del PIB,
alrededor de Q14,600 millones en términos nominales. En caso estas estimaciones para el
cierre de 2019 resulten acertadas, el déficit fiscal del proyecto de presupuesto para 2020
será mayor al de 2019, en alrededor de Q1,650 millones en términos nominales,
equivalentes a 0.2 puntos porcentuales del PIB.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
52
Para financiar el déficit fiscal el proyecto de presupuesto para 2020 incluye todas las
colocaciones de bonos del Tesoro dentro del financiamiento interno, con negociaciones
brutas por Q17,238.0 millones (2.5% del PIB), superiores en Q 3,031.0 millones (21.3%) a
los Q14,207.6 millones (2.2% del PIB) presupuestadas en 2019, y amortizaciones por
Q819.6 millones (0.1% del PIB). Además, contempla uso de depósitos del Gobierno en el
Banguat (recursos de caja) por Q757.3 millones (0.1% del PIB), con lo cual el financiamiento
interno neto total (bonos más caja) previsto es de Q17,175.7 millones (2.5% del PIB).
El proyecto de presupuesto para 2020 considera desembolsos de préstamos externos por
Q2,586.4 millones (0.4% del PIB) y amortizaciones por Q3,509.9 millones (0.5% del PIB). Por
el momento no considera colocaciones de bonos del Tesoro en el mercado internacional de
valores, aunque de aprobarse el presupuesto, tal como lo hizo en 2019 y en años
anteriores, el Ejecutivo sí estaría autorizado a realizarlas disminuyendo el monto de
colocaciones en el mercado de valores nacional hasta por el monto incluido en las
colocaciones internas (véase el gráfico 9). En el caso que no se realicen colocaciones
externas de bonos, el financiamiento externo neto previsto es negativo en Q923.5 millones
(-0.1% del PIB). Es decir, desde la perspectiva del análisis financiero, Guatemala está
destinando parte de la deuda bonificada a financiar la amortización de préstamos externos.
La continuación en 2020 del desplome de la carga tributaria y el aumento del déficit fiscal
se reflejará en un incremento del saldo de la deuda pública, el cual pasaría de un 24.7% del
PIB estimado para el cierre de 2019 a un 25.8% del PIB considerado en el proyecto de
presupuesto para 2020 (véase el gráfico 10). El Icefi advierte que este incremento
podría ser mayor, toda vez no se incluyen las colocaciones de bonos del Tesoro
por hasta Q500.0 millones destinadas a financiar el fortalecimiento del
aprovisionamiento de las devoluciones de crédito fiscal al sector exportador
contenidas en el artículo 82 de la iniciativa de ley del proyecto de presupuesto
2020, ni las colocaciones de bonos del Tesoro hasta por Q6,000.0 millones para
financiar dos proyectos en la modalidad de alianzas público privadas contenidas
en el capítulo IX del título II (artículos 104 al 107) de la iniciativa de ley. Si estas
colocaciones de bonos se realizaran en 2020, el saldo de la deuda pública se
elevaría en 1.0% del PIB, pudiendo alcanzar el 26.8% del PIB.
El flujo negativo de endeudamiento externo neto (amortizaciones mayores a desembolsos
de préstamos externos), y el abultado endeudamiento bonificado en el mercado interno de
valores contemplados en el proyecto de presupuesto agudizarán el deterioro de la
estructura del saldo de la deuda pública por origen del acreedor (véase el gráfico 8), en el
que el saldo de la deuda externa continuaría reduciéndose pasando de un 10.5% del PIB
estimado para el cierre de 2019 a 10.4% del PIB en el proyecto de presupuesto de 2020,
mientras que el saldo de la deuda interna continuaría creciendo, de 14.1% del PIB estimado
para el cierre de 2019 a 15.4% del PIB en el proyecto de presupuesto de 2020.
De concretarse la política de crédito público del proyecto de presupuesto para 2020, el
financiamiento externo neto proveniente de préstamos con las instituciones financieras
multilaterales, a condiciones crediticias blandas como plazos largos, tasas de interés bajas
y períodos de gracia, se mantendría negativo por segundo año consecutivo (véase el gráfico
8), pasando del -0.3% del PIB en 2019 al -0.1% del PIB en 2020. En contraste, el
financiamiento neto proveniente de la deuda bonificada, a plazos más cortos y tasas de
interés más altas que los préstamos externos, continuará su tendencia al alza (véase el
gráfico 9), de 2.4% del PIB estimado para el cierre de 2019 a 2.5% del PIB en el proyecto de
presupuesto de 2020. Esta estructura inevitablemente se está reflejando por un lado en un
encarecimiento acelerado del costo del endeudamiento público medido por el pago de los
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
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intereses de la deuda pública, y por otro que se está contratando deuda cara (bonos del
Tesoro), para amortizar deuda barata (préstamos externos). A criterio del Icefi, esta política
de crédito público sólo deteriorará los indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad fiscales
presentados en la tabla 3.
Gráfico 16. Guatemala: pago de intereses de la deuda pública como porcentaje del PIB
1999-
20
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19
E
20
PTotal Interna Externa
Nota: 2019 es cierre estimado, 2020 es proyecto de presupuesto. Fuente: Icefi con base a información oficial.
Finalmente, el Icefi reitera que este deterioro de la política de crédito público está ocurriendo
principalmente debido al desplome de la carga tributaria, y no por una política expansiva de
gasto. De hecho, como se expuso en las secciones anteriores, el gasto público muestra un
desplome de la inversión pública, principalmente en infraestructura vial, y en un deterioro
alarmante en las metas y resultados estratégicos del gasto social prioritario. Esta situación,
además de ser riesgosa de insostenibilidad en términos financieros, también lo es en términos
sociales y políticos.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
54
5. Conclusiones
1. El contexto político en el que está teniendo lugar el análisis y discusión sobre el
proyecto de presupuesto para 2020 gira en torno al proceso de transición política que
culminará en el cambio de autoridades programado para el 14 de enero de 2020. Los
reacomodos políticos que está experimentando el Congreso de la República en las
postrimerías de la VIII legislatura serán determinantes para las posibilidades de corregir
las falencias del proyecto de presupuesto para 2020.
2. El contexto social está marcado por deterioros en términos de desigualdad y pobreza,
pérdida de cobertura y calidad de la educación y salud pública, y desnutrición crónica
infantil. Sin un cambio en la política fiscal, estos deterioros continuarán y podrían
empeorar.
3. El contexto económico continúa enmarcado en una estabilidad macroeconómica
relativa, con deterioro en el sector externo, en el que son los migrantes vía las remesas
familiares del exterior (y no las exportaciones) quienes sostienen un superávit en la
cuenta corriente de la balanza de pagos. Este hecho es una alerta importante de cómo
el deterioro del contexto social empieza a manifestarse en el económico e, incluso, de
magnitud macroeconómica.
4. El contexto fiscal evidencia que finanzas públicas se encuentran en crisis, como
consecuencia de un desplome sostenido en la carga tributaria y en la inversión pública.
Adicionalmente, el gasto público total continúa estancado en torno al 13% del PIB y la
tendencia del gasto social es decreciente, sin resultados favorables. La política fiscal
guatemalteca aún no muestra señales de vulnerabilidad, pero la caída de la carga
tributaria, el estancamiento del gasto público como porcentaje del PIB, el incremento
acelerado del déficit fiscal y el saldo de la deuda pública ya colocan a Guatemala en
riesgo de insostenibilidad fiscal.
5. Sin capital político para lograr la aprobación de una reforma tributaria, la única forma
sostenible en la que el nuevo Gobierno pueda sanear las finanzas públicas y superar la
crisis actual es lograr un rescate efectivo y rápido de la SAT. Es imperativo que la SAT
pueda recuperar su capacidad de fiscalización, mejorar significativamente sus
indicadores de desempeño, incrementar la percepción de riesgo de que toda forma de
incumplimiento tributario pueda ser detectada y sancionada, elevar la moral de los
contribuyentes honestos y cumplidos, y empezar a recuperar recaudación a través del
incremento de la productividad de los impuestos. Sin esta recuperación, incluso una
reforma tributaria de tipo recaudatorio como, por ejemplo, elevar las tasas de los
impuestos (políticamente inviable en el contexto actual), podría resultar inefectiva.
6. Si el gobierno saliente del Presidente Morales y la VIII Legislatura continúan aprobando
disposiciones que incluyan privilegios fiscales y golpean la moral tributaria, la crisis
fiscal actual se agudizará acelerando la insostenibilidad de las finanzas públicas. Este
tipo de medidas como la Ley de Simplificación, Actualización e Incorporación Tributaria
(Dto. 7-2019), están agudizando el desplome de la carga tributaria, la cual se estima
cerrará en 9.7% en 2019, y podría caer al 9.3% en 2020.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
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7. El proyecto de presupuesto para 2020 pretende reemplazar la inversión real directa
(con una caída en términos nominales de 33.6% respecto al presupuesto vigente al 31
de agosto de 2019), en especial la inversión pública en infraestructura vial a cargo del
MCIV, por proyectos de inversión en la modalidad de alianzas público privadas
financiadas con deuda pública bonificada. Sin embargo, la forma en la que está
redactada esta propuesta podría violentar la legislación vigente y contener vicios de
inconstitucionalidad, abriendo el riesgo de que en 2020 continúe el desplome acelerado
de los gastos de capital.
8. El proyecto de presupuesto contempla reducir el GPS. Considerando la capacidad real
del Gobierno de ejecutar el presupuesto asignado, el GPS caería del 7.0% del PIB que el
Icefi estima para el cierre de 2019 a 6.8% en 2020.
9. En contraste inaceptable con reducciones agudas en el GPS y la inversión pública en
infraestructura, el proyecto de presupuesto para 2020 privilegia el gasto del Mindef,
incluso asignando Q200.0 millones para insistir en la compra de aviones militares. Por
otro lado, el Maga incluye asignaciones cuestionables por Q75.0 millones a favor de
organizaciones sin fines de lucro y una cooperativa, siguiendo prácticas que han
demostrado gran vulnerabilidad a abusos y actos de corrupción. Estas medidas reducen
los espacios fiscales para el gasto social y la atención de las prioridades sociales.
10. El proyecto de presupuesto para 2020 contempla una reducción de la IPNA como
porcentaje del PIB y prácticamente se estanca en términos de gasto per cápita diario. El
resto de indicadores de la IPNA muestran deterioro o estancamiento y, en los casos de
mejora, es modesta comparada con la de años anteriores. Adicionalmente, plantea
recortes severos a la IPNA ejecutada por las secretarías de Estado, lo cual podrían
evitarse fácilmente reubicando las asignaciones cuestionables del párrafo anterior.
11. Las metas incluidas en el proyecto de presupuesto para 2020 para los indicadores de
los resultados estratégicos sobre mortalidad en la niñez, desnutrición crónica infantil,
educación y pobreza, muestran recortes y retrocesos alarmantes. Entre éstos, se
incluye como meta dejar fuera del sistema educativo a 61,603 niñas, niños y
adolescentes. Ante los deterioros que plantean las metas para estos resultados
estratégicos, el Icefi sostiene que el Gobierno no logrará avances y resultados positivos
en la lucha contra la pobreza y, de no revertir la tendencia, Guatemala incumplirá los
ODS y la Agenda 2030.
12. Las normas de transparencia fiscal contenidas en el proyecto de presupuesto son
necesarias, pero insuficientes para revertir la percepción negativa del Gobierno.
13. El proyecto de presupuesto para 2020 no permite verificar el cumplimiento de los ODS
desde una perspectiva de inclusión e igualdad, especialmente en términos de género,
edad y etnia.
14. El proyecto de presupuesto incluye un aumento del déficit fiscal y del saldo de la deuda
pública, con menos volumen y calidad del gasto social y la inversión pública.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
56
6. Recomendaciones: las correcciones que son
condición para recomendar la aprobación del
proyecto de presupuesto para 2020
A continuación el Icefi plantea las siguientes propuestas que consideraría como condiciones
indispensables para recomendar al Congreso de la República la aprobación del proyecto de
presupuesto para 2020. Sin estas mejoras, a criterio del Instituto la gravedad de las anomalías
detectadas en el análisis técnico haría la aprobación no recomendable.
6.1. Ingresos
1. La SAT debe presentar públicamente su Plan Anual de Recaudación, Control y Fiscalización
para 2020, de manera que se sustente técnicamente la forma a través de la cual se obtendrá
la recaudación adicional de Q 1,500.0 millones considerada en el proyecto de presupuesto,
así como el mecanismo de compensación para la sobreestimación de Q545.0 millones por
actualización de la base de cálculo de la proyección de ingresos tributarios para 2020, y para
la pérdida fiscal estimada de Q2,000.0 millones que causará la vigencia y aplicación de la
Ley de Simplificación, Actualización e Incorporación Tributaria (Dto. 7-2019). De no lograrse
el sustento técnico para estas medidas administrativas, la proyección de ingresos del
presupuesto de 2020 deberá ajustarse a la baja.
2. Aunque prevalece un clima político adverso a una reforma tributaria, fundamentado en su
plan por rescatar a la SAT, atender y favorecer al contribuyente honesto y cumplido,
levantándole su moral tributaria, avanzar efectivamente en transparencia fiscal, y manejo
adecuado de los recursos públicos, debe preparar el camino para una reforma tributaria. El
esfuerzo por recuperar la SAT debe complementarse con medidas de política tributaria,
cuanto antes, toda vez las condiciones políticas lo permitan.
6.2. Gasto público
3. Suprimir incrementos injustificados en el presupuesto del Mindef, especialmente la
asignación de Q200.0 millones para la compra de aviones militares.
4. En todo reordenamiento y readecuación debe otorgársele más importancia y prioridad a la
IPNA y a la lucha contra la desnutrición infantil. Esta prioridad deberá reflejarse en términos
de recursos financieros y de metas físicas para los indicadores de resultados.
5. Incrementar la asignación para la Inversión Real Directa, especialmente para la inversión
pública en infraestructura vial a cargo del MCIV y considerar la posibilidad de ejecutar 2020
proyectos de inversión pública en infraestructura en la modalidad de alianzas público
privadas como una alternativa. Además, someter el texto del capítulo XI (artículos del 104 al
107), del Título II (Presupuesto de Egresos) de la iniciativa de ley del proyecto de
presupuesto para 2020, a estudios y análisis jurídicos rigurosos, incluyendo el análisis de
constitucionalidad.
6. Corregir el presupuesto del MSPAS y del Mides, suprimiendo los incrementos y asignaciones
abultadas para las actividades identificadas como Servicios de Apoyo.
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
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7. Restituir y, de preferencia, incrementar las asignaciones a los programas prioritarios del
MSPAS a las que en el proyecto de presupuesto para 2019 se propusieron recortes
presupuestarios con prioridad en:
El programa de prevención de la mortalidad de la niñez y la desnutrición crónica.
El programa de prevención de la mortalidad materna y neonatal.
El programa para la prevención y control de infecciones de transmisión sexual y
VIH/Sida. En este caso, se debe otorgar prioridad a los grupos poblacionales
específicos con mayor vulnerabilidad y riesgo de contagio, y no sólo en la
transmisión vertical.
El programa de prevención y control de las enfermedades vectoriales y zoonóticas.
8. Incrementar las asignaciones para el gasto público social como porcentaje del PIB, tomando
en consideración las capacidades actuales de ejecución presupuestaria del gobierno saliente
y del nuevo gobierno.
9. Suprimir la asignación de Q180.0 millones en el presupuesto del Mineduc, destinado a
financiar la contratación de un seguro privado para estudiantes de los niveles preprimaria
monolingüe y primaria monolingüe urbana. Reasignar este espacio presupuestario a la IPNA
o a programas de lucha contra la desnutrición infantil.
10. Explicitar en las normas complementarias de la ejecución presupuestaria la prioridad para el
proceso de transición de la DGM al IGM, el cual debe concluir en 2020.
11. Suprimir la asignación dentro del presupuesto del Maga de Q55.0 millones para aportes a 6
entidades sin fines de lucro y de Q20.0 millones para una cooperativa, por carecer de
sustento y justificación técnicas.
12. Mejorar la redacción del artículo 82, referido a la colocación de bonos del Tesoro para
financiar la devolución de crédito fiscal para el sector exportador, especificando que la
norma estará vigente solamente en el ejercicio fiscal 2020. Además, se recomienda
fortalecer los controles sobre las solicitudes de devolución de crédito fiscal amparadas en de
la Ley para la Reactivación Económica del Café (Dto. 4-2019).
13. Suprimir el artículo 109, referido a ejecución de fondos públicos en convenios con el PNUD,
para eludir los controles de la Ley de Contrataciones del Estado.
14. Requerir al Ejecutivo, y en particular a la Procuraduría General de la Nación, explicar y
justificar la asignación de Q 117 millones contenida en el artículo 122, destinada al pago de
un litigio judicial. Estas explicaciones y justificaciones deben someterse a estudios y análisis
jurídicos rigurosos, incluyendo el análisis de constitucionalidad, y evaluar su pertinencia
desde la perspectiva de las prioridades del gasto público.
6.3. Inversión pública para la prevención de la desnutrición
crónica
15. La asignación recomendada en el presupuesto para 2020 para la reducción de la
desnutrición crónica es aproximadamente de Q 2.30 diarios por niña o niño, incluyendo el
apoyo a los hogares en medios de vida agrícolas (Maga), y la transferencias monetarias
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
58
(Mides). Este monto es insuficiente para cumplir con el resultado estratégico de reducir en
13.2 puntos la desnutrición crónica en menores de 5 años. Se recomienda incrementar la
asignación a por lo menos Q 11.90 diarios por niña o niño en los 139 municipios priorizados
por la Estrategia Nacional para la Prevención de la Desnutrición Crónica.
16. La inclusión en las asignaciones presupuestarias para reducir la desnutrición crónica incluyen
el financiamiento de la alimentación complementaria para niñez entre 6 y 24 meses de edad,
acción clave para evitar aumentos de la desnutrición crónica. Sin embargo, se recomienda
que esta medida sea temporal, suspenderla gradualmente en la medida que los hogares
mejoran su capacidad para acceder a una dieta adecuada, y debe estar acompañada de
acciones concretas para mejorar el nivel de ingresos de los hogares, y con ello, hacer
sostenible la reducción de la desnutrición crónica, lo cual puede conseguirse luego de al
menos tres años de inversión consecutiva y sostenida focalizada en los hogares más
vulnerables a inseguridad alimentaria.
17. Se recomienda incrementar la asignación presupuestaria para el programa de
inmunizaciones del MSPAS a fin de garantizar la cobertura de al menos el 95% de la niñez y
para cumplir con la norma de MSPAS sobre coberturas efectivas de vacunación; puesto que,
en el proyecto de presupuesto actual las metas no llegan al 90% de cobertura.
18. Se recomienda que el MSPAS revise las prevalencias de las enfermedades diarreicas agudas
y las enfermedades transmitidas por alimentos (según el Sistema de Información Gerencial
de Salud, en 2018 de 1,536,217 y 430,063, respectivamente), para que determinar si el
presupuesto es adecuado para los tratamientos que deben estar disponibles para la niñez
menor de cinco años. Esta recomendación se fundamenta en el hecho de que la
disponibilidad de estos recursos repercute directamente en la situación nutricional y, en
consecuencia, en el éxito de las acciones para la reducción de la desnutrición crónica.
6.4. Inversión pública en niñez y adolescencia
19. Incluir en el decreto de aprobación un artículo con el texto siguiente:
«Artículo X. Metodología para el cálculo contable de la inversión pública en
niñez y adolescencia. Para el cumplimiento de las disposiciones contenidas en el
artículo 17 quáter de la Ley Orgánica de Presupuesto y, del artículo 39 del acuerdo
gubernativo 540-2013, Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto, el Ministerio
de Finanzas Públicas y la Secretaría de Planificación y Programación de la
Presidencia conformarán una comisión técnica especializada en niñez y
adolescencia, la cual definirá a más tardar el 31 de marzo de 2020 los lineamientos
metodológicos para el cálculo contable de la Inversión Pública en Niñez y
Adolescencia, así como para la elaboración de un Informe Cuatrimestral Consolidado
de la Ejecución Presupuestaria de la Inversión Pública en Niñez y Adolescencia.
Este informe cuatrimestral consolidado debe, como mínimo incluir: (i) un reporte del
seguimiento físico y financiero de los resultados estratégicos de la política general
de gobierno, de las metas e indicadores de producción pública contenidos en el
presupuesto construido bajo el enfoque a resultados, incluyendo un análisis sobre
obstáculos y posibles medidas correctivas para lograr los resultados y metas; (ii)
desagregar la información y datos de la niñez y adolescencia derechohabiente por
sexo, etnia y ubicación geográfica; (iii) contener los resultados del seguimiento y
monitoreo del cumplimiento en Guatemala de los ODS de las Naciones Unidas; (iv)
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
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y, contener los resultados del seguimiento y monitoreo del cumplimiento de las
disposiciones del artículo cuarto de la Convención de los Derechos del Niño de las
Naciones Unidas, y con énfasis especial y particular al cumplimiento de la
Observación General número 19 sobre Gasto Público y los Derechos del Niño,
emitida en 2016 ase artículo cuarto de la Convención.
Estos lineamientos metodológicos, así como el clasificador presupuestario temático
y el Informe Cuatrimestral Consolidado de la Ejecución Presupuestaria de la
Inversión Pública en Niñez y Adolescencia deberán considerarse información pública
según los criterios de la Ley de Acceso a la Información Pública, y el Ministerio de
Finanzas Públicas será responsable de publicarlos en su portal de Internet usando
formatos de datos abiertos. Durante el Ejercicio Fiscal 2020 el Ejecutivo por
conducto del Ministerio de Finanzas Públicas elaborará los Informes Cuatrimestrales
Consolidados de la Ejecución Presupuestaria de la Inversión Pública en Niñez y
Adolescencia correspondientes al segundo y tercer cuatrimestres de 2019, debiendo
publicarlos a más tardar el 30 de septiembre de 2020 y el 31 de enero de 2021,
respectivamente.»
20. Las asignaciones para el Mineduc para fortalecer la Educación Bilingüe Intercultural,
garantizando el derecho a la educación en el idioma materno.
21. Ajustar al alza las asignaciones presupuestarias, a fin de lograr que todos los
indicadores de la IPNA muestren incrementos. En particular, revertir los recortes en la
IPNA ejecutada por las secretarías de Estado.
6.5. Gestión del presupuesto por resultados
22. Revertir la disminución de las metas en los resultados estratégicos de mortalidad en la
niñez, desnutrición crónica infantil, educación y pobreza.
6.6. Adecuación del presupuesto para medir el cumplimiento
de los ODS desde la perspectiva de inclusión e
igualdad
23. Incluir en el decreto de aprobación un artículo con el texto siguiente:
«Artículo X. Apertura por sexo de indicadores de la Gestión del
Presupuesto por Resultados. A más tardar el 20 de enero de 2020, el Organismo
Ejecutivo deberá integrar una Comisión Técnica Interinstitucional, con la
participación de entidades de Gobierno y organizaciones de la sociedad civil
interesadas en el tema, coordinada por el Ministerio de Finanzas Públicas, para
monitorear la implementación del Plan de Trabajo, para la apertura por sexo de los
indicadores de la gestión del presupuesto por resultados cuya unidad de medida sea
personas, que quedó incorporado como compromiso dentro del Cuarto Plan de
Acción Nacional de Gobierno Abierto 2018-2020. Esta Comisión analizará y
garantizará que esta apertura detallando el sexo incluya las líneas de base, los
indicadores de subproducto, producto y resultado, las metas por institución, y
considerará la posibilidad y viabilidad operativa de que los planes operativos
Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020
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anuales, los informes de evaluación cuatrimestral de ejecución física y financiera,
los informes cuatrimestrales por categoría de gasto y los demás que establece el
Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto, incorporen la apertura por sexo de
los referidos indicadores.
La comisión verificará que el Plan de Trabajo y su implementación contengan los
requerimientos técnicos, tecnológicos, normativos, financieros, entre otros. También
verificará el cumplimiento del cronograma de acciones, de tal forma que a más
tardar a partir de julio de 2020 el Ministerio de Finanzas Públicas haga pública la
información sobre la ejecución de las metas físicas registradas por las entidades
públicas que hayan asumido el compromiso de reportarlas, con la desagregación por
sexo, edad y etnia, en formatos de datos abiertos.»
6.7. Déficit fiscal y endeudamiento público 24. Incluir en el decreto de aprobación una instrucción al Minfin para elaborar y publicar un
estudio que compare las ventajas y desventajas de las condiciones en las que se ha
contraído endeudamiento externo e interno. Este estudio constituiría un insumo técnico
para evaluar la composición del saldo de la deuda pública, y la necesidad de efectuar
cambios.
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7. Referencias bibliográficas
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Gobierno de Guatemala (2016). «Política general de gobierno 2016 - 2020». Gobierno de
Guatemala, 2016.
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_____ (2017). Estadísticas vitales, año 2017. Sección de estadísticas continúas.
Guatemala: autor. Disponible en: https://www.ine.gob.gt/ine/estadisticas/bases-de-datos/vitales/
_____ (2015). República de Guatemala: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2014.
Principales resultados. Guatemala: autor. Disponible en: https://bit.ly/1U6hXpy
Mineduc (2016). Presupuesto abierto. Formulación presupuestaria multianual 2020 – 2024. Ministerio de Educación (Mineduc). Presentación realizada en junio 2019. Disponible en: https://bit.ly/2lXV2Zm
Mineduc, STEG (2018). Pacto colectivo de condiciones de trabajo suscrito entre el
Mineduc y los Sindicatos: proponente, firmantes y adherentes de trabajadoras y trabajadores de dicho Ministerio. Ministerio de Educación (Mineduc) y Sindicato de Trabajadores de la Educación de Guatemala (STEG). Diciembre de 2018. Disponible en: https://bit.ly/2Mh7Bbg
Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin). Estadísticas de la Administración Central,
octubre de 2019. Disponible en: https://www.minfin.gob.gt/estadisticas-e-indicadores
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS)/Instituto Nacional de Estadística (INE)/ ICF Internacional (2015). VI Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 20014-2015 (Ensmi 2014/2015). Guatemala.
MSPAS (2017). «VI Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2014 - 2015», Informe
Final. Ministerio de salud pública y asistencia social (Mspas), Instituto nacional de estadística (Ine) y Secretaría de planificación y programación de la presidencia (Segeplan). Guatemala, enero de 2017.
MSPAS. (2018). Análisis técnico 2016-2017 sobre financiamiento y gasto en salud en
Guatemala. Guatemala: Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social.
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (2015). Informe Final de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Guatemala: Autor
Sesan (2019). Sistema de información nacional de seguridad alimentaria y nutricional.
Secretaría de seguridad alimentaria y nutricional (Sesan). Plataforma web, consultada el 13 de septiembre de 2019. Disponible en: http://www.siinsan.gob.gt/siinsan/desnutricion-cronica/
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Anexo
Asignaciones de gasto público por entidad:
presupuesto aprobado original y vigente al 31 de agosto de 2019 y proyecto de presupuesto para 2020
Fuente: Icefi con base al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020, publicado por el Ministerio de Finanzas Públicas Notas: Vigente 2019 = presupuesto vigente al 31 de agosto de 2019. PIB nominal 2019 = Q 631,935.1 millones PIB nominal 2020 = Q 678,985.7 millones
Entidad
Millones de Q Variación
porcentual Porcentajes del PIB
2019 2020 2020 proyecto /
2019 2019 2020
Aprobado
Vigente Proyecto Aprobad
o Vigente
Aprobado
Vigente
Proyecto
Presidencia de la República 231.0 243.5 244.0 5.6 0.2 0.04 0.04 0.04
Ministerio de Relaciones Exteriores 577.7 589.7 633.0 9.6 7.3 0.09 0.09 0.09
Ministerio de Gobernación 5,344.8 5,344.8 5,469.2 2.3 2.3 0.85 0.85 0.81
Ministerio de la Defensa Nacional 2,627.7 2,651.5 2,828.1 7.6 6.7 0.42 0.42 0.42
Ministerio de Finanzas Públicas 381.2 389.0 386.2 1.3 -0.7 0.06 0.06 0.06
Ministerio de Educación 16,530.6 16,761.4 17,771.5 7.5 6.0 2.62 2.65 2.62
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social 8,197.2 8,277.1 8,198.4 0.0 -1.0 1.30 1.31 1.21
Ministerio de Trabajo y Previsión Social 752.2 753.2 664.3 -11.7 -11.8 0.12 0.12 0.10
Ministerio de Economía 403.4 405.4 431.2 6.9 6.4 0.06 0.06 0.06
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
1,365.4 1,382.4 1,334.5 -2.3 -3.5 0.22 0.22 0.20
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
6,053.4 6,061.4 5,049.6 -16.6 -16.7 0.96 0.96 0.74
Ministerio de Energía y Minas 81.0 84.0 91.9 13.5 9.4 0.01 0.01 0.01
Ministerio de Cultura y Deportes 623.0 644.7 560.3 -10.1 -13.1 0.10 0.10 0.08
Secretarías y Otras Dependencias del Ejecutivo 1,526.7 1,554.7 1,536.4 0.6 -1.2 0.24 0.25 0.23
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales 127.3 190.1 211.8 66.4 11.4 0.02 0.03 0.03
Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro 28,205.2 28,389.2 30,202.8 7.1 6.4 4.46 4.49 4.45
Servicios de la Deuda Pública 13,411.0 13,252.9 14,906.0 11.1 12.5 2.12 2.10 2.20
Ministerio de Desarrollo Social 1,159.1 1,159.1 1,252.1 8.0 8.0 0.18 0.18 0.18
Procuraduría General de la Nación 117.3 135.3 128.8 9.8 -4.8 0.02 0.02 0.02
Totales 87,715.1 88,269.3 91,900.1 4.8 4.1 13.9 14.0 13.5
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