3
Como parte de un esfuerzo para acercar a los mejores centros de investigación
académica que estudian las principales problemáticas de nuestro país a los foros
políticos, el Congreso de la República ha formulado el Proyecto PIENSA COLOMBIA
en alianza con la Universidad Nacional de Colombia. Este esfuerzo busca encontrar
espacios de trabajo que propendan por la toma de decisiones de política pública
basadas en el mejor conocimiento existente, con una amplia participación de los
sectores sociales.
PIENSA COLOMBIA tiene como principales objetivos:
• larealizacióndeforos,debatesenelCongresodelaRepúblicaconlaparticipación
de los principales actores políticos e invitados internacionales, empresarios,
comunidad académica, organizaciones sociales y medios de comunicación;
• lapublicacióndedocumentosquesirvandeconsultaparalaformulacióny
seguimiento de políticas públicas en los grandes temas de país.
Cinara es el Instituto de Investigación y Desarrollo en Abastecimiento de Agua,
Saneamiento Ambiental y Conservación del Recurso Hídrico, adscrito a la Facultad
de Ingeniería de la Universidad del Valle, en Cali, Colombia, cuyo origen se remonta
al año de 1985. Es distinguido por el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología
de Colombia y de él forman parte cuatro grupos de investigación reconocidos por
Colciencias en diferentes categorías: Grupo de Abastecimiento de Agua; Grupo de
Desarrollo Institucional y Gestion Comunitaria en Agua y Saneamiento; Grupo de
Saneamiento Ambiental y Grupo de Gestión Integrada del Recurso Hídrico. Además,
goza de un amplio reconocimiento en el sector de agua y saneamiento tanto en
Colombia como en otros países de América Latina.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
Mario Alejandro Pérez Rincón - Grupo CINARA - Universidad del Valle
2008
Documentos de política pública: los aportes de la academia
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33
Nancy Patricia Gutiérrez CastañedaPresidenta del Senado de la República
Gestora del Proyecto Piensa Colombia
Moisés Wasserman LernerRector Universidad Nacional de Colombia
Jorge Alberto Jaramillo VargasDirector del Proyecto
Documentos de política públicaPiensa Colombia: los aportes de la academia
(Tomo 1 Vol. 3)
Desarrollo sostenible
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
Instituto de Investigación y Desarrollo en Abastecimiento de Agua, Saneamiento Ambiental y Conservación del Recurso Hídrico - CINARA
Por
Mario Alejandro Pérez Rincón, Johnny Harold Rojas
Asistentes de investigación Paola Andrea Arias Arévalo, Mabel Andrea Zabala
AsesoresErnesto Guhl Nannetti, Miguel Peña Varón, Enrique Peña Salamanca,
Carlos Madera Parra, Yesid Carvajal Escobar, Camilo Ordoñez Barona, Henry Granada Echeverri, Oswaldo Lopez Bernal
Universidad del Valle
ISBN 978 - 958 - 8280 - 17 - 2
Primera edición: Julio de 2008
Editor
Universidad Nacional de Colombia Sede ManizalesCo-editor
Mauricio Sáenz BarreraDiseño y diagramación
Projectora Ltda.Composición:
Carolina Martínez BretónFotografía
Cortesía Revista SemanaImpresión y encuadernación
Impreamil Ltda.Tiraje
1000 ejemplares
Impreso en Colombia
Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra con fines comerciales,
sin autorización expresa y por escrito del Senado de la República. Las opiniones expresadas en esta
obra son responsabilidad de los autores.
Tabla de contenido
1. Resumen ejecutivo
2. Introducción
3. Marco conceptual• DesarrolloyambientedesdeelSigloXX• Conceptosrelacionadosconeldesarrollosostenible
- El ambiente- La sostenibilidad- El enfoque sistémico- El concepto de ecoregión
• Haciaunamejordefinicióndeldesarrollosostenible- Sostenibilidad débil o visión utilitarista de la
sostenibilidad- Sostenibilidad fuerte o sostenibilidad de la base
ecológica• Propuestaconceptualparaoperacionalizarel
concepto de desarrollo sostenible en Colombia
4. Problemas ambientales en Colombia• Pérdidadelabiodiversidadydelabaseecosistémica• Usoinadecuadoydegradacióndelsuelo• Contaminaciónambiental
- Uso y contaminación de recursos hídricos- Contaminación del aire
• Elcambioclimático• Deteriorodelacalidadambientalurbanaydelasalud
pública• Análisisdelosprincipalesdeterminantesdela
problemática ambiental en colombia
5. Política ambiental para el desarrollo sostenible en Colombia• Evolucióndelapolíticaambientalcolombianaydesu
marco institucional• Marcoinstitucionalambientalactual:situacióny
limitaciones• Esquemaanalíticoycriteriosparaformularpolíticas
públicas ambientales eficientes y eficaces- Esquema analítico- Criterios y principios para la formulación de una
política pública para el desarrollo sostenible eficaz y eficiente
- Lineamientos de política para el desarrollo sostenible en colombia
6. Conclusiones y recomendaciones
7. Bibliografía
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
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1 Resumen ejecutivo
El concepto de desarrollo sostenible (DS) entró en escena en
1987, a partir del informe Brundtland que lo definió como
“el desarrollo que satisface las necesidades del presente
sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras
de satisfacer sus propias necesidades” (WCED, 1987). Su
importancia histórica se debe, a pesar de su escueta definición,
a que ha logrado un apoyo político unánime que lo convirtió en
referente universal para la formulación de políticas públicas
eco-compatibles.
Tratando de precisar este concepto para darle mayor apli-
cación como política pública, han surgido diversos enfoques
entre los cuales predominan dos: la sostenibilidad débil y la
sostenibilidad fuerte. El primero, desde una visión utilitaris-
ta, encuentra que lo importante de sostener es el bienestar
de la sociedad expresado en incrementos continuos de los
niveles de consumo, sin importar los impactos ambientales,
dado que estos se pueden resolver a través del crecimiento
económico, el cambio tecnológico y las señales emitidas por
los precios relativos. Esta perspectiva es considerada débil,
porque no da un tratamiento especial al capital natural, y
evade el problema de su agotamiento, al suponer una perfecta
sustitución entre éste y el capital creado por la sociedad. Con
este pensamiento, la Naturaleza es vista casi exclusivamente
como recurso económico.
El segundo enfoque, desde una visión ecosistémica e inte-
gradora, considera que lo que hay que sostener es la capacidad
de soporte y operación de la base natural. Sólo a partir de ello
y respetando las leyes de la Naturaleza, se puede garantizar
el desarrollo de la sociedad en el largo plazo, y por lo tanto
existen restricciones ambientales para el crecimiento del con-
sumo al infinito. Dada la imposibilidad de sustituir muchas de
las funciones y servicios ambientales, la sostenibilidad fuerte
se sustenta en el “escepticismo tecnológico” y en el principio
de precaución. Bajo este enfoque, la Naturaleza no solo provee
recursos (madera, agua, tierra), que pueden tener valor eco-
nómico, sino que también, y más importante aún, proveen una
gran cantidad de servicios ambientales (los bosques son más
que madera; los ríos más que agua; el territorio más que tierra)
que son los que soportan la vida, y su gestión debe considerar
ambas funciones esenciales.
La sostenibilidad débil, orientada por el crecimiento econó-
mico, en algunos casos podría verse como una solución para
el DS, tal como lo plantea la curva ambiental de Kuznets, pues
podría generar los recursos necesarios para financiar solucio-
nes tecnológicas guiadas por el principio de la eco-eficiencia,
y mejorar el financiamiento del Estado y la capacidad de las
instituciones vinculadas al sector ambiental. Sin embargo, en el
mediano y largo plazo, ello resultará siempre contraproducente,
dada la existencia de límites naturales y el carácter complejo
e irreversible de muchas de las interrelaciones entre el mundo
natural y el mundo social. De tal manera, si se quiere mantener
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
10
CINARA
11
la exuberante base ecosistémica del país, nuestro patrimonio
natural para las generaciones futuras, y mejorar la calidad
ambiental de las presentes, es necesario que la política pública
de DS adopte los principios de la sostenibilidad fuerte.
A pesar de nuestra gran riqueza ambiental, es evidente que
el país vive un proceso acelerado de transformación de sus
hábitats y ecosistemas naturales y culturales que amenazan no
sólo su diversidad, sino que contribuyen también al deterioro de
la calidad de vida de la población por sus efectos contaminantes.
El análisis de los principales problemas ambientales mostró que
éstos incluyen la pérdida de biodiversidad, el uso inadecuado y
la degradación del suelo, la contaminación atmosférica, el uso
inadecuado y la contaminación del recurso hídrico, el cambio
climático y el deterioro de la calidad ambiental urbana y de la
salud pública.
Las causas de estos problemas son diversas. Pueden agru-
parse en aspectos de tipo económico, institucional, cultural,
tecnológico, demográfico y natural. El análisis de la problemática
mostró que las causas de tipo institucional son las que tienen
mayor gobernabilidad para los tomadores de decisiones, razón
por la cual son un potente instrumento de política ambien-
tal. Por su parte, las causas asociadas al ámbito económico,
aunque son de variada gobernabilidad, son las que presentan
mayor incidencia sobre los problemas ambientales, aspecto
que las hace también objeto de política. Además, la educación
ambiental es un importante campo de acción en el aspecto
sociocultural. Por otro lado, a partir de las causas generales
identificadas, se encontró que los efectos más importantes son
la pérdida de biodiversidad, la degradación del suelo y el uso
y contaminación del recurso hídrico. Como éstos son partes
esenciales de la base ecosistémica, se vuelve prioritaria una
política dirigida a la llamada Agenda Verde. Pero tampoco se
puede olvidar que el 70% de la población colombiana habita
en las áreas urbanas y que la mala calidad ambiental de estas
zonas afecta su calidad de vida. Por ello abordar la Agenda Gris
se hace igualmente necesario.
Tomando en cuenta esto, el esquema analítico planteado
como base para formular políticas públicas ambientales eficientes
y eficaces, es una estructura de red que clasifica las políticas
en dos categorías. Una, las misionales, que corresponden
directamente a los componentes ambientales básicos y dos,
las instrumentales, que permiten operacionalizar las misionales
al apoyar la capacidad institucional, tecnológica, financiera y
humana. Bajo este esquema se establecieron cinco lineamientos
de política. Dos de carácter misional: conservación, protección
y restauración de la base ecosistémica, y mejoramiento de la
calidad ambiental urbana y de la salud pública. Dos de carácter
instrumental: desarrollo institucional y fortalecimiento de la
gestión ambiental del Sistema Nacional Ambiental (SINA), y
promoción de la educación y la cultura ambiental. Y, además
se presentó una política transversal que busca armonizar el
crecimiento económico y la calidad ambiental.
Finalmente, diseñar una política pública para el DS no es
una tarea fácil, pues debe responder a la pregunta de cómo
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
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armonizar la búsqueda de una mejor calidad de vida para la
población, con la necesidad de conservar su base ecosistémica,
aceptando a la vez los límites y reglas de la Naturaleza. Al actuar
la política pública de DS en el espacio de interrelaciones entre
ecosistemas y culturas, su aplicación enfrenta además de una
gran cantidad de intereses y actores y una alta incertidumbre.
Por ello los planteamientos de política en este campo enfrentan
mayores retos que otros sectores especializados. Por tal razón,
si se quiere diseñar una política pública para el DS eficaz y
eficiente se requiere respetar una serie de criterios y principios
dentro de los cuales destacamos legitimidad, participación, per-
tinencia, complejidad, flexibilidad, eficacia, eficiencia, equidad,
sostenibilidad, precaución, articulación y transversalidad.
Introducción
El proyecto “Piensa Colombia: porque el futuro se construye
hoy” surge como una iniciativa del Congreso de la República
para dar respuesta a su preocupación por las debilidades de las
políticas públicas en varias áreas relevantes para el país. Se
ha identificado como una causa de estas debilidades la frágil
relación entre la academia y los formuladores de política, lo
que resulta en un desaprovechamiento de la capacidad cientí-
fica de los centros de formación e investigación para generar
nuevo conocimiento que pueda ser orientado hacia “el arte
de lo posible”. En este contexto, la Universidad del Valle y el
Instituto de Investigación y Desarrollo en Abastecimiento de
Agua, Saneamiento Ambiental y Conservación del Recurso
Hídrico-CINARA de la misma universidad, se vinculan a este
proyecto con el objetivo de formular recomendaciones de política
pública para el Desarrollo Sostenible (DS).
Un primer punto es aceptar que proponer una política pública
orientada al DS no es una tarea fácil, pues debe enfrentar el reto
de responder a la pregunta de cómo armonizar la búsqueda de
una mejor calidad de vida para la población, con la necesidad
de conservar su extensa y rica base ecosistémica, dentro de
los límites y reglas de la Naturaleza. Ello implica identificar las
formas más adecuadas de utilizar los recursos naturales y los
servicios ambientales, de manera que se garantice su continua
provisión para las actividades productivas, se mantenga la
2
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
14
CINARA
15
estabilidad de los ecosistemas para que no ocurran fenómenos
irreversibles y permanezcan unas condiciones ambientales
favorables a la salud humana. Como la política pública de DS
actúa en el espacio de interrelaciones complejas entre ecosis-
temas y culturas, su aplicación enfrenta no sólo gran cantidad
de intereses y actores, sino una alta incertidumbre. Por ello
los planteamientos de política pública en este campo tienen
mayores retos que para otros sectores especializados.
De la misma manera, es evidente que para proponer una
política pública coherente y efectiva, se requiere comenzar por
entender el problema que se quiere resolver con su puesta en
marcha. Así, un punto de partida necesario pasa por el análisis
de la problemática del desarrollo sostenible nacional, la cual
está ligada en su esencia con los problemas ambientales. Éstos
además actúan como integradores en tanto que sus causas y
consecuencias no tienen que ver sólo con aspectos naturales
sino que por el contrario involucran a los subsistemas socio-
cultural y económicos.
En el plano de los problemas, el trabajo identifica y analiza
seis macroproblemas ambientales que obstaculizan el desa-
rrollo sostenible del país: la pérdida de biodiversidad; los usos
inadecuados y la degradación del suelo; la contaminación
atmosférica; el uso inadecuado y la contaminación del recurso
hídrico; el deterioro de la calidad ambiental urbana y la alta
vulnerabilidad al cambio climático. Se considera entonces que
para promover el desarrollo sostenible, el país debe atacar las
causas generadoras de estos grandes problemas, a través de
políticas ambientales que se formulan con una visión integral,
de largo plazo y basadas en la sostenibilidad fuerte.
El resultado de este proceso analítico se concreta en una
propuesta que considera cinco líneas de política: i) Desarrollo
Institucional y Fortalecimiento de la Gestión Ambiental del Sis-
tema Nacional Ambiental (SINA); ii) Conservación, Protección
y Restauración de la Base Ecosistémica; iii) Armonización del
Crecimiento Económico y la Calidad Ambiental; iv) Mejoramiento
de la Calidad Ambiental Urbana y de la Salud Pública; y, v)
Promoción de la Educación y la Cultura Ambiental.
El documento que se pone a disposición del lector, se cons-
truyó a partir de un trabajo interdisciplinario entre el grupo
de investigación de base vinculado al Instituto CINARA de
la Universidad del Valle, expertos de la misma universidad
de varias áreas del conocimiento y miembros de diferentes
grupos de investigación y el director del Instituto Quinaxi. La
metodología de investigación incluyó revisar el estado del arte
sobre el concepto de desarrollo sostenible y sus aplicaciones;
identificar la problemática ambiental del país con base en revisión
de literatura disponible y consulta a expertos; analizar causas
y consecuencias para cada uno de los problemas estudiados;
identificar “causas motrices” y “comunes” asociadas a toda la
problemática ambiental; clasificar y jerarquizar estas causas
en aspectos socioculturales, económicos, institucionales, tec-
nológicos y naturales; analizar la gobernabilidad que permitiera
identificar las posibilidades reales de incidir sobre esas causas;
y, finalmente, identificar lineamientos de política, incluyendo es-
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
16
CINARA
17
trategias y actividades para cada una de ellas. Todo este trabajo
se realizó mediante un proceso de diálogo permanente, a través
de reuniones, talleres y entrevistas, con el grupo de expertos
de la Universidad del Valle y del Instituto Quinaxi vinculados al
proyecto y con los expertos que participaron en el Foro-Taller
realizado en la ciudad de Cali. Este foro contó con la asistencia
de actores del nivel regional (ONGs, autoridad ambiental, sector
académico y sector productivo) y nacional (Viceministerio de
Ambiente del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial-MAVDT- y el Instituto de Hidrología, Meteorología y
Estudios Ambientales-IDEAM).
Este documento está organizado de la siguiente manera:
en la sección dos se presenta el marco conceptual para la for-
mulación de la política pública para el DS; enseguida se aborda
el análisis de los principales problemas ambientales del país.
Posteriormente, se entregan los lineamientos de política pública
en el campo del DS en la sección cuatro. Al finalizar se plantean
las principales conclusiones y recomendaciones.
Marco conceptual
A lo largo de su historia, el homo sapiens ha aprendido a
aprovechar y usar los ecosistemas del planeta y sus recursos
para satisfacer sus necesidades materiales e inmateriales. Este
éxito relativo como especie, ha implicado un impacto muy fuerte
sobre la biosfera y la geosfera, al incrementar en forma creciente
la presión antrópica sobre la oferta de bienes y servicios ambien-
tales a medida que el ser humano intensifica su dominio sobre
la naturaleza y se apropia de ella. Estos impactos se aceleraron
apartirdelarevoluciónindustrialyseacentuaronenelsigloXX
y el presente, a tal punto que están agotando la capacidad del
planeta de soportar los procesos socio-económicos. Con ello
se amenaza la calidad de vida de la gente y la exitosa carrera
del ser humano como especie dominante.
Las manifestaciones de la crisis ambiental se perciben en
nuestra vida cotidiana en forma cada vez más clara, creciente
y contundente. Los desórdenes del clima; el deshielo de los
nevados; el desprendimiento de grandes bloques de hielo de
la Antártida; la contaminación de las aguas, el aire y el suelo;
el agotamiento de los recursos naturales; la deforestación;
la disminución de la biodiversidad, entre otros. Todos estos
síntomas evidencian la crisis ambiental global y nacional. Pero
además, ponen sobre el tapete dos realidades irrefutables.
Por un lado, la existencia de límites asociados a la capacidad
de soporte y asimilación de la naturaleza, aspecto que aún no
3
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
18
CINARA
19
ha podido integrarse en la mentalidad colectiva que aún cree
en la abundancia de recursos y servicios ambientales. Por el
otro, la realidad de que somos parte de la naturaleza, y como
tal debemos respetar unas reglas si queremos mantenernos
como especie en el largo plazo.
La certeza de que existen límites naturales, manifestada
a través de los problemas ambientales, es lo que ha permiti-
do impulsar la sostenibilidad como el paradigma que intenta
conciliar el conflicto entre la producción de bienes y servicios
para la sociedad (desarrollo) y la oferta ambiental disponible en
términos de recursos naturales y servicios ecosistémicos. Surge
entonces la pregunta de cómo armonizar la búsqueda de mejor
calidad de vida para el ser humano, con la de conservar la base
ecosistémica, que soporta y posibilita la existencia de la sociedad
y su actividad económica, y aceptar sus límites y reglas.
Desarrollo y ambiente desde el Siglo XXHan pasado más de 70 años desde que el concepto de desa-
rrollo se introdujo en el mundo académico y político cuando
Schumpeter (1935) expuso el tema como objeto de trabajo en
su libro “El análisis del cambio económico” y luego el presi-
dente norteamericano Harry Truman lo utilizó en un discurso
ante Naciones Unidas en 1949. Sin embargo, este concepto
confluyó rápidamente hacia crecimiento económico a través
de una voluminosa literatura (Domar, 1947; Ranis y Fei, 1952;
Solow, 1956; Rostow, 1956; Barán y Hosbawn, 1958), que no
concibió la posibilidad de que el mismo pudiera tener límites.
Al compás de estas teorías, el crecimiento económico adquirió
un impulso inusitado para abastecer de bienes y servicios a una
población creciente, que incrementaba a la par sus niveles de
consumo. Estos logros parciales no solo generaron un alto grado
de optimismo en la sociedad occidental, sino que facilitaron la
difusión universal de los valores éticos del capitalismo: la lógica
individual de maximizar beneficios como propósito único de la
vida, la cultura del consumo y el dogma negligente y arriesgado
del crecimiento económico perpetuo sin restricciones naturales,
el cual se hacia posible gracias a los avances del progreso tec-
nológico. Con ello, la economía adquiere su propia cosmogonía
en el colectivo social en la mayor parte del mundo, generando
una cultura económica particular: la economía de mercado.
Como lo señala Escobar (1994):
“(…)LadinámicaeconómicadelsigloXIXyXX,basadaen
el individualismo y el utilitarismo, permitieron consolidar
a la economía como una esfera real, autónoma, con sus
propias leyes e independiente de lo político, lo social y lo
cultural, y esto tiene consecuencias serias para la relación
sociedad-naturaleza”.
A la par de esta dinámica aparecieron problemas a escala
global y local. Los beneficios del crecimiento económico no se
repartieron equitativamente entre países ni entre grupos sociales,
y se ampliaron las brechas. Pero además, la dinámica económica
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
20
CINARA
21
llevaba aparejada una demanda creciente de recursos naturales
y procesos de contaminación que se fueron expandiendo, lo que
difundió los problemas ambientales a nivel global. La unificación
creciente del mundo mostró que la globalización de los beneficios
implicaba la globalización de los problemas (Sachs, 1996). El de-
sarrollo y la acumulación debían prolongarse indefinidamente en
el tiempo, pero esta pretensión temporal chocó con la finitud del
planeta. Mientras más crecía la tasa de explotación, más pronto
se hacían sentir los límites de la naturaleza a escala global.
La preocupación derivada de estos resultados hizo que la
Organización de las Naciones Unidas (ONU) convocara la primera
Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente en Estocolmo en
1972. A partir de entonces se han hecho diversos esfuerzos a
nivel mundial por generar un alto nivel de conciencia y compro-
miso político sobre el problema ambiental, reiterando todos la
creciente intensidad del problema y el papel que ha jugado en ello
la actividad económica y los patrones de consumo (Tabla 1).
Sin embargo, quizá el hito histórico más destacado fue el
nacimiento de la Comisión Mundial sobre Ambiente y Desarrollo
(1983), la cual presentó el Informe Brundtland en 1987, en el
que estableció la expresión “desarrollo sostenible”. Éste fue
definido como “el desarrollo que satisface las necesidades del
presente sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras de satisfacer sus propias necesidades” (WCED, 1987).
Es evidente que la formulación del concepto de desarrollo
sostenible ha conquistado un espacio socio-lingüístico sin
precedentes; pocas expresiones, en un periodo tan corto, han
tenido tanto éxito (Boada y Toledo, 2003). El informe Brundt-
land se convirtió en referencia universal para la elaboración de
estrategias y políticas de desarrollo eco-compatibles.
Aunque el término ha sido criticado por su ambigüedad,
que permite una amplia gama de interpretaciones, la Comisión
Brundtland ya dio el primer paso para lograr un apoyo político
unánime para su escueta definición (Daly y Cobb, 1997; Sneddon
et al, 2006), pero sigue siendo tarea investigativa definir las
maneras de ponerlo en práctica.
Conceptos relacionados con el desarrollo sostenibleAl explorar las definiciones dadas por los estudiosos del tema
(Pezzey, 1989; Bell et al, 2000), se observa que el alcance
del desarrollo sostenible se debe darse en la esfera de las
Año Evento
1972 Conferencia mundial sobre Medio Ambiente (ONU)
1980 Estrategia mundial para la Conservación (IUCN-y otros)
1983 Comisión mundial sobre Ambiente y Desarrollo (ONU)
1992 Cumbre mundial sobre Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro (ONU)
2002 Cumbre mundial sobre Ambiente y Desarrollo de Johannesburgo (ONU)
2005 Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (ONU)
2006 Informe Stern sobre impactos económicos del cambio climático (Reino Unido)
2007 Reporte Panel Intergubernamental de Cambio Climático (ONU)
Tabla 1. Eventos relevantes a nivel mundial sobre medio ambiente
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
22
CINARA
23
relaciones entre el mundo social y el mundo natural, espacio
caracterizado por la presencia de múltiples variables que inte-
ractúan recíprocamente y de manera sistémica para producir
resultados algunas veces difíciles de prever. Por tal razón, es
necesario comprender una serie de referentes conceptuales
que definen las relaciones y manifestaciones que rodean este
tema y que es importante adoptar como definiciones de trabajo
para facilitar el planteamiento de las propuestas de política
pública en este campo.
El ambiente
De acuerdo con los avances más recientes, se define lo am-
biental como el espacio de interacción entre el mundo natural
y el mundo cultural, es decir como el espacio de relación
sociedad-naturaleza (Leff, 1990; Gallopin y Winograd, 1992).
Desde esta perspectiva se hace evidente que, entre sus carac-
terísticas, la complejidad y la incertidumbre se destacan por
su importancia. El mundo social es cambiante, amplio, diverso
e incierto, al igual que el biofísico, constituido por relaciones
basadas en delicados equilibrios dinámicos entre sus compo-
nentes bióticos y abióticos. Por eso, con mayor razón lo será
su interacción que entrecruza multitud de variables y efectos
recíprocos con diversos grados de intensidad y magnitud
(Guhl, 2006). De lo anterior se deriva que el planteamiento
de políticas públicas en el campo ambiental enfrenta retos
de mayor envergadura que los que asume la política en otros
sectores especializados.
La sostenibilidad
La sostenibilidad puede entenderse como el equilibrio dinámico
que debe mantenerse entre la búsqueda del desarrollo socioeco-
nómico y la preservación del equilibrio del sistema natural y
sus funciones ambientales.1 De acuerdo con Guhl (2008), la
sostenibilidad tiene dos características básicas: la amplitud
y la complejidad. La amplitud corresponde a su naturaleza
jerárquica, que la asimila a altos valores de la sociedad como
la equidad, la justicia o la verdad, que son difíciles de definir
de una manera aceptada por todos. La complejidad supone
incertidumbre, temporalidad, irreversibilidad, no-linealidad,
aleatoriedad, fluctuaciones, bifurcaciones, probabilidad y au-
to-organización. La visión de complejidad en las relaciones
ambiente-sociedad exige una actitud integradora que permita
comprender las relaciones de interdependencia que se dan entre
los organismos y los procesos físicos, químicos, geológicos y
astronómicos del medio, a los que hay que agregar sin duda
alguna, la capacidad trasformadora de la especie humana.
Por tanto, una concepción holística y sistémica y el trabajo
interdisciplinario son fundamentales para llevar el concepto a
algún grado de aplicabilidad.
El enfoque sistémico
En general podemos afirmar que los problemas ambientales
son o provienen de sistemas complejos, los cuales para ser
comprendidos deben mirarse desde la teoría general de sistemas
•••
1 En tal sentido, sostenibilidad resulta
equivalente a desarrollo sostenible
en este documento.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
25
aplicada (TGS aplicada). La TGS permitió superar el análisis
tradicional de aislar los elementos del universo para poder
comprenderlos, con lo que cobró auge el argumento de que
para comprender no se requieren sólo los elementos sino las
relaciones entre ellos. Nada puede aislarse convenientemente
para ser estudiado por separado porque todo está interrelacio-
nado (Bertalanffy, 1976). Uno de los objetivos del enfoque de
sistemas es buscar similitudes de estructura y de propiedades,
así como fenómenos comunes que ocurren en sistemas de
otras disciplinas. El análisis de los problemas ambientales de
un país o territorio debe partir del enfoque ecosistémico, el cual
posibilita construir un nuevo marco interpretativo para el estudio
de la sostenibilidad partiendo de las relaciones sistémicas entre
los procesos biofísicos y socioculturales. Este enfoque deberá
ser el que sustente el diseño de las políticas públicas para el
desarrollo sostenible.
El concepto de ecorregión
La ecorregión es definida como una zona biogeográfica en
cuya estructura sistémica existen algunos elementos de ca-
rácter ecológico relativamente homogéneos que determinan
y condicionan la naturaleza y el funcionamiento de la región
(Guimaraes, 2000). En tal sentido, las ecorregiones son áreas
geográficas relativamente extensas y relativamente homogé-
neas en términos del ambiente físico, la biota y el uso antrópico,
que facilitan el análisis de la problemática ambiental con el fin
de diseñar la política pública para el desarrollo sostenible. El
concepto posibilita enlazar diversos aspectos en una unidad
que permite identificar el deterioro ambiental y la capacidad de
carga, plantear expectativas de desarrollo a corto y mediano
plazo, establecer soluciones viables a los problemas detectados
y proponer alternativas reales frente al deterioro ambiental
(Gallopin y Winograd, 1992).
Hacia una mejor definición del desarrollo sostenibleEl desarrollo sostenible puede ser entendido de manera global
como el mantenimiento o el mejoramiento de las “condiciones
de calidad” del sistema de interrelaciones sociedad-naturaleza.
Para que estas relaciones sean sostenibles deberá definirse en la
práctica que es lo que se pretende sostener: sí el nivel de desa-
rrollo de la sociedad independientemente del impacto ambiental
que se genere, o la base ecológica a través del respeto a las
leyes de la naturaleza como condición para mejorar la calidad
de vida de la sociedad, y de los mismos ecosistemas. De estas
dos visiones surgen sendas teorías sobre desarrollo sostenible,
que son igualmente herederas de diferentes políticas públicas
para alcanzarlo y medir su progreso (Turner, 1992; Moffatt el
al, 2001): la antrópica, lineal o utilitarista (sostenibilidad débil)
que defiende la primera concepción y la ecologista que plantea
la necesidad de preservar la base ecosistémica del desarrollo
(sostenibilidad fuerte).
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
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Sostenibilidad débil o visión utilitarista de la sostenibilidad
Una expresión matemática puede ayudar a entender mejor el
concepto de sostenibilidad, tanto débil como fuerte, a pesar
del carácter lineal de la expresión (Guhl, 2008):
Kt= Kn + Km + Kh
Donde, Kt (capital total) es el valor total de los activos,
servicios y productos de que dispone una comunidad, ubicada
sobre un territorio en un tiempo determinado; Kn (capital natu-
ral) corresponde al valor de los recursos naturales y servicios
ambientales, incluyendo los procesos biofísicos que proveen
servicios de soporte para la vida; Km (capital manufacturado)
es el valor del capital creado por la sociedad en su actividad; Kh
(capital humano) entendido como la capacidad cognoscitiva de
la sociedad que contribuye a su desarrollo, incluyendo el con-
junto de normas, reglas y costumbres que hacen posible que la
comunidad viva y progrese de manera armoniosa y pacífica.
Según la sostenibilidad débil, para que un proceso sea sos-
tenible debe incrementarse o mantenerse constante el Kt de la
sociedad en un tiempo dado. Así, si se presenta un agotamiento
del Capital Natural (Kn), esto no plantearía un problema para la
sociedad pues el mismo se compensaría con una acumulación
suficiente de Capital Manufacturado (Km) [Solow, 1974; Stiglitz,
1974]. El supuesto que yace de por medio es que entre ambas
formas de capital existe una perfecta sustitución y que para
mantener niveles de producción y de consumo crecientes en el
tiempo, el agotamiento del Kn puede ser compensado con un
aumento suficiente de Km. Entonces, para mantener o incre-
mentar el stock de Capital Total (Kt), lo fundamental no sería
conservar el Kn, sino aumentar el Km para que no decayese
el consumo, principal objetivo de la sostenibilidad débil. La
Naturaleza bajo esta concepción, es vista casi exclusivamente
como recurso económico. Luego, si se tala un área selvática y
se desarrolla un proyecto agrícola que genere un valor monetario
por lo menos igual al dado al bosque, probablemente tasado
sólo como madera, los defensores de la “sostenibilidad débil”
dirán que esta actividad es sostenible (Guhl, 2008).
Bajo esta visión, el progreso técnico junto al cambio en los
precios relativos, pueden hacer que el Km reemplace cualquier
tipo de Kn, por lo cual no existirían restricciones ambientales
al crecimiento económico. Por ello se le considera un modelo
de “optimismo económico/tecnológico” (Van Kooten y Bulte,
2000). Esta perspectiva es catalogada como débil, por que no
da un tratamiento especial al capital natural y evade el problema
de su agotamiento, al suponer que otras formas de capital y
el progreso tecnológico siempre podrán compensarlo (Cabeza,
1996; Martínez-Alier y Roca, 2001).
La plataforma de solución según la sostenibilidad débil está
relacionada con el crecimiento económico que proveerá los re-
cursos necesarios para disminuir la pobreza, financiar soluciones
tecnológicas guiadas por el principio de eco-eficiencia y mejorar
el financiamiento del Estado y la capacidad de las instituciones
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
28
CINARA
29
vinculadas al sector ambiental (curva ambiental de Kuznets).
Aunque en algunos casos estas recomendaciones pueden
ser necesarias, en muchos otros resultan contraproducentes,
dada la existencia de límites naturales y el carácter complejo
e irreversible de muchas de las interrelaciones entre el mundo
natural y el mundo social. De tal manera, no se considera la
“sostenibilidad débil” como un marco conceptual adecuado
en el largo plazo para el diseño de políticas públicas para el
desarrollo sostenible en Colombia, más aun cuando este país
depende fundamentalmente de su stock de capital natural.
Sostenibilidad fuerte o sostenibilidad de la base ecológica
Los ecosistemas naturales, incluidos los sistemas dominados por
los humanos, corresponden a “sistemas complejos adaptados”.
Debido a que estos sistemas son evolutivos antes que mecá-
nicos, tienen un grado limitado de previsibilidad. Los sistemas
ecológicos juegan un papel fundamental a la hora de apoyar
la vida en la Tierra sin la cual la actividad económica no sería
posible. Estas dos dimensiones son tan interdependientes que
aislarlas para un propósito académico o utilitarista ha llevado
a la tergiversación y a una pobre gestión ambiental (Costanza
et al, 1999). En tal sentido, la sostenibilidad fuerte parte del
hecho de considerar la imposibilidad de sustituir muchas de
las funciones y servicios ambientales. El resultado de estas
consideraciones es que el Kn y el Km deben mirarse como
complementarios y no como sustituibles. Las presunciones
de la casi perfecta sustitución entre Kn y Km son una grave
distorsión de la realidad, donde la excusa de la “conveniencia
analítica” no la justifica.
Bajo este modelo, lo que se debe sostener es la capacidad
del ambiente para soportar los patrones de desarrollo que se
quieren alcanzar; es decir la base ecosistémica que soporta el
desarrollo socioeconómico. Para lograr esto, es necesario con-
siderar la existencia de unos límites y unas leyes naturales que
se deben respetar. Los límites que la visión de la sostenibilidad
fuerte impone al aprovechamiento de los recursos naturales y
servicios ambientales, están definidos por la capacidad de la
naturaleza para reproducirse y para autodepurarse y absorber
o eliminar la contaminación. Bajo este enfoque, la Naturaleza
no sólo provee recursos (madera, agua, tierra), que pueden
tener valor económico, sino que también, y más importante
aún, proveen una gran cantidad de servicios ambientales (los
bosques son más que madera; los ríos más que agua; el territorio
más que tierra) que son los que soportan la vida, y su gestión
debe considerar ambos aspectos esenciales. Así, si un bosque
se explota a una tasa de extracción mayor a su capacidad de
regenerarse, se estará consumiendo el capital natural más allá
de lo que pudiéramos llamar los “rendimientos” de este capital,
lo que implica un desarrollo insostenible (Guhl, 2006).
La sostenibilidad fuerte se sustenta en el “escepticismo
tecnológico” y en el “principio de precaución”. La tecnología
no será capaz de evitar las restricciones fundamentales de
energía y recursos, y finalmente el crecimiento económico
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
30
CINARA
31
material deberá cesar (Daly, 1989). La gran incertidumbre
sobre los impactos de las restricciones de energía y recursos
y el enorme tamaño de lo que está en juego (la sobrevivencia
de la humanidad), hace que debamos ser precavidos a la hora
de creer que la capacidad tecnológica hará desaparecer las
restricciones de recursos. Para la sostenibilidad fuerte, el
crecimiento económico debe hacerse compatible con la diná-
mica de crecimiento de los recursos naturales renovables y el
desarrollo de recursos y fuentes energéticas alternativas que
posibiliten la sostenibilidad de los recursos no renovables. O,
como lo afirma Bermejo (2005):
“(…) al ser la especie humana parte de la naturaleza, la
economía humana no puede ser más que un subsistema de
la economía general de los materiales y la energía, que es el
componente no vivo de la ecología. El principio de jerarquía
natural determina que el subsistema no puede transgredir
las normas del sistema, así que solo será sostenible cuando
imite a la Naturaleza.”
La principal escuela teórica que respalda la sostenibilidad
fuerte es la Economía Ecológica, la cual es un nuevo campo
transdisciplinario que mira a la economía y a la sociedad como
un subsistema de un sistema mucho más grande, finito y global
que es la biosfera. Bajo esta visión, las funciones y servicios
ambientales corresponden al soporte donde opera o se asienta
la sociedad y la actividad económica. Por tal razón, es la base
ambiental y ecológica la que hay que sostener para posibilitar
que el desarrollo socio-económico se pueda mantener en el
tiempo. Siendo el desarrollo sostenible una estrategia de largo
plazo, el enfoque de sostenibilidad fuerte será el fundamento
conceptual para el diseño de la política pública planteada en
este documento.
Propuesta conceptual para operacionalizar el concepto de desarrollo sostenible en ColombiaTeniendo en cuenta las consideraciones anteriores, planificar el
desarrollo sostenible implica identificar las formas más adecua-
das de utilizar los recursos naturales y servicios ambientales,
de manera que se garantice su continua provisión para las
actividades productivas, la estabilidad de los ecosistemas para
que no ocurran fenómenos irreversibles, y la permanencia de
unas condiciones ambientales en niveles tolerables para proteger
la salud humana. Cada país debe estudiar la forma de adecuar
estas teorías y herramientas a la solución de su problemática
particular y trabajar en la definición de criterios para evaluar
la sostenibilidad.
El enfoque de dinámica de sistemas resulta una herramienta
poderosa para diseñar la política pública para el desarrollo sos-
tenible. Acorde a la segunda ley de la teoría de sistemas, un
sistema se organiza en niveles jerárquicos, ordenados de mayor
a menor: biosfera, región biogeográfica, bioma, ecosistema,
comunidad biótica, población y organismo (que puede ser de
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
32
CINARA
33
tipo superior o una célula). Cada nivel de jerarquía ejerce su
influencia en los niveles inmediatamente adyacentes de forma
que los procesos en los niveles inferiores están influidos por
los que se dan en los superiores (Odum, 1992).
Con base en lo anterior, la planificación, gestión y ejecución
de la política pública para el desarrollo sostenible en Colombia,
debe basarse en un análisis ecosistémico desde el punto de
vista de la sostenibilidad fuerte, que permita entender tanto el
papel de Colombia como país periférico en los arreglos políticos
y económicos internacionales, como la presencia de ecorregio-
nes donde existen problemas ambientales específicos que es
importante resolver a través de la política pública. Este enfoque
permite entender a Colombia como un sistema abierto, tanto
en términos ambientales, como socio-económico-culturales y
políticos. Por su parte, las ecorregiones incluyen sus respecti-
vos subsistemas naturales, sociales y económicos, los cuales
además están integrados al sistema socio-económico nacio-
nal, lo que genera una red de dependencia e interrelaciones
entre las ecorregiones, que también están abiertas al sistema
económico mundial. Todo ello debe considerarse al diseñar
propuestas de política pública para promover el desarrollo
sostenible en el país.
Finalmente, dado que bajo la óptica de la sostenibilidad
fuerte lo que resulta necesario sostener es la base natural con
sus respectivas funciones ecosistémicas, las políticas públicas
que plantea este documento hacen referencia específica a
políticas ambientales en su interrelación con los subsistemas
social y económico. Solamente respetando las restricciones
ambientales y los ritmos y leyes de la Naturaleza, el país puede
caminar por una senda segura hacia el desarrollo sostenible. Es
importante señalar además que Colombia posee un importante
espacio en su orden constitucional y jurídico para promover
el desarrollo sostenible.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
34
CINARA
35
Problemas ambientales en Colombia
Este capítulo presenta una síntesis de los principales proble-
mas ambientales de Colombia organizados en 6 grandes
macroproblemas, incluyendo además un análisis de causas y
efectos para cada uno de ellos. Los ejes temáticos aborda-
dos fueron: i) pérdida de biodiversidad; ii) uso inadecuado y
degradación del suelo; iii) contaminación atmosférica; iv) uso
inadecuado y contaminación del recurso hídrico; v) cambio
climático, y vi) deterioro de la calidad ambiental urbana y de
la salud pública.2 Igualmente, con el fin de profundizar en el
análisis de los problemas, al final del capítulo se presenta el
proceso que permitió clasificar y jerarquizar las causas motrices
de estos, lo que facilita también la estructuración de la política
pública ambiental.
Pérdida de la biodiversidad y de la base ecosistémicaLa biodiversidad es definida como la variación de las formas
de vida que se manifiesta en los diferentes niveles de organi-
zación de la naturaleza, desde la variedad genética en la célula
hasta el nivel de comunidades, ecosistemas y paisajes. La
diversidad ecosistémica está directamente relacionada con la
diversidad de especies, que es el nivel más usual para referirse
a la biodiversidad y representa el número de especies en un
espacio determinado.
Colombia es uno de los cinco países del mundo con mayor
diversidad ecológica, ya que con sólo el 0,7% de la superficie
continental posee cerca del 10% de la diversidad biológica
mundial. Esta biodiversidad está representada en una gran
variedad de ecosistemas y especies (de flora y fauna), tanto
terrestres como marinos, que en su conjunto generan una
impresionante riqueza genética (ver tabla 2). Además, existe
una extensa diversidad étnica y cultural: 84 grupos indíge-
nas que representan un 2% de la población y habitan 1.500
comunidades ubicadas en 27 de los 33 departamentos. Sin
embargo, es evidente que el país vive un proceso acelerado
de transformación de sus hábitats y ecosistemas naturales y
culturales que amenaza su diversidad.
4
Indicadores
• 15%detodaslasespeciesterrestresconocidas• 10%delaflorayfaunamundial• 20%delasespeciesdeavesdelplaneta• Primeroenelmundoenelnúmerodeespeciesdeavesyanfibios• Segundoenelmundoenplantasvasculares• 18regionesecológicasy65tiposdeecosistemas• Dosdelasáreasmásimportantesenbiodiversidadenelmundo:zonabiogeográficadelChocóylacuenca
del Amazonas• 6especiesdepastosmarinos(delas48existentesenelmundo)habitanenelCaribecolombiano• 80especiesdecoralesformadoresdearrecifes(90%deltotaldeAmérica)estánpresentesennuestros
océanos
Tabla 2. Indicadores de la biodiversidad en Colombia
Fuente: Adaptado de Banco Mundial -BM (2007) y DNP (2007).
•••
2 En este análisis quedan excluidos
dos problemas importantes pero
que por tradición no han hecho
parte de la problemática ambien-
tal. Uno es la explotación de los
recursos del subsuelo (no renova-
bles), manejados por el Ministerio
de Minas y Energía y excluidos
del SINA. El otro, los problemas
relacionados con los “desastres na-
turales”, los cuales resultan de una
combinación de causas naturales y
antrópicas, aunque con el cambio
climático el papel de lo humano es
cada vez más creciente.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
36
CINARA
37
En relación con los ecosistemas,3 el 66% del territorio co-
lombiano corresponde a ecosistemas naturales y el restante
a transformados. Los primeros se ubican principalmente en la
Amazonía, la Orinoquia y el Pacífico, mientras los segundos
están concentrados en las regiones Andina y Caribe (IDEAM,
2004). En lo que respecta a los ecosistemas terrestres, uno
de los más afectados es el páramo, situación que incrementa
la vulnerabilidad sobre la disponibilidad de agua y amenaza
sus hábitats. Respecto a los ecosistemas de bosques, hay
una acentuada pérdida de cobertura que alcanza una tasa
anual (0,4%) superior al promedio mundial (0,2%), lo cual es
preocupante pues los mismos poseen una gran biodiversidad
(Ver Tabla 3).
La principal causa de la pérdida de ecosistemas de páramo
y bosque, está relacionada con la expansión de la frontera
agrícola y sobre todo la ganadera.4 Buena parte del problema
se relaciona con el proceso de colonización que ha ocupado
vastos territorios del país presionados por el alto grado de
concentración de las mejores tierras de cultivo, por el despla-
zamiento relacionado con el conflicto armado y social y por
la siembra de cultivos ilícitos. También es preocupante el uso
intensivo de plaguicidas y fertilizantes que pasó de 23 Kg/ha en
1961 a 179 Kg en 2003, cifra superior al promedio de América
Latina que evolucionó en el mismo período de 15 a 120 Kg/
ha (FAOSTAT). El uso excesivo de estas sustancias debilita la
capacidad de respuesta de los ecosistemas naturales, lo que
genera problemas de eutrofización en las aguas que inhibe el
desarrollo normal de la fauna. En el caso de los páramos, el
cambio de normativa que elevó la cota máxima a la cual se
puede realizar la actividad agrícola incentivó que se ampliara
la frontera hacia la alta montaña.
Tabla 3. Síntesis de los problemas de biodiversidad
Fuente: DNP (2007) y otras.
EcosistemasEspecies
Descripción y problema
Páramos Extensión:1,63millonesdehectáreas(1,43%delterritorio)Reducción(1986-1996):6.4%(DNP,2007)Importancia:provisióndeaguaparaconsumohumanoygeneracióndeenergíaeléctrica;hábitatdeespeciesendémicas.Ubicación: cordillera Oriental y Sierra Nevada de Santa MartaZonas más afectadas: Boyacá, Cundinamarca, Tolima, Santander y Norte de Santander.
Bosques Extensión:49millonesdehectáreas(47,4%delterritorio).Reducción (1961-2002): 9.8 millones de ha (FAOSTAT). Zonas más afectadas: región Andina y Caribe.Algunas causas de la deforestación:• Cultivosilícitos:1hacoca=4haselva;1haamapola=2.5habosqueandino(Bernal,
2003).Destruccióndelbosque1980-2004:900milha=áreadecafé(Pérez,2007).• Pocossustitutosdeleña(2,4%delapoblaciónruraltieneconexiónalserviciodegas).• 60%maderautilizadaenColombiaprovienedebosquesnaturales(Minambiente1996);• Incendiosforestales:afectaron10.201hectáreasen2001
Fauna Especiesamenazadas:Total:445;Aves=162(8,8%);mamíferos=72(15,3%); Reptiles=38(6,3%);anfibios=49(4,9%);pecesmarinos=38(1,7%); pecesdulceacuícolas=45(2%);invertebradosmarinos=41.
La pérdida de cobertura boscosa también es resultado de
la extracción de madera, el consumo de leña y los incendios
forestales. Pero a su vez, los esfuerzos de reforestación son
limitados: 16.475 hectáreas anuales sembradas frente a 86.000
deforestadas. Finalmente, la construcción de obras de infra-
•••
3 Ecosistemas terrestres: páramos,
selvas y bosques montanos, bos-
ques secos tropicales, sabanas,
formaciones xerofíticas y subxero-
fíticas, bosque húmedos tropicales
y humedales. Ecosistemas marinos
y costeros: manglares, fondos se-
dimentarios, litorales rocosos, pla-
yas arenosas, praderas de pastos
marinos y arrecifes de coral.
4 Entre 1961 y 2002, el área de
pastos y praderas creció en 7 mi-
llones de hectáreas al pasar de
35a42millonesdeltotaldelas
104milhadelterritorionacional
(FAOSTAT).
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
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estructura vial y la expansión de las ciudades son otro factor
que ha contribuido a la transformación del hábitat natural (ver
Tabla 3).
Otro tipo de ecosistema en peligro son los humedales, de
los cuales se estima que existen 1.600, entre lagunas, lagos,
represas y ciénagas en las partes inundables de ciertos ríos.
Las consecuencias principales del agotamiento de los hume-
dales son la disminución de la pesca y la pérdida de capacidad
de regulación. Los ecosistemas marinos y costeros también
son de importancia estratégica para el país. Sin embargo, ello
no se ha traducido en un uso sostenible como en el caso de
los manglares, que a pesar de su importancia productiva y
ambiental han pasado de ocupar 440 mil hectáreas en 1981
a 371 mil en 2003.
Al igual que los ecosistemas, algunas especies de flora y
fauna también se encuentran en peligro. Los Libros Rojos de
Especies Amenazadas de Colombia indican que cerca de 445
especies faunísticas están en alguna categoría de amenaza
(IDEAM, 2004). Las especies de flora pueden verse aún más
amenazadas, pues su gran cantidad genera un amplio des-
conocimiento, que dificulta su identificación y clasificación.
Solamente en el caso de las especies maderables, SINCHI y
MAVDT (2006) estiman que 50 de ellas están amenazadas. La
pérdida de biodiversidad de flora y fauna tiene en el comercio
ilegal de especies a una de sus principales causas debido,
entre otros factores, a la demanda internacional de individuos,
pieles o productos (ver Tabla 3).
La falta de información es un problema generalizado que se
relaciona con el nulo o escaso conocimiento de la biodiversidad
colombiana. Este problema dificulta los esfuerzos de conser-
vación y por tanto tiene una relación de causalidad directa con
la pérdida de la biodiversidad. Los casos de desconocimiento
más críticos tienen que algunos ecosistemas y especies están
subrepresentados en la información, (Yepes et al, 2005); con
la inexistencia de información sobre especies invasoras, las
cuales también atentan contra la biodiversidad; y con la escasa
información sobre recursos genéticos que resulta del poco
desarrollo investigativo en este campo.
Pero no solo la falta de información es un problema. También
lo es el que la estrategia de conservación del país presenta
limitaciones. La principal estrategia de conservación es el
sistema de áreas protegidas, dentro del cual juega un papel
preponderante el Sistema de Parques Nacionales Naturales, el
cual sólo cubre el 10% del territorio nacional (11,5 millones de
hectáreas) mediante 49 parques [Parques Nacionales, 2007].5
Además, hay una inequitativa distribución geográfica que no
corresponde a la riqueza ecosistémica del país. La mayor parte
de los parques se concentran en la zona Andina (18) y pocos en
las zonas más biodiversas. Por otra parte, las áreas protegidas
sufren problemas de explotación insostenible de los recursos
debido al desplazamiento poblacional, los cultivos ilícitos, la
falta de alternativas económicas para poblaciones nativas que
viven en las áreas de reserva de los parques y la débil presencia
institucional (BM, 2007).
•••
5 Porcentaje superior a Brasil y Perú,
similaraldeMéxicoeinferiora
Ecuador (BM, 2007).
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
40
CINARA
41
Finalmente, la debilidad de la gestión ambiental de la biodiver-
sidad ha contribuido a su disminución. A pesar de los esfuerzos
del SINA, no existe un cuerpo de políticas y programas articulados
y coherentes que contribuya a la conservación de la biodiversi-
dad. La capacidad institucional de las Corporaciones Autónomas
Regionales (CAR) es inferior a la requerida para cumplir con
sus funciones de ejecutar políticas, programas y proyectos de
protección. Esta situación es un limitante para hacer cumplir
la abundante normativa ambiental existente en el país. En la
Tabla 4, se sintetizan las principales causas y consecuencias
asociadas al problema de pérdida de biodiversidad.
Uso inadecuado y degradación del sueloEl cambio en el uso y cobertura del suelo es una de las activi-
dades humanas cuya influencia es más significativa sobre la
capacidad de los ecosistemas para prestar ciertos servicios
ambientales. La simplificación de los ecosistemas causada por
las actividades humanas hace que el ecosistema modificado no
pueda proveer todos los servicios ambientales que prestaba en
su estado natural (Holt-Jensen, 1999). La degradación del suelo
está principalmente relacionada con actividades humanas, pero
a la vez puede originarse por procesos naturales. Las principales
actividades humanas culpables de la degradación del suelo son
la agricultura, la ganadería, la expansión urbana, la minería,
la construcción de carreteras y la extracción de madera (BM,
2007). Regularmente estas actividades tienen lugar en sitios
donde el uso potencial del suelo es distinto al uso actual.
El conflicto por uso del suelo en Colombia está altamente
relacionado con la actividad ganadera: mientras el área con esa
vocación es de solo 10,2 millones de hectáreas, la actividad
ocupa actualmente casi 42 millones de hectáreas (DNP, 2007).
Con las tierras de vocación forestal ocurre lo contrario, pues no
se está realizando toda la potencialidad de tierras que deberían
estar en este uso. Además, sólo 10 millones de hectáreas es-
tán “aseguradas” a través del sistema de parques nacionales.
Aparte del uso del suelo en actividades distintas a su vocación
natural, existe sobreexplotación en cerca del 17% del área del
Causas
Económicas• Expansióndelafronteraagrícolayganadera• Explotaciónmaderera• Conflictoporusodelsuelo• Contaminaciónambiental• Construccióndeobrasdeinfraestructura• Cambioclimático(tambiénnatural)
Naturales• Incendiosforestales(tambiénantrópica)
Institucionales• Bajatasadereforestación• Faltadeinformación• Débilestrategiadeconservación• Débilcapacidadinstitucional
Socio-culturales• Insuficienteeducaciónambiental• Deficienciaendesarrollotecnológico
Consecuencias
• Pérdidadecoberturavegetal• Transformacióndeecosistemas• Reduccióndehábitat
• Alteracióndepatronesnaturalesdelabiodiversidad• Extincióndeespecies
Tabla 4. Causas y consecuencias de la pérdida de biodiversidad
Fuente: Con base en revisión bibliográfica y consulta a expertos.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
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país, fenómeno relacionado con el uso intensivo del territorio
mediante el modelo de agricultura industrial basado en la uti-
lización intensiva de maquinaria, riego y agroquímicos.
La degradación del suelo se manifiesta básicamente a través
de la erosión y la salinización. La erosión afecta a cerca del 50%
del territorio colombiano, y el 23% tiene intensidad entre severa
y moderada (BM, 2007 citando a IGAC, 1998). Aparentemente, la
erosión más intensa (entre alta y muy alta) ha venido creciendo: se
estima que entre 1988 y 2004, 16 millones de hectáreas adicionales
pasaron a esta clasificación, principalmente en la Orinoquia (21%
de su área), la región Caribe (14,5%) y la zona Andina (9,9%). Sin
embargo, la información sobre estos fenómenos es escasa y en
muchos casos los mapas relacionados con la erosión “no utilizan
metodologías ni criterios consistentes” (BM, 2007).
Se acepta generalmente que el suelo se saliniza debido a la
irrigación. Pero la primera dificultad con la que se enfrentan quie-
nes quieren caracterizar este fenómeno es la poca información
existente. Aún así, datos tomados de IDEAM (2004) muestran
que cerca del 10% del suelo colombiano tiene problemas de
salinidad entre moderados y altos. La región Caribe es la más
afectada, pues varios de sus departamentos experimentan
niveles de salinidad entre alta y moderada en más del 60%
de su área. Además, Cundinamarca, Huila, Tolima y Valle del
Cauca también se ven afectados por este fenómeno. Parte de
estos niveles de salinidad están relacionados con el aumento
desproporcionado del área irrigada, que pasó de 400 a 900 mil
hectáreas entre 1981 y 2001 (BM, 2007).
La desertificación se presenta en zonas secas principal-
mente. El 78,9% de las zonas secas del país (representan un
21,5% del territorio), sufren este problema. La región Caribe
es la más afectada con un 42% de su territorio en proceso de
desertificación, seguido por la Orinoquía (32%) y los Andes
(24%). Según DNP (2007), la desertificación es crítica porque
“afecta las principales zonas agrícolas y pecuarias del país
y los suelos con mayor oferta de nutrientes”. En cuanto a la
compactación, el suelo del país es altamente susceptible a ella
pues el 93% del territorio tiene esta condición.
Uno de los factores que contribuyen a que el problema de la
degradación del suelo no se resuelva es la ausencia de regulación
y leyes orientadas a controlarla. Ni la Ley 99/93 ni otras disposi-
ciones establecen mecanismos y responsabilidades claras para
mitigar la degradación del suelo. Además, es casi imposible medir
la pertinencia de las políticas orientadas a conservarlo, dado que la
disponibilidad de datos es crítica, pues las autoridades ambientales
que las implementan, no hacen uso de indicadores de desempeño
y no existen en la regulación ambiental metas específicas relacio-
nadas con la erosión y la salinidad. Además, la conservación del
suelo no es una prioridad de las CAR, al observarse su bajo nivel
de inversión en este componente: solamente el 1,8% del total del
gasto de esas entidades se destinó a inversiones para mejorar la
calidad del suelo (Canal, 2004 citado por BM, 2007).
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
44
CINARA
45
Contaminación ambientalSegún el DRAE6, la contaminación se define formalmente como
la alteración nociva de la pureza o las condiciones normales
de una cosa o de un medio por la acción de agentes químicos,
físicos o biológicos. En este sentido, la contaminación ambiental
puede ser de tipo natural o antrópico según el origen de los
agentes contaminantes. En el primer caso, en cualquier eco-
sistema no intervenido siempre existirá una contaminación de
fondo que es el producto de la descomposición o conversión
fisicoquímica y biológica de sustancias tanto orgánicas como
inorgánicas naturalmente presentes en los diferentes nichos
que constituyen el ecosistema.
En el segundo caso, se refiere a la contaminación gene-
rada por las actividades productivas y de consumo. La ley
de conservación de la materia afirma que cualquier actividad
económica que implique extracción de recursos naturales,
conversión de materia prima o producción y uso de bienes
elaborados, generará intrínsecamente agentes contaminantes
de naturaleza física, química o biológica. Cada actividad eco-
nómica genera vectores de contaminación, que por su estado
físico se clasifican como emisiones gaseosas (EG), desechos
líquidos (DL) y desechos sólidos (DS). La contaminación como
problema global es un factor crítico que contribuye al deterioro
de los recursos claves para el sustento de la vida en el planeta:
el aire, el agua, el suelo, la biodiversidad y la salud y calidad
de vida de las personas.
Uso y contaminación de recursos hídricos
Colombia es un país con una inmensa riqueza hídrica, configurada
por la disponibilidad de fuentes superficiales y subterráneas. En
total, el país disfruta de una dotación promedio de 2.100 km3 de
agua fresca (50.000 m3/año/hab), cifra que supera ampliamente
la de países como Brasil, Argentina y México (BM, 2007). La
dotación de aguas subterráneas es importante, pues se estima
que el 30% de la oferta de agua dulce total proviene de este tipo
de fuentes y además cerca del 40% de los municipios del país
Causas
Económicas• Expansióndelafronteraagrícolayganadera• Conflictoporusodelsuelo• Explotaciónmaderera• Mineria• Contaminacióndifusa
Institucionales• Faltadeinformación• BajoniveldeinversióndelasCARen
mejoramiento del suelo• Débilcontrolenlaaplicacióndepolíticasynormas
sobre uso y degradación del suelo
Socio-culturales• Faltadeinformación• Prácticasinadecuadasdeusodelsuelo• Construccióndeobrasdeinfraestructura• Desconocimientosobreprácticasdemanejo
tradicionales de recursos naturales
Naturales• Incendiosforestales
Consecuencias
• Usodelsuelo(distribución–cantidad)• Calidaddelsuelo• Erosión• Salinidad
• Compactación• Desertificación,pérdidadecoberturavegetal• Transformacióndeecosistemas• Reduccióndehábitat
Tabla 5. Causas y consecuencias del uso inadecuado y la degradación del suelo
Fuente: Con base en revisión bibliográfica y consulta a expertos.
•••
6 Diccionario de la Real Academia
de la Lengua Española.
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CINARA
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dependen únicamente de acuíferos para el abastecimiento de
agua potable (IDEAM, 2004). Pero esta dotación no se encuentra
equitativamente distribuida (temporal y espacialmente).
En relación con las cuencas hidrográficas, se estima que un
40% de las mismas tienen una vulnerabilidad entre moderada
y media (IDEAM, 2001). Esto se refleja claramente en el índice
de escasez, pues en condiciones de año seco un 25% de los
municipios sufre problemas de disponibilidad de agua (60% de
la población), que varía entre media, media-alta y alta. A 2015
se espera que de continuar la tendencia actual, un 65% de la
población enfrente este problema (Ibid. Op. Cit). Por supuesto
que la región Andina sería la zona más afectada, seguida por
el Caribe.
La demanda de agua para uso agrícola y consumo humano
se empieza a convertir en un factor explicativo de los problemas
de estrés hídrico, pues el consumo de agua que alcanzó los
7.435 millones de metros cúbicos en 2003, tuvo a estos dos
sectores como los principales usuarios, con el 54,5% y 28,8%
del total de la demanda (IDEAM, 2004).
Los problemas relacionados con la calidad del recurso
también son muy importantes, y comienzan por la falta de
información. Sólo hay estaciones de monitoreo de calidad del
agua en algunos ríos y acuíferos y la recolección y manejo de
datos no está estandarizada. La calidad del agua en Colombia
se ve afectada principalmente por la contaminación orgánica y
los sedimentos (DNP, 2007). Estos últimos tienen que ver con
la erosión de los suelos por la actividad agrícola y la minería.
El principal aportante de materia orgánica medido en términos
de DBO es el sector agrícola, que produce el 84% de la mis-
ma, seguido por las aguas residuales domésticas (10%) y las
industriales (6%).
Algunos de los problemas del recurso hídrico están in-
fluenciados por las deficiencias en leyes, normas y políticas,
que dejan a juicio de los profesionales del sector la asignación
de caudales, lo cual favorece en muchas ocasiones a los más
poderosos. Los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas
Hidrográficas (POMCH), que son la principal estrategia de manejo
del recurso, presentan varias deficiencias: existen muy pocos
planes formulados, los que lo están no son monitoreados de
manera efectiva y no hay un mecanismo para que su formulación
sea de forzoso cumplimiento.
El pago por el uso del agua tampoco ha sido efectivo, pues
los criterios para estimar las tasas y las políticas de cobro no
han sido los mejores. Para tratar de solucionar el problema,
el MAVDT estableció unas tasas muy bajas, que algunas CAR
no quieren cobrar pues la recolección puede ser más costosa
que el valor del recaudo.
En el caso de la calidad del agua, existen otros problemas
que se pueden mencionar:
• Hayincoherenciaenlaspolíticasdecontroldelaconta-
minación pues ésta se concentra en regular la materia
orgánica y los sólidos suspendidos, cuando el principal
problema esta asociado a descargas de sustancias tóxicas
y patógenos.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
48
CINARA
49
• Unagranmayoríadelaguaresidualurbananoestratada,
a lo que contribuye que la cobertura de alcantarillado en
varias zonas es todavía baja y que el costo de las tecnolo-
gías de tratamiento es muy alto. Este puede representar
el 72% del costo de la infraestructura destinada al sector
de agua (BM, 2007).7
• Eltratamientoanivelindustrialtampocohacumplidolas
expectativas, pues en el 66% de las ciudades, ninguna
industria trataba el agua residual según el Decreto 1594
(MAVDT, 2002).
• Elprocesodelicenciasambientalesnorecogelosefectos
de acciones no proyecto sobre el recurso hídrico. Por
tanto, actividades como el escurrimiento superficial, la
expansión urbana y las prácticas agrícolas insostenibles
con el uso de fertilizantes, no son controlados a través
de este proceso.
Contaminación del aire
La contaminación del aire es producida por las emisiones
incontroladas de gases y partículas que son descargadas en
la baja atmósfera. Estas emisiones pueden clasificarse según
los diferentes niveles de incidencia que tengan sobre el medio
ambiente: local o global (ver Tabla 7). Los contaminantes con
incidencia local provienen del uso de combustibles fósiles para
producir energía, transporte terrestre, actividades de transfor-
mación física o química de materiales industriales, quemas en
actividades agrícolas, procesos de fermentación en actividades
Causas
Económicas• Usoineficientedelaguaenelsector
agrícola• Vertimientosdeaguasresiduales
domésticasyagroindustriales• Sobreexplotacióndelrecursohídrico• Minería
Socio-culturales• Insuficienteeducaciónambiental• Rezagotecnológico
Institucionales• Ineficienciaentasasporusodelagua• Ineficienciadetasasporcontaminacióndelagua• Faltadeinformación• Planificacióninadecuadadelrecursohídrico• Ineficienciadepolíticasynormasdecontroldelacontaminación• Manejofragmentadodelrecursohídrico
Naturales• Erosióndelsuelo• Cambioclimático
Consecuencias
• Reduccióndelacantidaddeagua(superficial y subterránea)
• Pérdidadelacalidaddeagua(superficialysubterránea)• Efectosoriesgosalasalud
Tabla 6. Causas y consecuencias del uso y contaminación del recurso hídrico
Fuente: Con base en revisión bibliográfica y consulta a expertos.
Efecto Nivel Principales Sustancias
Lluvia ácida Regional-Global ÓxidosdeNitrógeno(NOx);ÓxidosdeAzufre(SOX )
Deterioro de la capa de ozono Global Cloruroflourocarbonados(CFC);Hidrocloroflourocarbonados (HCFC)
Calentamiento global Global Dióxido de Carbono (CO2),Metano(CH4)Oxido
Nitroso (N2O), Hidroflourocarbonados (HFC), CF
6
Alteraciones de la salud Local Partículas8 (hollín, cenizas, polvo) , Monóxido de Carbono (CO), Hidrocarburos, SO
x, NO
x, Plomo (Pb),
Ozonotroposférico(O3)
Tabla 7. Nivel de Incidencia de las principales sustancias emitidas a la atmósfera
Fuente: Adaptado de IDEAM, 2001.•••
7 El alto costo está relacionado a
su vez con el uso de tecnologías
convencionales, sin considerar sis-
temas de bajo costo, que incluye
lagunas, procesos anaeróbicos y
filtros (Libhaber y Foster, 2003
citado en BM, 2007)
•••
8 Para el análisis de estas partículas
se realizan mediciones de PM10
(partículas con tamaño inferior a 10
micras, PST (partículas suspendidas
totales) y PM2,5 (partículas con
tamaño inferior a 2,5 micras.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
50
CINARA
51
pecuarias y disposición de residuos sólidos (IDEAM, 2001). Las
emisiones también pueden clasificarse según su origen: fuentes
fijas (i.e., industrias y residencias) y móviles (i.e., transporte
automotor, aéreo, marítimo y fluvial).
La mayor parte de estos contaminantes son emitidos en las
grandes áreas urbanas debido a la concentración poblacional,
las actividades industriales y la deficiencia de los sistemas de
transporte público. Según cálculos del IDEAM, el 41% de las
emisiones totales y cerca del 75% de la carga total nacional de
contaminantes de origen industrial estaban concentradas en
las ocho ciudades más grandes de Colombia y en los centros
industriales del país (DNP, 2007).
El sector transporte es el principal generador de emisiones,
pues en 2002 produjo cerca del 85% del volumen total de las
mismas (incluye PST, PM10, SOx, NOx, CO)9; mientras el industrial
el 9%, el sector de generación térmica el 3,1% (por combustión
de carbón y gas natural) y el sector residencial 1,9% (por uso
de leña, carbón, GLP, kerosén y gas natural) [Brugman, 2004].
Cabe resaltar que la agricultura, por la costumbre de quemar los
residuos de las cosechas, también genera un importante aporte
de CO y NOx: para 1996 este sector generó el 47 y 19% del total
de estos gases respectivamente. En este campo, la quema de
biomasa de la caña de azúcar es un problema que afecta de
manera importante la calidad del aire en el Valle del Cauca.
Un primer problema identificado a nivel nacional es la de-
bilidad de la información sobre la calidad del aire. De las 18
redes de monitoreo conocidas, el IDEAM sólo cuenta con los
registros de mediciones de seis de ellas para algunos conta-
minantes, con restricciones en la calidad de la información y
en la posibilidad de ser agregada a nivel nacional. En resumen,
con la poca información disponible se ha identificado que el
material particulado (PM10) es uno de los contaminantes del
aire que supera el estándar normativo.
Una de las consecuencias de los contaminantes de efecto
local es la generación de lluvia ácida (concentración de pH
inferior a 5,6). A partir del monitoreo que realiza el IDEAM en
diferentes ciudades del país, se encontró que para el período
1998-2000 las lluvias presentaron promedios con tendencia
a la acidez en Bogotá, Cali, Medellín, Cúcuta. La lluvia ácida
genera altos costos sociales relacionados con atención médica,
restauración de construcciones, menos producción agrícola,
afectación de bosques y vida silvestre (acidificación de las aguas,
y empobrecimiento de las comunidades biológicas).
Pero además, en Colombia hacen falta estudios que permi-
tan concluir sobre la magnitud de los efectos en la salud de la
concentración de partículas en el aire, y la incidencia de otros
contaminantes como el PM2,5 y el O3 (DNP, 2007). No obstante,
según el DNP (2005), el costo anual promedio en salud pública
por la contaminación del aire en zonas urbanas se estima en
$ 1,5 billones, medido en términos de mortalidad prematura
por problemas cardio-pulmonares y cáncer de pulmón, y en
diferentes morbilidades de tipo respiratorio en niños menores de
5 años y adultos, como sibilancias, irritación de las vías aéreas
superiores, enfisema, asma y bronquitis crónica. Se estima
•••
9 Existe amplia diferencia en el con-
tenido de sulfuro entre el combus-
tible nacional y el importado: para
la gasolina esta relación es de
1000/300ppm;yparaeldiesel
esde4.500frentea500ppm
en forma respectiva (Brugman,
2004).
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
53
que ocurren cerca de 6.000 muertes anuales por esta causa,
cifra cercana a los registros de mortalidad por accidentes de
tránsito (7.063 casos al año 1992). La incidencia del material
particulado en la salud también afecta a la población del área
rural, por usar madera como combustible para cocinar.
el último siglo. Ello genera cambios en la presión atmosférica,
en los sistemas de circulación y en la distribución y frecuencias
de lluvia y de los fenómenos atmosféricos y climáticos (IPCC,
2007). Todas estas alteraciones son conocidas como “cambio
climático” (CC)10.
Las actividades antrópicas11 que generan mayor emisión
de GEI son el uso de combustibles fósiles, minería, industria
química, manufactura de metales, producción de alimentos y
bebidas, la industria del cemento, la ganadería intensiva, el
cultivo de arroz, la quema de sabanas, la disposición de residuos
sólidos y el cambio en la cobertura de la superficie terrestre (a
través de la pérdida de biomasa por expansión de la frontera
agrícola). Del conjunto de gases de efecto invernadero, el CO2
es el emitido en mayor cantidad a nivel mundial. El aporte de
Colombia a la emisión mundial de CO2 es considerablemente
bajo (0,3%) en comparación con otros países del globo y aún de
la región, en la que es superada por México, Brasil, Argentina
y Venezuela12.
La emisión bruta13 de GEI en Colombia para el año 1994
fue del orden de 54.628 Gg (1 Gg = 1000 toneladas) de los
cuales el CO2 representó el 88%, seguido por el CO con 7,8%,
CH4 con 0,6%, NOx con 0,4% y N2O con 0,004%. Al comparar
la composición de emisiones por tipo de gas, ya sean GEI di-
recto o indirecto, se estima que el 91% del total emitido fueron
GEI directo (CO2, CH4, N2O) y el 9% fueron GEI indirecto (CO,
COVDM14, NOx). La principal fuente generadora de emisiones
totales es el consumo de combustibles fósiles con un 81,3%,
Causas
Económicas• Incrementodefuentesmóviles• Quemadebiomasa• Incrementodelconsumodecombustiblesfósiles• EmisionesdeGEI
Socio-culturales• Débileducaciónambiental• Inadecuadaseleccióndetecnologíaparareducirla
carga contaminante de emisiones• Débileducaciónambiental
Institucionales• Débilgestióninstitucional• Reglamentaciónobsoleta• Incumplimientodelareglamentación• Controldeficientedefuentesfijasymóviles• Programadeficientedevigilanciaycontroldela
calidad del aire
Naturales• Deforestaciónyerosióneólica• Fenómenosatmosféricoslocales• Incendiosforestales
Consecuencias
• Deteriorodelacalidaddelaireenecosistemasurbanos y áreas de influencia de vías troncales
• Efectosoriesgosalasalud
• Pérdidadebiodiversidadydeteriorodeecosistemas• Deteriorodeinfraestructura• Contribuciónalcambioclimático
Tabla 8. Causas y consecuencias de la contaminación atmosférica
Fuente: Con base en revisión bibliográfica y consulta a expertos.
El cambio climáticoEl incremento de algunos gases de efecto invernadero (GEI)
como el CO2, CH4, N2O, O3 y CFC por actividades industriales,
está generando el calentamiento global, que se evidencia en el
incremento de 0,6° C en la temperatura media del planeta en
•••
10 La Convención Marco de CC definió
estetérminocomolamodificación
del clima a grandes escalas de tiem-
po que está directa o indirectamente
relacionada con la actividad humana
y puede alterar la composición de
la atmósfera mundial.
11 Aunque las actividades humanas
son las principales generadores
delCCactual,estetambiénpuede
ocurrir por cambios en la irradiación
del sol (por cortos períodos, como
manchas solares, o variaciones con
períodos extensos como las Míni-
mas Mauder), en la órbita de la
tierra (como los que ocasionaron las
glaciaciones), y por eventos poco
probables y de extinción, como
impactos de meteoritos que libe-
ran grandes cantidades de gases
y ceniza.
12 Estados Unidos es el país que más
contribuye,con24%deltotalde
emisiones;siguenChina(14%),
Rusia(7%)yJapón(5%).
13 Esta no tiene en cuenta la captu-
ra de carbono por recuperación
de bosques ni la absorción del
océano.
14 Compuestos orgánicos volátiles
diferentes del metano.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
54
CINARA
55
seguido muy de lejos por el cambio en el uso del suelo (6,9%),
actividades agrícolas (6,2%) y procesos industriales (5,4%).
Vista a través de la obtención de compuestos, la generación
de energía produce el 86% del CO2 y el 56% del N20, mientras
que la agricultura contribuye con el 79% del CH4.
A pesar de la incertidumbre que hay en torno a los efectos del
CC, se puede decir que este produce cambios en los fenómenos
y en la presión atmosférica, en los sistemas de circulación, en
la distribución y frecuencias de lluvia, que a su vez pueden
culminar en un CC global. Se sabe que el actual incremento
de la temperatura está teniendo consecuencias inmediatas,
tales como que 11 de los últimos 12 años (1995-2006) han
sido los más calurosos de la historia desde 1850, que el nivel
promedio mundial del océano se ha incrementado en 12 ± 5
cm., y que la cubierta de nieve en el hemisferio septentrional se
ha reducido. Si el incremento del calentamiento global continúa
con la tendencia actual, el escenario en los próximos 100 años
no será muy positivo, ya que este crecimiento alcanzaría un
umbral de 30-80 cm (IPCC, 2007).
Las consecuencias del CC en el país siguen los patrones
mundiales, pero debido a su posición geográfica, su cualidad de
país megadiverso, y su vulnerabilidad como país en desarrollo,
estas serían más en número e intensidad (ver Tabla 9).
Aunque Colombia no es un gran emisor de GEI, ha par-
ticipado activamente en los diferentes convenios y tratados
sobre el cambio climático, como la Organización Meteorológica
Mundial (OMM) y su Programa Mundial del Clima, el Programa
Tabla 9. Posibles consecuencias del CC en Colombia frente a un incremento del doble de concentración de CO2(2XCO2) y de un aumento del nivel del mar de 1 metro.
Fuente: DNP, 2007; IDEAM, 2001.
Recursos hídricos
• Afectacióndel50%delterritorionacionalporlamodificacióndelfuncionamientodelrégimenhidrológico.
Zonas costeras e insulares
• Inundaciónpermanentede4.900kmdecostasbajasylaanegaciónde5.100km,asícomolaprofundizacióndecuerposdeaguadellitoralylaplataformacontinentalporelincrementodelnivelmediodelmar;
• Amenazadeinundaciónde4,9%delasáreasdecultivosypastosdellitoralCaribeyaltavulnerabilidaddelamayoríadelasáreasocupadasporlaindustriamanufacturerayde44,8%delamallavialterrestredelmismolitoral;
• Inundaciónde17%delterritoriodelaisladeSanAndrés;• ErosióngeneralizadadegrandeslongitudesdeacantiladosdelCaribesurydeplayaslimitadasporterrazas
costerasenlosdepartamentosdeSucre,CórdobayAntioquia;• Salinización,principalmenteenlacostaCaribe,delosacuíferosporfiltración,dedondecercade60%dela
poblaciónextraeelrecursohídricocomoprincipalfuentedeabastecimiento;• Blanqueamientoirreversibleylamuertedelosarrecifescoralinoscomoconsecuenciadelaumentodela
temperatura,conlaconsiguientepérdidadelosserviciosambientalesqueprestan.
Coberturas vegetales y ecosistemas
• Afectaciónde92%delazonadevidanivalyladisminucióndeentre90%y100%deláreadepáramos,conconsecuenciassobrelaprovisióndeaguaylabiodiversidad;
• Desplazamientoaltitudinaldeentre50%y60%delaszonasdevidapremontanaylaafectacióndelosbosquesbasalesdelAmazonas(14%),elOrinoco(30%)yelPacífico(7%)ysobre43%delasáreasdebosqueandino.
• PérdidatotaldelosglaciaresycoberturadenievedeColombia,conconsecuenciassobrelaprovisióndeagua y la biodiversidad
Sector agrícola y suelos
• Reducciónen47,7%deáreasagrícolasconpotencialedáficoalto,especialmenteenrangosclimáticosfríohúmedo,fríopluvialyparamunomuyhúmedo;
• Aumentoen3.576.068hectáreasdelaszonasconunpotencialaltodedesertificación(IDEAM,2001a)• Afectacióndelatercerapartedelasáreasqueactualmentesonagroecosistemas,especialmenteenlazonaAndina.
Población y salud humana
• Exposiciónde1,4millonesdepersonasainundaciones• Incrementodeáreasvulnerablesalamalariayeldengue.• Incrementodeproblemasdesaludrelacionadasconlapolucióndelairedebidoamayortemperaturaenlas
ciudades y contenido de vapor de agua en la atmósfera• IncrementodepoblaciónafectadaporeventosextremoscomoelfenómenodeElNiño-OscilacióndelSur(ENSO).• Poblacióndeescasosrecursosymujeresmásafectados
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
56
CINARA
57
del Instituto Interamericano para el estudio del Cambio Global,
y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático (CMNUCC) y su Protocolo de Kyoto de 1997, a través
de las Leyes 164 y 629, de 1994 y 2000, respectivamente.
En estos convenios, Colombia se ha comprometido a desa-
rrollar respuestas políticas al problema del CC por medio de
la mitigación y la adaptación, reconocidas como soluciones
al problema del CC.
En cuanto a mitigación, o la acción de controlar las emisiones
de GEI en el globo, Colombia ha tomado una posición activa,
al llevar a cabo varios proyectos a través del Mecanismo de
Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kyoto, en áreas de
producción energética, movilidad urbana, gestión de residuos,
etc. Ya que este en esencia es un fenómeno “importado” sobre
el cual no tenemos ningún control dada la minúscula partici-
pación del país en él, el costo de las medidas de mitigación
debería ser asumido por los causantes del problema, como
otro rubro de la deuda “Norte-Sur”. En el mismo contexto, a
pesar de los beneficios que los proyectos financiados por el
MDL han traído al país, es importante e imperativo resaltar la
urgente necesidad de priorizar el enfoque de adaptación, dada
la vulnerabilidad de sectores estratégicos como los recursos
hídricos, la agricultura, la salud y los ecosistemas vitales, y
enfocar los esfuerzos políticos, la capacidad institucional y el
desarrollo de conocimiento hacia este campo. La adaptación
es un proceso de ajuste en respuesta a, o en anticipación de,
condiciones cambiantes en el entorno (Brooks, 2003; Girot y
Jiménez, 2003). Depende de varios factores, principalmente de
la vulnerabilidad, la magnitud del impacto, el nivel de riesgo, la
capacidad adaptativa y la incertidumbre.
La incertidumbre climática debe manejarse a través del
principio de precaución, el cual considera que aunque hay un
grado de ignorancia sobre el CC, se sabe lo suficiente para
afirmar que el daño que causan las emisiones de GEI es irre-
versible en una escala de tiempo muy larga y que cada día
que pasa sin actuar genera más costos, especialmente a los
países en desarrollo.
Los siguientes 10 años son claves para que el país defina su
posición frente a la amenaza del cambio climático, ya que los
costos de adaptación serán muy grandes. Lo que decidamos
hacer hoy no sólo afectará nuestra propia vida, sino la vida
de las futuras generaciones. Esto es lo que hace del cambio
climático un desafío distinto y más difícil que otros en el campo
de las políticas públicas ambientales.
Deterioro de la calidad ambiental urbana y de la salud públicaColombia ha experimentado un proceso de urbanización ace-
lerado similar al resto de países en Latinoamérica. En 2005,
cerca del 72% de la población nacional (32 millones de personas)
habitaba en zonas urbanas, resultado del crecimiento natural,
la migración rural-urbana y el desplazamiento a causa de la
violencia. Las siete principales ciudades del país que generan
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
58
CINARA
59
con población entre 100.000 y un millón, y 1.060 ciudades
con menos de 100.000 habitantes. A su vez, se reconoce es-
pacialmente en el territorio cuatro ejes urbanos en las regiones
Andina, Atlántica, Centro-Occidente y Sur Occidente.
El crecimiento de las ciudades colombianas ha seguido un
patrón desequilibrado, relacionado en buena medida con la
dinámica del proceso migratorio campo-ciudad y la ausencia de
controles de planificación formal. Esta dinámica de desarrollo
urbano no planificado ha sido una de las causas directas de
los problemas ambientales que se presentan en las ciudades:
asentamientos precarios, insuficiencia de servicios de agua
potable y saneamiento, inadecuada disposición de residuos
sólidos, escasez de espacio público y contaminación del aire,
problema que ya fue abordado.
Los asentamientos precarios, fenómeno disperso en todo
el país, se constituyen en la manifestación física y espacial de
la pobreza y la desigualdad en las ciudades. Se estima que esta
situación afecta a 1,3 millones de hogares (16% de los hogares
urbanos de Colombia), de los cuales 63% presenta carencias
habitacionales de tipo cualitativo, mayoritariamente alcantarillado
y hacinamiento; 20% se ubican en zonas de riesgo; y 17% en
viviendas no susceptibles de ser mejoradas (DNP, 2006).
Aunque las coberturas de agua potable y saneamiento en
Colombia han tenido una tendencia creciente en los últimos
treinta años, existe aún en las zonas urbanas una población
significativa de asentamientos subnormales que no está cubierta.
Las coberturas de acueducto y alcantarillado en la zona urbana
Causas
Económicas• EmisióndeGEIs• Cambiosencoberturaterrestre• Lobbypetrolero
Institucionales• Inadecuadomarcoycapacidadinstitucional• Legislacióninadecuada
Socio-culturales• Modeloenergéticocarbono-intensivo• Vulnerabilidad:pobreza,educación,equidaddegénero• Rezagotecnológico
Naturales• Radiaciónsolar• Emisionesnaturalesalaatmósfera(ej.Volcanes)• Cambiosencorrientesoceánicas• Variacionesmagnéticas• Cambiosdetemperatura• Cambiosdelniveldelmar• Derretimientodelacubiertadenieveyglaciares• Cambiosenprecipitaciones
Consecuencias
Costa• Inundacióndezonas• Pérdidadeecosistemasdemarinosycosteros• Degradacióndesueloscosteros• Mayorvulnerabilidaddezonamarinaycostera
Ecosistemas• Pérdidadeecosistemasnivalesypáramos• Desplazamientodeecosistemas• Pérdidadebiodiversidad• Mayorvulnerabilidaddeecosistemas
Agricultura y suelos• Erosión,desertificaciónysalinizacióndesuelos• Mayorvulnerabilidaddesuelos
Población y salud• Vidasafectadasporeventosextremosy
enfermedades• Vidasafectadasporfaltadealimento• Pérdidaseconómicas• Mayorvulnerabilidaddelapoblación
Agua• Cambiosenprecipitaciones• Problemasconcantidadycalidaddeagua• Másvulnerabilidaddelrecursohídrico
Fuente: con base en revisión bibliográfica y consulta a expertos
Tabla 10. Causas y consecuencias del cambio climático
el 65% del PIB, concentran el 45% de la población urbana na-
cional. El país presenta un sistema urbano diverso conformado
por una ciudad con más de 5 millones de habitantes (Bogotá),
3 ciudades con una población entre 1-5 millones, 34 ciudades
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
60
CINARA
61
fueron de 97,4% y 90,2% (DNP 2007). Sin embargo estas cifras
no tienen en cuenta las deficiencias en continuidad y calidad del
agua. Existen también importantes deficiencias de cobertura entre
las diferentes regiones del país a causa de una menor eficiencia
y efectividad en el uso de los recursos destinados para este fin
(DNP, 2006). Es así como se observa un rezago importante en
los departamentos de las regiones Atlántica y Pacífico.
En relación con la calidad del agua en las ciudades, el pano-
rama es bastante diverso. Mientras que en las ciudades grandes
e intermedias se puede hablar de niveles de calidad satisfactorios,
muchos municipios pequeños presentan deficiencias importantes
en cuanto a los estándares de calidad vigentes. Los efectos en la
calidad del agua que generan los vertimientos de aguas residuales
de las ciudades en las fuentes hídricas, son un problema altamen-
te relevante en el país. El tratamiento de las aguas residuales
(TAR) es bajo pues sólo se cuenta con sistemas que permiten el
tratamiento del 20% de las aguas residuales urbanas, a lo cual
se añade que sólo el 10% de estos sistemas se encuentran en
funcionamiento. Esta situación refleja la ineficiencia y falta de
integralidad de las inversiones en TAR.
Con respecto a los residuos sólidos, en Colombia cerca del
40% (12.800 ton) del total se originan en las cuatro grandes
ciudades capitales y cerca del 8,7% en el resto de capitales
departamentales. Por otro lado, solo el 10% de los residuos
generados son aprovechados. A pesar de que se estima que
la cobertura urbana de recolección y transporte de residuos
sólidos es del 97%, en muchos de los municipios pequeños
no existe continuidad, lo que obliga a la población a hacer una
disposición inadecuada a través de la quema o disposición en
sitios no aptos. Cabe resaltar que solo 357 municipios disponen
de los residuos sólidos en rellenos sanitarios, aunque cerca
de la mitad no operan de forma efectiva y no cumplen con las
especificaciones necesarias para ser clasificados como tales.
Los residuos peligrosos y no peligrosos suelen ser mezclados
y ambos tratados como desechos municipales, lo que crea
potenciales consecuencias riesgosas para la salud pública y
el ambiente. Esta situación obedece a la falta de un sistema
integrado de gestión de residuos que responda coordinadamente
a las políticas diseñadas para ello.
Con referencia al espacio público, se encuentra que Colombia
presenta un promedio muy bajo (4 m2/hab), mientras que los
niveles mínimos aceptados a nivel internacional se ubican en
un rango entre 10 m2 y 15 m2. El déficit de espacio público para
las ciudades mayores a 100 mil habitantes, bajo el estándar
de l0 m2/hab, es de 13.758 hectáreas (DNP, 2006). Entre las
causas de este déficit se encuentran el alto nivel de migración
rural-urbano; la escasez de suelo de dominio y uso público; la
falta de ordenación y baja accesibilidad; la carencia de equipa-
mientos; la ocupación irregular, la escasez de zonas verdes, la
estrechez y deterioro de las superficies de circulación peatonal
y la inseguridad. Actualmente los instrumentos y mecanismos
de gestión sobre el espacio público se encuentran inconclusos
y la política se ha planteado en ausencia del ajuste institucional
necesario para ejecutar las normas (DNP, 2006).
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
62
CINARA
63
motrices” de la problemática ambiental colombiana, comunes
a todos los problemas ambientales analizados. Estas “causas
motrices” fueron clasificadas según su origen económico,
institucional, cultural, tecnológico, demográfico, natural o
el resultado de alguna combinación de éstos, para facilitar el
posterior diseño de políticas públicas. Igualmente, se caracte-
rizaron en relación con su grado de gobernabilidad, entendida
como la capacidad y posibilidad de la política pública, en el
contexto histórico-institucional actual, de mitigar, aminorar o
enfrentar las causas generadoras del problema ambiental en
forma efectiva. En el corto plazo, la política pública orientada
al desarrollo sostenible debe focalizar sus intervenciones sobre
factores o causas de alta gobernabilidad.
Los resultados de este ejercicio encuentran que las causas
asociadas al ámbito económico son las que presentan mayor
frecuencia e incidencia sobre los problemas ambientales (ver
Tabla 12). No obstante, la gobernabilidad de este grupo de
causas es variada, en el sentido de que no todas pueden ser
altamente modificadas por la intervención pública. Contraria-
mente, las causas originadas en las debilidades institucionales,
además de tener una alta incidencia, son también las de más
alta gobernabilidad, por lo cual se convierten en instrumento
importante para la política pública ambiental en Colombia.
Además, se evidencian importantes campos de acción en los
aspectos culturales, tecnológicos e incluso en los económicos
como veremos en el siguiente capítulo sobre políticas públicas
ambientales específicas.
Causas
Económicas• Mercadodesuelourbanoimperfecto• Insuficienciaenprácticasdeproducciónmáslimpia• Faltadeintegracióndeestrategiasintersectoriales
Socio-culturales• Crecimientonaturaldelapoblación• Migraciónurbana–rural• Desplazamientoforzado• Déficitofertadesueloyvivienda• Tecnologíasdealtocosto• Deficienteeducaciónambiental• Asentamientosprecarios• DisposiciónymanejoinadecuadodeRS
Institucionales• Bajacapacidadinstitucionaldelas
administraciones municipales• PocaplaneaciónycoordinaciónInstitucional• Regulacionesrígidas(costosas)• Pocaregulación(estándares,monitoreo,
laboratorios)• Pococumplimientodelanormatividad• Ausenciaoineficaciadeinstrumentosparalagestión• Fragmentaciónydesarticulacióndeinstrumentosde
gestión, planes, políticas, programas y normatividad• Financiamientoinsuficiente/ineficiente
Consecuencias
• Establecimientodeasentamientosurbanosprecarios• Gestióninadecuadaderesiduossólidos• Escasezdeespaciopúblico• Contaminacióndelagua• Pérdidadedrenajenaturaleincrementodelaerosión• Contaminacióndelsuelo• Efectosoriesgosalasalud
• Incrementodelriesgopotencialdedesastrenatural• Inadecuadoaccesoaserviciosdeaguaysaneamiento• Vectoresdetransmisióndeenfermedades• Contaminacióndelagua• Pérdidadebiodiversidadybaseecosistémica• Contaminaciónpordescomposición
Fuente: con base en revisión bibliográfica y consulta a expertos.
Tabla 11. Causas y consecuencias del deterioro de la calidad ambiental urbana y de la salud pública
Análisis de los principales determinantes de la problemática ambiental en ColombiaUna vez analizados los grandes problemas ambientales del país
e identificados sus principales relaciones causa-efecto a través
de matrices de interacción, se procedió a identificar las “causas
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
64
CINARA
65
Tabla 12. Clasificación de causas motoras de la problemática ambiental en Colombia
Tipo de causa motriz
Causas Nivel de Gobernabilidad
Económica Sobreexplotación de recursos naturales, deforestación, inequidad en la distribución de la riqueza, patrones intensivos de consumo, conflictoporusodelsuelo,modeloenergéticocarbono-intensivo,contaminación difusa, expansión de la frontera agrícola y ga-nadera, explotación intensiva de los recursos del subsuelo (no renovables), estímulo a la producción de agrocombustibles, construcción obras de infraestructura sin criterios ambientales, expansión económica internacional y patrones de exportación natural-intensivos, sistemas de producción natural-intensivos, pérdidadeconocimientotradicional.
Bajo nivel de gobernabilidad en gran parte. Algunas pueden ser abordadas por decisiones políticas.
Institucional Aspectos normativos y políticas: Poca aplicación y control de normas, inadecuada legislación ambiental, incumplimiento de reglamentación, políticas y estrategias inadecuadas para conser-vación de biodiversidad y enfrentar cambio climático, políticas no evaluadas, baja participación social en diseño de políticas.
Planificación, coordinación y capacidad institucional:Débilcoordinacióninstitucional,débilsistemadeinformaciónambiental,bajacapacidadinstitucionaltécnicayoperativa,débilesprogramasde control de contaminación, deficiente planeamiento urbano, manejo fragmentado de la gestión ambiental, descoordinación de políticas.
Aspectos financieros: Insuficientes recursos financieros e inadecuado manejo de existentes, estructura impositiva inadecuada para financiar inversión ambiental.
Conocimiento e investigación: Insuficiente conocimiento de realidad ambiental e interrelaciones con lo social, bajo nivel investigativo, pocos recursos para investigación, pocos grupos de investigación ambiental y descoordinación entre ellos.
Mayor grado de gobernabilidad
Cultural Valoresinadecuadosenlarelaciónsociedad-naturaleza,prácticasinsostenibles de uso de recursos naturales, incipiente educa-ción ambiental, poca recuperación y difusión de prácticas de producción ambientalmente sostenibles, ideología dominante recurso-intensiva.
Baja y alta gobernabilidad.
Tecnológicas Insuficientes e ineficientes sistemas de tratamiento o control de contaminación, tecnologías obsoletas e inapropiadas, introducción de tecnologías con alta incertidumbre ambiental, rezago tecno-lógico, patrones tecnológicos natural-intensivos y contaminante-intensivos,pocaconexiónentreelmundoacadémico-investigativoy el sector productivo.
Mediana gobernabilidad
Demográficas Migración y desplazamiento rural-urbano, crecimiento natural de la población, asentamientos precarios.
Baja gobernabilidad
Combinaciones Insuficienteespaciopúblico-urbano(económico-institucional);quemasderesiduosagrícolas(económico-tecnológico);erosión(económico-natural);incendiosforestales(natural-económica-cultural).
Baja y alta gobernabilidad.
Por otro lado, al analizar el nivel en que los macroproble-
mas son afectados por las causas generales identificadas, se
encontró que la pérdida de biodiversidad es el problema con
mayor afectación, seguido por la degradación del suelo y el uso
y contaminación del recurso hídrico. Como estos aspectos están
relacionados con la Conservación de la Base Ecosistémica, se
resalta la necesidad de mantener la llamada Agenda Verde como
pilar de la política ambiental nacional. Los tres problemas menos
afectados corresponden al hábitat humano, al cambio climático y a
la contaminación atmosférica. Parte de los mismos corresponden
a la llamada Agenda Gris, que resulta igualmente relevante como
elemento central de la política de Mejoramiento de la Calidad
Ambiental Urbana y de la Salud Pública en Colombia.
Es necesario señalar que los macroproblemas tienen dife-
rentes niveles de incidencia en cada una de las ecorregiones
del país. Así, mientras en la región Andina el principal problema
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
66
CINARA
67
es el uso y contaminación del recurso hídrico; en la Pacífica es
la pérdida de biodiversidad. De igual forma, este problema se
presenta como prioritario en la Orinoquia y Amazonía, seguido por
el uso y la degradación del suelo. Por su parte, en la ecorregión
Caribe se identifica a esta última y a la contaminación de los
recursos hídricos como los problemas ambientales que más la
afectan. Todo lo cual indica que las propuestas de política deberán
corresponder a las especificidades de cada ecorregión.
Finalmente, es importante anotar que este análisis de
problemas y de sus respectivas causas y efectos permitió
identificar y clasificar en forma coherente las políticas am-
bientales planteadas.
Política ambiental para el desarrollo sostenible en Colombia
Evolución de la política ambiental colombiana y de su marco institucionalLa política ambiental colombiana y su marco institucional y
normativo han evolucionado al ritmo de los cambios acontecidos
en el escenario de la política ambiental global. Así, el Código de
Recursos Naturales de 1974, pionero en América Latina en la
normativa de protección ambiental, se puede considerar como
heredero de la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente
Humano (1972) y de las preocupaciones sobre los límites al
crecimiento. Por su parte, la Constitución de 1991 y la Ley
Ambiental de 1993, concretada con la creación del Ministerio
de Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental (SINA), recogen
la preocupación ambiental a nivel mundial que se consolidó con
la Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de
Río de Janeiro (1992). Esta cumbre significó una apuesta por
una nueva forma de contemplar el futuro ligado a la necesidad
de proteger la base ecosistémica como condición para lograr el
desarrollo, con énfasis en políticas que correspondían en buena
medida a la llamada Agenda Verde (ver Tabla 13).
5
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
68
CINARA
69
A partir de la Conferencia de Johannesburgo en 2002,
y como resultado de la influencia de las prioridades fijadas
en las Metas del Milenio (2000), se produce un viraje de la
política internacional ambiental hacia lo que se ha deno-
minado la Agenda Gris. Esto es, la priorización del acceso
a agua potable y saneamiento como parte fundamental de
la lucha contra la pobreza, lo que reduce la relevancia de
la Agenda Verde propia de Río/92. Esta reorientación de la
agenda internacional, “resultó un argumento importante del
gobierno nacional para reestructurar el Ministerio del Medio
Ambiente y dar un cambio a la política ambiental, enfocada
ahora a enfrentar las amenazas del ambiente sobre la salud y
el bienestar de la población a escala local, relacionadas con la
insuficiente provisión de agua y servicios de saneamiento, la
contaminación del aire y los recursos hídricos y los desechos
sólidos” (CGR, 2007). Este cambio originó una pérdida de
relevancia institucional del componente ambiental, al pasar
del nivel ministerial a un viceministerio.
Marco institucional ambiental actual: situación y limitacionesLa aplicación de la política pública ambiental colombiana se
ejerce a través de una estructura descentralizada denominada
Sistema Nacional Ambiental (SINA), cuyo ente rector es el MAVDT,
encargado de formular las políticas y regulaciones ambientales
a fin de asegurar el desarrollo sostenible.
Tabla 13. Análisis comparativo de la evolución de la política ambiental colombiana
Criterios Primera fase de la política ambiental (1991-2002)
Segunda fase de la política ambiental (2002-2008)
1. Concepto de sostenibilidad que la influencia
Fuerte Débil
2. Principios Preservación, precaución y planificación para aprovechamiento sostenible
Uso (antrópico), gestión de recursos naturales como recursos económicos
3. Influencia Internacional Conferencia de Río (1992) Metas del Milenio (2000)Conferencia de Johannesburgo (2002)
4.Énfasissectorial Biodiversidad, bosques, cambio climático, Agenda 21 (sostenibilidad local): Mayor énfasiscomoautoridadambiental
Cambioclimático;Aguapotableysaneamiento;contaminaciónen sectores productivos. Menos énfasiscomoautoridadambiental
5. Políticas específicas • Políticaparalaproducciónmáslimpia• Políticadebiodiversidad• Políticadebosques• Políticadeinvestigaciónambiental• Políticausoymanejodeplaguicidas• Políticadeparticipaciónsocialenla
conservación• PolíticadeOrdenamientoAmbientaldel
Territorio
• Leyforestal(inexequible)• Leyminera• Leydeagua(retiradaporel
gobierno nacional)• PlanNacionaldeDesarrollo
(2006-2010)• Políticadeagrocombustibles• Gestiónprivadadeparques• Sostenibilidadambientaldela
producción nacional• Programageneraciónde
ingresos y empleo verde
6. Estructura Institucional Nacional
Ministerio del Medio Ambiente (MMA)• Direccióndeasentamientoshumanosy
población• DireccióndeMedioAmbienteFísico• DireccióndeRecursosBiológicos• DireccióndeParquesNacionales,
Reservas y Especies Amenazadas• DireccióndeOrdenamientoTerritorial
Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT)• ViceministeriodelAmbiente• ViceministeriodeVivienday
Desarrollo Territorial• ViceministeriodeAguay
Saneamiento
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
71
El SINA está constituido por el conjunto de normas, recur-
sos, entidades estatales y organizaciones comunitarias y no
gubernamentales con responsabilidades en materia ambiental.
Dentro del SINA cabe destacar a las Corporaciones Autónomas
Regionales (CAR), responsables de liderar y coordinar la gestión
ambiental en el nivel regional; a las autoridades ambientales
urbanas en las ciudades de más de un millón de habitantes con
las mismas funciones de las CAR; a los Institutos de Investiga-
ción Científica, responsables de suministrar los conocimientos
y la información sobre el medio ambiente y su evolución, y
a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Nacionales Naturales (UAESPNN), que administra y maneja 46
áreas protegidas públicas de nivel nacional.
Aunque puede afirmarse que a lo largo de estos años el SINA
ha tenido importantes logros, aún subsisten limitaciones que
dificultan el cumplimiento de su función central de mantener
y garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales en el
país. Estas limitaciones, propias tanto de su estructura como
de su funcionamiento, se presentan a continuación.
• Debilidadinstitucionalypobrecoordinacióndentrodel
SINA, asociada al bajo nivel de formación y capacitación
de los funcionarios que integran las organizaciones del
SINA (CGR, 2003; Blackman et al, 2006; DNP, 2007).
Igualmente, en la nueva estructura institucional y misional
del MAVDT conviven objetivos diferentes que compiten por
prioridades y recursos (Agenda Verde vs. Agenda Gris).
• Limitacionesenlaplanificación. Existen muchos planes
que las entidades ejecutoras de la política ambiental están
desarrollando paralelamente y en forma descoordina-
da: planes de acción trienales (PAT); Planes de Gestión
Ambiental Regional (PGAR); Planes de Ordenamiento
y Manejo de Cuencas Hidrográficas (POMCH); Planes
de Ordenamiento Territorial (POT) y Planes de Gestión
Integrada de Residuos Sólidos (PGIRS). Parte de ellos se
quedan en documentos de buenas intenciones que no se
llevan a la práctica.
• Bajaprioridaddelaproblemáticaambientalparaelgasto
público nacional y poca efectividad de las inversiones.
La CGR (2007), reporta que el gasto público ambiental
desde 1993 ha rondado el 0,3% del PIB, nivel inferior al
observado en los países desarrollados (cercano al 1%)
y al recomendado por el Banco Mundial para países en
desarrollo (1,4-3% del PIB), Igualmente, el gasto ambiental
es inferior frente a rubros como defensa o infraestructura
que alcanzan niveles de 34 y 14% respectivamente.
Además, en ocasiones se destinan recursos de inversión
a actividades que no constituyen estrictamente gestión
ambiental como agua potable y saneamiento básico.
Asimismo, el presupuesto ambiental no se concentra
en las corporaciones ubicadas en las zonas de mayor
riqueza y fragilidad ambiental lo que afecta la eficacia
del gasto público para mantener la base ecosistémica
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
73
(La Corporación Autónoma del Valle del Cauca-CVC-,
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR- y
Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia-
CORANTOQUIA- concentran el 50% de los recursos).
• Faltadeunadecuadosistemadeinformaciónambiental:
Las autoridades ambientales no han logrado implementar
un sistema adecuado e integrado de indicadores ambien-
tales, por lo que no existe una línea de base ambiental
sólida y creíble. Existen grandes debilidades con la red
de monitoreo, las estaciones de medición, los centros de
documentación, la cartografía básica y la recolección de
datos. No existe un sistema de contabilidad ambiental
sólido que permita interrelacionar aspectos económicos
con el desempeño ambiental.
• Limitacionesenlainvestigaciónambiental. El MAVDT ha
encontrado una alta desarticulación entre la investigación,
la formación y la gestión ambiental; ausencia de criterios
y mecanismos claros de priorización de investigaciones
por ecorregiones, baja prioridad conferida a la inversión
para la investigación ambiental; desarrollo incipiente y
fragmentado de la comunidad investigativa nacional; poca
valoración y escaso reconocimiento a fuentes alternativas
de producción de conocimientos relevantes para el medio
ambiente (DNP, 2007).
• Faltadeefectividadenelsistemaregulatorio. Colombia
cuenta con una amplia regulación ambiental, aunque
desarticulada y poco aplicada. Además, el sistema regu-
latorio colombiano se ha venido debilitando gradualmente,
como se observa en la laxitud del sistema de licencias
ambientales (CGR, 2007).
• Existeundébilejerciciodelaautoridadambientalpor
las entidades del SINA. Las actividades de vigilancia,
control, seguimiento y sancionatorias tanto al uso de los
recursos naturales como a las obligaciones derivadas de
los procesos de licenciamiento, son débiles. Ello porque la
capacidad operativa de las Corporaciones es insuficiente
y porque no se han adoptado los procedimientos expe-
didos para hacer efectivo el seguimiento a los planes de
manejo ambiental de los proyectos licenciados. En este
contexto, el papel de la autoridad ambiental no ha sido
el mejor en las últimas grandes discusiones estratégicas
del país: agrocombustibles, tratados de comercio, leyes
forestales y del agua, recursos mineros, etc.
• Afectacióndelagobernabilidadporproblemasdeorden
público. La escasa gobernabilidad sobre amplias zonas
del territorio nacional ha impedido el control eficaz sobre
aspectos como la deforestación, los cultivos ilícitos, el
desplazamiento a centros urbanos, la distribución espacial
de la población en el territorio nacional y el seguimiento
ambiental a proyectos desarrollados en zonas con pro-
blemas de orden público.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
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Esquema analítico y criterios para formular políticas públicas ambientales eficientes y eficacesPara formular políticas públicas ambientales que produzcan
resultados efectivos y que sean armónicas con las metas y
resultados de otros instrumentos de planificación nacionales y
sectoriales, debe partirse de un esquema analítico específico
y basarse además en una serie de principios y criterios.
Esquema analítico
La experiencia en la formulación de políticas en campos de natu-
raleza compleja como el ambiental, señala que deben construirse
dentro de una estructura de red, que refleje su interactividad y
carácter sistémico. La estructura de red implica clasificar las
políticas públicas ambientales en dos categorías: a) las temáticas
o misionales que son las que corresponden directamente a los
componentes ambientales básicos, como la biodiversidad, el
agua, los bosques, los suelos y el aire. Y b) las instrumentales,
cuyo objetivo es permitir que las políticas misionales cuenten con
la capacidad institucional, tecnológica, humana y financiera para
llevarlas a la práctica (Guhl et al, 2007).
Bajo este esquema analítico, las políticas dirigidas a resolver
los principales problemas ambientales analizados en el capítulo
anterior, corresponden a las políticas misionales; mientras algu-
nas de las causas identificadas en el análisis de estos problemas
corresponden a las políticas instrumentales. El esquema que
se presenta en la Figura 1, muestra gráficamente a la política
ambiental como una red que facilita el logro de los objetivos
buscados mediante el análisis de los problemas ambientales y
de su relación causa-efecto.
En la misma figura se puede identificar igualmente un grupo
de las políticas misionales que se dirigen a la protección de la
base ecosistémica (Agenda Verde) y otro grupo al mejoramiento
de la calidad ambiental urbana y de la salud pública (Agenda
Gris). Además, dentro de las políticas instrumentales se pueden
observar también dos grupos de políticas estratégicas: las diri-
gidas al fortalecimiento de la capacidad institucional del SINA
(normas y organizaciones) y las orientadas al cambio cultural y la
educación ambiental de los colombianos. Finalmente, dado que
buena parte de la problemática ambiental surge de los conflictos
que se producen entre crecimiento económico y medio ambiente,
es viable señalar un quinto paquete de políticas orientadas al ma-
nejo de este conflicto. De tal manera, se identifican cinco grandes
lineamientos de política pública para el desarrollo sostenible:
• Lineamiento 1: DesarrolloInstitucionalyFortalecimiento
de la Gestión Ambiental del SINA.
• Lineamiento 2: Conservación, Protección y Restauración
de la Base Ecosistémica.
• Lineamiento 3: Armonizar el Crecimiento Económico y
la Calidad Ambiental.
• Lineamiento 4: Promoción de la Educación y la Cultura
Ambiental.
• Lineamiento 5: Mejoramiento de la Calidad Ambiental
Urbana y de la Salud Pública.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
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Finalmente, para una adecuada implementación de la política
pública ambiental, se requiere respetar una serie de principios
y criterios que se presentan en el siguiente acápite.
Criterios y principios para la formulación de una política pública para el desarrollo sostenible eficaz y eficiente
• Articulación,transversalidadyarmonizaciónconinstru-
mentos de planificación nacional y sectorial: La natu-
raleza transversal de la problemática ambiental hace que
los diferentes niveles de planificación territorial y sectorial
deban incorporar variables y consideraciones ambientales.
Una buena estrategia para lograr que una política ambiental
sea eficiente y eficaz, consiste en incorporarla a planes
e iniciativas prioritarias y sectoriales de los gobiernos, y
aprovechar su importancia y sus recursos para poder poner
en marcha la política ambiental.
• Complejidad: La política pública ambiental debe diseñarse
con una estructura de red, en la que queden reflejadas las
diversas y múltiples variables que intervienen en la temá-
tica que aborda y la pluralidad de actores e intereses que
intervienen en su desarrollo.
• Dinámica: La política pública ambiental debe entenderse
como un ciclo dinámico de mejoramiento continuo. Una de
las etapas de tal ciclo es el seguimiento y evaluación per-
manente de los resultados que se van obteniendo mediante
los diversos proyectos y acciones que la desarrollan.
• Eficacia: La política debe establecer unas metas claras
y concretas y dar resultados medibles con respecto a las
variables y situaciones que pretende abordar.
• Eficiencia. La política debe buscar aumentar la eficiencia en
el uso de los recursos ambientales, privilegiando tecnologías
ahorradoras de recursos naturales.
• Equidad. El principio de equidad ambiental está relacionado
con dos esferas principales: i) evitar la externalización o
transferencia de los costos ambientales a otras personas,
Figura 1. Estructura de red para la política ambiental pública en Colombia
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
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otras regiones o países u otra generación. Y ii) a la igualdad
de oportunidades en acceder a los beneficios de los bienes
y servicios ambientales.
• Especificidadecorregional. Aunque la política pública
ambiental debe ser nacional, su aplicación específica y
sus estrategias (programas, proyectos y acciones), deben
corresponder a las características propias de cada eco-
rregión colombiana.
• Flexibilidadyadaptabilidad. En los campos en que la com-
plejidad es el perfil dominante y la incertidumbre asociada
obliga a estar evaluando la implementación de la política,
es indispensable que las políticas públicas sean suficien-
temente flexibles para adaptarse a los resultados y corregir
sus propuestas y componentes.
• Gobernanza. La política debe garantizar la existencia de
mecanismos que faciliten una interacción eficiente entre
los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las orga-
nizaciones empresariales y de la sociedad civil. Para ello,
se requieren modos de gobernar interactivos, así como de
emprendedores, socios o facilitadores (Prat, 2008).
• Legitimidadyparticipación.La política debe ser concor-
dante con el marco legal vigente (Constitución de 1991 y
Ley 99/93), pero a la vez legítima en el sentido de que sea
producto de un trabajo participativo y consensuado entre
las partes interesadas.
• Pertinenciayefectividad. La política debe referirse a un
tema o a una problemática que tenga importancia e impacto
significativo, en la escala de las necesidades y las oportu-
nidades e intereses nacionales, regionales o locales.
• Precaución. Se aplica cuando la magnitud del impacto
ambiental de una acción no puede determinarse por falta
de conocimiento pero existen razones fundadas para pensar
que dicha acción puede generar impactos ambientales que
van más allá de los niveles aceptables, por lo cual se debe
buscar una acción alternativa que evite dicho riesgo.
• Prevención. Este principio privilegia las acciones que pre-
vengan daños ambientales con el objeto de evitar gastos
futuros en actividades de descontaminación, control de
desastres y restauración del patrimonio ambiental.
• Sostenibilidad. La política debe ser sostenible en el tiempo,
tanto desde el punto de vista económico, como desde el
punto de vista institucional.
• Transparencia. La formulación de la política debe ser trans-
parente al igual que los instrumentos y procedimientos para
realizar su seguimiento y evaluación, teniendo en cuenta el
predominio del interés público sobre el interés privado.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
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Lineamientos de política para el desarrollo sostenible en Colombia
Lineamiento de política No. 1
Desarrollo institucional y fortalecimiento
de la gestión ambiental
Justificación
Las debilidades institucionales son una de las principales
causas para que la situación ambiental en Colombia no sea
óptima. Así, el fortalecimiento y consolidación del Sistema
Nacional Ambiental (SINA), de sus instituciones vinculadas y
del marco normativo, de regulación y de políticas en el campo
ambiental, es considerado como uno de los principales pilares
de una adecuada política para el desarrollo sostenible.
Objetivo
Fortalecer y consolidar la estructura institucional del SINA
y de sus instituciones vinculadas, con el propósito de me-
jorar su papel como ente rector del sector ambiental y sus
roles de planificador, coordinador, regulador y ejecutor de
la política ambiental colombiana.
Estrategias
1) Fortalecer el SINA y mejorar su capacidad de coordinación
institucional.
Justificación y objetivo
Es necesario fortalecer las instituciones vinculadas al SINA,
pues su capacidad operativa, técnica, de coordinación, de
vigilancia y control, de diseño armonioso y coherente de
las políticas, tienen grandes dificultades. Por ello, mejorar
la aplicación de la política pública ambiental colombiana
pasa por el fortalecimiento de la capacidad institucional del
SINA y de sus instituciones.
Acciones
• Evaluarelimpactosobrelagestiónambientalnacional
generado a partir de la fusión del Ministerio del Ambien-
te con el de Desarrollo, para estimar la factibilidad de
reestructurar el MAVDT actual y las Corporaciones, para
otorgarle un mayor peso a la Agenda Verde Ambiental.
• FormularunPlanAmbientalParticipativodeLargoPlazoque
trascienda hacia una política de Estado y que permita una
concertación amplia con los diferentes actores (Ministerios,
sociedad civil, ONG s, gremios, etc.). Este Plan debe ser
transversal e intersectorial para incorporar la sostenibilidad
como objetivo de las políticas sectoriales, y debe concebir
las agendas verde y gris como complementarias.
• RecuperaryfortalecerelpapeldelMAVDTcomoautoridad
ambiental en las grandes discusiones estratégicas del
país que tengan repercusiones en el campo ambiental.
• ReestablecerlaDireccióndePolíticaAmbientaldelDNPpara
fortalecer la capacidad de coordinación y armonización de
la política ambiental con las otras políticas sectoriales.
•ReestructuraryfortalecerelConsejoNacionalAmbiental
con el propósito de robustecer los procesos de coor-
dinación con la sociedad civil y otros actores externos
al gobierno.
• FortalecerelpapeldelosPOMCHcomoinstrumento
esencial de la gestión ambiental territorial. Para ello es
necesarioelevarlaestaturajurídicadelosPOMCHanivel
deLeydelaRepública.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
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2) Fortalecer la capacidad operativa y de vigilancia y control
en la aplicación de la normativa ambiental.
Justificación y objetivoA pesar de la debilidad operativa de las CAR para vigilar
y controlar la aplicación de una normativa ambiental, su
acción en general es considerada adecuada y suficiente
como una primera etapa de la gestión ambiental. Ante esa
realidad innegable, se hace necesario fortalecer la capacidad
operativa de las CAR.
Acciones•Desarrollarunplanintensivodecapacitación,formación,
entrenamiento y asistencia técnica de los funcionarios
vinculados a las CAR, para fortalecer la capacidad de
vigilar y controlar el cumplimiento de la normativa
ambiental y generar una mayor estabilidad laboral para
sus funcionarios.
•Revisaryoptimizarlosinstrumentoseconómicosyde
regulación que permitan mejorar y hacer más exigen-
tes los procesos de control de la contaminación y la
sobreexplotación de los recursos naturales. En especial
debe hacerse énfasis sobre las tasas retributivas, las
tasas por uso del agua, los caudales ecológicos y los
límites permitidos de contaminación del aire urbano
(PM10, PM2.5)
• Analizaryevaluarlaposibilidaddeconvertirlosme-
canismos voluntarios de control de contaminación, en
mecanismos obligatorios controlados por las autoridades
ambientales, en particular en los sectores más intensivos
en contaminación.
3) Consolidar el sistema de información e investigación
ambiental de Colombia, SIAC.
Justificación y objetivoLatomadedecisionesdepolíticapúblicaambientalrequiere
de una adecuada información sobre el patrimonio ambiental
del país. Sin embargo, el sistema de monitoreo, captura,
recolección, procesamiento y manejo de la información
ambiental tiene grandes debilidades. Por su parte, la proble-
mática ambiental surge también por falta de conocimiento
sobre el mundo natural y sus capacidades y la falta de
generar y usar tecnologías ecoamigables. El sistema de
investigación ambiental no contribuye a enriquecer este
conocimiento sobre el patrimonio natural del país, cuando
debería ayudar a identificar las posibilidades de uso sos-
tenible, amenazas y riesgos, junto a las soluciones a los
problemas ambientales colombianos.
Acciones• UnificaryfortalecerlalíneadebaseambientaldeCo-
lombia, incluido el diseño de un grupo de indicadores
esenciales para monitorear el desarrollo sostenible, que
cumplan con los siguientes criterios: simplicidad, rele-
vancia, coherencia, representatividad y acceso amigable
a la información.
• FortalecerelSIACatravésdeunaplataformaúnica,
coherente y coordinada, que permita su consolidación
operativa y administrativa. Para ello es necesario homo-
genizar los sistemas de recolección, monitoreo, manejo
y clasificación de datos y desarrollar un programa de
capacitación de funcionarios, junto a la adquisición de
equipos que cumplan adecuados requerimientos técni-
cos. Es importante hacer énfasis en fortalecer la red de
monitoreo de la calidad del agua y el aire.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
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• Estimularyfortalecerlainvestigaciónenelcampoambiental.
Para ello es necesario conformar grupos de investigación
en Ciencias Ambientales que orienten sus desarrollos al
conocimiento básico y a la ciencia aplicada para fortalecer
los avances en tecnologías ecoamigables.
4) Fortalecer las finanzas del SINA.
Justificación y objetivo
En los últimos años se ha presentado un descenso importante
en los recursos financieros estatales destinados al sector am-
biental. El Ministerio, los institutos de investigación ambiental
y las CAR, reciben cada vez menos recursos aunque tienen
mayores responsabilidades. Una adecuada política ambien-
tal sólo se puede poner en marcha si existen los recursos
financieros suficientes para hacerlo. Así, es necesario incre-
mentar paulatinamente el volumen de recursos financieros
destinados al sector ambiental hasta el nivel recomendado
por los organismos internacionales para países en desarrollo
(1,5% del PIB). Y mejorar la asignación de tales recursos al
destinar una mayor proporción a las CAR ubicadas en zonas
de mayor complejidad y riqueza ambiental.
Acciones
• Analizardiferentesmecanismosparaincrementarel
gastopúblicoenelsectorambiental.Lareformafiscal
ecológica puede ser la fuente principal de estos nuevos
recursos sectoriales.
• Rediseñarmecanismosdeasignaciónderecursosfi-
nancieros que permitan direccionarlos hacia las corpo-
raciones y entidades del SINA que mayores compromisos
ambientales tengan acorde a su localización, al Plan
NacionalAmbientalParticipativodeLargoPlazoyal
cumplimiento de metas de gestión y control ambiental.
Lineamiento de política No. 2
Conservación, protección y restauración
de la base ecosistémica
Justificación
El desarrollo actual y futuro del país depende de la con-
servación, protección y restauración de su base ecosis-
témica, pues de esta forma se asegura una alta calidad
ambiental que garantice el disfrute de una vida saludable
a la población colombiana y la preservación de la riqueza
de la biodiversidad. De esa forma la biodiversidad puede
utilizarse de manera sostenida, sin exceder la capacidad
de recuperación de los ecosistemas y respetando sus
límites naturales propios, para generar mayor desarrollo
económico que se redistribuya equitativamente entre la
población.
Objetivo
Conservar, proteger y restaurar la base ecosistémica del
país para garantizar la calidad ambiental que permita
disfrutar de una vida saludable a la población colombiana
y preservar la biodiversidad. Lo anterior con el fin de que
su uso sostenible genere un desarrollo social que respete
los límites naturales de los ecosistemas y se redistribuya
equitativamente entre los habitantes del país.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
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Estrategias
1) Armonizar las políticas relacionadas con la biodiversidad
Justificación y objetivo
Existe una gran variedad de políticas relacionadas con ele-
mentos de la biodiversidad. Esta proliferación de políticas
altamente desarticuladas, hacen más complejo el manejo
de la biodiversidad colombiana, pues generalmente cada
una propone esquemas institucionales, estrategias, accio-
nes y formas de financiación diferenciadas. Es importante
encontrar elementos comunes en las políticas relacionadas
con la biodiversidad que permitan su integración para tener
un manejo simplificado, ágil y coherente.
Acciones
• ElviceministeriodeambientedelMAVDTdebeinventa-
riar las políticas y lineamientos existentes relacionados
con biodiversidad, para evaluar sus logros, fortalezas y
debilidades, e identificar estrategias, acciones, esque-
mas institucionales y formas de financiación comunes
a ellas.
• Formularrecomendacionesdeintegracióndelasdi-
versas políticas de biodiversidad y concertarlas con
entidades del SINA y diversos actores interesados
mediante foros regionales
• GenerarpropuestadedocumentosCONPESsobreinte-
gración de políticas de biodiversidad con liderazgo del
Viceministerio de Ambiente.
2) Fortalecer la estrategia de conservación de la biodiversidad
Justificación y objetivo
Una condición sine qua non para establecer una estrategia
de conservación adecuada es conocer de manera exacta el
potencial de biodiversidad existente. Sin embargo, hay un des-
conocimiento generalizado de gran cantidad de ecosistemas,
especies y sobre todo de recursos genéticos. Pero además,
la estrategia de conservación principal, mediante las áreas
protegidas, tiene una baja representatividad de ecosistemas
estratégicos, principalmente en las ecorregiones de mayor
diversidad natural. Por ello, se requiere incrementar el conoci-
miento de la biodiversidad colombiana y mejorar la eficiencia
de la política de conservación de ecosistemas estratégicos y
sus especies y recursos genéticos asociados.
Acciones
• Fomentarlaconformacióndegruposorientadosalainves-
tigación de ecosistemas estratégicos poco caracterizados
y de recursos genéticos, que se ubiquen preferiblemente
en las ecorregiones más biodiversas
• Priorizarlacaracterizacióndeecosistemasestratégicos
de las ecorregiones del Pacífico, Amazonas y la Orinoquia
y zonas costeras a través de los grupos de investigación
conformados y las CAR
• Fortalecerelcomponentedecaracterizacióndebiodiversi-
dadenlaformulacióndelosPOMCH,demodoquesirvan
como fuente de información para el conocimiento de la
misma.
• Aumentarladeclaratoriadeáreasprotegidas,especialmente
de Parques Nacionales Naturales en las zonas de Pacífico,
Amazonas y Orinoquia y zonas costeras y priorizar la protec-
ción de ecosistemas estratégicos de mayor diversidad y en
situacióndeamenaza.ApartirdelosPOMCHseestimulará
la creación de reservas de tipo regional y municipal.
• FortaleceralaentidadParquesNacionalesNaturales,a
través de dotación de mayores y mejores recursos tecno-
lógicos y humanos.
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• Conformarcomitésdeveeduríaycontrolsocialdeecosiste-
mas estratégicos a nivel de las cuencas, los cuales pueden
estar conformados por grupos de la sociedad civil.
• Fomentarelusodesistemasdeinformacióngeográfica,
fotos aéreas y modelos que permitan estimar el impacto
en ecosistemas estratégicos generados por la actividad
de los sectores económicos.
3) Recuperar ecosistemas estratégicos en alto riesgo
Justificación y objetivo
Están en alto riesgo ecosistemas frágiles y esenciales para
conservar la biodiversidad y la producción de agua para el
consumo humano y de las actividades económicas. Ello
sucede principalmente en la región Andina, pero con una
clara tendencia a extenderse a zonas biodiversas como
el Pacífico, Amazonas y Orinoquia. Tal es el caso de los
bosques naturales, manglares, páramos y humedales. El
objetivo de esta estrategia es recuperar los ecosistemas
estratégicos en alto riesgo.
Acciones
• Estudiarlosecosistemasestratégicosamenazadosy
establecer un sistema de priorización para realizar las
intervenciones según el nivel de amenaza y riesgo y la
importancia estratégica para la calidad ambiental y para
el uso económico.
• Producirunplannacionalderecuperacióndeecosistemas
estratégicos con énfasis en los priorizados.
• Analizarlafactibilidaddeincrementarlosnivelesde
exigencia para el otorgamiento de licencias ambientales
de proyectos localizados en zonas donde se encuentren
ecosistemas estratégicos
• Prohibiractividadeseconómicascomolasiembrain-
tensiva y la ganadería extensiva en zonas de páramo y
humedales. Para ello es necesario bajar la cota a la cual
se pueden desarrollar las mismas.
• Estimularlarecuperacióndelsuelo,mediantelarefores-
tación de las zonas productoras de agua declaradas en
losPOMCH.Además,destinaraprogramasderefores-
tación las tierras incautadas cuando sean de vocación
forestal y en caso de devolverse a población desplazada
generar incentivos económicos para que participen en
la conservación y protección de las tierras.
• Generarsistemasdevaloraciónmulticriteriodeloseco-
sistemas estratégicos del país que permitan establecer los
beneficios y costos sociales, económicos y ambientales
de su degradación/conservación.
4) Desarrollar un sistema para conocer, proteger y utilizar
de manera responsable los recursos genéticos y el co-
nocimiento tradicional.
Justificación y objetivo
Losrecursosgenéticosyelconocimientotradicionalco-
lombiano derivados de la riqueza ambiental del país pueden
convertirse en generadores de un enorme desarrollo econó-
mico y social. Ello depende del conocimiento, protección y
uso responsable que se haga de los mismos. Sin embargo,
existe un alto nivel de desconocimiento del potencial de los
recursos genéticos y el conocimiento tradicional, lo que limita
las posibilidades de protegerlos y usarlos responsablemente.
Por ello, se requiere conocer, proteger y usar sosteniblemente
los recursos genéticos y el conocimiento tradicional para
generar desarrollo económico y social en el país.
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Acciones
• Acelerarlaexpedicióndeleyes,regulacionesoporlo
menos normas transitorias que limiten el uso de los
recursos genéticos y el conocimiento tradicional de
manera libre y sin los respectivos permisos de acceso.
• Incrementarlaformaciónaniveldoctoraldeinvestiga-
dores orientados a trabajar en el campo de la genética
y la recuperación del conocimiento tradicional. Para ese
efecto se requieren programas de becas para realizar es-
tudios en estas áreas en asocio con sectores productivos
interesados en el uso de los mismos.
• Formarycapacitarmásfuncionariosespecializados
en el tema de las patentes para defender los recursos
genéticos y el patrimonio ambiental colombiano.
• Establecerunprogramanacionalderecuperacióndel
conocimiento tradicional y generar una base de datos
en la que se consigne ese conocimiento.
• Establecerunaentidadindependienteencargadade
controlar el uso de los recursos genéticos y el cono-
cimiento tradicional, dotada con la tecnología, equipos
y personal adecuados para cumplir su función. Podría
crearse una comisión de regulación del acceso y uso
de los recursos genéticos y el conocimiento tradicional
asociada al MAVDT.
Lineamiento de política No. 3
Armonización del crecimiento
económico y la calidad ambiental
Justificación
Las actividades económicas, tanto en la esfera de producción
como en la de consumo, son la principal causa del deterioro
de la calidad ambiental. Estas actividades hacen uso de
las funciones ambientales (abastecedora, receptora y de
servicios), extraen los recursos naturales que necesitan
para su proceso de transformación y depositan en ella
sus residuos. Esta realidad genera un conflicto estructural
entre crecimiento económico y medio ambiente, que es
necesario gestionar mediante políticas que permitan una
mayor armonización de ambos componentes.
Objetivo
Diseñar mecanismos que permitan disminuir, neutralizar
y armonizar el crecimiento económico con la calidad am-
biental. Para ello es necesaria una mejor información sobre
las relaciones entre economía y ambiente y el diseño de
un sistema de incentivos y cargas, que contribuyan a una
toma de decisiones más consciente e informada de sus
impactos ambientales.
Estrategias
1) Crear, complementar y consolidar un sistema de cuentas
económico-ambientales de carácter biofísico.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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Justificación y objetivo
Contabilizar el flujo de recursos materiales y energía utili-
zados por la actividad económica, se ha convertido en una
estrategia poderosa para monitorear e identificar el tamaño
o escala que la economía ocupa dentro del conjunto de la
biosfera. Un adecuado sistema de cuentas ambientales es
una condición necesaria para mejorar la gestión ambiental a
escala nacional y territorial para el desarrollo sostenible.
El objetivo de esta estrategia es crear, complementar y
consolidar un sistema de contabilidad biofísica que permita
identificar el volumen de recursos naturales utilizados por
la actividad económica y su producción de residuos y con-
taminantes, para avanzar en el camino de la construcción
de un PIB verde nacional.
Acciones
• Desarrollarunsistemadecontabilidadambientaldecarácter
biofísico que contribuya a mejorar la toma de decisiones en
la relación economía-naturaleza. Debe incorporar al menos
lasiguientemetodología:AnálisisdeFlujodeEnergíay
Materiales,ApropiaciónHumanadeProducciónPrimaria
Neta,HuellaEcológicayHuellaHídrica.
• Continuarconeldesarrolloyconsolidacióndelsistema
de cuentas satélites ambientales del Departamento Ad-
ministrativo Nacional de Estadistica (DANE), que ayude
a identificar las repercusiones de la actividad económica
sobre el patrimonio natural y a consolidar el sistema de
contabilización de gastos de protección ambiental. A este
sistema debería integrarse el de contabilización biofísica.
• FortalecerydarcontinuidadalComitéInterinstitucional
de Cuentas Ambientales (CICA) y al Proyecto de Conta-
bilidad Económico-Ambiental Integrado para Colombia
(COLSCEA).
2) Promover nuevos esquemas de evaluación para sectores
económicos ambientalmente sensibles (minería, agricul-
tura, ganadería y agrocombustibles).
Justificación y objetivo
En el país existen sectores económicos que son importantes
generadores de impacto ambiental, entre ellos el sector
agrícola, el ganadero, el sector extractivo, los agrocom-
bustibles y algunas industrias que usan recursos naturales
en forma intensiva. Para estos sectores es importante
desarrollar evaluaciones sólidas que permitan validar su
accionar económico-ambiental y diseñar mecanismos
estrictos de protección de la calidad ambiental. Por ello, el
objetivo de esta estrategia es consolidar, impulsar, difundir
e implementar la EAE hacia sectores generadores de alto
impacto ambiental e importancia económica.
Acciones
• Identificarlossectoreseconómicosquedemandencon
mayor intensidad las funciones ambientales abastecedoras
y receptoras de la biosfera en Colombia.
• Difundirloslineamientosdepolíticaylametodologíade
la EAE que ha desarrollado el DNP.
• ImplementarlaEAEenlossectoresysubsectoreseco-
nómicos generadores de impacto ambiental, empezando
con un ejercicio de EAE en la producción (siembra y trans-
formación) de agrocombustibles (etanol y biodiesel).
3) Diseñar e implementar una reforma fiscal ecológica.
Justificación y objetivo
Vista la sostenibilidad como una estrategia de largo plazo,
es necesario reformar el sistema fiscal actual puesto que
generalmente subvenciona las actividades más impactantes
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
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desde el punto de vista ambiental y no incentiva las activida-
des más sostenibles. Así, se debe trasladar gradualmente
una proporción de la fiscalidad de las actividades que
generan valor agregado (empleo, empresa y ahorro) a las
que sustraen valor usando energía y recursos y creando
residuos y contaminación.
Acciones
• Identificarlossectores,productosyserviciosquesean
objeto de subsidios que generan incentivos perversos
ecológicamente y los que por ser promotores de de-
sarrollo sostenible merecen apoyo del gasto público.
Se requiere cuantificar el monto de los recursos que el
Estado destina a estos subsidios y los que necesita para
impulsar actividades sostenibles.
• Analizarlafactibilidaddeimplementarunareformafiscal
ecológica coherente, integral, neutra y redistributiva,
incluyendo las siguientes reformas específicas:
- Incluir el cumplimiento de metas ambientales estraté-
gicas anuales como criterio de asignación de recursos
del situado fiscal a municipios y del presupuesto para
las CAR.
- Establecer un impuesto al combustible que no cumpla
con los estándares internacionales en términos de su
contenidocontaminante.ECOPETROLdeberíadestinar
parte de sus ganancias a mejorar el proceso de refi-
nación para cumplir estos estándares ambientales.
- Establecer impuesto a la explotación de petróleo que
permita crear un fondo destinado a invertir en inves-
tigación y desarrollo de energías alternativas (eólica,
solar, mareal).
- Crear subsidios a través de precios de sustentación
de la materia prima reciclable que no tenga precios
de mercado capaces de incentivar su reciclaje.
- Crear subsidios a las empresas que promuevan el uso
de envases retornables (depósito-reembolso) y bolsas
de mercado reciclables (supermercados).
4) Evaluar las implicaciones ambientales de las políticas
económicas estratégicas del país.
Justificación y objetivo
El país ha venido tomando importantes decisiones económi-
cas y estratégicas en los últimos tiempos, las cuales pueden
tener grandes repercusiones ecológicas. Sin embargo, el
sector ambiental y sus autoridades han estado casi ausentes,
o su papel ha sido marginal. Estas decisiones tienen que
ver, entre otros, con los tratados de comercio, las políticas
de agrocombustibles, la política forestal y de agua, la ley
minera, las concesiones de los recursos del subsuelo y
muchas decisiones de política macroeconómica. Así, se
requiere un papel más activo y protagónico del sector
ambiental que contribuya a evaluar los costos o beneficios
ambientales de muchas de estas decisiones.
Acciones
• RecuperareimpulsarelliderazgodelMAVDTydelSINA
como instancias fundamentales que deben participar con
alto grado de independencia en las grandes decisiones
económicas del país.
• ExigirEAEalasgrandesdecisioneseconómicasqueel
país vaya a tomar con alto impacto ambiental.
• Estudiarelimpactodealgunaspolíticasmacro(mo-
netaria y fiscal), sobre el recurso hídrico (consumo y
contaminación), la biodiversidad, la deforestación, las
áreas protegidas, la extensión de la frontera agrícola y
ganadera y la seguridad alimentaria.
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Lineamiento de política No. 4
Mejoramiento de la calidad ambiental urbana y de la
salud pública
Justificación
La mayor parte de la población colombiana reside en áreas
urbanas, donde se originan impactos ambientales que ponen
en riesgo la estabilidad del sistema natural y afectan su
salud. Entre los principales problemas urbanos identifica-
dos se encuentran: contaminación atmosférica, gestión
inadecuada de residuos sólidos, inadecuada gestión y pla-
nificación del territorio, vulnerabilidad al cambio climático,
manejo inadecuado de las aguas residuales, contaminación
del recurso hídrico e inadecuado acceso a agua potable.
Es importante poner en marcha estrategias para mejorar
la calidad ambiental urbana y con ello proteger la salud y
mejorar las condiciones de vida de la población.
Objetivo
Mejorar la calidad ambiental urbana y proteger la salud de la
población mediante intervenciones estratégicas integradas
que ayuden a resolver las externalidades negativas generadas
por las actividades humanas.
Estrategias
1) Gestión integral de la calidad del aire.
Justificación y objetivo
En Colombia cerca de tres cuartas partes de la población
reside en áreas urbanas, donde la calidad del aire se ve
afectada por las emisiones originadas principalmente por
el transporte y la industria. Se estima que en el país las
concentraciones de material particulado son responsables
de cerca de 6.000 muertes prematuras y de 7.400 nuevos
casos de bronquitis crónica al año. En este sentido, es
prioritario emprender acciones estratégicas que mitiguen
y controlen la contaminación del aire.
Acciones
• Articularlossectoresambiente,desarrollourbano,energía,
transporte y salud en el diseño de medidas para prevenir y
controlar la contaminación del aire y con ello potencializar
las externalidades positivas de acciones integrales.
• ConsolidarlaComisiónTécnicaNacionalIntersectorial
para la Prevención y el Control de la Contaminación del
Aire (Conaire) y adelantar acciones estipuladas en el
CONPES 3344 de 2005.
• Promoverelmejoramientodelacalidaddeloscombus-
tibles producidos nacionalmente.
• Desincentivarlasimportaciones,producciónyusode
tecnologías y combustibles altamente contaminantes.
• Promoverplanesdemovilidadurbanaqueincluyansis-
temas alternativos e integrales de transporte (transporte
masivo, ciclorrutas). Este tipo de acciones debe comple-
mentarse promoviendo el mantenimiento y renovación
del parque automotor (chatarrización).
2) Gestión integral y sostenible de los residuos sólidos.
Justificación y objetivo
Actualmente el país enfrenta una situación difícil en rela-
ción al manejo de los residuos sólidos, generada por la
creciente producción de estos residuos, la disposición
a cielo abierto y a fuentes hídricas y la quema incontro-
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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lada de desechos. En ese sentido, se deben emprender
acciones encaminadas a minimizar o evitar los riesgos
a la salud pública y daños al ambiente que generan los
residuos sólidos a lo largo de la cadena de manejo, con
lo cual se contribuye con la sostenibilidad ambiental y el
desarrollo económico.
Acciones
•Promoverlacoordinaciónsectorialmedianteunmarco
de acción común entre las entidades con responsabilidad
en la gestión integral de los residuos sólidos (GIRS).
•Promoveryadelantaraccionesquepermitandisminuir
la producción de residuos sólidos desde el origen a
través de la corresponsabilidad ciudadana, minimización,
fortalecimiento de las cadenas de reciclaje, responsa-
bilidad extendida y aprovechamiento e inclusión de la
población recicladora.
•Desarrollarconocimientoacadémico-científicoque
permita aprovechar los residuos sólidos, mediante la
integración intersectorial y privada en su manejo.
•Promoverprocesoseducativosformalesynoformalesde
largo plazo y el desarrollo y transferencia de tecnología
aplicable al contexto nacional para promover y poner en
marcha el aprovechamiento de los residuos sólidos.
•Establecerunadisposiciónfinalcontroladaderesiduos.
Para ello se debe orientar la selección de sitios ade-
cuados para ello y la regionalización, así como cerrar
definitivamente los vertederos a cielo abierto.
•Avanzarhaciaconformarentesprestadoresdelservicio
de aseo, para generar procesos de regionalización
cuando existan economías de escala.
3) Mejoramiento de la gestión y planificación del territo-
rio.
Justificación y objetivo
Colombia ha experimentado un crecimiento desbalanceado
de las ciudades. Ese fenómeno no ha sido orientado por un
proceso de planificación y gestión urbana que integre de
manera formal el eje ambiental. Por eso en las ciudades
se desarrollan procesos en contravía de la sostenibilidad
y de la calidad de vida de la población, tales como los
asentamientos precarios y la escasez e invasión del espa-
cio público. Se deben desarrollar acciones que mejoren
la calidad ambiental en las ciudades fundamentadas en la
investigación, la gestión, la evaluación y la planificación de
los procesos urbanos.
Acciones
• Fortalecerlaplanificaciónregionalparaqueseconvierta
en eje orientador de la planificación urbana municipal, para
crear mecanismos de cooperación entre las ciudades,
fortalecer el papel de las CAR en la gestión ambiental
urbanayarmonizarlosPOTylosPOMCH.
• Adelantarprogramasdeasistenciatécnicaparaenfatizar
el componente ambiental a la hora de formular los POT
municipales.
•Promoverlainvestigaciónyelanálisisdelosproce-
sos de asentamientos informales en las ciudades para
identificar las causas estructurales de este proceso y
orientar así la formulación de políticas y medidas para
controlar su expansión.
• Promoverlainvestigaciónsobrecondicionesdevulne-
rabilidad por riesgo sísmico, inundaciones y contami-
nación que afectan directamente la calidad de vida de
la población urbana.
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• Formularunapolíticanacionaldeespaciopúblicoque
establezca el marco normativo de gestión y financia-
miento para incrementar, proteger y mejorar la calidad
del mismo.
4) Adaptación al cambio climático.
Justificación y objetivo
Se estima que el incremento de la temperatura promedio
de la Tierra y el aumento del nivel del mar, asociados al
fenómeno del cambio climático traerían para Colombia
consecuencias graves como inundaciones en el litoral
Caribe, amenazas de inundación en áreas de cultivo, muerte
de arrecifes, pérdida de zonas nivales y el incremento de
áreas expuestas a la malaria y el dengue. Esos efectos dan
cuenta de la vulnerabilidad del país ante este fenómeno y
hacen urgente desarrollar acciones encaminadas hacia la
adaptación al cambio climático y reducir la vulnerabilidad
de los ecosistemas y de la población en riesgo.
Acciones
• CreardependenciasformalesenelIDEAM,MAVDTyCAR
que con personal experto se encarguen de coordinar la
información sobre CC y establecer medidas adaptativas.
• Reconocer,caracterizaryhacermapasdelaszonasna-
turales con mayor riesgo ante el calentamiento global,
para encaminar las acciones adaptativas a tales zonas,
incluyendo la identificación de poblaciones con mayor
vulnerabilidad al CC y variabilidad climática (VC).
• AdaptaryaplicarmodelosdeprediccióndelCCparaelpaís
que permitan generar escenarios que se puedan incluir en
procesos de planificación nacional, regional y local.
• Difundirinformaciónparaconcientizarsobrevulnerabilidad,
impactos y mitigaciones climáticas.
• Generarunametodologíaparaincorporarlaprevenciónde
desastres en planes de uso de suelo, drenajes, sistemas
de calefacción, y estudios de impacto ambiental y licen-
cias.
• Monitoreareldesplazamientodecomunidadesogrupos
humanos debido a VC o CC (refugiados climáticos).
• PromoverprogramasdeinvestigaciónenCVyVC.
• PromoverlacreacióndeFondosdeApoyoInternacional,
financiados por países generadores del CC, que permitan
costear las acciones de mitigación y adaptación de los
países más afectados por el fenómeno.
5) Disminución de la contaminación del recurso hídrico.
Justificación y objetivo
Colombia cuenta con una oferta considerable del recurso
hídrico, aunque presenta problemas de distribución por
regiones. Este desbalance es magnificado por la mala calidad
del recurso hídrico, lo que limita su uso. Esta contamina-
ción esta siendo generada por materia orgánica, sólidos
y microorganismos patógenos, lo que es preocupante
ante el gran déficit de sistemas de tratamiento de aguas
residuales.Losmunicipios,agroindustriaeindustriason
los principales generadores de contaminación. Por eso es
necesario fomentar el mejoramiento de la calidad de los
vertimientos líquidos en el territorio nacional.
Acciones
• Generarlineamientosparaintegrarlasestrategiasydefinir
los objetivos de control de contaminación del agua a nivel
de cuencas hidrográficas.
• Articular los sectores ambiente, agricultura y salud para
diseñar medidas dirigidas a prevenir y controlar la contami-
nación del recurso hídrico, que permitan potencializar las
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externalidades positivas de acciones integrales y explícitas
para controlar la contaminación hídrica.
•Promover el uso del modelo de selección de tecnología
paraeltratamientodeaguasresidualesSELTAR,yel
diseño de planes de descontaminación hídrica depar-
tamentales con criterios costo-efectivos.
• Efectuar un control de vertimientos por fuentes difusas
mediante programas de buenas prácticas agrícolas, ma-
nejo adecuado y control de agroquímicos, impulso a la
agricultura orgánica y aplicación de tecnologías de bio-
rremediación.
• Fomentarquelasaguasresidualestratadasseanusadasen
actividades que requieran menores estándares de calidad.
• Promoveradaptaciónydesarrollodetecnologíasecoefi-
cientes para controlar la contaminación del agua.
6) Mejoramiento del acceso a agua potable.
Justificación y objetivo
El uso del agua para consumo humano debe priorizarse
cuando entra en competencia con otros usos. En Colombia
existen grandes limitaciones en la prestación del servicio
de acueducto, que preserven criterios de calidad, debido
a que no existe una infraestructura adecuada y a que es
pobre la gestión administrativa y operativa del servicio. En
este sentido se deben promover acciones para garantizar un
nivel de servicio que incluya cantidad, calidad, continuidad,
cobertura y un costo acorde con la capacidad de pago de
los usuarios.
Acciones
• Fomentarlaprovisióndesistemasdeaguapotable,con
prioridad a este tipo de inversiones en los Planes Depar-
tamentales de Agua.
• Generar y difundir sistemas para controlar y disminuir
las pérdidas (usar aparatos de bajo consumo).
•Promovertecnologíasdepotabilizacióndeaguaque
se adapten a las características especificas de las
comunidades, mediante el modelo de selección de
tecnología para agua potable.
• Fomentarlaparticipacióndelosusuariosdeaguaen
planificar los sistemas de abastecimiento y captación
del recurso hídrico.
•Promoverlaadopcióngradualdenormativasmás
exigentes sobre la calidad de agua en las ciudades
grandes, que apunten a reducir las enfermedades de
carácter crónico, con énfasis en eliminar sustancias
químicas y metales pesados.
7) Mejoramiento de la seguridad alimentaria.
Justificación y objetivo
Laseguridadalimentarianacionalseveamenazadaenun
contexto de crisis ambiental asociado al agotamiento y con-
taminación del recurso hídrico, al deterioro de la capacidad
productiva del suelo y a la amenaza de desplazamiento
de las áreas sembradas para cultivar alimentos por los
cultivos para agrocombustibles, junto al incremento de
la demanda y de los precios internacionales y nacionales
de los alimentos. Por ello es necesario el desarrollo de
una estrategia dirigida a ese fin.
Acciones
• Identificarlasamenazasyriesgosqueparalaseguridad
alimentaria tiene la política de estimulo a la producción
de agrocombustibles. Para ello se debe aplicar la EAE
a tal política y difundir los resultados.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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• Generarunaestrategiaconcertadaparagarantizarla
seguridad alimentaria en el corto y mediano plazo.
Lineamiento de política No. 5
Fortalecimiento de una cultura
ambientalmente sostenible
Justificación
Existe un consenso entre las disciplinas relacionadas con
el asunto ambiental y las organizaciones nacionales e in-
ternacionales, sobre el papel creciente y determinante que
tiene la sociedad en la génesis, desarrollo y desenlace de
la crisis ambiental. Por tal razón, es imprescindible crear
una política pública en el campo de la cultura ambiental
que desarrolle estrategias y acciones para contribuir
al cambio en los patrones de conducta en la relación
sociedad-naturaleza.
Objetivo
Crear un espacio educativo en donde el medio ambiente
sea valorado no sólo como recurso sino como patrimonio
natural. Este se debe conocer, investigar, valorar y convertir
en un criterio importante al tomar decisiones que afecten
la calidad de vida de los habitantes.
Estrategias
1) Fomentar la educación ambiental articulada a diferentes
niveles.
Justificación y objetivo
Es necesario fortalecer los programas de educación am-
biental formal y no formal existentes en el país en diferentes
niveles, articulados con la investigación y la gestión am-
biental pues éstas se convierten en fuentes de aprendizaje
de valores de manera no formal pero importante para los
actores.
Acciones
• Fortaleceracadémica,socialytecnológicamentelas
entidades y mecanismos encargados formalmente de
realizar la educación ambiental: escuelas, colegios y
universidades.
• Convertirlosdiferentesespaciosurbanosyruralesen
contextos diseñados y aprovechados para realizar ex-
periencias ambientalmente educadoras (ejemplo: las
ciudades educadoras).
• Incorporarladimensiónambientalcomopartedeun
currículo transversal en la educación pública y privada
desde los primeros años de educación escolar.
• Asumirlainvestigaciónformativaeneláreaambiental
desde la educación media (alentando el programa ONDAS
y PRAES, por ejemplo) hasta el pregrado y posgrado
según las condiciones específicas de cada momento
de la formación.
• ConstituiryfortalecerlosComitésInterinstitucionales
de Educación Ambiental (CIDEAS) como mecanismo de
articulación intersectorial, interinstitucional e interdisci-
plinario, que contribuya a la gestión ambiental compartida
a nivel local y regional en principio.
• Gestionarelperfeccionamientotecnológicodelasacti-
vidades y modalidades de filmación, producción, edición
y difusión de documentales relacionados con la temática
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
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ambiental para su aprovechamiento por las entidades
educativas formales e informales.
•Motivarlainvestigaciónacadémicayaplicadaysudifu-
sión acerca de experiencias de patrimonios culturales
específicos: grupos humanos con tradición exitosa de
interacción sociedad–entorno.
2) Fortalecer los procesos de participación social y comu-
nitaria en la toma de decisiones ambientales.
Justificación y objetivoIncorporar de manera crítica y activa, a través de la educación
ambiental científica y la cogestión, a los diversos sectores
de las comunidades que habitan y usan el territorio. Ello
para que la interacción con el ambiente propenda por una
adaptación exitosa: que el ambiente y la sociedad respectiva
ganen un criterio básico de sostenibilidad.
Acciones• Formularalasorganizacionesdebasecomunitariaun
sistema de capacitación para planear, diseñar, ejecutar y
evaluar proyectos socio-ambientales, con el compromiso
de que se conviertan en multiplicadores de la capacitación
en sus respectivos nichos comunitarios.
• Generarunsistemadecomunicaciónentrelasentida-
des gubernamentales responsables de los bancos de
proyectos y las organizaciones comunitarias para que
éstas conozcan y realicen las respectivas propuestas.
• Diseñarmetodologíasdereferenciaquepromuevanla
participación de sectores vulnerables (jóvenes y madres
cabeza de familia por ejemplo) en proyectos ambientales
que generen beneficios económicos y sociales.
• Incentivarlaconformacióndeobservatorioseneltema
ambiental y tópicos relacionados (salud, educación,
recreación, seguridad ciudadana) que cuenten con la
participación de actores sociales con el fin de fortalecer
el control social de los indicadores pertinentes.
•Propenderporlacapacitaciónengestiónsocioam-
biental para las organizaciones de base con el fin de
mejorar su capacidad de gestión y acción con criterios
de sostenibilidad.
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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Conclusiones y recomendaciones
• Unprincipiogeneralqueenmarcalapolíticapúblicaenel
campo ambiental tiene que ver con el respeto a las leyes
y normas de la naturaleza, aspecto que lleva implícito la
existencia de límites. Esto supone convertir los procesos
naturales en principios-guía de nuestra actividad económica
y social para alcanzar el Desarrollo Sostenible (DS). Además,
aplicar el principio de precaución es un elemento esencial
de la política pública de DS, dado el carácter irreversible y
difícilmente predecible de algunos impactos sobre el capital
natural, lo que pone en riesgo las funciones del territorio
como soporte de vida.
• ElretodelDSexigepasardelostradicionalesmodelosde
gestión ambiental como simples recursos, a nuevos modelos
de gestión ecosistémica, en donde se aprecie la multitud de
servicios ambientales que provee la Naturaleza para soportar
la vida; se observa los frágiles equilibrios de las funciones
de los ciclos naturales y la compleja pirámide de vida que
albergan; se reconozcan los valores sociales, culturales y de
identidad, tanto territorial como colectiva y se recupere el
sentido lúdico y el valor estético de la naturaleza. Todo ello, sin
olvidar la necesidad de gestionar con eficiencia las utilidades
económicas de los mismos como recursos productivos.
• Para alcanzar el DS, es esencial actuar sobre variables es-
tructurales relacionadas con los patrones de desarrollo y de
consumo, como también en nuestra relación cultural con el
ambiente. Aunque este tipo de políticas (educación ambiental
y cambio cultural), tienen efectos más lentos, sus impactos
son más duraderos para la sostenibilidad en el largo plazo.
De allí que para promover la sostenibilidad es necesario
popularizar el conocimiento sobre el tema ambiental para
informar, educar y difundir en todos los niveles y escalas la
problemática ambiental.
• El DS requiere autoridades ambientales independientes y au-
tónomas, con alto criterio técnico y de defensa de lo público,
que participen con liderazgo en las decisiones económicas
estratégicas que tengan implicaciones ambientales, siempre
para representar el interés común por encima de los intereses
particulares o sectoriales. Los procesos de liberalización econó-
mica pueden generar algunas ventajas, pero también implican
grandes riesgos ecológicos para el país, si la autoridad ambien-
tal no está lo suficientemente informada y preparada para ello.
En la actualidad, en el país se promueven varios proyectos de
gran interés para el desarrollo económico (agrocombustibles,
tratados comerciales internacionales, liberalizaciones a la ex-
plotación de recursos naturales como agua, bosques, recursos
mineros, grandes proyectos de infraestructura transnacional,
etc.), donde se requiere una autoridad ambiental líder, capaz
de defender con criterio las metas del DS.
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia
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CINARA
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• Lasagendasverde(conservacióndelabasenatural)y
gris (acceso a agua y saneamiento básico), de la política
ambiental no pueden verse como estrategias excluyentes
sino complementarias, pues en términos de sostenibilidad,
el mantenimiento de la base ecosistémica es una condición
para entregar servicios sostenibles a las comunidades.
• UnacondiciónnecesariaparaeléxitodelapolíticadeDS
es su carácter integral y transversal que se inserte en las
políticas y estrategias sectoriales y nacionales. Por eso, esta
política debe formularse en concertación con los diversos
sectores y actores que hacen parte de esos procesos.
• Sólopuedeavanzarsehacialasostenibilidadsilasociedad
define y aplica planes de largo plazo para el DS. Además, la
probabilidad de éxito de las políticas de DS aumenta con la
puesta en marcha de estrategias y acciones descentraliza-
das. Por esto, la visión de ecorregión debe involucrarse al
formular y aplicar políticas ambientales, teniendo en cuenta la
heterogeneidad natural, cultural y social de dichas áreas.
• Unadelascausasqueexplicanlaproblemáticaambiental
está relacionada con la falta de conocimiento sobre el mundo
natural y sus capacidades. Por ello, desarrollar una sólida
agenda de conocimiento e investigación es una estrategia
fundamental para el DS.
• DesdelacreacióndelMinisteriodelMedioAmbiente,se
han formulado más de una docena de políticas públicas y
lineamientos en el campo ambiental. Sin embargo, estas
políticas no han sido evaluadas y por tanto se desconocen
los efectos y resultados de su aplicación. Por esto, una
buena propuesta de política debe partir de la evaluación de
las existentes. En ese mismo sentido, buena parte del éxito
de una política ambiental está en su puesta en marcha y
en la aplicación del amplio marco normativo existente en
el país. Si solo se hiciera efectivo al menos el 50% de las
exigencias regulatorias ambientales y se pusieran en marcha
ese mismo volumen de políticas, se avanzaría de manera
importante en el camino hacia DS en Colombia. Por ello, una
condición sine qua non es el fortalecimiento institucional y
de la capacidad de gestión ambiental del SINA.
• Laecotecnologíacontribuyedemaneraimportanteadisminuir
los impactos ambientales resultado de las actividades eco-
nómicas, pero no es una condición suficiente para alcanzar
el DS puesto que el cambio tecnológico no es un perfecto
sustituto del capital natural. En este tema es igualmente
útil desincentivar los patrones tecnológicos intensivos en
el uso de recursos.
• Dadanuestrasituacióndedependenciainternacional,es
necesario promover políticas autónomas y soberanas en el
campo económico, cultural y político, que sean conscientes,
informadas y responsables de sus implicaciones ambientales
y orientadas a limitar el traslado de los costos ecológicos a
nuestro territorio.
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• Elconocimientoylasolucióndelosproblemasambientales,
que considere el análisis del entorno, es una estrategia
adecuada para promover la sostenibilidad, puesto que
sin un análisis global, sólo se consigue trasvasar la carga
ambiental entre instalaciones, regiones, países, sectores
económicos, vectores ambientales, categorías de impacto
ambiental o en el tiempo, y no su reducirla.
• Lasoluciónalosproblemasambientalesglobalesdebepartir
de reconocer los diferentes niveles de responsabilidad entre
países en su aporte a esta problemática, pues resulta una
doble asimetría. En efecto, los mayores generadores del pro-
blema ambiental (por ejemplo, cambio climático), no son los
más afectados y vulnerables frente a sus efectos, mientras
que los que contribuyen en una cuantía menor al problema,
experimentan una alta vulnerabilidad por ser países tropicales
y en desarrollo. Por tal razón, la estrategia para abordar estos
problemas debe tener dos pilares: i) La exigencia del pago de
esa deuda ecológica generada por el CC a los países indus-
trializados, de parte de los países acreedores (afectados); ii)
un viraje en la directriz de política desde la mitigación hacia
la adaptación, para poder asumir eficazmente los impactos
en sociedades y ecosistemas mucho más frágiles.
• Existenfactoresquenosondelagobernabilidaddelapolítica
ambiental, pero que son importantes de abordar porque con-
tribuyen de manera significativa a la problemática ambiental.
Éstos hacen referencia a la pobreza, la desigualdad, la sobre-
explotación de recursos naturales, la política internacional,
etc. En tal sentido, se requiere actuar concertadamente con
los otros sectores económicos relacionados con estos campos
para una adecuada política de DS.
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