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El CODIGO CIVIL Y LA LEGISLACION URBANÍSTICA EN BOGOTÁ:
DESARRO LLO HISTÓRICO – JURÍDICO
JULIANA ESTRADA CARBONELL
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
FACULTAD DE DERECHO INVESTIGACIÓN DIRIGIDA
BOGOTÁ 2005
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Tabla de Contenido
Pág.
Introducción 1
Capítulo I. Las transformaciones del sistema jurídico – urbanístico en Bogotá 2
1. Etapa del derecho subsidiario de policía (1900-1930) 6 2. Etapa de los planos reguladores y definición del derecho civil como derecho
subsidiario (1930-1945) 12
3. Etapa de la segregación socio/espacial y consolidación del derecho civil subsidiario (1945-1957) 16
4. Etapa de la planeación integral: la lucha por el derecho a la ciudad y la
consolidación del derecho informal (1957-1989) 18
5. Etapa de la reforma urbana (1989-¿?) 22 Capítulo II. El ordenamiento jurídico frente a las transformaciones urbanas 24
1. La legislación urbanística como mecanismo de control social (1900-1930) 25 2. La planeación urbana: un nuevo reto para la legislación urbanística
(1930-1945) 33
3. La legislación urbana también se impregnó del funcionalismo (1945-1957) 38
4. El sector privado y la actividad urbanística (1957-1989) 45
5. La consolidación del derecho urbano (1989-¿?) 52 Conclusión 58 Bibliografía 61
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Introducción La ciudad es un tema seductor desde el punto de vista de la investigación. Sin embargo, es
un tema tan amplio, que puede ser abordado desde diversas disciplinas y ciencias. La
presente investigación tiene como objetivo analizar desde el derecho, el desarrollo de la
ciudad de Bogotá a lo largo del siglo XX. Mejor aún, es un primer intento de acercar la
disciplina jurídica a las ciencias de la historia y del urbanismo bajo la premisa de la
necesidad de la interdisciplinariedad del conocimiento.
El presente trabajo hace parte de la línea de investigación en derechos de propiedad en
Colombia que actualmente dirige el profesor Mauricio Rengifo. Dicho proyecto nació ante
la necesidad de producir textos jurídicos en donde los derechos reales fueran analizados
desde la óptica de la problemática social y económica en que están inmersos. En nuestro
país, si bien existe literatura al respecto, ésta se caracteriza por su excesivo formalismo. Por
consiguiente, con el objetivo de abrir espacios de discusión en torno a los problemas de la
propiedad urbana, comencé junto con el estudiante Nicolás Botero-Páramo a recolectar
diferentes Acuerdos del Consejo de Bogotá sobre normatividad de la ciudad a lo largo del
siglo XX. Sin embargo, si bien el trabajo de recolección de información fue inicialmente
una labor conjunta, cada uno escribió un texto diferente y abordó problemas desde
diferentes perspectivas.
Debido a que las relaciones jurídico - urbanas de propiedad en la ciudad de Bogotá no se
resolvieron a través de las disposiciones del Código Civil, pretendo mostrar que fue
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mediante la evolución y desarrollo de una legislación urbanística como fueron dirimidos los
conflictos sobre la propiedad. De esta manera, intento realizar un primer esbozo
historiográfico de las etapas de la legislación urbanística en la ciudad. Esta, sin embargo, es
una pretensión muy grande. Los pocos materiales bibliográficos, así como la escasa
discusión del tema en los círculos académicos en nuestro país fueron en ocasiones
obstáculo durante la realización de la investigación. No obstante, esta también es la razón
por la cual considero importante que se continúe con este debate así como fue la
motivación principal para desarrollar la misma.
La tesis consta de dos capítulos. En el primero, busco persuadir al lector de la siguiente
afirmación: el Código Civil colombiano no fue adaptado a las grandes transformaciones
urbanas del siglo XX, por consiguiente no fue éste el que respondió a los emergentes
problemas de propiedad sino que permaneció en una situación de rezago. Para continuar
con el análisis, el segundo capítulo revela cómo a falta de disposiciones civiles adecuadas,
fue desarrollándose lentamente en el país una legislación urbanística que se encargó de
regular las gestiones de ordenación del uso del suelo.
Capítulo I. Las transformaciones del sistema jurídico-urbanístico en Bogotá
En este primer capítulo pretendo probar que el derecho civil, en cuanto a las relaciones de
propiedad, no respondió acertadamente a las transformaciones urbanas de la ciudad de
Bogotá desde inicios del siglo XX. Es decir, no fue en el Código Civil en donde se
encontraron las soluciones para los nuevos problemas urbanos que surgían como
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consecuencia de las migraciones poblacionales, del incremento industrial y del
ensanchamiento de las urbes entre otros. Para llevar a cabo este propósito, he dividido la
historia urbana de Bogotá del siglo XX en cinco etapas a través de las cuales se va
evidenciando como el derecho civil, en cuestiones urbanas, cede y se convierte en
subsidiario frente al derecho de policía, a disposiciones del Concejo Municipal y frente a
aquel ‘derecho informal’ que establecían los líderes comunales y los movimientos de
izquierda en los años sesentas y setentas.
Como muchas otras ciudades latinoamericanas, Bogotá se fundó en 1538 bajo el régimen
colonial español con un trazado reticular. En el centro, alrededor de la plaza, se localizaban
los recintos de mayor importancia como la Iglesia, el Ejército y los edificios
gubernamentales. Las manzanas contiguas fueron divididas en cuatro solares y se
adjudicaron a los conquistadores y a los ciudadanos de más alto prestigio. En efecto, la
fachada de las construcciones reflejaba la posición social de quienes las habitaban. Más
alejados de la plaza residían los comerciantes y artesanos, y en la periferia, las clases mas
bajas de mestizos e indígenas poblaban los ejidos, terrenos de propiedad municipal en los
cuales podía pastar su ganado y recoger maderas y otros productos1. Así, esta pirámide
social evidencia que el reparto de los solares no fue igualitario, la ciudad colonial se
caracterizó por la segregación de su población en cuanto a raza, posición económica y
prestigio social.
1 Rengifo, Mauri cio. Propiedad y ciudad en el derecho civil colombiano. Material de clase (inédito). Bogotá: Universidad de los Andes, 2004.
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Debido a que el trazado reticular se dio de forma paralela en la fundación de gran parte de
las ciudades de la América española, es interesante cuestionarse el por qué de la
homogeneidad de dicho trazado. Para algunos historiadores esto obedeció a órdenes
directas de la Corona española hacia los fundadores de Indias. Sin embargo, es importante
tener en cuenta que solo hasta 1523 se remonta la primera alusión directa de Carlos V sobre
el ordenamiento de la ciudad: “y cuando hagan la planta del lugar, repártanlo por sus
plazas, calles y solares a cordel y regla”2. Aún así, la instrucción real de planear “a cordel y
regla” no implica una traza reticular, y es por esto que sólo hasta 1573 mediante un
detallado decreto del Rey Felipe II se pueden encontrar instrucciones claras y precisas
sobre la fundación de ciudades bajo la traza reticular. Por consiguiente, es importante
preguntarnos de dónde proviene la homogeneidad de las pautas que siguieron quienes
fundaron ciudades entre 1492 y 1573. El arquitecto urbanista argentino Ramón Gutiérrez
plantea que la uniformidad entre las ciudades fundacionales obedece a tres modelos que
influenciaron a los conquistadores: la tradición de los escritos de Vitrubio, la ciudad ideal
del Renacimiento y las experiencias prácticas anteriores en la construcción de castros para
el ejército durante la guerra con los moros en la península ibérica3. Sin embargo, otros
autores afirman que el trazado reticular en las ciudades coloniales latinoamericanas
obedece más a reflexiones prácticas, pues dicha forma posibilita la expansión continua de la
ciudad recién fundada. En efecto, en la Ordenanza de Felipe II se estipuló lo siguiente: “que
2 Martínez, René. El modelo clásico de ciudad colonial hispanoamericana. En: Hofer, Andreas. Karl Brunner y el urbanismo europeo en Améri ca Latina. Bogotá: El Áncora Editores y Corporación La Candelari a, 2003., pág. 21. 3 Hofer, Andreas. Karl Brunner y el urbanismo europeo en Améri ca Latina. Bogotá: El Áncora Editores y Corporación La Candelaria, 2003, pág. 21.
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aunque la población vaya en gran crecimiento, se pueda siempre proseguir y dilatar en la
misma forma”4.
Eran las normas urbanas concebidas en el Renacimiento y no la legislación civil la que
regulaba la organización de las nuevas ciudades latinoamericanas 5. En efecto, “se trataba de
una legislación moderna, erigida en contra del complicado y severo régimen feudal que
pesaba sobre los habitantes del campo. Un solariego, que era el nombre dado por los
castellanos a las personas domiciliadas en las ciudades, tenía el estatuto de un hombre libre.
Poseer solar en la ciudad significaba estar protegido de la autoridad real en cuanto a
obligaciones de vasallaje y servidumbre, hacer parte de los cabildos municipales y de las
autoridades locales”6.
Así, cuando se expidió el Código Civil colombiano en 1887 las normas urbanísticas
existentes no entraron en conflicto con las nuevas disposiciones civiles. En efecto, el nuevo
código estaba concebido para regular cuestiones del ámbito rural, por consiguiente, las
ordenanzas que se habían expedido bajo la colonia española no se vieron amenazadas por
las nacientes leyes civiles.
Sin embargo, el rezagado proceso de industrialización colombiano comenzaría a plantear
retos complejos al derecho civil. Aún mejor, es la idea modernizadora la que se torna
incompatible con un derecho civil inmutable, que no responde a los conflictos sociales
4 Cehopu/Cedex. La ciudad hispanoamericana: el sueño de un orden. En: Hofer, Andreas. Op. cit., 2003, pág. 32. 5 Salcedo, Jaime. Urbanismo Hispanoamericano. En: Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004. 6 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004.
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suscitados en los procesos de urbanización. Así, la aparición de los servicios públicos, los
medios de transporte y de las comunicaciones, al igual que el surgimiento de la industria
transformaron a la mayoría de artesanos en obreros y las ciudades comenzaron a tener un
vigor nuevo y especial. Un incremento en los salarios urbanos sumado a una violencia rural
generó que desde comienzos del siglo XX la población de la capital colombiana empezara a
crecer. Evidentemente el trazado colonial y los equipamientos urbanos se tornaron
insuficientes. ¿Cómo respondió el derecho civil colombiano frente a estas transformaciones
urbanas? Para responder a esta pregunta, se ha dividido la historia urbana de Bogotá en
cinco etapas.
1. Etapa del derecho subsidiario de policía (1900 – 1930)
Al iniciar el siglo XX la población de la ciudad se incrementó vertiginosamente mientras la
construcción de viviendas y la dotación de servicios públicos estuvieron rezagados. El
crecimiento de la población puede explicarse a raíz de varios factores. En primer lugar, con
la firma del tratado de paz de la Guerra de los Mil Días en 1902, la normalidad política y la
estabilidad económica en el país comienzan a surtir sus efectos. Por otro lado, la expansión
de la economía colombiana en el contexto internacional impulsa una demanda de bienes y
servicios en un amplio sector de la población colombiana. En tercer lugar, los nuevos
sectores productivos -como el comercio y las telecomunicaciones- generaron un
movimiento económico de acceso al ingreso que posibilitó el establecimiento de nuevas
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familias y el crecimiento de las ya existentes7. El incremento poblacional y la poca oferta
de vivienda generaron problemas de hacinamiento en la ciudad ya que la mayoría de
viviendas fueron subdivididas para alojar un mayor número de personas.
En las viviendas obreras, al no contar con los más elementales servicios públicos, se
generaban graves problemas de salubridad. Por tal razón, el Concejo de Bogotá promulgó
los Acuerdos 10 de 1902, el 7 de 1913 y el 6 de 1914. El primero, el Acuerdo 10 de 1902,
reglamenta las construcciones que se emprendían en la ciudad de Bogotá, la apertura de las
calles y la urbanización de terrenos. Regula el procedimiento para solicitar licencia de
construcción, creando la figura del Ingeniero Municipal quien era el que informaba sobre la
conveniencia o defectos del proyecto de edificación. El segundo de estos Acuerdos, el 7 de
1913, reforma el Acuerdo de 1902 y continúa dándole una alta importancia al Ingeniero
Municipal pues es quien decide si el Alcalde debía o no ordenar la apertura de una nueva
calle en los barrios recién formados. Finalmente, el Acuerdo 6 de 1914, dicta reglas de
urbanización y estipula que quien desee urbanizar un predio deberá someter el plano de la
formación de sus lotes al estudio del Ingeniero Municipal y a la posterior aprobación de la
Alcaldía.
Bajo ésta normatividad fue como se construyó el barrio Unión Obrera en los cerros
orientales de la ciudad, auspiciado por la cervecería Bavaria con el fin de que sus
empleados tuvieran vivienda higiénica cercana a la cervecería donde trabajaban.
Actualmente este barrio se conoce como La perseverancia.
7 Ocampo, Antonio José. Colombia y la economía mundial. En: Preciado, Jair, et. al., Historia ambiental de Bogotá siglo XX. Bogotá: Universidad Distrital Francisco José de Caldas, 2005, pág. 80.
10
El gran problema de vertimiento de los desechos en la ciudad se evidenció en 1918 con la
aparición de la epidemia de gripe (Imagen 1), conocida como la ‘gripe española’ con
victimas mortales tanto en Bogotá como en el resto del mundo. En efecto:
“La mortal enfermedad hizo palpables las miserables condiciones de higiene y salud pública de la ciudad; los sepultureros no daban abasto, muchos cadáveres quedaron a la intemperie hasta que la municipalidad encontró el mecanismo para inhumarlos, enviando para ello a 10 presos; la gente moría en las vías. En los barrios bajos, donde el desaseo, la ausencia de higiene y el hacinamiento eran atroces, sucumbió hasta el 90% de la población. La epidemia puso al desnudo el anillo de miseria que rodeaba la ciudad, así como la existencia de una población marginal que carecía del mínimo abrigo para guarnecerse en las noches. La epidemia llamó la atención de higienistas y autoridades”8
Fue justamente ese mismo año cuando se expidió la Ley 48 de 1918, la cual exigía a todos
los municipios del país, destinar el 2% de su presupuesto para la construcción de viviendas
higiénicas. De la misma forma se creó la Junta de Viviendas Higiénicas que tenía como
objetivo inicial la construcción de vivienda obrera a bajos préstamos. Sin embargo en la
práctica, la labor de dicha junta fue primordialmente la de reglamentar en ciertas zonas el
consumo de chicha y otras bebidas alcohólicas, y fue así como el problema de vivienda
pasó a un segundo plano.
8 Iriarte, Alfredo. Breve historia de Bogotá. En: Preciado, Jair, et. al. Op. cit., pág. 86 y 87.
11
[1] Fotografía de la epidemia de gripa de 19189.
La primera voz que se levantó con fuerza en la década de los veinte en torno al problema de
la ciudad fue la del comerciante y dirigente cívico antioqueno Ricardo Olano, y su
periódico ‘La ciudad futura’. Olano, ferviente admirador de las teorías del city planning
inglés y más específicamente de la escuela del city planning de Liverpool, tuvo como
objetivo proyectar un plano que indicara “las mejoras que puedan hacerse en la
urbanización existente y en las líneas a que ha de acomodarse la ciudad en su desarrollo
futuro, si la hubiere”10. Fue así como las ideas modernizadoras de Olano finalmente se
concretaron en el Acuerdo 74 de 1925, mediante el cual se adoptó el plano “Bogotá Futuro”
(Imagen 2). En este, se condensó una visión coherente de regulación del crecimiento de
Bogotá, favoreciendo un ensanche hacia el norte de la ciudad. Igualmente, planteó una
propuesta vial que ordenó los nuevos trazados y las ampliaciones de la malla existente así
9 Jair, et. al., Historia ambiental de Bogotá siglo XX. Op. cit., 2005. 10 Revista La ciudad futura, No. 1, Medellín, 6 de septiembre de 1919. En: Del Castillo, Juan Carlos. Bogotá, el tránsito a la ciudad moderna 1920 – 1950. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2003, pág. 75 y 76.
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como previó la negociación o expropiación de predios que afectaban la delineación de estas
vías. Sin embargo, las disposiciones jurídicas condensadas en el plano son todavía muy
precarias. Basta con observar el artículo 14 del mismo, que es el único que regula la
negociación y expropiación de predios:
“Artículo 14. En las calles o carreras en donde hubiere propiedades de particulares que avancen sobre la línea general, se procederá a entenderse con los dueños a efecto de que retiren la edificación a la línea regular y cedan el terreno necesario para la vía. Parágrafo. En el caso previsto en este artículo, si el dueño de la construcción o terreno se denegare a entrar en arreglos, se procederá en el acto a intentar el respectivo juicio de expropiación”.
En la práctica, el plano Bogotá Futuro sirvió solamente para definir el perímetro urbano de
la ciudad. En efecto, el artículo 12 del Acuerdo mencionado lo plantea de forma general:
“Fijase el polígono dentro del cual las propiedades serán consideradas como predios
urbanos, el comprendido en el plano de “Bogotá Futuro’ que se aprueba por este acuerdo
con la limitación forzosa establecida por el acueducto municipal , es decir, que no podrá
edificarse en los terrenos de altura superior a los de las tuberías principales del acueducto ni
en aquellos en donde no pueda llegar por gravedad el agua de éste, aun cuando estén en el
plano aprobado”. Sin embargo, el ensanche de la ciudad previsto en este Acuerdo no fue
realizado por dificultades presupuestales. Como consecuencia, los obreros, artesanos e
inmigrantes invaden el paseo Bolívar así como las zonas aledañas al barrio Unión Obrera.
13
[2] Plano de Bogotá Futuro (reconstrucción elaborada por el CEAM)11.
En esta etapa, el derecho civil no vio la necesidad de ser modificado pues se confió en el
derecho de policía local para hacerle frente a los nuevos problemas sociales. De esta forma,
cuando se presentaron las primeras invasiones masivas en Bogotá, se promulgó la Ley 57
de 1905, la ley de lanzamiento por ocupación de hecho. Según esta, ante una invasión, el
dueño del predio en el término de cuarenta y ocho horas podía presentarse ante la alcaldía
para que con el concurso de la policía se realizara el desalojo. Las normas posesorias civiles
exigían un trámite mas prolongado y estaban concebidas mas para casos aislados entre
propietarios agrícolas. Así, las invasiones masivas urbanas no están contempladas en las
disposiciones del Código Civil. En efecto, estos casos de invasiones masivas y violentas
eran analizados como problemas de orden público o como problemas de ignorancia de la 11 Del Castillo, Juan Carlos. Op. cit., 2003.
14
clase obrara. Por esta razón fue el derecho policivo el que se encargó de dirimir estos
asuntos y no el inmutable derecho civil12. ¿Por qué se pensó que bastaba con una
delegación a las normas locales de policía?
La respuesta es bastante simple. Durante este periodo, los conflictos ordinarios sobre la
propiedad en la ciudad se resolvieron bajo las pautas del derecho civil, como litigios acerca
del mejor derecho en los predios urbanos. Cuando estos conflictos parecían salirse del
molde, por su carácter masivo y violento, fueron vistos como una cuestión de orden
público; en el mejor de los casos, como un problema de ignorancia de las clases obreras, y
en el peor, como un problema de falta de urbanidad e indisciplina. En estas circunstancias
anormales, entraba a jugar el elemental derecho de policía no el inmutable derecho civil.
2. Etapa de los planos reguladores y definición del derecho civil como derecho subsidiario (1930 - 1945)
La crisis económica de 1929 genera en Latinoamérica grandes agitaciones sociales, y por
primera vez tras cincuenta años de hegemonía conservadora, es elegido un presidente del
partido liberal; Enrique Olaya Herrera. Igualmente, la nueva alcaldía y el recién formado
Concejo, hacen de las cuestiones sociales un aspecto central de la nueva política.
En materia urbana, se había creado en 1928 el Departamento de Urbanismo de Bogotá,
como una dependencia de la Secretaría de Obras Públicas Municipales. Su objetivo era el
de realizar un plan de reordenamiento de la ciudad el cual debía condensarse en un “Plan 12 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004.
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Regulador” y reglamentarse mediante la promulgación de un “Código Urbano”. Sin
embargo, la poca claridad en sus funciones y responsabilidades, impidieron la realización
de este objetivo por parte del Departamento de Urbanismo. En 1929, fue nombrado como
director de este departamento al austriaco Karl Brunner, aunque este solo se posesionó en
su cargo hasta 193313.
En el momento en que Brunner asumió su tarea, Bogotá presentaba un crecimiento
desordenado, abundaban las viviendas insalubres, y existían numerosos barrios aislados del
centro de la ciudad que no eran construidos bajo la normatividad urbanística existente. Es
importante tener en cuenta que en la década del treinta existía en Bogotá un
desbordamiento de la ciudad tradicional con los nuevos barrios de vivienda. En efecto, la
antigua periferia se ve “salpicada” por los nuevos sectores de todos los estratos sociales, así
“Bogotá sigue concentrando las actividades urbanas vitales y los equipamientos colectivos
en el casco antiguo, pero explosiona con las áreas de vivienda, totalmente agotadas en el
centro, a pesar de los intensos procesos de subdivisión y densificación. El proceso de
ocupación de tierras es bastante desordenado y la presión continúa”14. Es tal vez por esta
razón, que el trabajo de Brunner debe ser analizado como una labor de sutura de la
estructura urbana existente en ese entonces.
Con motivo del cuarto centenario de fundación de Bogotá fueron adjudicados por parte del
Gobierno central al municipio, recursos importantes para la ejecución de grandes proyectos.
13 Saldarriaga Roa, Alberto. Bogotá siglo XX, urbanismo, arquitectura y vida urbana. Bogota: Depart amento Administrativo de Planeación Distrital, 2000, 98. 14 Del Castillo, Juan Carlos. Op. cit., 2003, pág. 94.
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De esta manera fueron construidas doce urbanizaciones obreras, se levantó un nuevo
estadio y fueron ampliadas la Avenida Jiménez y la Caracas. Los dos planes definitivos
para el desarrollo urbano – o “planes reguladores” según la terminología que utilizaba
Brunner – son de 1936 y 1938 (Imagen 3). Efectivamente,
“El primero muestra las partes nuevas de la ciudad en color gris, incluye los espacios con vegetación y, como en el caso de Santiago, señala los puntos clave y los usos fundamentales de la zonificación: en el costado occidental de la estación del tren estaba ubicada la zona industrial, al sur y al sur – occidente quedaba el eje central de la vivienda, al oriente estaba orientada una zona de saneamiento que concernía al ya nombrado paseo Bolívar. El plan vial establecía la red principal, a partir de la cual se desplegaban, rompiendo con la retícula, los dos cursos abiertos de los ríos y las nuevas diagonales”.
[3] Resumen de los proyectos de Brunner para Bogotá (en gris), basado en el plano de esta ciudad de 193315.
La revolución liberal de este periodo tuvo como objetivo sacar al país de su rezago
modernizador. Y si bien se realizaron importantes reformas constitucionales al establecerse
el sufragio universal; tributarias, al gravarse el impuesto sobre la renta y laborales, al
crearse el contrato de trabajo y otorgar reconocimiento a los sindicatos, fueron pocas las
15 Hofer, Andreas. Op. cit., 2003.
17
reformas que se realizaron en el ámbito de la propiedad urbana. Efectivamente, se sostuvo
que “el código contenía ya, en algunos artículos ambiguos, doctrinas tales como el abuso
del derecho, el fraude a la ley, la teoría de la imprevisión, el enriquecimiento sin causa, el
error común, entre muchas otras. Sin embargo, ninguna de estas doctrinas afectó
particularmente al régimen civil de los bienes urbanos”16. Era de esperarse que una doctrina
como la del abuso del derecho modificara la concepción tradicional de la propiedad. ¿Por
qué no sucedió tal cosa? Probablemente, con el surgimiento de una incipiente legislación
urbanística en las principales ciudades del país, el derecho civil interpretado de manera
progresista se convierte en régimen general únicamente del ámbito rural. Sin embargo en
las ciudades, las disposiciones urbanas promulgadas por el Concejo y el derecho de policía
se imponen sobre un derecho civil que se torna en subsidiario. Mientras que la doctrina del
abuso del derecho exige a los terratenientes utilizar sus latifundios o de lo contrario
devolverlos a quienes los puedan cultivar, el hacendado urbano quedó protegido contra esta
intromisión de sus bienes gracias a la legislación urbanística y al régimen de policía. Puesto
que el terreno en la ciudad no era cultivable sino urbanizable, no se consideraba que se
abusaba del derecho cuando acaparaban las fincas de la sabana17. Así, si se presentaba un
conflicto sobre un predio, se acudía al derecho policivo, a las disposiciones del Concejo y
solo en casos excepcionales, al cada vez menos complaciente derecho civil.
16 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004. 17 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004.
18
3. Etapa de la segregación socio/espacial y consolidación del derecho civil subsidiario (1945 – 1957)
La vuelta del partido conservador al poder coincide con el auge en Colombia de la
arquitectura y urbanismo funcional que plantea la separación de las funciones individuales
dentro del contexto de la ciudad: habitar, trabajar, recrearse y circular18. Por tal motivo, no
es casual la fijación de un nuevo perímetro urbano mediante la expedición de los acuerdos
15 y 22 de 1940, y de una zonificación de la ciudad mediante el acuerdo 21 de 1944. Así,
Bogotá queda dividida en seis zonas según los usos permitidos: cívico – comercial para el
centro, residencial céntrica para los sectores vecinos, industrial para Puente Aranda, barrios
obreros para las actuales localidades de Rafael Uribe Uribe y Antonio Nariño, estrictamente
residencial para Suba y Usaquén, así como una zona de reserva para los cerros orientales y
los humedades de occidente. Hasta hoy en día esta zonificación de la ciudad persiste, y ha
contribuido a la segregación socio/espacial que la caracteriza. En el norte residen los
empresarios, industriales y profesionales. En el sur, las clases obreras. En el centro y el
occidente, se reúnen para trabajar en el sector financiero e industrial19.
Tras el fracaso del plan Soto – Bateman de 1944, las propuestas del Plan de la Sociedad
Colombiana de Arquitectos en 1945 y el Plan Vial de la Revista Proa en 1946 confirmaban
que en Bogotá era imperativa la realización de un nuevo plan de desarrollo urbano. Sin
embargo, esto no se concretó hasta la destrucción del centro de Bogotá por los hechos
violentos del 9 de abril de 1948 lo que obligó a las autoridades a tomar medidas inmediatas
18 Hofer, Andreas. Op., cit., 2003, pág. 159. 19 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004.
19
sobre el futuro urbanístico de la ciudad de Bogotá. El Acuerdo 88 de 1948 creo la “Oficina
del Plano Regulador de Bogotá” y autorizó al alcalde para contratar a un urbanista de alto
prestigio para realizar dicho plano. Le Corbusier firmó contrato con el municipio el 30 de
marzo de 1949, y su trabajo consistiría en realizar un “modelo” de ciudad traducible en un
plan regulador que sería desarrollado por Wiener y Sert. De ahí la diferencia entre “Plan
Director” de Le Corbusier y “Plan Regulador” de Wiener y Sert (Imágenes 4 y 5). Los
múltiples retrasos en la entrega de los planos así como los problemas fiscales del municipio
impidieron la ejecución de las obras.
[4] Le Corbusier, P.L. Wiener, J.L. Sert. [5]Wiener, Sert, Le Corbusier y Camacho Plan Director para Bogotá, 1950: Plan Arbeláez, en Bogotá, 195020. Metropolitano21. En este periodo el derecho civil se consolida finalmente como un derecho subsidiario. Su
capacidad para responder a las nuevas realidades sociales es nula con una sola excepción, la
20 Hofer, Andreas. Op., cit., 2003. 21 Hofer, Andreas. Op., cit., 2003.
20
promulgación de la Ley 182 de 1948. En efecto, ante la proliferación de edificios
multifamiliares por parte del Inscredial se torna en imperativo expedir una norma que
regule las relaciones de vecindad y defina la propiedad sobre las zonas de uso común22. La
norma, que si bien tiene éxito en algunos aspectos, fracasa en la regulación precisa de los
derechos de vecindad.
4. Etapa de la planeación integral: la lucha por el derecho a la ciudad y la consolidación del derecho informal (1957 – 1989)
Desde finales de la década de los cincuenta la violencia rural colombiana impulsa un éxodo
masivo que determinará nuevos patrones de asentamiento urbano. Es así como nuevos
hogares buscan establecerse en nuevos espacios físicos, generalmente en sectores
marginales. De tal forma que “la expansión física es una realidad. Hacia 1958 el total de
área urbanizada o desarrollada (término mas utilizado por urbanistas) correspondía a 8.084
hectáreas, para 1964 dicha área es de 14.615 hectáreas, es decir, creció la ciudad en 6.531
hectáreas en ese periodo intercensal, con un crecimiento relativo del 80,7% en dicho
periodo”23.
El flujo migratorio solucionó en la mayoría de los casos su problema de vivienda en zonas
donde el uso del suelo estaba todavía destinado a actividades agrícolas o pecuarias, o en
zonas de amortiguación ambiental. No existió pues en este periodo una preocupación real
por proteger la zonificación del uso del suelo de manera estricta, con mecanismos eficaces
22 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004. 23 Preciado, Jair, et. al. Op. cit., 2005, pág. 211.
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y claros. En efecto, la planificación urbana era débil para solucionar el problema de la
migración urbana y de la ampliación de la frontera del perímetro urbano.
Por esta época se llevan a cabo las invasiones de terrenos mas famosas: Policarpa, Las
Lomas, el Quindío, Atahualpa, Camilo Torres, Nuevo Chile, Salvador Allende, Santa Rosa
y Juan XXIII. La proliferación de barrios piratas obedece a la existencia de un mercado en
el proceso de urbanización ilegal, en efecto, este fue uno de los negocios más prósperos de
aquel entonces 24. El procedimiento para el levantamiento de un barrio pirata es como se
sigue a continuación. En primera instancia, el subdividor pirata adquiere un terreno que
luego lotea especificando los límites de cada nueva construcción. En la zona, se instala una
‘sala de ventas’ en donde existe un plano con las respectivas subdivisiones del lote. Si
acepta, el potencial comprador debe pagar una suma de dinero por la ‘separación’ del lote,
con el fin de que el subdividor no lo venda a nadie mas. Posteriormente, luego de realizar
su pago inicial, firmará una promesa de compraventa en la cual se especifican la modalidad
de los pagos, los intereses, las penalidades por no pago y otras obligaciones como la de
ocupación inmediata del terreno, para luego iniciar la construcción por sus propios medios.
El equipamiento de servicios públicos generalmente se pactaba como obligación tanto del
comprador como del vendedor25. Así, aquellos terrenos que se encontraban dentro del
perímetro de servicios fueron ocupados rápidamente. Los que estaban por fuera fueron
igualmente invadidos, y posteriormente fue el municipio obligado a llevarlos a estos barrios
con altísimos costos y sin una planeación urbana coherente. Veamos:
24 Doeble, William. The Private Market and Low Income Urbanization: The ‘Pirate’ Subdivisions of Bogotá. En: The American Journal of Comparative Law, vol. 25, 1977. 25 Doeble, William. Op. cit., 1977.
22
“Los barrios piratas son conglomerados urbanos que no representan soluciones satisfactorias de vivienda y/o no se ajustan a las normas jurídicas oficiales del país. El carácter de ilegalidad lo genera, por un lado, el quebrantamiento de las leyes que regulan la transferencia del uso y de la propiedad de la tierra, y por otro lado, el incumplimiento de las normas legales sobre normas urbanísticas. El barrio pirata es un barrio que no esta legalizado, es decir, carece de reconocimiento oficial por parte de las autoridades del Distrito Capital. Es subnormal, porque se encuentra desprovisto de todos o casi todos los servicios públicos. Ahora bien, los barrios piratas, a diferencia de los de invasión, demuestran algún tipo de transacción entre los compradores de lotes y un urbanizador, quien por lo general posee algún tipo de titulo sobre el terreno”26
Como respuesta a estos fenómenos, se emprendieron importantes reformas. Como líder de
este movimiento estaba el Consejo Admirable del que hicieron parte Enrique Peñalosa,
Pedro Gómez Valderrama, Alfonso Rodríguez y Jorge Gaitán Cortés. Su trabajo se
concretó en la expedición del Acuerdo 4 de 1959 en el cual se reguló el tema de la acción
comunal para concertar la expansión de los servicios públicos con los líderes locales.
Adicionalmente, se aprobaron los planes sectoriales de desarrollo, entre los cuales se
destacan el plan maestro de alcantarillado y los planes piloto de vías e infraestructura
(Acuerdo 38 de 1961). Mediante el Acuerdo 65 de 1967 se reorganiza planeación distrital y
se actualizan los requisitos de urbanización. En la práctica, la labor de la alcaldía junto con
las juntas de acción comunal le restó fuerza al movimiento izquierdista de Central Nacional
Provivienda el cual animaba a la invasión de terrenos por parte de nuevos inmigrantes en la
ciudad (Imagen 6).
26 Gómez Buendía, Hernando. La tierra en el mercado pirata de Bogotá. En: Preci ado, Jair, et., al. Op. cit., pág. 237.
23
[6] Barrio subnormal Las Lomas, 197127.
En este periodo el derecho civil ya se había consolidado como subsidiario frente a las
normas urbanísticas y al derecho policivo. Aún así, los problemas de invasión de la ciudad
y el establecimiento de barrios piratas le plantearon un nuevo reto a la legislación civil. Sin
embargo, este solo responde para otorgarle legitimidad a las partes en conflicto, es decir,
aparece como “una retórica del combate por la propiedad urbana”28. El verdadero ‘derecho’
aplicado es aquel establecido por los líderes comunales, por los movimientos de izquierda,
e incluso por el crimen organizado. Rige entonces con más eficacia un derecho no estatal.
Como consecuencia, los jueces y magistrados se ven obligados a interpretar de manera
diferente las disposiciones civiles para comenzar a solucionar el problema. Por ejemplo,
mediante doctrinas novedosas le dan fuerza a las normas de prescripción, así, le dieron “el
27 Preciado, Jair, et. al. Op. cit., 2005. 28 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004.
24
carácter de poseedores irregulares y no de tenedores a los firmantes de promesas de
compraventa29, conced[ieron] la interversión del título a arrendatarios explotados,
amparar[ron] la agregación de posesiones y los beneficios de estas agregaciones,
reconoc[ieron] incluso, el carácter de derecho real a la posesión. Sin embargo, todas estas
respuestas se quedan cortas ante la magnitud del problema. Ganar una propiedad urbana por
prescripción es tan remoto como obtenerla por ocupación, accesión o adjudicación por
subsidio”30.
5. Etapa de la reforma urbana (1989 - ¿?)
Luego de varios proyectos fracasados, una alianza entre el partido liberal y nuevos
movimientos de izquierda permitió la expedición de la Ley 9 de 1989, la ley de reforma
urbana. Esta constituye el instrumento por excelencia para afrontar y solucionar los
complejos problemas de urbanización. Esta ley trata temas relacionados con la
planificación del desarrollo municipal, el espacio público, la adquisición de bienes por
enajenación voluntaria y por expropiación, la protección a los moradores en los proyectos
de renovación urbana, la legalización de títulos para la vivienda de interés social, las
licencias y sanciones urbanísticas, los bancos de tierras y la integración y reajuste de tierras,
la extinción de dominio sobre inmuebles urbanos así como instrumentos financieros para la
29 Si bien actualmente se considera que los fi rmantes de promesas de compraventa son poseedores irregulares por no contar con justo título, antiguamente, la Corte Suprema de Justicia consideraba la promesa de compraventa como un título precario en virtud del cual se reconocía al prometiente vendedor como dueño del lote. Por tal razón los prometientes compradores no podían sino ser tenedores. 30 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004.
25
reforma urbana. La entidad encargada para realizar estas reformas fue inicialmente el
Inscredial, ahora transformada en el Instituto para la Reforma Urbana (Inurbe).
Sin embargo, con la expedición de la Ley 3 de 1993, se paralizó la gestión del Inurbe. De
acuerdo con ésta última, el Instituto para la Reforma Urbana no podía encargarse de la
política de vivienda y tampoco podía construir más. En lugar de ello, se creó el polémico
sistema de subsidios a la demanda de vivienda, que finalmente trajo consigo la liquidación
del Instituto para la Reforma Urbana. No es este el lugar para examinar el sistema de
subsidios que tiene tanto ventajas como problemas. Baste por ahora con señalar que para
mediados de la década de los noventas, la reforma urbana estaba completamente paralizada.
Este hecho motivó la expedición de la Ley 388 de 1997 que dotó a las administraciones
locales de una base normativa que complementa la Ley 9 de 1989, con una serie de
herramientas de planificación y gestión dirigidas a lograr una más eficiente organización
del territorio municipal, en armonía con el desarrollo regional y rural31.
Bogotá se ha visto beneficiada positivamente por las normas urbanísticas que se han
expedido en los últimos años. La Ley de Reforma Urbana facilitó a las autoridades operar a
través de instituciones como Metrovivienda -banco de tierras del distrito encargado de
regular la explosión urbana-, y la Empresa de Renovación Urbana, encargada como lo dice
su nombre, de la renovación del suelo urbano no consolidado. La Ley de Desarrollo
Territorial, ha permitido regular de forma relativamente ordenada los usos del suelo de la
31 Padilla Hernández, Eduardo. Derecho Urbano. Bogotá: Librería del Profesional, 2002, pág. 6.
26
ciudad y ha dotado a las autoridades locales, por primera vez en toda su historia, de
herramientas eficaces para la gestión urbana.
Sin embargo, aún hoy la reforma urbana continúa siendo criticada. Estas voces provienen
generalmente de los civilistas más tradicionales. Por ejemplo, cuando una norma cataloga
una propiedad como de patrimonio arquitectónico o cuando se debe realizar una cesión
obligatoria al espacio público bajo un plan parcial, algunos abogados todavía argumentan
que los bienes han sido confiscados y no dudan en agotar todas las instancias por semejante
intervención en el ámbito del derecho natural de la propiedad.
Debido a que el libro segundo del Código Civil regula el dominio, la posesión, el uso y el
goce de los bienes en general, eran las normas civiles las que en teoría debían dirimir los
conflictos sobre la propiedad urbana. Sin embargo, como se ha pretendido probar, no fue el
derecho civil el que se encargó de regular y solucionar los conflictos que surgían como
consecuencia de las nuevas transformaciones urbanas. Por consiguiente, si el derecho civil
no era el que intervenía, ¿Qué fue realmente lo que operó?
Capítulo II. El ordenamiento jurídico frente a las transformaciones urbanas
En este segundo capítulo, pretendo reflexionar de forma muy sintética acerca de la
legislación urbanística a través del siglo XX en la ciudad de Bogotá. En efecto, los nuevos
conflictos urbanos no encontraban solución en el inmutable derecho civil, por esto, fue
mediante una naciente legislación urbanística que las disputas y conflictos fueron
27
resueltos. A través de una periodización similar a la del capítulo anterior, busco poner de
manifiesto cómo esa legislación urbana toma significado a partir del momento histórico
específico en que ésta se mire. Así, la legislación urbanística puede ser vista como
mecanismo de control social, como fundamento de la planeación urbana, como reflejo del
funcionalismo modernizador que predominaba en la época, para finalmente atravesar un
periodo en el cual era el sector privado quien reglamentaba la actividad urbanística lo cual
tuvo como reacción posterior la consolidación de un derecho urbanístico en la década de los
noventas.
1. La legislación urbanística como mecanismo de control social (1900 -1930)
A comienzos del siglo XX, la discusión sobre la modernidad tomaba vigencia en nuestro
país. Es por esta razón que la discusión entorno al estado fisiológico y moral de la
población colombiana llevó a médicos e intelectuales a cuestionarse sobre el prototipo de
hombre ideal para encauzarnos en la ruta del progreso.
A finales del siglo XIX el paisaje urbano, con todos sus habitantes y desechos, se
convirtieron en algo insoportable para las élites entre las cuales hacían parte médicos e
higienistas. En efecto, la ciudad apestaba: apestaban sus habitantes, sus calles, sus
habitaciones y sus ríos.
“La ciudad infecta y confiada. Así deberá llamarse esta muy digna y muy ilustre ciudad del Águila Negra y de las granadas del doublé. Sin pavimentos, sin agua, sin alcantarillas, la vida aquí es un milagro de la existencia y del equilibrio […] San Victorino –la oveja negra de los barrios bogotanos- es otra vez lo dantesco, lo apocalíptico, lo piramidal. El verano ha
28
recostado allí el fango del invierno, y la tierra de la Avenida Colón es algo que aterra, que espanta, que enferma. El estado en que hoy se encuentra esa vía de la capital es una cosa indigna, no de una ciudad, ni de un pueblo, ni de un miserable villorio”32
Comienza a surgir entonces una nueva sensibilidad frente al entorno urbano y con ésta ‘la
higiene’. Esta encargó en la detección de los focos infecciosos, de aquello que hiede, que
apesta, que afecta la sensibilidad burguesa, y sobre todo la visibilización del pueblo33 con
sus costumbres que catalogaban de ‘primitivas’.
“Es Bogotá el refugio obligado de la clase pobre de muchos lugares de los contornos de los Departamentos del centro: aquellos se establecen en las afueras del perímetro de la ciudad, y llegan a ésa con sus hábitos primitivos… y la cantidad de desperdicios humanos se aumenta en las grandes excavaciones de la ciudad, que forman el límite de la población, convirtiéndose de ordinario en lodazales inmundos. Los de la misma clase que contraen compromisos de trabajo al interior de la ciudad, imitan a sus compañeros de ocupación, y con ellos depositan sus excrementos en altas horas de la noche sobre los quicios de las puertas, sobre las baldosas de las aceras, en las aberturas de las alcantarillas, sobre los puentes, y en general, en todos los lugares públicos mas inmediatos y mas a su alcance. A nadie se le oculta la pestilencia de la atmósfera y el aspecto que ofrece la ciudad, sobre todo en las primeras horas de la mañana”34
La epidemia de gripa de 1918 que azotó a Bogotá como al resto del mundo, aceleró la
definición de un conjunto de medidas higiénicas, médicas y jurídicas. En efecto la élite
capitalina se estremecía frente a las condiciones físicas de las capas bajas de la sociedad,
sin embargo su condición moral, con sus costumbres bárbaras e incivilizadas también eran
motivo de preocupación para la burguesía. Así, en la época había temor higiénico, pero
había también temor social; existía una amenaza constante de revuelta por las lamentables
32 Revista Cromos, Bogotá, 2 de febrero de 1918. En: Noguera, Carlos Ernesto. Medicina y Política, discurso médico y prácticas higiénicas durante la primera mitad del siglo XX en Colombia. Bogotá: Universidad Eafit, 2003, pág. 48. 33 Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 49. 34 Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 51.
29
condiciones morales. Así, la condición material podía conllevar a actitudes delincuenciales:
higiene y la llamada ‘cuestión social’ estaban relacionadas.
Fue así como en 1918, tras la epidemia de gripa, se generaron un conjunto de medidas
entre las cuales se destaca la erradicación de una zona de la capital del conocido ‘Paseo
Bolívar’. Esta zona, que se extendía por los cerros orientales de Bogotá entre el Puente
Holguín y la calle 12, es decir, entre el Parque Nacional y el barrio Egipto, estaba
conformado por ‘chozas’ o ‘cuevas’ en condiciones lamentables. Así, a solo dos días de
declararse erradicada la epidemia, la Junta Central de Higiene, expide el Acuerdo 43 “sobre
el saneamiento de las habitaciones del Paseo Bolívar de Bogotá”, debido a que eran una
amenaza para la salubridad de Bogotá por las pésimas condiciones higiénicas de estas
viviendas. En este se acordó que los propietarios de aquellas habitaciones deberían
proceder a “practicar en ellas las reformas necesarias para que queden en buenas
condiciones higiénicas”35 otorgando para ellos un plazo de 90 días.
Posteriormente, la Ley 46 de 1918, “por la cual se dicta una medida de salubridad pública y
se provee la existencia de habitaciones higiénicas para la clase proletaria”, es una muestra
de la importancia que iba adquiriendo la habitación obrera dentro de una estrategia de
higienización en el país. En el mismo sentido, el Acuerdo 40 de 1918 expedido por la Junta
Central de Higiene, deja ver a través de sus 11 capítulos una preocupación en torno al
proceso de urbanización de la ciudad, especialmente en el aspecto higiénico de
edificaciones. Sin embargo, no se trataba de la expedición de un conjunto de medidas
35 Acuerdo 43 del 20 de noviembre de 1918.
30
generales. Las acciones estuvieron dirigidas al saneamiento de pequeños ‘focos
infecciosos’.
De esta manera, se evidencia como la élite veía un pueblo enfermo, ignorante,
‘inferiorizado’ por los vicios, con costumbres primitivas y una moral bárbara. Así, a la luz
de los avances médicos, biológicos e higiénicos de la época, fue cobrando fuerza la idea de
que el pueblo colombiano estaba frente a una degeneración racial, una decadencia moral,
fisiológica e intelectual.
A diferencia, de ciertos países europeos o de los Estados Unidos en donde el movimiento
eugenésico tomó duras medidas como las leyes de esterilización de los años treinta, en
América Latina se siguieron las ideas del biólogo francés Jean Baptiste Pierre Antoine de
Monet conocido como Lamark, el cual abrió la posibilidad a la aplicación de la educación y
la higiene para la modificación y mejoramiento de la raza. En efecto, los planteamientos de
Gregorio Mendel no fueron atractivos para los biólogos latinoamericanos debido a que sus
ideas implicaban un determinismo que no daban cabida a la voluntad o a la acción
individual para el mejoramiento de la sociedad. En cambio bajo el lamarkismo, el
mejoramiento adquirido en la vida de un individuo podía ser trasferido genéticamente; el
progreso si podía ocurrir36. De esta manera, los médicos colombianos vieron en la
educación y la higiene la salida a los problemas de la degeneración racial nacional.
36 Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 92-94.
31
“La educación, suma de gestiones sucesivas, es tan poderosa y cambia tan radicalmente la personalidad primitiva, oponiéndose y anulando a esa otra fuerza invencible en apariencia, la herencia; la transforma tanto hasta hacer de seres inútiles, otros seres buenos y dignos”37
Fue así como la readecuación del espacio urbano se constituyó como un dispositivo
higiénico a comienzos del siglo XX. Hubo una preocupación por el ‘saneamiento’ de los
barrios más pobres y se comenzó la construcción de los barrios obreros. Este a su vez, era
la esperanza para las aspiraciones de la modernidad, del progreso. Fueron entonces
diseñados por médicos, ingenieros sanitarios y urbanistas como máquinas higiénicas, de
esta manera “el obrero encontraría en la nueva habitación higiénica del barrio obrero, el
verdadero hogar que lo alejaría al fin de la taberna, del vicio, del alcohol, todo ello,
propiciado por el nuevo papel que le fue encomendado a la mujer de los sectores populares:
convertirse en madre o esposa, y transformar su vivienda miserable y antihigiénica en un
hogar”38. (Imagen 7).
“Constrúyansele al obrero casas limpias y alegres, donde circule el aire puro, donde goce de alguna holgura, donde tenga agua abundante y espacios para recrearse, y de seguro que cada vez frecuentará menos las tabernas, porque allí se sentirá bien, viendo a su esposa robusta, sus hijos respirando salud, y su propio organismo fuerte y vigoroso. En un tal medio los afectos de familia se intensificarán, porque su casa en vez de repelente, le atraerá; los instintos y los sentimientos se modificarán, haciéndose dulces y bondadosos, y la fe y el entusiasmo en el trabajo renacerán, haciendo dar a aquel ser, condenado antes a la degradación y a la miseria, un máximun de rendimiento inapreciable para la colectividad”39
37 Muñoz, Laurentino. La tragedia biológica del pueblo colombiano. En: Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 125. 38 Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 126. 39 Tavera, Camilo. Habitaciones obreras en Bogotá. En: Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 127.
32
Mientras en la ciudad se valoraba lo moderno, la construcción de plazas, de parques, de
grandes avenidas, la habitación obrera higiénica buscaba además de sanear el ambiente,
intensificar los afectos de la familia; debía construirla. Esta debía disputarle tiempo a la
taberna, debía ser acogedora lo cual se planteaba como una obligación femenina. Sin
embargo, detrás del discurso de la habitación higiénica existía igualmente una racionalidad
económica, pues de no realizarse, el Estado deberá posteriormente financiar altas sumas en
hospitales, asilos, hospicios y cárceles, así como una utilidad social, pues se creía que la
creación de un ambiente dulce y calmado modificaría los pensamientos de odio que
causaban la disparidad entre clases y castas40.
[7] Imagen de la campana antialcohólica41.
Durante las primeras tres décadas del siglo XX, Bogotá sufrió un acelerado proceso de
urbanización. Si a inicios del siglo contaba con 121,000 habitantes aproximadamente, para 40 Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 128 y 129. 41 Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003.
33
la década de los treintas la población sobrepasaba los 330,000. En este periodo de
expansión fueron construidos gran cantidad de barrios obreros, y si bien no todos pueden
ingresar en esta categoría, existen estudios que confirman que el 61.4% del área construida
entre 1910 y 1930 corresponde a los llamados barrios obreros 42. Por ejemplo, fueron
construidos barrios como el Primero de Mayo, Veinte de Julio, Luna Park, El Restrepo,
Olaya Herrera, Ricaurte, Puente Aranda, La Perseverancia, Uribe Uribe, etc. Ahora bien,
dentro de los barrios obreros levantados no todos fueron construidos bajo los parámetros
modernos de la higiene y de la ingeniería sanitaria. Sin embargo, esto permite apreciar la
puesta en marcha de la estrategia medico política de higienización de la ciudad.
La modernización trajo formas nuevas de pensar y habitar el espacio urbano. Desde inicios
del siglo XX, Bogotá experimento un creciente proceso de urbanización. Aun así, este no
puede ser entendido como la simple construcción de edificios o la ampliación de la
infraestructura urbana, no, dentro de este periodo, la urbanización fue una acción por medio
de la cual “se pretendió controlar una masa poblacional determinada en función de la
adquisición de unos hábitos y principios de convivencia que, de manera general, podríamos
llamar urbanidad. Urbano es la calidad del sujeto que vive en la urbe. Urbanizar, en este
sentido, fue crear hábitos de urbanidad”43. Parte de la formación de estos nuevos hábitos
estaba relacionado con la forma de habitar el espacio urbano. Las capas bajas de la
población vivían en permanente promiscuidad y desaseo, y se buscó como transformarlas
en una ‘verdadera familia’ a imagen y semejanza de las familias de la élite social. Así, la
42 Zambrano, Fabio y Vargas, Julián. Bogotá 450 años: retos y realidades. En: Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 135. 43 Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 149
34
habitación higiénica fue el mecanismo a través del cual se buscó imponer el estilo de vida
burgués: intimidad, aseo, diversidad de espacios con funciones diferencias (dormitorio de
los padres, de los niños, de las niñas, baños, sala, comedor, patio), etc. El plan médico-
político de principios del siglo XX se articulaba a través de tres mecanismos: urbanización,
moralización e higienización. La construcción de los barrios obreros es la obra culminada
de estos.
La legislación urbanística actuó en este periodo como un mecanismo de control social. En
efecto, se preocupó por la higienización y el saneamiento de los barrios y zonas más pobres
de la capital, pero de la misma forma buscó crear espacios en los cuales se pudiera
transformar la moralidad primitiva de las capas bajas. Esta legislación sirvió a una élite
para difundir en la clase obrera los nuevos ideales modernos, cómo estos debían
comportarse y cómo debían vivir, para que así el anhelado progreso nacional fuese una
realidad. Por lo tanto, si bien la infraestructura urbana comenzaba a mostrar cambios
acordes con esos ideales modernos como se evidencia en la construcción de plazas,
parques y avenidas, los esfuerzos dentro del urbanismo fueron centrados en la construcción
de máquinas higiénicas. Para estas transformaciones urbanas el derecho se valió también
del discurso médico higienista que en la época fue tan popular. Así, por medio del
higienismo fue posible la consolidación del orden social burgués en medio de las
contradicciones del sistema capitalista. Uno de sus mayores logros es la legitimación de la
intervención de los poderes públicos por razones de salubridad en aquellos ámbitos que
hasta ese entonces se entendían pertenecientes al mas estricto y sacrosanto dominio privado
como lo era la vivienda.
35
2. La planeación urbana: un nuevo reto para la legislación urbanística (1930 – 1945) La década del treinta ha sido catalogada como una época productiva porque en ésta se
realizó un esfuerzo ordenado y sistemático para pensar en el desarrollo urbano de la ciudad.
Así, es en este periodo en donde se empieza a enfrentar el problema de planeación
urbanística de Bogotá, tal como se evidencia en la nota del Alcalde de Bogotá de la época,
Enrique Vargas, al Consejo de Bogotá en 1931:
“La forma absurda y desordenada como se ha desarrollado la ciudad en los últimos anos, sin sujeción a plan de conjunto alguno y sin tener en cuenta normas científicas y previsoras, fue motivo de preocupación del actual ejecutivo municipal cuando entró a servir los destinos de la Capital. Se carece de disposiciones que regulen eficazmente esta materia, pues como es sabido las nuevas urbanizaciones, con contadas excepciones, se traducen en una simple división geométrica de calles, ampliando inconvenientemente el radio de la ciudad, lo cual implica un grave perjuicio, pues exige prestación de servicios que se hacen muy costosos y que será imposible que en un tiempo razonable el Municipio pueda prestar de manera eficaz. Para tratar de corregir las principales irregularidades que se observaban, se elaboró, después de detenido estudio, el Decreto 223, que puso algunas cortapisas y fijó normas para las edificaciones que deben ajustarse a la técnica usada en otras partes del mundo”44 De esta manera, se inicia en Bogotá un constante intento por planear la ciudad en conjunto
y no por fracciones. Se inicia un encuentro con la ‘ciencia’ del urbanismo. Como evidencia
de esta afirmación se producen el la capital hechos importantes. Se registró un contrato con
Harland Bartholomew, un urbanista norteamericano; se desarrolla el Plan de Fomento
Municipal; se crea el Departamento de Urbanismo en 1933, se contrata a Karl Brunner
como su director; y finalmente, en 1938, se celebra el IV Centenario de la ciudad y se
44 Del Castillo, Juan Carlos. Op. cit., 2003, pág. 93.
36
realiza el Plan de mejoras y obras públicas para Bogotá el cual es adoptado mediante el
Acuerdo 12 de 1935.
Es así como el urbanismo como función publica y como disciplina moderna hace su entrada
en la ciudad. En efecto, la entrada del gobierno liberal en la década de los treintas generó el
verdadero despegue del proceso de modernización del país, y con este, la necesidad de lo
que se denominaba como el ‘urbanismo moderno’. Así, por medio del Acuerdo 28 de 1933,
se creó el Departamento de Urbanismo, pues se evidenció en la época que el planeamiento
de la ciudad ‘moderna’ requería de herramientas más complejas que las que podía
proporcionar el Alcalde, el Ingeniero Municipal o el secretario de obras públicas. Como se
sabe, como director de este nuevo departamento fue nombrado Karl Brunner, el cual, por
medio de su Plan Vial para el centro de la ciudad y los proyectos de urbanizaciones que
suturaron la estructura urbana existente, constituye el primer plan de ordenamiento
sistemático de la ciudad (Imagen 8).
[8] Karl Brunner, Bogotá, 193545.
45 Hofer, Andreas. Op., cit., 2003.
37
Las obras que se realizaron con ocasión del IV Centenario de la ciudad de Bogotá,
permitieron que la discusión sobre el futuro urbanístico de la ciudad se ampliara. Fue así
como se realizaron equipamientos urbanos, obras de renovación urbana y obras de servicios
públicos. La década del treinta registra cambios importantes en el desarrollo de la ciudad,
tanto en el terreno de las ideas como en las de las intervenciones y las actuaciones del
Estado. En efecto, es en este periodo en donde se busca superar el rezago de la
administración en cuanto a planeamiento urbanístico, técnicas y herramientas necesarias
para organizar el crecimiento y ensanche de las ciudades.
Esta intención se tradujo principalmente en la obra del urbanista Karl Brunner. Brunner, al
mando del Departamento de Urbanismo, se enfrentó primordialmente a dos grandes
cuestiones: por un lado, a la elaboración de un ‘Plan Vial’, y por el otro, al trazado y
regulación de nuevas urbanizaciones en la ciudad. En cuanto al primero, Brunner, se
encargó de ampliar las vías más tradicionales en el centro de la ciudad, desarrollando un
nuevo tipo de avenida, con amplios espacios arborizados, con separador y calzada en
ambos sentidos, diferentes a aquellas de la ciudad colonial.
Sin embargo, es en cuento al nuevo diseño de los barrios, que Brunner ejerció una notable
influencia. En efecto, la importancia de su labor radica en que “empieza a proyectar piezas
o fragmentos de la ciudad en un proceso de ‘sutura’ con partes de la ciudad tradicional o
con los fragmentos desarrollados espontáneamente en las tres primeras décadas”46.
46 Del Castillo, Juan Carlos. Op. cit., 2003, pág. 101.
38
Igualmente, Brunner eleva la calidad urbanística del barrio proponiendo modificaciones en
las vías, las manzanas y los espacios públicos que tradicionalmente se realizaban.
Lo interesante de la contribución de Karl Brunner al diseño de las nuevas urbanizaciones
radicó en que éstos son expresión de una cultura urbana, ‘que concibe los espacios de la
ciudad desde la perspectiva del urbanismo y la arquitectura, entendidas como disciplinas y
construcciones culturales sobre el espacio, no desde el parcelador de tierras o del agente
inmobiliario, visión que fue predominante en los primeros barrios y que ‘renació’ con
renovado ímpetu a partir de la década del sesenta”47. Fue así, como el Departamento de
Urbanismo se unió al nuevo Instituto de Acción Social para lograr este cometido de cultura
urbana. En efecto, el Instituto de Acción Social (IAS) se creó mediante el Acuerdo 61 de
1932, cuyos objetivos consistían en “el problema de habitación, el abaratamiento, por la
cooperación, de los medios de subsistencia, el confort, el seguro social, la instrucción
popular, la educación física, la recreación…”. Así, el propósito era convertir el barrio
obrero en pequeñas ciudades educativas, centros de vivienda, higiene, recreación y cultura.
A lo largo de este periodo no se deja de lado la noción de derecho urbano como control
social. En efecto, el discurso higienista continua, como se evidencia en las grandes obras de
vivienda higiénica que se llevaron a cabo en este periodo, sin embargo, la característica
particular radica en que comienza a surgir una visión amplia del planeamiento de la ciudad.
Aquí, la incipiente legislación urbanística tuvo como objetivo regular la planificación de
47 Del Castillo, Juan Carlos. Op. cit., 2003, pág. 101.
39
ésta. Se deja de lado una mirada sectorizada de Bogotá, y se fomenta la intención de
observar la ciudad en conjunto, de manera generosa y completa.
Es en esta etapa donde se reconoce la necesidad de planear a Bogotá con herramientas más
complejas al mero sentido común de los funcionarios municipales. Es por esta razón que se
crea una dependencia municipal específica para el planeamiento de la ciudad: el
Departamento de Urbanismo. De igual forma, y con este cambio conceptual, se comenzó
por primera vez en el país a utilizar el concepto ‘legislación urbanística’. Esta era
simplemente una herramienta para la naciente planificación urbana a gran escala.
En efecto, el Acuerdo 12 de 1935, en el cual se adopta el plan de mejoras y obras públicas
en la celebración del IV centenario de la fundación de Bogotá, se evidencia cómo se
comienzan a generar mecanismos para la gestión del suelo. En el artículo cuarto de dicho
Acuerdo, se consagran los procedimientos para adquirir los inmuebles apropiados para la
construcción de terrenos del Paseo Bolívar. La norma dispone lo siguiente: “Las
urbanizaciones de los terrenos ubicados en el Paseo Bolívar que en la actualidad posee el
Municipio de Bogotá, y de los que adquiera en desarrollo del presente Acuerdo, se hará
oficialmente por el Municipio (…) Los habitantes del Paseo Bolívar que por virtud de este
Acuerdo hayan de ser retirados de sus viviendas, serán instalados en los nuevos barrios que
se edifiquen”. Igualmente se prevé la forma de financiación de estos nuevos barrios: “Las
habitaciones que se les suministren serán pagadas por medio de amortización gradual,
deducción hecha del valor de las mejoras respectivas”. De esta manera, en el Acuerdo se
observa cómo comienza a gestarse una mayor especialización en las normas urbanísticas y
40
una coordinación entre diferentes entidades para el desarrollo de la ciudad. En efecto, en la
norma se consagra que será el Banco Agrícola Hipotecario el encargado de desarrollar el
sistema de amortización gradual. Finalmente, el artículo quinto del Acuerdo es un reflejo de
la nueva intención de una planificación juiciosa de la ciudad: “Ninguna de las obras
contempladas en el presente Acuerdo podrán iniciarse sin que se hayan elaborado
previamente los estudios, planos, presupuestos detallados de tiempo y costo de las
mismas”. Así, en el plano de lo jurídico, se comienza a evidenciar un avance en cuanto a
regulación de fuentes de financiación de las obras, regulación de la propiedad privada y
mecanismos de expropiación.
3. El funcionalismo impregnó también la legislación urbana (1945 – 1957)
Los planes urbanos de arquitectos como Le Corbusier, Sert y Wiener buscaron crear una
ciudad moderna de acuerdo con los lineamientos establecidos por los CIAM (Congresos
Internacionales de Arquitectura Moderna) y en tal sentido proyectaron grandes rupturas con
las ciudades existentes. Sin embargo, el concepto de ‘ciudad moderna’ no era coincidente
entre ellos, tal como se reflejó en el desarrollo del Plan para Bogotá. En efecto, ante el
modelo de ciudad funcional de Le Corbusier basado en las cuatro funciones básicas de
habitar, trabajar, recrearse y circular, Wiener y Sert plantearon un modelo que cuestionaba
el universalismo de los planteamientos de Le Corbusier y enfatizaba la dimensión humana
y espiritual de la ciudad48. Es por tal razón, - la contradicción entre lo que debía implicar
modernidad - que el Plan para Bogotá puede ser considerado como manifestación de la
48 Cfr. Hernández, Carlos Eduardo. Las ideas modernas del Plan para Bogotá en 1950, el trabajo de Le Corbusier, Wiener y Sert. Bogotá: Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004.
41
crisis del urbanismo moderno, al contener este dos planteamientos diferentes de cómo
realizar la ciudad en un mismo suelo.
En la década de los cuarentas la economía colombiana estaba en un buen momento,
propiciado por un lado por el sistema de sustitución de importaciones de 1930, el aumento
de la economía interna y externa además del crecimiento de las líneas de comunicación que
fortalecían una industria nacional. Ante este favorable panorama económico, las élites
locales fomentaron la inmersión del país en un verdadero proceso modernizador para así
insertarse en las estructuras económicas mundiales. Sin embargo, mientras que el aumento
de la productividad era una constante, los salarios de los trabajadores permanecían
congelados generándose un proceso de radicalización y protesta social en varios sectores
del país que se ve acentuado el 9 de abril de 1948 cuando es asesinado el liberal Jorge
Eliécer Gaitán, lo que genera la destrucción de vastos sectores de la capital del país. Ante
este panorama, se torna imperativa la reconstrucción de la capital y es situación propicia
para una intervención moderna.
Fue así como en 1948, por medio del Acuerdo 88, se establece la Oficina del Plan
Regulador para Bogotá, la cual un año mas tarde sería la encargada de oficializar el
contrato con Le Corbusier para la realización del Plan para Bogotá. Dicho plan estaba
compuesto de dos partes. Por un lado, del Plan Director o Plan Piloto, que sería realizado
por Le Corbusier y en el que se definiría el modelo de ciudad. Por otro, el Plan Regulador,
que sería realizado por los arquitectos Wiener y Sert y con Le Corbusier como consultor,
42
debía generar las herramientas para desarrollar el Plan Piloto, pero en realidad creó otro
modelo de ciudad.
En efecto, el Plan Piloto de Le Corbusier es una apología de la ciudad funcional,
consagrada a la máquina y a la técnica, donde se buscaba “situar al hombre como una pieza
mas del engranaje de funciones vitales, incorporado a la concepción y evolución de la
ciudad máquina, a la fe de las nuevas tecnologías y a la movilidad como uno de sus
fundamentos, dentro de un esquema de perfectas correlaciones entre las actividades y el
hombre (…)”49 (Imagen 9)
El Plan Regulador de Wiener y Sert evidencia un claro distanciamiento del funcionalismo
ortodoxo y un acercamiento a las ideas de Lewis Mumford quien cuestionó las ‘cuatro
funciones’ de la arquitectura funcionalista. Para Mumford una universalidad de las
soluciones para las ciudades tal como lo proponía Le Corbusier, va en contra del desarrollo
histórico de una ciudad, en contra de sus particularidades. Es así como Sert y Wiener
realizan en su Plan Regulador una mirada profunda sobre el Centro Cívico, y deciden
asumirlo como el corazón de la ciudad realizando ajustes al Plan Piloto elaborado por Le
Corbusier y pretendiendo rescatar los ‘valores’ preexistentes en la ciudad y las diversas
marcas dejadas en ella por la historia50. El Plan de Bogotá se ve de esta manera fuertemente
modificado. (Imagen 10).
49 Hernández, Carlos Eduardo. Op. cit., 2004, pág. 18. 50 Cfr. Hernández, Carlos Eduardo. Op. cit., 2004, pág. 131.
43
[9] Imagen del centro cívico del Plan Piloto de Bogotá. Realizado por Le Corbusier.
[10] Imagen del centro cívico del Plan Regulador de Bogotá realizado por Wiener y Sert.
En el momento en que la totalidad del Plan es entregado a la ciudad, éste es identificado
con la primera etapa corbusiana, y recibe fuertes críticas de la sociedad. Sus detractores lo
consideraron fuera de contexto y ajeno a la realidad local. De esta manera, el Plan para
Bogotá no cumplía con las expectativas que la élite exigía, además, este se entregó cuando
los problemas de la ciudad habían desbordado las soluciones propuestas en el mismo. Por
otro lado, el Plan para Bogotá contenía herramientas relacionadas con la ocupación del
44
suelo y las densidades que ponían de manifiesto intereses de sectores inmobiliarios en la
ciudad en contra de la realización o ejecución del Plan para Bogotá. En efecto, fue así como
esta confrontación de intereses reforzó aún más la intención de desvirtuar el plan y
archivarlo51.
Sin embargo, el funcionalismo en esta década deja su huella a través del Acuerdo 21 de
1944 por medio del cual Bogotá queda dividida en seis zonas básicas: cívico-comercial
para el centro, residencial céntrica para los sectores vecinos, industrial para Puente Aranda,
barrios obreros para las actuales localidades de Rafael Uribe Uribe y Antonio Nariño,
estrictamente residencial para Suba y Usaquén, así como una zona de reserva para los
cerros orientales y los humedales de occidente. En efecto, el zoneamiento es el marco
general que sirve de guía para hacer un óptimo uso de la tierra y es a su vez una de las
bases del urbanismo moderno, “ya que no hay manera de poner coto al desorden de
nuestras ciudades, si no se clasifica el territorio urbano según su uso y función”52. En la
Carta de Atenas -el libro guía de la arquitectura moderna- Le Corbusieur afirmaba en
efecto que: “La zonificación es la operación que se realiza sobre un plano urbano con el fin
de asignar a cada función y a cada individuo su lugar adecuado”.
De esta manera se evidencia como la legislación urbanística de la época estaba igualmente
influenciada por el movimiento funcionalista que predominaba en la arquitectura moderna.
Efectivamente, el desarrollo del Acuerdo 21 de 1944, entrevé un zoneamiento acorde con
las actividades planteadas como las cuatro funciones básicas en toda la ciudad: habitación,
51 Hernández, Carlos Eduardo. Op. cit., 2004, pág. 161. 52 Revista Anales de Ingeniería, julio de 1953. En: Hernández, Carlos Eduardo. Op. cit., 2004, pág. 117.
45
servicios sociales, trabajo y circulación. Tal vez es por esta razón que en la elaboración
del plano se zoneamiento general del Plan para Bogotá, fueron conservados – en términos
generales – los lineamientos existentes en el sistema jurídico urbanístico de la capital.
Veamos:
“Al establecer el plano de ‘Zoneamiento general para Bogotá’, el Plan Regulador conserva la clasificación del Plan Piloto en casi su totalidad. El Plan Piloto a su vez tomó cuidadosamente lo existente. La decisión mas importante es la eliminación de zonas mixtas de industria y habitación, inadmisibles a nuestro juicio”53
Así pues, a primera vista la producción de normas urbanas de relevancia fueron pocas en
este periodo. He querido resaltar aquí, la expedición de la norma de zonificación de la
capital por su importancia tanto en el uso del suelo, como por ser una muestra de la
influencia del pensamiento funcionalista de la época. La necesidad de pensar en la ciudad
como una máquina, con diferentes partes y funciones que se articulan para constituir un
todo, fue también una idea que traspasó al ámbito jurídico. En efecto, el funcionalismo
buscaba organizar el espacio de acuerdo con las funciones para las que se creaba. Así, la
ciudad debía quedar organizada por zonas de acuerdo con las necesidades sociales que dan
lugar a zonas claramente diferenciadas. La legislación urbanística de la época sirvió en todo
caso a este propósito.
Sin embargo, es importante señalar que si bien la legislación urbanística bogotana se vio
influenciada por el movimiento arquitectónico moderno, no adoptó la totalidad de sus
53 Revista Anales de Ingeniería, julio de 1953. En: Hernández, Carlos Eduardo. Op. cit., 2004, pág. 122.
46
planteamientos. El numeral 85 de la Carta de Atenas sugiere que cada ciudad debe
establecer su programa y promulgar sus leyes que permitan su realización. Veamos:
“(…) La ley fijará ‘el estatuto del suelo’ dotando a cada una de las funciones claves de los medios que les permitan expresarse mejor, instalarse en los terrenos mas favorables y a las distancias mas útiles. También debe prever la protección y el cuidado de las superficies que serán ocupadas algún día. Este estatuto tendrá derecho a autorizar -o prohibir-, favorecerá todas las iniciativas justamente mesuradas; pero velará para que se integren en el plan general y se hallen siempre subordinadas a los intereses colectivos que componen el bien público”54 En efecto, no se adoptó en la ciudad ningún ‘estatuto del suelo’: la producción legislativa
en torno a temas urbanísticos fue bastante incipiente. La razón de esto reside en que las
disposiciones jurídicas sobre la propiedad afectan directamente intereses del sector privado,
el cual se opuso en el caso bogotano a la ejecución del Plan Director. Pero esto ya lo había
previsto Le Corbusieur en La Carta de Atenas. Para éste, la razón del desorden de la ciudad
reside en “el predominio de la iniciativa privada, inspirada por intereses personales y el
hambre de ganancia”55. Sin embargo, Le Corbusieur confiaba en las acciones legislativas en
cuanto a regulación del uso del suelo. En el numeral 73 de la Carta de Atenas, planteó lo
siguiente: “(…) y el inmenso desorden material y moral de la ciudad moderna acaso tenga
como consecuencia la de hacer surgir por fin el estatuto de la ciudad, el cual, apoyado en
una fuente de responsabilidad administrativa, e instaurará las reglas indispensables para la
salud y la dignidad humana”56. La expedición de dicho estatuto no se haría efectiva sino
varias década después.
54 Le Corbusieur. Principios del Urbanismo: La Carta de Atenas. Barcelona: Editorial Ariel, 1973. 55 Le Corbusieur. Op. Cit., 1973. 56 Le Corbusieur. Op. Cit., 1973.
47
4. El sector privado y la actividad urbanística (1957-1989)
El siete de agosto de 1958 se posesionó el liberal Alberto Lleras Camargo como nuevo
presidente de los colombianos. En efecto, luego de un régimen sectario y represivo liderado
por Laureano Gómez, de la dictadura del General Rojas Pinilla y de una junta militar de
quince meses, fue convenido el Frente Nacional como mecanismo para alternarse el poder
entre el partido liberal y conservador. Fue así como volvió a la normalidad el ejercicio de la
política representativa, designándose congresistas, asambleas departamentales y los
concejos municipales. En Bogotá, fue elegido un grupo de dieciséis concejales,
representando por igual a todos los partidos oficiales.
El grupo incluía a importantes figuras de la política nacional del momento cono Gilberto
Alzate Avendaño y Augusto Ramírez Moreno. Pero también incluía a jóvenes profesionales
como Ignacio Chiappe Lemus, Enrique Peñalosa Camargo, Pedro Gómez Valderrama,
Alfonso Rodríguez y Jorge Gaitán Cortes quienes estaban entusiasmados a trabajar con el
fin de recuperar el tiempo perdido en la autocracia de la década anterior.
Fue así como luego de tan solo dos meses de deliberaciones, fueron aprobados cuarenta y
cinco acuerdos que abarcaban desde el muy controversial Estatuto de Valorización hasta la
aprobación de la ejecución de una parte del Plan Vial. Este Plan había sido elaborado por la
Oficina de Planeación Distrital inspirado en el Plan Regulador entregado años antes por los
48
arquitectos Wiener y Sert y sería iniciado bajo la alcaldía de Fernando Mazuera57 no sin
provocar innumerables críticas por parte de la prensa y el público ya que se consideraba
que la obra se había iniciado de manera improvisada. Para financiar la obra fue expedido,
mediante el Acuerdo 41 de 1958, el Estatuto de Valorización que permitiría al Distrito
cobrar el impuesto de valorización a los predios ubicados dentro de una gran zona de
influencia que se vería beneficiada por las obrar propuestas por el Plan Vial. Sin embargo,
las protestas no se hicieron esperar. Tanto diversos medios de comunicación como
particulares se movilizaron en su momento para protestar por el cobro del nuevo impuesto.
Entre otros argumentos legales, se argüía por ejemplo que “para muchos contribuyentes el
impuesto de valorización es de tal magnitud que implica una verdadera confiscación en
violación de lo dispuesto en la Constitución Nacional”58. Luego de álgidos debates y hasta
de una demanda interpuesta ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el fallo
confirmó su aplicación.
El Presidente Lleras Camargo designó a Jorge Gaitán Cortés como Alcalde de la ciudad de
Bogotá en 1961 (Imagen 11). A pesar de ser considerado por muchos mas técnico que
político, su experiencia anterior en el Concejo y sus años de infancia en el barrio San
Cristóbal despertarían en él una fuerte sensibilidad social que sería trascendental en las
labores de su nuevo mandato. En efecto, su principal preocupación fueron siempre los
barrios marginales de la ciudad. Este, en una entrevista concedida al diario El Espectador
57 Fernando Mazuera Villegas fué cuatro veces alcalde de Bogotá entre 1947 y 1958, y fué promotor de un plan maestro de obras públicas de gran envergadura para la ciudad. Para conocer mas sobre su gestión ver: Mazuera Villegas, Fernando. Cuento mi vida: Editorial Antares, Bogotá, 1972. 58 Uribe Cualla Hernando. El impuesto de Valorización frent e a l a Constitución Nacional. En: Dávila, Julio. Planificación y política en Bogotá, la vida de Jorge Gaitán Cortés: Alcaldía Mayor de Bogotá, 2000, pág. 155.
49
afirmaría que “En ningún caso se emprenderán nuevas obras hasta tanto no solucionemos el
drama de los barrios de Bogotá que soportan una situación angustiosa”59.
[11] Jorge Gaitán Cortés, 1969.
Las ideas del sociólogo, historiador y crítico norteamericano Lewis Mumford influyeron
ampliamente en Gaitán por cuanto éste presentaba respuestas al creciente desafío del
aumento poblacional. Mumford creía en la importancia de actuar no sobre la ciudad
aisladamente sino concebida en su contexto regional natural. A su vez consideraba que “en
la misma medida en que la iglesia era el núcleo social de la ciudad medieval, el palacio el
de la ciudad barroca y el mercado en sus diversas formas el núcleo de la metrópolis surgida
a fines del siglo XIX, en la nueva ‘era de la bio técnica’ (…) la vivienda y la escuela
deberían constituirse en el núcleo esencial de la nueva comunidad”60. Estas ideas serían
esenciales para el posterior trabajo de Gaitán durante su mandato, puesto que buscaría
59 Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág. 171. 60 Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág. 131.
50
incansablemente dotar de una escuela a cada barrio de la ciudad, y promover el uso de ésta
como centro de la acción comunal.
Para hacerle frente a la desbordante realidad bogotana Gaitán Cortés recurrió a un
instrumento específico: la planeación. Aun cuando no se realizó un plan de desarrollo bajo
su administración, fue publicado un libro titulado “La planificación de Bogotá” en el que
quedaron plasmadas diversas propuestas, ideas, análisis, estimativos y proyecciones sobre
la ciudad. Este es probablemente la gestación de los principios de la ‘planificación integral’
en la cual “se conjugan y armonizan las labores de los técnicos y administradores, con la
activa participación del Consejo de Bogotá, dentro de un desenvolvimiento sólidamente
afianzado en la esencia misma del sistema democrático”61.
Aún así, si bien bajo los principios de la planificación integral la labor normativa del
Concejo estaba prevista como de alta importancia, en el documento ‘La planificación en
Bogotá’, no hay un verdadero aporte novedoso sobre nuevos mecanismos de regulación del
suelo. El documento plantea que ‘toda oficina de planificación urbana debe contar con una
serie de instrumentos para orientar el crecimiento urbano dentro de los criterios generales
que permitan alcanzar una forma urbana y un perfil urbano”62, sin embargo en el libro
simplemente hay una lista de diferentes acuerdos municipales, leyes y decretos ya
existentes. En definitiva, no hay aportes jurídicos en cuanto a nuevos mecanismos de
gestión del suelo.
61 La planificación en Bogotá. En: Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág. 182. 62 DAPD. La Planificación en Bogotá. Bogotá: Departamento Administrativo de Planificación Distrital, 1964.
51
A diferencia de los planes anteriores -como el plan desarrollado por Brunner o el Plan para
Bogotá de Le Corbusier, Wiener y Sert-, las metas de la planeación integral no estaban
amarradas a una idea fija del futuro de la ciudad expresado en un plano coloreado. Según
este nuevo enfoque, es necesario también influir variables socio – económicas para las
cuales también es posible fijar metas. Por consiguiente la planificación integral se entiende
como un proceso integrado y continuo de análisis, síntesis y programación para así elevar
los niveles de vida en una región. Este se va configurando todos los días, es flexible, pero a
su vez lo suficientemente concreto como para constituir un plan de acción63.
Dicha planeación integral sería empleada ante el desbordante problema de los “barrios
piratas” de la década del sesenta y setenta. Debido a la violencia rural colombiana desde
finales de la década del cincuenta, miles de individuos migraron hacia la capital bogotana
lo cual generó un incremento poblacional excesivo frente a los equipamientos urbanos y de
servicios que la ciudad podía ofrecer. Fue así como comenzaron a surgir gran cantidad de
barrios nuevos que no cumplían las normas oficiales de urbanismo y dotación de servicios
básicos, por lo que les era negada la aprobación oficial por parte del Distrito. En efecto, los
terrenos se vendían y construían sin permiso oficial porque las exigencias distritales eran
excesivas frente a las magras capacidades financieras de sus moradores64.
Frente a este grave problema, el equipo de planificación realizó una interesante
intervención. Por medio de la sectorización de la ciudad que la dividió en ocho ‘circuitos
63 Cfr. Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág.183. 64 Cfr. Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág. 180.
52
urbanos’ y ocho ‘términos rurales’, fue posible que a su vez, dichos circuitos urbanos
fueran subdivididos en sectores definidos como “la célula básica de la futura administración
distrital. Su población, su extensión geográfica, sus posibles desarrollos urbanos y los
barrios que lo integran le permiten figurar como una pequeña ciudad dentro de la gran
ciudad”65. Esta fue la base para la posterior división de la ciudad tanto en Alcaldías
Menores como en barrios. El barrio, a su vez, sería la base del programa de la acción
comunal que se inspiraba en el reconocimiento de la incapacidad del Estado de suministrar
servicios públicos a todos los habitantes de la ciudad. Para ello, de acuerdo con el
preámbulo del Acuerdo 4 de 1959, había que “recurrir a la iniciativa, la pericia y la
ingeniosidad de los vecinos”, de forma que “para organizar la cooperación de los
ciudadanos al mejoramiento y desarrollo de sus propias comunidades es necesario
establecer Juntas de Acción Comunal, en los diferentes barrios de la ciudad, fijándoles
funciones y dándoles cierta intervención en el manejo de determinados servicios”66
Siguiendo los planteamientos de Mumford ya expuestos, el Acuerdo asignaba a las escuelas
un lugar destacado: “las Escuelas Públicas Distritales, además de atender a sus actividades
propias, serán en lo sucesivo las casas o centros de las comunidades locales o barrios en
que presten servicio, a fin de que las gentes las usen para su ayuda mutua y su propio
desarrollo”67. Cada barrio elegiría por un periodo de dos años, una Junta de Acción
Comunal, que debería reunirse una vez al mes, y estaba integrada por un comité Directivo
65 Gaitán Cortes, Jorge. Democracia y acción comunal. En: Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág. 185. 66 Gaitán Cortes, Jorge. Democracia y acción comunal. En: Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág. 185. 67 Gaitán Cortes, Jorge. Democracia y acción comunal. En: Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág. 186.
53
(que incluía al Cura Párroco, el Inspector de Policía, un asistente social dependiente del
DAPD, y el maestro de escuela) y por diversos comités de trabajo.
Fue así como el programa de acción comunal logró tras su creación dotar de ciertos
servicios públicos a gran cantidad de asentamientos marginales en la capital. Sin embargo,
esta fue también duramente criticada por haberse politizado al servicio del clientelismo
partidista. Igualmente, esta ha sido interpretada como un mecanismo de control social por
parte de las esferas del poder para evitar un levantamiento de las masas. Fue por esta razón
que en la década del sesenta, aquellos barrios en donde predominaba una afiliación política
de izquierda se negaron a conformar Juntas de Acción Comunal y recibieron el apoyo de la
Central Nacional Provivienda.
En la ciudad de Bogotá, en la década de los sesentas y setentas, se evidenció como el
problema de la vivienda, -que como se ha querido resaltar a través del texto, ha sido
probablemente un asunto urbano de la mayor relevancia a lo largo de la primera mitad del
siglo XX- continuó siendo uno de los problemas principales de la capital del país como
consecuencia de la migración urbana. Para darle solución, las ideas de Gaitán Cortés en
torno a los principios de la planeación integral fueron decisivas. La legislación urbanística
fue imaginada como un mecanismo de aquella planeación integral a través del cual podían
traducirse a términos jurídicos los diferentes problemas y soluciones urbanos de la ciudad.
Sin embargo, la realidad fue otra. Los planes fueron concebidos más como documentos
técnicos que jurídicos y esto tendría consecuencias nefastas para la ciudad.
54
En efecto, al concebir planes más técnicos que jurídicos facilitó una reglamentación de la
actividad urbanística para ser ejercida prácticamente por el sector privado. Así pues, se
generó un debilitamiento de la actividad pública en el desarrollo urbano, en lugar de un
fortalecimiento como era de esperarse según los principios de la planeación integral. De
igual forma, este hecho generó una baja en la intervención sectorial coordinada, obrando
cada uno de los agentes bajo su propia lógica. Finalmente, fue a través de los mecanismos
del mercado, y no a través de acuerdos sociales, como la gestión del suelo fue regulada, y
por esta razón, continuaron innumerables vacíos jurídicos respecto al régimen de
propiedad.
5. La consolidación del derecho urbano (1989 - ¿?)
Luego de diversos proyectos de ley sobre reforma urbana que fracasaron en el Congreso de
la República en la década de los setenta y ochenta68, fue aprobada finalmente en 1989 la
Ley 9 o Ley de Reforma Urbana: un intento sólido y serio para comenzar a solucionar los
problemas heredados del pasado.
La normatividad urbanística existente previa a la expedición de la Ley 9 de 1989 se
caracterizaba por su alto grado de dispersión y estrechez de objetivos, ya que generalmente
respondían a asuntos específicos de las ciudades y no a un sistema de planeamiento para
68 Para más información sobre cómo los terrateni entes se opusieron por dos décadas a l a expedición de una Ley de Reforma Urbana, ver: Valencia, Jorge. Las Reformas Urbanas en Colombia. En: Maldonado, Maria Mercedes. Reforma Urbana y desarrollo territorial: Universidad de los Andes, 2003, pág. 99.
55
ordenar el aprovechamiento y los usos del suelo69. La aplicación de esa normatividad iba de
la mano de una administración inmediatista, sin visión de futuro, sujeta en muchas
ocasiones al vaivén de los intereses particulares y, por tanto, inequitativa desde el punto de
vida social, económico y jurídico.
La expedición de la Ley 9 de 1989, al estar fundamentada en diversos principios como el
derecho a la ciudad para todos los ciudadanos, la necesidad de superar las condiciones de
informalidad en las relaciones comunidad – ciudad, al igual que la urgencia de introducción
de factores de racionalidad en el diseño de los centros urbanos, se convirtió en una
herramienta de gestión local con una fuerte potencialidad para el desarrollo urbano.
Esta Ley – aunque no fue aplicada sistemáticamente – se convirtió entonces en el primer
paso para la consolidación de un verdadero derecho urbano en nuestro país. Ella se encargó
de concretar la función social de la propiedad para las tierras urbanas así como fijó las
competencias de agentes públicos y privados que intervienen en la modificación del
espacio.70
Los problemas de mayor relieve que dificultaron la aplicación de la Ley 9 se presentaron en
el ejercicio de la gestión urbana, al imposibilitarse la aplicación de algunos mecanismos
contenidos en la norma. “Basta con señalar que el marco jurídico invocado por la ley no
articuló los principios constitucionales vigentes al ejercicio de una función pública, razón
69 Cfr. Giraldo Isaza, Fabio. La Ley de Desarrollo Territorial. En: Maldonado, Maria Mercedes. Reforma Urbana y desarrollo territorial: Universidad de los Andes, 2003, pág. 142. 70 Cfr. Pinilla, Juan Felipe. Evolución legal y jurisprudencial del derecho urbanístico colombiano. En: : Maldonado, Maria Mercedes. Op., cit., 2003, pág. 240.
56
por la cual los planes entraron en el terreno de las cosas posibles, sujetos a directrices
discretas desde el punto de vista del manejo político de las administraciones locales”71. Sin
embargo, las autoridades locales jamás propiciaron la participación de la ciudadanía en la
elaboración de los planes, a fin de que se constituyeran verdaderos acuerdos urbanos.
De igual forma, la Ley de Reforma Urbana tampoco incluyó en sus contenidos aspectos
cruciales para el ordenamiento urbano. Tal situación generó que el precio del suelo
continuó creciendo, continuando la exclusión de una parte de la población de adquirir su
propia vivienda. Igualmente, el desorden de la ciudad continuaba con el sobrecosto en
términos de dotación de infraestructura urbana básica, así como el hacinamiento y la
precariedad de espacios colectivos y equipamientos públicos.
Tal vez por esta razón se hizo imperativa la expedición de la Ley de Desarrollo Territorial –
Ley 388 de 1997-, que permitió adecuar los mecanismos previstos en la Ley 9 de 1989 con
las disposiciones constitucionales especialmente los contenidos en los artículos 80, 82, 313
y 334., con las Leyes 152 de 1994 y 188 de 1995. Igualmente promulga por fortalecer a los
municipios como las células fundamentales del Estado, para que sea a partir de estos desde
donde se modifique y desarrollo el espacio urbano.
La ley 388 de 1997 permitió de alguna manera mejorar la capacidad de planificación y
gestión municipal, aumentó la gobernabilidad urbana y recuperó el poder del plan urbano
71 Giraldo Isaza, Fabio. La Ley de Desarrollo Territorial. En: Maldonado, Maria Mercedes. Op., cit., 2003, pág. 145.
57
para la reorientación de las inversiones72. Para hacerlo, debió integrar los componentes
sectoriales y físicos del plan en un contexto de concertación público – privada en función
del carácter político de la ciudad que debe concentrarse en un pacto social sobre su
proyecto colectivo.
De igual manera, la Ley 388 busca además generar acuerdos urbanos, entre los gobiernos
locales y la Nación para llevar a cabo programas de desarrollo de la ciudad. En efecto, parte
de la base de que las acciones municipales tienen mas efecto si se desarrollan con
mecanismo de concertación técnica y política, procurando la convergencia de intereses y la
suma de esfuerzos de las diversas instancias que se benefician de determinados proyectos o
iniciativas urbanas.
Así pues, es sólo hasta inicios de la década de los noventas cuando finalmente se expide la
Ley 9 de 1989, la cual marca el punto de partida del derecho urbanístico colombiano
entendido como una disciplina autónoma y diferente. Fue ante todo un esfuerzo por
compilar en una sola norma diversos mecanismos de intervención y configuración de la
propiedad. En efecto, la aprobación de dicha ley representa una gran conquista en el camino
de dotar de un marco operativo de referencia al creciente problema de gestión urbana73.
Adicionalmente, las propuestas urbanísticas de este periodo permiten evidenciar la
planeación como un medio político. Los planes dejaron de ser instrumentos en los cuales se
72 Cfr. Giraldo Isaza, Fabio. La Ley de Desarrollo Territorial. En: Maldonado, Maria Mercedes Op. cit., 2003, pág. 147. 73 Cfr. Pinilla, Juan Felipe. Evolución legal y jurisprudencial del derecho urbanístico colombiano. En: : Maldonado, Maria Mercedes. Op., cit., 2003, pág. 239.
58
consignaron las propuestas universalmente validas del Estado, para convertirse en espacios
para debatir los futuros locales con la sociedad de su conjunto. La legislación urbanística se
tornó en un medio a través del cual era viable ampliar la democracia participativa local,
permite en definitiva, consolidar la expresión democrática en torno a aspectos de la ciudad.
Por otro lado, la legislación urbanística de este periodo, asume el territorio como un aspecto
de gran preocupación para la planeación. La planeación territorial estuvo por varias décadas
opacada por el modelo de planeación integral del desarrollo con un determinismo sectorial
y especialmente economicista. Se estigmatizó por un periodo considerable la planeación
física. Las escasas y dispersas normas no contemplaban un sistema de planeamiento para
ordenar el aprovechamiento y los usos del territorio. Esto generó un estilo de
administración del territorio extremadamente empirista, casuístico, y, lo que es mas grave,
jurídica y socialmente inequitativo74.
Tanto la Ley 9 de 1989 como la Ley 388 de 1997 tratan de corregir este vacío. La primera,
definió contenidos de normas urbanísticas relacionadas con el uso del suelo que deberían
ser incorporadas en los planes de desarrollo. Introdujo conceptos novedosos como la
extinción de dominio, la enajenación voluntaria y la expropiación de inmuebles urbanos por
motivos de utilidad pública o interés social. “Sin embargo, esta ley generó confusiones por
la ambigüedad de su alcance y entendidos; ‘refundió’ las normas urbanísticas con el plan de
desarrollo generando una gran confusión entre el concepto del plan socioeconómico y de
74 Cfr. Rincón, Análida. La fijación política de nuevos sentidos de la planeación. En: Brand, Peter. Trayectorias urbanas en la modernización del Estado en Colombia: Universidad Nacional, 2001, pág. 110.
59
inversión pública con las normas e instrumentos urbanísticos.”75. La Ley 388 intenta
superar esta cuestión y limitación al desarrollar la dimensión física o territorial de la
planeación económica y social expresada en los planes de desarrollo exigidos por la Ley
152 de 1994. Con la Ley 388 se erige fundamentalmente el ordenamiento territorial
municipal, con énfasis en el desarrollo urbano.
75 Rincón, Análida. La fijación política de nuevos sentidos de la planeación. En: Brand, Peter. Op. cit., 2001, pág. 110.
60
Conclusión
El desarrollo de la legislación urbanística en Bogotá ha sido a lo largo del siglo XX, un
proceso lento y a la vez un producto de los acontecimientos históricos que ha
experimentado la ciudad. El derecho civil, quien debió ser el encargado de resolver los
conflictos sobre la propiedad, no supo responder acertadamente a las transformaciones
urbanas. Las migraciones poblacionales, el incremento industrial, el ensanchamiento de la
urbe, los problemas de higiene en las viviendas, el recibo de las nacientes ideas modernas,
entre otras, fueron los retos que debió afrontar la legislación civil en materia de propiedad.
Sin embargo, el derecho civil no estuvo en capacidad de superar su rezago, y se convirtió
en un derecho subsidiario frente al derecho policivo, los Acuerdos del Concejo Municipal y
frente al ‘derecho informal’ que establecieron los líderes de la acción comunal de la década
de los sesenta y setentas.
De esta manera, debido a que los nuevos conflictos urbanos no encontraban solución en el
inmutable derecho civil, fue desarrollada una legislación urbanística que buscó dirimir los
conflictos sobre la propiedad urbana. A principios de siglo, los esfuerzos normativos
estuvieron dirigidos a darle solución al problema de vivienda higiénica en la ciudad. Por tal
razón, la incipiente legislación urbanística producida en la época debe ser considerada
como un mecanismo de control social al regular la higienización y saneamiento de los
barrios más pobres, al igual que difundió ideales modernos entre las capas más bajas de la
población. Posteriormente, en la década de los treintas, se advierte una intención de estudiar
la ciudad en conjunto, como una sola entidad, por consiguiente, surge una incipiente
61
legislación urbanística que busca regular mecanismos de gestión del suelo, así como se
crean entidades encargadas de velar por el desarrollo urbano de Bogotá.
Desde mediados de la época de los cuarenta, Bogotá recibió toda la influencia del
pensamiento moderno con la llegada de los arquitectos Wiener, Sert y Le Corbusier a la
ciudad. La influencia de éstos, marcada por el funcionalismo, traspasaría el ámbito
arquitectónico e influiría directamente en la producción de normas urbanísticas. En efecto,
el concebir la ciudad como una máquina, implicó organizar el espacio de ésta de acuerdo
con sus funciones. La expedición del Plano de Zonificación para Bogotá es evidencia
directa de éste fenómeno. Desde finales de los cincuentas hasta bien entrada la década de
los ochentas se produjo un fenómeno interesante. A pesar de la intención del alcalde de la
ciudad –Jorge Gaitán Cortés- de implementar el sistema de planificación integral en el
desarrollo de la ciudad, la adopción de éste como un mecanismo más técnico que jurídico,
generó que la planificación se regulara por mecanismos de mercado. Así pues, fue el sector
privado quien en éste periodo determinó en Bogotá el desarrollo de la ciudad. Como
respuesta a las graves consecuencias que esto generó, se expidió la Ley 9 de 1989, la cual
puede ser la norma que marca la iniciación de un derecho urbanístico en el país como una
disciplina autónoma y diferente, la cual consagra mecanismos de intervención y
configuración de la propiedad.
De esta manera, he intentado mostrar cómo el desarrollo legislativo-urbanístico de la
ciudad de Bogotá a lo largo del siglo XX estuvo determinado por acontecimientos
históricos definidos. Es evidente que las normas jurídicas en todos los ámbitos se gestan a
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partir de las necesidades concretas de una comunidad. Aún así, este aporte es todavía un
primer esbozo de dicho análisis y está en todo caso condicionado por mi visión personal de
determinados acontecimientos históricos. La forma de apropiarme de esta historia y de
darle prelación a unos sucesos sobre otros determinó la manera en que asumí esta
investigación. Aún así, la producción de textos en los cuales se aborda el estudio de la
propiedad y los mecanismos de gestión del suelo desde visiones interdisciplinarias es
todavía escasa. Este es un primer paso para que dicha labor se continúe.
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