Finanzas municipales y ajuste fiscal
Escuela Superior de Administración Pública
Finanzas municipales y ajuste fiscal*
CARLOS MORENO OSPINA
ESCULLA Si:!*LKK)i AüMIiNlSTILXClON i'LU.
N o . T O P O G R A F IC O C o OO l O ^ . O l o
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C .O .M P R A . .CANJE. .OTROS. X .
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Escuela Superior de Administración Pública -Institu to de Investigaciones-
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICASERIE DE DOCUMENTOS: PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PÚBLICO
DirectivasG u id o Echeverri Piedrahita Director Nacional ÁNGELA M a RIA MEJIA URIBESubdirectora Académica Ju d ith G a r a v ito Reina Subdirectora Administrativa y Financiera M a r Ia M a g d a le n a Forero
Decana Facultad de Ciencias Políticas y AdministrativasM y r ia m V elA squez Bustos
Decana del Instituto de Investigaciones
Coordinación de edición y publicaciónM aribel G a r zó n
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Impresión y acabadosIm pren ta N a c io n a l de C o l o m b ia
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ISSN1794-1571
La responsabilidad por las opiniones expresadas en este documento compete exclusivamente a su autor y no compromete de modo alguno el pensamiento oficial de la ESAP. salvo en aquellos casos en que expresamente así se indique.
CONTENIDO
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7
Presentación
Introducción
13 Capítulo IDescentralización y competencias territo riales en Colombia
2 0 Capítulo IIContenido de la Ley 617
31 Capítulo IIIIngresos municipales y pereza fiscal
4 2 Capítulo IVLos gastos de funcionamiento y sus posibilidades de reducción
5 3 Capítulo VComentarios críticos a la Ley 617
6 3 Capítulo VIEfectos y perspectivas globales de aplicación de la Ley 617 en pequeños municipios
7 3 Conclusiones
7 5 Notas
No. 1 O P O G K A riC O
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ADQI'IRIDOA;
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-CANJE.
iiSCUiiLAADMITÍiSTKAClON j UI
B!B U O T I-r.\
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N;-. ACCESO:. .C.B.
PRESENTACIÓN
La Serie de Documentos: Pensamiento Adminis-
tratioo Público fue concebida como un espacio en el cual las investigacio
nes y planteamientos desarrollados en tomo a la Administración Pública,
tendrán la posibilidad de salir a la luz permitiendo la difusión, aplica
ción y retroalimentación de dichos saberes al interior de los gobiernos
locales y nacionales, permitiendo también la interacción con la comu
nidad académica.
Con esta serie se pretende aportar a la discu
sión y enriquecer el desarrollo del conocimiento sobre lo público y su
incidencia en el quehacer administrativo, permitiendo la compren
sión de la realidad nacional y buscando contribuir al mejoramiento
de las instituciones.
lx)S resultados de cuatro investigaciones al inte
rior del pregrado son el inicio de esta serie de documentos, que nace
en los 45 años de la Escuela Superior de Administración Pública
-ESAP-.
INTRODUCCIÓN
E l presente libro contiene el informe final del
proyecto Finanzas m unicipales y ajuste fiscal, investigación realizada
para la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas de la Escuela
Superior de Administración Pública-ESAP-, durante el año de 2001.
La expedición de la Ley 617 del 6 de octubre de
2000:
Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994,el Decreto 1222 de 1986.se adiciona la Ley Oigánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de
1993.se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización. y se dictan normas para la racionalización del gasto público
nacional
Introduce modificaciones sustanciales a la legis
lación vigente en materia de las finanzas territoriales que indudable
mente afectarán la disponibilidad de recursos por parte de
departamentos y municipios y. por ende, el proceso de descentraliza
ción en su conjunto.
A las restricciones ya establecidas desde tiem
po atrás a la autonomía de los municipios por la Ley 60 sobre Compe
tencias y Recursos y por la Ley de Endeudamiento de las Entidades
Territoriales, se suman ahora otras nuevas referidas a los gastos de fun
cionamiento, a la composición, a los emolumentos de los concejales y
a otros aspectos de la gestión fiscal local que derivarán en nuevos ajus
tes, condicionamientos y cambios de rumbo del proceso de descentrali
zación en Colombia. Este trabajo es el resultado de una indagación
oportuna,y si se quiere ex-ante,áe los efectos de las nuevas disposicio
nes sobre la situación y el manejo de las finanzas públicas municipales.
La expedición de la Ley 617, sin dejar de formar
parte de la avalancha legislativa que ha recaído sobre las entidades terri
toriales, representa un intento un poco mák integral de elaborar disposi
ciones que pretenden dirigir por un nuevo rumbo el manejo financiero
de los municipios colombianos.El estudio de éstas y de sus efectos sobre
la magnitud de los recursos fiscales de los municipios colombianos y
sobre sus estrategias de gestión, se convierte en un problema de gran
relevancia para el análisis del proceso de descentralización en Colom
bia y para vislumbrar hilos conductores de eventuales tendencias que
determinarán en gran medida el incremento o la disminución de la
autonomía de los municipios dentro de los procesos de reforma y ade
cuación del Estado, asunto que interesa al conjunto de la sociedad
colombiana y a la Administración Pública como disciplina.
Bnr ello, se quiere identificar los efectos inmedia
tos que sobre los municipios colombianos tienen las recientes medi
das de ajuste fiscal adoptadas por el Estado (Ley 617 del 2000), en
relación con el proceso de descentralización.
En tanto las referidas medidas son de reciente
expedición,esta investigación identificó la tendencia adoptada por los
diversos rubros que comprenden los presupuestos municipales duran
te los últimos años, para contrastarla con la composición y evolución
del presupuesto del año 2001 en cada uno de los municipios así como
en cada una de sus categorías.
Además del análisis crítico de las disposiciones
adoptadas por el gobierno nacional desde la perspectiva de la descen
tralización, se realizó un proceso de recolección de información pri
maria directamente en los municipios, la cual incluye tanto los
documentos que contienen sus presupuestos en los últimos años, así
como entrevistas semiestructuradas aplicadas a autoridades de los
municipios objeto de estudio con el fin de indagar sobre los criterios
orientadores del diseño presupuestal y de la influencia que en la defi
nición de los mismos tuvieron las disposiciones del ajuste fiscal y su
percepción sobre el eventual efecto de éstas sobre la gestión pública
de las municipalidades.
Sobre la base de la sistematización de la infor
mación se efectuó un ejercicio de proyección de las finanzas munici
pales que permitió realizar un análisis de la posible evolución de la
situación presupuestal y de cumplimiento con las disposiciones de la
Ley 617 en los años venideros.
El proyecto, en su parte aplicativa.se desarrolló
en una muestra de catorce municipios del país, seleccionados de
acuerdo a los siguientes criterios: que estuvieran catalogados en las
categorías tercera a sexta según lo dispuesto por la Ley 136, y que se
ubicaran geográficamente en diferentes regiones del territorio nacio
nal. La primera característica fue motivada por el hecho de que son los
municipios pequeños los más afectados por las disposiciones de la Ley
617 en cuanto a sus posibilidades de seguir atendiendo de manera
adecuada las funciones y competencias asignadas a las entidades terri
toriales en el marco del proceso de descentralización. La segunda, a fin
de incorporar en el trabajo las diversas formas de enfrentar la Adminis
tración Pública Municipal de acuerdo con los usos y costumbres de las
regiones existentes en el país y lograr una visión más amplia de las for
mas de actuación de las administraciones locales.
Las fuentes de información primaria, combina
das con la confrontación frente a los preceptos ordenados por la Ley
617, fueron sistematizados para proyectar la situación financiera de los
municipios y establecer las posibilidades de cumplimiento de las dis
posiciones durante el período de transición establecido entre los años
2001 a 2004. El análisis de estos resultados constituye la parte final del
proceso, que obviamente se expone también en este texto.
Este documento se compone de por seis capítu
los: el primero de ellos muestra una síntesis de los propósitos del pro
ceso de descentralización en Colombia y enuncia las diversas normas
que asignan competencias de gestión pública a las entidades territoria
les del país. El segundo presenta,grosso m odo, las disposiciones de la
Ley 617 en lo relativo a los municipios por cuanto son las entidades
territoriales objeto de estudio. La tercera parte desvela las principales
características de los ingresos financieros de los municipios y analiza
sus posibilidades de crecimiento a partir de decisiones tomadas de
manera autónoma por las autoridades locales.
10
Un cuarto capítulo se ocupa de la discusión
sobre las necesidades de recursos que exige el ejercicio de las compe
tencias municipales y sobre sus alternativas de reducción. La quinta
parte elabora comentarios críticos a la justificación conceptual con la
que el gobierno nacional impulsó en el Congreso la aprobación de
la Ley 617 y, finalmente, en el sexto capítulo, se presenta una síntesis
de los resultados arrojados por el trabajo de campo realizado durante
la investigación.
11
C a p ítu lo I
DESCENTRALIZACIÓN Y COMPETENCIAS TERRITORIALES EN COLOMBIA
A l abordar cualquier tema relacionado con el
régimen de las entidades territoriales en Colombia es de obligatoria refe
rencia la jdescentralización jentendida como un proceso político,econóQ
mico e institucional, basado en la transferencia efectiva de podey - ^
político, recursos v respoi^sabilidades delJikeLnacionaUiacia las entida^ O . \
des territoriales. Que busca la consolidación de su autonomía para que
cada uno de los niveles de gobierno ejerza eficientemente suyunciQn.¿
y cumpla con los fines esericiales del Estaco.
En tal contexto, para la consolidación del proce
so de descentralización se requiereñ'ttres elementos fundamentales.,.a
saber: ladm sferencia de competencias administrab a s : los recu r^^
para poder asumir dichascorngetenciasyen tercerJ(igar,la capacidad
política de las entidades territoriales y de su población para tomar
decisiones sobre cómo asumir las funciones y cómo administrar los
recursos transferidos y los propios, dentro del marco de los principios
que orientan su accionar.
f e -
82
E•o
13
El primer reto^que la descentralización exige a las
entidades territoriales es el de identificar qué efectos tiene ese proceso
sobre la configuración de su organización, es decir, saber cuál es la
estructura admlnistiativa óptima para asumir v desarrollar eficientemen-
te la asignación de las nuevas competencias-v-responsabilidades.
En segunda] instancia, considerado como uno
de los aspectos fundamentales en la consolidación de la descentraliza
ción, aparece el reto asociado con el fortalecimiento de las finanzas
territoriales, cuyo fin intermedio es el de garantizar su viabilidad-pjresu-
ju esta l.p sea, entidades que aseguremen el mediano y largo plazo, el
financiamiento_de.sus-gas.tos_deJ.uncionamiento-y.la^romocíón dd
desarrollo regional.
. < 4
Aún cuando resultan significativas las bonda
des de la descentralización en Colombia, no se puede desconocer
que el sistema evidencia debilidades, por lo cual se hace necesario
proyectar reformas que permitan corregir el rumbo y subsanar los
errores que lo han desmedrado. En este sentido, el gobierno nacional
ha propuesto en los dos últimos años acciones dirigidas a recuperar
la viabilidad financiera de los entes territoriales. Por ejemplo, la pasa
da Reforma Tributaria estableció a favor de los mismos, recursos por
concepto délsobretasa a la gasolina v al ACPMMgualmente.por medio
de le/Ley 54^se creó el Fondo Nacional de Pensiones Territoriales, ins-
trumento a partir del cual la nación concurrirá al financiamiento del
pasivo pensional de las entidades territoriales en la medida en que
éstas a través de un importante esfuerzo fispal, garanticen los recursos
complementarios; y con la sanción de la^ y 550 de intervención eco
nómica, que propende poria.reacíÍMa£Íón.empresarjaLy-el-desarreHo
14
armónico territorial, dando posibilidad a los municipios y departa
mentos de suscribir acuerdos de reestructuración con sus acreedores
para establecer una solución a la crisis fiscal y financiera.
Complementando lo anterior,en octubre del año
2000 se expidió^laLey6í| como instrumento dirigido.aJa_recuperación
^ e la viabilidad financigra de los departamentos y municipios, su obje
tivo es e.stablecer límites a los gastos de funcionamiento^e ¡os' entes
territoriales, situación que eventualmente permitirá generar un margen~ -
de ahorrp dirigido a la inversión. En cumplimiento de sus disposiciones
se obliga a éstos a qup<iio_destinen en sus labores admini.stratim^
^^rocráticas más de lo que reciben por rentas p ro p i^ ^
La Ley 617 del año 2OO0| estableció .para los
entes territoriales, metas de gastos acordes con los niveles de ingresos
corrientes de libre destinación que ^ ^ e r d f e a r y ^ sobre esta base
que los departamentos y/o municipios deben ajustar su estructura
financiera y por enpfe.su estructura administrativa, en la búsqueda de
una\gestión más económica v eficiep e.
Los gastos de funcionamiento de departamen
tos, distritos y municipios que se ordena controlar con la Ley, deben ser
entendidos como aquellos estrictamente necesarios para el adecuado
y cabal cumplimiento de sus funciones y responsabilidades, es decir,
para el ejercicio de sus competencias administrativas y políticas.
Dichas competencias, que los entes territoriales colombianos deben
ejercer, comprenden un gran abanico de actividades que, poco a poco
y sin mayor precisión, han sido asignadas en una normatividad disper
sa y poco coherente.
15
A manera de referencia y para tener en cuenta
qué aspectos debe ejercer el municipio adecuadamente.es necesario
considerar, como mínimo, las siguientes normas:
• Marco general de distribución de competencias:
^ L ey GOge 1993. Define el marco de distribución de competencias,
responsabilidades y recursos entre la nación y las entidades te játo-
ríales en los sectojfis de |sa^ ^ ^ ^ c a c ió^^ffl^potable y ^ ^ ea^
^míéñt^ásic<^^rí^nd^jagropecuario, entre otros.
• Salud:
0¿ ¿ ^ , e 1990. “Por medio de la cual se ffeorganiza^l Sistema
Nacional de Salud”.
Ley 100 de 1993. Por medio de la-cual-se^crea el Sistema de Seguri
dad Social en Salud. <S~
• Educación:
^ |Ley 115 de 1994.Ley General de Educación,que establece l^reglas
para la prestación del servicio eduwtÍTO^rítÍ3ades autoriza^SpÍra
proveerlo, responsabilida^s de instituciones, docwítes y alumnos,
así como Indistintas modalidades del mismo.Además,señala la
organización pública y privada autorizada para la gestión educativa
y las competencias y fuentes financieras previstas para tal efecto.
• Recreación y Cultura:
ley 181 de 1995.Por medio de la cual se dictan disposiciones para el
fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo
libre y la educación física y se crea el Sistema Nacional del Deporte.
Ley 397 de 1997. Define las responsabilidades institucionales en el
16
sector de la cultura, la estructura encargada de su prestación y las
fuentes financieras dirigidas a su sostenimiento, así como las reglas
para elaborar el Plan de Cultura en los distintos niveles del gobier
no, dirigido al cumplimiento de los objetivos asignados al sector.
• Medio Ambiente:J . ' í / t
Ley 99 de 1993. Organiza el Sistema Nacional Ambiental, las entida
des nacionales y territoriales que lo conforman, así como las com
petencias y responsabilidades, funciones de los entes territoriales
en la preservación ambiental.
• Sector ^ropecuario :
Ley 101 de 1993. Fija las disposiciones en materia de desarrollo
agrario.
• Transportee Infraestructura Vial:
Ley 105 de 1993. Hace la distribución de competencias entre los
tres niveles de gobierno, en materia de construcción, mantenimien
to, inversión y administración de la malla vial del país.
• Servicios Públicos:
■^Ley 142 de 1994. Establece el régimen para la prestación de tos ser
vicios públicos domiciliarios y dicta disposiciones concomitantes.
Ley 143 de 1994. Establece el régimen para generación, intercone
xión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad
en el territorio nacional y la forma como concurren los municipios
para la prestación de este servicio.
17
Turismo:
Ley 300 de 1996. Dispone las reglas para el desarrollo de las activi
dades que requiere el sector turismo, las cuales se distribuyen en
los tres niveles de gobierno.
• Orden Público:
Ley 418 de 1997. Prorroga la vigencia de disposiciones en materia
(6 de orden público, de intervención y control de autoridades nacio-
í nales sobre las finanzas territoriales y las causales para la destitu-
> ció n o suspensión de alcaldes por parte de gobernadores o
Presidente, tratándose de hechos relacionados con el objeto de
dicha ley.
' Materia fiscal y financiera
I Ley 358 de 1997.f i ja las disposiciones para el cálculo de ia capaci-
dad de endeu^miento.de las,entidades territoriales, así como los
lineamientos para el otorgamiento desautorización de endeuda-
rnjento y. adopción del-Plan.de.DesempeñQ.p.QLlajSDtidad territo-
rial.en caso de exceder los indicadores impuestos por ella.
Ley 488 de 1998. Por medio de la cual se expiden normas en mate
ria tributaria y se dictan disposiciones fiscales de las entidades
territoriales.
Ley 549 de 1999. Por medio de la cual se crea el Fondo Nacional de
Pensiones Territoriales.
Ley 550 de 1999. Ley de Reforma Económica.
18
Ley 617 del 2000 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de
1994, Decreto Extraordinario 1222 de 1986,se adiciona la Ley Orgá
nica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras nor
mas tendientes a fortalecer la descentralización y se dictan normas
para la racionalización del Gasto Público Nacional.
Ley 643 del 2000. Dicta disposiciones sobre el régimen de los jue
gos de suerte y azar.
tsC
£
19
Capítulo II
CONTENIDO DE LA LEY 617
C on el fin de enfrentar I
la que atraviesan las finanzas públicas del país, el gobierno nacional
ha expedido un conjunto de medidas que buscan aliviar.en algún
modo el agudo déficit fiscal que presenta el Estado colombiano.
Dichas medidas han conribinado decisioneg de restriccim del-gasto
público, reformas tributarily y un estricto manejo monetario,así como
el establecimiento de la flotación del tipo de cambio.
Todas estas disposiciones afectan las variables
macroeconómicas y las decisiones financieras del Estado central,
pero éstas no sólo se han adoptado para tal nivel de la Administración
Pública. En efecto, también hacen referencia a las entidades territoria
les, las cuales se consideran como uno de los factores que contribuye
a agravar la situación de las finanzas públicas consolidadas.
Colombia exhibió durante largos años, particu
larmente las décadas de los setenta, ochenta y mediados dejos_noven-
ta, resultados ecpiiómicos y sociales,muy-buenos-para el estándar_de
los países latinoamericanos, en un contexto de baja volatilidad, con
un crecimiento promedio.del.4.5% y un aumento sostenido del ingre
so per cdp/ía,amarrado a un progreso relativamente sólido en la lucha
contra la pobreza y el mejoramiento de las condiciones en la calidad
de vida'.
20
— T
Sin embargo, para il998|su déficit de Cuenta
Corriente estaba por encima del 5% delJ*lB,el más alto de la región y
su déficit fiscal,representaba también el 5% del PlB,el segundo en Lati
noamérica después de Brasil. Aparte de eso, otros elementos contribu
yeron al desequilibrio de los indicadores macroeconómicos que con
tanto orgullo el país había presentado en épocas anteriores. Inicial
mente, estuvo la sobrevaluación de la tasa cambiaría, debida en parte
a la entrada de grandes flujos de capital registrados durante la apertu-
ra económica vivida en el país a comienzos de la pasada década; algu
nos de estos capitales fueron repatriación de las ganancias de la droga, |t
otros llegaron atraídos por el boom petrolero y algunos se derivaron fi
del endeudamiento de algunas firmas colombianas.
Con relación a este fenómeno se empezaron a
generar políticas macroeconómicas deBanca.Cential-y-de4os.sucesi-“
vos gobiernos, tendientes a cumplir con el mandato constitucional de ,
rebajar la inflación, las cuales mostraron relativo éxito, pues las cifras [
muestran la disminución de los guarismos inflacionarios desde el3íl%_
en 1990 a 8.7% en el 2000'í
El segundo factor que tuvo gran impacto en el
manejo macroeconómico del país, fue el incremento. e^esiyo-deL
Gasto Público Nacional respecto del_PlB,, elcual ^ ó ^ representar
un 24% en 1990 a un 36% en 1998,debido,en gran medida,a las obliga
ciones constitucionales que se le atribuyeron al gobierno central a par
tir de 1991. al incremento de las transferendas-a-los-gobiemosJeeales
1 sin que se hicieran los ajustes necesarios en su-Dropie-gasto-vyQue
durante el período presidencial 94-98. los salarios de los empleados
' 'Á públicos se incrementaron alrededor de un 70%l ^ - —
21
Todos estos factores generaron un desbalance
financiero del Estado aún mayor del que se venia-presentando, situa-
ción que se sumó a otras de carácter más estructural,motivando la ten
dencia negativa del crecimiento de la economía nacional y el
aumento vertiginoso del desempleo, para llevar a Colombia a un pro
fundo estancamiento.
Ahora bien,a fin de que las políticas públicas y el
aparato estatal contribuyeran a la solución de estos problemas con el
desarrollo y el fortalecimiento de una gestión más eficiente, se fue redi
señando gradualmente el Estado, replanteand.o.garacteristicas históricas
como el intervencionismo, la centralización y la discrecionalidad.Domn
^ \ modelo que otorgáse más autonomíaJiscaLv_administrativa.aJas_entida-
nes territoriales y.propÍGÍara-la-respQnsabilidad^el-controLy-elprincipiQ
^ [de compe^ividad v sostenibilidad_dentro de éstas.
I Los noverita|fueron una década de grandes refor
mas a la estructura económica del país. Durante los primeros años,
dichas reformas se concentraron erpjiberalizar los mercados de b ie n e s j^
capitales y trabajo 0iberación comercial, nuevo régimen de inversión
extranjera y reformas laboral, cambiaría y financiera), a modificar elj
manejo macroeconómico que presentaba el país (reformas a la Banca
Central,al régimen de política fiscal,incluyendo las reglas que regían ej
endeudamiento público^.a transformar las instituciones de seguridad
social y a cambiar la estructura del sector público.
De este último aspecto pueden destacarse las
reformas administrativas que llevaron a cabo varías entidades estatales,
los procesos de privatización de algunos servicios y los cambios regu-
22
latones que se realizaron para mejorar la eficiencia en la gestión, per
mitir la participación del sector privado en algunos campos tradicio
nalmente reservados a lo público, la promoción de la participación
ciudadana y la combinación de arreglos institucionales que propicia
ran la eficiencia y la eficacia.
I 'EHédiseño estatal de la última década se enmar- L U-
có en lá^Constitución Fblítica de 1991 y en susdésarrollos legale^ (parti
cularmente la Ley 60),los cuales reafirmaron y delimitaron gran parte del
proceso descentralizador que actualmente vive el país, distribuyendo
competencias entre las.entidades territoriales.vJa nación en materia de
manejo de los recursos.oermitiendo a las entidades territoriales adminis- ( ^ ^— —
trar autónomamente sus ingresos y asignar sus gastos, y delegando a su t
vez obligaciones en cuanto al control y la planeación, entre otros facto- j res, en materia tributaria y de inversión y distribución del gasto.
Por otra parte, el proceso de descentralizaciómj
quiso incentivar el esfuerzo fiscal de las entidades territoriales para dis
minuir su dependencia de recursos financieros con respecto al nivel
central. Sin embargo, por mandato constitucional las transferencias cre
cieron a una tasa que excedió notoriamente el incremento de sus pro
pios ingresos, generándoles un mayor grado de dependencia frente a
los recursos provenientes del Presupuesto Nacional que,por demás, no / ™
han sido suficientes para mantener saneadas las finanzas de los muni
cipios, las cuales se han deteriorado de manera sustancial.
íírm a<v
gAfOfíío
Esta coyuntura propició un debilitamiento de
las finanzas públicas territoriales, todo lo contrario a lo esperado, por
éllo el nivel central (tanto ejecutivo como legislativo) se ha visto en la
23
necesidad de formular mecanismos de control y agilización en el
manejo de estos recursos y del proceso descentralizador en sí; por
ende, ha formulado normas dirigidas a sanear fiscalmente a los entes
territoriales y que,a su vez, les permitan una viabilidad administrativa y
financiera, justificando incluso su existencia y autonomía a futuro.Tal
es el caso de la Ley 617 de 2000, por la cual se reforma la Ley 136 de
1994, el Decreto 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presu
puesto, el Decreto 1421 de 1993,se dictan otras normas tendientes a for
talecer la descentralización y se dictan normas para la racionalización
del Gasto Público Nacional.
Las altas tasas de endeudamiento, los elevados
gastos de funcionamiento y la acumulación de pasivos laborales de las
entidades territoriales, conllevaron a un desajuste en sus estructuras
financieras®. Por este motivo el gobierno impulsó la Ley 6j7,corriente-
mente conocida como el Ajuste Fiscal de las Entidades Territoriales,
con el propósito de atacar desde sus causas la crisis de las finanzas
municipales.
La Ley establece los criterios generales para la
categorización,de-las entidades4erritoriales. Para lo cual se observan
tres aspectos;.su capacjdad de gestión administrativa y fiscal,su poblar
ción y los lo ^ s o s CQrriente^de.LibxeJD.estinación-lCLDr, aunque en
la práctica sólo se tienen en cuenta loVcios últimos.
La definición de los ICLD, que la Ley establece
como los ingresos corrientes de las entidades territoriales, excluidas las
rentas de destinación específica, entendiendo por éstas las destinadas
por Ley o acto administrativo a un fin determinado, además de ser un
24
factor de categorización de las entidades territoriales, también se consti
tuye en el elemento central que define los montos máximos de gastos de
funcionamiento de las mismas, de las contralorías y de las personerías.
Para el caso de los municipios, la Ley establece
que cuando éstos, de acuerdo a su población, deban clasificarse en
una categoría, pero sus ICLD difieran de lo consignado en ella, dicho
proceso se realizará atendiendo al monto de los ingresos referidos.
En lo relacionado con los gastos de funciona
miento de las entidades territoriales (municipios,distritos y departamen
tos), la Ley establece que su financiación depende exclusivamente de
sus ICLD. Es decir, deben ser suficientes para cubrir sus necesidades de
gastos de funcionamiento y financiar parte de la inversión pública.
En el caso de los municipios y distritos se esta-i
blece el siguiente tope para los gastos de funcionamiento; categoría^
especial 50%, primera 65%,segunda y tercera 70%,y 80% para los muni
cipios de categorías cuarta, quinta y sexta. Se establece un período de
transición del año 2001 a 2003,con el propósito de ajustar paulatina-.^
mente los gastos en todos los municipios que a la fecha superen los\
límites establecidos.
- i
Cuando los municipios o distritos no puedan
cumplir dichos límites, deberán adelantar durante una vigencia fiscal un
j^nrograma de saneamiento para alcanzar los porcentajes establecidos. Si
al término de la aplicación del programa de saneamiento fiscal no
logran cumplir con los límites establecidos, tienen la posibilidad de apli
car un nuevo plan de ajuste. Si definitivamente no pueden alcanzar los
25
porcentajes consignados en la Ley la Asamblea Departamental, por ini
ciativa del gobernador,determinará la fusión del respectivo municipio o
distrito.Caberesaltar que antes de la expedición de esta Ley,la supresión
de municipios era de carácter opcional.
Se establece que los gastos de personal docen
te y del sector salud que se cancelen con ICLD en un departamento,
distrito o municipio y que no se extingan en una vigencia, sólo
podrán seguirse financiando con este tipo de ingresos.
Los gastos de los concejos no pueden superar el
valor total correspondiente a los honorarios que se causen por el núme
ro de sesiones autorizado en la presente Ley Fbr lo demás, los honorarios
de los concejales por sesión serán como máximo el equivalente al 100%
del salario diario que corresponda al Alcalde. A su vez, el número de
sesiones se restringe de acuerdo a la categoría en la cual se encuentre
ubicado el municipio. De otra parte, se establece que los miembros de
las juntas administradoras locales no recibirán remuneración alguna.En
relación con los gastos del concejo, distintos a los honorarios de los con-
cejales,sólo pueden alcanzar el 1.5% de los ICLD.
Se suprimen las contralorías en los municipios
y distritos de segunda categoría con menos de 100.000 habitantes y
en los de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta. En éstos, la vigilan
cia de la gestión fiscal recaerá sobre la Contraloría Departamental y
el Personero ejercerá las funciones de Veedor del Tesoro Público.
En las contralorías que no supriman los gastos
de funcionamiento, se asigna un porcentaje de los ICLD del respectivo
26
municipio, más una cuota de fiscalización, calculada sobre el monto
de los ingresos ejecutados por sus entidades descentralizadas. De igual
forma, se dispone que los gastos de las personerías correspondan a un
porcentaje de los ICLD. Además, se establece que el salario de los con
tralores municipales, distritales y personeros no podrá superar el del
Alcalde de cada entidad territorial.
Cuando en una vigencia fiscal el recaudo efectivo
de los ICLD resulte inferior al que se determinó como base de los gastos,
los recortes, aplazamientos o supresiones que se realicen afectarán pro
porcionalmente a todas las secciones que conforman el presupuesto.
Además, la Ley prohíbe al sector central, depar
tamental, distrital o municipal realizar transferencias de recursos a
empresas de licores, loterías, empresas prestadoras de servicios de
salud (declarándose inexequible para este tipo de entidades, por cuan
to es función constitucional del municipio hacerse cargo de las trans
ferencias destinadas a financiar el régimen subsidiado de salud, tal
como lo establece la Ley 100) y a las entidades de naturaleza financie
ra propiedad del departamento, distrito o municipio o con participa
ción mayoritaria de ellas. Se exceptúan las transferencias ordenadas
por Ley Así mismo, las empresas arriba mencionadas que generen pér
didas durante tres años consecutivos, se considerarán no viables y
deberán liquidarse o enajenarse la participación estatal en ellas.
En lo relativo a la creación de municipios, se
imponen condiciones más severas en tanto la población y los ICLD
requeridos. Se exige que los municipios a crear garanticen ICLD anua
les como mínimo de 5.000 salarios mínimos mensuales vigentes duran
27
te un período no inferíor a cuatro años. Se establecen dos excepciones:
cuando el Presidente de la República considere la necesidad de su
creación por razones de defensa nacional,o en el caso de corregimien
tos creados por el gobierno nacional antes de 1991 en zonas de fronte
ra, siempre y cuando no hagan parte de ningún municipio.
También otorga autorización a los municipios
para la celebración de contratos entre sí, con los departamentos, la
nación o con las entidades descentralizadas para la prestación de ser
vicios a su cargo, para la ejecución de obras o para el cumplimiento de
tareas administrativas, con el objeto de hacer más eficiente su gestión
y lograr ahorros en los gastos fijos y administrativos atinentes a la ejecu
ción directa de este tipo de funciones municipales.
Para la implantación de programas de sanea
miento fiscal y fortalecimiento institucional, la Ley las faculta, al igual
que a sus entes descentralizados para contratar créditos blandos con
entidades financieras de redescuento; se establece que ninguna de
estas últimas pueda otorgar crédito a las entidades territoriales que
incumplan los límites en el gasto público. Se obliga igualmente a los
municipios, distritos y departamentos,en coordinación con el Departa
mento Administrativo de la Función Pública, a implementar planes
para la adaptación de las personas que tengan que ser desvinculadas
como resultado de la ejecución de los programas de reestructuración
y ajuste de las plantas de personal. Estas políticas deben traducirse en
programas de capacitación, préstamos y creación de cooperativas.
Por último, la Ley suprime la obligación de con
tar con unidades administrativas, dependencias, entidades, entes u ofi-
28
ciñas para el cumplimiento de las siguientes funciones: políticas de
vivienda de interés social, medio ambiente, control interno,atención de
quejas y reclamos, asistencia técnica agropecuaria, promoción del
deporte, tránsito, mujer y género, primera dama, información y servi
cios a la juventud, casas de cultura, consejerías y veedurías. Dispone
que las mismas sólo se podrán crear cuando los recursos sean sufi
cientes para financiar su funcionamiento. De todas formas, cuando no
existan dependencias directamente creadas para tales propósitos, las
competencias deben ser asumidas por dependencias afines, pues lo
que sí es obligatorio es el cumplimento de las funciones constitucio
nales y legales asignadas a los municipios.
La Ley fortalece los mecanismos e instrumentos
que tienen como fin el recuperar la moral en el ejercicio de la función
pública en las entidades territoriaies, por lo cual amplía las causales
de pérdida de investidura para los integrantes de los concejos munici
pales y asambleas departamentales, las cuales, además, se hacen
extensivas a los miembros de las juntas administradoras locales.
Del mismo modo, determina ampliar las inhabi
lidades e incompatibilidades de los servidores públicos territoriales. De
forma concreta buscaba implantar un régimen de inhabilidades más
severa para los gobernadores y alcaldes que para otros servidores
públicos, con relación al período de impedimento para participar
como candidatos en contiendas electorales posteriores al ejercicio de
su cargo, disposición que obviamente fue declarada inconstitucional.
Además de lo antes expuesto, la Ley incluye
reglas particulares para los departamentos y para el Distrito Capital,en
29
pos de la eficiencia fiscal-financiera y de la transparencia en la gestión
de las entidades territoriales. No obstante, es evidente que el efecto
importante de la aplicación de la norma se centra en los ajustes que
deben realizar departamentos, distritos y municipios en sus renglones
presupuéstales de ingresos propios y de gastos de funcionamiento.
30
Capítulo III
INGRESOS MUNICIPALES Y PEREZA FISCAL
E n relación con el comportamiento de las
finanzas de las entidades territoriales, subsisten serios interrogantes
con respecto al esfuerzo fiscal local, tanto en términos del mejoramien
to del recaudo de los recursos propios como en lo concerniente a la
racionalización del gasto. Aunque la información disponible no es sufi
cientemente demostrativa, algunas indagaciones realizadas sobre el
particular parecerían concluir que todavía los municipios no aprove
chan plenamente su potencial fiscal y que persisten serios problemas
en materia de planeación, programación de la inversión, formulación
de proyectos, control y evaluación.
La posición generalizada sobre el tema consiste
en señalar que los gobiernos locales en Colombia, especialmente los
más pequeños presentan un reducido esfuerzo fiscal o una disminución
en su crecimiento, situación que se debe en gran parte al efecto de las
transferencias sin contrapartida. En particular, esta posición la han sus
tentado varios autores que en gran medida aceptan los planteamientos
formulados por la Misión para la Descentralización dirigida por Eduar
do Wiesner*.
Al observar las cifras sobre el comportamiento
de los recaudos tributarios de los municipios,dicho estudio encuentra
que éstos han presentado un crecimiento significativo del 6.4% anual
en términos reales, entre 1980 y 1990. Sin embargo, un análisis de los
31
ingresos tributarios per capita muestra que, por una parte, los valores
recaudados son extremadamente bajos en su conjunto y, de otra, la
situación de algunos municipios específicos muestra un desempeño fis
cal preocupante (por ejemplo, municipios con población superior a
50.000 habitantes con ingresos tributarios per cdp/tó inferiores al prome
dio de los municipios con menos de 20.000 habitantes).Para Wiesner es
evidente que la presencia de una transferencia automática ha conduci
do a una situación de pereza fiscal e indolencia en el gasto, debido al
hecho de que los gobernantes locales prefieren dejar de lado cualquier
esfuerzo tributario por los costos políticos que este tipo de medidas aca
rrean y, además, por cuanto en su interpretación, tienen el gran margen
que representan las transferencias para financiar la ineficiencia.
Otros autores concuerdan en mayor o menor
grado con la tesis de la existencia de pereza fiscal. A pesar de que
encuentran que no es posible probar mediante modelos econométri-
cos su existencia en los gobiernos municipales, sin recato alguno afir
man que éste es un fenómeno que se está presentando y que podría
incrementarse.
La excepción más notable a esta posición gen
eralizada la constituye González', quien sostiene que la evidencia
disponible es todavía muy pobre para establecer una relación causal
entre transferencias y disminución del esfuerzo fiscal local, y que se
minimiza la importancia de otros factores que pueden estar incidien
do en dicha relación.
A esta opinión cabe agregarle que, como varia
bles de las finanzas municipales,las transferencias y el esfuerzo fiscal tie-
32
nen una característica que las diferencia de manera esencial, la cual es
preciso considerar cuando se trata de relacionarlas. En efecto, mientras
el esfuerzo fiscal es una variable cuyo comportamiento depende casi
por completo de las decisiones de las autoridades municipales, las trans
ferencias son en lo fundamental independientes de dichas decisiones,y
su monto, así como su distribución entre las localidades, son definidas
por normas de carácter nacional y por entidades del mismo orden.
La evidencia disponible apunta a la presencia de
problemas en materia de esfuerzo fiscal, pero al mismo tiempo demues
tra que no es posible establecer una relación automática entre transfe
rencias sin contrapartida y pereza fiscal de los gobiernos locales. De
hecho, las propias cifras de Wiesner señalan la existencia de notables
diferencias entre municipios con características similares, lo que hace
pensar que hay fuerzas opuestas al efecto negativo que se supone gene
ra el esquema de transferencias vigentes. Considerando que a corto
plazo no es previsible un cambio en la modalidad de transferencias a
los gobiernos locales, adoptadas a nivel constitucional, resulta muy
importante explorar los factores y mecanismos que han conducido a
que ciertos municipios mantengan un crecimiento real de sus ingresos
propios a pesar de los aumentos sustanciales en las transferencias.
El debate sobre el esfuerzo fiscal se caracteriza
por el rasgo particular de utilizaren la mayoría de los casos, variables o
indicadores indirectos con los cuales se trata de efectuar aproximacio
nes a la variable objeto de estudio.
El esfuerzo fiscal depende de la relación entre el
recaudo efectivo y la capacidad fiscal del municipio la cual, a su vez.
33
depende de su base económica. Según la teoría fiscal, el desempeño
económico (crecimiento o recesión) exige un determinado comporta
miento del sector estatal (más o menos provisión de servicios públi
cos, entendidos éstos en su acepción más amplia) y, por ello, que los
agentes económicos, según los resultados de sus respectivas activida
des, estén en disposición de contribuir (con mayores o menores
impuestos) para sufragar dichos gastos.
Así, la posibilidad de incrementar los ingresos tri
butarios no es ilimitada, pues está condicionada por el desarrollo de la
estructura productiva y por la cantidad y calidad de los servicios públi
cos prestados por el ente estatal. El contribuyente no está dispuesto a
incrementar su tributación cuando su entorno económico se encuen
tra en recesión o cuando no está satisfecho con los servicios estatales y,
por ende, el gobierno no puede considerarlo como un barril sin fondo
al cual acudir cada vez que requiera recursos adicionales.
La variable clave de la discusión es la capaci
dad fiscal. Ella precisamente es la que, con base en el examen de la
estructura económica y de su comportamiento, permite establecer un
escenario de posibilidades impositivas para la adecuada prestación
de los servicios públicos. La política tributaria debe preocuparse
entonces de dos problemas: la determinación y la actualización de la
capacidad fiscal®.
Sin embargo, en torno al debate sobre esfuerzo
fiscal, no se realiza,en la práctica,un cuidadoso análisis de la capaci
dad fiscal sino que,en general,se considera como un dato de entra
da. Se utilizan indicadores como la tasa de crecimiento real de los
34
ingresos tributarios, los ingresos tributarios por habitante o la tasa de
dependencia con respecto a las transferencias nacionales, medidas
todas que aunque sirven para conocer el comportamiento tributario
de un municipio no determinan concretamente su esfuerzo. En efec
to, el hecho de que un municipio haya aumentando de manera signi
ficativa su recaudo tributario no necesariamente denota la ausencia
de pereza fiscal, por cuanto no informa sobre la relación entre la evo
lución de la capacidad fiscal y la tasa de crecimiento de la base eco
nómica. Un crecimiento de la base económica siempre se refleja en
el incremento del recaudo, pero éste puede no resultar de acciones
que de manera permanente deba realizar una administración muni
cipal por actualizar los censos de contribuyentes. Así, incluso un
aumento de los ingresos tributarios en determinados momentos
puede ser simultáneo con una situación efectiva de pereza fiscal de
un municipio.
De igual forma, el ingreso tributario por habitan
te puede estar escondiendo diferencias sustanciales én la base econó
mica y, por ende, en la capacidad fiscal de dos municipios con
población similar.O puede producirse un fenómeno de aumento en la
tasa de dependencia, a pesar de incrementos en el esfuerzo fiscal, por
el hecho de que las transferencias crezcan a una tasa real muy superior
a la de los ingresos tributarios. Lo preocupante de ello es que quienes
utilizan este tipo de indicadores no hacen explícitas las limitaciones
que éstos tienen cuando exponen sus conclusiones y pretenden que
ellas sean acogidas como sustento para la formulación de políticas
públicas y las normas, las cuales, en general,son adoptadas con urta
cobertura global y homogeneizante que tiene efectos tan diversos
como diverso es el espectro de municipios del país.
35
Es cierto que puede argumentarse que la utiliza
ción de este tipo de indicadores indirectos se debe a la dificultad para
disponer de información confiable sobre las bases económicas de los
municipios colombianos y sobre su evolución, lo cual es un evidente
obstáculo para las mediciones del esfuerzo fiscal. Es conocido que la
producción de información estadística consolidada con que cuenta el
país es bastante limitada y que dicha limitación es aún más preocu
pante desde mediados de la década anterior, cuando se dio inicio al
proceso de descentralización.
Para el tema que interesa en esta discusión,
Colombia escasamente cuenta con la medición de la tasa de creci
miento del PIB nacional. No existe una estimación del PlB,ni de su cre
cimiento en cada uno de los municipios colombianos con base en la
cual se pudiera realizar un cálculo de sus capacidades fiscales. Sin
embargo, esto no es obstáculo para tener siempre presente que dicho
cálculo y su actualización es uno de los componentes fundamentales
del esfuerzo fiscal de cualquier división político-administrativa. Quie
nes argumentan la existencia de pereza fiscal en los municipios no se
han preocupado siquiera por indagar en cuántos y cuáles de ellos se
ocasiona, ni por cuáles son los resultados de la tarea de actualización
catastral que pretende acercar la base gravable del impuesto predial al
avalúo comercial de las propiedades inmuebles, lo cual si bien es ape
nas uno de los estimativos de la capacidad fiscal de una localidad, es
lo mínimo a tener en cuenta para hablar con alguna propiedad sobre
esfuerzo fiscal.
Dejando de lado las dificultades de tipo estruc
tural presentes en la información estadística colombiana, las propias
36
cifras utilizadas por los defensores de la relación causal entre transfe
rencias automáticas y reducción del esfuerzo fiscal, muestran que ésta
no aparece en forma automática y que es preciso explorar otros facto
res. A un nivel muy agregado, al examinar el comportamiento de los
ingresos tributarios entre 1980 y 1990,Wiesner encontró que los corres
pondientes al nivel municipal eran los de mayor crecimiento real en
dicho período: 6.4%, frente a un 3.7% de los tributos nacionales,2.9% de
los departamentales y un crecimiento promedio del PIB del 3.0%.
Adicionalmente, este elevado crecimiento se
produjo en todas las categorías, estando entre las más altas las corres
pondientes a los municipios con menor población. En el grupo de
municipios con más de 500.000 habitantes el crecimiento promedio
anual fue del 4.6%,en el grupo de 200 a 500 mil habitantes del 5.9%,en
el de 100 a 200 mil habitantes del 10.9%, en el de 50 a 100 mil habitan
tes del 5.1%, en el de 20 a 50 mil habitantes del 6.8% y en el grupo de
menos de 20 mil habitantes del 6.4%. El promedio anual para el total
fue de 5.4% entre 1980 y 1989.
De otra parte, las cifras utilizadas para eviden
ciar los problemas de esfuerzo fiscal -la comparación entre tasas de
crecimiento real e ingresos tributarios pe r capita entre municipios-
muestran, a su vez, que no existe la relación causal automática. Efecti
vamente, al examinar el comportamiento de los 50 municipios con
mayor población se observó que frente a un promedio de crecimiento
real del 4.9%, las cifras varían desde un máximo del 23.8% hasta decre
cimientos del 14.7%. Municipios con población similar presentan tasas
de crecimiento muy diferentes. Igual ocurre con el ingreso tributario
por habitante de los municipios con mayor población,el cual frente a
37
un promedio de $6.910.9 arroja variaciones desde un máximo de
$17.839.7 hasta un mínimo de $119.3, en el año de 1989. Nuevamente,
municipios con población similar tienen ingresos por habitante muy
diferentes. Sin considerar los problemas derivados de la carencia de
información sobre sus bases tributaricis, resulta claro que los munici
pios tienen variados comportamientos en cuanto a su esfuerzo fiscal:
frente al mismo incentivo -un aumento sustancial en las transferen
cias-, han reaccionado en forma diversa. No en todos los casos las
administraciones se han conformado con los recursos nacionales y no
en todos los casos han abandonado cualquier esfuerzo tributario por
no enfrentar el rechazo de los electores.
La mayoría de autores que trabajan el tema de
las finanzas departamentales y municipales lo hacen desde una pers
pectiva de las finanzas públicas nacionales y asumen, igualmente,que el
comportamiento más racional y quizá el único de los gobernantes loca
les, consistiría en abandonar cualquier esfuerzo por mejorar los tributos
propios. Esta hipótesis desconoce que, conjuntamente con el aumento
de las transferencias nacionales,se introdujeron otras medidas que gene
ran incentivos para una mejor gestión local y en consecuencia, para un
fortalecimiento de los recursos propios.
Evidentemente, la descentralización comprende
un paquete de reformas en materia política, de transferencia de funcio
nes y fiscal. En especial la elección popular de alcaldes por períodos
fijos, las normas sobre participación ciudadana y el traslado de respon
sabilidades, conducen al surgimiento de gobiernos locales más compro
metidos y responsables con el desarrollo de sus territorios, en
comparación con la situación anterior®. Los nuevos alcaldes adquieren
38
compromisos con sus electores en temas y áreas muy concretas, lo cual
se traduce inexorablemente en la necesidad de fortalecer sus recursos.
Es claro que los alcaldes electos han tenido incentivos para aumentar
sus propios recursos, a pesar del aumento en las transferencias. En qué
grado han utilizado su capacidad fiscales aún materia de investigación.
El esfuerzo fiscal puede apreciarse también en
términos del mejoramiento del gasto, tal como ha sido planteado por
Wiesner. Sobre el particular se cuenta con alguna evidencia contra
dictoria que está reclamando la realización de investigaciones
sistemáticas.
Un resultado importante y obvio de la descentra
lización, lo constituye el aumento de la inversión por parte de los gobier
nos municipales: de representar el 18% del total del gasto en 1980,
alcanzó el 42% en 1990 para el conjunto de municipios y la participa
ción actual debe ser mucho mayor.Así mismo,el incremento en la inver
sión se ha visto acompañado de mejoramientos en la cobertura de los
servicios, en aumentos sustanciales en las obras realizadas y en una
mayor satisfacción de las comunidades, en comparación con el período
previo a la elección popular de alcaldes‘“.Sin embargo, no se dispone de
información suficiente y adecuada sobre la eficiencia en la utilización
de los recursos y los pocos datos encontrados señalan grandes deficien
cias en cuanto a las actividades de programación de la inversión y for
mulación de proyectos, en un contexto de esfuerzos de mejoramiento.
El marco general del proceso de descentraliza
ción ha creado incentivos y posibilidades para una mejor gestión local
que involucre tanto el fortalecimiento de los recursos propios como el
39
óptimo uso de los disponibles. El surgimiento de administraciones
locales más responsables hacia sus comunidades ha sido uno de los
principales efectos de dicho marco general y, a su vez, una de las cau
sas para el fortalecimiento del esfuerzo fiscal.
El nivel nacional puede contribuir al afianza
miento de estas tendencias cumpliendo con las funciones asignadas a
fin de exigir la responsabilidad local hacia arriba. Efectivamente, el
Decreto 77 de 1987 ordenó la elaboración de un programa de inversio
nes en el cual se especificara la utilización de los recursos de transfe
rencia como un mecanismo de rendición de cuentas; la Constitución
de 1991 determinó que las autoridades locales:
Debenan demostrar a los organismos de evaluación y control de resultados la eficiente y correcta aplicación (...)
De las transferencias,y la Ley 60 de 1993 mantu
vo, con el mismo propósito, la obligación de elaborar y aprobar un Plan
de Inversiones. Paradójicamente, la nación,a pesar de su preocupación
por el uso de los recursos y la desconfianza con respecto a la capaci
dad local, no ha sido capaz de poner en funcionamiento un programa
eficaz de seguimiento y evaluación de las transferencias locales. Como
resultado,casi quince años después de iniciado el proceso de descen
tralización territorial no se cuenta, siquiera en términos financieros,
con información medianamente buena sobre la forma en la cual han
utilizado los municipios dichos recursos y su impacto en materia de
cobertura de los servicios públicos y sociales.
Complementar la responsabilidad hacia abajo,
hacia los electores, con la responsabilidad hacia arriba, hacia la
40
nación, puede ser una herramienta muy eficaz para presionar cambios
positivos en la gestión.Concebida como un instrumento de competen
cia entre los gobiernos locales, serviría para incentivar su mejoramien
to mediante la comparación con el desempeño de sus vecinos y.
además, arrojaría información útil para las políticas de descentraliza
ción y fortalecimiento institucional.
41
Capítulo IV
LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO Y SUS POSIBILIDADES DE REDUCCION
E n los municipios pequeños, aquellos queI
corresponden a las categorías cuarta, quinta y sexta, la mayor propor
ción, tanto de los ingresos como de los gastos,se determina de manera
exógena,casi siempre por el nivel central de la Administración Pública
a través del ordenamiento constitucional, o por las Leyes, decretos y
normas de origen nacional y de cubrimiento para todo el país.
Para los ingresos, la mayor parte de las rentas
locales en este tipo de municipios, la constituyen las transferencias
recibidas desde el nivel nacional. El segundo rubro en importancia de
los pequeños municipios colombianos está configurado por los ingre
sos tributarios derivados de los impuestos a ellos cedidos por el gobier
no nacional en ejercicio de su competencia legislativa. Al respecto,
debe reiterarse que las entidades territoriales del país no tienen com
petencias legislativas y por esa razón no pueden crear impuestos, cir
cunstancia que pocas veces es tenida en cuenta cuando se les realizan
exigencias de esfuerzo fiscal.
Otro ingreso de importancia para algunos muni
cipios es el de las regalías a las que tienen derecho aquellos en cuyos
territorios se encuentran ubicadas zonas de explotación de hidrocar
buros o de minería, los municipios portuarios y los que cuentan con
redes de oleoductos dentro de su jurisdicción.
42
Por otro lado, aunque normativamente ya fueron
abolidos, los otros recursos de significación que percibían los peque
ños municipios del país eran aquellos provenientes de los fondos de
cofinanciación, los asignados por el Presupuesto Nacional con la
intención de inducir mediante incentivos financieros a las entidades
territoriales a desarrollar planes y programas concordantes con los
definidos en el Plan Nacional de Desarrollo y que,en últimas,se convir
tieron en una bolsa por la cual competían los departamentos y munici
pios con el objeto de incrementar sus disponibilidades de recursos, a
través de la presentación de proyectos considerados “meritorios” por
los entes cofinanciadores. Es de señalar, no obstante, que a pesar de su
abolición normativa estos recursos siguen siendo una importante fuente
de financiamiento para aquellos municipios que han logrado acceder a
recursos nacionales por las diversas vías en que.de manera subrepticia,
se siguen ejecutando los llamados “auxilios pariamentarios”.
Otro rubro de las finanzas municipales está
representado por los recursos de capital compuestos por el crédito, la
venta de activos, los rendimientos financieros y los recursos del balan
ce. En teoría, el endeudamiento de las entidades territoriales debería
regularse por el mercado financiero, en tanto dicho sector tiene la posi
bilidad de asumir los riesgos inherentes a las actividades crediticias
con base en su examen de los flujos financieros de las entidades terri
toriales. No obstante, el Estado, por medio de la Ley 358, tuvo que inter
venir para frenar el excesivo endeudamiento que presentaron en
determinados momentos algunas de ellas. Aunque esta medida se jus
tificó por parte del gobierno presentándola como efecto de una
supuesta actitud irresponsable de las autoridades territoriales, también
debe considerarse que tal situación es consecuencia de la ventajosa
43
práctica consuetudinaria ejercida por las entidades bancarias colom
bianas que,en contra de lo que reza la teoría financiera,otorgan crédi
tos a aquellos clientes que en sus solicitudes demuestran de manera
fehaciente que garantizan la cancelación completa del capital y de los
intereses en algún momento. Para el caso de los pequeños municipios,
el acceso al crédito de los bancos se facilitó enormemente no tanto
por el análisis realizado acerca de sus flujos financieros,como debería
haber sido,sino por la seguridad que las entidades prestamistas tenían
de que en cualquier evento fortuito, tarde o temprano tales créditos
tendrían garantía por parte del Presupuesto Nacional.
Pbr último, los recursos municipales se comple
tan con los recursos no tributarios derivados de tasas, tarifas, derechos
y multas primordialmente, los cuales, en general no son representativos
dentro del conjunto de los ingresos propios y mucho menos en el Pre
supuesto Municipal.
Así las cosas, las capacidades de las entidades
territoriales para incrementar sus ingresos, en términos de la autono
mía con que cuentan para tomar decisiones al respecto, son bastante
limitadas, aunque ello sea muy pocas veces reconocido o aceptado.
Sobre los ingresos provenientes de las transferencias y de las regalías,
las entidades territoriales no tienen incidencia alguna distinta a la
eventual discusión sobre su correcto cálculo y giro por parte de la
nación. Sus posibilidades de acceso al crédito llegan hasta el marco
definido por la Ley de Endeudamiento Territorial. Las atribuciones de
los municipios en materia tributaria se reducen,por un lado,a la selec
ción de una tasa impositiva dentro de los rangos predeterminados por
la Ley reguladora de los impuestos cedidos a los municipios,y por otro,
44
a los aspectos directamente referidos a la administración tributaria.
Sólo son estos aspectos los que pueden pretenderse cubrir con lo que,
en el caso de los municipios menores, pomposamente se denomina
reforma tributaria. Finalmente, los únicos rubros sobre los cuales
podría afirmarse que existe total autonomía de manejo por parte de
los municipios, son aquellos que abarcan los ingresos no tributarios
diferentes a las transferencias y regalías, es decir, las tasas, tarifas, dere
chos y multas.
Por el lado de los gastos la situación no es muy
diferente en cuanto a las posibilidades reales por parte de los munici
pios de definir autónomamente sus rubros y magnitudes. El monto de
recursos girados por la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la nación no sólo está determinado por instancias diferen
tes a las autoridades municipales,sino también su utilización. La Ley 60
señala porcentajes fijos de la transferencia que deben ser gastados en
determinados sectores, el porcentaje de inversión obligatoria en otros
sectores y el porcentaje que puede ser asignado a funcionamiento o
inversión según decisión adoptada por las autoridades municipales. Las
regalías y los recursos de cofinanciación son de obligatoria inversión, y
los recursos generados por Ingresos tributarios, multas, tasas, tarifas y
derechos, son de libre destinación en el sentido que sobre ellos existe
capacidad autónoma de los municipios para realizar gastos.
Sin embargo, es pertinente considerar que los
municipios deben destinar sus gastos, tanto de funcionamiento como
de inversión, al cumplimiento de las funciones y competencias a ellos
asignadas en el reparto de atribuciones y responsabilidades de cumpli
miento de los fines sociales y políticos del Estado colombiano. Éstas
E■O
45
tienen que ver con un gran número de tareas que abarcan desde las
funciones de ejecución de la inversión requerida para el logro de las
condiciones mínimas de existencia a las que tienen derecho los
colombianos cobijados por el ordenamiento constitucional expedido
en 1991,héista las labores meramente administrativeis que se traducen
en la atención al ciudadano para efectuar trámites y procesos que se
derivan de sus derechos y deberes frente al Estado.
En este aspecto debe tenerse en cuenta que,
desde sus inicios, el proceso de descentralización del Estado colom
biano ha asignado de manera persistente un gran número de compe
tencias y responsabilidades a los municipios del país, delegándoles la
mayor parte de las competencias de inversión en materia del desarro
llo social y buscando algún grado de precisión en lo referente a educa
ción, salud, saneamiento básico, recreación, deporte y cultura, y de
manera mucho menos clara en otros sectores como el agropecuario,el
de vías y equipamiento urbano.
Por su parte, la carga administrativa del munici
pio también se ha ensanchado de manera protuberante. Las decisiones
fragmentadas y de tipo sectorial que caracterizan el desarrollo norma
tivo de la descentralización han conducido a que cada entidad la
asuma, así como la asignación de funciones a los municipios, como si
éstos fueran unidades propias, a las cuales se les puede adicionar tare
as, responsabilidades y controles cual si fueran dependencias descon-
centradas.Así,coinciden dos tendencias que han traído consecuencias
perversas sobre las relaciones entre los diferentes niveles de la Admi
nistración Pública, es decir, las relaciones intergubernamentales. La pri
mera se deriva del nivel nacional y se concreta en la pretensión de las
46
entidades de tal nivel, de considerar al municipio como una agencia
para el desarrollo y aplicación de sus políticas, tendencia expresada en
la inclusión de funciones y hasta de dependencias en las distintas leyes
de carácter sectorial. La segunda, emanada de las entidades territoria
les,y primordialmente de los municipios,se concreta en su disposición
inercial a copiar los esquemas organizativos del nivel nacional de la
Administración, lo cual se manifiesta en la configuración de organigra
mas municipales casi tan complejos como los del orden central.
Es común encontrar municipios que cuentan en
su estructura con secretarías de educación y de salud, institutos de
deporte, secretarías de hacienda, oficinas de control interno y con toda
suerte de dependencias que no se compadecen con el volumen de
asuntos a tratar o con las competencias que efectivamente puedan asu
mir como entidades territoriales. Ello obedece a las tendencias descritas,
puesto que las normas, implícitamente, inducen en los municipios la
conformación de unidades administrativas que asuman funciones des
centralizadas mediante una oi^anización con cierta autonomía frente al
despacho del Alcalde. Esta posibilidad obviamente es de buen recibo
por los concejales quienes, aprovechando su potestad de determinar la
estructura de los municipios, tienden también a ensancharlos adminis
trativamente para contar con mayores opciones de reparto burocrático.
La organización de los municipios aparece
entonces de una forma bastante caprichosa. Aparte de la Alcaldía, el
Concejo, la Personería y la Tesorería, que provienen del ordenamiento
legal mínimo que deben tener los municipios para su existencia, las
demás dependencias aparentemente nacen de la decisión autónoma
de los concejos. En efecto,sin desmedro de los sesgos hacia la creación
47
de unidades que surgen a partir de la normatividad sectorial,quizás la
única dependencia que efectivamente debe tener un municipio es la
encargada de los servicios públicos, dado el radical proceso descentra-
lizador efectuado en la prestación de los servicios de acueducto, alcan
tarillado y aseo. Esta área puede bien adoptar la figura de empresa
industrial y comercial, de sociedad de economía mixta o incluso de
empresa privada de servicios públicos, pero lo más común en los muni
cipios pequeños es que la prestación del servicio se realice directa
mente por parte de su administración central.
Recapitulando, es claro que con la descentrali
zación, los municipios deben contar con una configuración adecuada
para el cumplimiento de sus funciones administrativas y para estar en
capacidad de ejecutar los recursos de inversión. La planta mínima de
funcionarios que se les exige legalmente, excluyendo al Personero y a
los concejales, está compuesta por el Alcalde y el Tesorero. Es evidente
que estos dos cargos no pueden suplir el conjunto de funciones y com
petencias de los municipios, menos aún, si se tiene en cuenta que la
labor del Tesorero es específica en lo relacionado al manejo financie
ro. En tales circunstancias y para la definición de su estructura institu
cional, los municipios tienen un relativamente amplio grado de
libertad, pero siempre dentro del propósito de dotar a la administra
ción de los elementos de gestión suficientes para el adecuado cumpli
miento de sus fundones y competencias como entidad territorial.
La asignación de competencias en el marco de
la descentralización y la asunción efectiva de las mismas por parte de
los municipios tiene como contrapartida lógica un ensanche del apa
rato administrativo local que debe dar cuenta del cumplimiento ade-
48
cuado de sus funciones, razón por la cual las críticas consuetudinarias
sobre el acelerado crecimiento de su aparato burocrático deben ser
matizadas por los requerimientos de recurso humano que implicó el
enorme incremento de sus responsabilidades. No obstante, deben con
siderarse otros elementos que también incentivan la expansión de la
burocracia, cuales son los intereses políticos de los concejales y demás
autoridades municipales, la tendencia inercial de los funcionarios a la
ineficiencia y, por supuesto, la sugerencia implícita en las normas sec
toriales de constitución de dependencias satélites en los municipios.
Todos los aspectos aquí consignados deben
tenerse en cuenta al analizar los gastos de funcionamiento en lo refe
rente al rubro de servicios personales, es decir, los gastos en que incu
rre el municipio para remunerar los recursos humanos -de planta y por
contrato- con los cuales dispone para cumplir funciones de tipo admi-
nistrativo,y para supervisar y administrar la ejecución de los recursos
de inversión.Sin embargo,es paradójico que una Ley decida el recorte
de los gastos de funcionamiento de los municipios sin tener presentes
los requerimientos básicos de personal para el ejercicio de sus tareas.
Lo mismo acontece con el otro gran rubro de
los gastos de funcionamiento, el que abarca los gastos generales. En
este renglón se incluyen aquellos gastos normales de mantenimiento y
operación de la administración municipal. Es así por lo que se conside
ran en este acápite gastos como los de combustible para la operación
de la maquinaria del municipio, el pago de servicios públicos, lo corres
pondiente a elementos de aseo, papelería, elementos de oficina, man
tenimiento de bienes muebles y los demás gastos propios del
funcionamiento cotidiano de la administración. Los gastos generales.
E*D
49
entonces,son parte de los gastos fijos de la Administración Municipal.
Sin una adecuada programación de éstos es inconcebible la existencia
misma de cualquier organización o entidad territorial.
Existen variíis posibilidades por parte del muni
cipio para racionalizar los gastos de funcionamiento: entra ellas, obvia
mente la primera es la adecuada planeación y programación de sus
actividades a fin de identificar de manera precisa los requerimientos
de gastos generales que conlleva el adecuado desempeño municipal.
De dicha planeación se desprenden actividades y procesos de gestión
que permiten lograr una ejecución racional de los gastos generales,
por ejemplo, pueden señalarse unos criterios acertados en la compra
de materiales incluidos en el balance financiero para su pago a conta
do o a crédito, los volúmenes de las mismas, las garantías otorgadas por
los proveedores, entre otras. Adicionalmente, la administración debe
contar con adecuados mecanismos de control del uso y consumo de
elementos para impedir el despilfarro y la mala utilización de éstos.
No sobra reiterar que los gastos generales, al
igual que los correspondientes a servicios personales (en particular los
atinentes al personal de planta),constituyen gastos fijos de la organiza
ción municipal y, por ende, aunque pueden y deben ser manejados
racionalmente, tienen un piso presupuestal por debajo del cual es
imposible atender las funciones municipales de manera adecuada. En
otras palabras, las posibilidades de disminución de los gastos de fun
cionamiento no son infinitas, pues existe un límite por debajo del cual
la administración no puede desenvolverse. Cuando se llega a dicho
límite, ya no es posible reducir los gastos fijos sin poner en riesgo la
organización o sin reducir los alcances de su actuación.
50
Ninguna de las consideraciones aquí expuestas
se observa en la argumentación esgrimida por el gobierno nacional al
expedir una Ley que,en lo fundamental,sólo busca la disminución de
los gastos de funcionamiento de los municipios.La justificación guber
namental en manera alguna se refiere a las necesidades mínimas que
acarrea la existencia de una organización, y menos aún, de las que
requiere un municipio para responder de manera efectiva por el con
junto de funciones y competencias que le han sido asignadas y que le
corresponde cumplir en el marco del Estado Social de Derecho,defini
do por el ordenamiento constitucional colombiano.
Es por ello que, como en la mayor parte de la
normatividad supuestamente descentralista, la Ley 617 contiene carac
terísticas típicamente fiscalistas, o sea.se dirige a enfrentar problemas
evidentes de las finanzas públicas del país, sin consideración alguna
por los efectos que las medidas adoptadas puedan tener sobre el fun
cionamiento de las entidades territoriales y las posibilidades reales de
satisfacer las demandas y derechos sociales, económicos y políticos
que poseen los ciudadanos.
Esta tendencia se sustenta en un vacío presente
en los estudios de la Administración Pública colombiana, en particular
los referidos al desarrollo institucional requerido por las diferentes
organizaciones públicas para el adecuado cumplimiento y ejercicio
de sus funciones y competencias. Situación, por demás, que cobra aún
más relevancia en el caso de las entidades territoriales, a las cuales la
mayoría de estudios y diagnósticos sobre el proceso de descentraliza
ción en el país les atribuyen debilidades en tanto su desarrollo institu
cional es causa de resultados poco satisfactorios en el cumplimiento
51
de su gestión. La realidad es que la identificación de la estructura
administrativa y organizacional más simple, que pueda dar cuenta de
la complejidad que representa el adecuado cumplimiento de las fun
ciones y competencias asignadas a los municipios, es un asunto que
siempre ha quedado pendiente en los estudios sobre la descentraliza
ción colombiana. Hasta tanto no existan suficientes bases analíticas y
empíricas para identificar dicha estructura en las diferentes categorías
de municipios, la calificación de eficiencia o ineficiencia, o de eficacia
o ineficacia de las administraciones municipales, no deja de esbozar
criterios espurios. Por cuanto la eficiencia y la eficacia sólo pueden ser
medidas en relación con los objetivos de una organización , y en el
caso de los municipios, éstos son el adecuado cumplimiento de las
funciones y competencias públicas asignadas a ellos como entidades
territoriales, y no el gasto o el ahorro de un determinado presupuesto,
como implícitamente lo supone la Ley 617.
52
Capítulo V
COMENTARIOS CRITICOS A LA LEY 617
L a exposición de motivos con la cual el gobier
no nacional dio a conocer al Congreso el proyecto que después se
convirtió en la Ley 617, incluyó argumentos justificatorios, los cuales
deben considerarse al momento de efectuar una más acertada evalua
ción de su impacto -el de la citada norma-, sobre los municipios
colombianos, en particular aquellos más pequeños, situados en las
categorías cuarta, quinta y sexta.
1. De entrada, la presentación del ejecutivo mostró un garrafal error de
interpretación acerca del proceso de descentralización colombiano,
el cual obviamente no parece ser tan inocente. El gobierno conside
ró que la descentralización colombiana, en su ámbito fiscal, expresa
aquello que en finanzas públicas representa un cuerpo doctrinario
conocido como federalismo fiscal. Según esta corriente de pensa
miento, se espera que con la descentralización se manifiesten de
manera transparente las preferencias de las comunidades con rela
ción a los servicios y bienes públicos, así el Estado puede ofrecerlos
de manera óptima una vez los ciudadanos hayan definido y decidi
do hasta qué punto, mediante una determinada combinación de
impuestos, están dispuestos a financiar su producción. Tal es el
supuesto básico de los planteamientos del federalismo fiscal,e\ cual,
como ocurre en la mayor parte de los supuestos de la Economía, es
puramente teórico y no puede encontrarse, ni tampoco se manifies
ta de manera evidente en situación real alguna, incluyendo lo acae-
53
cido en las economías capitalistas más desarrolladas, aquellas
sobre las cuales se centra el interés interpretativo de esta ciencia
como disciplina. El supuesto básico del federalismo físcal implica,
entre otras cosas, la libre y absoluta movilidad del recurso humano.
Así, un ciudadano dispuesto a contribuir
mediante un monto dado de impuestos para recibir un determinado
portafolio de bienes y servicios públicos,debería estar en condiciones
de trasladarse a vivir en aquella localidad o municipio que le ofreciera
tales bienes y servicios en mejores condiciones de cantidad, calidad y
eficiencia. En teoría, esto debería funcionar, pero la realidad es muy
diferente. El ciudadano tiene innumerables barreras a su libre movili
dad, la mayoría de las cuales están constituidas por intangibles como
el círculo social y las relaciones interpersonales que a lo largo de un
tiempo hayan podido consolidar tanto él como su familia. Intangibles
que tienen mucho peso en el momento de tomar decisiones de trasla
do de un lugar a otro dentro de un mismo municipio, y mucho más,
aún en caso de cambio de localidad para la realización de su vida.
Pero además son relevantes otras condiciones más tangibles como la
vinculación laboral y las oportunidades de empleo, las cuales varían
de un sitio a otro y además están influenciadas por los intangibles atrás
mencionados.
Por otro lado, el supuesto básico del federalismo
físcal requiere para su cumplimiento que los municipios y ciudades
puedan estar en absoluta competencia para atraer pobladores, ofre
ciéndoles ya fuera un mismo paquete de bienes y servicios en condi
ciones de una menor carga impositiva, o ya un conjunto diversificado
de bienes y servicios por una determinada carga de impuestos que les
54
permitiera elegir dónde vivir de acuerdo con sus preferencias de con
sumo y su disponibilidad de contribución. Esta segunda alternativa
sólo sería concebible en situaciones de existencia de municipios-Esta-
do,los cuales podrían establecer unas reglas de convivencia y de pres
tación de servicios que cobijaran al conjunto de sus habitantes con
absoluta autonomía, es decir,sin consideración alguna de las estableci
das para otros arreglos político-administrativos o para los municipios
vecinos.
Así las cosas, ni siquiera en los países desarrolla
dos podría existir de manera plena el cumplimiento del supuesto bási
co del federalismo fiscal. En ellos, aún en los estados federales, existen
reglas generales de cumplimiento para todas las localidades y hay
barreras a la movilidad del recurso humano, por ende, mucho menos
puede esperarse que tal circunstancia se motive por una prestación
diferencial de bienes y servicios públicos en países como Colombia,
donde la gran movilización poblacional que transformó el país en
urbano ya se encuentra en su etapa terminal, donde las posibilidades
de empleo se encuentran concentradas en las grandes ciudades y
donde las migraciones no responden a la libre elección sino al despla
zamiento forzado, situación obviamente no considerada dentro de los
desarrollos teóricos de la mencionada doctrina.Tampoco en Colombia
se puede presentar la competencia entre municipios por prestación
diferencial de servicios cuando en el ordenamiento constitucional y
legal todos ellos deben cumplir con unas funciones iguales de aten
ción a las necesidades ciudadanas.
La descentralización colombiana, iniciada a
mediados de la década de los ochenta y consolidada con la expedi
55
ción de la Constitución de 1991, es ante todo un proceso de carácter
político que busca restaurar la resquebrajada legitimidad política del
Estado,garantizando, por una parte, la participación activa de los ciuda
danos en la escogencia de sus autoridades directas y por otra, el acce
so de todos los ciudadanos a un paquete mínimo y fundamental de
bienes y servicios públicos, que signifique la presencia activa del Esta
do a lo largo y ancho del territorio nacional.
En su carácter de Estado unitario, la descentrali
zación colombiana contempla la realización de unas transferencias
desde el nivel central hacia las entidades territoriales para que éstas
cumplan con las competencias y atribuciones que les asignan la Cons
titución y las leyes en cuanto a prestación de servicios. Es este el verda
dero sentido de la descentralización fiscal y no el que las entidades
territoriales se conviertan en los entes autónomos descritos por el fede
ralism o ñscal.
Pero la argumentación del gobierno nacional
adquiere sentido si se tiene en cuenta que el objetivo del proyecto pre
sentado al Congreso de la República formó parte del paquete de medi
das relativas al ajuste fiscal que el Estado colombiano acordó con el
Fondo Monetario Internacional -FMI-,a fin de lograr su certificación para
eventuales préstamos de la banca multilateral.Así,la consideración de la
descentralización fiscal adelantada en el país como expresión del fede
ralismo fecfl/, permitiría una evaluación desfavorable de dicho proceso,
dado que en cumplimiento de los supuestos de esta corriente teórica e
interpretativa, las entidades territoriales deberían ser autosuficientes en
la prestación de servicios públicos a partir de una oferta y una financia
ción acordada autónomamente con sus habitantes.
56
En este orden de ideas, el propósito de recortar
las transferencias o de establecer mayores controles al gasto de las enti
dades territoriales quedaba respaldado por una justificación puramen
te “técnica" derivada de la teoría ya descrita.
2. El segundo argumento esgrimido por el gobierno para respaldar el
proyecto de Ley presentado al parlamento colombiano fue el de
las supuestas corrupción e ineficiencia galopantes en las entidades
territoriales,las cuales,según la exposición de motivos de los minis
tros del Interior y de Hacienda y Crédito Público, se deriva de la
insuficiencia de control por parte de la ciudadanía
(...) máxime cuando las limitaciones en la movilidad geográfica y
social de las comunidades y los defectos de información de economías como la colombiana interfieren con el control que en el esquema descentralizador procura la competencia interjurisdiccional.
Aunque aquí ya se echa por la borda una de las
condiciones del supuesto básico del federalismo fiscal cuando se acep
tan las limitaciones a la movilidad, el argumento se dirige a buscar el
respaldo desde una confrontación directa a la corrupción. No es del
caso desarrollar aquí una discusión sobre la magnitud de este fenóme
no en Colombia, o sobre su localización en las entidades territoriales,
ni mucho menos sobre la cortina de humo que con su magnificación
se tiende sobre otro tipo de problemas. Lo que sí se puede al menos
señalar es que la percepción ciudadana acerca del fenómeno ha esta
do imbuida por el carácter sensacionalista con el cual los medios de
comunicación informan.
Es así como la competencia desmesurada por el
rating y la primicia ha llevado a que cualquier sindicación o acusa
57
ción.sin la más mínima comprobación o indagación sobre los motivos
con los cuales actuó el eventual denunciado, sea señalada como un
caso de corrupción comprobada. Colocando en la picota pública a los
funcionarios se atenta contra el principio universal de la justicia, que
considera la inocencia de las personas hasta tanto no se demuestre
plenamente su culpabilidad,situación que afecta a un gran número de
alcaldes, quienes son acusados muchas veces por sus contradictores y
enemigos políticos.
Pero lo más sintomático del carácter eminente
mente fiscalista de la intención gubernamental es que a pesar de la
argumentación sobre la magnitud del fenómeno de la corrupción en
las entidades territoriales, ni el proyecto presentado, ni manifestación
explícita alguna por parte del ejecutivo, incluyó medidas importantes
para impulsar los procesos de participación de la ciudadanía y de las
comunidades en el seguimiento y la vigilancia a la gestión pública.
3. La exposición del gobierno nacional no olvidó esbozar un tono
amenazante para convencer a los parlamentarios de aprobar el
proyecto. Como ya es común en las prácticas del ejecutivo, sus pro
puestas se acompañan de amenazas o de dádivas a fin de lograr la
aquiescencia de los senadores y representantes, acudiendo, entre
otras, al mecanismo de vislumbrar la eventual supresión de depar
tamentos, distritos y municipios del universo político-administrati
vo nacional, dada su condición de cesación de pagos.
4. Para sustentar tal situación, el gobierno nacional ratificó que:
La estabilidad financiera de cualquier entidad pública depende de que con sus ingresos corrientes.es decir,aquellos ingresos que se perciben
58
de forma constante y permanente en el tiempo y que, por lo tanto, son
la única fuente de ingresos cierta, se paguen los gastos de funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales
como salarios y prestaciones sociales.
Lo que soslaya tal aseveración es el hecho de
que, en las entidades territoriales, de los ingresos constantes hacen
parte las transferencias que obliga a realizar la Constitución, desde el
nivel nacional de la Administración Pública hacia los niveles subnacio
nales para que éstos puedan ejercer efectivamente sus funciones y
competencias, igualmente, la normatividad expedida en el marco de la
descentralización obliga a dichas entidades a realizar gastos de mane
ra condicionada.
Por otra parte, la afirmación sólo es válida si se
considera al Estado en su conjunto, como macroorganización en la
cual sus ingresos totales sean suficientes para financiar los gastos que
genera su actuación. Por ello, en los ingresos corrientes de cada enti
dad se consideran aquellos que provienen del Presupuesto Nacional,
pues sólo una mínima parte de las entidades públicas son generadoras
directas de ingresos,ya sea por venta de bienes y servicios (como suce
de en los casos de las empresas industriales y comerciales, las empre
sas de servicios públicos y las empresas sociales del Estado), o por
recaudo de tributos (como es el caso de la DlAN).Las demás entidades
públicas son organizaciones constituidas para prestar servicios al ciu
dadano yen general,sólo generan un ínfimo porcentaje del presupues
to requerido para su adecuado funcionamiento.
5. De aquí se pasa consecuentemente a afirmar que las entidades
territoriales deben autofinanciar sus gastos de funcionamiento so
59
pena de que su autonomía se vea reducida y con ella la sostenibi-
lidad del proceso de descentralización en su conjunto. Nuevamen
te debe señalarse que los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales son aquellos necesarios y suficientes para
que de una manera eficaz y eficiente cumplan con Icis tarecis que
les han sido asignadas en el marco de un proceso de descentraliza
ción que, entre otras cosas, ha sido liderado por el nivel central del
Estado en lo concerniente a la distribución de las competencias
entre los diferentes niveles de gobierno.
Así mismo, los llamados recursos propios de las
entidades territoriales, los derivados de la administración y del recau
do de los tributos, otorgados por ley, dependen de la capacidad de ges
tión que éstas demuestren pero, sobre todo, de la evolución de la
actividad económica en el territorio de su jurisdicción. En las actuales
condiciones de crisis del aparato productivo que vive el país, siendo
ésta aún más profunda para el sector agropecuario del cual depende
el mayor número de municipios en Colombia, las posibilidades de
incrementar los recaudos tributarios al mismo ritmo en que crecen los
gastos necesarios para el cumplimiento de sus funciones es poco
menos que un imposible. El autofinanciamiento de los gastos de fun
cionamiento sólo será posible en aquellas poblaciones que cuenten
con una base económica considerable y cuya dinámica de desarrollo
permita que los ingresos propios cubran tales rubros, situación de la
que gozan muy pocos municipios colombianos.
6. A pesar del reconocimiento explícito por parte del gobierno nacio
nal de la absoluta inconveniencia ocasionada por la falta de clari
dad en las competencias de la nación y de cada una de las
60
entidades territoriales existentes en el ordenamiento jurídico del
país, y de sus consecuencias con relación a la duplicación de gas
tos y con el desperdicio de los recursos públicos, el proyecto pues
to a consideración del Congreso en nada apuntó a solucionar éste,
que sí es uno de los problemas fundamentales que afecta la des
centralización colombiana.
Evidentemente, el problema que por excelencia
ha impedido mejores logros del proceso de descentralización en el
país es la imprecisa definición de funciones en los niveles territoriales,
la cual se traduce muchas veces en la confluencia de varios entes en la
prestación de los mismos servicios con la consecuente duplicación de
recursos asignados, o en enfrentamientos y conflictos interguberna
mentales que entorpecen o impiden la prestación adecuada de esos
servicios requeridos por la ciudadanía. Esta es una conclusión a la que
han llegado la mayoría de los estudios y evaluaciones efectuados
sobre la descentralización en Colombia, pero que no ha tenido eco en
las iniciativas estatales, las cuales,debido a su sesgo fiscalista,no se pre
ocupan seriamente de los problemas administrativos relacionados con
la eficacia de la acción gubernamental en su conjunto y de la eficien
cia de cada una de las entidades involucradas en ella.
Las anteriores críticas buscan mostrar cómo,
desde su presentación al Congreso por parte del ejecutivo, la Ley 617 se
caracterizó por un marcado énfasis fiscalista y su desdén por los aspec
tos políticos y administrativos del proceso de descentralización del
país. En la exposición de motivos efectuada por el gobierno, hubo una
clara intención por involucrar radicalmente con esta norma a las enti
dades territoriales en el ajuste fiscal,en el cual éste se encuentra empe-
E10
61
nado para mitigar el considerable déficit existente y cumplir con los
acuerdos pactados con el FMl.
La persistencia de los problemas financieros
que aquejan a municipios, distritos y departamentos, así como el
hecho de no mencionar los que afectan a las finanzas públicas del
nivel central, fueron los argumentos esgrimidos por el gobierno para
ganar la audiencia con los parlamentarios y convencerlos de que una
gran parte de la responsabilidad en la actual crisis fiscal se deriva del
comportamiento político y administrativo de las entidades territoriales.
Así logró su anuencia para involucrar un conjunto de medidas que en
lo fundamental pretenden el control del gasto en departamentos, distri
tos y municipios sin consideración alguna, pues dicho control y las rígi
das restricciones establecidas en la norma pueden afectar la
prestación de los servicios a los ciudadanos y a las comunidades.
62
Capítulo VI
EFECTOS Y PERSPECTIVAS GLOBALES DE APLICACION DE LA LEY 617 EN PEQUEÑOS MUNICIPIOS
La investigación adelantada pudo determinar
que los municipios involucrados en la misma, aún se encuentran en
fases iniciales de aplicación de los contenidos de la Ley 617. Efectiva
mente, la única disposición que hasta el momento de concluir el estudio
presentaba cabal aplicación en todos ellos, era la de la asignación de los
presupuestos para Concejo y Personería en concordancia con lo estable
cido por la norma.
En general, estas decisiones no han causado
grandes traumatismos, aunque los concejos se quejan de insuficiencia
de recursos para gastos inherentes a su actividad cotidiana en lo refe
rente a desplazamientos, a fotocopias de los proyectos de Acuerdo,y en
otras ocasiones reclaman presupuesto para inversión, lo cual deja
entrever la insuficiente claridad que aún tienen algunos concejales
sobre las funciones propias de la corporación.
Para las personerías, la situación presupuestal
no afectó de manera especial, aunque la investigación dejó en claro
que esta dependencia en algunos casos puede verse en condiciones
bastantes difíciles para asumir efectivamente el conjunto de funciones
relativas a la defensa del interés público, más aún cuando la misma Ley
617 le asignó un elevado número de nuevas labores, entre las cuales
63
sobresale la de fungir como veedora del tesoro para todos los munici
pios que no tengan Contraloría.
Pese al incipiente desarrollo en la aplicación de
la Ley 617,1a mayor parte de estos municipios -los incluidos en el estu
dio-, demostraron una gran preocupación por realizar acciones dirigi
das a concretar procesos para el cumplimiento de la misma; acciones
que se encaminan a mejorar sus posibilidades de acrecentar los ingre
sos propios y a disminuir o racionalizar los gastos de funcionamiento.
En cuanto a las expectativas de cumplimiento, se presentan desde
administraciones que consideran que con pequeños ajustes a la
estructura institucional vigente o de administración tributaria se colo
carán dentro de los márgenes establecidos por la Ley, hasta municipios
que aparte del ajuste realizado a los presupuestos de Concejo y Perso
nería, se muestran sin el ánimo de emprender acciones adicionales.
En lo concerniente al incremento de sus ingre
sos, la mayor parte de los municipios muestreados han emprendido
accipnes para recuperar la cartera pendiente de los contribuyentes,
generando inlrentiyos como la rebaja de intereses de mora y también
la implementación de campañas de sensibilización y persuasión para
el pago oportuno de los impuestos; incluso algunos de los más desarro
llados han iniciado procesos de cobro coactivo con relativo éxito. Otras
medidas adoptadas de manera más o menos inmediata han sido las de
sistematización del manejo tributario y la actualización o formación
de los censos de contribuyentes de Industria y Comercio.
A mediano plazo, varios municipios prevén pro
cesos de actualización para incluir en el censo de contribuyentes a
64
propietarios de nuevos desarrollos urbanísticos o de predios que
nunca han formado parte de su base catastral. No obstante,sobre esta
posibilidad aún se encuentran frente a las limitaciones ocasionadas
por el elevado costo que ésto implica y por la disponibilidad del Insti
tuto Geográfico Agustín Codazzi para adelantar dicha labor.
En lo atinente a impuestos sobre vehículos, cabe
anotar que ninguno de los municipios investigados es su administrador
directo, pues sólo reciben una participación de la recaudación que de
aquellos realizan los departamentos, la cual se determina por el muni
cipio de residencia del propietario en el momento que consigna la
matrícula del vehículo. Aunque por esta vía tos ingresos no son signifi
cativos para ninguna de las localidades estudiadas, sí realizan gestio
nes no emprendidas por administraciones anteriores en cuanto al
cobro de estos recursos a las gobernaciones respectivas.
Se están ejecutando además otras acciones que
pueden considerarse novedosas y eventualmente adecuadas para la
recuperación de cartera de ingresos tributarios,como por ejemplo,cru
ces de cuentas con las empresas frente a la realización de obras públi
cas en el municipio, las cuales, sin embargo, no serán percibidas para
efectos de la Ley 617, en tanto no representan entradas de recursos
propios, pues se reflejan en incrementos de la inversión.
En lo que se refiere al ajuste de los gastos de fun
cionamiento, como ya se anotó, todos los municipios de la muestra
aplicaron las disposiciones de la Ley 617 a los presupuestos de sus con
cejos y personerías, logrando así una reducción en la relación gastos
de funcionamiento/lCLD.También han efectuado acciones de reduc
65
ción y control de gastos generales, utilizando de manera variable las
escasas posibilidades que para ello tienen ante el carácter de gastos
fijos que representa este rubro del presupuesto.
Igualmente, se estableció un porcentaje fijo -
obviamente menor al del año 2000- de los ingresos corrientes; la supre
sión de líneas telefónicas y la reducción del servicio de larga distancia
a una sola de ellas; el control estricto sobre el consumo de combusti
ble en la maquinaria del municipio; el pago de servicios públicos y de
aseo de los establecimientos educativos por parte de los Fondos de
Recursos Docentes o directamente por parte de la comunidad educa
tiva; la supresión de los servicios de cafetería o el reciclaje de papelería
de oficina. En algunos casos estos controles, cuya persistencia debe
garantizarse, han arrojado resultados bastante notorios de ahorro de
recursos,sin embargo,es necesario confrontar esta situación con el evi
dente desmejoramiento del servicio a los ciudadanos y del clima labo
ral de los funcionarios municipales,a fin de que tal ahorro no redunde
en situaciones de descontento social y político.
Ftero la parte gruesa del ajuste de los gastos de
funcionamiento la constituye la reducción de los gastos en servicios
personales, aquellos que incluyen la nómina de personal de planta de
los municipios y los costos de contratación de personal administrativo.
Quizás sea éste el aspecto más publicitado de la Ley y el más debatido
desde posiciones ideológicas ortodoxas, tanto por el gobierno central
que, en general afirma la existencia de una expansión desbordada en
las burocracias municipales, como por la posición sindicalista, pues
sostiene que la única pretensión de la Ley es la de atropellar los dere
chos adquiridos por los trabajadores y adentrarse en una política de
66
empleo para establecer unos parámetros basados en sistemas de con
tratación alejados de los requisitos y de las reglas que determinan la
formalidad de las relaciones laborales.
La investigación evidenció que en los munici
pios muestreados las acciones dirigidas a ajustar y racionalizar los
ordenamientos organizativos y las plantas de personal se encuentran
en una etapa de suspenso,aunque en casi todos se adelantan estudios
de reorganización o propuestas de reordenamiento de la instituciona-
lidad municipal.En concreto,estos municipios piensan,tarde o tempra
no, reorganizar su estructura administrativa para hacerla más funcional
y eficiente en el cumplimiento de sus competencias. En algunos casos,
tal reorganización no incluye la disminución de la planta de personal,
sino su reubicación y reasignación de funciones,e incluso se tiene pre
visto su eventual crecimiento. En otros, la pretendida reestructuración
tiene como uno de sus propósitos, si no el único, la reducción del per
sonal de la administración, lo cual deja entrever que dichas transforma
ciones no necesariamente buscan una mejor adecuación de la
organización municipal para sus funciones de servicio a la comuni
dad,sino el cumplimiento taxativo de las disposiciones de la Ley 617,
sin intento alguno por generar iniciativas de cumplimiento de la
misma a partir de las posibilidades de desarrollo institucional y de rela
ciones con la comunidad que debe considerar toda administración
municipal.
Pero lo efectivo en ambos casos es que son pro
cesos aún incipientes que,en el mejor de los casos,sólo se cristalizarán
en el año futuro. Es así como los intentos más desarrollados, aquellos
que cuentan con un estudio y una propuesta concreta de reestructura-
67
ción.se han estrellado reiteradamente con la oposición del Concejo,
entidad que por mandato legal tiene las atribuciones para definir la
configuración de la administración municipal.
Otro aspecto considerado en algunos intentos
de reestructuración es la eventual privatización en la prestación de
diversos servicios como mataderos y plazas de ferias o de mercado, e
igualmente la búsqueda de esquemas privados para proveer los servi
cios de acueducto, alcantarillado y aseo.
Por su parte, ninguna de estas localidades tuvo
en cuenta examinar la posibilidad de solventar funciones y servicios
mediante las asociaciones de municipios, esquema previsto en la Ley
617, como una alternativa para la racionalización de su gestión y
reducción de los gastos fijos administrativos que puede implicar el ejer
cicio cabal de la misma.
En todo caso, de la evolución que tomen dichos
procesos depende en gran medida la proyección de los gastos en servi
cios personales de los municipios,por cuanto no sólo definirán el monto
de la nómina y de los gastos destinados a la prestación de órdenes de
trabajo que se requieran,sino también el monto de las prestaciones y de
las transferencias que sobre ésta deban efectuarse,siendo los rubros más
representativos de este renglón del presupuesto municipal.
Es relevante anotar que en la mayor parte de los
municipios de la muestra fue evidente la tendencia a que las reorgani
zaciones administrativas afecten en menor medida la vinculación de
los funcionarios de planta y la disminución de la llamada “nómina
68
paralela” por vinculaciones contractuales o por órdenes de trabajo.
Desde el punto de vista de la evolución administrativa, esta inclinación
tiene la ventaja de garantizar en alguna medida la configuración y
mantenimiento de la memoria institucional y de la experiencia con
que cuentan los funcionarios de planta, pero, desde el punto de vista
de la Ley 617, es inconveniente que mantenga la carga prestacional y,
por ende, incrementa los gastos de funcionamiento.
Los siguientes aspectos reseñados sobre las entre
vistas efectuadas en esta investigación,sirvieron de base como criterios
para la proyección de los presupuestos en los municipios de la muestra
seleccionada, clasificados éstos por la categoría que declararon tener en
el momento de la visita. Con lo anterior se pretendió indagar acerca del
escenario en el cual se desenvolverá la aplicación de la Ley 617 hasta
concluir el período de transición por ella establecido.
Para todos los casos, dicho ejercicio se elaboró
con precios corrientes,considerando una inflación anual del 7%, por
cuanto el objetivo no fue establecer la situación efectiva de las finan
zas, sino analizar hasta qué punto las estrategias adoptadas por las
administraciones municipales podrían cumplir con lo establecido en
la Ley 617, es decir, con la relación gastos de funcionamiento/lCLD.
Se proyectó el ajuste total de los presupuestos
de concejos y personerías a partir del año 2001; se consideró la aproba
ción de una reforma tributaria municipal o un mejoramiento de la
administración en este sentido, que arrojara como resultado un creci
miento de los ingresos tributarios del 15% y de los no tributarios del
10%, el cual se haría efectivo en el 2002; la aprobación de la reestructu
69^
ración administrativa que resultara en una disminución del 15% en el
rubro de servicios personales y del 10% en gastos generales, también a
reflejarse en el 2002; finalmente, se aplicó una restricción adicional de
gastos generales para el 2003.
Acá es pertinente mencionar que para desarro
llar esta investigación se escogió, de manera aleatoria, una muestra de
quince municipios, incluyendo casos de estudio de las cinco regiones
Corpes definidas en el país. Se quiso con ello acceder a diferentes cir
cunstancias político-administrativas que arrojaran resultados represen
tativos de la diversidad que caracteriza a las poblaciones colombianas.
En la medida en que la aplicación de la Ley 617 tendrá una mayor inci
dencia en los municipios pequeños, se seleccionaron precisamente
aquellos ubicados en la cuarta,quinta y sexta categorías,ellos fueron:
Jardín (Antioquia)
Juan de Acosta (Atlántico)
Turbaco (Bolívar)
Cómbita yTenza (Boyacá)
Paz de Ariporo (Casanare)
Cáqueza,Guachetá y La Mesa (Cundinamarca)
Manaure (Guajira)
Ipiales (Nariño)
Bochalema (Norte de Santander)
Montenegro (Quindío)
Villa Rica (Tolima)
Alcalá (Valle del Cauca)
El municipio de Ipiales, el único de tercera cate
goría incluido en la muestra, reveló unos indicadores que desde el año
70
2000 cumplen los topes definitivos establecidos por la Ley 617 para el
año 2004 y, por tanto, incluso no tendría necesidad alguna de realizar
esfuerzos adicionales.
De los municipios de cuarta categoría, Hirbaco
cumple con las exigencias de la Ley desde el año 2001, gracias a su favo
rable situación de ingresos propios y al ajuste realizado en los presupues
tos de Concejo y Ffersonería, entidades que evidentemente mostraban un
alto grado de burocratización. Montenegro y Paz de Ariporo, por su parte,
no lograron alcanzar los estándares de la Ley en la proyección efectuada.
El primero de ellos, porque a pesar de contar con unos ingresos propios
relativamente elevados, también carga con un elevado monto de gastos
de funcionamiento. Paz de Ariporo,por tener un nivel de gastos de funcio
namiento muy elevado que no puede ser soportado por el reducido nivel
de ingresos propios que capta, lo que demuestra una real situación de
pereza fiscal derivada del gran monto de regalías que percibe, acá se
puede mencionar la aparición de una especie de “síndrome Arauca".
En el caso de los municipios de quinta catego
ría, únicamente Cáqueza alcanzaría a cumplir las especificaciones de
la Ley en el año 2004, fecha en que concluye el período de transición
establecido. Muy cerca de cumplir la meta se encontraría el municipio
de Manaure. Fbr su lado. Jardín y Alcalá no alcanzarían a cumplir con
los indicadores previstos debido a sus precarias posibilidades para
obtener ingresos propios que les permitan financiar realmente su fun
cionamiento.
En contra de lo esperado, de los seis municipios
de sexta categoría incluidos en la muestra,la mayoría -Gachetá, Juan de
71
Acosta, Bochalema y Tenza- lograrían los niveles estipulados por la Ley,
gracias a que tenían desde años anteriores un balance racional entre
ICLD y gastos de funcionamiento, aunque los dos primeros con unos
montos relativamente normales para municipios de esta categoría,y los
dos últimos con rubros bastante bajos en los renglones mencionados.
Por su parte, desde el punto de vista de la Ley 617, los municipios de
Cómbita y Villa Rica, debido a la exigüidad de sus ingresos, jamás ten
drían posibilidades de alcanzar las metas establecidas.
En resumen, de aplicar de cerca los criterios con
los cuales se realizaron las proyecciones presupuéstales, nueve de los
quince municipios de la muestra cumplirían con las especificaciones
de la Ley 617 y podrían mantener su estatus actual. Cuatro de ellos ten
drían que realizar ajustes más radicales o estarían abocados a una
reducción de categoría en los próximos cuatro años, y apenas dos
muestran una situación casi insuperable para llegar a alcanzar los
requisitos impuestos por la Ley.
72
CONCLUSIONES
La Ley 617 de ajuste fiscal de las entidades terri
toriales se expidió con la clara intención del gobierno nacional de
involucrar a departamentos, distritos y municipios en la solución de los
problemas fiscales y financieros del Estado colombiano. Su contenido
generó una fuerte discusión por parte de las entidades territoriales y de
los sindicatos de trabajadores estatales,que la consideraron,las prime
ras, como una más de las amenazas del nivel central a su autonomía
otorgada por la Constitución Fblítica de 1991,y los segundos, como un
atropello a sus derechos y conquistas laborales, y como una medida
más del gobierno que contribuiría a incrementar la ya alarmante situa
ción de desempleo en el país.
Se esperaba que la aplicación de las disposicio
nes contenidas en la Ley afectaran de una manera contundente a los
municipios más pequeños, los de cuarta a sexta categoría, por cuanto
estas entidades tienen una situación más desventajosa en tanto las
posibilidades de incrementar sus ingresos, a la vez de responder ade
cuadamente por el conjunto de competencias y funciones que la
Constitución y las Leyes les asignan, sin distinción alguna de su catego
ría y sus realidades económicas, políticas y sociales.
No obstante, a pesar de las críticas iniciales -y que
aún se continúan haciendo- a esta norma, la verdad es que desató en los
municipios procesos de interés y preocupación por el estado de la ges
tión administrativa y financiera, traducidos en la adopción de medidas
destinadas a racionalizarla y a realizar mayores esfuerzos fiscales.
73
Así sea por la amenaza de descenso de catego
ría que la Ley trae consigo, o quizás debido a ella, se observó en las
poblaciones estudiadas, sin diferencias derivadas de su categoría o de
su ubicación territorial,un gran interés por la búsqueda de alternativas
fiscales e institucionales encaminadas al cumplimiento de la norma;
interés que debe perdurar para sacar de los letargos que, por inercia,
permean a las oi^anizaciones cuando sólo se preocupan por lo urgen
te de la cotidianeidad.
Los efectos financieros inmediatos de la aplica
ción de la norma se aprecian en el ajuste realizado durante el año 2001
a los presupuestos de concejos y personerías, por ende, se controló
hacia futuro la utilización de este instrumento financiero presionado
por los intereses políticos y electorales de los concejales.
Fbr último, el efecto más relevante y que obvia
mente aún no se aprecia en los resultados financieros,es el inicio de pro
cesos importantes de reflexión y análisis sobre el tipo y formas de
gestión con las cuales las entidades territoriales ejercen sus competen
cias y que involucran a los diferentes estamentos e instancias de la auto
ridad municipal, como a funcionarios de todo nivel. Estos procesos
obviamente se proyectan a mediano plazo, pero son los que,en últimas,
pueden garantizar un mejor desempeño en las labores municipales
para la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía y de las comu
nidades.
74
NOTAS
* Informe final de investigación presentado por: Carlos Moreno Ospina, Director del Proyecto; María Isabel Beltrán, Investigadora; Soraya Castaño y Luis Felipe Salamanca, Auxiliares de Investigación.
1 Alberto Carrasquilla,“Un acuerdo sobre objetivos ”, en:Economia Colombiana, Coyuntura Fblitica, noviembre de 1999,p.61.
2 The íconom/s^suplemento especial para La Revista delEspectador,s.f.p.20.3 Ibidem.
4 Al respecto puede consultarse el estudio realizado para el DNP y la Fundación Social por Hugo López Castaño: “El empleo en Colombia 1998. Situación actual y desafíos futuros”.
5 Carlos Pachón L., Administración mumcípír/,Bogotá,D.C.,2001.
6 Eduardo Wiesner Durán, Colombia, descentralización y federalismo fiscal, Bogotá D.C.,DNP1992.
7 Jorge Iván González,“Un ordenamiento territorial de corte fiscalista”,en: FES- COL, Diez años de descentralización. Resultados y perspectiuas,BogoÚ D.C., 1994.
8 Carlos Moreno 0 .,“TVansferencias y autonomía municipal. El desencuentro de las políticas de descentralización”,en: Revista Foro,N° 29,mayo de 1996.
9 Alberto Maldonado C., Carlos Moreno O.,“Transferencias y esfuerzo fiscal municipal”, en:/Vdmodos,N° 3,septiembre de 1995.
10 Ariel Fitzbein, Capacidad de los gobiernos locales. Más allá de la asistencia técnica,^aneo Mundial, 1995.
11 “Proyecto de Ley Número 046 de 1999. Cámara-Exposición de motivos”,en: Gaceta del Congreso,AñoVlll-N° 257,martes 17 de agosto de 1999.
12 Op.cil.,p.9.13 Op.a/.,p. 10.
75
Carlos M oreno O s p in a _______________director del proyecto
Economista y Magister en Economía de la Universidad Nacional de Colombia. Investigador de la Universidad Piloto de Colombia, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales y Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia y _de la Universidad Central. Actualmente '
■*
Profesor asistente de la ESAP. ¿
M aría Isabel Beltrán MartínInvestigadora v S l B
V , (1 ^
Estadístico. Magister en Epnom ía de la Universidad Nacional de Colombia y en Administráfción Pública I de la Escuela Superior de Administración Púbfica. - p Profesora de la Universidad Pedagógica y Tecnológica I '
- . V ' i ' k . p -
'de Colombia. Actualmente profesora titular de la "I ' . : S
ESAP
J i
Soraya Castaño ' lu is Felipe Salam anca A u x ilia re s de investigación
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Instituto de Investigaciones -ESA P-
ISSN 1794-1571 - ,7 “ *. ' - ^
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