Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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EQUIPO DE TRABAJO
Coordinadora del Proyecto:
Urb. Josefina Flórez Díaz
Coordinador Técnico-Administrativo:
Urb. Matías Ramírez
Arq. María Elena Gómez de Marín
Urb. Roger Martínez Rivas
Urb. Adriana D´Elías
Urb. Eniber Cabrera
Urb. Nelliana Villoria
AAsseessoorreess::
Arq. Víctor Fossi Belloso
Arq. Oscar Olinto Camacho
Abog. Armando Rodríguez García
CCoollaabboorraaddoorreess::
Urb. Blanca Carballeira
Urb. Jaime Pitter
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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INDICE
1 INTRODUCCION..................................................................................................................................................................... 1
1.1 PROBLEMÁTICA................................................................................................................................................................... 1 1.2 OBJETIVOS........................................................................................................................................................................... 2 1.3 METODOLOGÍA.................................................................................................................................................................... 2 1.4 ESTRUCTURA DEL INFORME.............................................................................................................................................. 6
2 LA HABILITACION DE TIERRAS URBANAS. DEFINICIONES, COMPONENTES, LA PRESENCIA
DEL ESTADO Y FACTORES INFLUYENTES. ....................................................................................................................... 8
2.1 DEFINICIONES...................................................................................................................................................................... 8 2.1.1 Calificación de la tierra..............................................................................................................................................8 2.1.2 Definición del proceso de habilitación de tierras urbanas.................................................................................10
2.2 LA HABILITACIÓN DE TIERRAS URBANAS Y SUS COMPONENTES................................................................................ 12 2.2.1 Fase 0: Conformación de la demanda de suelo urbanizado...............................................................................13 2.2.2 Fase 1: Concepción preliminar de la iniciativa de urbanización......................................................................16 2.2.3 Fase 2: Elaboración del proyecto de urbanización.............................................................................................18 2.2.4 Fase 3: Ejecución de las obras del proyecto de urbanización...........................................................................20 2.2.5 Fase 4: Formalización documental y entrega de la urbanización....................................................................22 2.2.6 Fase 5: Seguimiento y evaluación...........................................................................................................................22
2.3 LA PRESENCIA DEL ESTADO EN EL PROCESO DE HABILITACIÓN DE TIERRAS URBANAS......................................... 23 2.3.1 La presencia del Estado en el proceso de urbanización. Su justificación y sentido.......................................23 2.3.2 Modos de manifestación de la presencia del Estado en los procesos de habilitación de tierra urbana.....27
2.4 LOS FACTORES INFLUYENTES EN LA HABILITACIÓN DE TIERRA URBANA ................................................................ 30 2.4.1 Identificación y clasificación de los factores influyentes....................................................................................30 2.4.2 Relaciones entre los factores influyentes ...............................................................................................................35
3 LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN HABILITACION DE TIERRAS URBANAS ...........................44
3.1 LA EXPERIENCIA DE ESTADOS UNIDOS EN LA HABILITACIÓN DE TIERRA URBANA ................................................ 44 3.1.1 Descripción e Importancia de las Normas sobre Urbanizaciones....................................................................44 3.1.2 La práctica urbanística emergente en los Estado Unidos de Norteamérica....................................................49 3.1.3 Técnicas utilizadas en los Estados Unidos para controlar u orientar los proyectos de urbanización ......51
3.2 LA EXPERIENCIA DE ESPAÑA EN LA HABILITACIÓN DE TIERRA URBANA ................................................................. 56 3.2.1 Los Sistemas de Actuación regulados por la Ley .................................................................................................57 3.2.2 La aplicación de los distintos sistemas de actuación urbanística.....................................................................59 3.2.3 Las técnicas de aprovechamiento y las áreas de reparto....................................................................................62 3.2.4 Las recientes previsiones de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones...............................................63
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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4 EVOLUCION DEL PROCES O DE HABILITACION DE TIERRAS URBANAS EN VENEZUELA .........64
4.1 LOS MODOS DE EJECUCIÓN DEL URBANISMO EN LA LEGISLACIÓN VENEZOLANA................................................ 64 4.2 ETAPAS DEL PROCESO DE HABILITACIÓN DE TIERRAS EN VENEZUELA.................................................................... 68
4.2.1 I Etapa (1928-1935)...................................................................................................................................................69 4.2.2 II Etapa (1936-1945) .................................................................................................................................................72 4.2.3 III Etapa (1946-1957)................................................................................................................................................75 4.2.4 IV Etapa (1958-1974)................................................................................................................................................80 4.2.5 V Etapa (1975-1988)..................................................................................................................................................88 4.2.6 VI Etapa (1988-1997)................................................................................................................................................93
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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1 INTRODUCCION
El presente texto corresponde al último informe del estudio Propuesta de Fórmulas Gerenciales para
la Habilitación de Tierras Urbanas, según los términos del Contrato suscrito entre el Consejo
Nacional de la Vivienda (CONAVI) y la Fundación de Investigación y Desarrollo de la Universidad
Simón Bolívar (FUNINDES), en fecha 25 de febrero de 2000. Tal como fuese previsto en el
contrato referido, el presente documento contiene el “Informe Final”, el cual corresponde a la etapa
de las propuestas y, adicionalmente, se incorpora la etapa previa del diagnóstico con sus
correspondientes correcciones.
1.1 Problemática
El proceso de habilitación de tierras urbanas en el país enfrenta una serie de problemas de orden
técnico, administrativo y normativo que dificultan el desarrollo ordenado de las ciudades. A partir
del análisis de esta problemática han sido identificados algunos factores que apuntan hacia la
necesidad de mejorar los procesos de planificación y gestión urbana.
Los factores identificados son: la ausencia de criterios por parte de las autoridades urbanísticas
nacionales y locales en cuanto al rol gerencial del Estado; la tendencia de los promotores
inmobiliarios públicos y privados a desarrollar nuevas urbanizaciones en los bordes de las
poligonales, o fuera del perímetro urbano; las discrepancias entre las dimensiones de las unidades de
planificación adecuadas para urbanizar y las dimensiones y límites de las unidades de propiedad; las
deficiencias que presenta la regularización de la titularidad de la tierra pública y privada, como
elemento importante en los procesos de planificación y gestión urbana; la ausencia de una política
consistente de creación de patrimonios públicos de suelo en las áreas urbanas; y la ausencia de
estudios dirigidos a establecer las vinculaciones existentes entre la calidad, los costos de habilitación
de las tierras urbanas y la aplicación de criterios técnicos de planificación y diseño urbano.
La concurrencia de estos factores en procesos de urbanización de disímiles características en el
territorio nacional, enmarcados dentro de otros procesos políticos y administrativos de
desconcentración, descentralización y transferencia de competencias -a la cual se añade la
generalización de un sentimiento de desvalorización de la planificación urbana y de sus
instrumentos- da lugar a serias dificultades para impulsar operaciones racionales y ágiles de
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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habilitación de las tierras urbanas, y justifica la necesidad de abordar un estudio que defina fórmulas
gerenciales dirigidas a solventar estos problemas.
1.2 Objetivos
A partir de la problemática planteada, en esta investigación se realiza un análisis crítico sobre la
habilitación de tierras urbanas en cuatro centros poblados venezolanos, tomando en cuenta los
factores principales que inciden en la producción de nueva tierra urbanizada e identificando los
elementos que obstaculizan este proceso, así como aquellos que lo favorecen. Este estudio se dirige,
en las ciudades, al proceso de habilitación de tierras en el sector formal regulado.
El objetivo general de la investigación es proporcionar instrumentos y criterios de gestión y
planificación urbana que permitan mejorar el diseño y la implementación de estrategias de los entes
gubernamentales en el proceso de habilitación de tierras urbanas. Se pretende que estos instrumentos
tengan una aplicación de alcance nacional e incidan en una mayor racionalización de los procesos de
urbanización que sean realizados por los promotores inmobiliarios públicos y privados.
A fin de lograr el objetivo general se plantean los siguientes objetivos específicos:
1. Identificar y analizar los factores influyentes en el proceso de habilitación de tierra urbana.
2. Caracterizar el proceso de habilitación de tierra urbana en el sector formal.
3. Evaluar el proceso de producción de tierra urbana en Venezuela en el sector formal.
4. Generar una clasificación de los casos y situaciones que han dificultado o facilitado la formación
de suelo urbano adecuado en las ciudades venezolanas.
5. Elaboración de una propuesta de fórmulas gerenciales para la habilitación de tierras urbanas.
1.3 Metodología
El diseño de la presente investigación responde a una visión post-positivista de la realidad; es decir,
una posición que entiende que no es posible reducir la realidad social y urbana a una suma de datos
y estadísticas, y plantea que los problemas inscritos dentro de esa realidad concreta deben ser
estudiados a partir de sí mismos, en tanto sistemas complejos y abierto s, que tienen una propia
racionalidad que se intentó develar a través del proceso investigativo.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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Esta visión general ante la realidad y su conocimiento orientan la formulación de esta investigación,
permitiendo encadenar las principales decisiones referidas al diseño de la misma en una unidad
coherente. En tal sentido, se aborda la realización del trabajo desde un punto de vista pragmático y
cualitativo, estudiando el problema desde sí mismo, a partir de su propia racionalidad, incorporando
las diferentes posiciones y experiencias de los múltiples actores que participan en el mismo e
interpretando los resultados a la luz de un marco conceptual, que está lejos de ser un cuerpo teórico
estático, que fuerza la interpretación de los resultados, sino que, más bien, es concebido como un
marco referencial que permite dimensionar el problema de la investigación y sirve de fondo para
contrastar futuros resultados.
A fin de alcanzar los objetivos planteados, la investigación se realiza en dos etapas: el diagnóstico y
las propuestas (Ver Figura 1.1).
El diagnóstico tiene una primera fase conceptual, la cual es conveniente desarrollar a fin de aclarar
nociones y juicios que son utilizados en la investigación. A partir de la información bibliográfica y
la experiencia de los profesionales del equipo, se caracteriza el proceso de habilitación de tierra
desde un enfoque teórico y enmarcado en un contexto de libre economía de mercado. A los efectos
de este estudio se le ha denominado Proceso Ideal de Habilitación de Tierras Urbanas; además se
definen los factores influyentes en este proceso. En esta etapa de la investigación, se incorpora el
estudio comparativo de fórmulas de gestión para la habilitación de tierras que han sido utilizadas en
otros países. A partir de discusiones en las reuniones de trabajo y tomando en cuenta la información
disponible, se seleccionaron los casos de España y Estados Unidos de América. También se analiza
el proceso de habilitación de tierras urbanas en Venezuela, se identifican sus diferentes etapas, los
hechos más significativos, la participación del estado venezolano, y la normativa vigente.
El diagnóstico también incluye el estudio de la habilitación de tierras en cuatro centros poblados
venezolanos. Un análisis crítico de estos casos de estudio permite identificar las situaciones más
frecuentes del proceso de habilitación, y los factores que lo obstaculizan o favorecen. La selección
de los centros poblados fue sustentada en el establecimiento de dos condiciones previas: la
existencia de una dinámica urbana que haya producido iniciativas en materia de habilitación de
tierras urbanas; y la existencia de información disponible para la realización de la investigación.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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FIGURA 1.1. ESQUEMA METODOLOGICO
Fase conceptual
Factores que influyenen la habilitación de
tierras urbanas
Habilitación de tierra urbana,etapas y componentes. Proceso ideal
Análisis del proceso y su evolución
Experiencia NacionalEstudios de casos
ExperienciaInternacional
Factores influyentesEvaluación de los casos de estudio
Clasificación de casos según su éxitoConclusiones, recomendaciones del diagnóstico
Propuesta preliminar (taller interno) Visión de los agentesinvolucrados
(taller externo)
Propuesta de fórmulas gerenciales para lahabilitación de tierra urbana
Dia
gnós
tico.
Eta
pa I
Pro
pues
ta. E
tapa
II
Luego de seleccionar un grupo de centros poblados, se aplicaron tres criterios de selección
(relacionados con localización geográfica; rol funcional dentro del sistema de ciudades; y fuentes de
financiamiento en la habilitación de tierras urbanas); se sistematizó la información; y se aplicaron
los criterios a los centros urbanos pre-seleccionados. Luego de un taller de discusión interno, los
centros poblados seleccionados fueron: Area Metropolitana de Caracas; Guarenas-Guatire; Punto
Fijo; Ciudad Guayana; y Porlamar.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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Dentro de los alcances iniciales de este estudio se planteó realizar el análisis de los casos de estudio
(tanto los centros poblados como las urbanizaciones) a partir de la información disponible en
Caracas; ya que no se disponía de recursos económicos para realizar visitas de campo, ent revistas,
recolección de información, etc. en otros centros poblados. Sin embargo, cuando se llegó a esta
etapa de investigación se decidió que era sumamente conveniente contar con la información más
precisa, además que se evidenció la escasez de datos en Caracas. Por tanto, se procedió a realizar
estudios detallados de los centros poblados y de las urbanizaciones seleccionadas en éstos. De esta
forma los estudios del Area Metropolitana de Caracas y de Guarenas – Guatire fueron realizados por
miembros del equipo, y para la realización de los otros casos se contrataron profesionales destacados
con amplio conocimiento de la dinámica urbana e inmobiliaria de los otros centros poblados,
quienes además realizan su labor profesional en esas ciudades.
Luego de obtenida toda la información de las ciudades y sus urbanizaciones, fue necesario excluir el
caso de Porlamar, ya que no satisfacía los objetivos planteados. Con los resultados de las cuatros
ciudades estudiadas fue posible lograr satisfactoriamente los objetivos de esta investigación, incluso
superando los alcances planteados inicialmente.
A fin de realizar los casos de estudio se formuló un plan de trabajo con especificaciones del tipo de
información a recolectar y analizar. Se elaboraron fichas o planillas tipo a fin de entrevistar a los
responsables de la planificación y gestión urbana, así como a los promotores de las urbanizaciones
seleccionadas. Se especificó el contenido del informe, los planos y fotografías requeridas. También
se realizaron planillas específicas para levantar la información de las urbanizaciones. Todo este
proceso fue supervisado por el equipo de trabajo.
El resultado del diagnóstico permitió analizar y evaluar los factores influyentes del proceso de
habilitación de tierras en Venezuela, así como clasificar los casos de estudio, identificando y
evaluando los elementos que favorecen el éxito, y aquellos que lo dificultan.
A partir de los resultados del diagnóstico, en un taller interno que fue realizado con participación de
todo el equipo, fueron formuladas las propuestas para cada una de las situaciones identificadas, lo
cual permitió definir una propuesta preliminar de fórmulas gerenciales, la cual posteriormente fue
discutida en un Taller Externo. En este último se contó con la participación de representantes de
entes involucrados en el proceso de habilitación de tierras del sector público y de promotores
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inmobiliarios del sector privado, así como de investigadores en esta área. La realización del taller
permitió tener un contacto más directo con los actores de este proceso, favoreciendo una discusión
constructiva que contribuyó en el enriquecimiento de la investigación, aportando nuevas ideas y
analizando las fórmulas propuesta.
Tomando en cuenta los resultados de este taller, se presenta una propuesta definitiva que ofrece un
conjunto de fórmulas gerenciales que servirá de apoyo a los entes gubernamentales en el proceso de
toma de decisiones relativas a la habilitación de tierras urbanas. Posteriormente, pero ya fuera de los
alcances de este estudio, se estima conveniente mantener un seguimiento de las fórmulas adoptadas.
1.4 Estructura del Informe
Este informe está constituido por nueve capítulos y siete anexos. Este primer capítulo introductorio
viene seguido del capítulo 2 en el que se presenta la base conceptual desarrollada por el equipo, se
caracteriza el proceso de habilitación de tierra urbana (“proceso ideal”), se analiza la presencia del
Estado en el proceso, y son definidos y clasificados sus factores influyentes.
En el capítulo 3 se expone la experiencia en habilitación de tierras en Estados Unidos de América y
en España. El capítulo 4 se refiere a la evolución del proceso de habilitación de tierras urbanas en
Venezuela, sus etapas, los hechos significativos de cada una de ellas, la presencia del Estado en la
conducción del proceso y la normativa más relevante que lo regula.
El capítulo 5 se centra en los casos de estudio venezolanos. En la primera parte del capítulo se
expone la metodología para la selección de las ciudades venezo lanas que fueron estudiadas.
Posteriormente son presentados los elementos más relevantes del proceso de habilitación de tierras
urbanas en cada una de estas ciudades. En cada una de ellas fueron seleccionadas por lo menos tres
urbanizaciones como casos de estudio, resultando un total de veinte (20) urbanizaciones.
En el capítulo 6 se realiza la evaluación de los casos de estudio, luego de procesar y homogenizar la
información. Además de identificar las situaciones más frecuentes, los principales problemas y
aciertos, se evalúa cada proceso de habilitación de tierras de las veinte urbanizaciones a la luz del
proceso ideal definido en el capítulo 2.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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Posteriormente, en el capítulo 7 se comparan las técnicas de habilitación de tierras urbanas
existentes en España y Estados Unidos de América (las cuales son explicadas con más detalle en el
capítulo 3), con las técnicas venezolanas. El objetivo de esta comparación es contar con un arsenal
de herramientas que puedan ser aplicadas en el caso venezolano a fin de mejorar los procesos de
habilitación.
El capítulo 8 corresponde concretamente a las propuestas de fórmulas gerenciales para la
habilitación de tierras urbanas. Por último, se presentan las conclusiones del estudio y las posibles
investigaciones que pueden surgir a partir de los resultados de esta investigación.
El Anexo A contiene los formularios y planillas que fueron diseñados para levantar la información
requerida en el análisis de los centros poblados y urbanizaciones seleccionados como casos de
estudio. Los Anexos B, C, D y E contienen la información de las cuatro ciudades y las
urbanizaciones seleccionadas con sus correspondientes planos y las fotografías de cada caso. Como
producto del análisis de los casos de estudio, en el Anexo F se presentan los formularios y planillas
que fueron complementados por el equipo de trabajo. El Anexo G contiene el material que fue
entregado a las personas que participaron en el taller externo en el que se discutieron las propuestas
preliminares de fórmulas gerenciales definidas por el equipo. Por último, en el Anexo H se
presentan los aspectos más relevantes discutidos en el Taller Externo.
.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 8
2 LA HABILITACION DE TIERRAS URBANAS. DEFINICIONES,
COMPONENTES, LA PRESENCIA DEL ESTADO Y FACTORES
INFLUYENTES.
Este capítulo tiene como objeto servir de base conceptual del estudio, y está formado por cuatro
secciones principales. La primera incluye algunas definiciones relativas al proceso de habilitación de
tierras urbanas. En la segunda se identifican y clasifican los componentes de este proceso. En la
tercera se realiza un análisis relativo a la presencia del Estado - entendido como sector público -, en
el proceso de habilitación de tierras y por último, en la cuarta sección, se definen y clasifican los
factores que afectan el proceso y las relaciones existentes entre ellos. Para realizar este capítulo,
además de recurrir a fuentes bibliográficas adecuadas, se realizaron numerosas y enriquecedoras
discusiones del equipo, las cuales permitieron desarrollar los aspectos que han sido mencionados.
2.1 Definiciones
Esta sección tiene como objetivo aclarar algunos conceptos que son utilizados a lo largo de este
estudio. A los fines del mismo se consideran como equivalentes los términos suelo y tierra urbana.
2.1.1 Calificación de la tierra
La calificación más genérica: tierra urbana y no urbana se ha establecido sobre la base de la
calificación normativa (legal) que adquiere una porción de suelo cuando es incorporada dentro de la
poligonal urbana definida en un plan urbano. De acuerdo de la normativa vigente, la calificación
urbana de una porción del suelo hace vinculante para las autoridades urbanísticas su incorporación a
las redes de infraestructura y a los servicios de equipamiento urbano. En tal sentido, la posibilidad
real de dotación de servicios públicos es una condición necesaria para que un suelo rústico deba ser
considerado como suelo urbano (Ver figura 2.1).
Tierra no urbana : es todo suelo que se halla fuera de la poligonal urbana. Este suelo puede
clasificarse en ocupado o no ocupado.
Ocupado: a pesar de hallarse fuera del área que legalmente se considera urbana, este suelo
ha sido objeto de ocupación, en el cual pueden haberse aplicado algunos criterios de
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ordenación espacial urbana, incluso pueden tener servicios de infraestructura adecuados a la
vida urbana.
No ocupado : además de hallarse fuera del perímetro urbano, este suelo no está ocupado o
tiene una ocupación de tipo rural.
Tierra urbana : es todo suelo que se halla dentro del perímetro urbano o poligonal urbana de un
determinado centro poblado, determinado en el plan correspondiente (POU, PDUL, EOS); o por vía
de excepción, las modalidades previstas en el Art. 125 de la LOOU.
Urbanizada : es la tierra que ha sido desarrollada de acuerdo a la normativa vigente y por
tanto dispone de todos los servicios y equipamientos requeridos para el adecuado desarrollo
de las actividades urbanas que han sido previstas en ella. El suelo así urbanizado se
subdivide en parcelas para la construcción de edificaciones. Puede hallarse:
• Ocupada
• No Ocupada
No urbanizada : aquí también se incluye el suelo urbano que aún no ha sido habilitado para
el desarrollo así como el suelo que dispone de algunos servicios e infraestructuras, los cuales
no se adecuan a la normativa vigente para el momento de su ocupación.
• Urbanizable (desarrollable): suelo que cuenta con las condiciones físicas adecuadas
para ser desarrollado con fines urbanos.
• No urbanizable (no desarrollable): suelo que tiene restricciones físicas que impiden
su desarrollo urbano con las técnicas y métodos conocidos o condiciones ambientales
que hacen recomendable su conservación en el estado natural o actual.
Ocupada: independientemente de las condiciones de urbanización del suelo, en él se
localizan actividades urbanas y por tanto está ocupado por población y/o empleos, así como
por las edificaciones que soportan las actividades que allí se desarrollan.
No ocupada: independientemente de la clasificación del suelo según sus condiciones de
urbanización, este suelo no está siendo utilizado por actividades urbanas, por tanto no está
ocupado por población y/o empleo ni edificaciones.
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Suelo rústico : suelo sin urbanizar, independientemente de su clasificación como tierra urbana o no
urbana.
Parcela: porción de suelo urbanizado que está listo para la construcción. La normativa urbanística
vigente indicará las condiciones de desarrollo que son permitidas en la parcela, con relación a su uso
e intensidad de desarrollo, características de la edificación, etc.
Lote de terreno: porción de suelo de mayor extensión el cual no está urbanizado, y en muchas
ocasiones es utilizado para la construcción.
2.1.2 Definición del proceso de habilitación de tierras urbanas
A los efectos de contar con una definición de la expresión “Habilitación de Tierra”, que determina el
objeto del estudio, se propone acoger las notas conceptuales contenidas en la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística (básicamente arts. 67 y 68).
Se parte de considerar y reconocer que el proceso de urbanización con todos sus presupuestos,
manifestaciones y efectos, no es un fenómeno que se agota en lo jurídico, ni es, desde luego, una
OcupadaUrbanizada
No OcupadaTIERRA URBANA Ocupada
UrbanizableNo Urbanizada
No Urbanizable No Ocupada
Ocupada
TIERRA NO URBANA
No Ocupada
FIGURA Nº 2.1CALIFICACION DE LA TIERRA
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creación del Derecho. Sin embargo, desde el punto de vista formal, el elemento jurídico representa
una constante que lo acompaña, fijando parámetros de ineludible consideración desde el punto de
vista metodológico.
Así sucede con los procesos de producción de tierra urbana, entre otras muchas manifestaciones del
desarrollo urbano, cuyo estudio lógico y sistemático es dirigido a producir recomendaciones que
permitan mejorar los instrumentos de actuación del Estado en el área.
Por ello se considera que el objeto de estudio se concentra en las modalidades formales (objetiva y
técnicamente reconocidas) para la urbanización, ya que sólo en este caso es posible detectar patrones
predeterminados de comportamiento, frente a los cuales contrastar posibles niveles de eficiencia de
los agentes o, las propias cualidades o debilidades del sistema establecido. Por el contrario, las
modalidades “alternativas” o “espontáneas” de ocupación no controlada de suelo mediante
asentamientos humanos no podrán conducir a la identificación de tales referencias, o cuando más,
podría arrojar una evaluación específica y anecdótica, relativa a cada una de las experiencias
conocidas, pero jamás permitirá el tratamiento sistemático, pues tales situaciones carecen de
naturaleza sistémica.
Dentro del enfoque planteado se presentan como constantes de necesaria referencia en la
aproximación metodológica, la presencia del Estado (mediante cualquier agente público), y la
existencia de un conjunto de parámetros formalizados, conducentes a la obtención del objetivo
(urbanizar o habilitar tierras para la ocupación de actividades urbanas), los cuales son, precisamente,
una expresión de la voluntad y decisión del Estado, mediante actos jurídicos de diferente factura
(normas y actos concretos).
Así, vemos que la matriz de factores influyentes (Tabla 2.1 en la sección 2.4) encuentra como
constante en todos los factores de análisis, la presencia del Estado (agentes públicos) o de sus
decisiones.
En este sentido, se propone insertar en la matriz los componentes determinados en la legislación,
que abarcan todas las etapas del proceso de producción de tierra urbana, partiendo de la
consagración del urbanismo como una función pública y sus consecuencias (responsabilidad pública
y exclusión de la reducción del asunto al ejercicio de las facultades dominicales privadas) y pasando
por los distintos momentos del proceso de urbanización, desde la calificación del suelo mediante los
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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instrumentos vá lidamente reconocidos para ello (planes o asignaciones concretas de variables), hasta
los instrumentos y modalidades de control mediante certificación del suelo urbanizado.
De igual modo, el esquema normativo existente permite abordar los distintos modos de manifestarse
la presencia del Sector Público (ordenadores y operativos), de organización de sus instituciones, y
de presencia de los agentes privados, dentro de lo cual aparecen técnicas específicamente asociadas
con el objeto de estudio, como son los pa trimonios públicos de suelo urbano, el régimen jurídico
administrativo sobre determinadas categorías de bienes públicos (ejidos, bienes del dominio
público), o las técnicas de actuación urbanística (expansión urbana, renovación urbana, nuevas
ciudades) y las formas de ejecución del urbanismo (pública o privada), con sus diferentes matices o
modalidades.
2.2 La habilitación de tierras urbanas y sus componentes
De acuerdo a las definiciones anteriormente enunciadas a lo largo de este estudio, entendemos la
habilitación de tierras urbanas como el proceso mediante el cual los terrenos rústicos situados dentro
o circundantes a una ciudad, son incorporados mediante mecanismos de urbanización formales a su
trama física y de servicios.
La habilitación de tierras es un proceso continuo y complejo que responde a variables de distinta
índole (económicas, demográficas, sociales, geográficas, históricas, políticas, entre otras), y se
enmarca dentro del fenómeno general del crecimiento urbano. Al querer describir el proceso de
habilitación de tierras, no es el propósito de este estudio referirse a las razones o causas que explican
el crecimiento urbano y que originan, en definitiva, la habilitación de tierras. Más bien, se trata de
exponer, mediante un esquema resumido, las formas de producción de la tierra urbana regularizada
que se han venido observando en Venezuela durante los últimos 60 años, tal que sea posible
identificar rápidamente:
• Cuáles son las etapas del proceso;
• Qué actores llevan a cabo actividades específicas;
• Qué evidencias o registros nos permiten seguir la secuencia del proceso.
Todo ello con el fin de identificar elementos o momentos clave que permitan optimizar el papel del
Estado como ente regulador de dicho proceso.
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En este sentido, la habilitación de tierras urbanas puede ser concebida como un proceso en el cual se
distinguen 6 fases o etapas de desarrollo, que se describen seguidamente. Este proceso y sus
respectivas etapas, a los fines de esta investigación, se denomina “proceso ideal”.
• Fase 0: Conformación de la demanda de suelo urbanizado.
• Fase 1: Concepción preliminar de la iniciativa de urbanización.
• Fase 2: Elaboración del proyecto de urbanización.
• Fase 3: Ejecución de las obras del proyecto de urbanización.
• Fase 4: Formalización documental y entrega de la urbanización
• Fase 5: Seguimiento y Evaluación
En la figura N° 2.2 se representa las distintas fases y la manera secuencial en que las actividades
que ellas contienen se relacionan. Por otra parte, en la figura N° 2.3 se identifican los actores del
proceso y se resume el tipo de actividades que son realizadas en cada Fase. En este gráfico también
se enumeran algunos indicadores que testimonian la ejecución de cada fase. En cada una de las sub-
secciones siguientes se exponen las seis fases enunciadas.
2.2.1 Fase 0: Conformación de la demanda de suelo urbanizado
Al incluir esta fase se desea reconocer la existencia de unas “condiciones de entrada” previas a que
el proceso formal de habilitación de tierras se inicie. En efecto, el crecimiento de la población y de
las actividades económicas en una localidad determinada, da lugar a la generación de una demanda
para la localización de actividades urbanas que se traduce – una vez distribuido el incremento de
población y empleo en el stock de inmuebles previamente existentes - en la necesidad de habilitar
tierras para satisfacer dichas demandas de localización espacial.
Supongamos una localidad hipotética en la cual la estructura edificada de inmuebles residenciales y
no residenciales se encuentre totalmente ocupada, es decir, que no existen inmuebles “vacantes” que
permitan alojar un incremento dado en las actividades residenciales y no residenciales. En este
momento puede ser necesario:
• Urbanizar o Habilitar: utilizar terrenos anteriormente rústicos para alojar actividades urbanas en
nuevos desarrollos.
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FIGURA Nº 2.2. CARACTERIZACION DEL PROCESO DE HABILITACION DE TIERRAS URBANAS.
(se imprime aparte)
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• Re-urbanizar o Re-habilitar: es decir, utilizar parte del espacio ya ocupado y habilitado, para ser
re-urbanizado (o rehabilitado), alojando el incremento de la demanda de espacio dentro de la
misma cantidad de superficie anteriormente urbanizada, pero incrementando la intensidad de
ocupación (mayor densidad).
Las acciones de habilitación dependen de las condiciones de receptividad de nuevos desarrollos en
que se encuentre la localidad. En condiciones de escasez de terrenos rústicos aprovechables para su
uso urbano, la rehabilitación o reurbanización será aplicada con más frecuencia que la urbanización,
y viceversa.
Como puede deducirse, en cualquiera de los dos casos, la existencia de condiciones previas
condiciona la manera en que se llevará a cabo la habilitación de tierras urbanas.
Se puede identificar como actores clave en esta etapa primigenia del proceso, a los potenciales
consumidores del espacio urbanizado, quienes buscan nuevas localizaciones, y al Estado, como ente
que debe obtener y difundir información acerca de la dinámica del crecimiento en las distintas
localidades.
En esta etapa inicial es particularmente importante el rol del Estado como ente dinamizador del
desarrollo urbano. En efecto, para que la demanda de suelo urbanizado pueda satisfacerse
apropiadamente, es necesario la pre-existencia en la ciudad de unas condiciones urbanísticas de
recepción que, como mínimo, se refieren a:
• Existencia de terrenos vacantes con condiciones medioambientales aptas para la urbanización
(terrenos firmes, sin riesgos naturales o artificiales para su ocupación y fuera de hábitats de
vegetación y fauna a proteger).
• Existencia de regulaciones urbanísticas que establezcan las condiciones de incorporación de
estos terrenos (variables urbanas) a la ciudad; y señalen las zonas susceptibles de ser objeto de
procesos de renovación urbana.
• Existencia de macro- infraestructuras de servicios públicos desde las cuales se abastezcan o
incorporen las micro- infraestructuras de las nuevas lotificaciones.
• Claridad respecto a la propiedad de los terrenos (Seguridad Jurídica de la propiedad).
• Voluntad política y proactividad de la administración urbanística competente.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 16
Si alguna de estas condiciones previas no es cubierta, la habilitación de tierras tropezará con
dificultades que perjudicarán la calidad de los espacios a incorporar en el futuro.
Algunos indicadores que permiten evidenciar el desarrollo de esta etapa en cualquier localidad
pueden ser los siguientes:
• Existencia de estadísticas actualizadas acerca de:
• crecimiento de la población;
• tendencias de localización espacial de actividades; e
• incremento en los precios del suelo
Una forma mediante la cual el Estado puede contribuir a motorizar este proceso a través de la
difusión de información urbanística acerca de los distintos centros poblados. Existen experiencias
previas en las que algunos organismos prepararon expedientes de ciudades (Banco Obrero,
FONDUR), en los cuales se documentaban las condiciones urbanas tales como tamaño poblacional
y el crecimiento esperado, la tenencia y valores del suelo, las principales infraestructuras de
servicios de redes existentes y los proyectos previstos y la regularización urbanística vigente, todo lo
cual permitía a los urbanizadores – incluyendo al propio Estado – poner en evidencia las
potencialidades de cada ciudad para alojar nuevos desarrollos urbanísticos. Este esfuerzo, dejó de
realizarse, pero debería ser retomado para agilizar el proceso de urbanización formal.
2.2.2 Fase 1: Concepción preliminar de la iniciativa de urbanización
Esta etapa se refiere al conjunto de actividades que el promotor (público o privado), realiza
previamente al diseño del proyecto de urbanización, las cuales se pueden resumir en las siguientes:
• Estudio de la dinámica del mercado inmobiliario por parte del promotor.
• Estudio de la oferta de suelo urbano de la localidad.
• Selección tentativa de una o varias opciones de localización del nuevo desarrollo.
• Diseño preliminar de la operación inmobiliaria por parte del promotor.
• Análisis preliminar de la operación inmobiliaria por parte del promotor.
• Toma de decisión respecto a la ejecución del nuevo desarrollo.
El estudio de la dinámica del mercado inmobiliario se refiere a la investigación del mercado que
realiza todo inversionista inmobiliario (público o privado) previa a la decisión de acometer un
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 17
proyecto, lo cual le permite conocer la magnitud y crecimiento de la demanda de inmuebles, el stock
existente y la oportunidad o conveniencia de incrementar la oferta de suelo urbanizado mediante una
nueva iniciativa de urbanización, sobre la base de comparación entre oferta y demanda. En esta
actividad existen agentes inmobiliarios que actúan como intermediarios entre los poseedores de
tierras y los promotores de nuevos desarrollos, bien sea realizando estudios, facilitando la
negociación de tierras, publicando anuncios o gestionando acuerdos.
Una vez que existe interés de parte del promotor en una localidad determinada, el estudio de la
oferta de suelo urbano comprende la búsqueda de información respecto a los sitios disponibles para
acometer nuevos desarrollos, referente a:
• Condiciones medioambientales,
• Variables urbanas de los sitios (densidad, vialidad, equipamientos previstos)
• Disponibilidad de vialidad de acceso y servicios básicos (macro infraestructuras).
• Propiedad y valor de los terrenos.
• Opinión de las autoridades urbanísticas locales respecto a la urbanización de cada sitio.
En esta etapa los propietarios de tierras de la localidad ofrecen sus propiedades a la venta o como
capital para la eventual realización de una inversión inmobiliaria. Algunas veces el propietario de las
tierras es a la vez el promotor del desarrollo.
La comparación entre las distintas opciones de localización debe permitir la selección tentativa de
una o varias opciones de localización, para las cuales el promotor puede solicitar a la autoridad
urbanística competente en el Municipio mayores detalles respecto a las condiciones de urbanización
(Consulta Preliminar de Variables Urbanas Fundamentales, LOOU, arts. 81, 82 y 125).
Con una selección tentativa de localización, el promotor hace un ejercicio preliminar de diseño de
una operación inmobiliaria, que posteriormente es analizada para determinar su factibilidad física y
financiera. Se trata de la elaboración de pre - anteproyectos de urbanismo que permiten visualizar el
proyecto y evaluarlo técnica y económicamente, antes de emprenderlo. En este momento, la
participación de los profesionales de la ingeniería, arquitectura y urbanismo es fundamental.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 18
Con base en este diseño preliminar y a los subsiguientes análisis de factibilidad, el promotor
considera la iniciativa, pudiendo descartarla (lo cual reinicia el proceso de selección tentativa) o
adoptarla, en cuyo caso se prosigue a la siguiente etapa del proceso.
Como indicadores que permiten verificar que esta etapa se lleva a cabo, se tienen:
• La existencia de planes y programas urbanísticos públicos.
• La publicación de información sistematizada y descentralizada sobre catastro y mercado
inmobiliario.
• La existencia de publicaciones de oferta de inmuebles a la venta para ser desarrollados.
• La existencia de pre-anteproyectos urbanísticos.
• Los expedientes de consultas preliminares ante ingenierías municipales respecto al eventual
desarrollo de lotes de terreno.
En esta Fase la participación del Estado es muy importante, porque es él quien puede crear las
condiciones favorables para animar a los inversionistas a ejecutar los desarrollos en la localidad o, al
contrario, desestimular iniciativas que no sean cónsonas con la política de ordenación urbanística y
de protección ambiental.
Si dentro del derecho urbanístico venezolano existieran mecanismos de gestión que permitiesen
evitar los obstáculos para lograr un desarrollo urbano armónico, en esta etapa se debería evidenciar
acuerdos y medidas administrativas que permitan sobrepasar límites prediales, compensar a
propietarios afectados por futuras obras públicas, redistribuir los beneficios de propuestas de
densificación, entre otras medidas necesarias.
Estos mecanismos, inexistentes o poco practicados en nuestro país, son de continua aplicación en
otros países y facilitan enormemente la labor de los administradores de la materia urbanística.
2.2.3 Fase 2: Elaboración del proyecto de urbanización.
Se refiere a las actividades relativas al diseño del urbanismo, el análisis detallado de factibilidad
técnico – económica del proyecto y la programación en el tiempo de la ejecución física y de la
aplicación de recursos económicos.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 19
En algunas ocasiones la ejecución de esta etapa no viene precedida por los análisis de factibilidad
previos (Fase 1), por lo cual se diseñan proyectos que luego son abandonados al encontrarse con
obstáculos insalvables o cuya superación sería muy costosa, que no fueron evidenciados
oportunamente (problemas de tenencia, inexistencia o insuficiencia de servicios, condiciones
medioambientales adversas, falta de claridad en las variables urbanas fundamentales, entre otros
obstáculos).
Por otra parte, la elaboración de proyectos – aún precedidos de análisis serios de factibilidad - no
constituye una garantía de la futura existencia de la urbanización pero, dentro del proceso de
desarrollo urbano formal, esta fase constituye un requerimiento indispensable para la posterior
ejecución de las obras.
Una vez que el promotor diseña el proyecto conforme a las normas técnicas (con el apoyo de
profesionales competentes), el mismo se somete a la autorización administrativa del órgano
municipal competente, según los pasos administrativos previstos en la regulación urbanística vigente
(en la actualidad, lo previsto en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, más lo que sea indicado
en las ordenanzas municipales que puedan existir referidas a la construcción de urbanizaciones).
También se somete a la consideración de los organismos encargados de servicios públicos, para
obtener una certificación de capacidad e idoneidad de los servicios públicos requeridos por el
proyecto.
Esta es una etapa clave del proceso de habilitación de tierras, por cuanto ofrece la oportunidad a la
autoridad urbanística de establecer controles acerca de las características de urbanización propuestas
en los nuevos desarrollos.
Algunos indicadores que evidencian el cumplimiento de esta etapa, son los siguientes:
• Existencia de proyectos detallados para su construcción.
• Respuestas oficiales por parte de organismos públicos respecto a la aprobación o denegación del
proyecto de urbanización.
Una vez aprobado el proyecto, (lo cual significa la obtención de la Constancia de Cumplimiento de
Variables Urbanas Fundamentales para urbanizar), el proyecto es apto para la construcción, por lo
cual se inicia la siguiente fase.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 20
2.2.4 Fase 3: Ejecución de las obras del proyecto de urbanización.
Una vez obtenida una autorización para urbanizar, el promotor:
• Selecciona empresas constructoras.
• Solicita, obtiene y encauza el financiamiento de las obras.
• Construye las obras de urbanismo.
• Mercadea el producto final (parcela urbanizada o inmuebles edificados) a consumidores finales.
• Tramita y obtiene las certificaciones de edificabilidad y habitabilidad.
En esta fase se realizan las obras previstas en el proyecto de urbanización. Existen distintos
programas oficiales de desarrollo de urbanizaciones y de edificaciones que establecen
procedimientos específicos para la ejecución de todas las actividades involucradas.
Además, han aparecido fórmulas asociativas para la producción de parcelas e inmuebles, diseñadas
tanto por el Estado como por el sector privado, que generan matices respecto a las actividades
específicas que se desarrollan en esta Fase.
El sector financiero, que aparece como un actor importante del proceso en esta Fase, generalmente
juega un rol de intermediación entre los promotores privados, el público (compradores) y los
organismos públicos: administrando los recursos proporcionados por los organismos oficiales para
su aplicación en las iniciativas de urbanización concebidas por los promotores; entre el público en
general, del cual capta los ahorros y los propietarios, los cuales son beneficiarios de créditos a corto
plazo para realizar la construcción y, por otra parte, con el otorgamiento de créditos a largo plazo a
los compradores para la adquisición de las viviendas. Además, establece condiciones específicas
para la provisión de los recursos económicos y fiscaliza la aplicación de los recursos conforme a un
plan o programa de trabajo proporcionado por el promotor.
Los aspectos financieros de la producción de tierra urbanizada no se ahondan aquí, pero cabe
reconocer que el diseño de los mecanismos financieros para la aplicación de los recursos utilizados
en la habilitación de tierras es clave en la concreción del proceso y, generalmente, dichos
mecanismos están sujetos a variaciones asociadas con la situación económica nacional (paridad de la
moneda, capacidad adquisitiva de la población, inflación, fortaleza del sector financiero, entre otras
variables) y con la política gubernamental acerca de la habilitación de tierras.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 21
De nuevo, en esta Fase el Estado juega un rol clave pues, mediante la legislación y la administración
urbanística puede:
• Crear fondos financieros públicos para la habilitación de tierras (ej.: FONDUR).
• Establecer condiciones y supervisar la forma de aplicación de los fondos privados dirigidos a la
habilitación de tierras (controles y supervisión a la Banca).
• Ajustar dichas condiciones cuando las circunstancias lo ameriten.
• Controlar urbanísticamente la ejecución de las obras de conformidad con los proyectos
aprobados.
• Establecer las normas y parámetros de calidad aplicables a las obras civiles de urbanización.
• Supervisar el mercadeo de la tierra urbanizada, con especial cuidado cuando se trata de
urbanizaciones construidas con sus fondos.
Se entiende que esta fase culmina cuando el promotor obtiene una certificación de edificabilidad
(cuando el producto final es parcela urbanizada) o de habitabilidad (cuando se trata de inmuebles
habitables) ante el órgano municipal competente.
El cumplimiento de esta etapa se puede evidenciar a través de los siguientes indicadores:
• Existencia de presupuestos para la ejecución de obras de urbanización.
• Preparación de recaudos exigidos por las entidades financieras para créditos al constructor.
• Existencia de fideicomiso para la construcción de obras
• Elaboración y protocolización del documento de hipoteca, para la entrega de recursos al
constructor.
• Realización de consultas a los organismos acerca de las condiciones urbanísticas del sitio de
interés.
• Campaña publicitaria durante la pre-venta.
• Firma de documento de opción de compra y reserva de inmuebles por parte de los compradores.
• Solicitud de las Habitabilidades Urbanísticas ante los organismos competentes y sus respectivas
respuestas.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 22
2.2.5 Fase 4: Formalización documental y entrega de la urbanización.
La habilitación de tierras debe formalizarse en un plano de parcelamiento registrado ante la Oficina
Subalterna de Registro Público correspondiente a la localidad a la cual pertenece el parcelamiento.
Además, la venta de las parcelas implica un traspaso de la propiedad y de las obligaciones del
promotor con la entidad financiera hacia el comprador, lo cual también implica una formalización
documental.
Por último, las áreas que no pueden ser vendidas a particulares porque forman parte de las cesiones
obligatorias de parcelas y servicios a las cuales se obliga el promotor con el Municipio al culminar
las obras, exige una formalización documentada y un cambio o traspaso de responsabilidades en
cuanto al cuido y mantenimiento, que debe ser respaldada por garantías adecuadas.
Este conjunto de formalizaciones que el Estado debe establecer en procedimientos y documentos de
carácter legal, son los que constituyen la última fase del proceso de habilitación formal. Algunos
indicadores del cumplimiento de esta fase son los siguientes:
• Registro público de documentos de compra – venta.
• Solicitud del desglose y catastro de los nuevos inmuebles y registro de las áreas públicas en el Catastro municipal.
• Solicitudes de créditos en las instituciones financieras por parte de los compradores.
• Documentos de entrega de las áreas comunes y equipamientos a la municipalidad.
• Constitución de Fianzas de garantía de buen estado de las obras, por tiempo limitado.
• Elaboración y registro del documento de condominio.
2.2.6 Fase 5: Seguimiento y evaluación.
Esta última fase del proceso de habilitación corresponde al Estado como garante del bienestar
colectivo y se refiere a la necesaria revisión de la forma como evoluciona el proceso de habilitación
de tierras, a fin de establecer correctivos en los procedimientos o mecanismos establecidos en las
fases precedentes.
El cumplimiento de esta fase se evidencia a través de los siguientes indicadores:
• La contratación de un estudio para proponer fórmulas gerenciales para la habilitación de tierras urbanas.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 23
• La evaluación de experiencias foráneas para su aplicación en el país.
• La evaluación de la situación financiera de la banca.
• La evaluación de los éxitos y fracasos de las urbanizaciones luego de su ocupación
2.3 La presencia del estado en el proceso de habilitación de tierras urbanas
Como observamos en la descripción del proceso “ideal” de habilitación de tierras urbanas que
explicamos anteriormente, el Estado está presente en forma predominante y natural en las decisiones
públicas tomadas para la generación de distintas modalidades de espacios urbanos. En todos los
casos, la presencia del Estado tiene la posibilidad de mejorar su eficiencia mediante un diagnóstico
confiable de sus logros y fallas en el proceso.
2.3.1 La presencia del Estado en el proceso de urbanización. Su justificación y sentido.
Puede decirse, sin temor a equivocación, que el Sector Público, la Autoridad, el Estado (según
corresponda la precisión histórica del calificativo), ha estado presente, de manera protagónica en los
procesos de generación de espacios adecuados a la fijación de asentamientos humanos, desde que la
humanidad reconoce la existencia del fenómeno en sí mismo, a partir de las etapas de sedentarismo
de la población y formación de nuevas formas de organización social.
La forma e intensidad de tal presencia cambia según las características que presenta el fenómeno y
sus manifestaciones, que en definitiva no son más que la expresión de las realidades culturales y
capacidades tecnológicas.
Con la consolidación de los asentamientos humanos sobre el territorio y la consecuente
configuración del patrón de urbanización como modo de vida de la sociedad, también operan
fórmulas de organización y funcionamiento de sus estructuras, dentro de las cuales se ubica el
Estado.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 27
Siendo así, corresponde a esa estructura o manifestación de la sociedad organizada, asumir el
manejo de los asuntos colectivos no susceptibles de ser resueltos, por su magnitud y trascendencia,
por los individuos singularmente considerados. De igual modo surge, en el campo de las ideas, la
noción de un interés colectivo, general, que no es igual a la simple suma aritmética de los
componentes de la colectividad, cuyo manejo y responsabilidad se ubica, precisame nte en esos
espacios de organización, que asumen, por ello, la cualidad de autoridad.
Dentro de este contexto, podemos ubicar la presencia del Estado en relación con el proceso de
urbanización desde diferentes puntos de enfoque.
En un primer escenario, el Estado se vincula con los procesos de asentamientos humanos,
globalmente considerados, es decir, con el patrón de urbanización que presente una sociedad y su
evolución. Pero además, también el Estado, mantiene una presencia constante en la escala concreta
de generación de suelo urbano, a lo largo de todo el proceso, y mediante múltiples fórmulas de
expresión.
2.3.2 Modos de manifestación de la presencia del Estado en los procesos de habilitación
de tierra urbana.
A los efectos de expresar este aspecto, se toma como parámetro marcador, las disposiciones
jurídicas, que definen formalmente los campos de actuación de los decisores públicos.
A partir de esta fórmula, podemos sintetizar la presencia del Estado en diversos planos: a) como
autoridad -árbitro y controlador de las actividades realizadas por sí mismo y por otros agentes-, b)
como actor, generador operativo de las condiciones mínimas necesarias –infraestructura básica-, y
directamente de suelo urbanizado, c) como definidor de las condiciones –normas y estándares
aplicables- válidamente exigibles, d) como músculo financiero para apuntalar los procesos, e) como
instancia de validación formal de las actividades realizadas –ej. Registro inmobiliario -, f) incluso
como cliente del producto elaborado, g) como evaluador y controlador del proceso de habilitación
de tierras urbanas.
Vistos de manera singularizada, las manifestaciones de presencia pública en la actividad de
urbanización, se aprecian esquemáticamente en los siguientes términos:
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 28
1.- En primer lugar, y como presupuesto necesario para cualquier manifestación posterior, aparece la
figura del Estado como ente generador de las reglas o normas jurídicas de diferente factura, que
se aplican a cualquier actor involucrado en el asunto.
A partir de su condición de titular del monopolio en la formulación válida de las normas jurídicas, es
el Estado el encargado de disponer las reglas constitucionales, legales, reglamentarias y técnicas, a
las cuales deberá someterse cualquier actividad asociada con la producción de tierra urbana. Son
éstas normas las que determinan el perfil y el contenido, así como la validez de los actos públicos
normativos o concretos, generales o individuales que configuran las expresiones jurídicas de los
procesos de habilitación de tierra urbana (planes, zonificaciones, reglas especiales, autorizaciones,
constancias o aprobaciones, negociaciones o contrataciones, consultas, registros o certificaciones,
etc.).
En general, todo el entramado de normas jurídicas aplicables de manera directa o indirecta a las
actividades destinadas a la producción de tierra urbana (urbanización), por parte de cualquier tipo de
agente (público o privado), es producto exclusivo del Sector Público, mediante sus distintas
expresiones orgánicas (órganos parlamentarios o delib erantes, órganos administrativos), en sus
diferentes ámbitos territoriales (nacional, estadal o municipal).
2.- En segundo término, aparece el Estado, también en condiciones de monopolio o exclusividad,
como controlador de las actividades desplegadas por los agentes operativos en la producción
de tierra urbana, mediante la aplicación efectiva de las técnicas de control jurídico administrativo
establecidas por el complejo normativo aludido con anterioridad.
Son necesariamente órganos del Sector Público, en e jercicio de los atributos de autoridad que le han
sido asignados, los encargados de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales,
reglamentarias y técnicas aplicables a la producción de suelo urbano, a través de cualquier
modalidad, e independientemente de la naturaleza (pública o privada) del agente.
La modalidad de control jurídico administrativo se expresa a todo lo largo del proceso de
“producción” de suelo urbano (habilitación de tierra urbana), esto es, desde el control previo,
consistente en la verificación del ajuste o sintonía del proyecto con las normativas urbanísticas
aplicables al inmueble, hasta el control posterior o de aprobación del producto final (parcelas,
equipamientos, instalaciones de infraestructura de servicios y espacios urbanos públicos), pasando
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 29
por los mecanismos de control concomitante o paralelo, que se producen durante la ejecución de las
obras de urbanización1.
3.- Una modalidad de control, igualmente ejercida por el Estado en condición de exclusividad, es la
de árbitro jurídico de las actuaciones que realiza tanto el agente operativo (urbanizador), como el
Estado en su función de contralor jurídico administrativo, a través de los mecanismos de carácter
judicial.
En este tipo de manifestación el Estado actúa como juez, a objeto de resolver de manera definitiva
los posibles conflictos que puedan surgir, tanto en relación con la conducta del urbanizador (público
o privado), frente al órgano administrativo de control o frente a terceros, como por lo que respecta a
las actuaciones de la autoridad urbanística, en ejercicio de sus atribuciones.
4.- De otra parte, también aparece como una constante el Estado en el rol de validador formal de
las actividades realizadas, bien sea que estas manifestaciones estén directamente vinculadas con el
proceso de habilitación de tierra urbana (ej. certificación urbanística, constancia de habitabilidad de
la edificación, documento de parcelamiento o urbanización), bien sea que se refiera a elementos
accesorios o complementarios de dicho proceso, que sin embargo, lo afectan de manera decisiva (ej.
Registro de documentos de compra venta o de constitución o liberación de garantías reales, etc.)
5.- También aparece el Estado, en atención a sus responsabilidades directas por los servicios
públicos y las comunicaciones, como un agente operativo indirecto que provoca, a través de las
obras de infraestructura (principalmente vialidad y servicios de red), la incorporación efectiva de
espacios territoriales a la expectativa cierta de urbanización, generando las condiciones mínimas
necesarias para la ubicación de asentamientos humanos y actividades urbanas de manera estable y
sostenida.
En forma más precisa o concreta, puede darse la presencia del Estado, como agente operativo
directo de producción de suelo urbano (urbanizador), dentro de los programas dedicados
directamente a esa finalidad, en atención a objetivos sectoriales precisos (vivienda, industrialización,
comercio, turismo, renovación urbana, etc.).
1 Véase: Armando Rodríguez G: “Comunidad Urbanismo y Construcción en Venezuela”
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 30
6.- En atención a los cometidos públicos, e l Estado puede aparecer como músculo financiero de los
procesos de urbanización, a través de diversas fórmulas de manifestación directa (programas de
financiamiento público para determinadas categorías o tipos de urbanización), o indirecta
(modalidades de apoyo a los sistemas financieros privados para estimular la urbanización,
mecanismos fiscales de estimulo o desestímulo a determinadas actividades o productos asociados
directa o indirectamente con la habilitación de tierra urbana).
7.- Finalmente, el Estado aparece como cliente o destinatario final del producto (suelo
urbanizado), bien sea que adquiera parcelas a ser desarrolladas mediante procesos de edificación
para diferentes objetivos, bien sea que reciba espacios públicos y de equipamiento, así como
instalaciones de infraestructura de servicios, lo que constituye una constante en los procesos de
urbanización.
2.4 Los factores influyentes en la habilitación de tierra urbana
El proceso de habilitación de tierras urbanas antes descrito sufre alteraciones o desviaciones en sus
resultados cuando entra en juego una serie de factores externos que se generan a partir de la
dinámica socio – política nacional y se concretan de manera particular en un lugar y un tiempo
determinados.
En esta sección se identifican y clasifican estos factores y se destacan las principales relaciones que
establecen entre ellos, así como su incidencia en el proceso de habilitación de tierra urbana. Dichos
factores están presentes en diferentes contextos, no obstante, este estudio se refier e a su
comportamiento en el contexto venezolano. Para realizar el análisis en otros contextos habría que
caracterizar el comportamiento particular de cada uno de estos factores a la realidad que se esté
analizando; así mismo las escalas planteadas también tendrían que ser ajustadas.
2.4.1 Identificación y clasificación de los factores influyentes
La acepción del término FACTOR que se emplea en el estudio, hace alusión a algunos de los
elementos o componentes concausales que aparecen con un cierto grado de frecuencia en las
decisiones o acciones de los agentes públicos o privados, y que influyen de forma positiva o
negativa en los resultados.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 31
El empleo de este término, bajo la acepción indicada, está en sintonía con el objetivo central del
Estudio, en tanto permite simplificar la referencia a algunos de los aspectos claves para mejorar
gerencialmente las capacidades de respuesta de los agentes públicos en el ámbito de sus
responsabilidades por la urbanización. A partir de la experiencia y el conocimiento de los miembros
del equipo así como de las discusiones en las reuniones de trabajo se identificaron los siguientes
factores influyentes:
• Ideológicos:
• Percepción o grado de valoración del ambiente urbano y del sistema de vida urbano por
parte de las autoridades.
• Identificación del grado de responsabilidad y alcance de la intervención pública en la
promoción y creación de espacios y condiciones urbanas de vida para la población.
• Nivel de respeto a las instituciones.
• Políticos
• Grado de configuración de entornos o escenarios favorables, a partir de decisiones o
conductas públicas de diverso orden: descentralización, populismo, clientelismo, etc.
• Institucionales:
• Nivel de coherencia en el diseño del aparato administrativo del Estado encargado de la
materia.
• Grado de presencia, protagonismo y jerarquización de la institucionalidad urbanística en
la organización del Sector Público
• Niveles y tendencias de capacitación técnica y profesionalización en el espectro
burocrático del sector.
• Tendencia al protagonismo de entidades locales y estadales en los procesos de
urbanización
• Legales:
• Grado de eficiencia o deficiencia de la normativa jurídica (Cantidad y calidad de la
normativa.
• Grado de coherencia y fluidez en su interpretación y aplicación.
• Gerenciales:
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 32
• Aplicación de técnicas avanzadas de gerencia en los procesos de intervención pública en
el desarrollo urbano.
• Grado de incorporación estable y permanente de métodos gerenciales de decisión y
negociación.
• Económicos y Financieros:
• Efectos del dinamismo general de la economía en la inversión pública y privada en el
desarrollo urbano.
• Sistemas específicos de apoyo financiero en el sector y su eficiencia.
• Técnicos:
• Planes de ordenación territorial y urbanística
• Normas de habilitación de tierras
• Planes y proyectos de infraestructuras y equipamientos
En algunos casos los elementos que caracterizan a estos factores varían de acuerdo a la escala en que
se presenten. Se han definido tres escalas:
• Nacional
• Regional (estados)
• Local (municipal, urbana, metropolitana)
En la Tabla 2.1 se identifican cada uno de los factores y se especifica sus características para cada
una de las escalas. Los factores ideológicos y políticos no se han clasificado por escala, ya que su
comportamiento es asimilable en todos los ámbitos. En la escala regiona l los factores legales no son
relevantes en el caso venezolano, para el momento del estudio no se identificaran normas estadales
que controlen el proceso de habilitación de tierras.
_______ Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 33
Tabla 2.1 Factores que Inciden en el Proceso de Habilitación de Tierras Urbanas
ESCALAS
FACTORES NACIONAL REGIONAL LOCAL
IDEOLOGICOS
1. Sentimiento antiurbano. 2. Consideración ideológica de la tierra, desde el punto de vista social y económico, como medio de acumulación de riqueza. Sentimiento
antiurbano, pro terrateniente. 3. Valores sociales relacionados con la propiedad de la vivienda. (“quiero mi casita”). Facilismo.
POLITICOS
1. Políticas estatales de desconcentración urbana y descentralización administrativa y político territorial. (nuevos municipios). 2. Populismo gubernamental. Clientelismo político. (Atomización de la autoridad pública). 3. Desconocimiento de las recomendaciones técnicas y de los planes de ordenación territorial.
INSTITUCIONALES *1
1. Rol del Estado en la habilitación de tierras
a escala nacional. 2. Estructura institucional, y sus normas,
para la habilitación de tierras a escala nacional.
1. Rol del Estado en la habilitación de tierras
a escala regional. 2. Estructura institucional, y sus normas, para
la habilitación de tierras a escala regional.
1. Rol del Estado en la habilitación de tierras
a escala local. 2. Estructura institucional, y sus normas,
para la habilitación de tierras a escala local.
LEGALES
1. Legislación nacional en materia de
ordenación territorial. (Planes, PDUL, POU)
2. Legislación nacional en materia de patrimonio público de tierras.
3. Legislación nacional en materia de construcción de urbanizaciones.
4. Legislación nacional en materia de construcción y adquisición de viviendas. (Decreto 214, Ley de Política habitacional)
1. Legislación en materia de ordenación y
ejecución urbana local. 2. Legislación en materia de construcción y
adquisición de viviendas a escala local. 3. Legislación local en materia de tierras
urbanas.
*1 Ver factores gerenciales, los cuales están muy interrelacionados
_______ Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 34
Tabla 2.1 Factores que Inciden en el Proceso de Habilitación de Tierras Urbanas (continuación)
ESCALAS
FACTORES NACIONAL REGIONAL LOCAL
GERENCIALES *2
1. Mecanismos de coordinación
interinstitucional a escala nacional. 2. Vinculación entre planes e inversiones. 3. Fórmulas nacionales para canalizar la
participación de la sociedad civil.
1. Mecanismos de coordinación
interinstitucional a escala regional. 2. Vinculación entre planes e inversiones.
1. Mecanismos de coordinación
interinstitucional a escala urbana. 2. Vinculación entre planes e inversión. 3. Fórmulas locales para canalizar la
participación de la sociedad civil.
ECONOMICOS Y FINANCIEROS
1. Asignación de recursos por el Estado para
el desarrollo urbano (habilitación de tierras, asistencia técnica, planes y proyectos, construcción de viviendas y equipamientos urbanos, etc.).
1. Asignación de recursos por el Estado para
el desarrollo urbano (habilitación de tierras, asistencia técnica, planes y proyectos, construcción de viviendas y equipamientos urbanos, etc.).
1. Asignación de recursos por el Estado para
el desarrollo urbano (habilitación de tierras, asistencia técnica, planes y proyectos, construcción de viviendas y equipamientos urbanos, etc.).
TÉCNICOS
1. Planes de desarrollo económico y social. 2. Planes de ordenación territorial y
urbanística. 3. Programas nacionales en materia de
habilitación de tierras, consolidación de barrios, turismo, industria, recreación, educación).
4. Normas técnicas de habilitación de tierras. 5. Planes y proyectos de infraestructura. 6. Planes y proyectos de equipamientos.
1. Planes de ordenación territorial regional. 2. Planes de ordenación territorial y
urbanística. 3. Programas en materia de habilitación de
tierras, consolidación de barrios, turismo, industria, recreación, educación).
4. Normas técnicas de habilitación de tierras. 5. Planes y proyectos de infraestructura. 6. Planes y proyectos de equipamientos.
1. Planes de ordenación urbana. 2. Planes de ordenación territorial y
urbanística. 3. Programas en materia de habilitación de
tierras, consolidación de barrios, turismo, industria, recreación, educación).
4. Normas técnicas de habilitación de tierras. 5. Planes y proyectos de infraestructura. 6. Planes y proyectos de equipamientos.
*2 Este factor está muy vinculado con factores institucionales.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 35
2.4.2 Relaciones entre los factores influyentes
Los factores en los que se enmarca el proceso de habilitación de tierras urbanas (HABITUR)
interactúan entre sí, modelando la forma cómo se produce la habilitación de tierras en un momento
determinado. Estos factores cambian en el tiempo, respondiendo a las condiciones de desarrollo
económico y cultural de nuestra sociedad. En la figura 2.4 se representa cómo se conjugan estos
factores en la producción de tierras urbanas. Esta figura representa sólo un esquema conceptual que
sirve de referencia al estudio.
De acuerdo con el gráfico anterior, los factores interactúan entre sí cuando se produce la necesidad
de habilitar tierra por parte de cualquiera de las actividades urbanas en crecimiento (ya sean
actividades residenciales, comerciales, industriales o de servicios). Si el proceso de habilitación de
tierras urbanas es eficaz y eficientemente gestionado por el Estado, el resultado de la interacción
entre los distintos factores da lugar a la formación de tierra adecuadamente urbanizada.
FIGURA 2.4 RELACIONES ENTRE LOS FACTORES INFLUYENTES
FAC
TOR
ES
PO
LIT
ICO
S
PROCESO DE HABILITACIÓN DETIERRAS URBANAS
FACTORESINSTITUCIONALES
FACTORESIDEOLÓGICOS
FACTORESGERENCIALESFACTORES
ECONÓMICOSFINANCIEROS
FACTORESTÉCNICOS
FAC
TOR
ES
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Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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En caso de que el proceso de habilitación de tierras no sea eficiente – bien sea por la exagerada
prevalencia de alguno de los factores o por la baja incidencia de alguno de ellos dentro del proceso
de urbanización -, el resultado trae como consecuencia distorsiones en la producción de tierra
urbana, entre las cuales podemos citar las siguientes:
• Formación de desarrollos anárquicos, sin atender a normas técnicas y con dificultades para su
incorporación a la trama urbana y de servicios de la ciudad (Ejemplos: las áreas de desarrollos
no controlados de las ciudades venezolanas).
• Excesiva producción de tierras urbanizadas sin demanda de actividades para ser ocupadas, por
lo cual permanecen desocupadas por mucho tiempo. (Ejemplos: áreas urbanizadas de Ciudad
Guayana, desarrollos industriales en el Tuy Medio y Maturín, entre otros).
• Lotificación2 de la tierra (ejemplos: desarrollos recientes en los Municipios Baruta, El Hatillo,
Panamericana – Los Teques).
• Existencia de extensas áreas vacantes no urbanizadas en las inmediaciones de las ciudades, en
contraposición con una creciente demanda de espacio no atendida (Por ejemplo, áreas vacantes
en la ciudad de Maracay).
• Iniciativas de urbanización fuera de los perímetros urbanos.
Aún cuando en diferentes etapas históricas algunos factores son más relevantes que otros, se puede
hablar, en términos generales, de ciertas relaciones de mutua influencia que suelen ocurrir entre
ellos que, en definitiva, explican la situación actual del proceso de producción de tierra urbana
(Figura 2.5).
En la figura 2.4 se observa que todos los factores se afectan entre sí. Sin embargo, los vínculos entre
ellos son diferentes, algunas relaciones son más intensas que otras, en algunos casos estas relaciones
son directas o indirectas.
En los extremos de la figura 2.4 están los factores legales (izquierda) y los políticos (derecha). En la
presente investigación los factores legales se consideran como un aspecto envolvente del proceso de
habilitación de tierras, lo acompaña, pero este factor en forma aislada no garantiza el éxito del
proceso. Por otro lado, el factor político, tiene una incidencia muy significativa en el proceso, afecta
2 Lotificación: Compra – venta de terrenos pertenecientes a un terreno “de mayor extensión”, los cuales no han sido urbanizados, por lo tanto no se pueden considerar como parcelas.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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a todos los elementos de forma muy intensa, incluso de forma directa afecta al proceso en sí
mismos.
Algunos de estos factores, como los ideológicos, tienen mayor tendencia a permanecer en el tiempo
e inciden de forma general en todo el territorio nacional. Claros ejemplos de este tipo de factores
son el sentimiento antiurbano y la valoración de la propiedad de la vivienda, los cuales se han
concretado de muchas maneras en diversas situaciones temporales y espaciales.
En cambio, otros factores expresan situaciones locales o circunstanciales, que pueden estar referidas
a la promulgación de normas urbanísticas, prácticas gerenciales, criterios técnicos de diseño y
planificación, etc.
La conjugación de estos factores de diversa naturaleza producen diferentes estados de relaciones
que cambian en el tiempo (ver figura 2.5) que históricamente pueden ser percibidas y estudiadas
como etapas en el proceso de evolución de la habilitación de tierras. Existe de esta manera un
proceso nacional, el cual se explica en el capítulo 4 de este informe, y procesos locales que se
analizan a través de los casos concretos: ciudades y urbanizaciones en los capítulos 5 y 6.
Seguidamente se analiza cada factor y algunos ejemplos de la forma como cada uno incide en los
demás para repercutir finalmente en la habilitación de tierras urbanas.
2.4.2.1 Incidencia de los factores políticos
Las diferentes políticas del Estado relacionadas con la ordenación del territorio y el desarrollo
urbano inciden de forma directa en el proceso de habilitación de tierra urbana. Este factor está
referido a la toma de decisiones, a las acciones que efectivamente asume el Estado, no está referido
a la “política enunciada” la cual muchas veces se expresa en los planes. La política enunciada puede
estar divorciada, por lo menos parcialmente, de la toma de decisión que realiza el estado. Entre los
elementos que caracterizan a este factor en el caso venezolano están las políticas de
desconcentración urbana, aunque en muchos casos estas políticas se han quedado en enunciados,
deseos de lograr una distribución “equilibrada” de la población sobre el territorio.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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Figura Nº 2.5. Análisis sistémico del proceso de Habilitación de Tierra Urbana
INSERTAR
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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Un ejemplo de una política enunciada la cual se ha llevado a la práctica son las decisiones de no
invertir en infraestructuras en el Area Metropolitana de Caracas desde hace unos 30 años; en este
período ha habido muy escasa inversión para desarrollar nueva infraestructura en vialidad matriz,
aunque se ha invertido en la construcción y ampliación del metro. Sin embargo, el resultado
obtenido no ha sido la esperada y enunciada desconcentración territorial, sino el deterioro del medio
urbano de la capital.
Otros elementos que caracterizan al factor político es el populismo gubernamental y el clientelismo
político, el cual se ha traducido, entre otros aspectos, en la atomización de la autoridad pública.
También se incluye en este factor la ignorancia de las recomendaciones técnicas, de la normativa
urbanística, de los planes de ordenación territorial y desarrollo urbano. Un caso concreto es el
desconocimiento, por parte de algunas autoridades, de los perímetros urbanos y de los estándares de
equipamientos a fin de realizar desarrollos de viviendas para hogares de bajos ingresos.
2.4.2.2 Incidencia de los factores ideológicos
Los valores antiurbanos, los valores sociales relativos a la propiedad de la vivienda, la concepción
de la participación del sector público y del sector privado en la producción de tierra urbana, entre
otros, son ejemplos de concepciones ideológicas social y culturalmente enraizadas, los cuales
inciden de forma determinante en todos los demás factores, porque dichas concepciones o valores
sociales se traducen en deseos o necesidades, que luego devienen en actuaciones concretas – o en la
falta de ellas – en el proceso de urbanización. Los factores políticos e ideológicos están
estrechamente vinculados en algunos de los ejemplos que se presentan a continuación.
• En los factores institucionales. Puede citarse como ejemplo el rol del Ministerio del Ambiente
como organismo garante de la preservación de los recursos naturales renovables y - al mismo
tiempo - de la ordenación territorial, ejerciendo este último rol con un marcado sesgo hacia la
preservación del medio ambiente natural, en contraposición a la promoción del desarrollo
urbano.
• En los factores legales. La incidencia de los valores sociales en este factor puede evidenciarse al
constatar la inexistencia de una legislación acorde con la realidad urbanística del país, donde
más de la mitad de las zonas urbanas está al margen de la legislación vigente. La existencia de
los asentamientos no controlados no está enmarcada dentro de ninguna legislación ad hoc.
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• En los factores gerenciales y económico – financieros. La concepción populista de la
intervención de los organismos públicos del Estado, interfiere negativamente en cualquier
iniciativa que pretenda que éstos participen en la promoción de desarrollos urbanísticos
rentables que generen ganancia, aunque se garantice la reinversión de las mismas en la atención
de otras necesidades sociales para las cuales no existen recursos presupuestarios. Otro ejemplo
lo constituye la concepción del Estado Centralista, es decir, la forma como prevalece el poder
central por encima del poder estadal y local en Venezuela, lo cual se manifiesta de muy diversas
maneras en los factores gerenciales de producción de la tierra urbana, al confundirse tareas
propias del poder local en la escala central de gobierno (regulación urbanística, gestión de
financiamiento, elección de contratistas, entre otros ejemplos), restringiendo la afluencia de
recursos en forma desconcentrada y en ocasiones interfiriendo con iniciativas locales legítimas y
acordes a la realidad de una ciudad o región. Por último, el régimen presidencialista – partidista
de gobierno incide negativamente en el funcionamiento del Estado, al coartarse iniciativas
válidas de gestión del proceso de producción de tierras urbanas porque fueron ideadas por algún
gobierno anterior.
• En los factores técnicos. Ejemplo de ello lo constituye la constante alusión a la necesidad de
desconcentrar la Región Capital, las propuestas de creación de nuevas ciudades en sitios donde
la existencia de recursos naturales permita su explotación a bajo costo, sin considerar las
razones económicas, históricas y culturales que explican y justifican la concentración de
habitantes en las ciudades que hoy tenemos.
2.4.2.3 Incidencia de los factores institucionales
La estructura organizativa creada por el Estado para atender el proceso de habilitación de tierras,
ejerce una influencia clave en él, porque en dicha estructura tienen lugar las decisiones y las
acciones que el proceso requiere para su desarrollo en forma adecuada.
• En los factores ideológicos. Cabe esperar que si se producen cambios acertados en la estructura
organizativa del Estado, a largo plazo ello tendrá una influencia positiva en los valores sociales,
retroalimentándose el proceso.
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• En los factores técnicos y legales. El establecimiento de normas técnicas, políticas de
ordenación territorial, planes y proyectos de distinta escala y naturaleza están directamente
relacionados con la es tructura organizacional del Estado, debido a la distribución de
competencias técnicas entre sus distintos órganos. En este sentido, la fragmentación de la
administración urbanística ha tenido consecuencias negativas en este aspecto, en el sentido de
que se ha perdido en muchos casos la visión de conjunto de los diferentes centros poblados y
áreas metropolitanas del país.
• En los factores gerenciales y económico – financieros. Las responsabilidades gerenciales y la
provisión de recursos a cada ente, dependen de la “visión” y la “misión” de los distintos
organismos, siendo frecuente la duplicidad o concurrencia de funciones entre distintos
organismos del Estado, y la pérdida de misión de algunos organismos (por ejemplo, FONDUR
concebido originalmente como orga nismo responsable de la provisión de tierra a ser urbanizada,
ha orientado su función hacia el financiamiento de la producción de viviendas, compartiendo
esta función con el INAVI y con organismos regionales de vivienda).
2.4.2.4 Incidencia de los factores legales
Los factores de índole legal inciden de forma importante en la definición de responsabilidades y en
la distribución de recursos intrínsecos al proceso de habilitación de tierras urbanas.
• En los factores institucionales. Los cambios en el sistema de leyes pueden ocasionar la
desaparición, fusión o reestructuración de los organismos públicos existentes.
• En los factores gerenciales. Las responsabilidades gerenciales e incluso los cargos de los
funcionarios públicos, son definidos mediante actos legales.
• En los factores económico – financieros. La provisión de recursos presupuestarios públicos y
las reglas para el manejo de los recursos del sector privado en el proceso de habilitación de
tierras obedecen a normas legales de obligatorio cumplimiento.
• En los factores técnicos. Todas las normas técnicas relativas al proceso de habilitación de tierras
deben ser promulgadas mediante actos administrativos que le otorguen fuerza de ley para que su
cumplimiento sea obligatorio.
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2.4.2.5 Incidencia de los factores gerenciales
La gerencia eficiente de los recursos humanos y materiales desde los organismos públicos, la
coordinación sinérgica entre organismos, el cumplimiento de planes mediante la ejecución del
presupuesto público, la creciente participación del sector privado y de la sociedad civil a través de
fórmulas gerenciales comunitarias (cooperativas, asociaciones civiles), permiten formular y llevar a
cabo los planes y proyectos en materia de habilitación de tierras. La forma como incide este factor
en los demás se ejemplifica a continuación.
• En los factores institucionales. Una gerencia inadecuada, de baja experiencia, sin una visión
clara de los objetivos del organismo que dirige, repercute negativamente en el cumplimiento de
las competencias que le corresponden. Al mismo tiempo, la inexistencia de coordinación entre
las actuaciones de los organismos, atenta contra la eficacia del uso de los recursos.
• En los factores económico – financieros. El aprovechamiento eficiente de los recursos, la
ejecución oportuna y eficaz de los planes, el logro de metas de producción de tierra y de
viviendas, están estrechamente relacionadas con la capacidad gerencial de los funcionarios
responsables de administrar los recursos.
• En los factores técnicos. La producción de normas técnicas, la formulación oportuna de planes y
proyectos, la innovación tecnológica y la verificación de la calidad del proceso de urbanización,
son actividades de índole técnica que son intrínsecas a una adecuada gerencia de los recursos.
2.4.2.6 Incidencia de los factores económico - financieros
La provisión de recursos y el diseño de mecanismos financieros que permitan producir y acceder al
producto – tierra urbanizada -, es de gran relevancia en el proceso de urbanización. El
aprovechamiento eficiente de los recursos, la ejecuc ión de los planes, el logro de metas de
producción de tierra y de viviendas, están estrechamente relacionadas con la capacidad gerencial de
los funcionarios responsables de administrar los recursos. Su incidencia en los demás factores se
ejemplifica a continuación.
• En los factores institucionales. La creación de estructuras organizativas debe estar acorde con la
existencia y magnitud de los recursos económicos que los organismos existentes van a manejar.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 43
• En los factores gerenciales y técnicos. El aprovechamiento eficiente de los recursos, la
ejecución de los planes, el logro de metas de producción de tierra y de viviendas, están
estrechamente relacionadas con la capacidad gerencial de los funcionarios responsables de
administrar los recursos. Asimismo, la producción de normas técnicas, la formulación oportuna
de planes y proyectos, la innovación tecnológica y la verificación de la calidad del proceso de
urbanización, son actividades de índole técnica que son intrínsecas a una adecuada gerencia de
los recursos.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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3 LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN HABILITACION DE TIERRAS
URBANAS
El análisis de la experiencia en habilitación de tierras urbanas puede ser una herramienta valiosa en
la presente investigación, en particular en la etapa de las propuestas, siempre y cuando los contextos
analizados sean afines con el caso venezolano. La selección de las experiencias internacionales se
realizó a partir de las discusiones efectuadas por el equipo de trabajo y luego de llevar a cabo una
búsqueda bibliográfica, aplicando como criterios selectivos, además de que las experiencias puedan
tener aspectos aplicables a Venezuela, el que la información esté disponible. Las experiencias
seleccionadas son las de Estados Unidos de América y la de España. Este capítulo está constituido
por dos secciones, en cada una de las cuales se desarrolla las experiencias mencionadas.
3.1 La experiencia de Estados Unidos en la habilitación de tierra urbana
En el presente texto se expone la experiencia de Estados Unidos de América en los procesos de
habilitación de tierras. Se desarrollan tres aspectos principales; primero el relacionado con la
importancia de las normas sobre urbanizaciones, en este ítem se expone también los aspectos
históricos de este proceso. El segundo aspecto se refiere a la llamada “práctica urbanística
emergente”, la cual está orientada a controlar los cambios y a lograr negociaciones con los
promotores a partir de la aplicación de una mayor discrecionalidad técnica. Por último, se exponen
algunas técnicas utilizadas en este país a sin de controlar los proyectos de urbanización. El
desarrollo de esta sección se ha basado en el libro “La práctica urbanística emergente en los Estados
Unidos. Un análisis desde la perspectiva europea” el cual es el producto de una tesis doctoral
realizada por su autora Inés Sánchez de Madariaga (1998).
3.1.1 Descripción e Importancia de las Normas sobre Urbanizaciones
Las normas sobre urbanizaciones (NU) han sido una parte integral de la planificación del uso del
suelo en Estados Unidos por más de medio siglo. En el nivel más básico las normas de urbanización
previenen los desarrollos sub-estándares y ofrecen la oportunidad para:
• Integración de los desarrollos residenciales con otros usos del suelo
• Adquisición de espacios para equipamiento y servicios públicos (parques, escuelas, etc.)
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 45
• Continuidad en los servicios de redes y de transporte, entre otros.
En su aplicación más amplia, como herramienta que guía el desarrollo del uso del suelo, las normas
de urbanización deberían ser parte de un proceso de planificación que emerge del estudio de la
problemática de la comunidad y sus metas. En concordancia con el plan general de desarrollo
urbano ayudan a evitar parcelaciones “ad hoc” y decisiones irresponsables de planificación.
3.1.1.1 Antecedentes Históricos de las normas sobre urbanizaciones
Planificación de pueblos en la colonia: El proceso de división de la tierra (urbanización) que dio
lugar a lo que es hoy los Estados Unidos comenzó con la llegada de los primeros colonos. Muy
pocos pueblos surgieron espontáneamente. Contrario a la creencia popular, casi todos los pueblos
fueron comunidades planificadas, usándose patrones y arreglos traídos de la madre patria.
Parcelación prematura: Después de la Guerra de Independencia, el Congreso Constitucional
habilitó la “Ordenanza de la Tierra de 1785” la cual que hizo a la tierra de dominio público
disponible para la venta. La ordenanza contenía las normas que guiaban la disposición de tierras en
los territorios del Oeste. Estableció un sistema rectangular para identificar pueblos y secciones –un
método que todavía es usado, excepto en algunas partes del Este de Estados Unidos y porciones de
California y Texas-. Los lotes de tierra fueron dispuestos para formar pueblos de 36 millas
cuadradas o secciones de 640 acres, pero grupos de inversionistas rápidamente solicitaron al
Congreso la compra de áreas mucho más grandes.
Aunque no todos los grupos promotores de nuevos asentamientos de población fueron
especuladores sin escrúpulos, muchos lo fueron, y vieron las ventas de tierras como una
oportunidad para alto lucro y bajo riesgo. El desarrollo de tierras en el sentido de hacer mejoras o
hacer inversiones de capital para agregarle valor a los lotes no fue la práctica regular. Compradores
mercadeaban parcelas de tierra como piezas de mercancía, frecuentemente sin su adecuado registro
o adecuada descripción; muchos de los títulos de propiedad permanecieron sin ser reclamados.
Cuando los impuestos comenzaron a mermar el valor de las propiedades, éstas revirtieron al Estado
o al Municipio respectivo, debido a la falta de pago de impuestos.
El exceso de especulación en el siglo diecinueve fue excedido a comienzos del siglo veinte cuando
ocurrieron las actividades más notorias. En 1939, dos millones de lotes vacantes habían sido
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producidos en Chicago, suficiente para albergar a 15 millones de habitantes o triplicar la población
de la ciudad en ese momento. Urbanizaciones en Florida fueron aún más ambiciosas: fue habilitada
suficiente tierra como para albergar toda la población de los Estados Unidos. El Noreste no fue
inmune, los periódicos regalaban parcelas de 200 pies en Nueva York y Nueva Jersey para los
nuevos suscriptores. Quizá, lo más extravagante de todo fue el regalo de parcelas en las cajas de
jabón.
No hay duda de que pueblos aparecidos de un día para otro se convirtieron rápidamente en centros
poblados pujantes y que la especulación ayudó a esparcir el desarrollo en toda la nación. Sin
embargo, los períodos especulativos históricamente fueron seguidos por el colapso de los precios.
Durante este período, grandes porciones de tierra fueron desarrolladas en lugares inapropiados; las
parcelas eran muy pequeñas para construir; y el costo de instalar los servicios añadió problemas
financieros a muchas municipalidades. Estos abusos finalmente resultaron en cambios en la actitud
de los Estadounidenses: el gran boom y caída de precios alertaron acerca de los peligros del
desarrollo sin restricciones y abonó el camino para el establecimiento de los controles de las
urbanizaciones.
3.1.1.2 Etapas de los controles de urbanizaciones
Etapa 1: 1928 – Segunda Guerra Mundial. Establecimiento de la legislación y las primeras
ordenanzas. Las normas sobre urbanizaciones, con el enfoque que existió antes de 1928, no pueden
considerarse una herramienta de control y guía para el desarrollo. El sistema de registro de tierras
establecido después de la Guerra de Independencia incluía sólo los mecanismos legales para el
registro de los títulos de propiedad con el propósito de establecer uniformidad en los métodos de
descripción de linderos. Gradualmente, las especificaciones de ancho de vías y de tamaño de
parcelas, entre otros, fueron incluidos, pero las normas para urbanizar no fueron concebidas para
limitar la cantidad de desarrollo hasta que las vastas especulaciones de tierras en los años veinte
provocaron la ruina de muchos gobiernos locales por las urbanizaciones sin restricciones.
Comprendiendo lo inadecuado de la legislación existente los planificadores profesionales
promovieron modelos de leyes. En 1928, el gobierno federal publicó el “Standard City Planning
Enabling Act”. Este modelo de reglamento, que sirvió de base para la mayoría de los reglamentos
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-1.doc 47
en los estados, cambió el concepto de normas para urbanizaciones y su limitado rol, a mecanismos
para registrar lotes y parcelas una vez que había sido probado el aporte de la urbanización al
desarrollo apropiado de la comunidad.
El primer estadio de control de las urbanizaciones consistió entonces en asegurar el marco legal
para expandir el rol de los controles de urbanización. Durante este período, los estados promulgaron
leyes facultativas, delegando en las municipalidades la autoridad para imponer controles. Los
estatutos variaron ampliamente entre los estados, pero la mayoría se basó en el “Standard City
Planning Enabling Act”. Su función básica consistió en el establecimiento de la autoridad para
aprobar o no urbanizaciones, usualmente por una comisión de planificación o por el cuerpo
legislativo del municipio. Los estatutos autorizaban al cuerpo legislativo munic ipal a delegar en las
comisiones de planificación la aprobación de las urbanizaciones, especificando los estándares y
procedimientos que deberían seguir las comisiones. Con la adopción de las ordenanzas de
urbanizaciones por muchos pueblos y ciudades a tra vés de la nación, éstas se convirtieron en una
herramienta con el potencial de darle forma al desarrollo y al crecimiento de las comunidades.
Este período de gestación de las normas para urbanizar provocó la publicación de numerosos
estudios dedicados a la racionalidad de las fórmulas de urbanización y a las características de los
diseños.
Etapa 2: Post-Segunda Guerra Mundial. Provisión de la infraestructura municipal a través de
los controles de urbanización. Después de la Segunda Guerra Mundial, la demanda por vivienda
ocasionó un boom de construcción que presionó los servicios puntuales y de infraestructura
existentes. En respuesta, las agencias de planificación y muchas comunidades adoptaron las
regulaciones para las urbanizaciones.
En 1945 todos los est ados, con la excepción de Vermont, habían adoptado la legislación, y una
multitud de comunidades a través de la nación había aprobado las ordenanzas de urbanizaciones. En
adición a la incidencia del desarrollo de la legislación, en este período fue requerido mayor aporte
de los promotores: vialidad y servicios de redes fueron ahora comunmente incluidos en las
ordenanzas de urbanizaciones. Adicionalmente, numerosas comunidades añadieron provisiones a
las normas de urbanizaciones, que requerían una reserva de suelo mandatoria para escuelas y
parques.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 48
Finalmente, la influencia de la Agencia Federal de Vivienda (AFV) fue determinante a través de la
publicación de los “Boletines de Planificación del Suelo ” los cuales describieron las mejoras
adecuadas para las urbanizaciones. En este período, muchos promotores siguieron las
recomendaciones de la AFV para poder aprovechar los incentivos y las condiciones en las que esta
agencia ofrecía los seguros. La AFV fue también muy activa en la educación de los promotores con
relación a las mejoras de diseño. Con este fin, su División de Planificación del Suelo distribuyó
ilustraciones gráficas de las propuestas recomendadas para urbanizar. Aunque el período de la post
guerra indujo mejoras en el estado del arte de las urbanizaciones, muchas dificultades
permanecieron. En efecto:
• Numerosas urbanizaciones no cumplían con los requerimientos o no relacionaban la calidad de
las mejoras con las necesidades reales de urbanización.
• Las normas generalmente carecían de suficientes garantías para asegurar que las mejoras fueran
efectivamente provistas.
• Los controles existentes no detuvieron la prematura o excesiva actividad de urbanización.
• Los estatutos frecuentemente fueron limitados en jurisdicción: por ejemplo, el estado
promulgaba leyes que no permitían los controles sobre las áreas no incorporadas al ámbito
municipal.
Etapa 3: 1960s y 1970s. Las regulaciones de urbanizaciones como controles del desarrollo y
protectoras del ambiente. Durante los años sesenta y setenta, se hicieron es fuerzos para tratar de
corregir las deficiencias anteriores y se aumentó el número de comunidades que adoptaron controles
de urbanizaciones. Adicionalmente, las regulaciones se hicieron más sofisticadas y exigentes.
El alcance de los controles de urbanizaciones en los años sesenta y setenta también fue ampliado.
La protección del ambiente se convirtió en una preocupación más prominente y, por primera vez,
algunas regulaciones intentaron ocuparse del histórico problema del desarrollo prematuro regulando
los lapsos para ese desarrollo.
También fueron incluidos estándares para el paisajismo y separación de los usos (“screening”)
indicativo del interés para mejorar el desarrollo del diseño y para crear proyectos más apropiados
para la comunidad.
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Etapa 4: La búsqueda del balance. El último período de los controles para las urbanizaciones dio
lugar a exigencias que provocaron costos excesivos y arbitrarios, lo que ha desembocado en una
búsqueda para balancear los estándares y los requerimientos impuestos a los promotores. Las
técnicas de control de desarrollo adoptadas por muchas municipalidades le otorgaron a las
autoridades locales un control excesivo, por lo que ahora la búsqueda se ha centrado en eliminar los
requerimientos innecesarios y en relacionar los estándares a la función que va a servir. En lugar de
establecer requisitos inflexibles para cubrir todas las situaciones, estos estándares, usados con una
aproximación de su desempeño “performance approach” presentan un amplio rango de opciones
cuya aplicación depende de las situaciones específicas o necesidades. Sin embargo, al mismo
tiempo, existe una creciente evaluación de las normas prevalecientes. ¿Son éstas adecuadas?, ¿
reflejan –y respetan- los intereses de los propietarios, promotores y la comunidad como un todo?.
3.1.1.3 La base legal y evaluación de las normas de las urbanizaciones
Las normas par urbanizar han sido aceptadas en la jurisprudencia sobre uso del suelo en todos los
estados de la unión. El status quo legal evoluciona, tanto para los controles de zonificación como
para los aplicables a las urbanizaciones, como resultado de recientes decisiones de la Corte
Suprema de Justicia de los Estados Unidos que han dado importante consideración al significativo
incremento de las cargas impuestas a propietario s y promotores inmobiliarios.
Las municipalidades se están viendo en la necesidad de buscar un balance adecuado entre las
exigencias de equipamientos y amenidades y el incremento en el costo de las propiedades.
3.1.2 La práctica urbanística emergente en los Estado Unidos de Norteamérica
Hasta mediados de los años 30 las regulaciones en materia urbanística de los Estados Unidos de
Norteamérica tenían como objetivo dar seguridad a las transferencias de propiedad inmobiliaria.
Posteriormente se basan, en principio, aunque con amplias variaciones, en adaptaciones al modelo
“Standard City Planning Act ” publicada en 1928 por el Gobierno Federal.
En la actualidad, el principal instrumento de coordinación del desarrollo inmobiliario privado lo
constituyen las regulaciones de parcelación, las cuales son de escala municipal, se basan en leyes
estadales facultativas (planning enabling acts) y establecen estándares aplicables al diseño y
provisión de infraestructura y equipamientos.
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Sin embargo, estas regulaciones no resuelve n el problema de inserción apropiada (enganche) de los
nuevos desarrollos en la estructura urbana preexistente, aunque recientemente suelen incluir la
exigencia de pago de tasas para la provisión de infraestructuras (y de equipamientos) dentro y fuera
del proyecto. La aprobación de estos proyectos tiene un grado relativo de discrecionalidad, lo cual
da a lugar a realizar “negociaciones” con los promotores.
El desarrollo de urbanizaciones – e inmobiliario en general- está primordialmente en manos
privadas, aunque existen algunos casos de promoción pública o mixta en operaciones de renovación
en áreas deterioradas. Las administraciones federal, estadales y locales subvencionan la actividad
inmobiliaria en operaciones de este carácter, aunque en la última década dichas fórmulas han
decaído, por falta de fondos públicos.
En cuanto a las ordenanzas de zonificación y las de parcelación, hay una tendencia incipiente hacia
la integración de las dos regulaciones en un solo instrumento, debido a que existe un relativo
solapamiento entre ellas; como por ejemplo en el caso de desarrollos con planeamiento integrado
(PUD) en lotes de cierta dimensión.
Buena parte de las infraestructuras no es realizada por administraciones locales, sino en forma
fragmentaria por distintos ámbitos administrativos: estados, condados o distritos especiales. Esto
trae como consecuencia que dichas inversiones no sean necesariamente coincidentes con los planes
de desarrollo urbano, e inclusive, los municipios aprueban proyectos en los que el promotor se
compromete a realizar infraestructuras generales, aún cuando el proyecto entre en contradicción con
el plan. Por otra parte, para obtener suelos para equipamientos los municipios hacen uso de la
expropiación, de regulaciones de parcelación y de aportaciones urbanísticas.
Los sistemas urbanísticos norteamericanos no están ordenados ni estructurados coherentemente en
su formulación teórica y técnica (como lo es el español). Más que un sistema propiamente dicho, lo
que hay es un menú de posibles técnicas de planificación y gestión, sujetos a marcos legales de
ámbito estadal y restricciones judiciales variables, que los municipios utilizan de manera distinta, en
diferentes grados y en variadas combinaciones. A menudo la misma técnica recibe nombres
diferentes en distintos lugares. En este sentido, los municipios inventan técnicas que enriquecen el
elenco de posibles herramientas disponibles. Los cambios en su aplicación tienen lugar de modo
bastante pragmático, aleatorio y evolutivo, pero de significativa creatividad.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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En gran medida, el “sistema” emergente está orientado a controlar el cambio más que a establecer
un “mapa” fijo de lo que se puede hacer. Las nuevas regulaciones se basan más en salvaguardas y
en garantías procedimentales, incorporadas a los sistemas de revisión y aprobación de proyecto, que
en regulaciones con contenidos explícitos predeterminados.
Las técnicas urbanísticas emergentes se usan principalmente para la ejecución de planes locales. Sin
embargo, en varios estados algunas de ellas se aplican desde una óptica metropolitana o, incluso,
estadal, como medio para la puesta en práctica de planes “supramunicipales”, como es el caso de los
estados de Oregon, Minesotta, California, y Florida.
3.1.3 Técnicas utilizadas en los Estados Unidos para controlar u orientar los proyectos
de urbanización
Las técnicas para controlar u orientar los proyectos de urbanización están agrupadas en cuatro
bloques:
A. Documentos complementarios del Plan General
B. Variaciones de zonificación convencional
C. Controles temporales de la planificación de infraestructuras
D. Adquisición de suelos y aportaciones urbanísticas
3.1.3.1 Documentos complementarios al Plan General
A.1 Plan de Area (area plan). Es un documento de planeamiento considerado como parte del
plan general, con igual valor legal, que cubre solo una parte del territorio municipal (urbano)
y que permite establecer objetivos y políticas públicas especialmente diseñadas para el área de
planificación. No establece estándares específicos.
A.2 Plan Especial (specific plan ). Técnica complementaria del plan general (o de un plan de
área) que combina en un solo documento los objetivos y políticas generales señaladas para el
área con las técnicas específicas necesarias para su puesta en práctica.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
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3.1.3.2 Variaciones de zonificación convencional
B.1. Revisión de estándares urbanísticos (development standards review). Es un
procedimiento para la revisión y modificación de los estándares de urbanización con objeto,
generalmente, de abaratar costes sin menoscabo de los objetivos de seguridad, salud y
bienestar públicos. Permite la introducción de estándares de actuación (performance standars)
en lugar de estándares mínimos prescriptivos.
B. 2. Retiro Lateral/nulo (zero-lot line housing). Disposición contenida en ciertas secciones
de la zonificación convencional que obliga a las viviendas unifamiliares aisladas a eliminar el
retiro lateral, con el objeto de reducir el tamaño de la parcela. Normalmente se administra en
el marco de “desarrollo agrupado” (ver B.3) o de un PUD (ver B.4).
B.3. Desarrollo/ zonificación agrupado (cluster development /zoning). Es un forma de
diseño de los nuevos desarrollos que permite concentrar el aprovechamiento del terreno en
una proporción relativamente pequeña, para reducir costes de infraestructuras y preservar
espacios abiertos.
B.4. Desarrollo con planeamiento integrado ( planned unit development, PUD). Permite
que un determinado proyecto sea diseñado y construido como una unidad para aportar
flexibilidad al diseño, facilitar la mezcla de usos y de distintos tipos de viviendas, así como un
mejor aprovechamiento de los espacios públicos. Generalmente se usan en combinación con
las técnicas B.3 y B.5.
B.5. Revisión de la planificación del sitio (site plan review ). Procedimiento utilizado para
regular aspectos de diseño y planificación de proyectos grandes en una sola parcela, que no
implican la reparcelación de la propiedad y, en consecuencia, no están sujetos a las
regulaciones de parcelación. Sirve para controlar los mismos aspectos que regulan las
ordenanzas de parcelación: adecuación de infraestructuras interiores, conexiones con las
generales, equipamientos, pago de tasas para financiar infraestructuras y equipamientos, etc.
Es uno de los procedimientos discrecionales que permiten la negociación de aportaciones
urbanís ticas.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 53
3.1.3.3 Controles temporales de planificación de infraestructuras
C.1. Moratorias al crecimiento (development moratoria). Prohibición temporal de todo
desarrollo, incluidos proyectos con aprobación urbanística e incluso en construcción. En
muchos estados, cuando se aplica esta medida, los derechos adquiridos por los promotores son
muy limitados: sólo son indemnizados cuando ya ha sido otorgado el permiso de construcción
y han sido realizadas sustanciales inversiones por ese concepto.
C.2. Programación temporal del crecimiento (development timing). Distribución temporal
de las infraestructuras públicas y de las licencias de urbanización y edificación, de manera que
el municipio pueda absorber gradualmente los nuevos desarrollos. Esta técnica facilita la
orientación del desarrollo futuro hacia las áreas con mayor capacidad de servicios.
C.3. Fronteras de crecimiento urbano (urban growth boundaries). Definición del área de
crecimiento urbano proyectado. Más allá de la frontera se prohíbe totalmente o se limita el
desarrollo urbano. Algunos municipios establecen varias líneas dentro de su poligonal, las
cuales corresponden a la programación (C.2) prevista.
C.4. Autoridad extraterritorial (extraterritorial authority). Autorización estadal para que
los municipios establezcan regulaciones urbanísticas de distinto tipo sobre terrenos
localizados fuera del área incorporada, que previsiblemente puedan llegar a formar parte de la
jurisdicción municipal en el futuro (control de parcelaciones, zonificación, controles
temporales, etc.).
C.5. Análisis de impacto fiscal (fiscal impact analysis). Proyección de ingresos y costes
directos asociados al desarrollo, residencial y no residencial. Permite a los municipios conocer
las implicaciones fiscales de las propuestas urbanísticas, programar las aprobaciones de
proyectos y calcular el nivel de tasas que necesita imponer a los promotores para mitigar los
impactos fiscales.
C.6. Restricciones a la anexión (annexation restrictions). Cada vez con mayor frecuencia los
municipios imponen razonadas restricciones a la anexión de áreas periféricas no incorporadas.
Generalmente se realiza un análisis del impacto fiscal a objeto de asegurarse de que los costes
de provisión de infraestructuras y equipamientos para alcanzar estándares de servic io
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 54
razonables, así como los costes de mantenimiento de los existentes, no impliquen cargas
fiscales insostenibles.
C.7. Areas de valoración urbana y rural (urban and rural service area assessments). Es un
sistema de incentivos y desincentivos fiscales diseñados para dirigir la localización del
crecimiento. Se basa en el establecimiento de cánones impositivos diferentes según la
clasificación de los suelos en urbanos o rurales.
3.1.3.4 Adquisición de suelos y aportaciones urbanísticas
D.1. Bancos de suelo (land banking). Adquisición pública de suelos para controlar su
desarrollo urbanístico futuro. Puede usarse para localizar un uso público determinado
(equipamiento) o para obtener grandes extensiones de terreno destinadas a cualquier uso
urbano, público o privado. La adquisición puede ser hecha mediante operaciones simples de
compra-venta o ejerciendo el poder expropiatorio (eminent domain). Los fondos para
financiar la adquisición pueden ser municipales, pero normalmente son derivados de
programas estadales o federales.
D.2. Organizaciones que gestionan un patrimonio de suelo (land trust ). Son
organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro con capacidad legal para administrar un
patrimonio de suelo. Pueden comprar o recibir en donación el suelo, o algún derecho sobre
éste. La conservación de las características de la propiedad quedan garantizadas mediante
restricciones a la transformación física del terreno y/o del destino del mismo, las cuales son
incorporadas al título de propiedad.
D.3. Adquisición de derechos parciales sobre el suelo (Purchase of easements or
development rights, PDR). Es una alternativa a la compra total de la propiedad. Consiste en la
adquisición de un derecho parcial sobre el terreno -por ej., del derecho a edificar, o a hacerlo
en una porción determinada del lote-.
D.4. Donación de servidumbres para su conservación (donation of conservation
easements). Es una variante de D.3, dirigida al logro de objetivos similares. Suponen un coste
menor para el municipio, pero también una menor capacidad de éste para influir en la
definición de objetivos. El donante se hace acreedor de desgravámenes fiscales federales.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 55
D.5. Requisitos de parcelación (subdivisión requirements). Son los requisitos de cesión de
suelos para la vialidad, espacios abiertos y equipamientos, así como de provisión de
infraestructura local. Están asociados a las regulaciones de parcelación y a los procedimientos
administrativos de aprobación de las propuestas de urbanización.
D.6. Exacciones (exactions). Son aportaciones privadas para infraestructuras y equipamientos
públicos que los municipios obtienen en un proceso de negociación puntual con los
promotores, como condición para aprobación del proyecto.
D.7. Convenios urbanísticos (development agreements). Acuerdos entre los promotores y las
administraciones locales mediante los cuales una determinada administración se compromete
a no cambiar el planeamiento, la zonificación u otras normas aplicables al desarrollo por un
cierto lapso. A cambio, el promotor se compromete a proveer infraestructuras y/ o
equipamientos que la administración (municipio, condado) no tiene autoridad legal para
requerir. Estos convenios se utilizan generalmente para grandes proyectos y deben ser
autorizados por la legislación estadal. La iniciativa correspondiente puede partir del promotor,
de la comisión de urbanismo (municipio, condado) o del órgano legislativo. En algunos casos
(California) se requiere referéndum.
D.8. Tasas de impacto (development fees). Son tasas impuestas por el municipio o el
condado para financiar infraestructuras y equipamientos interiores del proyecto, así como la
alícuota de los generales ocasionados por los impactos del desarrollo en cuestión. En este
último supuesto, el propósito es asegurar una asignación prorrateada de los costos para las
mejoras requeridas por el nuevo desarrollo fuera de sus límites Como una condición de la
aprobación final de la urbanización, el comité de planificación puede requerir al aplicante
pagar prorrateadamente una cuota parte del costo en el que debe incurrirse para proveer
rasonable y necesarias mejoras de circulación, acueductos, cloacas, drenajes, y otras fuera de
los límites de la urbanización, pero necesarias y requeridas por el desarrollo. Las mejoras
necesarias son aquellas clara y sustancialmente relacionadas al desarrollo en cuestión. La
proporcionalidad o la cantidad prorrateada deberá basarse en el siguiente criterio:
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 56
Asignación de Costos
Asignación total: Cuando la necesidad y el beneficio aplica sólo a la urbanización propuesta
de manera que el promotor es totalmente responsable por cualquier mejora.
Asignación proporcional:
Costo total de la ampliación o mejora = Capacidad de la ampliación o mejora Costo del Promotor Cuota parte del promotor en la capacidad de la mejora o ampliación
D.9. Tasas de mitigación. (mitigation fees). Constituyen una variante de las tasas de impacto,
en que las aportaciones de los promotores se obtienen a partir de un proceso seminegociado
que se fundamenta en estándares básicos establecidos mediante modelos informáticos que
estiman los impactos de cada propuesta sobre las infraestructuras y los equipamientos.
3.2 La experiencia de España en la habilitación de tierra urbana
El tema de la habilitación de suelo urbano (urbanización) se ha ubicado tradicionalmente en la
sistemática doctrinaria española, bajo el acápite de la Gestión del Urbanismo, entendiendo por tal,
la función pública que compete a los órganos del Estado, dirigida a producir y encauzar el proceso
de desarrollo de ciudades, dentro de patrones determinados en los instrumentos de planificación y
regulación aplicables.
Así, en el caso español, al igual que sucede de manera general y uniforme en cualquier sistema de
ordenación urbanística, se parte de la existencia del instrumento de definic ión y calificación del
suelo (plan o similar), como presupuesto necesario para la aplicación de las técnicas o medios
instrumentales dirigidos a la generación de espacios acondicionados (urbanizados), aptos para la
edificación urbana y la realización de las diversas actividades de carácter colectivo, como producto
final del proceso.
Este principio se mantiene de manera uniforme y estable a lo largo de toda la evolución de la
legislación urbanística española, desde la primera Ley del Suelo de 1956, hasta su más reciente
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 57
Texto Refundido de 1992. En este contexto se sistematizan los llamados “Sistemas de Actuación”,
como una manifestación de las formas de Ejecución del Planeamiento Urbano, que a su vez
configuran una de las formas de expresión del concepto más amplio de Gestión del Urbanismo.
3.2.1 Los Sistemas de Actuación regulados por la Ley
Originalmente, la Ley del Suelo reguló los Sistemas de Actuación en: Compensación, cooperación,
expropiación y cesión de viales. En las subsecciones siguientes se exponen cada uno de ellos. En la
tabla 3.1 se presentan estos sistemas junto con algunos de sus particularidades.
3.2.1.1 Sistema de Compensación
En este caso todo el proceso operativo o de gestión es desarrollado por los propietarios de los
inmuebles. Los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria, realizan la urbanización a
cargo de ellos y se constituyen en Junta de Compensación (excepto si sólo hay un propietario)
regulada por los estatutos y bases que aprueba la administración actuante. La Junta de
Compensació n se organiza con la participación de al menos el sesenta por ciento (60%) de las
propiedades del área sujeta al sistema.
Esta Junta de Compensación opera como una entidad urbanística encargada de elaborar el
correspondiente proyecto de Compensación, que comporta el reacomodo o reorganización física de
las propiedades, así como la redistribución de las cargas y beneficios formulada de manera directa
por los propietarios y formalizada por la correspondiente aprobación del proyecto urbanístico por
parte de la autoridad competente.
3.2.1.2 Sistema de Cooperación
Dentro de este sistema las operaciones urbanísticas son realizadas por un ente urbanístico de
carácter público y los propietarios “cooperan” en la ejecución del urbanismo – de allí la
denominación del sistema -, mediante la cesión gratuita de las áreas requeridas para determinadas
obras y equipamientos urbanos (viales, áreas verdes y de protección, parques, etc.), y concurren al
pago total o parcial según el caso, del costo de las obras de urbanización, mediante la cancelación
de una contribución fijada mediante concertación con la Administración.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 58
El sistema se lleva a cabo a través de la aplicación de la técnica de la reparcelación, que conduce a
la reorganización de la estructura parcelaria que presentan los inmuebles comprendidos en el
Polígono o Unidad de Actuación previamente determinado por el planeamiento (excepto cuando la
distribución de beneficios y cargas ya sea equitativa), y tiene por objeto lograr la redistribución de
las cargas y beneficios derivados del plan, es decir, que se persigue reasignar las potencialidades de
aprovechamiento urbanístico de los predios provocando un reparto más equitativo o equilibrado.
Pero junto a este objetivo, el sistema permite mejorar las condiciones de diseño urbano y de
localización de equipamientos comunales dentro de la Unidad de Actuación.
3.2.1.3 Sistema de Expropiación
En este Sistema, a diferencia de los anteriores, se excluye a los particulares a favor de la
Administración Urbanística, que actúa mediante modalidades operativas o gerenciales asumiendo la
ejecución de las previsiones contenidas en el Plan, a través de la adquisición de los inmuebles
comprendidos en el Polígono o unidad de Actuación, la realización de las obras de urbanismo, por
ejecución directa o fórmulas de participación del sector privado, y enajena las parcelas o ejecuta las
edificaciones, según las características predeterminadas en el correspondiente proyecto. Los entes
públicos se convierten en propietarios del suelo sobre el cual se actúa, previo pago del justiprecio
fijado de acuerdo con los criterios de valoración previstos en la Ley del Suelo.
También se puede utilizar el sistema de expropiación para la ejecución de los sistemas generales o
algunos de sus elementos, así como para la realización de actuaciones aisladas en suelo urbano
(trazado de nuevas vías, parques, etc.).
3.2.1.4 Sistema de Cesión de Viales.
Este sistema desapareció de la Ley en sus primeras reformas. En su contenido resultaba
prácticamente igual al Sistema de Cooperación, pero en este caso la participación pecuniaria de los
propietarios se hacía por la vía de una contribución especial, es decir, un tributo fijado
unilateralmente por la Administración y no establecido de manera negociada o concertada. De otra
parte, este sistema no contemplaba la técnica de reorganización de la estructura parcelaria.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 59
Tabla .3.1. Los sistemas de actuación vigentes en la Legislación española
Titularidad Ejecución Reparto
Compensación Privados Privados P. Compensación
Cooperación Privados Administración P. Reparcelación
Expropiación Administración Administración
Fuente: Coll y otros (1992)
La administración determinará el sistema de actuación, tomando en cuenta las necesidades, los
medios económicos y otras circunstancias, dando prioridad a los sistemas de compensación y
cooperación, excepto cuando por motivos de urgencia sea necesario actuar con el sistema de
expropiación. Por otro lado, los propietarios que representen el 60% de la superficie total del
polígono o unidad de actuación, podrán solicitar la aplicación del sistema de compensación y la
administración lo aprobará previa consulta con el resto de los propietarios.
En líneas generales estos son los sistemas regulados por la legislación española para la producción
de suelo urbano.
3.2.2 La aplicación de los distintos sistemas de actuación urbanística
Tanto en el transcurso de la redacción de los documentos generales del Planeamiento, Plan General
o Normas Subsidiarias, como en el momento de redactar los Planes Parciales o Planes Especiales o
en la delimitación de los polígonos o unidades de actuación, antes de decidir cuál es el sistema de
gestión más apropiado conviene analizar cuáles son las circunstancias que se han de tener en cuenta
a la hora de determinar el sistema de actuación.
Con carácter general conviene estudiar los elementos siguientes.
• La capacidad de la Administración actuante en lo que se refiere a:
Medios financieros, con relación tanto a partidas previstas en su presupuesto con la finalidad
de realizar actuaciones urbanísticas, como a su capacidad de endeudamiento y la voluntad
política de aplicarlo a la gestión urbanística.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 60
Recursos humanos a disposición de la administración, con capacidad técnica y jurídica.
• Número y características de los propietarios. Para cualquier sistema de actuación, el número y
características de los propietarios es fundamental. Es importante el conocimiento actualizado,
mediante una revisión correcta de censo del catastro con las últimas modificaciones en las
propiedades. La información sobre el número de propietarios, arrendatarios, servidumbres, etc.
y de las características socioeconómicas, son datos que facilitan la decisión del sistema de
actuación a elegir; por eso, su correcto conocimiento se ha de considerar como un trabajo
prioritario.
• Complejidad técnica o urbanística del polígono. Valorar la complejidad técnica, en función de
las características y requerimientos que se señalan en el planeamiento, teniendo en cuenta las
cesiones obligatorias, los sistemas generales contenidos en el sector o unidad de actuación, la
adaptación del planeamiento, entre otros, es un aspecto que también se ha de considerar como
prioritario.
3.2.2.1 El sistema de Compensación
Algunas de las circunstancias que aconsejan la adopción del sistema de compensación, son las
siguientes:
• Número de propietarios. Cuando el sector o unidad de actuación consta de pocos propietarios,
ya sea por su número o por su porcentaje de propiedad, es decir, cuando la mayor parte del suelo
pertenece a pocos propietarios. Al contrario, un sector con muchos propietarios dificulta
enormemente los acuerdos de la Junta de Compensación.
• Capacidad económica de los propietarios o, al menos, de su mayoría, para asumir las
obligaciones derivadas del proceso urbanizador.
• Voluntad de desarrollar, es decir, voluntad de la mayoría los propietarios de transformar la
condición actual de los terrenos, en terrenos urbanizados y aptos para ser edificados. La
existencia de actividades lucrativas de alto rendimiento en el sector dificulta su transformación.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 61
• Facilidad de gestión. Si por lo contrario la gestión que ha de realizar la Junta de Compensación
resulta complicada debido a las características del sector o unidad de actuación, la composición
de la propiedad, las preexistencias productivas, exigencias municipales, el mayor costo de las
infraestructuras de servicios con relación al costo normal, etc., el sistema de compensación se
vuelve imposible.
• Capacidad de gestión. Dentro de la composición de la propiedad debe haber propietarios, o sus
delegados, con capacidad empresarial y voluntad de llevar a término el proyecto de
compensación.
3.2.2.2 El sistema de cooperación
Entre las circunstancias que aconsejan la adopción del sistema de cooperación pueden señalarse las
siguientes:
• Que la Administración actuante tenga capacidad de gestión y de endeudamiento. La capacidad
de gestión entendida como recursos humanos, técnicos y jurídicos así como recursos
económicos, es decir, partida presupuestaria o capacidad de endeudamiento y voluntad política
de aplicarla a la gestión del suelo.
• Muchos propietarios. Por exclusión del sistema de compensación, según se ha expuesto
anteriormente, el sistema de cooperación es el que puede abordar la gestión conjunta de un
sector o unidad de actuación, por la mayor capacidad que tiene la Administración actuante de
obligar al cumplimiento de las obligaciones urbanísticas y a la mecánica del propio sistema.
• El interés de la Administración por el desarrollo del sector, debido a la necesidad que el
municipio tiene de obtener las cesiones en zonas verdes, equipamientos, red viaria, etc.,
previstas en el sector a fin de cubrir los déficits respectivos.
• Complejidad técnica o urbanística debido a la dificultad del desarrollo del planeamiento o de la
gestión, que puede desanimar la iniciativa privada. Por ejemplo, cuando la unidad de actuación
en suelo urbano comporta una gestión compleja, lenta y poco rentable económicamente.
• Sectores de urbanización prioritaria. En el caso de la legislación urbanística catalana se fija
obligatoriamente el sistema de cooperación en los sectores de urbanización prioritaria.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 62
3.2.2.3 El sistema de expropiación
Entre las circunstancias que determinan la adopción del sistema de expropiación, podemos señalar
los siguientes:
• Que el sector o unidad de actuación, por determinación del Plan General, esté muy cargado de
sistemas generales (vialidad principal, redes matrices de infraestructuras).
• Por razones de urgencia y motivos de interés público que exijan un desarrollo inmediato.
• Cuando los recursos económicos de los propietarios sean insuficientes para hacer frente a la
gestión que exige el desarrollo del sector o unidad de actuación y en cambio la Administración
tenga capacidad financiera.
• La existencia de edificaciones o instalaciones fuera de ordenación o contrarias al planeamiento,
o cargas difíciles de limpiar, que exigen el pago de indemnizaciones no asumibles por la
iniciativa privada.
• Previsiones contenidas en políticas de suelo para la formación de Patrimonio Municipal de
Suelo, o dentro de las políticas de formación de suelo urbanizado que desarrollan distintos
organismos.
3.2.3 Las técnicas de aprovechamiento y las áreas de reparto.
Existen otros mecanismos vinculados más directamente con el régimen de la propiedad urbana, su
valoración y los efectos negativos que sobre su contenido patrimonial puede producir el
planeamiento, que a la habilitación de tierra urbana, como lo es la categoría de aprovechamiento
tipo (consagrada originalmente en la Ley de 1956), que es sustituida en la reforma de 1990 por la
noción de aprovechamiento medio.
Este esquema parte de la asignación o reconocimiento en la Ley, de un volumen de edificabilidad o
aprovechamiento edificable mínimo para toda propiedad predial, con lo cual, el instrumento de
ordenación o regulación urbanística amplía en mayor o menor medida ese aprovechamiento al
asignar las condiciones específicas de edificabilidad, pero también puede anular el
aprovechamiento, cuando asigna a la propiedad restricciones, limitaciones, o una utilización de
carácter público. En tales casos, el aprovechamiento medio sirve como referencia para la
determinación de posibles indemnizaciones o compensaciones al propietario. Como técnica
complementaria aparecen las llamadas Areas de Reparto, que se configuran como delimitaciones
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 63
espaciales de áreas o sectores de la ciudad, en los cuales es admisible trasladar los márgenes de
aprovechamiento no utilizables en la localización original.
A los efectos del objetivo específico del presente estudio es importante retener que esta técnica no
se configura ni opera como un instrumento dispuesto para la habilitación de suelo urbano. De otra
parte, debe advertirse que la presencia de esta u otra técnica jurídico urbanística en el ordenamiento
español o en cualquier otro sistema normativo de derecho comparado, comporta su adecuación o
sintonía con el sistema, por lo cual su inserción en otro ordenamiento amerita conocer en qué
medida resultaría compatible, para que pudiera ser eficaz.
3.2.4 Las recientes previsiones de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.
Más recientemente (13 de abril de 1998), se publica la Ley sobre Régimen del Suelo y
Valoraciones, que busca simplificar los sistemas de actuación para la gestión del urbanismo, en
atención al exceso regulatorio y el riesgo que significa su incremento a partir de las potestades que
se asignan o asumen las Comunidades Autónomas, en aplicación del proceso de autonomías, para
dictar normas regulatorias de la materia urbanística.
La misma Exposición de Motivos de la Ley da cuenta de la situación cuando señala que: :”…la
complejidad de este sector del ordenamiento jurídico al multiplicar, a veces innecesariamente, las
intervenciones administrativas en las distintas fases de los procesos de desarrollo urbano, lo que,
unido a la limitación de la oferta de suelo, ha contribuido decisivamente a demorar hasta extremos
irrazonables la conclusión de las operaciones de urbanización y ulterior edificación, haciendo
imprevisible su coste y dificultando una adecuada programación de las correspondientes actividades
empresariales, con el consiguiente encarecimiento del producto final…”
Teniendo como punto de partida estos postulados, la Ley fija las bases para simplificar los procesos
de habilitación de suelo urbano, fundamentalmente mediante la apertura y el estímulo a la iniciativa
de los propietarios de los predios propuestos para el desarrollo urbano, con absoluta sujeción a las
previsiones del Plan y demás instrumentos de ordenación urbanística, pero reduciendo las rigideces
formales dadas por los arquetipos operativos preestablecidos. De igual forma, en los supuestos de
actuaciones públicas, la Ley exige a la Administración actuante promover la participación de la
iniciativa privada, aunque esta no ostente la propiedad del suelo.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 64
4 EVOLUCION DEL PROCESO DE HABILITACION DE TIERRAS
URBANAS EN VENEZUELA
Este Capítulo tiene por finalidad exponer la experiencia del Estado venezolano en la habilitación de
tierras urbanas en el período 1928-2000. El capítulo se inicia explicando los modos de ejecución del
urbanismo en Venezuela a fin de lograr una mejor comprensión de este aspecto.
Posteriormente, con base a la información recopilada, expone en forma cronológica las diferentes
etapas del proceso de habilitación de tierras desde el año 1928 hasta la actualidad. Cada etapa
corresponde a una sección y es descrita destacando los factores ideológicos, gerenciales,
institucionales, técnicos, económicos y legales que han incidido en el proceso de habilitación de
tierras.
4.1 Los Modos de Ejecución del Urbanismo en la Legislación Venezolana
La producción de espacios urbanos de manera organizada (planificada) es un presupuesto necesario
para alcanzar condiciones mínimas de calidad de vida en favor de la población y niveles
ambientalmente satisfactorios para la realización del vasto, complejo, intenso y variado volumen de
actividades que comporta el sistema de vida urbano propio de la sociedad contemporánea.
De su parte, la generalización y trascendencia del fenómeno de urbanización como patrón natural de
los asentamientos humanos sobre el territorio, ha generado un significativo interés por su análisis y
tratamiento científico, desde las múltiples ópticas del conocimiento, dentro de las cuales se
encuentra, en posición singular, la perspectiva jurídica.
En tal sentido, no es equivocado afirmar que el urbanismo, en sus más diversas manifestaciones es,
hoy en día, una actividad totalmente juridificada, por efecto del interés y la trascendencia que para
el campo del derecho tienen sus componentes, tanto en la esfera de lo público o colectivo, como en
lo que atañe a los intereses de carácter privado o subjetivo puestos en juego.
Por ello, las normas jurídicas determinan puntos de referencia para muchas de las expresiones del
proceso de producción y funcionamiento de los espacios urbanos, comenzando con la definición
misma de urbanización, dispuesta a los fines jurídicos, y la cual, en nuestro derecho positivo, viene
establecida por el artículo 67 de la LOOU, en los términos siguientes:
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 65
¨Artículo 67.- A los efectos de la presente Ley, constituye urbanización la división de un
terreno en parcelas, y la realización de los demás trabajos y obras necesarios para que el
terreno sea utilizado cabalmente, según el uso del suelo y el tipo de urbanización establecido
en los Planes de Ordenación Urbanística, en los Planes de Desarrollo Urbano Local y en las
Ordenanzas correspondientes.
Constituyen reparcelamientos urbanísticos las subdivisiones o modificaciones de
parcelamientos existentes.
Las parcelas integradas serán consideradas como una unidad a los efectos urbanísticos y en
ningún caso podrán subdividirse nuevamente a los fines de su utilización. ̈
Entonces, es claro que, desde el punto de vista de su connotación jurídica, los procesos de
urbanización comportan de manera complementaria la presencia de diversos factores o
componentes, a saber: la división de un terreno en parcelas y la realización de los trabajos
necesarios para su utilización cabal con fines urbanísticos, esto es, que el objetivo de tal
intervención física sea la producción de espacios aptos para albergar los usos y actividades urbanos,
conforme a las reglamentaciones de la materia.
Adicionalmente, conforme a la previsión contenida en el artículo 68 de la misma Ley, la
urbanización de terrenos supone la provisión de terrenos para la localización de edificaciones,
instalaciones y servicios colectivos requeridos en función de la densidad poblacional y los usos y
actividades a alojar, todo ello, de acuerdo con las previsiones de los planes y normas urbanísticas
aplicables.
Entonces, la destinación de un inmueble a la urbanización genera una obligación de carácter
público, en atención a la función social de la propiedad (consagrada en nuestro ordenamiento
positivo vigente, en el articulo 115 Constitución de 1.999). Esta obligación tiene como presupuesto
la calificación del predio como urbano, en virtud de la determinación del Plan urbanístico o el
mecanismo sustitutivo dotado de tal virtualidad jurídica por el ordenamiento aplicable, y sigue al
bien independientemente de quién sea su titular (obligación propter rem).
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 66
Ahora bien, precisamente porque conduce a la producción de ambientes que interesan a la
colectividad, la urbanización constituye una actividad relevante para el interés público, por lo que
los modos de producir ciudad son también juridificados.
En este orden de ideas, nuestra legislación comienza por reconocer (art. 60 LOOU) que la ejecución
del desarrollo urbano puede hacerse indistintamente por los órganos de la Administración Pública o
por los particulares, precisando para el primero de los supuestos, las posibilidades de constitución
de asociaciones entre organismos públicos, o incluso la utilización de cualquier otro medio que
fuere procedente (art.61 LOOU), así como la celebración de convenios con particulares (art.62
LOOU) para la ejecución de proyectos específicos de desarrollo urbanístico.
Adicionalmente la LOOU dedica el Capitulo II del Titulo VI (artículos 63 a 66) a las ¨Modalidades
de ejecución del desarrollo urbanístico¨.
El artículo 63 de la Ley lista cinco (5) formas de ejecución del desarrollo urbanístico, que identifica
de la siguiente manera:
• Ejecución directa o indirecta por los organismos de la Administración Pública.
• Ejecución mediante la constitución de empresas mixtas.
• Ejecución mediante la constitución de Asociaciones de Propietarios.
• Ejecución por parte del Sector Privado en cooperación con las autoridades urbanísticas.
• Ejecución por personas o entes particulares.
Al respecto cabe destacar la amplitud del espectro definido por la norma en cuestión, que resulta
inclusive atécnica y redundante en su formulación, precisamente por subrayar la extensión del
abanico de posibilidades o formas de actuación, al identificar como modalidades diferentes
supuestos idénticos o que se contienen uno al otro, como sucede con la ejecución por personas o
entes particulares y mediante la constitución de asociaciones de propietarios, que vendría a ser una
simple modalidad de la primera.
En cualquier caso, el punto relevante viene dado por la variedad de posibilidades que la norma
contempla, lo cual se hace mucho más significativo cuando se evidencia que el listado contenido en
la disposición legal es solamente enunciativo y no taxativo, a tenor de la frase empleada en el
encabezamiento, al prescribirse que la ejecución del urbanismo incluye ¨…entre otras…¨ las
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 67
formas que luego registra, con lo cual es forzoso concluir, no solo en el carácter enunciativo del
listado, sino que existen otras formas de posible aplicación a los fines de la ejecución del
urbanismo, que resultan perfectamente válidas en lo jurídico.
A mayor abundamiento sobre el mismo asunto, en el Parágrafo Unico del mismo dispositivo legal,
se autoriza expresamente a la autoridad urbanística respectiva, a ¨…promover la utilización de la
modalidad de ejecución del desarrollo urbanístico que a su juicio fuere más conveniente, según las
necesidades de la colectividad y otras circunstancias que concurran…¨, con lo cual, los márgenes de
actuación por parte de la autoridad administrativa atinentes al tema, ofrecen un campo de
discrecionalidad absolutamente abierto, lo que resulta altamente positivo, en atención a la carga
gerencial que impregna este tipo de decisión, por lo que, la rigidez de moldes preestablecidos
restaría eficiencia a la actuación administrativa, sin ofrecer a cambio alguna ventaja que justificara
o compensara los efectos derivados de tal limitación.
En síntesis, puede decirse que jurídicamente existe un menú abierto de posibilidades de actuación
en cuanto a la aplicación de formas de ejecución de desarrollos urbanísticos, quedando a la
iniciativa de la autoridad urbanística la promoción de aquella modalidad o complejo de modalidades
que resulte mas apropiada o conveniente en cada caso particularmente considerado.
La norma contenida en el artículo 64 parece reforzar la capacidad de iniciativa con que se dota a las
autoridades urbanísticas para promover la ejecución del urbanismo al señalar que: ¨…En las áreas
urbanas los propietarios pueden constituir asociaciones por iniciativa propia o a solicitud de la
autoridad urbanística, con el objeto de urbanizar a sus expensas los terrenos de su propiedad. Los
propietarios podrán escoges la modalidad asociativa más conveniente a sus intereses, sin perjuicio
del cumplimiento de las previsiones del Plan. ¨
Dependiendo del alcance que se pueda asignar a la norma en cuestión, el protagonismo y eficacia de
los órganos de la administración urbanística tendría mayor intensidad. En efecto, si se entiende que
la facultad de la autoridad urbanística referida a la ¨solicitud¨ de constitución de asociaciones de
propietarios para urbanizar resulta en una decisión vinculante para aquellos, y en consecuencia,
deviene en una posibilidad de asociación obligatoria regulada mediante ley formal, el mecanismo
constituye una técnica jurídica de gestión urbana altamente útil para el abordaje de la configuración
de polígonos de actuación adecuados a los requerimientos de la planificación y a las estrategias de
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 68
actuación pública, permitiendo la generación de sectores de ciudad más eficientes en su
funcionalidad y de mayor calidad morfológica por las ventajas de localización y distribución de las
actividades que ofrece la consideración de áreas no sujetas a las limitaciones impuestas por la
configuración geométrica de las propiedades singularmente consideradas.
No obstante, la redacción de la norma en comento puede dar lugar a dudas en cuanto a las
potestades de la administración, con lo cual podría generarse una resistencia de los propietarios que
se vieran afectados con una medida de tal naturaleza, con ciertas expectativas de éxito en el medio
judicial, dada la tendencia a privilegiar la posición de los particulares frente a lo que pueda
interpretarse como una actuación ilegítima o arbitraria de la autoridad.
Aún así, esta disposición legal puede ser una buena base de exploración de mecanismos de gestión
urbana por parte de una autoridad urbanística proactiva, con capacidad gerencial y disposición a la
negociación, por lo que no se descarta recomendarla como experiencia piloto para algún caso cuyas
características admitan su aplicación.
En síntesis, y a los efectos que interesan directamente al objeto del estudio, se puede concluir que,
la legislación vigente en Venezuela contempla una amplísima gama de posibilidades en cuanto a
formas jurídicas disponibles para la ejecución del desarrollo urbano, pudiendo afirmarse sin temor a
equivocación, que es factible, prácticamente, cualquier modalidad que se pueda reconocer en las
experiencias extranjeras, con los lógicos y necesarios matices que imponen las peculiaridades de
nuestro sistema jurídico.
4.2 Etapas del proceso de habilitación de tierras en Venezuela
A continuación se hace la descripción del proceso de habilitación de tierras urbanas en Venezuela
en siete sub-secciones con el siguiente orden cronológico: I Etapa: 1928-1935, II Etapa: 1936-1945,
III Etapa: 1946-1957, IV Etapa: 1958-1974, V Etapa: 1975-1988 y VI Etapa: 1989 – 1997. El
momento actual, posterior a 1997, es descrito posteriormente en este informe, a partir de las
experiencias más recientes del proceso de habilitación de tierras.
Cada etapa es descrita destacando los factores ideológicos, gerenciales, institucionales, técnicos,
económicos y legales que han incidido en el proceso de habilitación de tierras, los cuales fueron
identificados previamente y expuestos en el ítem 2.4. Además, para cada período se incluye una
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 69
lista de algunas de las urbanizaciones que fueron construidas, lo cual permite testimoniar el
resultado de la gestión del Estado en cada época.
4.2.1 I Etapa (1928-1935)
Para la década de los 20 se inicia la explotación petrolera en Venezuela, trayendo consigo una
afluencia de recursos presupuestarios que repercutió en la voluntad del gobierno por asumir nuevos
roles como servidor público. La creación del Banco Obrero en 1928 se enmarca dentro de este
contexto 3, siendo entendida (Cilento y Fossi, 1998) como la respuesta del Estado ante la necesidad
de asumir nuevas funciones que antes no tenía, tales como: promover políticas de distribución del
gasto público, atender las demandas habitacionales de los sectores de menores recursos y desarrollar
y consolidar la industria de la construcción, por vía de la creación de una banca especializada que
financió con fondos públicos la participación del sector privado en una incipiente industria de la
construcción (Geigel, 1994).
A. Factores Ideológicos
Para esta etapa Venezuela era eminentemente rural, y esto pudo haber incidido en la percepción de
las obligaciones del Estado para con los ciudadanos en materia de habilitación de tierras. Hasta ese
momento no existían instalaciones de infraestructura de redes, ni la población estaba concentrada en
centros poblados de importancia. Más bien podría decirse que para esta época imperaba una
preocupación por “civilizar” al país, que se evidenció en la construcción de grandes obras de
infraestructura supraurbana (Geigel, 1994). Por otro lado, en la habilitación de tierras de los centros
urbanos, a pesar de no ser concebida como una actividad fundamental del Estado, el gobierno
nacional siguió priorizando la construcción de obras de infraestructura, no sólo viales sino también
de saneamiento, invirtiendo en diferentes ciudades del país (Geigel, 1994).
3 Alfredo Cilento y Víctor Fossi (1998) ilustran claramente la situación habitacional del país para la década de los años 20: “...A principios de los años veinte, con las nuevas concesiones petroleras otorgadas a empresas de Inglaterra y EEUU, la producción de petróleo de Venezuela pasa de 2,2 millones en 1920 a 8,7 millones en 1924. Cuando ocurre la crisis mundial de 1929, Venezuela es el segundo país exportador de petróleo del mundo. En este ambiente de expansión económica, en 1928 se había fundado el Banco Obrero, con sede en Maracay y adscrito al Ministerio de Fomento, con la idea inicial de que fuese un agente promotor – financiero del gobierno, para facilitar a los obreros pobres la adquisición de casas de habitación baratas e higiénicas”. Al final del mandato de Juan Vicente Gómez (1936), aún después de casi 20 años de actividad petrolera en el país, éste estaba poco urbanizado: 9 centros urbanos con 20.000 o más habitantes, concentraban el 15% de la población nacional (Fossi, 1984); y poco era lo que el Banco Obrero había hecho para lograr el objetivo formulado en 1928.”
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 70
B. Factores Gerenciales
En esta época, no se tenían metas preestablecidas respecto a la producción de nuevas viviendas ni a
la construcción de obras según las expectativas de crecimiento de los distintos centros poblados.
Tampoco existían planes que orientaran el gasto público en el desarrollo urbano, pues se trataba de
un país eminentemente rural. En cuanto al manejo de recursos económicos, el Banco Obrero
funcionó inicialmente como ente financiero que otorgaba créditos y prestaba asesoramiento técnico
para las empresas privadas que desearan construir viviendas sin fines de lucro. A pesar del régimen
dictatorial prevaleciente, el sector público dio gran flexibilidad a la iniciativa privada respecto a las
decisiones de urbanización y a la gestión de recursos, lo cual fue muy favorable para el crecimiento
de la incipiente industria de la construcción. En este período, la inversión del Banco Obrero implicó
la construcción de 605 viviendas y la inversión de 5 MM Bolívares, que nos muestra lo modesto de
la intervención del Estado en este período en materia de viviendas.
C. Factores Institucionales
La estructura institucional existente para esta época era bastante sencilla, inconexa y poco clara,
pues funciones complementarias del proceso de habilitación de tierras (financiamiento, ejecución,
control urbanístico) eran asumidas por organismos e instituciones de naturaleza bien distinta. No
obstante, debido a lo moderado de las necesidades de habilitación de tierras -derivadas del bajo
crecimiento poblacional urbano- los organismos públicos existentes manejaron la situación sin
mayores problemas.
En efecto, el Banco Obrero estaba adscrito al Banco Agrícola y Pecuar io, que dependía del
Ministerio de Fomento. Por otro lado, el Ministerio de Obras Públicas -existente desde 1874-
ejecutaba directamente las obras públicas supraurbanas de vialidad y saneamiento; y existían
además las gobernaciones de Estado y las municipa lidades, las cuales ejercían labores de control
urbanístico, sin instrumentos idóneos y con una preocupación básicamente sanitarista (Geigel,
1994).
Para 1911 se creó por Decreto una Oficina de Sanidad Nacional (OSN), disponiéndose que las
autoridades nacionales, los estados y los municipios, quedaran bajo su inmediata y directa
dependencia en materia de acueductos, cloacas y pavimentos de calles, para los fines de
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 71
desinfección y saneamiento. También la OSN abordó el área del control urbano, al dictar
reglamentos que tenían que ver con la construcción de edificaciones.
D. Factores Técnicos
No existían para esta época planes urbanos. La normativa urbanística se limitaba al establecimiento
de estándares obligatorios de tipo sanitario y no existían disposiciones respecto a la dotación de
equipamientos colectivos. Tampoco existía programación previa respecto a las necesidades de
urbanización con base en documentos técnicos. El objetivo inicial era adquirir y construir viviendas
exclusivamente en las capitales de Estado.
En Caracas, que para 1920 contaba con apenas 118.312 habitantes (Geigel, 1993), muchas de las
nuevas urbanizaciones no fueron orientadas por los organismos gubernamentales, siendo los
promotores privados, bajo el auspicio de los gobernantes, quienes decidieron la forma del
crecimiento de la ciudad hacia el este y el oeste, promocionando y realizando entre 1920 y 1936, un
desordenado e inconexo proceso de urbanización de amplias zonas extraurbanas sobre haciendas
cuyos propietarios cambiaban del uso agrícola al urbano, o negociaban con aquellos que perseguían
la misma finalidad (Morales, et al, 1990, pp. 49 – 50).
E. Factores Económico - Financieros
Esta etapa se caracteriza por la escasez de recursos económicos. Hubo gran discontinuidad
administrativa, pues desde 1928 hasta 1938, el Banco Obrero no registra nuevas inversiones en
materia de vivienda. El Instituto funcionaba como una entidad financiera, lo cual explica su
operación durante todo el período sin resultados anuales respecto a la producción de viviendas.
F. Factores Legales
No existía una normativa jurídica que enmarcara la producción de tierra urbana, ni la dotación de
servicios de acuerdo a estándares. Las competencias urbanísticas no estaban adecuadamente
deslindadas entre los organismos. En otras palabras, el marco legal era bastante precario.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 72
G. Ejemplos
Desarrollos realizados por el Estado (Banco Obrero)
Desarrollos realizados por el sector privado
• En Maracaibo: Bella Vista • En Maracay: Alayón, Barrio Catalán, El Toro
El Ciruelito. • En San Cristóbal: Pirineos, Barrio Obrero. • En Valencia: Nueva Valencia. • En Cumaná: Bermúdez. • En Puerto Cabello: Valle Seco, Puerto Cabello
Viejo. • En La Guaira: José María Vargas • En Caracas: Propatria, San Agustín, Bella
Vista.
• En Caracas: Nueva Caracas, El Paraíso, Maripérez, Santa Rosa, La Florida, Las Delicias, Country Club, Campo Alegre, Los Palos Grandes, Los Chorros, Artigas.
Fuentes: - INAVI. “60 años de Desarrollos Urbanísticos de Viviendas de Bajo Costo”. Pags. 30 y 37. 1988.
- De Sola – Ricardo, Irma. “Contribución al estudio de los planos de Caracas”. 1967.
4.2.2 II Etapa (1936-1945)
Desde el punto de vista político, económico y social, este período marca el inicio de importantes
cambios: Venezuela se encuentra en una etapa de transición de la dictadura a la democracia, con un
sector político más amplio y diversificado, una base sindical obrera en pleno crecimiento, y con
unas exportaciones petroleras en auge que permitieron que el Estado se fortaleciera como ente
ejecutor de obras públicas.
A. Factores Ideológicos
Con la muerte del General Juan Vicente Gómez se crea un clima de apertura y reconciliación
política que se manifestó en ideas renovadas acerca de los derechos de los trabajadores y las
responsabilidades del Estado (en este período se redacta la primera Ley del Trabajo y se crea el
Seguro Social Obligatorio), que incidió en la modernización de la administración pública. Además,
la continuidad de la gestión de López Contreras y Medina Angarita respecto a la preservación del
orden social, la apertura política (“sin pausa pero sin prisa”, según el lema de Medina Angarita) y el
deseo de modernizar al Estado, dieron sus frutos e inspiraron ideas urbanísticas de punta, como lo
fueron la reurbanización del Silencio, la adquisición de la Hacienda Ibarra para la construcción de la
Ciudad Universitaria, y la redacción del Plan Monumental de Caracas (Plan Rotival) para ordenar el
crecimiento de la ciudad capital, donde se anticipan las necesidades de terrenos para los diferentes
usos públicos y para nuevas áreas de viviendas. La influencia de los arquitectos Carlos Raul
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 73
Villanueva y Carlos Guinand - formados en Europa bajo las corrientes racionalista y funcionalista
(Bauhaus, Le Corbusier), de vanguardia mundial – inspiró una actitud creativa y renovadora hacia
el hecho urbano que orientó la gestión pública y cuya herencia aún sirve de norte a arquitectos y
urbanistas.
Por otra parte, en esta etapa aparece una expectativa colectiva respecto a las posibilidades del
Estado en cuanto a la modernización del país y al incremento del bienestar individual por vía de la
redistribución del ingreso. Puede decirse que la concepción de que en la ciudad se habita mejor y se
obtienen mejores salarios y servicios, se percibe de forma más determinante, y las migraciones
campo–ciudad comienzan a hacerse evidentes.
B. Factores Gerenciales
Se puede apreciar un importante avance en el manejo gerencial del proceso de habilitación de
tierras. La publicación del Plan Monumental de Caracas (Rotival, 1936) - primer plan de
urbanismo del país reconocido oficialmente4 - dio pié a una actitud de previsión y modernización de
las ciudades, que en la etapa subsiguiente fue enfatizada y se expandió a escala nacional (con la
posterior creación de la Comisión Nacional de Urbanismo en 1946). Sin embargo, la actividad de
planificación de la ciudad de Caracas se concentró en los límites de la ciudad existente,
descuidándose la expansión de la ciudad hacia el este y oeste, con lo cual no se corrigió el proceso
de sub-urbanización a retazos, ya evidenciado en la etapa anterior.
Como hecho más resaltante se tiene la reurbanización de El Silencio, que constituyó el primer
proyecto de renovación urbana ejecutada en Venezuela, e implicó la expropiación y demolición de
todos los inmuebles en una superficie de 13,19 Has, y la construcción de 7 bloques, entre 4 y 7
pisos, que incluían 747 apartamentos y 207 locales comerciales, todo ello en un período de 30
meses.
4 Según Geigel (1994), previamente a la redacción del Plan Monumental de Caracas, el MOP presentó en 1936 al Concejo Municipal de Caracas un Anteproyecto de Plan de Urbanismo para el Valle de Caracas, que contenía directrices respecto a la distribución de usos del suelo, la red vial, la zonificación, un mosaico aerofotográfico de la ciudad y un informe explicativo. Este documento, aunque fue considerado y aprobado preliminarmente por la Cámara Municipal del Distrito Federal, no fue sancionado debido a la iniciativa del Gobernador del Distrito Federal de contratar un nuevo Plan de urbanismo para la ciudad –El Plan Rotival -.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 74
Desde el punto de vista gerencial inmobiliario y de la política urbanística de la ciudad, esta primera
experiencia constituyó un éxito.
C. Factores Institucionales
La incipiente modernización del Estado incluyó las instituciones responsables de obras de
habilitación de tierras. La aparición del Instituto Nacional de Obras Sanitarias (1943), la creación
del Departamento de Ingeniería en el Banco Obrero (cuyo director fue Carlos Raúl Villanueva), y la
creación de la Dirección de Urbanismo del Distrito Federal (1938), dan fe de la reorganización
institucional que se experimentó en aquel entonces. Sin embargo, la orientación de la política de
habilitación de tierras continuó siendo manejada por organismos inconexos, deficiencia que fue
paliada por la aún manejable magnitud de las necesidades de habilitación de tierras.
D. Factores Técnicos
Las limitaciones relativas a la inexistencia de normas urbanísticas que guiaran el desarrollo urbano
se mantuvieron en esta etapa. En el caso de Caracas, el Plan Monumental permite hacer una
excepción, pues este incluía directrices respecto a la vialidad, la selección de sitios para la
localización de los poderes públicos y edificios de oficina. La experiencia del llamado Plan Rotival
otorgó relevancia a la actividad de planificación urbana, lo cual constituye un hecho significativo
por cuanto subyace en esta iniciativa el interés por guiar el crecimiento con base en planteamientos
previos.
Respecto a las urbanizaciones creadas por el Banco Obrero, solamente las Urb. Bella Vista y El
Silencio fueron dotadas de servicios comunales que incluían terminal de autobuses, mercado y
locales comerciales, obedeciendo al criterio de los proyectistas, antes que a la disposición de
normas urbanísticas, inexistentes para aquel momento.
E. Factores Económico-Financieros
El Banco Obrero, principal ente urbanizador del Estado, vio incrementado su presupuesto como
consecuencia de los excedentes petroleros y de la asignación de recursos para obras populares.
Coadyuvó en este período la coyuntura de la Segunda Guerra Mundial (1939 – 1945), la cual
incrementó la demanda de petróleo venezolano.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 75
En este período, la inversión del Banco Obrero implicó la construcción de 1.860 viviendas, y la
inversión de 66. MM Bolívares, lo cual indica que la capacidad financiera y administrativa del
Banco Obrero mejoró ostensiblemente respecto a la época anterior (en diez años se construyeron
tres veces más viviendas que en los diez años anteriores). Además, en este período se inició la
construcción de unas 1.000 viviendas en Maracaibo (Urb. Urdaneta), que fueron finalizadas en el
período subsiguiente.
F. Factores Legales
Aun no existía una normativa jurídica relativa al suelo urbano. Se crearon nuevas competencias
urbanísticas (Dirección de Urbanismo del Distrito Federal y el INOS), pero continuaron sin
deslindarse adecuadamente. Vale destacar que la “Ley de Expropiaciones por Causa de Utilidad
Pública e Interés Social” fue promulgada el 4 de noviembre de 1947, por lo tanto, no existió una ley
ad hoc previa para las expropiaciones efectuadas en la reurbanización de El Silencio.
G. Ejemplos
Desarrollos realizados por el Estado (Banco Obrero)
Desarrollos emprendidos por el sector privado
En Caracas: Reurbanización del Silencio, Lomas de Urdaneta, Urdaneta, Propatria, Casalta, Catia, Bella Vista, Alta Vista, Cotiza, Las Fuentes, San Martín, entre otros.
En Caracas: Los Rosales, La Florida, Las Mercedes, El Rosal, Altamira, La Floresta, Los Palos Grandes, Sebucán, entre otros.
Fuentes: - INAVI. Op. Cit. Pags. 447-448. 1988. - De Sola – Ricardo, Irma. Op. Cit. 1967.
4.2.3 III Etapa (1946-1957)
Este período se caracteriza por una intensa actividad política que se tradujo en constantes cambios
en la administración del Estado. Una de las características distintivas de este período es la práctica
de la planificación como elemento de juicio en la toma de decisiones. Otro aspecto que caracteriza
este período es la voluntad política por controlar el proceso de suburbanización mediante
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 76
actuaciones urbanísticas de gran envergadura. Cilento y Fossi (1998), hacen un interesante recuento
de esta etapa 5.
A. Factores Ideológicos
La situación política del país para esta etapa era de una gran volatilidad: después del golpe a Isaías
Medina (1945), siguió la Junta Revolucionaria de Gobierno, presidida por Rómulo Betancourt
(1945-1948), luego el gobierno de Rómulo Gallegos (1948), elegido de forma constitucional y
posteriormente un nuevo golpe (noviembre de 1948), que llevó al poder a una Junta Militar de
Gobierno, encabezada por Carlos Delgado Chalbaud. El asesinato de Delgado Chalbaud en
diciembre de 1950, dejó un vacío de poder suplido por Germán Suárez Flamerich, quien duró 2
años al frente del gobierno. Un tercer golpe, encabezado por Marcos Pérez Jiménez, instauró una
dictadura militar que duró hasta enero de 1958. Estos continuos cambios en la conducción del país
crearon confusión en la administración pública, y no fue sino hasta la dictadura de Marcos Pérez
Jiménez que hubo la continuidad administrativa suficiente para que el Estado actuara como
principal urbanizador.
En esta etapa, el crecimiento demográfico de las ciudades venezolanas se hace sentir más
intensamente. La población acude a la ciudad en búsqueda de mejores salarios y servicios, sin la
cultura urbana adecuada que le permita insertarse de la manera idónea en la estructura de la ciudad.
La terminología utilizada en este tiempo para referirse al control de estos asentamientos - la “lucha
5 “...Con la llamada revolución de octubre de 1945... se establece la práctica de la formulación de planes para el logro de las metas de avance social planteadas por la junta revolucionaria de gobierno. Con estos fines; en 1946 son creadas la Comisión Nacional de Vialidad y la Comisión Nacional de Urbanismo. La creación de la Comisión Nacional de Urbanismo (CNU) y la organización de su Dirección Técnica adscrita al MOP, institucionaliza la planificación urbanística como función pública a escala nacional, y se acomete de inmediato el estudio de las principales ciudades, dentro de un marco de referencia regional. El grado de urbanización del país estaba creciendo aceleradamente y la CNU y su Dirección Técnica abordaron la preparación de Planes Reguladores para Caracas, Maracaibo, Valencia, Barquisimeto, Maracay, San Cristóbal y Mérida. La Constitución de 1947 incorporará el concepto de que la evolución del sistema de ciudades es de interés nacional, principio que se mantuvo en las siguientes constituciones... ...A partir de 1952, con la “batalla contra el rancho” se inicia la etapa de los superbloques del Banco Obrero, que buscaba dar respuesta al desmesurado crecimiento de las barriadas de ranchos en Caracas y el Litoral, producto de las fuertes migraciones de campesinos... Muchas de las familias desalojadas... iniciaron nuevas invasiones y ocupaciones, especialmente después de la caída de la Dictadura, en enero de 1958. Pero para su momento, aquel programa resultó imp actante, no sólo por la inversión de más de 800 millones de bolívares (unos 244 millones de dólares), sino por constituir el 46,5% del total de 42.104 viviendas construidas por el Banco Obrero desde su fundación hasta 1958, además de dar alojamiento a cerc a del 12% de la población del Distrito Federal, de aproximadamente 1,5 millones de habitantes (Fossi, 1989)...”
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 77
contra el rancho” -, ilustra la manera como el Estado entendió el proceso de sub-urbanización,
dándole una respuesta espacial a través de acciones de renovación de gran envergadura.
A raíz de la conformación de la Comisión de Vivienda del Banco Obrero en 1946, aparece el
Decreto N° 144, que constituye el primer Plan de Vivienda formulado en Venezuela. Mediante este
decreto se le asigna a cada centro poblado del país un cupo de viviendas a ser realizadas, de acuerdo
a sus necesidades inmediatas. Una muestra de la forma de pensar de la administración pública
respecto a la intervención del Estado en materia urbanística se expresa en dicho Decreto (INAVI,
1988, pp. 72): “...sustituir los ranchos por viviendas salubres, prever el crecimiento poblacional,,
tomar la mitad de este crecimiento como demanda en las grandes ciudades y dejar de concentrar el
programa de viviendas en una ciudad en especial para distribuirlo en todo el país.”
B. Factores Gerenciales
Quizás los acontecimientos más relevantes de este período fueron la construcción de la
Urbanización 2 de Diciembre y las acciones del Banco Obrero en el Litoral Vargas, pues
constituyeron operaciones inmobiliarias públicas de gran envergadura y ejecutadas en tiempo
récord con la participación de distintos entes públicos. Además, se puede reconocer en este período
que buena parte de las obras realizadas por el Estado fueron concebidas con sentido de conjunto y
con una eficiente coordinación entre organismos: a la par de las inversiones en materia de vivienda
se emprendieron acciones en materia vial, de infraestructura de redes y de dotación de servicios
comunales, que garantizaron la provisión de todos los servicios.
Debe resaltarse el hecho de que en esta etapa también existió una preocupación por respaldar las
acciones de urbanización con una visión de lo que se quería a largo plazo en cada ciudad, lo cual se
concretó con la creación de la Comisión Nacional de Urbanismo y en la promulgación de Planes
Reguladores para las principales ciudades del país. Por otra parte, desde el punto de vista de toma
de decisiones, se pusieron en marcha acciones de urbanización, muchas de las cuales podían dar a
lugar a resistencia política. Sin embargo, como compensación, las decisiones fueron ejecutadas con
gran eficiencia, lo cual permitió realizar grandes obras de urbanización y reurbanización, sin
pérdida de tiempo.
Desde 1946 el Estado emprende una política anticipada de adquisición de tierras, que permitió la
ejecución de importantes urbanizaciones a lo largo del país. Esta práctica se originó como
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 78
consecuencia de la necesidad de disponer a tiempo y en el lugar idóneo de los terrenos necesarios
para la ejecución de los proyectos de urbanización. Aunado a esto, las prácticas gerenciales del
Banco Obrero fueron perfeccionándose en este período.
Con respecto a los estratos de la demanda de vivienda que eran atendidos, las nuevas viviendas no
se limitaron a servir los sectores de mayor pobreza. A pesar del esfuerzo gerencial por frenar el
proceso de suburbanización, el fenómeno desbordó la capacidad del Estado, y sus consecuencias
aún son apreciables.
C. Factores Institucionales
En este período, las instituciones vinculadas con el proceso de habilitación comienzan a
relacionarse de manera más coordinada: El Ministerio de Obras Públicas asume la construcción de
grandes obras de infraestructura y la dirección de la política de desarrollo urbano y de vialidad: El
Banco Obrero es adscrito al MOP en 1949, se crean la Comisió n Nacional de Urbanismo y la
Comisión Nacional de Vialidad en 1946. De esta manera, el MOP se constituye en la institución
principal en materia de desarrollo urbano, pues coordinaba las acciones de vialidad, las sanitarias a
través del INOS, y las habitacionales a través del Banco Obrero.
A la vez, las instituciones se fueron perfeccionando en el cumplimiento de sus funciones. Como
ejemplo, vale mencionar que en el Banco Obrero se crearon los Talleres de Arquitectura del Banco
Obrero (TABO), encargados de proyectar las urbanizaciones y diseñar las viviendas.
En 1948 se creó una Junta de Crédito para la construcción de viviendas urbanas, para apoyar a los
inversionistas privados que comenzaban a incursionar en la promoción de viviendas (Fossi, 1989).
En esta etapa aparece la Escuela de Arquitectura en la UCV (INAVI, 1988, pp. 69), lo cual
proporcionó el soporte técnico y los recursos humanos al MOP y al Banco Obrero (a través del
“TABO”).
D. Factores Técnicos
La actuación en materia de habilitación de tierras se vio acompañada de numerosos estudios
dirigidos a resolver el déficit habitacional. Como ejemplos, podemos citar el Decreto N° 144 (1946-
1949), el Primer Plan Nacional de la Vivienda (1951-1955) y el Estudio Cerro Piloto (1956-1958).
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 79
Esta etapa coincidió con el auge de las ideas de Clarence Perry (1929)6 respecto al concepto de la
Unidad Vecinal como forma de organización espacial de las viviendas y sus servicios
complementarios. Respecto a la forma de implantación física, se pasó del concepto de parcelas a
utilizar intensamente el de “macro-manzanas”.
En cuanto a la selección de terrenos, se elaboró una serie de criterios de carácter urbanístico que
reflejaban el interés por el crecimiento armónico de las ciudades, dándole prioridad a los terrenos
que estuviesen “...ubicados en los límites de crecimiento natural de las ciudades...”, “...situados en
zonas vecinas de grandes compañías o de áreas de importancia, generalmente asociadas a entes
generadores de empleo...”; “ que en el futuro sirvieran para la creación de ciudades industriales o
de ciudades satélites...”; o “...que se considerasen áreas receptoras de poblaciones en procesos
migratorios, de poblaciones desalojadas o sujetas a próximas reubicaciones.” (INAVI, 1988, pp.
73)
Los proyectos debían acoplarse a los lineamientos contemplados en los Planes Reguladores
elaborados por la Comisión Nacional de Urbanismo (1946-1957). Respecto a las prácticas de
urbanización, la metodología consistía en construir primero en las áreas libres y luego reubicar a la
población que vivía en ranchos. Al principio del período se contrataban empresas constructoras
privadas para el desarrollo de los proyectos. Al final del período, los superbloques fueron
construidos por el mismo Banco Obrero.
E. Factores Económico - Financieros
La situación económica del país permitió la erogación de recursos para la construcción de gran
cantidad de obras públicas. Con respecto a la situación del Banco Obrero, este organismo
incrementó su presupuesto en forma impresionante durante esta etapa: para 1957 éste (789 millones
de Bs) era el equivalente a 11 veces el presupuesto de 1946 (70 millones de Bs. ) y a 131 veces el
de 1928 (6 millones de Bs). (INAVI, pag 71).
F. Factores Legales
Se promulga el Decreto 144, considerado como el primer programa del Banco Obrero en materia de
vivienda. La creación de la Comisión de Urbanismo implanta la figura de los Planes Reguladores de
6 Perry, Clarence, “The Neighborhood Unit Formula”, 1929.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 80
las ciudades, pero estos planes se formularon sin base jurídica, pues no existía ninguna
reglamentación respecto al sistema de pla nes urbanos en Venezuela.
También corresponde a esta etapa el Estatuto Orgánico de Ministerios (1950), en el cual se expresan
las competencias del MOP en materia urbanística. Igualmente se redacta y aprueba la “Ley de
Expropiación por Causas de Utilidad Pública o Social” (1947), la cual ofreció un marco jurídico
para las actuaciones de renovación e infraestructura urbana.
G. Ejemplos
Desarrollos ejecutados por el Banco Obrero
• En Maracaibo: General Rafael Urdaneta, Unidad Vecinal Zapara, Unidad Vecinal La Pomona. • En Barquisimeto: La Concordia, Bararida, Unidad Vecinal Gil Fortoul • En Maracay: El Hipódromo • En Puerto La Cruz: Chuparín. • En San Cristóbal: Unidad Vecinal La Concordia. • En Mérida: Buena Vista • En el Litoral Vargas: Pariata, Catia La Mar. • En Caracas: General Rafael Urdaneta, San Martín, Reurbanización Ciudad Tablitas Simón Bolívar,
Carlos Delgado Chalbaud, Pedro Camejo, Francisco de Miranda, Pariata, Santa Eduvigis, El Pinar, Caciques Venezuela, Los Castaños, El Prado, Prado de María, Unidad de Vivienda Diego de Losada, Propatria, Cerro Grande, Simón Rodríguez, Cotiza, Unidad Residencial El Paraíso, Artigas, Cútira, 23 de Enero, Lomas de Urdaneta, Atlántico Norte, La Vega.
Fuentes: - INAVI. Op. Cit. Pags. 447-462. 1988.
4.2.4 IV Etapa (1958-1974)
Esta etapa se corresponde con la restauración de un régimen democrático en el país, que al inicio
estuvo signado por conflictos sociales, el surgimiento de actividades guerrilleras, la emigración de
empresarios relacionados con el régimen perezjimenista, maestros de obra y obreros especializados
desempleados, y el decaimiento de la industria de la construcción. Durante esta etapa se sucedieron
en forma pacífica los gobiernos de los presidentes: Rómulo Betancourt (1959-1963), Raúl Leoni
(1964-1968), y Rafael Caldera (1978-1973).
En medio de fuertes tensiones políticas y sociales, durante este período se realizaron grandes
esfuerzos por pacificar al país y alcanzar estabilidad económica y social. También se perfeccionó la
capacidad del sector público para la habilitación de tierras y la producción de viviendas. Al finalizar
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 81
el período, la explosión de los ingresos por efecto del boom petrolero, generó excedentes
extraordinarios al país que cambiaron sustancialmente las condiciones de intervención del Estado en
materia de desarrollo urbano.
A. Factores Ideológicos
A diferencia de la etapa anterior, de “lucha contra el rancho”, en esta etapa el Estado fue más
tolerante respecto a este fenómeno de sub-urbanización, favoreciendo mejores condiciones de
habitabilidad para la población localizada ilegalmente en barrios, sin que necesariamente se
produjesen actuaciones compulsivas de relocalización de población. Además, se amplió la oferta de
inmuebles para incluir familias de mayores recursos, lo cual condujo al desarrollo de urbanizaciones
construidas con dinero del Estado para la clase media (El Cafetal y Prados del Este).
En esta época se producen evaluaciones acerca de la experiencia del Banco Obrero, generándose
recomendaciones respecto a la consideración de manera simultánea de los problemas urbanos y
rurales, la creación de mecanismos de financiamiento hipotecario y agencias de ahorro y préstamo,
la modernización de la tecnología de la construcción para abaratar los costos y la construcción de
viviendas en alquiler, todo lo cual condujo a decisiones que dieron lugar a la aparición de la Banca
Hipotecaria, la creación del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, la legislación en materia de
producción de viviendas y regulación de alquileres y la modernización de sistemas constructivos.
También se produce un choque de tendencias respecto a la función social de la propiedad privada y
el rol del Estado como orientador del crecimiento urbano, choque que se ha perpetuado hasta la
actualidad.
Respecto a la influencia de la acción del Estado, en este período las iniciativas no se limitaron a las
inversiones en vivienda, como ocurrió en la etapa anterior, sino que incluyeron las áreas de salud,
educación y bienestar social en general (INAVI, 1988, pp. 179). Otro elemento ideológico
importante que guió la acción pública en este período tuvo que ver con la visión del Estado como
promotor del crecimiento económico, lo cual dio lugar a la creación de la Corporación Venezolana
de Guayana y a las importantes inversiones que se realizaron para la creación de Ciudad Guayana.
B. Factores Gerenciales
En este período, las experiencias gerenciales en materia de habilitación de tierras se dividen en tres
períodos, atendiendo a la subdivisión propuesta por el INAVI (1988, pág. 180).
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 82
Entre 1958-1965:
• Énfasis puesto en superar la crisis sufrida por la industria de la construcción a raíz de la caída de
la dictadura. Se elaboró un Plan de Emergencia en materia de vivienda.
• Se planteó la reforma agraria, la reforma educativa, el plan de vivienda y diversas políticas
asistenciales.
• Se elaboró para el interior del país el Plan OCEVI: Oficina de Coordinación de Ejecución de
Viviendas en el Interior; y el Plan de Vivienda Rural para poblaciones menores a 2.500
habitantes, que en 1965 se amplió a poblaciones de hasta 10.000 hab. El rol del Banco Obrero
en este Plan era financiarlo, ya que su ejecución dependía de la División de Malariología del
MSAS (Sección de Vivienda Rural).
• Se comenzó a formular una política respecto a las áreas de expansión de Caracas: Valles del
Tuy Medio y Guarenas-Guatire.
Entre 1965-1969:
• Se elabora por primera vez una política habitacional global y se revisa el proceso de producción,
administración y organización de viviendas y sus servicios relacionados. El problema de la
vivienda de interés social se piensa ahora como un aspecto que debía atacarse desde la escala
nacional
• Se crea la Comisión Presidencial para el Desarrollo Urbano y la Vivienda, la cual genera el
“Informe Lander” 7. Aunque sus recomendaciones fueron rechazadas en su momento, sus
planteamientos fueron la base para la creación de una Política Nacional de Tierras.
• El Estado realizó esfuerzos para atraer la iniciativa privada a la construcción de viviendas de
interés social (INAVI, 1988, pp. 225), para lo cual ofreció como incentivos: “Exoneración
parcial del Impuesto sobre la Renta sobre intereses del capital invertido, exoneración de los
impuestos municipales, contribución del Estado sobre el valor de la tierra y el costo de los
servicios, y garantía del Estado para asegurar el pago de los créditos hipotecarios.”
7 Se trata del informe entregado en Diciwembre de 1964 por la Comisión Presidencial constituida entre otros por los Arqs. Antonio Cruz Fernández y Luis Lander, en el cual se plantea que la ausencia de una política de adquisición anticipada de tierras “se convierte en un cuello de botella” que dificulta hasta lo imposible la solución racional del problema de la vivienda”.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 83
• Aparecen los promotores particulares privados y los primeros bancos hipotecarios de carácter
privado. Por otro lado, se creó en el Banco Obrero, la Oficina de Ahorro y Préstamo, la cual,
posteriormente, daría paso al Banco Nacional de Ahorro y Préstamo, organismo “eje” del
Sistema Nacional conformado por las entidades de ahorro y préstamo (SNAP).
• El Banco Obrero construyó viviendas en poblaciones mayores a 25.000 habitantes y funcionó
como entidad financiera otorgando créditos para construcción, ampliación y terminación de
viviendas.
• En 1965 se implantó el Programa de Auto - Construcción, con lo cual se reconocía la capacidad
de los propios habitantes de contribuir en el proceso de urbanización, construyendo sus propias
viviendas en terrenos habilitados por el Banco Obrero.
Entre 1969-1974
• En este período fue cuando se construyeron más “soluciones habitacionales”, término adoptado
para incluir las parcelas con servicios mínimos dentro de la oferta de inmuebles dirigidas a
atender la demanda de alojamiento de la población de menores recursos.
• Se estableció una programación a través del Plan Nacional de Vivienda, donde, con base en la
distribución de la demanda por niveles de ingreso, se señalaron las fuentes de recursos
económicos que los atenderían.
• Se implantó el Programa de Equipamiento de Barrios, a través del cual se pretendió abordar el
problema de los ranchos desde distintas perspectivas, incorporándose la participación de la
comunidad. Este programa dio lugar a otros programas y se convirtió en una macroestructura
dentro del Banco Obrero. Ejemplos de este programa son: Brisas del Paraíso (Naranjal I y II) en
la cota 905, Barrio José Félix Ribas en Petare y El Mirador, sector Sierra Maestra, en La
Planicie.
C. Factores Institucionales
En esta etapa, la estructura organizativa del Estado para atender el proceso de habilitación de tierras
se hace más compleja, respondiendo a las necesidades del proceso. La creación de la Banca
Hipotecaria y del SNAP, dentro del mapa de instituciones relacionadas con la producción de tierra
urbanizada, constituye un importante avance, pues el manejo crediticio del sector inmobiliario no
estaba adecuadamente resuelto hasta entonces y la aparición de los nuevos entes financieros
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 84
permitió apuntalar el esfuerzo del sector privado en la habilitación de tierras y la construcción de
viviendas, herencia que se mantiene hasta la actualidad. Se creó el Banco Hipotecario de Crédito
Urbano, el Banco Hipotecario Unido y el Banco Hipotecario de la Vivienda Popular. Por otro lado,
las propias instituciones existentes se perfeccionaron en sus funciones. La Comisión Nacional de
Urbanismo, desaparecida desde 1957, fue sustituida por la Dirección de Urbanismo del MOP, que
mantuvo la actividad de planificación urbana hasta la reestructuración del MOP, ya fuera de esta
etapa (1976).
Con respecto a la planificación como método para guiar la acción del sector público, aparece
CORDIPLAN (1958), hecho muy significativo pues institucionaliza la función del Estado como
ente planificador. La creación de la CVG (1960) también corresponde a este período
Por su parte, el Banco Obrero y las restantes instituciones que participaban en el proceso de
producción de viviendas, coordinaron sus actividades en pro de hacer más eficiente el uso de sus
recursos para atender las necesidades de nuevas urbanizaciones y viviendas, tal como se describe a
continuación:
Entre 1958 – 1965
• Se creó el Plan OCEVI (Oficina de Coordinación de Ejecución de viviendas en el Interior).
• Se estableció el Programa de Vivienda Rural, creado según decreto N° 84 del 14 de marzo de
1958, dependiente de la División de Malariología del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social.
El Banco Obrero se limitó a financiarlo.
Entre 1965-1969
• Se distribuyeron las competencias de los diferentes organismos según el tamaño de los centros
poblados: Banco Obrero: poblaciones con más de 25.000 habitantes; Fundacomún y los
Concejos Municipales: poblaciones entre 10.000 y 25.000 habitantes, y Programa de Vivienda
Rural: poblaciones inferiores a los 10.000 habitantes. (INAVI, 1988, pág. 226).
Entre 1969-1974:
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 85
• Se creó el Departamento de Urbanización y Equipamiento de Barrios en el Banco Obrero, que
coordinó el Programa de Equipamiento de Barrios, donde intervinieron varios entes públicos 8:
Fundacomún, Gobernación del Distrito Federal, INOS, MOP, organizaciones de base (Juntas de
Barrios, Comités de Madres, Centros Juveniles), entre otros.
• Para el programa de extensión de ciudades se creó una Gerencia Especial en el Banco Obrero.
D. Factores Técnicos
En esta etapa, se mantiene el perfeccionamiento de distintos organismos del Estado en la atención
de los problemas de planificación, urbanización y vivienda, la cual se evidenció en la formulación y
aplicación de planes de desarrollo urbano, en la optimización del diseño de urbanizaciones, en el
diseño de programas de urbanización ajustadas a cada ciudad, acordes con las necesidades y
posibilidades de los demandantes, y en la mejora tecnológica para la producción masiva de
viviendas.
Respecto al ordenamiento urbano, en este período es cuando se inicia el diseño y la construcción de
Ciudad Guayana, que constituyó el primer esfuerzo deliberado del Estado venezolano para crear
una nueva ciudad 9. Si bien se atribuye al MIT-Harvard Joint Center el diseño de la forma final de
esta ciudad, la iniciativa de su planificación ya se había generado con anterioridad en Venezuela, a
través de la Dirección de Urbanismo del MOP.
Al mismo tiempo, se diseña toda una estrategia para la desconcentración de Caracas, mediante la
creación de Ciudad Losada, en los Valles del Tuy, y de Ciudad Fajardo, en el Valle de Guarenas –
Guatire. Ambas propuestas, respondían a la idea central de hacer del Estado el gran urbanizador,
para lo cual estos planes plantearon como propuesta la adquisición masiva de suelo, lo cual se
concretó en la afectación de grandes extensiones de terreno para su expropiación, así como en la
creación de agencias de desarrollo ad hoc, que se encargarían de gerenciar el proceso de desarrollo
de estas nuevas ciudades.
8 Si bien la intervención de nuchos entes públicos fue un hecho cierto, esta fragmentación de responsabilidades no fue acertada desde el punto de vista gerencial. 9 A partir de la segunda década del siglo XX la explotación petrolera provocó la creación de nuevos núcleos urbanos “sui generis” los cuales, aunque promovidos primordialmente por las empresas operadoras, contaron con la aceptación oficial y fueron objeto de ciertas normativas. Ciudad Ojeda, en la Costa Oriental del Lago de Maracaibo, tal vez fue la primera iniciativa pública (1936-37)
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 86
E. Factores Económico-Financieros
La posición de fortaleza económica del sector público en este período fue de gran ayuda, pues
constituyó las reservas económicas necesarias para la institucionalización de la Banca Hipotecaria y
apuntaló la industria de la construcción, mediante el otorgamiento de créditos a compañías
constructoras. Con respecto a la construcción de viviendas, entre 1959 y 1973 el presupuesto del
Banco Obrero permitió que se construyeran 317.970 unidades habitacionales y 411 urbanizaciones.
Otro hecho relevante desde el punto de vista económico – financiero, es que entre 1966 y 1968, el
BID otorgó créditos al Estado venezolano, a través del Banco Obrero, para la construcción de
viviendas de interés social. Igualmente se obtuvieron créditos de la Fundación de Alianza para el
Progreso, auspiciada por el gobierno de John F. Kennedy. Estos préstamos iniciaron una etapa de
relaciones del Estado con organismos multilaterales de préstamos para el financiamiento del
desarrollo urbano.
F. Factores Legales
Buena parte del actual instrumental jurídico para regular la actividad de producción de tierra
urbanizada aparece en este período. Algunas de los instrumentos jurídicos más relevantes se citan a
continuación:
a) Instrumentos jurídicos relativos a la normativa urbanística: Ley de Propiedad Horizontal
(1958), Ley de Regulación de Alquileres (1960), Ley de Venta de parcelas (1960),
Resolución N° 752 del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social sobre normas sanitarias
para proyecto, construcción, reparación y reforma de edificios (1962), Ley de Ejercicio de la
Ingeniería, Arquitectura y profesiones afines (1958), Ordenanza de Zonificación del
Departamento Libertador del Distrito Federal (publicada en 1958 bajo la denominación de
Resolución de Zonificación, la cual fue derogada y vuelta a publicar en 1970), Ordenanza de
Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General (1962).
Vale destacar que para esta etapa se redactaron varios proyectos de leyes reguladoras de la
materia urbanística (ley de Urbanismo). A pesar de estos esfuerzos, ninguno de los
proyectos fue discutido en el Congreso Nacional.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 87
b) Instrumentos jurídicos concernientes a la creación de organismos o entidades
gubernamentales con competencia en materia urbanística: Decreto 492 sobre coordinación
de las actividades del Ejecutivo en materia de desarrollo social y económico (1958); Decreto
reglamentario 688, mediante el cual se crea la Fundación para el desarrollo de la Comunidad
y Fomento Municipal, FUNDACOMUN (1962), Decreto N° 15 (13/04/64) que crea la
Comisión para el Desarrollo Urbano y la Vivienda, Decreto reglamentario N° 16, sobre
urbanización y equipamiento de barrios, mediante el cual se crea el Departamento para la
Urbanización y Equipamiento de Barrios, adscrito al BO (1969), Ordenanza de creación de
la Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano (1960).
c) Decretos de afectación: Decreto N° 1.010 (1958) afectó 4.120 Has en los valles del Tuy para
la construcción de Ciudad Losada; Decreto N° 1.312 (1973) afectó 4.800 Has en el Valle de
Guarenas y Guatire para la construcción de Ciudad Fajardo.
d) Instrumentos para la constitución de fondos para la habilitación de tierras: Decreto N° 84
(1958) correspondiente al Plan de Vivienda Rural; Decreto 611 (1961) creó el Fondo de
Créditos a la Construcción de Viviendas Urbanas.
G. Ejemplos
Del período 1958-1965 Del período 1965-1969 Del período 1969-1974
• En Maracaibo: La Trinidad. • En Ciudad Guayana:
Castillito, Los Robles, Villa Brasil.
• En Guarenas: Inicio de Los Naranjos y Ruiz Pineda.
• En Mérida: Pinto Salinas. • En Barquisimeto: Antonio
José de Sucre. • En Valencia: El Palotal. • En Maracay: El Piñonal. • En Caracas: Alberto Ravell,
El Cafetal, Prados del Este, Sarría.
• En Maracaibo: San Francisco.
• En Ciudad Guayana: Villa Colombia
• En San Cristobal: 2da etapa La Concordia
• En Barquisimeto: La Estación.
• En Valencia: San Blas, La Isabelica, El Cambural.
• En Caracas: Caricuao, Res. Venezuela - El Valle, La Libertad, Pinto Salinas Oeste, Kennedy.
• En Ciudad Guayana: Alta Vista Sur I.
• En Guarenas: Trapichito • En Barcelona: El Tronconal • En Barquisimeto: Rafael
Caldera, El Estadio, La Estación.
• En La Victoria: La Mora. • En Caracas: El Naranjal,
Brisas del Paraíso, Rafael A. García Carvallo, San Antonio, Alfredo Rojas, Corral de Piedras, 1° de Mayo, Campo Rico.
Fuentes: - INAVI. Op. Cit. Pags. 447-462. 1988.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 88
4.2.5 V Etapa (1975-1988)
Esta etapa es distinta de las anteriores por la magnitud de los ingresos que obtuvo el Estado
venezolano, como consecuencia de los excedentes petroleros obtenidos a raíz de la Guerra del
Medio Oriente y la subsiguiente estrepitosa caída del bienestar social de la Nación.
Esta época, correspondiente a los gobiernos de Carlos Andrés Pérez (1974 –1978), de Luis Herrera
Campíns (1978 – 1984) y de Jaime Lusinchi (1984 – 1988), significó un boom de la construcción
inmobiliaria, que luego se convirtió en el período de “viviendas frías”. En ella se expandió y
consolidó el sector bancario y creció significativamente el número de promotores privados
dedicados a la habilitación de tierras y const rucción de viviendas. También en este período se
reavivó la expectativa de que el Estado participaría de manera más activa en la producción de suelo
urbanizado, constituyendo patrimonios públicos de tierra, resultando nuevamente infructuosos los
intentos realizados.
No obstante la magnitud de los recursos existentes, la abundancia tuvo un efecto adverso: las
instituciones relativas a la materia urbanística se multiplicaron y reorganizaron, pero perdieron su
eficiencia en el proceso. El sector privado, en cambio, jugó un papel más relevante en esta etapa,
participando activamente en la producción de tierra urbanizada y en la expansión de la banca
hipotecaria.
A. Factores Ideológicos
La nacionalización del petróleo y la elevación de los precios del crudo en el mercado internacional,
dieron a los venezolanos una riqueza que no se había logrado mejorando la productividad interna, lo
cual produjo efectos adversos en toda la sociedad venezolana.
En cuanto a la producción de tierra urbana, el Estado ya no participa en forma exclusiva en esta
función, compartiéndola con el sector privado, que cada vez asume una posición más relevante. Si
bien esta actitud del sector privado es completamente comprensible, es indudable que el Estado
perdió en este período lo mejor de su acervo acumulado a lo largo de los años anteriores: la
eficiencia técnica y gerencial, sustituyéndola por el trámite burocrático.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 89
Por otra parte, en el Estado persistió en darle prioridad al desarrollo de ciudades intermedias y
menores, en términos de la construcción de viviendas e infraestructura, con el fin de
descongestionar los grandes centros urbanos.
B. Factores Gerenciales
A pesar del infructuoso intento por crear una política de adquisición anticipada de tierras, en este
período - vislumbrando las posibilidades que ofrecían los recursos extraordinarios procedentes del
petróleo - distintos gerentes del sector público volvieron a plantear este tema, que se había
abandonado desde la primera propuesta contenida en el denominado “Informe Lander”.
Un segundo intento - después del informe preparado por la Comisión Presidencial del año 1964 - lo
constituyó el informe que redactó la Comisión Especial designada por el Decreto Presidencial No
168 del 11-06-1974, presidida por el Arq. Leopoldo Martínez Olavarría, donde se propuso, entre
otras recomendaciones, la adquisición anticipada y progresiva de tierras, especialmente en aquellas
ciudades donde se contemplaba un crecimiento significativo, respetando los derechos
constitucionales, pero garantizando al Estado la apropiación de la plusvalía generada por sus
propias inversiones.
Un tercer intento se evidencia en los decretos presidenciales sobre adquisición anticipada de tierras,
especialmente a través del instructivo No 12 del 08-07-1975, el cual sigue las pautas del anterior,
con infructuosos resultados.
Un cuarto intento se refleja en 1975 con la creación del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano,
FONDUR, cuyo objetivo básico era convertirse en un banco de tierras que permitiese crear
patrimonios de suelos adelantados al crecimiento de las ciudades. Pero FONDUR no recibió los
necesarios aportes financieros para cumplir con su finalidad. Las tierras afectadas tuvieron
posteriormente que ser desafectadas debido a las limitaciones del organismo para adquirirlas.
Otro cambio relevante en los factores gerenciales de habilitación de tierras lo constituye la
fragmentación de los recursos en múltiples organismos, bajo la expectativa de que la mayor
especialización de los organismos conduciría a un manejo más eficiente de los recursos.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 90
C. Factores Institucionales
El principal cambio institucional de este período lo constituye la transformación del Banco Obrero
en Instituto Nacional de la Vivienda (13/05/75) 10 y la creación del Fondo Nacional de Desarrollo
Urbano (11/08/75): “...organismo que adquiriría y administraría tierras, y entre cuyas funciones
estaría determinar un plan de prioridades respecto a los terrenos incluidos en las áreas de
expansión de las ciudades, a fin de impedir su crecimiento descontrolado. El Fondo estableció la
meta de 35.000 Has de terreno a comprar en este período.” (INAVI, 1988, pág. 352).
Otro cambio fundamental lo constituye la disolución del MOP (1976) y la posterior creación del
Ministerio de Desarrollo Urbano, del Ministerio de Transporte y Comunicaciones y del Ministerio
del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, desmembrándose así al organismo rector en
materia de infraestructura.
D. Factores Técnicos
Quizás el mayor reconocimiento que puede hacerse en esta etapa es la preocupación oficial por
crear un sistema de planificación territorial que abarcase todos los ámbitos de gobierno y todas las
escalas territoriales.
En efecto, la Ley Orgánica de Régimen Municipal - LORM (1979), estableció la existencia de los
Planes de Desarrollo Urbano Local como instrumentos de planificación urbanística de competencia
municipal, siendo éstos los primeros en ser reconocidos dentro del sistema jurídico. Como
complemento, a través del decreto 668 (1980), denominado “Normas para el Desarrollo y Control
de Urbanizaciones”, se establecieron los Planes Rectores de Desarrollo Urbano como instrumentos
reguladores del crecimiento de las ciudades, dentro de la competencia de Poder Nacional.
La Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio - LOOT (1983), estableció un sistema de planes
de Ordenación del Territorio, con el cual se instituyó en Venezuela un sistema jerárquico de planes
en cascada que, partiendo del Plan Nacional de Ordenación del Territorio, se concretaba a nivel
Regional con los Planes Regionales y Estadales de Ordenación del Territorio, y se especificaba en
el nivel urbano con los Planes de Ordenación Urbanística.
10 NOTA: Para una descripción de los cambios a escala nacional que enmarcaron la transformación del Banco Obrero en INAVI ver pág. 350. También para una revisión de las principales diferencias entre el Banco Obrero y el Instituto Nacional de la Vivienda , ver pp. 353-355.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 91
Con esta ley se buscaba dar sentido de conjunto al ordenamiento territorial, y se regularon otras
materias tales como la afectación y expropiación de la propiedad privada, la cual había quedado
inadecuadamente precisada en la Ley de 1947.
Ya al final del período apareció la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística - LOOU (1987), que
delimitó aún más el contenido de la LOOT en cuanto a las competencias de los poderes nacional y
municipal, estableció modalidades para la ejecución y el control del desarrollo urbano, y especificó
un sistema de planes para la ordenación de los centros poblados, intentando solventar las lagunas
existentes desde que comenzó la práctica del planeamiento urbano en Venezuela en 1936.
Este esfuerzo legislativo vino acompañado de una acción planificadora en paralelo con la cual se
pretendió formular para todos los centros poblados del país, los instrumentos establecidos para
regular el crecimiento urbano. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados en materia de
planificación urbana, los resultados de la formulación de estos planes no se vio reflejada en la
mejora de las condiciones urbanísticas de los centros poblados regulados por ella.
E. Factores Económico - Financieros
Los vaivenes de la situación económica del país en esta etapa pueden ilustrarse mejor por períodos:
Entre 1974-1978:
• Se incrementaron notoriamente los ingresos fiscales, lo cual benefició al presupuesto nacional.
No obstante, en 1975 el presupuesto para adquisición de tierras fue escaso.
• En 1976 los costos de producción aumentaron entre 80% y 100% lo que no permitió cumplir las
metas fijadas por el V Plan de la Nación en materia de vivienda.
Entre 1984-1988:
• La situación económico – financiera del Estado venezolano para la década de los 80, a raíz de la
devaluación de la moneda y la política de control cambiario, fue muy precaria, lo cual
repercutió en la industria de la construcción y por ende en el sector habitacional,
incrementándose notoriamente los costos de producción y paralizándose masivamente los
desarrollos en marcha.
• Para reactivar el sector constructivo fue necesario que, nuevamente, el Estado reactivara la
industria. Para ello, flexibilizó las condiciones de préstamo para la adquisición de inmuebles, y
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 92
estableció regímenes preferenciales de tasas de interés y exoneración del Impuesto sobre la
Renta a la industria de la construcción. De acuerdo con el decreto 1.280 (24/09/86), se
estableció un mecanismo de financiamiento directo con intereses fijos subsidiados al 9% con
plazo a 20 años, para lo cual el Estado destinó recursos del Fondo de Pensiones del IVSS, al que
obligó a adquirir los títulos hipotecarios emitidos por los entes financieros que realizaran
préstamos según el mencionado Decreto. Estos títulos devengarían una tasa del 7%, es decir, de
una rentabilidad tan baja que perjudicó al Fondo de Pensiones en los años 90.
F. Factores Legales
En este período la reorganización del Estado y las políticas de estímulo a la producción de viviendas
por el sector privado, se refleja en distintos actos jurídicos.
a) Instrumentos jurídicos relativos a la normativa urbanística: Ley Orgánica de Régimen
Municipal (1976), Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983), Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística (1987).
b) Instrumentos jurídicos concernientes a la creación de organismos o entidades
gubernamentales con competencia en materia urbanística: Decreto-Ley N° 908 (1975),
mediante el cual desaparece el Banco Obrero y se crea el Instituto Nacional de la Vivienda;
Ley Orgánica de Administración Central. (1976).
c) Instrumentos para la constitución de fondos para la habilitación de tierras: Decreto N° 506
(1974), mediante el cual se crea el Programa de Construcción de Viviendas en Pequeños
Centros Poblados; Decreto N° 1.540 (1976) que estableció un régimen de estímulos para los
promotores privados calificados por el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano; Decreto N°
214 (1979), que establece incentivos al sector privado para urbanizar y producir viviendas;
Decreto N° 1.134 (1987) que establece subsidios para viviendas primarias.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 93
G. Ejemplos
Entre 1974-1978 Entre 1979-1983 Entre 1984-1988
• En Maracaibo: Urb. San Felipe • En Ciudad Guayana: Sur Aeropuerto,
Unare II. • En Cumaná: Cumanagoto • En Mérida: Albarregas, Viviendas de
madera tipo AC-1 • En San Cristóbal: Pirineos I A, • En San Felipe: Los Mochuelos • En Valencia: Unidad de Ordenamiento
N° 1 • En Puerto Cabello: San Esteban • En los Valles del Tuy: Nueva Cúa,
Programa Especial de Expansión del AMC Ciudad Losada.
• En Los Teques: Simón Bolívar, • En Caracas: Los Samanes y Don Pedro
(El Valle), Tacagua sector A-B-C, la Quebradita II, Los Mangos, Renovación urbana en sector noroeste de Caracas.
• En Santa Bárbara del Zulia: Clavel
• En la Isla de Margarita: Cruz del Pastel, Villa Rosa, Guiguire, Los Cocos y Ciudad Cartón.
• En Caicara de Maturin: Padre Serrano.
• En Acarigua: El Dante • En Caracas: Los Mangos
(La Vega), Caucaguita, (Acarigua),.
• En la Isla de Margarita: El Bichar.
• En Mérida: El Entable • En Punto Fijo: Cerro
Atravesado • En Guarenas: Urb.
Los Girasoles. • En los Valles del Tuy:
El Cartanal (Santa Teresa del Tuy)
• En Caracas: Conjunto Residencial San Andrés (El Valle)
Fuentes: - INAVI. Op. Cit. Pags. 447-462. 1988.
4.2.6 VI Etapa (1988-1997)
La etapa que precede al momento actual en la historia de la habilitación de tierras en Venezuela,
tiene varios hitos: la creación de la Ley de Política Habitacional, la elección directa de alcaldes y
gobernadores, la creación de organismos regionales de vivienda y la existencia de un ente conductor
de la política de vivienda, el Consejo Nacional de la Vivienda.
Esta etapa, además, está caracterizada por la innovación en cuanto a las modalidades de producción
del desarrollo urbano, tendiendo a ofrecer una mayor capacidad de gestión a las comunidades
organizadas en la resolución de los problemas de vivienda, ofreciéndoles recursos económicos para
su administración. También es característico el fortalecimiento del sector privado como principal
productor de tierra urbanizada, y el paulatino debilitamiento del Ministerio de Desarrollo Urbano
como conductor de la política de desarrollo urbano. La legitimación del poder ejecutivo local por
vía de la elección directa de sus representantes, así como la puesta en marcha de la Ley Orgánica de
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 94
Ordenación Urbanística en lo relativo a la casi total municipalización de las labores de control
urbanístico han incidido en la organización dentro de los municipios, de “Oficinas Locales de
Planeamiento Urbano”, lo cual constituyó un logro en el proceso de planificación y control
urbanístico.
A. Factores Ideológicos
Las desigualdades económicas y las tensiones sociales acumuladas a lo largo de los últimos
gobiernos democráticos generaron una gran inestabilidad política, que condujeron al rechazo
popular al segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez (1989), a los fallidos intentos de golpes de
estado del 4 de Febrero y del 27 de Noviembre de 1992, y a la inestabilidad económica registrada al
inicio del segundo gobierno de Rafael Caldera. Se generó tal clima de desconfianza en el país que
provocó la salida masiva de recursos económicos, y se paralizó el desarrollo de la industria de la
construcción. Los partidos políticos que hasta esta fecha habían detentado el poder, prácticamente
perdieron toda representatividad, dando lugar a la aparición de nuevos líderes, generándose en toda
la sociedad venezolana la expectativa de fuertes cambios en lo económico y social.
B. Factores Gerenciales
Desde el punto de vista gerencial, puede decirse que en esta etapa existió una mejor coordinación
entre el sector público y el privado respecto a la producción de tierra urbanizada y la dotación de
viviendas. Sin embargo, como es lógico esperarse, la atención de las demandas de vivienda se
dirigieron hacia los sectores de menor riesgo y mayor ganancia para los promotores inmobiliarios,
el Área de Asistencia II de la Ley de Política Habitacional, dejando en manos del sector público,
que no contaba con la capacidad de respuesta de décadas anteriores, la ejecución de programas de
vivienda para la población de menores ingresos.
Aún con sus imperfecciones, puede reconocerse que la Ley de Política Habitacional constituye un
gran logro desde el punto de vista gerencial del Estado, pues permitió la constitución de un fondo
para la producción de viviendas, de manera obligatoria para patronos y empleados, y la fijación de
un porcentaje específico de los ingresos del fisco nacional para los programas de vivienda.
Asimismo, la creación del Consejo Nacional de la Vivienda constituye un acierto de la política
habitacional, al concentrarse en un solo organismo la dirección de la política habitacional del país.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 95
C. Factores Institucionales
La creación del Consejo Nacional de la Vivienda es reconocida como la mejora institucional más
relevante de este período, toda vez que esta institución estableció pautas para la aplicación de
recursos presupuestarios en esta materia. Sin embargo, su dependencia del Ministerio de Desarrollo
Urbano le restó fuerza, toda vez que tuvo la jerarquía de una Dirección dependiente de este
Ministerio.
La Ley Orgánica de Descentralización de 1989 estableció como competencia de los Estados y de
los Municipios, la vivienda popular, urbana y rural, lo cual condujo a la creación de institutos
autónomos de vivienda en los distintos estados y en varios municipios. Esta iniciativa fue, en
general, favorable, porque desconcentró los recursos - anteriormente centralizados en Caracas - en
cada una de las regiones, tal como se postuló como objetivos en la creación del INAVI.
D. Factores Técnicos
En materia de ordenamiento urbano, a partir de 1988 se generó una importantísima labor de
producción de planes de desarrollo urbano, la cual estaba prevista en la LOOU de 1987, al fijar un
plazo para el ordenamiento urbanístico de todas las ciudades del país. Sin embargo, este esfuerzo
poco ayudó a mejorar la calidad de las ciudades planificadas y a optimizar la coordinación
interinstitucional. A diez años de la promulgación de la LOOU es poco el avance en la redacción de
instrumentos que desarrollen todas las posibilidades que brinda esta Ley para intervenir en materia
urbanística.
También puede observarse cierto rezago en el mejoramiento técnico del diseño y construcción de
urbanizaciones y viviendas, lo cual posiblemente esté asociado a la debilidad de los organismos del
Estado en el cumplimiento de sus funciones. A manera de ejemplo, desde 1985 no se produce una
revisión de las normas de dotación de equipamientos urbanos, las cuales ya se han evidenciado
como inadecuadas tanto por organismos del sector público como del privado. No obstante esta
situación, y a pesar de haberse propuesto nuevas normas para sustituir las actualmente vigentes11, el
11 Preparadas por encargo del MINDUR y del CONAVI en EL IERU – Universidad Simón Bolívar por un equipo constituido por los arquitectos Víctor Fossi y Maria Elena Gómez, el Dr. Armando Rodríguez y los urbanistas Roger Martínez y Nelliana Viloria.
Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras Urbanas
-1.doc 96
Ministerio de Infraestructura (MINFRA), responsable de promulgar estas Normas, no se ha
pronunciado respecto a la aplicabilidad o pertinencia de esta propuesta.
E. Factores Económico - Financieros
La inestabilidad económica y política trajo consigo un proceso inflacionario que repercutió
negativamente en la utilización de los recursos económicos destinado a la producción de
urbanizaciones y viviendas. Niculesco (Cilento y Fossi, 1998), se refiere a esta problemática,
concluyendo que, de no modificarse el régimen de colocación de los recursos captados por el ahorro
habitacional y de recuperación de los préstamos hipotecarios, paulatinamente los recursos aportados
serán menos cuantiosos, lo cual afectaría la cantidad y calidad de viviendas a construir. En cuanto a
la producción inmobiliaria con fondos públicos, el rezago de los aportes por parte del Estado aunada
a la inflación, repercute en mayores costos. A ello se suma la ineciciencia del Estado en la
aplicación de estos recursos.
F. Factores Legales
En este período se produjo un cambio en la Ley Orgánica del Trabajo, que trajo consigo la creación
de un nuevo sistema de Seguridad Social, dentro del cual se incluyó como subsistema a la Ley de
Política Habitacional.
Este planteamiento le restó fuerza al tema de la vivienda y el desarrollo urbano, que más bien
ameritaba un tratamiento por separado y una cobertura más amplia de la normativa urbanística, de
la dotación de los servicios públicos, de la coordinación interinstitucional para el desarrollo urbano
y el deslinde de competencias entre distintos poderes (Nacional, Regional y Municipal) y
organismos existentes, con el propósito de descentralizar recursos y evitar el solapamiento de
competencias.
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