La reforma constitucional en materia de seguridad y justicia de 2008 cons-tituye un hito en la forma de ver y entender el sistema de enjuiciamiento penal mexicano. Los ajustes que dicha reforma produjo en el texto de la Constitución general de la República integran un nuevo esquema procesal penal que abre la puerta a la utilización racionada del monopolio estatal de la violencia. La incorporación de los criterios de oportunidad en nuestro marco constitucional debe concebirse como el comienzo de la depuración de los supuestos de injerencia penal para que se extienda, como una urgente necesidad, a la reestructuración de la legislación sustantiva; de modo que, a partir de ello, se hagan realidad las exigencias dimanantes del principio de mínima intervención.
Para contribuir a tan ambicioso objetivo nacional, en esta obra se desa-rrolla un análisis exhaustivo de los diferentes aspectos que dan sustento a la consideración de los criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal pública.
Fundamento y sentido de los criterios de oportunidad
Fundamento y sentido de los criterios de oportunidadJoaquín Merino HerreraRoberto A. Ochoa Romero
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JOAQUÍN MERINO HERRERA
Es doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid, grado que obtuvo con la calificación de So-bresaliente Cum Laude por unanimidad. Es licenciado en Derecho por el Centro Universitario México (cum) y en España. Es Investigador nacional nivel 1 del Sistema Nacional de Investigadores (sni) del Conacyt y colegia-do en el Ilustre Colegio de Abogados de Madrid.
Es investigador titular del Inacipe y se ha centrado en el análisis de muy variados aspectos de Política cri-minal, de Derecho penal, de Derecho procesal penal y de Derecho penal internacional. Ha sido autor y coor-dinador de trabajos de investigación vinculados a la reforma al sistema de justicia penal mexicano. Dentro de su actividad docente, ha impartido diversas asigna-turas relacionadas con el Derecho penal (Parte general y Parte especial), el Derecho procesal penal y con la persecución del delito. Ha pronunciado diferentes con-ferencias tanto en México como en el extranjero sobre la represión penal de sectores delictivos como la delin-cuencia organizada, el lavado de dinero y el terrorismo y su financiación.
Dentro de los libros y artículos científicos de su auto-ría se encuentran: La protección de testigos en el marco de la persecución penal de la delincuencia organizada; Marco estratégico de las Naciones Unidas contra el te-rrorismo. Medidas de tratamiento y persecución penal; Al-Qaeda: una compleja manifestación del terrorismo internacional; Delincuencia organizada; “Estrategias de persecución penal contra la financiación del terroris-mo”; “Tratamiento y persecución penal de la financia-ción del terrorismo”; “Terrorismo internacional: rasgos esenciales de su configuración”; “Una aproximación al concepto de terrorismo”, y “Carencias e inconvenientes de las represión penal antiterrorista”.
ROBERTO A. OCHOA ROMERO
Es licenciado en Derecho por la Universidad Iberoame-ricana. Obtuvo, con la máxima calificación, los grados de maestro y doctor en Derecho en la Universidad Com-plutense de Madrid, España, donde ha sido colaborador honorífico del Departamento de Derecho Penal, y desde 2012 es colaborador honorario del Departamento de Derecho Civil, Penal y Procesal de la Universidad de Córdoba, España. Ha impartido cursos en materia penal y procesal penal en universidades nacionales, extranje-ras y en instituciones públicas.
Es autor y coautor de diversos libros y artículos, en-tre los que destacan Justicia penal y colaboración con la autoridad, La justificación de la pena, Fundamentos de Derecho penal mexicano (dos tomos), La privación ilegal de la libertad. Especial referencia a los tipos penales contenidos en la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Delitos cometidos por servidores públicos contra la Adminis-tración de Justicia, Compendio de Derecho penal mexi-cano y Los delitos de narcomenudeo (en prensa).
Se ha desempeñado como asesor del Coordinador General de Investigación y del Subprocurador de proce-dimientos penales “C”, en la PGR (donde, asimismo, ha sido Subdelegado de procedimientos penales); Subpro-curador fiscal de asuntos penales del Distrito Federal; Jefe de la división normativa de investigaciones labo-rales del Instituto Mexicano del Seguro Social, fiscal especial de la Unidad especializada en investigación de secuestros y Coordinador general de la Unidad Es-pecializada en Investigación de Secuestros de la enton-ces Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada de la PGR. Fue becario del Consorcio de Universidades Mexicanas (CUMex) para la realización de estudios posdoctorales en el extranjero (2011).
Actualmente es investigador titular en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, profesor en el Instituto Nacional de Ciencias Penales y en la Escuela Libre de Derecho, así como Miembro del Sistema Na-cional de Investigadores del Conacyt, nivel I.
9 786078 447138
ISBN 978-607-8447-13-8
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DIRECTORIO
Arely Gómez GonzálezProcuradora General de la República
y Presidenta de la H. Junta de Gobierno del Inacipe
José Alberto rodríGuez CAlderónSubprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la pgr
y Secretario Técnico de la H. Junta de Gobierno del Inacipe
rAfAel estrAdA miChelDirector General
del Instituto Nacional de Ciencias Penales
elisA speCkmAn GuerrASecretaria General Académica
JorGe mArtínez iGlesiAsSecretario General de Extensión
Alfonso Jesús mostAlAC CeCiliADirector de Publicaciones
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FUNDAMENTO Y SENTIDO DE LOS CRITERIOS DE
OPORTUNIDAD
Roberto A. Ochoa RomeroDoctor en Derecho por la
Universidad Complutense de Madrid
Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unAm
México, D.F., 2015
Joaquín Merino HerreraDoctor en Derecho por la
Universidad Complutense de Madrid
Investigador en el Instituto Nacional de Ciencias Penales
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Fundamento y sentido de los criterios de oportunidad
© Instituto Nacional de Ciencias Penales
Instituto Nacional de Ciencias Penales, Magisterio Nacional núm. 113, Col. Tlalpan, Del. Tlalpan, C.P. 14000, México, D.F.Primera edición, 2015.
ISBN: 978-607-8447-13-8
Se prohíbe la reproducción par cial o total, sin importar el medio, de cualquier capítulo o in formación de esta obra, sin previa y expresa autorización del Instituto Nacional de Ciencias Penales, titular de todos los derechos.
Esta obra es producto del esfuerzo de investigadores, profesores y especialistas en la materia, cuyos textos están dirigidos a estudiantes, expertos y público en general. Considere que fotocopiarla es una falta de respeto a los participantes en la misma y una violación a sus derechos.
Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad exclusiva del autor y no necesariamente reflejan la postura del Instituto Nacional de Ciencias Penales.
Este libro es el resultado de una investigación que fue solicitada y debidamente remunerada por la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC) al Instituto Nacional de Ciencias Penales.
Merino Herrera, Joaquín, autor.Fundamento y sentido de los criterios de oportunidad / Joaquín Merino Herrera, Roberto A. Ochoa Romero. -– Primera edición. –- México, D.F. : Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2015.
xxvi 172 páginas ; 23 cm. Bibliografía: páginas 165-172
ISBN 978-607-8447-13-8
Derecho penal – México. 2. Procedimiento penal – México.3. Derecho procesal – México. 4. Sentencias – México. I. Ochoa Romero, Roberto Andrés, autor. II. Instituto Nacional de Ciencias Penales (México). III. Título.
D345.672-scdd21 Biblioteca Nacional de México
Impreso en México • Printed in Mexico
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Publicaciones CapacitaciónPosgrado
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VII
ÍNDICE
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI
Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI
CApítulo i Cuestiones preliminAres
1. Los antecedentes constitucionales del nuevo sistema de enjuiciamiento criminal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
CApítulo ii el prinCipio de leGAlidAd penAl
1.Elsignificadodelprincipiodelegalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . 92. Contenido de la garantía criminal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2.1. Breve referencia al principio de ofensividad . . . . . . . . . . . 122.2. Exigencias de la garantía criminal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
3. Contenido de la garantía penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244. Contenido de la garantía jurisdiccional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255. Contenido de la garantía de ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
CApítulo iii leGAlidAd y prinCipio de oportunidAd
1. A modo de introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292.Principiodenecesidadyprincipiodeoficialidad . . . . . . . . . . . 31
2.1. Principio de necesidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322.2.Principiodeoficialidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
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VIII FUNDAMENTO Y SENTIDO DE LOS CRITERIOS DE OPORTUNIDAD
3. Los criterios de oportunidad. Antecedentes de su regulación . . 343.1. Legalidad vs oportunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
3.1.1. Legalidad y oportunidad “reglada” . . . . . . . . . . . . . 424. Oportunidad y principio de mínima intervención. . . . . . . . . . . 43
4.1. El carácter fragmentario del Derecho penal . . . . . . . . . . . 444.2. La naturaleza subsidiaria del Derecho penal . . . . . . . . . . . 44
5. Oportunidad y necesidad/utilidad de la intervención penal . . . 456. Supuestos de cuestionable procedencia del principio
de oportunidad: delincuencia organizada y delitos graves . . . . 466.1. Delincuencia organizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486.2. Delitos graves: especial consideración del homicidio
y los delitos contra la libertad e indemnidad sexuales . . . 54
CApítulo iVAspeCtos de dereCho CompArAdo
1. En torno a la reforma procesal penal latinoamericana . . . . . . . 571.1. Criterios de oportunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
2. El caso colombiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 632.1. Causales de aplicación del principio de oportunidad . . . . 66
2.1.1. La aplicación de los criterios de oportunidad en el contexto latinoamericano . . . . . . . . . . . . . . . . 71
CApítulo V un primer pAso hACiA lA reGulACión
de los Criterios de oportunidAd en lA leGislACión proCesAl penAl mexiCAnA
1. La entrada en vigor del Código nacional de procedimientos penales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
2. Un primer planteamiento sobre la aplicación reglada de los criterios de oportunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
3. Sobre la aplicación total o parcial de los criterios de oportunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
4. Momentos procesales para optar por la aplicación de los criterios de oportunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
5. En torno a los efectos de los criterios de oportunidad . . . . . . . 87
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ÍNDICE IX
6. La intervención de la víctima o del ofendido . . . . . . . . . . . . . . 897. Control judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 928. La aplicación reglada de los criterios de oportunidad . . . . . . . 93
8.1. Supuestos de poca relevancia, de mínima culpabilidad o de exigua participación . . . . . . . . . . . . . . . 93
8.2. Hechos de menor relevancia penal en comparación con otros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
8.3. Proporcionalidad, utilidad y humanidad de las penas . . . . 1028.4. La aplicación de criterios de oportunidad
sobre delitos de contenido patrimonial . . . . . . . . . . . . . . . 1058.5.Colaboracióneficazconlaautoridad . . . . . . . . . . . . . . . . 107
CApítulo Vi lA reGulACión de los Criterios de oportunidAd
en el CódiGo nACionAl de proCedimientos penAles
1. El Código nacional de procedimientos penales . . . . . . . . . . . . 1111.1. El proceso legislativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1121.2. Aspectos clave a considerar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
2. Criterios de oportunidad y Estado de Derecho . . . . . . . . . . . . . 1322.1. Afectación al principio de reserva de ley . . . . . . . . . . . . . 1352.2. Los alcances de la noción de interés público
en la regulación de los criterios de oportunidad . . . . . . . . 1373. El marco de regulación de los criterios de oportunidad . . . . . . 144
3.1. Reglas de aplicación general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1443.2. En torno a las modalidades de sistema nacional
de numerus clausus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
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XI
PRESENTACIÓN
La reforma que recientemente experimentó la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos1 representa un paso sustancial rumbo a la consolidación de las expectativas que, por lo menos desde 20082,noshemosfijadoenmateriade seguridad y justicia. Eso es así porque a través de ella se ha dado un enfoque muy diferente y más democrático en la manera de concebir nuestro sistema de enjuiciamiento penal. Como sabemos, a partir de esta importante reforma constitucional se otorgó al Congreso general la facultad de “expedir la legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común”, con lo cual quedaron habilitados los trabajos legislativos que poco tiempo después desembocaron en la creación y publicación del “Código nacional de procedimientos penales3 y de la “Ley nacional de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal” con los ajustes que ésta requería en el citado texto procedimental penal único4.Conestenuevoesquemaunificadorseoptimizaelfuncionamien
to de la maquinaria procesal penal que debe ponerse en marcha para colmar las exigencias que derivan del componente garantista que in
1 Vid. Decreto por el que se reforma la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación de 8 de octubre de 2013.
2 Particularmente vid. Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación de 18 de junio de 2008.
3 Vid. Decreto por el que se expide el Código Nacional de Procedimientos Penales, Diario Oficial de la Federación de 5 de marzo de 2014.
4 Vid. Decreto por el que se expide la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia penal, se reforman diversas disposiciones del Código Nacional de Procedimientos Penales y se reforman y adicionan diversas disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales, Diario Oficial de la Federación de 29 de diciembre de 2014.
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XII FUNDAMENTO Y SENTIDO DE LOS CRITERIOS DE OPORTUNIDAD
forma el proceso penal acusatorio y oral que consagra el artículo 20 de la Constitución general. En este sentido, los avances por lo menos pueden observarse a partir de dos ángulos, esto es, desde un punto de vista que atiende aspectos de fondo y desde una perspectiva esencialmente operativa o funcional. En el primer caso, conviene considerar que la unidad procedimental vino a disminuir las posibilidades de la vulneración que, a causa de la dispersión legislativa que registraron aquellos códigos procesales que se pretendieron adecuar a la reforma al sistema de justicia penal, se produjo sobre una serie de principios, postulados, criterios y derechos de reconocimiento universal. En este contexto, por ejemplo, la garantía de seguridad jurídica fue permanentemente invocada en los debates del proceso legislativo que llevó a la creación del Código nacional de procedimientos penales, y ello, sobre la base de la idea de que “un solo código procedimental permite identificarconclaridadcuálesseránlasnormasjurídicasaobservaren todo el país sin temor a cambiar de entidad federativa”, de manera que, a estos efectos, el principio de reserva de ley5, manifestación misma de la seguridad jurídica que ofrece el principio de legalidad, permite conocer cuál será el único marco procesal al que deberán ceñirse los asuntos del orden penal.
Además de la garantía de certeza jurídica en los términos expuestos, se debe considerar que la concreción legislativa en materia procedimental penal favorece el efectivo cumplimiento del principio de igualdad ante ley, igualdad procesal, proporcionalidad en materia procesal penal y de otros tantos principios y derechos que reconoce nuestra Constitución general y aquellos tratados internacionales en materia de Derechos humanos de los que México es parte.
Por lo que corresponde a la vertiente esencialmente operativa o funcional, cabe expresar que mediante la unidad procedimental se agiliza y mejora la cooperación coordinada que debe existir entre las entidades federativas y entre éstas y la Federación, dado que, al quedar establecida una misma línea de actuación en el procedimiento penal, lo esperable es que se eliminen los obstáculos que podían aparecer entre las autoridades de un estado a otro o de un fuero a otro, debido a las
5 Que en este caso se corporiza con el hecho de que, en términos de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se dote al Congreso general de la facultad exclusiva de legislar en materia procedimental penal.
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PRESENTACIÓN XIII
interpretaciones divergentes que se hicieron sobre la reforma al sistema de justicia penal, cuestión que, a su vez, propicia un escenario de administración y procuración de justicia más factible para satisfacer otro aspecto de fondo, como lo es el derecho humano a tener acceso a una justicia pronta y expedita.
Pero en el marco de este sistema procesal penal acusatorio y oral, que ciertamente se fortaleció con la reforma de 2011 en materia de derecho humanos6, adquiereotrafisonomíael accesoauna justiciapronta y expedita, puesto que ahora la celeridad procesal no solamente se cristaliza con el hecho de agotar todas las etapas procedimentales hasta que se dicten, por tribunales expeditos para ello, resoluciones queponganfinalprocedimientodemanerapronta,completaeimparcial, sino también en supuestos regulados de terminación anticipada del proceso penal que ahora se muestran, por ejemplo, mediante los mecanismos alternativos de soluciones de controversias7 o bien a través de los criterios de oportunidad8.
Los criterios de oportunidad, que precisamente son objeto de un muyextensoanálisiseneltrabajoqueahorapresento,quedanclasificados dentro de las “formas de terminación de la investigación” que integra el Código nacional de procedimientos penales. En particular, implicanlafacultadqueconstitucionalmenteseconfierealMinisterioPúblico para que, en supuestos muy concretos, esto es, sobre la base de un sistema reglado, pueda prescindir del ejercicio de la acción penal, siempre que, en todo caso, se “hayan reparado o garantizado los dañosalavíctimauofendidooéstamanifiestesufaltadeinterésjurídico en dicha reparación”. Así, la aplicación de los criterios de oportunidad tiene como efecto, en etapas procedimentales muy tempranas que no podrán exceder del momento previo a que se dicte el auto de apertura a juicio, la extinción de la acción penal con respecto al autor oparticipeencuyobeneficiosedispongadichaaplicación,demanera
6 Vid. DecretoporelquesemodificaladenominacióndelCapítuloIdelTítuloPrimero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2011.
7 Vid. cuarto párrafo del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como su desarrollo en la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia penal.
8 Vid. séptimo párrafo del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como su desarrollo del artículo 256 al 258 del Código nacional de procedimientos penales.
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XIV FUNDAMENTO Y SENTIDO DE LOS CRITERIOS DE OPORTUNIDAD
que la injerencia penal se da por terminada con plena satisfacción de la víctima del delito y evitando, por regla general, el desarrollo de un procedimiento penal en asuntos de poca relevancia, lo cual, como mínimo, permite quitar algún peso a la carga de trabajo que sufre tanto la procuración como la administración de justicia, pero, sobre todo, cumplir con la expectativa de ir consolidando un sistema de justicia penal inspirado en el principio de mínima intervención.Sepuededecir,porlotanto,queseproduceunasimplificacióndel
proceso penal que tiene su base dogmática en el principio de oportunidad, solamente que, como ya expresé, dicho principio desplegará susbeneficiosdeformareglada,deloqueresultaquesuaplicaciónse rige por la excepción, lo quiere decir que, previa ponderación por parte del Ministerio Público, los criterios de oportunidad tendrán aplicación sobre determinados supuestos y si se cumplen ciertos requisitos.
Debido a la importancia que tiene este principio, sobre todo cuando se proyecta en la aplicación reglada de los criterios de oportunidad, la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC), a través de la Dirección General de Estudios y Proyectos Normativos, solicitó al Instituto Nacional de Ciencias Penales —institución académica y de investigación que desempeña un papel preponderante en la capacitación de los operadores del sistema de justicia penal— la elaboración deunestudiomonográficosobreestafiguraprocesal,mismoque,deorigen, llevó por título “El proceso de aplicación de los criterios de oportunidad” y que ahora, tras ser adecuado por sus autores al Código nacional de procedimientos penales, se titula “Fundamento y sentido de los criterios de oportunidad”.
De esta forma, “Fundamento y sentido de los criterios de oportunidad”, que fue realizado por los doctores en Derecho Roberto Andrés Ochoa Romero y Joaquín Merino Herrera, especialistas en Derecho penal, es un referente necesario para conocer la base dogmática, parámetros, procedimientos y aspectos esenciales que permiten una aplicación congruente y lógica de los criterios de oportunidad por parte del Ministerio Público, eliminando la subjetividad en la interpretación legislativa y contribuyendo así a construir procedimientos de actuación homologados para los actores del sistema de justicia penal de los tres órdenes de gobierno. Precisamente, ésa es una de las atribuciones del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de
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PRESENTACIÓN XV
Justicia Penal: diseñar criterios que permitan armonizar el nuevo marco jurídico en los ámbitos federal, estatal y municipal.
En esta medida, “Fundamento y sentido de los criterios de oportunidad” representa un paso más en la reforma procesal penal, para consolidar los esfuerzos que el país emprendió desde hace más de una década con el desarrollo de programas de justicia alternativa y en línea de coherencia con diversos instrumentos jurídicos internacionales, tales como la “Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y abuso de poder” (1985), los “Principios básicos sobre la utilización de programas de justicia restaurativa en materia penal” (2002), y la “Declaración de Bangkok” (2005) que refierelasSinergiasyrespuestas:alianzasestratégicasenmateriadeprevención del delito y justicia penal, de la que México es parte.
Con este trabajo avanzamos en la construcción del nuevo sistema de justicia penal, que integra la experiencia de programas y sistemas de justicia pronta y expedita nacionales e internacionales que han logrado resolver controversias de naturaleza penal con la evidente recomposición del tejido social.
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XVII
PRÓLOGO
De acuerdo con el nuevo Código Nacional de Procedimientos Penales, una de las obligaciones del Ministerio Público (mp) es “decidir la aplicación de criterios de oportunidad” en los diversos casos que prevé esta legislación adjetiva.1Lanovedosafigurajurídica,queseintrodujoen 2008 con el bloque de reformas constitucionales para instaurar el nuevo sistema de justicia penal en el país,2 permite extinguir el ejercicio de la acción penal –desde la etapa de la investigación del delito y antes de la apertura del juicio– siempre que se hayan reparado o garantizado los daños mediante un acuerdo previo celebrado entre la víctima u ofendido y la persona imputada, con la aprobación del mp o Juez de control, tratándose de delitos considerados de menor lesividad, entre los que se encuentran aquellos que se persiguen por querella, los culposos o los patrimoniales cometidos sin violencia contra las personas.3
Es decir, los criterios de oportunidad son un importante instrumento procesal que abre las puertas a soluciones alternativas para los conflictosjudiciales,conrespetoalosderechoshumanosdelaspersonasinvolucradas y garantizando mayor seguridad y certeza jurídicas en tanto estos criterios se ejerzan de manera uniforme. Todo esto conllevaademásunbeneficioenormeparalosórganosencargadosdelaprocuración y administración de la justicia penal porque reduce de manera considerable la carga de trabajo y posibilita una atención más concentrada en los delitos que afectan el interés público o ponen en peligro otros bienes jurídicos.
1 Artículo 131, fracción XIV, del Código Nacional de Procedimientos Penales, cuyo decreto de expedición se publicó el 5 de marzo de 2014 en el Diario Oficial de la Federación.
2 Ver párrafo siete del reformado artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: “El Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidadparaelejerciciodelaacciónpenalenlossupuestosycondicionesquefijelaley”.
3 Cfr., artículos 186 y 187 del Código Nacional de Procedimientos Penales. Por el contrario, los criterios de oportunidad no aplican en casos de delitos contra el libre desarrollodelapersonalidad,violenciafamiliar,fiscalesoaquellosqueafectengravemente el interés público (artículo 256).
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XVIII FUNDAMENTO Y SENTIDO DE LOS CRITERIOS DE OPORTUNIDAD
Hoy en día, los criterios de oportunidad y el proceso que implica su aplicación han quedado establecidos en este código procesal penal único, así como en más de veinte códigos penales de diferentes entidadesfederativas,enloquerepresentaunavancesignificativoenlaimplementación del nuevo sistema de justicia penal que deberá operar plenamente en el país en 2016. Sin duda, la adopción de nuevas prácticas exige un proceso de aculturación que asegure la correcta recepción y asimilación de los principios rectores y elementos novedosos por parte de quienes operan el sistema procesal o tienen relación con éste: ministerios públicos, jueces, peritos, policías, abogados defensores y académicos, entre otros.
En este sentido, coincidimos con las palabras de la Dra. María de los Ángeles Fromow Rangel, al frente de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal:
Cambiar, mejorar y fortalecer las instituciones del sistema de justicia penal implica transformar la legislación y aplicar agendas de cambio simultáneas. Por ello se requiere brindar a los operadores […] las destrezas, capacidades y habilidades para un cambio de esta envergadura, y construir procedimientos de actuación homologados que en sus resultados recobren laconfianzadelasociedadyfortalezcanlaluchacontralaimpunidad[…]En este proceso es imprescindible la colaboración con el sector académico, así como de la sociedad civil organizada en las entidades donde ya opera de manera parcial y total el nuevo sistema de justicia penal.4
En el Instituto Nacional de Ciencias Penales (Inacipe), como sector académico comprometido con la implementación exitosa del nuevo sistema de justicia penal y en colaboración con la Secretaría Técnica del Consejo citado, hemos preparado una obra que reúne los aspectos esenciales de los criterios de oportunidad, a cargo del Dr. Roberto Andrés Ochoa Romero y el Dr. Joaquín Merino Herrera, dos reconocidos investigadores especialistas en derecho penal.
La obra es una herramienta imprescindible para comprender la configuraciónyalcancesdeloscriteriosdeoportunidad,asícomoparala
4 Janet Huerta Estefan, “Tendremos juicios orales penales en todo el país en el 2016. Entrevista con Ma. de los Ángeles Fromow Rangel”, Foro Jurídico, Revista Especializada [en línea], abril de 2013, <http://www.forojuridico.org.mx/entrevistamadelosangelesfromowrangel/> [consulta: 21 de abril, 2014].
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PRÓLOGO XIX
correcta aplicación de los mismos. Parte de una investigación amplia yprofundasobreestafiguraprocesalenlaslegislacionesinternacionalynacional,estableceunreferentetécnico-jurídicoafindequeelmp pueda aplicar con plena certeza jurídica los diversos supuestos que involucran los criterios de oportunidad señalados en el Código Nacional de Procedimientos Penales e incluye un análisis de los textos procesales de las entidades federativas que ya han adecuado su legislación a la reforma constitucional, de la misma manera que revisa los proyectoslocalesquepretendendestinarseadichofin.Asimismo,estaobra refuerza lo planteado en el nuevo Código, contribuyendo a unificarlateoría,lapráctica,ladidácticaylajurisprudenciadelsistemade justicia penal.
Con los criterios de oportunidad, que representan un elemento fundamental de la justicia alternativa, junto con la introducción de otras figurasjurídicascomolosjuiciospúblicosygrabados,ylapresenciadel juez para escuchar a las partes, entre otras, se construye una nueva culturaprocesalquebuscaagilizarlasolucióndelosconflictospenales, trabajandodemanera expedita, eficiente, eficaz, transparente ysencilla.
Instituto Nacional de Ciencias Penales
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XXI
INTRODUCCIÓN
El 18 de junio de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federa-ción (DOF) un decreto a través del cual se reformaron los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22; las fracciones XXI y XXIII del artículo 73; la fracción VII del artículo 115 y la fracción XIII del apartado “B” del artículo 123; todos ellos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). Dentro de este importante bloque de reformasconstitucionalesseintegrarondiferentesfiguras,principiosy disposiciones —en unos casos de corte sustantivo y en otros de naturaleza procesal— que se suman a la profunda reestructuración de otros presupuestos, máximas o referentes ya previstos en la Constitución Federal y que, en conjunto o complementariamente con aquellos, vienen a dar cuerpo a un nuevo sistema procesal penal “acusatorio” y oral.
Uno de estos ajustes constitucionales quedó plasmado en un nuevo párrafo séptimo del artículo 21 CPEUM, siendo que con él se introdujoanuestroesquemaprocedimentalpenallafiguradelos“criteriosdeoportunidad” en los siguientes términos:
El Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidad para elejerciciodelaacciónpenal,enlossupuestosycondicionesquefijela ley.
Así, este artículo constitucional ya no se reduce a dar supremo sustento jurídico al monopolio del Ministerio Público en el ejercicio de la acción penal pública y, por lo tanto, a su autoridad, conducción y dirección en la investigación del delito, pues, además de ello, ahora confiererangoconstitucionalalafacultaddedichoórganoacusadorpara prescindir, en ciertos casos y/o por razones muy concretas, de esa función de persecución penal que constitucionalmente tiene encomendada.
En efecto, con los criterios de oportunidad se concede al Ministerio Público la potestad de suspender o interrumpir, con carácter excepcional, el ejercicio de la acción penal. Ahora el acusador público podrá
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XXII FUNDAMENTO Y SENTIDO DE LOS CRITERIOS DE OPORTUNIDAD
optar por no poner en marcha la maquinaria procesal penal respecto de los autores de ciertos delitos considerados de “menor relevancia”, pero también en casos que permitan al Estado extraer de un imputado “información esencial” que lleve a la captura o investigación de otros imputados. Estas causas de procedencia de los criterios de oportunidad se suman a otra muestra igualmente representativa de una concepción más evolucionada en materia de protección de los derechos humanos, como lo es aquella que concede la oportunidad en función de los principios de proporcionalidad y humanidad de las penas, porque también se podrá prescindir de la persecución del delito si la persona imputada ha sufrido un daño físico o psicoemocional grave con motivo del hecho delictivo o, fuera de ello, si ha contraído una enfermedad terminal que haga innecesaria o desproporcionada la aplicación de la pena. No obstante, dichas alternativas, al igual que otras, quedan supeditadas a que se colmen ciertas circunstancias y algunos requisitos previstos en la legislación procedimental penal, la cual, como sabemos, a partir de 2016 se concentrará en el Código nacional de procedimientos penales.
De lo anterior se desprende que nuestro constituyente se ha decantado por la previsión de un sistema reglado de procedencia de los criterios de oportunidad, lo que fundamentalmente quiere decir que su aplicación constituye la excepción a la persecución del delito. Conviene recordar en este sentido que, después de una evolución legislativa que se ha venido registrando en los esquemas procesales de las entidades federativas, ahora esos supuestos concretos de habilitación de la oportunidad se condensan en siete fracciones que quedan incorporadas en el párrafo segundo del artículo 256 del Código nacional de procedimientos penales.
Quizás no sean pocas las razones que, desde la perspectiva del EstadosocialydemocráticodeDerecho,permitanjustificarlaprevisiónde este esquema reglado de los criterios de oportunidad. De entrada, con esta nueva visión en la forma de resolver los asuntos del orden penal se evita la carga en todos los sentidos de un proceso penal cuando ello resulte innecesario, y ya no solamente porque la conducta delictiva sea poco relevante por distintos motivos, de suerte que de algún modo se apuesta por el principio de mínima intervención, sino porque, precisamente partiendo de esa reducida trascendencia penal, se evita someter a la víctima u ofendido del delito a la revictimización que con frecuencia viene dada por la inercia misma del sistema penal,
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INTRODUCCIÓN XXIII
con la consecuente ventaja de que la reparación del daño que les haya causado el delito aparece como un presupuesto de la procedencia de la oportunidad. En esta medida, por lo menos se tiende a un objetivo (ideal) de gran importancia para la administración de justicia, como loeselrelativoaresolverlosconflictospenalesdemaneraexpedita,eficiente,eficaz,transparenteysencilla,talycomolodisponeelar-tícu lo 17 de la CPEUM1.
Pero si la cuestión se mira desde una óptica operativa, se podrá argumentar que el efecto de evitar la persecución penal en estas circunstancias permite descargar al sistema de procuración y administración de justicia del trabajo que pueden generar los delitos considerados menores, para concentrar, en lugar de ello, los esfuerzos y recursos públicos disponibles en aquellos que sí lesionan o ponen en peligro bienes jurídicos de superior entidad, o bien que los lesionan más gravemente. Por supuesto que en esta labor de despresurización mucho contribuye el que se prescinda del ejercicio de la acción penal cuando la pena resulte desproporcionada e inhumana en los términos que hemos señalado en párrafos anteriores. Enelmarcode loestrictamenteoperativo tambiénse identifican
beneficios, concretamente, en el supuesto de la colaboración eficazpara la investigación y persecución de otros delitos de mayor gravedad;aunquelarealidadsugierequeestafigura,frecuentementeidentificadaconlosdenominadosarrepentidos, tan arraigada en nuestro sistema jurídico sobre todo en materia de delincuencia organizada, no ha dado los resultados que de ella se suelen predicar.
En este contexto, merece la pena reiterar que los criterios de oportunidad pueden constituir un primer paso hacia la eliminación de la anacrónica tendencia a castigar penalmente y en todos los casos aquellos supuestos en los que la reacción penal, particularmente vista desde la óptica de su ejecución, no es necesaria ni resulta útil para cumplir conelfindeprevenciónespecialqueleatribuyelapropiaConstitución general2. Esperemos que este importante avance en materia de justicia penal pronto tenga su correlato en el Derecho penal material
1 El artículo 17, párrafo segundo, de la CPEUM indica al respecto: “toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirlaenlosplazosytérminosquefijenlasleyes,emitiendosusresolucionesdemanera pronta, completa e imparcial”.
2 Vid., artículo 18 de la CPEUM.
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XXIV FUNDAMENTO Y SENTIDO DE LOS CRITERIOS DE OPORTUNIDAD
y, especialmente, en la posible despenalización de aquellas conductas cuyarepresiónpenalnoencuentrajustificaciónsiseanalizadesdelaperspectiva de las exigencias del principio de intervención mínima.
Pues bien, los aspectos que acabamos de describir se combinan con otros que también tienen singular trascendencia para el estudio que, a lo largo de seis capítulos, en este trabajo se ofrece sobre la regulación nacional de los criterios de oportunidad. En este sentido, se articula un análisis que en ningún caso se desprende del componente dogmático que permite explicar el fundamento, causas y alcances de la aplicación de los criterios de oportunidad.
De este modo, se da comienzo al estudio abordando la esencia, rasgos y contornos del principio de legalidad. Y es que la adopción de los criterios de oportunidad como plataforma desde la cual decidir el ejercicio de la acción penal pública en ciertos casos, no ha sido recibida sin cuestionamientos por la doctrina y práctica procesal penal nacional.
En tales condiciones ha sido necesario plantear, como presupuesto para el análisis de la cuestión, el contenido, los alcances y, desde luego, las implicaciones que la adopción de tales criterios puede producir frente a algunos de los principios informadores del ius puniendi estatal. Se trata, por tanto, de sentar las bases sobre las que debe descansar la aplicación de los criterios de oportunidad en un esquema penal y procesal penal que, definitivamente, viene condicionado al reconocimiento de ciertos principios, entre ellos, fundamentalmente, el de legalidad, ofensividad y mínima intervención.
Una vez que se desarrolla esa base dogmática, en el Capítulo IV se deja constancia de la realidad legislativa que ha venido registrando el contexto latinoamericano con respecto a los criterios de oportunidad; compleja labor de investigación y de condensación de información que sirve para entender la línea que se ha seguido en los países de nuestro entorno y que permite comprender el estado actual de nuestro marco de regulación nacional, lo que puede constatarse en el contenido del Capítulo V de este trabajo, puesto que, como su título sugiere, en él se realiza un análisis sobre la evolución que ha mostrado la previsión legal de los criterios de oportunidad en el sistema procesal penal mexicano. En otros términos: el Capítulo IV da buena cuenta de una serie de directrices de Derecho comparado que ahora forman parte del esquema procedimental penal que se aborda en el Capítulo V y que, tras un proceso muy accidentado, terminó concretándose en el Código nacional de procedimientos penales.
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INTRODUCCIÓN XXV
Así las cosas, en el Capítulo V de este libro se enfatiza el análisis de la previsión de los criterios de oportunidad en el sistema procesal acusatorio mexicano, lo que implica abordar diferentes aspectos de la vorágine jurídica que, también en materia de criterios de oportunidad, se generó con las interpretaciones tan divergentes que se dieron de una entidad federativa a otra al momento de concebir y desarrollar la reforma constitucional de 2008. Pero ello exige, igualmente, no dejar de lado la forma en que el Código nacional de procedimientos penales integró los criterios de oportunidad, pues en esta etapa del trabajo yaesposibleverificarquécausasdeprocedenciadeloscriteriosdeoportunidad, con sus particularidades, ventajas e inconvenientes, sobrevivieron a la extensa y heterogénea lista que resultó de los códigos procesales de las entidades federativas.
En línea de coherencia con ello, el Capítulo VI se centra en el análisis de la serie de ventajas e inconvenientes de la previsión de los criterios de oportunidad que, en siete fracciones, integró el Código nacional de procedimientos penales. Para ello se ofrece una explicación del proceso legislativo que llevó a conceder al Congreso general la facultad exclusiva de legislar en materia procedimental penal y otros tantosfactoresque,defondo,abonanestenuevoesquemaunificadory que, como es lógico, deben valorarse en el análisis de los criterios de oportunidad. Al respecto, basta invocar la seguridad jurídica y principios como el de igualdad jurídica, igualdad procesal, reserva de ley, proporcionalidad en materia procesal penal e intervención mínima.
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La reforma constitucional en materia de seguridad y justicia de 2008 cons-tituye un hito en la forma de ver y entender el sistema de enjuiciamiento penal mexicano. Los ajustes que dicha reforma produjo en el texto de la Constitución general de la República integran un nuevo esquema procesal penal que abre la puerta a la utilización racionada del monopolio estatal de la violencia. La incorporación de los criterios de oportunidad en nuestro marco constitucional debe concebirse como el comienzo de la depuración de los supuestos de injerencia penal para que se extienda, como una urgente necesidad, a la reestructuración de la legislación sustantiva; de modo que, a partir de ello, se hagan realidad las exigencias dimanantes del principio de mínima intervención.
Para contribuir a tan ambicioso objetivo nacional, en esta obra se desa-rrolla un análisis exhaustivo de los diferentes aspectos que dan sustento a la consideración de los criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal pública.
Fundamento y sentido de los criterios de oportunidad
Fundamento y sentido de los criterios de oportunidadJoaquín Merino HerreraRoberto A. Ochoa Romero
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JOAQUÍN MERINO HERRERA
Es doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid, grado que obtuvo con la calificación de So-bresaliente Cum Laude por unanimidad. Es licenciado en Derecho por el Centro Universitario México (cum) y en España. Es Investigador nacional nivel 1 del Sistema Nacional de Investigadores (sni) del Conacyt y colegia-do en el Ilustre Colegio de Abogados de Madrid.
Es investigador titular del Inacipe y se ha centrado en el análisis de muy variados aspectos de Política cri-minal, de Derecho penal, de Derecho procesal penal y de Derecho penal internacional. Ha sido autor y coor-dinador de trabajos de investigación vinculados a la reforma al sistema de justicia penal mexicano. Dentro de su actividad docente, ha impartido diversas asigna-turas relacionadas con el Derecho penal (Parte general y Parte especial), el Derecho procesal penal y con la persecución del delito. Ha pronunciado diferentes con-ferencias tanto en México como en el extranjero sobre la represión penal de sectores delictivos como la delin-cuencia organizada, el lavado de dinero y el terrorismo y su financiación.
Dentro de los libros y artículos científicos de su auto-ría se encuentran: La protección de testigos en el marco de la persecución penal de la delincuencia organizada; Marco estratégico de las Naciones Unidas contra el te-rrorismo. Medidas de tratamiento y persecución penal; Al-Qaeda: una compleja manifestación del terrorismo internacional; Delincuencia organizada; “Estrategias de persecución penal contra la financiación del terroris-mo”; “Tratamiento y persecución penal de la financia-ción del terrorismo”; “Terrorismo internacional: rasgos esenciales de su configuración”; “Una aproximación al concepto de terrorismo”, y “Carencias e inconvenientes de las represión penal antiterrorista”.
ROBERTO A. OCHOA ROMERO
Es licenciado en Derecho por la Universidad Iberoame-ricana. Obtuvo, con la máxima calificación, los grados de maestro y doctor en Derecho en la Universidad Com-plutense de Madrid, España, donde ha sido colaborador honorífico del Departamento de Derecho Penal, y desde 2012 es colaborador honorario del Departamento de Derecho Civil, Penal y Procesal de la Universidad de Córdoba, España. Ha impartido cursos en materia penal y procesal penal en universidades nacionales, extranje-ras y en instituciones públicas.
Es autor y coautor de diversos libros y artículos, en-tre los que destacan Justicia penal y colaboración con la autoridad, La justificación de la pena, Fundamentos de Derecho penal mexicano (dos tomos), La privación ilegal de la libertad. Especial referencia a los tipos penales contenidos en la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Delitos cometidos por servidores públicos contra la Adminis-tración de Justicia, Compendio de Derecho penal mexi-cano y Los delitos de narcomenudeo (en prensa).
Se ha desempeñado como asesor del Coordinador General de Investigación y del Subprocurador de proce-dimientos penales “C”, en la PGR (donde, asimismo, ha sido Subdelegado de procedimientos penales); Subpro-curador fiscal de asuntos penales del Distrito Federal; Jefe de la división normativa de investigaciones labo-rales del Instituto Mexicano del Seguro Social, fiscal especial de la Unidad especializada en investigación de secuestros y Coordinador general de la Unidad Es-pecializada en Investigación de Secuestros de la enton-ces Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada de la PGR. Fue becario del Consorcio de Universidades Mexicanas (CUMex) para la realización de estudios posdoctorales en el extranjero (2011).
Actualmente es investigador titular en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, profesor en el Instituto Nacional de Ciencias Penales y en la Escuela Libre de Derecho, así como Miembro del Sistema Na-cional de Investigadores del Conacyt, nivel I.
9 786078 447138
ISBN 978-607-8447-13-8
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