Informe de Gestión Archivo Digital 2019
San José, mayo 2020
INFORME DE GESTIÓN ARCHIVO DIGITAL - 2019
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TABLA DE CONTENIDO
INFORME EJECUTIVO ........................................................................ 3
1. INTRODUCCIÓN .............................................................................. 5
1.1 Origen ................................................................................................... 5 1.2 Objetivos ............................................................................................... 5 1.3 Alcance y limitaciones ........................................................................... 6 1.4 Metodología ........................................................................................... 7 1.5 Marco jurídico ....................................................................................... 8
1.5.1 Ley del Sistema Nacional de Archivo N°7202 y su Reglamento ........ 8 1.5.2 Ley General de Control Interno N°8292 ........................................... 8 1.5.3 Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos N°8454 ..................................................................................................... 9 1.5.4 Política de Formatos Oficiales de los Documentos Electrónicos Firmados Digitalmente ........................................................................... 10 1.5.5 Normas de control interno para el Sector Público .......................... 10 1.5.6 Normas Técnicas para la Gestión y el Control de las Tecnologías de información ............................................................................................ 11 1.5.7 Directriz Nº67-MICITT-H-MEIC, “Masificación de la Implementación y el uso de la Firma Digital en el Sector Público Costarricense” ................ 11 1.5.8 Estrategia de Transformación Digital hacia la Costa Rica del Bicentenario 4.0 ..................................................................................... 13 1.5.9 Directriz: Sobre el Desarrollo del Gobierno Digital del Bicentenario13 1.5.10 Otras directrices de Junta Administrativa del Archivo Nacional .. 14
2. RESULTADOS ............................................................................... 18
2.1 Gestión de documentos electrónicos en el Ministerio ........................... 18 2.2 Donación de Sistema Integrado de Documentos .................................. 19 2.3 Normativa interna ................................................................................ 21 2.4 Aspectos generales del archivo físico .................................................... 25
2.4.1 Estructura organizacional ............................................................. 25 2.4.2 Condiciones físicas para la preservación de los documentos ......... 28 2.4.3 Publicación de las actas de destrucción de documentos ................ 32 2.4.4 Sala de facilitación de documentos ................................................ 34 2.4.5 Tratamiento de archivos de misiones en casos especiales .............. 35
3. CONCLUSIONES ........................................................................... 40
4. RECOMENDACIONES .................................................................... 42
5 ANEXO ........................................................................................... 45
5.1 Anexo 1: Definiciones .......................................................................... 45 5.2 Anexo 2: Estado de infraestructura ..................................................... 47
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INFORME EJECUTIVO
El estudio corresponde a una de las actividades programadas del Plan
Anual de Trabajo de la Auditoría General 2019, el cual tiene como
objetivo “Evaluar la suficiencia del control interno y procedimientos de la
seguridad y custodia de la información en archivo digital”, comprende el
período del 1 de enero de 2017 al 30 de junio de 2019, ampliándose en
los casos en que se estimó conveniente.
El Ministerio no dispone de un sistema de gestión para tratar la
documentación en formato electrónico, por lo que no se logra una
adecuada gestión, conservación, publicación y seguridad sobre los
documentos electrónicos.
La Administración a realizado gestiones para obtener un gestor de
documentos electrónicos del año 2019, por medio de una donación, pero
a la fecha solo es una expectativa.
Tampoco ha logrado, salvaguardar la información que se está generado
en un repositorio de documentos electrónicos, porque no han realizado
acciones para su implementación desde que se publicó el Manual del
Archivo en marzo de 2018.
El personal de apoyo que ha tenido el Archivo Central no es técnico en
archivística, por lo que trabaja bajo supervisión, sin tomar decisiones y
en caso de vacaciones o incapacidades no hay quien sustituya al jefe del
Archivo Central, además fue trasladado a otra área porque no se le
pueden delegar funciones de Archivista por la emergencia del COVID-19.
Además, el Archivo Central se ubica en el sótano del Edificio
Administrativo, área que originalmente era destinada para parqueo, por
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lo que hay una serie de inconvenientes para la conservación de los
documentos, por las filtraciones de aguas, bajantes y tubería de agua
potable existentes, que ponen en peligro el acervo documental.
También, se determinó que las actas de eliminación de documentos no se
están publicando en la página Web del Ministerio.
Debido al poco espacio del área administrativa, no hay un área exclusiva
que permita la facilitación de documentos.
Finalmente, hay algunas situaciones en el manejo de los archivos que no
están reguladas, como la pérdida de información en caso de incendio,
inundaciones, robo entre otros.
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1. INTRODUCCIÓN
1.1 Origen
El estudio corresponde a una de las actividades programadas en el Plan
Anual de Trabajo de la Auditoría General 2019, con fundamento en lo
establecido en la Ley General de Control Interno, Artículo 22 inciso a)
“Realizar auditorías o estudios especiales semestralmente, en relación con
los fondos públicos sujetos a su competencia institucional” (…) y de
conformidad con las Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna en
el Sector Público.
La Auditoría General consideró conveniente efectuar un estudio en el
Archivo Central del Ministerio, para evaluar la gestión de conservación y
seguridad de los documentos producidos en formatos electrónicos.
1.2 Objetivos
Objetivo general
Determinar la suficiencia del control interno y procedimientos de la
seguridad y custodia de la información en archivo digital.
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Objetivos Específicos
Determinar las acciones que apoyen el uso de las tecnologías de
información para el desarrollo del archivo digital, tendiente a la
reducción de costos y simplificación de trámites.
Determinar si hay un gestor de documentos electrónicos.
Determinar si el Archivo Central cuenta con los recursos para el
cumplimiento de sus funciones.
Verificar si el procedimiento y las funciones establecidas cumplen
con la Ley del Sistema Nacional de Archivos.
1.3 Alcance y limitaciones
El estudio comprende el período del 1 de enero de 2016 al 30 de junio de
2019, ampliándose en los casos en que se estimó conveniente.
Una de las limitaciones del estudio es que el Ministerio, no ha
implementado un archivo digital, por lo que no se puede hacer un
análisis de los procedimientos. Así las cosas, el estudio se enfocó a la
normativa que se debe cumplir para llegar a implementar un archivo
digital y en algunos aspectos generales del archivo físico para mejorar su
control interno, ya que la inspección física del Archivo Central se observó
que existen limitaciones físicas y ambientales en las instalaciones,
relacionados con la humedad, ventilación, filtraciones de agua,
deficiencias que es necesario atenderlas adecuadamente.
También, cabe señalar que el estudio no contempla, la gestión
documental correspondiente al trasladado de información de las
diferentes dependencias del Ministerio al Archivo Central. Así como la
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información que se publica en la página oficial del Ministerio, como por
ejemplo la Gaceta Ministerial o Red de Transparencia, dado que solo se
debe archivar la documentación establecida en las tablas de plazos de
conservación de documentos de cada dependencia.
1.4 Metodología
Ordenamiento aplicable. Las actividades consideradas en este estudio
se evaluaron con la ayuda de las siguientes normativas: la Ley General
de Control Interno No. 8292, Normas de Control Interno para el Sector
Público, las Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, así
como la legislación vigente que regula lo concerniente al Sistema
Nacional de Archivos; con el propósito de fiscalizar la gestión realizada de
los documentos electrónicos.
Para el cumplimiento de los objetivos del estudio se efectuaron los
siguientes procedimientos:
Evaluar la normativa aplicable.
Entrevistas al personal asignado en el Archivo Central.
Inspección ocular de la infraestructura.
Evaluación de la seguridad y el entorno.
Evaluación de la suficiencia de los recursos informáticos.
Evaluación de gestión de documentos electrónicos.
Además, se recopiló información de otras dependencias del Ministerio.
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1.5 Marco jurídico
El marco jurídico que regula la actividad del Archivo Nacional en Costa
Rica está constituido principalmente por la Ley del Sistema Nacional de
Archivo Nº7202 y su Reglamento, así también un cúmulo de normas,
directrices y normativa emitida por la Dirección de Archivo Nacional tal
como se detalla a continuación.
1.5.1 Ley del Sistema Nacional de Archivo N°7202 y su
Reglamento
En el caso de la Ley del Sistema Nacional de Archivo N°7202, publicada
en el Diario Oficial La Gaceta el 24 de octubre de 1990 y su Reglamento,
según Decreto Ejecutivo Nº40554 del 29 de junio de 2017, que, a pesar
de no hacer referencia al tratamiento de los archivos electrónicos, otras
regulaciones la citan para que estos documentos reciban el mismo
tratamiento que los generados en papel. El reglamento a dicha ley
establece que por parte del jerarca debe haber un respaldo institucional:
Artículo 40. Respaldo Institucional. Los Jerarcas de las Instituciones que forman
parte del Sistema, deberán vigilar porque el sistema institucional de archivos y su
recurso humano, cuenten con las condiciones óptimas para ejercer la función
archivística con excelencia y cumplir con la legislación vigente.
1.5.2 Ley General de Control Interno N°8292
Por su parte la Ley General de Control Interno N°8292, en el Artículo 16
establece la obligación de los jerarcas y titulares subordinados de
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contar con sistemas de información que permitan a la Administración
activa tener una gestión documental institucional.
Artículo 16.-Sistemas de información. Deberá contarse con sistemas de información
que permitan a la administración activa tener una gestión documental institucional,
entendiendo esta como el conjunto de actividades realizadas con el fin de controlar,
almacenar y, posteriormente, recuperar de modo adecuado la información producida
o recibida en la organización, en el desarrollo de sus actividades, con el fin de
prevenir cualquier desvío en los objetivos trazados. Dicha gestión documental deberá
estar estrechamente relacionada con la gestión de la información, en la que deberán
contemplarse las bases de datos corporativas y las demás aplicaciones informáticas,
las cuales se constituyen en importantes fuentes de la información registrada.
(…)
1.5.3 Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos
Electrónicos N°8454
Del mismo modo, la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos
Electrónicos N°8454, en el Artículo 6 hace referencia a la gestión y
conservación de documentos electrónicos, tal como se detalla:
“Artículo 6º-Gestión y conservación de documentos electrónicos. Cuando legalmente
se requiera que un documento sea conservado para futura referencia, se podrá optar
por hacerlo en soporte electrónico, siempre que se apliquen las medidas de seguridad
necesarias para garantizar su inalterabilidad, se posibilite su acceso o consulta
posterior y se preserve, además, la información relativa a su origen y otras
características básicas.
(…)
También es importante señalar, que a partir del 2005 mediante dicha
Ley, los documentos electrónicos tienen validez mediante dicha ley, a
excepción de algunos actos establecidos en el Artículo 5 de la citada Ley.
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1.5.4 Política de Formatos Oficiales de los Documentos
Electrónicos Firmados Digitalmente
Por su parte, la Dirección de Certificadores de Firma Digital y el
Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones emitió la
“Política de Formatos Oficiales de los Documentos Electrónicos Firmados
Digitalmente” (Gaceta del N°95 del 20 de mayo de 2013), al amparo de la
Ley N°8454 para regular los formatos oficiales que deben ser acogidos
por toda entidad pública.
1.5.5 Normas de control interno para el Sector Público
Por su parte las “Normas de control interno para el Sector Público” (N-2-
2009-CO-DFOE) y reforma Resoluciones N° R-CO-64-2005, N° R-CO-26-
2007, N° R-CO-10-2007 emitidas por la Contraloría General de la
República, en su Capítulo V, Normas sobre Sistemas de Información,
entre otros indican:
5.1 Sistemas de información El jerarca y los titulares subordinados, según sus
competencias, deben disponer los elementos y condiciones necesarias para que de
manera organizada, uniforme, consistente y oportuna se ejecuten las actividades de
obtener, procesar, generar y comunicar, en forma eficaz, eficiente y económica, y con
apego al bloque de legalidad, la información de la gestión institucional y otra de
interés para la consecución de los objetivos institucionales. El conjunto de esos
elementos y condiciones con las características y fines indicados, se denomina
sistema de información, los cuales pueden instaurarse en forma manual,
automatizada, o ambas.
(…)
5.4 Gestión documental
El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben asegurar
razonablemente que los sistemas de información propicien una debida gestión
documental institucional, mediante la que se ejerza control, se almacene y se
recupere la información en la organización, de manera oportuna y eficiente, y de
conformidad con las necesidades institucionales.
5.5 Archivo institucional
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El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben implantar,
comunicar, vigilar la aplicación y perfeccionar políticas y procedimientos de archivo
apropiados para la preservación de los documentos e información que la institución
deba conservar en virtud de su utilidad o por requerimiento técnico o jurídico. En
todo caso, deben aplicarse las regulaciones de acatamiento obligatorio atinentes al
Sistema Nacional de Archivos.
Lo anterior incluye lo relativo a las políticas y procedimientos para la creación,
organización, utilización, disponibilidad, acceso, confidencialidad, autenticidad,
migración, respaldo periódico y conservación de los documentos en soporte
electrónico, así como otras condiciones pertinentes.
1.5.6 Normas Técnicas para la Gestión y el Control de las
Tecnologías de información
En el caso de las Normas Técnicas para la Gestión y el Control de las
Tecnologías de información (N-2-2007-CO-DFOE), Capitulo IV
Prestación de servicios y mantenimiento establece:
4.3 Administración de los datos. La organización debe asegurarse de que los datos
que son procesados mediante TI corresponden a transacciones válidas y debidamente
autorizadas, que son procesados en forma completa, exacta y oportuna, y
transmitidos, almacenados y desechados en forma íntegra y segura.
1.5.7 Directriz Nº67-MICITT-H-MEIC, “Masificación de la
Implementación y el uso de la Firma Digital en el Sector
Público Costarricense”
En el caso de la Directriz Nº67-MICITT-H-MEIC, lo que promulga es la
masificación del uso de la firma digital, dado el valor y eficacia probatoria
de los documentos electrónicos firmados digitalmente con respecto a los
documentos físicos firmados de manera manuscrita, desde su
publicación en la Gaceta Nº79 del 25 abril de 2014. Que, entre los
considerandos de dicha Directriz, resaltan:
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XIII.—Que la implementación de servicios o sistemas informáticos que utilicen la
firma digital, implica un ahorro importante de tiempo y recursos
que redundan en beneficios para la Administración
Pública y el administrado, garantizando además una mayor transparencia en la
ejecución de los trámites. De igual manera permite a las instituciones posicionarse
como organizaciones tecnológicas, que invierten y mantienen infraestructura
tecnológica altamente modernizada y eficiente, garantizando un adecuado servicio y
potenciando la interconexión e interoperabilidad con otras instituciones del Estado,
colaborando activamente en el desarrollo del gobierno electrónico, de la
simplificación de trámites, y brindando mayor agilidad y seguridad tecnológica y
jurídica en los servicios que se ofrecen al ciudadano. Lo respaldado no es del original.
En lo que en lo nos interesa, dicha directriz establece:
Artículo 1°—A partir de la publicación de esta directriz, todas las instituciones del
sector público costarricense deberán tomar las medidas técnicas y financieras
necesarias que le permitan disponer de los medios electrónicos para que los
ciudadanos puedan obtener información, realizar consultas, formular solicitudes,
manifestar consentimiento y compromiso, efectuar pagos, realizar transacciones y
oponerse a las resoluciones y actos administrativos. Se busca con esta directriz hacer
efectivo el derecho a exigir igualdad en el acceso por medios electrónicos a todos los
servicios que se ofrecen por medios físicos, pudiendo las personas físicas utilizar en
cualquier escenario la capacidad de firma digital certificada, ya sea para autenticarse
o para firmar todos los trámites con la institución por vía electrónica.
Artículo 2°—Las instituciones del sector público costarricense deberán incluir dentro
de sus procesos de compra, y en la medida de sus posibilidades presupuestarias, la
adquisición de los mecanismos de firma digital certificada para sus funcionarios.
Además, deberán implementar procesos internos soportados en plataformas digitales
que utilicen la capacidad de autenticación y de firma digital certificada de sus
funcionarios, y que potencien la reducción en el uso de papel y la mejora
de su eficiencia y eficacia operativa. Lo respaldado no es del original.
(…)
Artículo 8°—Las instituciones del sector público costarricense deberán realizar
campañas y actividades de educación para sus funcionarios, que les permita aprender
a utilizar los mecanismos de firma digital, así como reconocer la equivalencia
jurídica y la eficacia probatoria de los documentos electrónicos firmados digitalmente
con respecto a los documentos en papel con firmas autógrafas, tal como la Ley N°
8454 lo establece. Para el caso de aquellos funcionarios responsables de la recepción
y/o trámite de los documentos electrónicos, deberán también capacitarlos
técnicamente para poder reconocer, interpretar y validar las firmas digitales
asociadas a éstos documentos electrónicos.
De acuerdo con lo anterior, la administración debe tomar las acciones
necesarias ya sea por medio de políticas, reglamentos o directrices,
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tendientes a regular las implicaciones del ámbito de acción de la firma
digital, que conlleven a la reducción de uso del papel y otros recursos.
1.5.8 Estrategia de Transformación Digital hacia la Costa Rica
del Bicentenario 4.0
Finalmente, debido al bicentenario de la independencia de Costa Rica, el
Gobierno ha lanzado una Estrategia de Transformación Digital hacia la
Costa Rica del Bicentenario 4.0. que, entre las líneas de acción, busca
“Despapelización Institucional” y “Disminuir el uso, trasiego y conservación
del papel”.
1.5.9 Directriz: Sobre el Desarrollo del Gobierno Digital del
Bicentenario
La Estrategia de Transformación Digital hacia la Costa Rica del
Bicentenario 4.0. está acompañada de varias directrices, de las cuales
destaca la Directriz "Sobre El Desarrollo del Gobierno Digital del
Bicentenario" que en el Artículo 3, se ordena:
c) Desplazar gradualmente el uso institucional y la conservación de los documentos
con firma autógrafa en soporte papel, en favor del uso y la conservación de
documentos electrónicos firmados digitalmente. Se deberán modificar
adecuadamente los formularios o plantillas que se utilizan en la actualidad para que
soporten los mecanismos y normativa vigente en materia de firma digital certificada.
La transición deberá llegar a que al menos un 75% de todos los documentos que se
gestionan y conservan en la institución sean documentos electrónicos firmados
digitalmente, antes del 1ero de diciembre del 2020
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1.5.10 Otras directrices de Junta Administrativa del Archivo
Nacional
Ahora bien, la Junta Administrativa del Archivo Nacional, es el órgano
rector del Sistema Nacional de Archivos y de acuerdo con sus
atribuciones, es la que regula lo relativo al documento electrónico, su
gestión, y conservación a largo plazo, dirigida a todas las instituciones
que conforman el referido Sistema.
Entonces, dicha Junta ha tratado de regular la gestión de los
documentos electrónicos, en primera instancia en el 2007, emitió las:
“Regulaciones técnicas generales y de acatamiento obligatorio en el Sistema
Nacional de Archivos para la gestión de documentos producidos por medios
automáticos”
Normativa que estuvo vigente, poco más de 10 años, aprobado según
acuerdo Nº4.1, en la sesión N° 29-2007, celebrada el 14 de noviembre del
2007. Posteriormente, en el 2018, dicha regulación es derogada, según
acuerdo Nº 7, de la sesión 15-2018, del 25 de abril del 2018 y se emite la
nueva normativa, que regula lo relativo al documento electrónico, su
gestión y conservación a largo plazo, publicada en la Gaceta Nº88 del 21
de mayo de 2018):
Norma técnica para la gestión de documentos electrónicos en el Sistema Nacional de
Archivos
La cual viene a regular una serie de situaciones que no estaban
contempladas por su antecesora, para una adecuada gestión de los
documentos electrónicos que se producen, ya que no todos tienen la
misma validez y deben ser archivados, además deben cumplir una serie
de requisitos.
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Así las cosas, es necesario tener claro algunos conceptos, definidos en el
apartado II Definiciones de la citada norma, que son primordiales para
llegar a entender la gestión de los documentos electrónicos, por ejemplo:
Sistemas de gestión de documentos electrónicos: Un sistema informático cuya principal función es la de gestionar la creación, uso,
mantenimiento y disposición de los documentos creados electrónicamente a efectos de
proporcionar evidencia de las actividades de la institución.
(Ver Anexo 1, para más detalle).
Luego en el apartado III, Gestión de documentos electrónicos, de la
misma norma, es importante señalar la serie de instrumentos mínimos,
que deben cumplir las instituciones que quieren implementar dicha
gestión:
a. un cuadro de clasificación basado en las actividades de la organización;
b. tablas de plazos de conservación de documentos; y
c. una tabla de acceso y seguridad.
Además, existen otras herramientas no específicas de la gestión de documentos, que
es prudente aplicar a la hora de gestionar documentos:
a. un análisis del marco normativo;
b. un análisis de riesgos;
c. una relación de asignación de responsabilidades en la organización; y
d. un registro de los empleados y de los permisos de usuario del sistema
Además, en la producción de estos documentos electrónicos, es de suma
importancia, el requisito de identificación, que en lo que nos interesa la
norma en mención señala, la existencia de un documento electrónico
debe ser mediante un sistema de información que lo permita verificar, en
el cual cada documento tenga un identificador vinculado de manera
permanente, con el fin de localizar los documentos electrónicos y ayudar
a distinguir entre versiones.
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Tipo de documentos
Por su parte la norma citada anteriormente, solo establece dos tipos de
documentos, los documentos electrónicos firmados digitalmente y los
documentos electrónicos sin firma digital, “que por su clase
(características externas) pueden no ser firmados digitalmente, por
ejemplo, las fotografías, las grabaciones, los planos, entre otros
documentos audiovisuales y gráficos”, además, establece los formatos de
los documentos electrónicos y los metadatos para los procesos de gestión
de documentos.
En contraste, según las Tablas de Plazos de Conservación de
Documentos establecidas por el Ministerio, los documentos físicos se
clarifican por su serie o tipo documental, cabe destacar que hay
documentos que deben ser archivados, pero no se firman digitalmente
como por ejemplo en el Despacho del Ministro, los inventarios de bienes,
control de consecutivo de correspondencia entregadas, entre otros, los
cuales se crean en papel.
De la misma, manera en otras dependencias hay documentos que no se
crean en formato digital, como en el caso de la Dirección Financiera, que
archiva los expedientes de cancelación de viáticos, expedientes de
liquidación menajes los cuales son documentos que se generan en papel.
Para citar otras dependencias, en el Instituto Diplomático, se archivan
expedientes de capacitaciones, en el caso de la Asesoría Jurídica,
expedientes de asilo político, expedientes de procesos administrativos y
extradiciones; en el caso del Departamento de Pasaportes, se archivan
expedientes de pasaportes, en la Dirección de Política Exterior,
expedientes de visitas oficiales. En fin, existen documentos que no son
firmados digitalmente, pero deben ser archivados, según lo establecido
en las tablas de plazos.
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En este punto es importante aclarar que los documentos electrónicos que
se producen como parte de los diferentes flujos de trabajo de una
organización (borradores o versiones) no se consideran documentos de
archivo, por lo que este tipo de documentos no están regulados por esta
norma técnica y no deben archivarse. También es importante señalar que
la información que se publica en la página web del Ministerio tampoco
debe ser archivada, hay que recordar que solo se archiva lo que está
aprobado en la tabla de plazos.
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2. RESULTADOS
2.1 Gestión de documentos electrónicos en el Ministerio
El Ministerio desde hace algunos años viene promoviendo la gestión
automatizada de documentos, bajo la política de eliminación del uso de
papel, actualmente la gran mayoría de dependencias e incluso los
Despachos de la Administración Superior aplican esta modalidad y la
documentación o correspondencia con el uso de la firma digital.
Así las cosas, el Ministerio no tiene un sistema de gestión para tratar la
documentación en formato electrónico, por lo que no hay una adecuada
conservación, publicación y trabajo sobre los documentos que se generan
de forma electrónica, tampoco se tiene las condiciones aptas, para un
repositorio de documentos electrónicos.
Lo anterior en cumplimiento de la amplia normativa indicada en el punto
1.5 Marco Jurídico de este informe, respecto a la gestión de documentos
electrónicos, que permita el cumplimiento de todos los requisitos para
una adecuada gestión y validez.
La falta de un gestor de documentos electrónicos es producto de una
planificación insuficiente por parte de la Administración Activa, de
implementar oportunamente las herramientas tecnológicas y normativas
necesarias para el cumplimiento de la gestión archivística de la
documentación en soporte electrónico, que deben manejar los archivos
centrales. Aunado también a la falta de recurso humano idóneo que
garantice el cumplimento de las funciones y actividades del Archivo
Central y el volumen documental manejado a diario, ya que se producen
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grandes cantidades de documentos resguardados en los archivos de
gestión que luego son trasladados al Archivo Central, todo esto sin tomar
en cuenta la falta de coordinación por parte de la Administración Activa
para la realización de una correcta gestión electrónica de documentos.
Según entrevista con el señor Monge Trejos, en el pasado se han
realizado esfuerzo por tener un gestor de documentos, sin embargo, no
se ha materializado.
En consecuencia, la falta de un gestor de documentos electrónicos
incrementa el riesgo de que los documentos electrónicos firmados con
firma digital o no, sean accesados por terceros no autorizados, ser
modificados sin autorización, hasta algún impedimento en el acceso a la
información, entre otros. Así las cosas, no es posible garantizar la
confidencialidad, integridad y disponibilidad de la información
Todo lo anterior, compromete la transparencia y una apropiada rendición
de cuentas, ya que los funcionarios se exponen a posibles sanciones
establecidas, así como al régimen disciplinario por no acatar las
disposiciones normativas para una adecuada gestión del Archivo Central.
2.2 Donación de Sistema Integrado de Documentos
Desde principios del año 2019, la Administración valoró la posibilidad de
dotar al Ministerio de un gestor electrónico de documentos mediante un
convenio de donación, con el Instituto Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (AYA). Lo anterior por cuanto, se tiene como antecedente
que dicha institución desarrolló un “Sistema Documental Integrado” para
el manejo de los documentos electrónicos, el cual fue donado al
Ministerio de la Presidencia.
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Entonces, luego de varias valoraciones sobre la funcionalidad de dicho
sistema, en junio de 2019, mediante oficio DVMA-0326-19 del 19 de
junio de 2019, la Viceministra Administrativa en su momento, señora
Yorleny Jiménez Chacón, le solicita formalmente a la señora Yamilette
Astorga Espeleta, Presidenta Ejecutiva del Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados, “(…) estudiar la posibilidad de que dicho
Programa sea donado a este Ministerio, para su implementación en
nuestras oficina.”
Solicitud, que fue aprobada mediante Oficio PRE-2019-01098, del 3 de
septiembre de 2019, suscrito por la señora Astorga, así como la
autorización para que la Asesoría Legal confeccionara el convenio de
donación. No obstante, en dicha nota hace la salvedad, que están
desarrollando una nueva versión y hasta cuando se estabilice se
procederá a realizar la entrega, tal como se transcribe:
Sin embargo, hacemos la salvedad de que próximamente se estará liberando la nueva
versión del sistema, que, por conveniencia técnica y funcional, será la versión que se
les facilitará, por tanto, luego de que se instale en el AyA y se estabilice, se procederá
a realizar la entrega formal.
Lo anterior en procura de dar cumplimiento a la normativa indicada en el
punto 1.5 Marco Jurídico, para la gestión de los archivos generados
electrónicamente.
En vista de lo anterior, en conversación telefónica del 24 de abril de
2020, el señor Esteban Rojas Nuñez, Jefe a.i. del Centro de Tecnologías
de Información y Comunicación, indicó que dicha donación no se
concretó porque estaban en proceso de desarrollo de una nueva versión y
entonces hasta que ese proceso termine, se retomaran las
conversaciones para finiquitar la donación, que a la fecha no han tenido
respuesta y no se tiene claro cuánto tiempo más hay que esperar. De
igual menara el señor Monje Trejos, indicó en consulta telefónica del 4 de
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mayo de 2020, que a la fecha no se sabe qué pasó con la donación del
sistema del AYA y que no ha recibido ningún comunicado.
En consecuencia, el Ministerio sigue sin tener un gestor de documentos
electrónicos, se tiene una gestión para la donación de sistema
desarrollado por el AYA, pero no ha tenido resultados positivos y a la
fecha es una posibilidad incierta, que no resuelve la falta de dicho gestor,
para un adecuado tratamiento de los documentos electrónicos que está
generando el Ministerio, incumpliendo la normativa citada.
2.3 Normativa interna
Respecto a la normativa interna, se tiene que el Manual de Archivo se
emitió en marzo de 2018, no contempla la gestión de documentos
electrónico mediante un programa o un gestor, aunque contiene algunas
políticas e indicaciones para un repositorio de documentos electrónicos.
No obstante, los documentos electrónicos firmados digitalmente y los
documentos electrónicos sin firma digital no están recibiendo un
tratamiento adecuado, actualmente no se cuenta con un registro de
traslado de este tipo de documentos, ni se tienen las condiciones idóneas
de un repositorio para su salvaguardia por parte del Archivo Central. En
fin, las series o tipos documentales se archivan solo en soporte papel,
según lo establecido en las tablas de Plazos de Conservación de
Documentos y no regulan los documentos electrónicos firmados con
firma o sin firma digital, a pesar de que tienen la misma validez que un
documento firmado en manuscrito.
Cabe iniciar que el Ministerio ha tomado algunas acciones, pero estas
prácticas se enfocan en la conservación del medio ambiente, hacen falta
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más acciones para que se materialice la reducción en el uso de papel y
los beneficios de ahorro en tiempo y recursos para la Administración.
Tal como se indicó en el apartado 1.5 Marco Jurídico, es muy amplia las
normas que regulan el archivo, dado el caso de que no se tiene un gestor
electrónico de documentos, el Manual del Archivo del Ministerio, respecto
a los archivos electrónicos dispone lo siguiente:
8.1.5 Políticas de la Administración de documentos,
(...)
Todos los documentos producidos o recibidos por medios electrónicos se
conservan en ese formato y reciben el mismo tratamiento que los documentos en
soporte papel.
(...)
8.1.6. Políticas de Conformación de las Carpetas
(…)
Los documentos electrónicos se deben de conservar siguiendo los mismos
procedimientos que un documento en papel, pero en carpetas electrónicas bien
identificadas.
(…)
9.10.4. Políticas
(…)
Para los documentos que se generen y conserven en formato digital, se debe
realizar el mismo procedimiento que se cumple con los documentos que se
conservan en papel.
(…)
9.14.4 Políticas
• Únicamente los documentos firmados electrónicamente tienen el valor probatorio
y legal tal como lo establece la Ley de Firmas y Certificados Digitales No. 8454,
aquellos documentos que son escaneados de un original en papel, tienen como
resultado una copia digitalizada.
• De contar con un sistema institucional de gestión electrónica de documentos,
para garantizar el adecuado respaldo y resguardo de los documentos enviados y
recibidos en formato electrónico y que satisfaga todas las necesidades de los
usuarios que intervienen en el proceso, se tiene que tomar en cuenta la: Directriz
con regulaciones técnicas sobre administración de documentos producidos por
medios automáticos de la Junta Administrativa del Archivo Nacional (anexo 19) y
las Normas Técnicas para la Gestión y Control de Tecnologías de la Información
de la Contraloría General de la República.
• Hasta no contar con un sistema de gestión de documentos
electrónicos, se debe utilizar el Sistema de Gestión Documental,
que es un programa repositorio de documentos electrónicos.
• Los documentos firmados electrónicos ÚNICAMENTE tienen
valor en el soporte que fueron creados, por lo tanto, al ser
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impresos pierden totalmente su valor legal y probatorio, por
consiguiente, siempre deben ser conservados electrónicamente. • El uso del correo es un medio oficial de comunicación, por lo tanto, se debe ser
muy cuidadoso con el uso que todos (as) los (as) funcionarios (as) le dan, ya que
pueden ser usados como prueba en un proceso administrativo o judicial. La
validez recae mientras se mantenga en el formato electrónico, la impresión de un
correo electrónico no garantiza autenticidad, integridad ni confiabilidad de la
información que contiene.
• Los repositorios de los documentos electrónicos, deben contar con políticas de
respaldo dadas por la Dirección de Tecnologías de la Información, ya sea en un
servidor o en algún medio que dicha Dirección recomiende y garantice a todos los
usuarios que la información conservada puede ser consultada en cualquier
momento.
• Lo ideal es que todos los documentos producidos en medios de almacenaje
magnético, óptico o electrónico sean "subidos" a un servidor con capacidades
superiores y con políticas de respaldos establecidas.
(…)
Lo resaltado no es del original.
En la entrevista realizada al funcionario Monge Trejos, indicó que el
Manual fue publicado en la página del Ministerio en marzo del 2019 y
posteriormente el 07 de octubre del mismo año lo envió a los jefes y
directores vía correo electrónico mediante oficio AC-018-19, indicándoles
las implicaciones sobre la pérdida de documentos.
También se le consultó al señor Monge Trejos, sobre las condiciones de
los repositorios de documentos electrónicos y las políticas de respaldo, de
acuerdo con el punto 9.14.4 Política, de Conservación de Documentos en
medios electrónicos del Manual de Archivo, a lo cual indicó que:
2- Como le indiqué en su visita, no se ha emitido ninguna disposición adicional a lo
expuesto en el Manual, ya que éste es la guía básica para el quehacer en los archivos
de gestión. Por otra parte, no se han recibido transferencias de documentos
electrónicos. 3- A nosotros, el CTIC no nos ha emitido directamente ninguna política, habría que
realizar la consulta a esa dependencia.
También es importante señalar algunas acciones de la Administración,
como la creación de la Comisión de Ambiental Institucional, en atención
a la “Política Ambiental Institucional del Ministerio Relaciones Exteriores
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y Culto”, comunicada al personal mediante correo electrónico del 19
septiembre de 2018, suscrita por la señora Canciller en ese momento,
Epsy Campbell Barr, en complimiento con los enunciados en el Decreto
Ejecutivo N°36499-S-Minaet “Reglamento para la Elaboración de
Programas de Gestión Ambiental Institucional en el Sector Público de Costa
Rica”.
Por otro, lado el señor Daniel Barquero Rivera, miembro de la Comisión
de Ambiental Institucional, indicó que la Administración está
desarrollando un reglamento para regular todo lo concerniente a las
comunicaciones en el Ministerio, según correo electrónico del 8 de mayo
de 2020 señalo:
El nombre completo del proyecto de reglamento consultado es "Reglamento de
Notificaciones y Comunicaciones Administrativas en el Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto Mediante Correo Electrónico".
En relación con su consulta relacionada con el estado actual de dicho proyecto de
reglamento, el borrador del mismo encuentra en fase de análisis y observaciones
correspondientes por parte del Despacho del señor Ministro.
Sin embargo, en consulta telefónica al señor Monge Trejos el día 11 de
mayo de 2020, manifestó que no tiene conocimiento de dicho
reglamento ni sus alcances.
Cabe indicar que en la presentación del informe al señor Monge Trejos
el 5 de mayo de 2020, mencionó que está trabajando en la actualización
del Manual del Archivo.
Además, hay que indicar que el Ministerio carece de una política formal
de cero papeles, como lo han emitido algunas otras instituciones, en
atención al cúmulo de normativas y directrices tendientes al uso de la
firma digital.
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En fin, se están haciendo acciones por mejorar la gestión de los archivos
electrónicos y la comunicación interna en el Ministerio, por lo que las
diferentes dependencias deben considerar toda la normativa que regula
la actividad del Archivo Central, sin olvidar la actualización de las
normas internas, con fin establecer los procedimientos de control interno
pertinentes.
En consecuencia, el Ministerio tampoco logra implementar un
repositorio de documentos electrónicos, de manera supletoria por la
falta de un gestor de documentos electrónicos y las acciones que
realiza, no contribuyen a garantizar la confidencialidad, integridad y
disponibilidad de dicha información, dado que ni se está recolectando la
información.
2.4 Aspectos generales del archivo físico
Es importante mencionar que para el periodo 2016 al 2018, el jefe del
Archivo Central ha cumplido con la presentación de los informes anuales
del desarrollo archivísticos al Archivo Nacional.
2.4.1 Estructura organizacional
El Archivo Central del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto está a
cargo del señor, Carlos Eduardo Monge Trejos, el cual tiene una plaza de
Profesional de Servicio Civil 2, con Especialidad Archivística. No
obstante, el personal de apoyo nunca ha tenido nivel técnico o
profesional en archivística.
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En cuanto al personal que debe tener el Archivo Central, el Artículo 43,
de la Ley del Sistema Nacional de Archivos #7202, en lo que nos interesa
señala que:
Cada archivo central tendrá dentro de su personal, cuando menos, a un técnico
profesional en archivística y a los técnicos necesarios de la misma especialidad.
Por su parte, el Artículo 39 del Reglamento a la Ley del Sistema Nacional
de Archivos, en cuanto al personal se refiere de la siguiente manera:
El Jefe o Encargado de cada Archivo Central será preferiblemente un profesional
con especialidad en Archivística, a quien le corresponderá planificar, dirigir,
coordinar, controlar, supervisar y evaluar las funciones archivísticas del sistema
institucional de archivos. Contará con profesionales y técnicos con especialidad en
archivística y el personal que requiera para cumplir sus competencias.
Así las cosas, el jefe del Archivo Central, el señor Monge Trejos, en
entrevista realizada el día 29 de agosto de 2019, indicó nunca ha tenido
personal técnico en archivística. Situación que fue corroborada con el
Jefe de Recursos Humanos a.i., el señor Alexander Hidalgo Mesén, quien
indicó que, de febrero 2014 a mayo 2017, se tenía asignado en el Archivo
Central a un Técnico de Servicio Civil 1, que se acogió a su derecho de
pensión y posteriormente se asignó a un Oficinista de Servicio Civil 1,
desde mayo 2017 al presente, no obstante, también está próximo a
pensionarse.
Cabe indicar que, el jefe del Archivo Central, en correo electrónico del 18
octubre de 2019, indicó que ha realizado varias gestiones, pero no ha
obtenido una respuesta que le resuelva la falta de personal especializado,
tal como se detalla a continuación.
El Archivo Central ha solicitado en varias reuniones con la Dirección General
Administrativa Financiera y posteriormente con el Despacho del Viceministro
Administrativo (todo de manera verbal) que se analice la posibilidad de dotar a esta
oficina con personal capacitado en materia archivística y la respuesta siempre ha sido
que no se pueden crear nuevas plazas o que hay escasez de recurso humano en todo
el Ministerio. Entre el 2006 y el 2007 se planteó la posibilidad de recalificar una
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plaza de un funcionario que estaba en el Archivo y que iba a quedar libre, pero la
respuesta recibida fue la misma, se adjuntan los oficios AC-027-2006, AC-011-2007 y
AC-012-2007, así como unos correos electrónicos, mismos que fueron la única
respuesta recibida.
Adicionalmente, en conversación telefónica por la plataforma Teams, 4 de
mayo del 2020, el señor Monge, mencionó que dada la emergencia del
COVID 19, se quedó sin personal de apoyo, ya que, por no tener un perfil
de archivística, no podía delegar funciones y se debió reubicar al
funcionario en otra dependencia, para que pudiera hacer teletrabajo por
ser un adulto mayor de alto riesgo.
En consecuencia, el personal de apoyo no cumple el perfil en archivística
requerido, situación que afecta la adecuada gestión, ya que se trabaja
bajo supervisión, sin tomar decisiones; en el caso del jefe del Archivo
Central, en caso de vacaciones o incapacidades no hay quien lo
sustituya, situación que podría provocar posibles afectaciones en los
servicios que se brindan, ya que no se puede garantizar el cumplimiento
de las funciones del Archivo Central.
Además, hay una pérdida de conocimiento, al nombrar funcionarios que
están próximos a pensionarse, por lo que es necesario nombrar personal
atinente para mantener el conocimiento, máxime que en el mediano
plazo (11 años), el jefe del Archivo Central también se pensiona, por lo
que es necesario tomar las acciones pertinentes para velar por la
continuidad del servicio.
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2.4.2 Condiciones físicas para la preservación de los
documentos
En la inspección ocular a los depósitos de documentos, se determinó que
han surgido varios inconvenientes que inciden en la adecuada
conservación de los documentos. Ver Anexo1 para mayor detalle.
Ubicación y filtraciones de agua: El Archivo Central tiene un área de
172,3 m2, de los cuales 24 m2 son oficinas y los restantes 148.3 m2 son
para el depósito de documentos, ubicado en el sótano del Edificio
Administrativo. Área que originalmente estaba destinada para parqueo y
al estar por debajo del nivel de los jardines, tiene mucha humedad en
algunas paredes y las filtraciones de agua han sido una constante en
cada invierno.
En el pasado, se tienen registros de inundaciones que han afectado el
piso de los archivadores, ubicados por la puerta de salida de
emergencias, los cuales tienen un piso de aserrín prensado con una
alfombra, que se ha ido deteriorando, acumulado humedad y malos
olores.
También se observó (29 agosto de 2019) que hay dos filtraciones, una por
la puerta de emergencias, allí se filtra el agua que baja por las escaleras
que sirven para salir al jardín del lado este del edificio y a pesar de que la
Administración hasta instalo un techo en la puerta, cuando llueve con
viento siempre se escurre el agua por debajo de la puerta. Luego a un
lado de la puerta de emergencias, pasa un bajante de las aguas pluviales
del techo del edificio, por donde hay una filtración de agua, que tiene
como dos años de estar dando problemas y a pesar de que se han
realizado algunos trabajos, no se ha determinado el origen de la
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filtración, por lo que tienen dos baldes para recolectar el agua, situación
que conlleva al riesgo de que en lluvias fuerte se rebasen los baldes y se
inunde el archivo.
Además, hay que indicar, que, sobre gran parte de los archivadores, pasa
una canoa de cemento que recoge aguas pluviales de la pared del lado
norte del edificio, la cual desagua con 2 tubos de 2 pulgadas, por lo que,
para evitar posibles daños, lo que hizo la Administración en su momento
fue techarla con láminas de plástico para que recoja menos agua y no se
rebalse. De igual manera, sobre los archivos, pasan 4 bajantes de 4
pulgadas, de las aguas pluviales que se recogen del techo de lado norte
del edificio, los cuales no hay posibilidad de reubicarlos. Además, junto a
todas las tuberías antes indicadas, también pasan las tuberías de
electricidad, agua potable, por lo que el riesgo es inminente y podría
provocar daños muy graves.
Antigüedad de los aires acondicionados: En el SIBINET hay registrados
4 aires acondicionados, que tienen una antigüedad de alrededor de 15
años. Sin embargo, la Dirección de Fiscalización de Adquisiciones y
Registros de Bienes, del Ministerio de Hacienda solicitó una investigación
sobre los valores registrados de varios activos, entre ellos los aires
condicionados ya que dos de ellos presentaba valores superiores a lo
normal. Por lo que, en oficio PI-264-18 del 31 de octubre de 2018, lo que
logró recabar, la Unidad de Administración de Bienes del Ministerio de
Relaciones Exteriores, es que dichos activos al parecer fueron donados
por la Asociación para el Desarrollo de la Política Exterior de Costa Rica,
que fue disuelta en el 2007, en razón de que se rompieron las relaciones
diplomáticas con la República de Taiwán, pero no hay documentación de
la donación, ni facturas, solo los testimonios del Coordinador
Administrativo en su momento y del Jefe del Archivo, que indican que los
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aires acondicionados fueron donados por dicha asociación. En fin, dichos
activos en principio están completamente depreciados, aparentemente
funcionan bien, reciben mantenimiento y supuestamente no tienen
ningún daño estructural, no obstante, al no tener certeza de su
antigüedad, existe la posibilidad de que en cualquier momento puedan
fallar y no se tiene previsto su sustitución.
Ruido de aires acondicionados. Aunado a lo anterior, existen varias
quejas a nivel de correo electrónico, sobre el ruido que generan las
unidades exteriores de los aires acondicionados, por parte de los
funcionarios ubicados en las oficinas de Recepción de Facturas y la
Administración de Bienes Institucionales de la Proveeduría Institucional.
Lo anterior es una situación de conocimiento del Departamento de
Servicios Generales, lo cierto es que no se ha encontrado una solución
definitiva para aislar el ruido. Entonces, supletoriamente el jefe del
Archivo Central lo que acordó fue programar la temperatura de lo aires
acondicionados en el límite superior de 23 grados de forma automática,
para que no estén encendidos todo el día y se disminuya el ruido, sin
embargo, esto no es lo más adecuado para la conservación de los
documentos.
Deshumedecedores: En el SIBINET hay registrado 5 deshumedecedores
muy antiguos, estos no indican el porcentaje de humedad relativa, ya
que son de controles de perillas por lo que no miden la humedad que hay
en el depósito de documentos. De dichos activos hay que indicar que uno
esta malo (Patrimonio #27268), los otros no funcionan adecuadamente y
están completamente depreciados, su vida útil es de 10 años, 2 de ellos
fueron comparados en 1995, otro en 1999 y el más reciente en el 2004,
por lo que en cualquier momento pueden fallar. Al respeto el Jefe del
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Archivo Central indicó que, para el presupuesto del 2020, se incluyó la
compra de 3 extractores de humedad.
El Reglamento a la Ley del Sistema Nacional de Archivos, Artículo 84,
respecto a las “Medidas de Preservación de Documentos en Soporte
Tradicional” establecen:
Artículo 84. Medidas de Preservación de Documentos en Soporte Tradicional. En los
depósitos, salas de consulta y de tratamiento archivístico de los archivos del Sistema,
se deberán observar las siguientes medidas de preservación y control de los
documentos en soporte tradicional: (…)
e-. Se utilizarán en los depósitos niveles bajos de luz artificial.
g-. Los niveles de humedad relativa deben encontrarse en lo posible entre el 45% y
55%.
h-. La temperatura en los depósitos deberá mantenerse en lo posible entre los 18º C y
22º C.
i-. Las paredes, suelos y cielo raso serán de material no flamable.
l-. En los depósitos debe existir un buen sistema de ventilación, para evitar focos de
humedad.
(…)
Al respecto, el señor Monge Trejos, mediante oficio AC-050-2017, con
fecha del 31 de octubre de 2017, realizó un diagnostico general del
Archivo Central al señor Jorge Gutiérrez Espeleta, Viceministro
Administrativo en ese momento, explicando los problemas estructurales
y las condiciones ambientales para una adecuada custodia y
conservación de los documentos.
Además, indicó que en reuniones hace referencia a los problemas que
tiene, como la falta de piso en algunas áreas, además ha insistido con las
filtraciones de agua, ya que no se logra determinar el origen, así como
otras necesidades.
En la presentación de los resultados de este estudio el 5 de mayo de
2020, mediante la plataforma Teams al señor Carlos Monje Trejos, Jefe
del Archivo Central y el Señor Roger Cascante Rodríguez, Coordinador
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Administrativo a.i., mencionaron que en el mes de abril se sacó el cartel
de licitación (2020CD-000054-0013000001) para la compra de los 3
deshumidificadores, por lo que pronto se estará adjudicando. Además, el
señor Cascante indicó que para el segundo semestre se tiene planeado
entre las actividades de mantenimiento, incluir la reparación de la
filtración de agua que hay en el Archivo Central. De igual manera, en la
presentación del informe al Señor Ministro el 13 de mayo de 2020, la
Directora General, la señora Yorleny Jiménez Chacón, Directora General,
indicó que los la contracción de los deshumidificadores ya había sido
adjudicadas y que para el segundo semestre se prevé hacer las
reparaciones de las filtraciones de agua del Archivo central.
En consecuencia, los problemas de filtraciones y humedad son una
constante, dada la ubicación del Archivo Central, así como la falta del
control del nivel de humedad, imposibilitando una adecuada
preservación de los documentos almacenados, lo que incrementa el
riesgo de pérdida de información, tanto de valor administrativo como
científico y cultura que son irremplazables.
2.4.3 Publicación de las actas de destrucción de documentos
Se determinó que las actas de eliminación de documentos no se están
publicado en la página Web del Ministerio.
Según el Artículo 27 de Reglamento Ejecutivo a la Ley del Sistema
Nacional de Archivo, Decreto N°40554 -C, publicado el 29 de junio de
2017, señala que se debe publicar las actas de eliminación de
documentos, como se detalla a continuación:
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Artículo 27. Acta de Eliminación Las Instituciones productoras levantarán un acta,
suscrita por un representante de la Unidad Administrativa Productora y el Jefe o
Encargado del Archivo Central o quien este delegue, que contenga: el número de
Sesión y fecha en que el CISED, aprobó los instrumentos de valoración documental,
número de Resolución o número de Sesión y fecha en que la CNSED, autorizó la
eliminación; todos los tipos y series documentales y la descripción de su contenido,
sus fechas extremas y cantidad por eliminar. El acta se conservará en el Archivo
Central y una copia en el Archivo de Gestión de la Unidad Productora. Las actas
deberán publicarse por el plazo de un año en el sitio web de cada Institución.
Así las cosas, nuevamente se le consultó al señor Monge Trejos, las
razones por las cuales dicha disposición no se cumple y en correo
electrónico del 18 de octubre de 2019, se refirió de la siguiente manera:
Efectivamente no se han publicado las Acta de Eliminación en la página del
Ministerio, debido a que se ha pospuesto por diferentes razones, generadas
principalmente por no poder delegar ninguna función en materia archivista. Por un
lado, el reglamento anterior no solicitaba realizar este tipo de publicaciones y cuando
salió la nueva versión (se recibió la notificación a mediados de diciembre del 2017) el
Archivo Central estaba inmerso, desde agosto de ese año, en el proceso de la
elaboración del Manual de Archivo, mismo que fue entregado a principios del 2018, y
después de realizarle varios ajustes y correcciones solicitadas, se procedió con la
firma del mismo hasta abril de 2019. En ese mismo mes, se tuvo que gestionar el
rescate del contrato que se tenía con la empresa que nos brinda el servicio de
bodegaje y almacenamiento de cajas, debido al cambio de la razón social, se adjunta
oficio AC-011-2019 donde se hace el recuento de lo actuado. Entre los meses de junio
y julio, se tuvo que atender lo relativo al informe que presentó la Auditoría, sobre el
sistema de vacaciones y el requerimiento que nos hizo el Despacho de la Señora
Viceministra Administrativa, en ese mismo periodo, se inició con la elaboración de
las pantallas e información que debía presentar el sistema para el préstamo y control
de los expedientes, mismo que fue entregado ya firmado hasta el 14 del mes en curso.
Mientras se confeccionaba este documento, se realizó una consulta verbal, sobre el
procedimiento para publicar las Actas y el día 15, se remitió correo al Director a.i. del
CTIC. Ese mismo día se recibió una llamada del señor Director a.i. indicándome que,
se iba a realizar las modificaciones requeridas, para habilitar que el Archivo Central
pueda publicar las Actas en la página del Ministerio, específicamente en la sección de
los Documentos Digitales. Se está a la espera de que se nos comunique que ya fuimos
autorizados y se nos indique el procedimiento a seguir.
Adicionalmente, el señor Monge Trejos, en correo del 15 de octubre de
2019, le consultó al Jefe de Centro de Tecnologías y Comunicación, el
señor Esteban Roja Núñez, sobre “el trámite a seguir para dar
cumplimiento con la norma”, por lo que dándole seguimiento a dicho
correo, se le consultó señor Monge Trejos si había recibido alguna
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respuesta y mediante correo electrónico del 28 de abril de 2020, nos
indicó:
(…) hasta tuve una reunión con Valeria y otro muchacho, que eran los que estaban
realizando ese proceso de habilitar un espacio para publicar las actas y otros
documentos del Archivo Central en la página del Ministerio, pero con el recorte de
presupuestos y la afectación que generó en los contratos de personal que tenía el
CTIC, todo se le recargó a Valeria y la verdad, sé que está en proceso (muy lerdo),
pero a la fecha no tengo nada en concreto.
En consecuencia, hay un incumplimiento a la normativa citada por parte
de la Administración Activa, la cual está al tanto de la situación y a abril
de 2020, la situación sigue igual, sin habilitar al señor Monge Trejos la
plataforma de Documentos Digitales, para que cumpla con la publicación
de las actas de eliminación de documentos en la página del Ministerio.
2.4.4 Sala de facilitación de documentos
El Archivo Central no tiene un espacio físico exclusivo para la facilitación
de documentos, ya que el único espacio disponible es una mesa a la
entrada del Archivo, la cual ocupa un tercio del espacio para una
computadora y un multifuncional (obsoletas y totalmente depreciadas), el
resto del espacio se comparte con las tareas de recepción de documentos
para archivar y para la preparación de documentos sujetos a su
eliminación.
Lo anterior de conformidad con el Artículo 98 del Reglamento a la Ley del
Sistema Nacional de Archivo:
Artículo 98. Personal y Salas para la Facilitación. El servicio de facilitación de
documentos a los usuarios, será efectuado exclusivamente por personal de las áreas
de consulta debidamente autorizado para esos efectos y utilizando los instrumentos de
control respectivos. Los documentos que se faciliten al público serán reubicados en
los depósitos el mismo día, salvo que el trámite a realizar lo impida, tales como
tramitación de reproducciones legales.
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Es evidente la falta de espacio, las instalaciones actuales no fueron
creadas para tal propósito, la distribución física no es la más adecuada,
no obstante, cabe indicar que la Administración Activa ha hecho
esfuerzos ampliando el depósito de los documentos en su momento.
En consecuencia, de los tres procesos que se ejecutan en una misma
mesa, solo se puede realizar uno a la vez, por ejemplo, si se ésta
revisando información para su destrucción, se tiene que interrumpir el
proceso para atender la recepción de documentos o atender usuarios.
2.4.5 Tratamiento de archivos de misiones en casos especiales
Como parte de las indagaciones realizadas en la gestión de los archivos,
se determinó que no hay procedimientos o instrucciones normadas para
situaciones imprevistas, como en el caso del cierre de misiones, un
incendio, una inundación, robo, perdida de archivos o falta de espacios
para almacenar, entre otros, ni establecido una autoridad a la que se le
deba comunicar según sea el caso.
Un ejemplo es el caso del Consulado en Chicago, fue cerrado el 30 abril
de 2009, se reabrió a partir del 1 de abril de 2013, sin embargo, esta
Oficina Consular solo cuenta con los archivos iniciados en el 2013, a la
fecha y a pesar de que se preguntó en diferentes dependencias, no se
logró determinar que sucedió con los documentos. Cabe indicar que la
señora cónsul fue nombrada en comisión en aquel momento y ya no
trabaja para el Ministerio. En el Archivo Central indicaron que no
recibieron archivos de ese consulado y solo unos cuantos documentos
referentes a cédulas y pasaportes se tiene registro de que estaban en
custodia en el Consulado en Washington DC.
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En el caso de los archivos que fueron repatriados a Costa Rica, como fue
el de la Embajada y Consulado en Trinidad y Tobago, cerrada desde el
1 de agosto de 2019, según indicó el señor Monge Trejos, mediante correo
electrónico del 5 de diciembre de 2019, “Esta documentación había sido
remitida a la Dirección General de Servicio Exterior, sin ningún tipo de
inventario o lista de remisión y el Archivo Central la recibió de esa manera,
como una colaboración a dicha Dirección”. Además, en la entrevista
realizada al señor Monge, indicó que al final recibió 8 cajas, de las cuales
solo 2 fueron archivadas, dado que una parte se eliminó adecuadamente
y la otra simplemente se destruyó ya que no era información que se debía
archivar, como papelería, revistas y libros.
Otros casos por incendio, fue el que afectó la Embajada de Costa Rica
en Washington, Estados Unidos de América y más recientemente el
conato de incendio en la Embajada y Consulado de Costa Rica en El
Salvador en 2017, de los cuales no hay ninguna documentación que
conste la pérdida de información o algún detalle en el Archivo Central.
Otra de las situaciones imprevistas con el manejo de los archivos, es el
caso del Consulado en Panamá, el cual, en el 2015, trasladó 43 cajas de
documentos consulares por falta de espacio al Archivo de la Dirección
General de Migración y Extranjería, los cuales todavía no cumplían el
plazo para su destrucción. Lo anterior, a solicitud del señor Gustavo
Zeledón, Cónsul de Costa Rica en Panamá en ese momento, según
consta en oficio AC-004-2015, de fecha 6 de febrero de 2015.
Cabe señalar que se preguntó si dicha información ya fue eliminada y el
señor Monge Trejos, indicó mediante correo electrónico que no tenía
conocimiento del asunto.
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La Ley del Sistema Nacional de Archivos, con respecto al resguardo de
los documentos señala:
Artículo 8.-
Los documentos producidos en las instituciones a las que se refiere el artículo 2 de la
presente ley, como producto de su gestión, cualquiera que sea su soporte: papel,
película, cintas, "diskettes", serán propiedad de esas instituciones durante su gestión
y su permanencia en los respectivos archivos centrales, salvo lo dispuesto en el
artículo 53 de esta ley. Ninguna persona, funcionario o no, podrá apropiarse de ellos.
Posteriormente formarán parte del fondo documental que custodia la Dirección
General del Archivo Nacional.
Artículo 9.-
Si algún funcionario público, o cualquier particular, transgrediere las disposiciones
del artículo anterior, será sancionado de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 208
y 209 del Código Penal. En cualquier caso, además, se le obligará a devolver los
documentos.
Además, el Artículo 42, del mismo cuerpo normativo, señala entre las
funciones de los archivos centrales:
a) Centralizar todo el acervo documental de las dependencias y oficinas de la
institución, de acuerdo con los plazos de remisión de documentos.
b) Coordinar con la Dirección General del Archivo Nacional la
ejecución de las políticas archivísticas de la institución respectiva. c) Reunir, conservar, clasificar, ordenar, describir, seleccionar, administrar y facilitar
el acervo documental de la institución. Asimismo, transferir a la Dirección General
del Archivo Nacional los documentos que hayan cumplido el período de vigencia
administrativa.
ch) Elaborar los instrumentos y auxiliares descriptivos necesarios
para aumentar la eficiencia y eficacia en el servicio público.
d) Velar por la aplicación de políticas archivísticas y asesorar
técnicamente al personal de la institución que labore en los
archivos de gestión. e) Colaborar en la búsqueda de soluciones para el buen funcionamiento del archivo
central y de los archivos de gestión de la entidad.
(…)
Lo anterior, responde a una privación de acciones de control interno que
regulan el tratamiento de los archivos en situaciones imprevistas, lo
anterior, a pesar del esfuerzo de elaborar el Manual de Archivo e
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implementar las tablas de destrucción de plazos en el 2009 que ha
realizado la Administración, lo cierto es que a la fecha existen algunas
situaciones que no han sido reguladas.
En el caso de los manuales emitidos por la Dirección de Servicio Exterior,
tampoco se trata este tema. Se le consultó a la señora Araya Rojas,
acerca de las directrices, circulares, normas emitidas y procedimientos
para el manejo de los archivos en casos por cierre de funciones o
fortuitos, la cual indicó mediante oficio DSE-2538-2019, del 16 de
diciembre de 2019 que:
(…) previo al cierre de las embajadas, la Dirección de Servicio instruyó los
respectivos Jefes de Misión para que se pusieran en contacto con el Sr. Calos Monge,
jefe del Archivo Central para que coordinaran lo relativo a la clasificación y embalaje
del material de archivo.
“(…) las misiones en el exterior deben cumplir con las normas para el efecto hay
emitido en Archivo Central o el Despacho del Viceministro Administrativo”
En cuanto a los problemas de almacenamiento de archivos, cabe
recordar que este proceso de eliminación debe ser sistemático para evitar
que se acumule grandes cantidades de archivos que ya no son necesarios
resguárdalos y dado que las tablas de conservación de documentos no se
actualizan desde que fueron creadas en 2009, es provechoso revisar que
variables han cambiado, así como la demanda en los servicios consulares
y la acumulación de documentos para actualizar los plazos entre otras
consideraciones.
En consecuencia, al no haber una clara definición de los instrucciones a
seguir, no existe la certeza del proceder en las diferentes situaciones,
hasta el momento la práctica ha sido que la información se envía sin
estar clasificad, recargando ésta acción al Archivo Central y ocasionando
un gasto innecesario en los recursos utilizados para la repatriación de los
archivos, lo anterior, porque muchos de los documentos no están
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contemplados en la tabla de eliminación de documentos, como lo son las
revistas, libros y otros, que una vez que llegan al Archivo Central lo que
procede es desecharlos, haciendo imposible determinar los faltantes.
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3. CONCLUSIONES
3.1 La Administración está realizando esfuerzos para minimizar el uso de
papel en la gestión sin embargo no se han llevado a la práctica
adecuados procedimientos para la conservación y seguridad de la
información generada de manera automatizada.
3.2 Los documentos físicos y electrónicos, en materia de archivo y las
directrices emitidas por el Archivo Nacional tienen el mismo valor y no
guardan diferencia en su tratamiento para efectos de la conservación de
la información, aspecto a considerar en la gestión administrativa.
3.3 El Ministerio no cuenta con un gestor de documentos electrónico,
que asegure la creación, organización, utilización, disponibilidad, acceso,
confidencialidad, autenticidad, migración, respaldo y conservación de los
documentos electrónicos con firma o sin firma digital que se están
generando.
3.4 Las acciones por parte de la Administración Activa para dotar de un
gestor de documentos no han tenido resultados positivos, con una
posibilidad de donación incierta.
3.5 Tampoco se ha logrado implementar un repositorio para documentos
electrónicos, como una medida alternativa por la falta de dicho gestor.
3.6 El Ministerio tiene toda su información en papel, por lo que se tiene
un alto riesgo de pérdida de información irremplazable, si se llaga a
materializar un evento como por ejemplo un incendio, filtraciones de
agua o robo de la información.
3.7 No se ha logrado cumplir e implementar adecuadamente la
normativa referente a la gestión documental electrónica, a pesar de
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acciones que se han llevado a cabo debido a que se carece de políticas
para la conservación, clasificación, selección y administración de
documentos en soporte digital.
3.8 El Archivo Central adolece de al menos un técnico con formación en
archivística, que colabore en la conservación y resguardo de la
documentación de forma organizada y que a la vez facilite brindar
algunos servicios en caso de ausencia del jefe de Archivo.
3.9 La ubicación del Archivo Central, con sus problemas de filtraciones y
humedad no es la más adecuada para la conservación de los documentos
y su traslado no es una posibilidad en este momento, por lo que algunas
reparaciones son urgentes, así como el equipamiento para mantener las
condiciones de humedad relativa.
3.10 Existe un incumplimiento de la obligatoriedad de publicación de las
actas de destrucción de documentos en la página Web del Ministerio,
desde la publicación del nuevo Reglamento Ejecutivo a la Ley del Sistema
Nacional de Archivo, Decreto N°40554 -C, en junio de 2017.
3.11 Las condiciones actuales de la infraestructura del Archivo Central
no permiten un lugar adecuado para la facilitación de documentos,
situación que no es posible mejorar.
3.12 Existen situaciones particulares con el manejo de los archivos en
las sedes del Servicio Exterior Costarricense, que no están reguladas en
el Manual de Archivo, como es el caso de cierre de misiones o en caso
fortuito como incendio o inundación, robo o perdida de información por
otras causas y hasta por falta de espacio, no hay procedimientos
claramente definidos de acciones por hacer.
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4. RECOMENDACIONES
4.1 Al Ministro
4.1.1 Girar las instrucciones a las instancias correspondientes para que
se ejecuten las recomendaciones del presente informe.
4.1.2 Girar las instrucciones necesarias a las instancias
correspondientes para dotar de un sistema o gestor de documentos
electrónico al Ministerio, que permita la gestión, conservación,
publicación de los documentos producidos o recibidos por medios
electrónicos, así como asignar los recursos económicos necesarios para
su implementación, el mantenimiento y respaldos externos al Ministerio.
(Ver comentario en 2.1)
4.2 A la Directora General
4.2.1 Explorar las posibilidades de donación del gestor de documentos
con otras instituciones del Sector Público, ante la incertidumbre con el
AYA. (Ver comentario en 2.2)
4.2.2 Aunado a la implementación del gestor electrónico de dados,
reglamentar los procedimientos de la gestión de los documentos
electrónicos, en concordancia con la normativa emitida por el Sistema
Nacional de Archivo y otras entidades. (Ver comentario en 2.3)
4.2.3 Desarrollar una política institucional de cero papeles, en
concordancia con las normativas emitidas con el uso de la firma digital,
tendiente a la reducción del uso del papel y un ahorro importante de
recursos para la Administración, pero a su vez, paralelamente se
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planifique la adecuada seguridad de la información. (Ver comentario en
2.1 y 2.3)
4.2.4 Coordinar con las diferentes dependencias el proceso de traslado
de la información producida o recibida por medios electrónicos, hasta
tanto no se tenga un gestor de documentos electrónicos, de acuerdo con
el punto 9.14.4 Políticas, del Manual de Archivo. (Ver comentario en
2.3)
4.2.5 En la medida de lo posible, dotar al Archivo Central de personal
necesario para que se cumplan a cabalidad todas las funciones que dicta
la Ley nº.7202 del Sistema Nacional de Archivos y Reglamento mediante
un estudio de cargas de trabajo. (Ver comentario en 2.4.1)
4.2.6 Girar las instrucciones necesarias a las instancias
correspondientes, para mejorar las condiciones actuales de la
infraestructura asignada al Archivo Central para que cumpla con los
requisitos mínimos para la conservación de los documentos. (Ver
comentario en 2.4.2)
4.2.7 Girar las instrucciones necesarias para cumplir con el mandato de
la publicidad de las actas de eliminación de documentos en la página
web del Ministerio. (Ver comentario en 2.2.3)
4.3 Al Jefe Archivo Central
4.3.1 Velar por la implementación de los procedimientos, políticas,
normas y directrices que apoyen la gestión documental electrónica. (Ver
comentario en 2.1 y 2.3)
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4.3.2 Actualizar la “Tabla de Plazos de Conservación de Documentos”
someterlas a valoración y obtener las autorizaciones correspondientes,
con el fin e incluir nuevas series o tipo documentales de ser el caso,
cambiar el soporte físico a electrónico de las series o tipo documentales
que se estén generando en firma digital y los plazos de conservación. (Ver
comentario en 2.3)
4.3.3 Velar por la seguridad de los documentos custodiado en el Archivo
Central mientras se prestan los servicios de facilitación de documentos.
(Ver comentario en 2.4.4)
4.3.4 Gestionar la actualización del Manual del Archivo, para que
incluya los procedimientos en las circunstancias extraordinarias en el
manejo de archivos en los casos de cierre de misiones, perdida de
información en casos fortuitos, como incendio, inundación, robo o
perdida de información por otras causas, con el fin de establecer los
procedimientos de esos casos extraordinarios. (Ver comentario en
2.4.5)
ELABORADO POR: Rosibel Ruiz Hernández.
Revisado por: Alexander Loaiza Carvajal.
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5 ANEXO
5.1 Anexo 1: Definiciones
Fuente: Norma Técnica para la Gestión de Documentos Electrónicos en
el Sistema Nacional de Archivos, aprobaba según Acuerdo Nº 7, de la
sesión 15-2018, del 25 de abril del 2018 publicada en la Gaceta Nº88 del
21 de mayo de 2018.
II.DEFINICIONES:
Almacenamiento (Conservación): Comprende aquellas actividades destinadas a la preservación
de los documentos y recomienda considerar factores como volumen y crecimiento de los
documentos de archivo, características de su uso, necesidades de seguridad, características físicas,
frecuencia de uso, costo de almacenamiento externo. En cuanto al almacenamiento digital se
recomienda contar con estrategias tales como el respaldo, procesos de mantenimiento y la
actualización de hardware o software para evitar la pérdida de documentos.
Almacenamiento de alta disponibilidad: Dispositivo o sistema diseñado para asegurar la
continuidad operacional durante un período de medición dado. La disponibilidad es la condición
de dicho dispositivo para permitir que las personas usuarias puedan acceder a la información
almacenada en éste.
Autenticidad: La característica de un documento electrónico que permite probar que es lo que
afirma ser y que ha sido creado por la persona de la cual se afirma que lo produjo.
Conservación documental: es el conjunto de acciones que tienen como objetivo evitar, detener o
reparar el deterioro y daños sufridos en los documentos, y las medidas necesarias para asegurar su
perdurabilidad en el tiempo. Tiene dos elementos importantes que son
la restauración y la preservación.
Conservación de largo plazo: Conservar por un período de tiempo que excede la expectativa de
vida de la tecnología (hardware y software) utilizada para crear y mantener comprensible la
información y las evidencias que soportan su autenticidad a largo plazo.
Digitalización: Proceso para convertir documentos físicos o analógicos a formato digital. El uso
de la digitalización no implica de ninguna manera, en la actualidad, la eliminación del documento
original. Es recomendable el uso de procesos de digitalización de documentos originales en
soportes físicos o analógicos como estrategia para potenciar la conservación, así como para la
facilidad de acceso y difusión de la información.
Documento de archivo: es una expresión testimonial, textual, gráfica, manuscrita o impresa, en
cualquier lenguaje natural o codificado, así como en cualquier soporte que ha sido producida o
recibida en la ejecución, realización o término de las actividades institucionales y que engloba el
contenido, el contexto y la estructura permitiendo probar la existencia de esa actividad.
Documento en soporte electrónico: cualquier manifestación con carácter representativo o
declarativo, expresada o transmitida por un medio electrónico o informático, se tendrá por
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jurídicamente equivalente a los documentos que se otorguen, residan o transmitan por medios
físicos.
En cualquier norma del ordenamiento jurídico en la que se haga referencia a un documento o
comunicación, se entenderán de igual manera tanto los electrónicos como los físicos. No obstante,
el empleo del soporte electrónico para un documento determinado no dispensa, en ningún caso, el
cumplimiento de los requisitos y las formalidades que la ley exija para cada acto o negocio
jurídico en particular.
Documento firmado digitalmente: aquel documento electrónico, cualesquiera que sean su
contenido, contexto y estructura, que tiene lógicamente asociada una firma digital. En otras
palabras, es un objeto conceptual que contiene tanto el documento electrónico como una firma
digital, sin importar que estos dos elementos puedan encontrarse representados por conjuntos de
datos diferentes.
Fiabilidad: Característica de un documento electrónico cuyo contenido puede ser considerado
una representación completa y precisa de las operaciones, las actividades o los hechos de los que
da testimonio y al que se puede recurrir en el curso de posteriores operaciones o actividades.
Firma Digital: entiéndase por firma digital cualquier conjunto de datos adjunto o lógicamente
asociado a un documento electrónico, que permita verificar su integridad, así como identificar en
forma unívoca y vincular jurídicamente al autor con el documento electrónico. Una
firma digital se considerará certificada cuando sea emitida al amparo de un certificado digital
vigente, expedido por un certificador registrado.
Integridad: Propiedad de un documento electrónico que denota que su contenido y
características de identificación han permanecido inalterables desde el momento de su emisión.
Interoperabilidad: es la capacidad que tiene un producto o un sistema, cuyas interfaces son
totalmente conocidas, para funcionar con otros productos o sistemas existentes o futuros y eso sin
restricción de acceso o de implementación.
Legibilidad o Inteligibilidad: Los mecanismos o procedimientos que garanticen que un
documento electrónico de archivo pueda ser accedido y consultado en el largo plazo. Es decir,
implica no solo garantizar la conservación del documento electrónico de archivo, sino también la
lógica (software, hardware o equivalentes) que permitan y aseguren que el documento pueda ser
accedido y consultado.
Migración: Proceso de transferir documentos electrónicos de un entorno de software/hardware o
soporte de almacenamiento a otro entorno o soporte de almacenamiento con poca o ninguna
alteración de su estructura, y sin alteración del contenido y contexto.
Metadatos: Datos que describen el contenido, contexto y la estructura de un documento
electrónico y su conservación de largo plazo.
Obsolescencia tecnológica: Desplazamiento o desuso de tecnología como resultado de mejoras
tecnológicas en el mercado.
Preservación Digital: La preservación digital es el conjunto de medidas necesarias para
mantener la integridad física y funcional de los documentos y su estructura lógica en soporte
electrónico, de forma tal que se garantice su integridad, inalterabilidad, autenticidad y
disponibilidad, de acuerdo con las normas y estándares profesionales sobre la materia. En el caso
de documentos electrónicos, deberán preverse las políticas de migración necesarias para asegurar
la conservación de largo plazo, lo cual debe incluir los metadatos mínimos que aseguren la
información relativa a su origen y otras características básicas.
Repositorio Digital: Es un conjunto de herramientas que permiten un acceso fiable a largo plazo
de los objetos digitales de una determinada organización, en el momento actual y en el futuro. Es
decir, siguiendo el modelo OAIS, el repositorio debe asegurar que la información se conserve
garantice la integridad y la autenticidad a través del tiempo como sea necesario.
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5.2 Anexo 2: Estado de infraestructura
Bajantes y cables eléctricos.
Bajantes y tuvo de agua potable.
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Filtraciones escaleras y deterioro de paredes.
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Filtraciones por bajante
Balde que recoge el agua que se filtra por el bajante.
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Deshumedicador en mal estado.
Piso de un archivador, deteriorado por filtraciones de agua.
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