INFORME TÉCNICO-JURÍDICO PARA LA TRANSFERENCIA DE BUENAS PRÁCTICAS
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Coordinación Técnica:
Asistencia a la Iniciativa Comunitaria Equal
Dirección General de Fomento del Empleo
Servicio Andaluz de Empleo
Consejería de Empleo
Junta de Andalucía
Elaboración:
Agrupación CIN-CEET
Diseño de cubiertas:
Pablo Román Quevedo
2005
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
INDICE DE CONTENIDOS
TU1UT TUINTRODUCCIÓNUT .......................................................................................................... 5
TU2UT TUPROCESOS DE INTERMEDIACIÓNUT ...................................................................... 11
TU2.1UT TUMEDIADORES INTERCULTURALESUT .......................................................................... 11
TU2.2UT TUMEDIADORES/AS EMPRESARIALESUT ......................................................................... 19
TU2.3UT TUCLUBS DE TRABAJOUT .......................................................................................... 25
TU2.4UT TUITINERARIOS SOCIOLABORALES Y CHEQUES SERVICIOSUT ......................................... 33
TU2.5UT TUITINERARIOS CON REGULARIZACIÓN DE ACTIVIDAD SUMERGIDAUT.......................... 44
TU2.6UT TUINTERVENCIÓN PARA LA DINAMIZACIÓN LOCALUT .................................................... 50
TU2.7UT TUSERVICIOS INTEGRADOS PARA EL ACCESO AL EMPLEOUT .......................................... 56
TU3UT TUFOMENTO DEL AUTOEMPLEOUT ............................................................................ 67
TU3.1UT TUBECAS DE INICIO DE ACTIVIDADUT ............................................................................. 67
TU3.2UT TUMICROCRÉDITOSUT..................................................................................................... 74
TU3.3UT TUASESORAMIENTO PARA EL AUTOEMPLEO Y CONSEJEROS PRESENCIALESUT .............. 84
TU3.4UT TUESTRATEGIA PARA APERTURA DE MERCADOSUT ........................................................ 92
TU4UT TUOTRAS MEDIDAS DE FOMENTO DEL EMPLEOUT ............................................... 98
TU4.1UT TUSIMULACIÓN EMPRESARIALUT.................................................................................... 98
TU5UT TUPRESENCIA DE LAS EXPERIENCIAS DE EMPLEO EN OTRAS CCAAUT ...... 103
TU5.1UT TUMEDIADORES INTERCULTURALESUT ........................................................................ 103
TU5.2UT TUMEDIADORES EMPRESARIALESUT............................................................................. 104
TU5.3UT TUCLUBS DE TRABAJOUT .............................................................................................. 106
TU5.4UT TUCHEQUES SERVICIOSUT ............................................................................................. 107
TU5.5UT TUBECA DE INICIO DE ACTIVIDADUT............................................................................. 109
TU5.6UT TUSIMULACIÓN EMPRESARIALUT.................................................................................. 119
TU6UT TUCONCLUSIONESUT ...................................................................................................... 121
TU6.1UT TUCUESTIONES DE ALCANCE GENERALUT .................................................................... 121
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
TU6.1.1UT TUEjercicio de competencias en materia de empleo por parte de las entidades
locales.UT 121
TU6.1.2UT TUFórmulas relacionales de colaboración interadministrativa: los convenios
administrativos en materia de empleoUT .......................................................................... 123
TU6.1.3UT TUCoordinación entre Administraciones: alcance de las potestades
interadministrativas de dirección y controlUT .................................................................. 125
TU6.1.4UT TULa estructura departamental interna de la Administración andaluzaUT.......... 130
TU6.2UT TUACTUACIONESUT ...................................................................................................... 132
TUANEXO. MARCO COMPETENCIAL Y DESARROLLO AUTONÓMICOUT ............. 135
TUA.1. LA POLÍTICA EUROPEA DE EMPLEOUT........................................................................... 137
TUA.2. MARCO CONSTITUCIONALUT ........................................................................................ 146
TUA.3. DESARROLLO ADMINISTRATIVOUT ............................................................................... 171
TUA.4. LA PARTICIPACIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALESUT ..................................................... 204
TUA.5. CONCLUSIONESUT ......................................................................................................... 205
TUREFERENCIAS BIBLIOGRÁFICASUT ............................................................................. 210
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
1 INTRODUCCIÓN
Este informe se enmarca en las “Actividades para la identificación, difusión y
transferencia de buenas prácticas en el marco de la Iniciativa comunitaria Equal en
Andalucía”, realizadas por encargo de la Dirección General de Fomento del Empleo
de la Consejería de Empleo. Estas actividades tienen como finalidad básica,
impulsar la transferencia o aplicación de las buenas prácticas resultantes de la
Iniciativa Comunitaria Equal a las políticas activas de empleo desarrolladas desde la
Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía.
Para cumplir con el objetivo mencionado, y tras las labores ya realizadas de
detección de buenas prácticas, validación de su carácter innovador y análisis
preliminar de transferencia, se procede a profundizar en la dimensión jurídica de
aplicación o transferencia de las buenas prácticas.
Una vez individualizada la buena práctica, debe desarrollarse un análisis
jurídico en un doble sentido:
- De una parte conviene realizar un test de encuadre competencial de
las actuaciones en relación al marco competencial autonómico. Así,
podría resultar que una buena práctica se revelara intransferible por
desarrollarse en un ámbito competencial fuera del propio de la Junta
de Andalucía. Para este test de transferencia es crucial la realización
de un estudio jurídico competencial que englobe los varios aspectos
implicados en las políticas activas de empleo en Andalucía y con el
que se cuenta en la actualidad.
- Superado el test de transferencia (no se detectan elementos
discordantes para proceder a la transferencia), se inicia una segunda
valoración técnica consistente en calibrar las opciones jurídicas a
disposición de la Administración autonómica para realizar la
transferencia de la buena práctica en si).
El primer aspecto puede revelar condicionantes competenciales que hagan
impropia la realización de la transferencia. El segundo aspecto, en cambio, permite
calibrar las condiciones de aprovechamiento de la buena práctica de manera que se
acierte en el instrumento jurídico con el cual implementar la medida innovadora. De
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
este modo, mientras que el primer aspecto supondrá una barrera negativa y
definitiva, el segundo análisis puede presentar diversidad de opciones, todas ellas
válidas, que aportan un notable margen de discrecionalidad a la Junta de Andalucía.
Los análisis jurídicos son estrictamente imprescindibles para la realización
completa del proyecto siempre que la finalidad del mismo sea la exploración de las
posibilidades de transferencia de las buenas prácticas. La finalidad última de los
trabajos es aplicativa y no puramente teórica y conceptual, y por ello los informes
técnico-jurídicos sobre transferencia suponen la fase conclusiva del estudio.
La realización de los informes jurídicos permite valorar de manera posibilista
las opciones de mejora de las políticas de empleo, así como visualizar lo que puede
denominarse espacio normativo o espacio regulador donde la Junta de Andalucía
puede ejercitar sus numerosas competencias.
En definitiva, partiendo de un catálogo de buenas prácticas concernientes a
los proyectos analizados, procede la siguiente metodología:
Fase 1: Estudio de transferencia
Responde a la pregunta relativa a la capacidad propia de la Junta para actuar
en la materia. Dicho en otras palabras, este primer análisis permite saber si el nivel
autonómico es competente para realizar la incorporación de la práctica y en que
condiciones generales. Una buena práctica puede requerir modificaciones del
régimen general de contratación de los trabajadores cuya competencia no recae
directamente en manos de la Junta de Andalucía sino del Estado. Una buena
práctica puede sugerir determinadas actuaciones con respecto al régimen de
cotización de la seguridad social y en consecuencia, el destinatario de la
transferencia no sería la Administración autonómica sino el Estado.
Incluso en el caso de que las actuaciones refieran a un ámbito competencial
propio, deben de tenerse en cuenta las cláusulas de apoderamiento competencial
horizontal del Estado (por ejemplo la igualdad de todos los españoles ex. art. 149.1.1
de la Constitución).
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Fase 2: Estudio de idoneidad
Una vez superado el test de transferencia conviene analizar la afectación
concreta del ámbito competencial de Andalucía. Dado que las políticas activas de
empleo comprende un diverso abanico de títulos competenciales y Consejerías
implicadas, resulta apropiado realizar un segundo nivel de estudio para clasificar los
casos donde claramente el destinatario sea la Consejería de Empleo.
La propia configuración de las prácticas determina en gran medida el sujeto
llamado a ser receptor de las mismas. Así, en el ejemplo de los clubs de trabajo, si
se define a los beneficiarios de los programas como los desempleados en general,
resulta evidente que las actuaciones recaen plenamente dentro de la Consejería de
Empleo. Si, por el contrario, los destinatarios de las actuaciones pueden ser
determinados colectivos sociales en situación de desempleo (por ejemplo ex-
toxicómanos, ex-reclusos, etc.), la buena práctica debería de enmarcarse dentro del
ámbito competencial de los órganos pertinentes de la Consejería de Bienestar Social
Fase 3: Análisis pormenorizado
La delimitación negativa obtenida de las fases anteriores permite trabajar con
un conjunto específico de buenas prácticas cuyo destinatario natural son las políticas
activas de empleo desarrolladas por la Consejería de Empleo.
Un vez clasificadas e identificadas las buenas prácticas el estudio debe
detectar los instrumentos adecuados para proceder a su transferencia. Esta fase
final implica valorar distintas opciones jurídicas (modificaciones normativas, creación
de nuevos programas, actualización de convenios existentes, etc.). A título de
ejemplo, la buena práctica resultante de la inserción mediante itinerarios
personalizados con regularización de actividad sumergida introduce la figura de la
licencia social de venta. A pesar de que la concesión de las licencias es una
potestad administrativa típicamente local, nada obsta para que la Junta emprenda
una acción normativa destinada a regular la figura de la licencia social de venta para
que los municipios puedan otorgarla. En este caso, la problemática jurídica radica en
averiguar los límites que la autonomía local supone respecto a la buena práctica.
Este elemento es determinante del buen fin de la transferencia.
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Para cada una de las prácticas que superen el test de transferencia y el test
de idoneidad debería someterse a un análisis complejo de varios elementos:
- encuadre general (corresponde a intermediación / fomento / formación )
- encuadre específico (beneficiarios y tipo de medida)
- existencia o no de normativa reguladora
- oportunidad de modificación de la normativa
- compatibilidad de la práctica con la legislación existente
- complementariedad de las actuaciones
- creación de nuevos programas
- definición de los mecanismos administrativos de implantación
- oportunidad de actuaciones interadministrativas (especialmente importante
cuando se estime una notable dependencia actuación / territorio).
Cada tipo de buena práctica requiere una metodología de análisis jurídico
individualizado difícilmente estandarizable.
Resta señalar que el informe trata de tener carácter autocontenido, por lo que
reproduce parte de informes previos desarrollados en el marco de la presente
asistencia técnica. Particularmente, se describen los aspectos claves de las buenas
prácticas recogidos en el “Informe de innovación. Informe preliminar de
transferencia”.
El resto del informe analiza de forma individualizada la transferencia de las
buenas prácticas en los ámbitos de
- procesos de intermediación
- fomento del empleo
- formación para el empleo
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Las buenas prácticas incluidas en el documento de buenas prácticas de los
proyectos EQUAL andaluces 2002-2004 bajo el apartado “Otras experiencias”, no ha
sido objeto de análisis detenido, puesto que del mismo documento se desprende su
no-idoneidad para proceder a la transferencia al ámbito competencial de la
Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía. Dicho en otras palabras, si bien el
conjunto de cinco buenas prácticas presenta aspectos bien importantes desde el
punto de vista de las políticas de empleo, el destinatario natural de las medidas que
pudieran resultar no es la Consejería de Empleo, ya que inciden sobre las empresas
en general. En este sentido no se ha desarrollado pormenorizadamente su análisis,
estimando suficiente la aportación que hace el documento de buenas prácticas en sí
mismo.
El estudio incluye además un análisis exploratorio que tiene como finalidad
detectar si las buenas prácticas son objeto de aplicación y cómo en otras CCAA. Tal
estudio, que se basa en un análisis de la normativa autonómica en materia de
empleo. Se realiza para las siguientes buenas prácticas:
♣ Mediadores interculturales
♣ Mediadores empresariales
♣ Clubs de trabajo
♣ Cheques servicio
♣ Becas de inicio de actividad
♣ Simulación empresarial
El documento consta de un Anexo, que contiene el informe técnico-jurídico
realizado de forma preliminar en el que se determina el marco competencial y el
proceso de desarrollo administrativo en materia de políticas de empleo en Andalucía.
Este informe se realizó para proporcionar un marco conceptual suficiente para
realizar los test de compatibilidad competencia e idoneidad en el proceso de
transferencia de las buenas prácticas. Algunos de los razonamientos expresados en
esta parte no se reproducen de manera íntegra en el presente informe, puesto que la
inclusión del Anexo permite realizar una lectura conjunta.
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
2 PROCESOS DE INTERMEDIACIÓN
2.1 Mediadores interculturales
Características
Los “mediadores/as interculturales” consisten en una figura profesional cuya
preparación cultural o lingüística o cuyo origen les capacita para asesorar y orientar
a colectivos con una alta especificidad cultural, como los inmigrantes en el proceso
de búsqueda de empleo. La originalidad de la figura reside precisamente en su
estrecha vinculación al proceso de intermediación laboral. No se trata simplemente
de agentes de integración social general sino de técnicos de empleo con un perfil
específico para acercar los servicios públicos de empleo a los demandantes que
provienen de otros ámbitos y tradiciones culturales, lingüísticas y sociales. Los
mediadores desarrollan labores de individualización de inmigrantes con necesidades
de empleo, apoyan su proceso de orientación en el mercado de trabajo. A pesar de
que este tipo de asistencia individual y personalizada, puede en ocasiones
trascender lo meramente laboral, la propuesta aquí examinada se centra en su
aportación a la mejora de los programas y actuaciones en el ámbito del Servicio
Andaluz de Empleo.
La Consejería de Empleo viene sosteniendo desde hace años la
incorporación de estos agentes mediadores en procesos de inserción laboral de
inmigrantes, con lo que se cuenta ya con cierta experiencia respecto a la aportación
de este tipo de perfil profesional.
En efecto, el I Plan Integral para la Inmigración en Andalucía (Consejería de
Gobernación, 2001) prevé, dentro del Área Socio-Laboral, facilitar la contratación de
mediadores culturales a través del Programa “Apoyo al Empleo en los Proyectos de
Interés Social”, desarrollado por instituciones sin ánimo de lucro de ámbito andaluz y
entidades locales. A pesar de que el origen de la iniciativa nace en una Consejería
distinta a la Consejería de Empleo, las propuestas de transferencia de esta buena
práctica al ámbito del empleo cuentan con un peso específico propio.
Los mediadores apoyados por la Consejería de Empleo contemplados en
este I Plan Integral, deben ser personas que, ellas mismas, se encuentren en una
situación de desempleo. Esta exigencia no aparece en las experiencias analizadas
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
EQUAL, que tienen como objetivo seleccionar a personas especialmente preparadas
para realizar estas tareas, de acuerdo con criterios como:
a) Conocimiento de lenguas.
b) Experiencia previa en mediación.
c) Proximidad a los colectivos (por origen).
d) Preparación formal (académica).
La experiencia EQUAL aquí analizada plantea la actuación del mediador de
manera estable, como pieza angular para la inserción de personas inmigrantes. El
mediador constituye en este sentido un instrumento indispensable para la inserción
laboral del colectivo que de otra manera se enfrentaría a una barrera de acceso
importante.
La especificidad de la experiencia radica en el hecho de que los mediadores
no se encuentran integrados con generalidad en las estructuras de intermediación
propias del Servicio Andaluz de Empleo.
Actualmente, según la información disponible, se apoya financieramente a
instituciones sin ánimo de lucro y entidades locales para su contratación, pero los
mediadores no se encuentran plenamente integrados en las estructuras de
intermediación del SAE.
Esto abre la oportunidad de extender esta figura a los servicios públicos de
empleo de Andalucía, transfiriendo la buena práctica detectada de manera estable y
sistemática a aquellos programas del SAE cuyos beneficiarios sean prioritariamente,
colectivos de inmigrantes.
Análisis jurídico y de oportunidad
La Orden de la Junta de Andalucía de 4 de julio de 2002 (BOJA n.98) regula
el Programa de Apoyo al Empleo en los Proyectos de Interés Social. Es en esta
normativa donde, de manera tangencial, se ampara la figura de los mediadores
culturales. De hecho, a pesar de esta referencia normativa, no existe propiamente
una regulación de alcance general de la figura del mediador intercultural ni de la
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
función que deben desarrollar en el proceso de intermediación laboral. Por ello, uno
de los elementos clave en la transferencia de la presente práctica consistiría en
redactar de forma unitaria y general la regulación de este perfil profesional y su
inserción en los servicios administrativos públicos (transferencia vertical) así como a
los privados (transferencia horizontal).
La Orden de 4 de julio de 2002, refiere a la posibilidad de las entidades
andaluzas sin ánimo de lucro, de obtener ayudas para los proyectos de calificados
como de interés social. El apoyo a los Proyectos de Interés Social se materializa en
las siguientes ayudas:
♣ Para los proyectos desarrollados por instituciones sin ánimo de lucro,
ayudas a las contrataciones necesarias para la ejecución de los
mismos (máximo 1.790 euros –Titulados superiores-, mínimo 918
euros –Personal subalterno sin cualificar). Los contratos incentivados
tendrán una duración de 6 a 12 meses, y deben celebrarse con
personas desempleadas).
♣ Para los proyectos desarrollados por entidades locales, las ayudas
pueden consistir en apoyo directo a las contrataciones necesarias (en
las mismas condiciones que las especificadas en el apartado anterior)
o en la cofinanciación de hasta el 80% del coste del proyecto.
El Programa de “Apoyo al Empleo en Proyectos de Interés Social” no es un
mecanismo exclusivo o preferentemente concebido para impulsar la extensión de los
mediadores culturales. Sin embargo, ofrece un apoyo financiero que, de hecho, está
siendo aprovechado por instituciones sin fines de lucro para integrar la figura de los
mediadores culturales.
En cuanto a las funciones, se prevé que estas personas desempleadas que
se contraten como mediadores culturales desempeñarán sus capacidades en
ámbitos como:
♣ La realización de acciones de inserción.
♣ La realización de proyectos generadores de empleo.
♣ El fomento del empleo en zonas rurales.
♣ El fomento del autoempleo.
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
♣ La realización de proyectos en los ámbitos de los Nuevos
Yacimientos de Empleo.
De modo general, puede afirmarse que la regulación que se hace de los
mediadores culturales en la Orden de 4 de julio de 2002 contiene dos restricciones
que se revelan innecesarias en vista a la transferencia de la buena práctica de
manera general a otros ámbitos de la política andaluza de empleo. En primer lugar,
los mediadores contratados en el futuro no necesariamente deben ser personas que
partan de una situación de desempleo y, en segundo lugar, y de manera mucho más
importante, debería superarse la contingencia temporal que supone las ayudas a la
contratación por un período limitado de 12 meses.
En otras palabras, la extensión de los resultados positivos obtenidos de la
realización de funciones por parte de los mediadores culturales debería
generalizarse y estabilizarse en el tiempo. Si puede mantenerse, como es lógico, la
contingencia temporal en lo que refiere a la actividad de fomento de la
Administración para la contratación inicial de estos mediadores, siempre que ello
asegure la continuidad de la labor de los mismos. La propuesta de normativa
reguladora de los mediadores culturales debería contemplar la subvención pública
siempre que fuera necesaria para garantizar la continuidad de las funciones de los
mismos (por ejemplo, fomentar la contratación de mediadores siempre que ésta sea
estable y duradera), para evitar que la función se trunque al desaparecer la
aportación de fondos públicos.
De manera similar a lo ya contemplado en el I Plan Integral para la
Inmigración en Andalucía se prevé también una colaboración del SAE mediante la
dotación de traductores en los centros del SAE ubicados en zonas con población
inmigrante relevante, para facilitar la información y mediación cultural. Ello indica que
el SAE percibe de manera positiva la necesidad de incorporación de estos
profesionales y la utilidad de sus capacidades.
La escasa consolidación de las funciones de los mediadores puede deberse
al hecho que en el momento de presentación del Plan (2001) no había concluido el
proceso de transferencia de políticas activas de empleo y, por tanto, no se podía
disponer de los recursos para financiar esta figura (quedaba pendiente de la
culminación de la transferencia de competencias, en su momento, del INEM). En el
momento actual, según la información disponible, se está trabajando para la
incorporación de los mencionados traductores en las oficinas del SAE.
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
El análisis de innovación realizado sugiere que hay oportunidades de
aplicación de la figura de los mediadores culturales dentro de las políticas activas de
empleo andaluzas. Teniendo en cuenta las siguientes dimensiones:
♣ Colectivos beneficiarios. Las personas inmigrantes demandantes de
empleo son los destinatarios naturales de estas figuras. En los últimos
años, se viene observando una transformación creciente de la
sociedad andaluza (y española), por la llegada creciente de personas
de nacionalidad extranjera. Dada las barreras culturales y lingüísticas,
el apoyo a la inserción de este colectivo previsiblemente creciente, se
requerirá de una actuación decisiva con el apoyo de mediadores/as
en las estructuras de intermediación. El mismo razonamiento es
aplicable también a las minorías étnicas nacionales con dificultades
para la integración laboral.
♣ Territorios. La presencia regular de los mediadores debería centrarse,
lógicamente, en las zonas con mayor presencia de población
inmigrante.
Entendemos que la transferencia de la experiencia a las políticas activas de
empleo puede realizarse a dos niveles.
Por una parte, facilitar la contratación de mediadores por parte de
instituciones sin fines de lucro (transferencia horizontal) que participan activamente
en la integración socio laboral de los inmigrantes. El actual esquema, basado en el
Programa “Apoyo al Empleo en los Proyectos de Interés Social”, presenta, a nuestro
entender, ciertos aspectos susceptibles de ser mejorados:
1. La exigencia de que las personas contratadas sean desempleadas.
La práctica evidencia que criterios necesarios para la eficacia de
los mediadores incluyen su conocimiento de la lengua o la
experiencia previa. Por tanto, no resulta totalmente claro que se
condicione el apoyo a la contratación de mediadores a una
situación de partida de desempleo.
2. En la actualidad, el apoyo financiero se extiende durante un
período máximo de 12 meses. Idealmente, sería deseable dotar de
mayor estabilidad al sostenimiento de los mediadores contratados
por las instituciones sin fines de lucro, a fin de que éstas puedan
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
planificar sus actividades y estabilizar al personal dedicado a la
mediación, lo cual redundará, previsiblemente, en una mayor
eficacia de las actuaciones.
Por otra parte, se podría plantear la incorporación estable de mediadores
culturales en las estructuras de intermediación del SAE, en particular, en las oficinas
del SAE, UTEDLT y Andalucía Orienta (transferencia vertical).
En este punto, queremos recordar un aspecto antes mencionado: en la
actualidad, se está analizando la posibilidad de introducir traductores en las oficinas
del SAE. Quizás quepa la posibilidad de integrar, más que meros traductores,
personas con capacidad de desarrollar las siguientes tareas:
a) Captación de beneficiarios potenciales, mediante contactos con
asociaciones y visitas a los beneficiarios.
b) Apoyo en los procesos de orientación laboral.
c) Apoyo general a los demandantes de empleo inmigrantes,
incluyendo la mediación familiar y el acompañamiento.
Cuando las acciones emprendidas por la Junta de Andalucía tengan los
colectivos de trabajadores inmigrantes como beneficiarios de las políticas activas de
empleo, merece la pena recordar igualmente la reserva a favor del Servicio Público
de Empleo Estatal en aquello previsto en el artículo 13.e) 3. de la Ley 56/2003:
“programas de intermediación y políticas activas de empleo cuyo objetivo sea la
integración laboral de trabajadores inmigrantes, realizados en sus países de origen,
facilitando la ordenación de los flujos migratorios”.
Para el aprovechamiento los aspectos potencialmente positivos que pueden
desarrollar los mediadores, debe tenerse en cuenta que se trata de un instrumento
transversal a aplicar en todos los aspectos de las políticas de empleo. En este
sentido la propuesta jurídica no iría encaminada a la modificación normativa de un
programa u actuación en concreto sino a la creación del perfil profesional y su
extensión como técnico especializado de empleo allí donde las características del
mercado de trabajo hagan oportuna su presencia.
A pesar de lo anterior, la figura de los mediadores culturales podría incluirse
dentro del Programa de Acompañamiento a la Inserción regulado en el artículo 8 del
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Decreto 85/2003 de 1 de abril, por el que se establecen los Programas para la
Inserción Laboral de la Junta de Andalucía. Este programa de acompañamiento
tiene por objeto promover la inserción laboral a través de un apoyo intensivo de
determinadas personas desempleadas. Dicho apoyo consistirá en la tutoría y el
seguimiento personalizado, en las acciones contempladas en su itinerario personal
de inserción, en las tareas relativas a su candidatura a las ofertas de empleo y
durante las etapas iniciales de su incorporación al puesto de trabajo.
Los mediadores culturales podrían desarrollar sus funciones con respecto de
los inmigrantes desempleados dado que entre los supuestos en el artículo 3 del
Decreto (personas destinatarias) se encuentra ya a los “Inmigrantes con dificultades
de acceso al mercado de trabajo” (art. 3.2. apartado g) y las “minorías étnicas” (art.
3.2. apartado f).
En definitiva, la vía jurídica para la incorporación de esta práctica abre una
doble posibilidad: o bien se regula de manera transversal y autónoma mediante una
Orden de nueva redacción la figura de los mediadores culturales; o bien se procede
a una inclusión de los mismos en los programas específicos de inserción para los
inmigrantes. En este último supuesto, no sería imprescindible la creación de una
normativa específica y bastaría con la modificación de la normativa existente ni la
creación de una normativa específica para la integración de los mediadores
culturales directamente en los servicios de intermediación del SAE.
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
FICHA RESUMEN
Mediadores interculturales
Existencia normativa reguladora específica NO
Oportunidad de modificación normativa existente SI
Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI
Complementariedad de las actuaciones SI
Creación de nuevos programas SI
Definición de mecanismos administrativos de implantación NO
Actuaciones interadministrativas NO
Colaboración con entidades privadas / voluntariado SI
*No puede considerarse la Orden de 4 de julio de 2002 reguladora de los
programas de apoyo al empleo en proyectos de interés social como normativa
específica reguladora de los mediadores culturales. La transferencia jurídica puede
realizarse tanto a través de la creación de un programa específico dentro de los
programas generales de Inserción laboral (Decreto 85/2003) como a través de la
modificación de los programas ya existentes: programa de Orientación profesional;
programa de Acompañamiento a la Inserción o programa de Inserción a través del
empleo. Se recomienda la utilización de ésta última técnica por su sencillez y por el
hecho que dentro de la definición subjetiva de los beneficiarios de éstos programas
se incluye ya a los inmigrantes con dificultades de acceso al mercado de trabajo y
las minorías étnicas. En este caso, pues, se trataría sólo de dotar a los programas
existentes con un mecanismo nuevo como son los mediadores culturales. De
manera complementaria con lo anterior, puede establecerse una línea específica de
ayuda a las entidades privadas sin ánimo de lucro para incorporar la función de
estos profesionales y su capacidad de mejora del proceso de intermediación laboral
respecto a los inmigrantes. No se aprecian ulteriores mecanismos de implantación
administrativa ni necesidad de actuaciones interadministrativas, aunque puede ser
interesante la colaboración con las entidades locales a los efectos de detectar
concentraciones significativas de población inmigrante demandante de empleo.
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
2.2 Mediadores/as empresariales
Características
Los “Mediadores/as empresariales” son personas que realizan actuaciones
regulares destinadas a localizar a empresas oferentes de empleo y facilitar la
inserción de desempleados/as en las mismas. Los/as mediadores/as se relacionan
de forma continua con empresarios a fin de lograr que éstos consideren habitual el
contacto con el/la mediador/a para cubrir un puesto de trabajo o para solicitar alguna
información laboral puntual (ayudas, subvenciones a la contratación etc.).
Igualmente tienen un contacto fluido con los demandantes de empleo, durante el
proceso de búsqueda y, temporalmente, tras su incorporación en un puesto de
trabajo. Se trata en definitiva de personalizar en cierta medida el proceso de
intermediación. Así, el demandante y el ofertante no cuentan sólo con unos servicios
estáticos por parte de los agentes de intermediación sino con un servicio ágil y
personal. El mediador constituye el elemento humano del proceso de intermediación.
En la actualidad la experiencia de los “Mediadores/as empresariales” no se
presenta como completamente nueva ya que algunos de ellos han desarrollado su
labor durante los años 2002 a 2004 en municipios de la provincia de Málaga.
Durante este período, su labor podía ser considerada como genuinamente
innovadora, dada la inexistencia generalizada de este tipo de servicio o perfil
profesional y que, además, es específico para personas con especiales dificultades
de inserción (discapacitados e inmigrantes, fundamentalmente). Por lo tanto, como
elemento innovadores habría que señalar los dos siguientes:
• La introducción de una figura relativamente nueva en Andalucía: el
mediador que acude directamente a las empresas.
• La concepción de la intermediación como un proceso dinámico y en
manos no sólo del procedimiento administrativo sino de personas
(humanización de los servicios administrativos)
• La especificidad del colectivo al que se dirige el servicio.
En el momento actual, hay que matizar el carácter innovador de la
experiencia, puesto que desde febrero de 2004 está en marcha en Andalucía el
Programa de Agentes de Intermediación Laboral, puesto en marcha por el SAE para
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
atender de forma personalizada las necesidades de contratación de las empresas.
Según los datos recabados, el servicio funciona de la siguiente manera:
• Se disponen en la actualidad de, aproximadamente, 70 Agentes de
Intermediación Laboral. Éstos desarrollan su actividad,
fundamentalmente, en las capitales de las provincias andaluzas.
• Los Agentes de Intermediación Laboral visitan a las empresas y les
informan sobre la existencia del servicio. Les proporcionan sus
datos de contacto para que éstas puedan comunicarles sus
necesidades de empleo. A diferencia del procedimiento
administrativo tradicional, el mediador empresarial garantiza una
mayor rapidez de respuesta, con una propuesta de candidatos de
un perfil acorde a las necesidades de las empresas.
• La conexión oferta-demanda se produce mediante el contacto
regular entre los Agentes de Intermediación Laboral (portavoces de
las necesidades de las empresas) y los técnicos de las oficinas del
SAE. Éstos, a partir de la base de datos de demandantes de empleo
del SAE, tratan de localizar a los candidatos adecuados a las
demandas de las empresas.
El trabajo del Agente de Intermediación Laboral y del técnico de las oficinas
del SAE concluye cuando una persona desempleadas ha sido objeto de contratación
en una empresa.
Análisis jurídico y de oportunidad
A la vista de la existencia del Programa de Agentes de Intermediación
Laboral, podemos destacar las siguientes diferencias de los “Mediadores/as
empresariales” del presente proyecto EQUAL.
En primer lugar, la experiencia EQUAL, al contrario del Programa de Agentes
de Intermediación Laboral se ha desarrollado básicamente las zonas rurales de la
provincia de Málaga. Por el contrario, de acuerdo con la información disponible, el
Programa de Agentes de Intermediación Laboral del SAE se desarrolla, actualmente,
en las capitales de provincia de Andalucía. Este aspecto pone de relieve
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
precisamente la insuficiencia con la que se encuentra el programa general. Existen
los intermediadores en las zonas urbanas e industrializadas donde precisamente es
más fácil realizar la intermediación. En este sentido la experiencia EQUAL
demostraría la necesidad de incidir preferentemente en zonas geográficas distintas a
las capitales de provincia. Es innegable que la intermediación en zonas rurales y
escasamente industrializadas arrojará resultados cuantitativamente menores pero
aborda la problemática donde más ésta se presenta con más necesidad.
En segundo lugar, también existe una notable diferencia respecto a los
colectivos sobre los que se centra la actuación: discapacitados e inmigrantes, en el
caso de los “Mediadores/as empresariales”, y desempleados en general en el
Programa de Agentes de Intermediación Laboral. No se ve razón técnica o jurídica
para modificar esta opción política por parte del SAE. La mediación empresarial
respecto a colectivos con especiales necesidades de empleabilidad sitúa el
programa más cerca de los servicios sociales que de la propia política activa de
empleo. En principio pues la generalización de la mediación empresarial sobre los
desempleados en general se ajusta al espacio competencial y las funciones
administrativas que debe desarrollar el SAE.
En síntesis:
Programa Agentes Intermediación Mediadores empresariales
Capitales de provincia Zonas rurales
Desempleados en general Discapacitados e inmigrantes
Finalmente, merece la pena destacar también ciertas especificidades
diferenciales en lo que respecta a la metodología de los “Mediadores empresariales”
EQUAL que conviene señalar por considerar que inciden en los buenos resultados
de las mismas:
a. personalización: los mediadores han tenido un contacto relevante con los
desempleados. Con ello, una sola persona aglutina la información sobre
las necesidades de las empresas y las características de los
demandantes de empleo, con lo que se mejoran las perspectivas de que
la propuesta de candidatos para cubrir vacantes sea adecuada.
21
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
b. seguimiento: Los mediadores han mantenido contacto, tras la
contratación, con la empresa y el nuevo empleado (durante un mes). Han
realizado labores de mediación, en caso de conflicto, que facilitaba la
permanencia en la empresa del nuevo empleado.
La existencia de un Programa de Intermediación Laboral similar al de la
experiencia de los “Mediadores/as empresariales”, que en ambos casos han
arrojado resultados muy satisfactorios (en términos de inserción y de satisfacción de
las empresas), no es óbice para manifestar que existe un potencial de transferencia
a las políticas de empleo andaluzas de la buena práctica analizada. Obviamente, no
se trata de regular normativamente una figura radicalmente nueva, pero sí de
extenderla, hacerla una pieza estable de la intermediación y completarla a la luz de
los resultados de las lecciones extraídas a partir de la actuación de los
“Mediadores/as empresariales”.
La transferencia jurídica debe basarse en la modificación del programa
existente actual, de manera que se incorporen al cuerpo normativo los siguientes
aspectos:
♣ Extender y generalizar la actuación de los Agentes a zonas no
urbanas. Para ello, podría valorarse la oportunidad de creación de
mecanismo interadministrativos de colaboración entre el SAE y las
entidades locales. Aunque no es imprescindible, la proximidad al
territorio hace que el nivel de Administración Local pueda ser un
ámbito administrativo idóneo para facilitar la inmediatez y agilidad.
Puede también explorarse la realización de acuerdos con UTDELTs
♣ Estabilidad del Programa y de los Agentes. En la experiencia de los
“Mediadores/as empresariales”, la labor de éstos se ha reforzado con
el paso del tiempo, conforme aumentaba su conocimiento del tejido
empresarial local y ganaban la confianza de las empresas. Por tanto,
resulta conveniente que haya un número suficiente de Agentes (a fin
de poder abordar convenientemente a las empresas) que ejerzan su
labor de forma estable. La rotación de los Agentes, por ejemplo, si el
programa no se desarrolla de forma estable en el tiempo, implicaría
una pérdida de eficiencia, por el tiempo que tardarían los nuevos
Agentes en conocer al empresariado y ganarse su confianza. Ello
22
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
supone la necesidad de distribuir el territorio en plazas y asignar una
plaza fija a cada mediador.
♣ Estrechar la relación entre los Agentes y los técnicos de orientación
para el empleo. Una clave para el éxito de los “Mediadores/as
empresariales” ha sido su conocimiento no sólo de las empresas,
sino también de los desempleados. Esto apunta a la conveniencia de
un contacto regular de los Agentes no sólo con el personal de las
oficinas del SAE, sino también con otras entidades que realicen
orientación para el empleo. Se trataría de que el técnico más cercano
al desempleado sea el responsable de valorar, junto con el Agente
para la Intermediación, la idoneidad de un candidato para cubrir una
vacante. En términos prácticos, esto apuntaría a un trabajo conjunto
entre el Agente, por una parte, y el personal de orientación de las
oficinas del SAE, las unidades de Andalucía Orienta y las UTEDLT.
♣ Continuar la labor tras la contratación. Se considera recomendable,
especialmente con colectivos con dificultades de inserción, que
durante un período aproximado de un mes se mantenga el contacto
entre el Agente, la empresa contratante y la persona contratada. Y
ello con miras a mediar en caso de conflicto inicial entre empresa y
trabajador. Se trataría de “mediar para consolidar puestos de
trabajo”, tal y como va resultando frecuente “asesorar para consolidar
nuevas empresas”.
23
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
FICHA RESUMEN
Mediadores empresariales
Existencia de normativa reguladora específica SI
Oportunidad de modificación normativa existente SI
Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI
Complementariedad de las actuaciones SI
Creación de nuevos programas NO
Definición de mecanismos administrativos de implantación NO
Actuaciones interadministrativas NO
Colaboración con entidades privadas / voluntariado SI
*Conviene identificar de manera exacta el cuerpo normativo que regula el
programa de Agentes de Intermediación Laboral para desarrollar su análisis. En
principio, la identidad sustancial entre Agentes de Intermediación y Mediadores
empresariales fundamenta la existencia de un programa específico al respecto. El
alcance jurídico del aprovechamiento de la buena práctica se limita a incorporar los
aspectos positivos detectados a la regulación actual. Dado que el éxito de los
mediadores depende en gran parte del conocimiento de las características de la
oferta y la demanda en materia de empleo en cada territorio, pueden analizarse
medidas de acercamiento de los programas al territorio. A mayor proximidad, mayor
posibilidad de eficiencia en el proceso de intermediación. Finalmente, la experiencia
demuestra el buen resultado del proceso de humanización administrativa, reflexión
que incita igualmente a extender la experiencia a entidades privadas colaboradoras
en el proceso de intermediación con mayor énfasis en los aspectos personales en
detrimento del rigor y la uniformidad en el procedimiento.
24
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
2.3 CLUBS DE TRABAJO
Características
La iniciativa relativa a los “Clubs de trabajo” plantea soluciones al aislamiento
y la falta de medios que afronta el desempleado a la hora de buscar un empleo. Los
Clubs son unos espacios concebidos como puntos de encuentro e información para
personas en situación de desempleo. Están dotados de medios para facilitar el
proceso de inserción, contando con técnicos que asesoran y orientan sobre cómo
dirigir el proceso de búsqueda de empleo. Se trata en definitiva de ofrecer al
demandante de empleo medios materiales y humanos y materiales para facilitar su
labor de búsqueda activa de ofertas de trabajo. Por razones de economías de escala
y pura eficiencia en el gasto público, los medios se ponen a disposición en un local o
espacio único, que a la vez sirve de referente de encuentro.
Por ello, además de la dimensión estrictamente material, existe también una
dimensión importante que presentan los clubs de trabajo cual es la función
socializadora y relacional de las actividades. Con la existencia de un espacio físico
de encuentro se permite a los desempleados salir de situaciones de aislamiento,
produciéndose interesantes dinámicas de emulación y trabajo en red entre los
miembros del club. De este modo se implica activamente al desempleado en una
tarea común como es la búsqueda y selección de una oferta de empleo. La persona
percibe los esfuerzos que hacen otras personas en su misma situación y puede
calibrar los resultados según el esfuerzo comparativo empleado por otros
desempleados.
Aunque en países de nuestro entorno son una figura habitual desde hace
años, en España está empezando a tener éxito la fórmula de habilitar locales con
medios documentales e informáticos para ayudar a los desempleados en su
búsqueda de empleo.
Los Clubs de Trabajo aquí analizados han sido diseñados para facilitar los
procesos de inserción entre personas con un elevado riesgo de exclusión social,
como chabolistas e inmigrantes. Para su captación es fundamental el papel de
mediadores interculturales que organizan encuentros informativos con los distintos
colectivos. La presencia de técnicos de apoyo al proceso de búsqueda es
relativamente importante para los colectivos ordinarios de desempleados, es decir,
25
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
para aquellas personas que no se encuentran en una situación de especial dificultad
en la intermediación laboral. En otras palabras, los Clubs pueden combinar líneas de
trabajo distintas según el perfil de los miembros, combinando en estos casos las
políticas activas de empleo con los servicios sociales asistenciales para la
integración. De cualquier forma, es importante rechazar un enfoque marginalizador
en los mismos clubs de trabajo. La experiencia en otras partes del territorio ha
demostrado que la filosofía de los clubs consiste en implicar al desempleado en una
tarea ardua como es encontrar empleo. En este sentido, podría convertirse la
búsqueda de empleo en una ocupación en sí misma, que requiere de constancia y
empeño. La imagen ideal es la del desempleado que va a “trabajar” al club de
trabajo para conseguir un empleo. Se despoja de esta manera cualquier connotación
estigmatizadora o marginalizadora del desempleado.
Igualmente importante es la figura del asesor técnico, quien desempeña su
labor en el Club de trabajo, asesorando en el correcto uso de los medios puestos a
disposición de los beneficiarios para facilitar su proceso de búsqueda de empleo, así
como orientando sobre el modo de realizar dicha búsqueda. Se denominan Clubs de
Trabajo y no de Empleo, como es habitual, porque contemplan la atención a
personas que buscan la inserción en el mercado de trabajo no solo a través del
empleo por cuenta ajena, sino también a través del autoempleo.
Los medios que se ponen a disposición de los desempleados son los
siguientes:
• Información sobre el mercado de trabajo y oportunidades de empleo
mediante prensa especializada en ofertas y noticias de empleo, así
como un fondo documental de textos que conforman una biblioteca
especializada. Es muy relevante que aparte de la consulta en el Club,
se facilita a sus usuarios la realización de fotocopias de los textos de
mayor interés en su proceso de búsqueda de empleo.
• Telecomunicaciones: No solo mediante la oferta de equipos
informáticos con acceso a Internet, con posibilidad de impresión en
papel de la documentación de interés obtenida en la red, sino que
también se ofrece uso gratuito de teléfono y fax para la realización de
gestiones vinculadas a la búsqueda de empleo.
26
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
• Asesoramiento: una pieza clave de la experiencia son los asesores
técnicos que orientan a los desempleados en aspectos fundamentales
como la elaboración del curriculum o la realización de entrevistas de
trabajo. Igualmente, garantizan el uso adecuado de los medios
disponibles.
Los Clubs de trabajo tienen un efecto muy positivo en los desempleados en
su condición de punto de encuentro, dado que se comparten experiencias y se
promueve la creación de redes informales de apoyo entre los propios usuarios, que
superan la situación de aislamiento que en muchas ocasiones afecta a estas
personas, especialmente si pertenecen a colectivos con en riesgo de exclusión.
De hecho, las interacciones producidas entre los usuarios dieron como
resultado una circunstancia muy positiva, que no había sido prevista. Se despertó el
espíritu emprendedor en determinados usuarios que vivieron de cerca el proceso de
puesta en marcha de iniciativas empresariales por parte de otros compañeros del
Club. En cierta medida, pues, e aprovechan las externalidades positivas de los
procesos de búsqueda y se comparten y perfeccionan estrategias de intermediación.
Los Clubs permitirían también de manera ideal la participación de personas
pertenecientes a voluntariado social con la finalidad de acompañar a los miembros
de los clubs en su proceso de búsqueda de empleo, facilitando el contacto entre los
demandantes y los trabajadores en activo.
Análisis jurídico y de oportunidad
En Andalucía se conocen experiencias similares a los clubs de trabajo,
aunque de un alcance bastante más reducido. Tales experiencias se desarrollan en
el marco del programa “Andalucía Orienta” de la Consejería de Empleo, a través de
alguno de sus más de 200 Servicios de Orientación y, sobre todo, en los Centros de
Referencia de cada provincia.
Algunos Servicios de Orientación de la red “Andalucía Orienta” -como la
Oficina de Orientación Laboral del Ayuntamiento de Coria del Río (Sevilla)- ofrecen
un “Espacio de auto-orientación” que permite la búsqueda autónoma de empleo,
poniendo para ello a disposición de los usuarios ordenadores con acceso gratuito a
Internet, libros y revistas especializadas. El parecido con los clubs de trabajo es
innegable, pero el carácter de “auto-orientación” le aleja de estos, en los que se ha
27
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
señalado la importancia que tiene el asesor técnico que supervisa las acciones de
búsqueda de empleo de los usuarios, asesorándoles en todo lo que sea necesario.
Estos espacios de auto-orientación solo están presentes en ciertos Servicios de
Orientación, fruto de su iniciativa. Es de destacar que no existe una regulación
específica y sistemática de estas experiencias que posibilite su implantación
generalizada.
Los Centros de Referencia del programa “Andalucía Orienta”, ubicados en
las capitales de provincia, también ofrecen espacios habilitados con medios que
facilitan la búsqueda de empleo por parte de personas en situación de desempleo.
Con el nombre de zonas de auto-orientación ponen a disposición de las personas
desempleadas salas con entre ocho y doce ordenadores con acceso libre a Internet,
volviendo a marcar la principal diferencia con respecto a los Clubs de trabajo su
carácter de búsqueda de empleo no asistida. Otra diferencia que se desprende de la
información obtenida sobre estas zonas de auto-orientación es que los medios
puestos a disposición de los desempleados son más restringidos que en el caso de
los Clubs de trabajo (en lo que se refiere a facilidades para realizar fotocopias o
imprimir documentos, por ejemplo).
Finalmente señalar la próxima incorporación en las oficinas del SAE de
espacios dotados con ordenadores conectados a Internet con el fin de ofrecer a
todos los desempleados, pero especialmente a las personas que no disponen de
estos recursos, una vía de acceso a la página web de la Oficina Virtual del SAE,
iniciativa que se encuentra en un ámbito similar al de los Clubs, aunque con un
alcance muy distinto.
La transferencia de la práctica EQUAL debería centrarse en la extensión de
los servicios de esta naturaleza existentes en la actualidad, puesto que se
concentran en los Centros de Referencia provinciales y, puntualmente, en algún
Servicio de Orientación de Andalucía Orienta. Esta extensión debería regularse de
manera sistemática para garantizar su existencia. Se trata demás de una actuación
administrativa que requiere la disposición de medios materiales y por tanto su buen
funcionamiento se encuentra íntimamente ligado a la existencia de dotación
presupuestaria. Sería oportuno realizar un cálculo estimado de los costes de
funcionamiento de estos clubs para su estimación económica.
Por otra parte, existen posibilidades de mejorar la eficacia de los servicios
existentes, básicamente introduciendo a un responsable que realice labores de
28
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
asesoramiento y control del buen uso de las instalaciones, y ampliando los medios
disponibles y el horario de acceso a los mismos. En estos casos no se trata tanto de
crear nuevos espacios y nuevos servicios como romper las barreras de acceso que
pueden tener los demandantes de empleo en la utilización de medios a disposición
del SAE.
La experiencia puede parecerse a modelos de Administración participativa o
Administración abierta donde la responsabilidad en la obtención de resultados no
recae exclusivamente en el personal del SAE sino de forma compartida entre el SAE
y los ciudadanos. Para ello, los medios materiales se ponen a disposición de los
mismos demandantes quienes perciben una verdadera implicación en su causa.
Los Clubs de trabajo tienen un elevado potencial de utilización como
instrumentos de apoyo a la inserción.
A la hora de poner en marcha una estructura de este tipo, habría que tener
presente la necesaria adecuación de los medios que ofrecen los Clubs al perfil de
usuario que, de forma mayoritaria y previsible, los empleará. La experiencia
analizada ha puesto de manifiesto que ordenadores e Internet son utilizados por
personas con una formación media, mientras que el teléfono es más demandado por
personas con un perfil social y formativo más bajo. Además, estas últimas necesitan
en mayor medida la asistencia de un asesor técnico. Respecto a este último, lo ideal
es que presente un alto grado de afinidad con los/as usuarios/as habituales, lo que
aconsejaría que, como mínimo, tuviera un dominio de lenguas extranjeras en caso
de trabajar con población inmigrante.
Convendría que los Clubs de trabajo tuvieran un horario de apertura dilatado
(mañana y tarde y, en la medida de lo posible, sin interrupción). Con ello se
favorecerá su uso por parte de personas con empleo precario, que desean mejorar
la calidad del empleo y, por estar ya realizando alguna actividad profesional (regular
o irregular), no tienen plena disponibilidad para acudir a estos espacios. Además, un
horario amplio permitiría a las personas con cargas familiares (niños y personas
dependientes) compatibilizar sus procesos de búsqueda de empleo con las
responsabilidades familiares.
A la vista del impacto de esta experiencia, se recomienda valorar la
posibilidad de extender la figura de los Clubs de trabajo en el territorio de Andalucía,
29
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
de manera que esté a disposición de las personas en situación de desempleo en
general.
Podrían aprovecharse las tupidas redes de oficinas del Servicio Andaluz de
Empleo y de los Servicios de Orientación de “Andalucía Orienta” para hacer llegar a
los desempleados/as de Andalucía unos espacios en los que poder acceder de
forma tutorizada a una amplia gama de medios de gran utilidad en el proceso de
inserción laboral, a la vez que sirven de centro de encuentro para compartir
experiencias y conocimientos con otras personas que se encuentran en similar
situación.
Deberían ser unos espacios abiertos a todos los/las desempleados/as,
adaptados a las características específicas de la población de cada entorno, con una
amplia batería de recursos materiales y humanos para la realización de las
actividades propias de un proceso de búsqueda de empleo/autoempleo, disponibles
en un horario lo más amplio posible.
Por lo que respecta al coste orientativo de la puesta en marcha de una
iniciativa similar, este puede ser muy variable en función de las características del
local, la calidad del mobiliario y equipos, así como del sueldo del personal
orientador. En la experiencia analizada se invirtieron cerca de 5.000 euros en
enseres y equipos, aproximadamente 1.500 euros mensuales en salarios y en torno
a 130 euros mensuales en la adquisición de publicaciones y otros gastos corrientes.
Conviene destacar la similitud de la experiencia de los clubs de trabajo con
los denominados módulos de autoorientación que se regulan en la Orden de 22 de
enero de 2004 (BOJA nº 22 de 3 de febrero), que desarrolla el programa de
Itinerarios de Inserción del Decreto 85/2003. A este respecto, se prevén ayudas a
instituciones sin ánimo de lucro, corporaciones locales y otros entes locales para la
puesta en funcionamiento de unidades de orientación. Específicamente, el anexo de
la Orden regula incluso las condiciones materiales de los servicios de
autoorientación:
- art. 1.3. “En el caso de unidades con módulo de autoorientacion, el
área de recepción deberá ser de, almenos, 25 metros cuadrados; y
tanto ésta como la sala de uso polivalente deberán estar dedicadas de
manera exclusiva al proyecto”
30
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
- art. 1.4. ”Area de autoorientación, en aquellas unidades que cuenten
con dicha actividad. Esta área, con una superficie mínima de 50
metros cuadrados destinada a documentación, y zona informática de
libre acceso por parte de los usuarios, deberá ser de uso exclusivo
para el proyecto”.
- art. 2.3. “Si la unidad dispone de módulo de autoorientación, el área
destinada a esta actividad dispondrá, al menos de cuatro ordenadores
que estarán dotados, al menos, con software de ofimática, correo
electrónico y navegador de internet, debiendo contar con acceso a
internet de modo permanente con un ancho de banda de, al menos,
64 Kb cada uno.”
- art. 2.4. “una línea telefónica dedicada exclusivamente al proyecto o
dos en caso de que la unidad cuente con módulo de autoorientación
- art. 2.5. “un fax. Si la unidad cuenta con un módulo de
autoorientación, esta línea de fax será de uso exclusivo para el
proyecto”
- art. 2.6.3. “Las unidades que cuenten con un módulo de
autoorientación deberán disponer de además, del siguiente mobiliario:
a) en el área de autoorientación: una mesa, y una silla por cada
ordenador, una mesa amplia para consultar documentación con
capacidad al menos para 6 personas simultáneamente, 6 sillas,
expositor para prensa y revistas, estanterías para bibliografía y
expositor específico para materiales relacionados con las
ocupaciones”
El SAE podrá conceder ayudas que alcancen hasta el 100% de los costes de
los proyectos.
A pesar de esta similitud, conviene recordar que no se prevé la asistencia y
el asesoramiento técnico en este tipo de servicio a diferencia de la buena práctica
EQUAL.
31
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
FICHA RESUMEN
Clubs de trabajo
Existencia de normativa reguladora específica SI
Oportunidad de modificación normativa existente SI
Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI
Complementariedad de las actuaciones SI
Creación de nuevos programas NO
Definición de mecanismos administrativos de implantación SI
Actuaciones interadministrativas NO
Colaboración con entidades privadas / voluntariado SI
*Existe en para una regulación de los servicios de auto-orientación en la
Orden de 22 de enero de 2004 que debería modificarse en relación a la existencia
de apoyo por parte de un técnico. Además de esta Orden, se puede extender la
experiencia ya en funcionamiento por parte del Programa Andalucía Orienta para
disponer de clubs de trabajo en más oficinas de las que existen en la actualidad.
Igualmente, puede desarrollarse un espacio de colaboración con entidades privadas
o voluntariado en lo que refiere a la puesta a disposición de los clubs de apoyo
humano a través de un técnico asesor.
32
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
2.4 Itinerarios sociolaborales y cheques servicios
Características
Los Itinerarios sociolaborales suponen una adaptación a los colectivos sobre
los que inciden (mujeres de zonas rurales y dispersas, con escasa formación y
experiencia laboral, hasta cierto punto recluidas en el núcleo familiar), que requieren
acciones pre-laborales significativas y apoyo a la conciliación de la vida familiar y
profesional. Además, se desarrollan itinerarios personalizados con una adaptación
de actuaciones, por ejemplo, de la formación, a las necesidades de las usuarias.
A su vez, los cheques servicios se han introducido como un mecanismo para
facilitar la participación de mujeres con cargas familiares en procesos de inserción.
Consisten en una participación de una entidad (en este caso del proyecto EQUAL)
en el consumo privado de bienes o servicios que son producidos por empresas
públicas y/o privadas. Este instrumento permite a la beneficiaria destinar los
recursos que la entidad asigna a aquella empresa u organismo que le ofrezca el
servicio que mejor se adecue a sus necesidades. Asimismo, la beneficiaria ve
repercutidas en su renta las decisiones de consumo en las que el precio exceda el
valor de la participación de la entidad. Los cheques se concedían bien para
contribuir al pago de una guardería o para la contratación de una persona que
atendiera a los niños.
La complementariedad entre las dos experiencias es evidente: en los
itinerarios personalizados se han tratado de emplear cheques servicios como
medidas de apoyo a la conciliación que han de permitir a las beneficiarias poder
participar efectivamente en el desarrollo de un itinerario. Por tanto, conviene
considerar conjuntamente ambas experiencias, especialmente para tener una visión
más global de las dificultades que pueden surgir en la utilización de los cheques
servicios.
Hay dos elementos en las experiencias analizadas con un cierto potencial de
innovación que debe ser contrastado. En primer lugar, en los Itinerarios
sociolaborales, la dimensión social, o prelaboral tiene un gran peso. Esta faceta se
implementa a través de la mejora de las habilidades sociales, mediante experiencias
de ocio (salidas, encuentros), reuniones de grupo, etc.
33
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Desde luego, no puede decirse que las actuaciones sociolaborales no tengan
presencia, actualmente, en diversos programas andaluces de inserción. A nivel
estrictamente andaluz la incorporación de esta práctica requeriría la revisión de otros
programas autonómicos como son el programa de Itinerarios de Inserción y el
programa de Acompañamiento a la Inserción, ambos regulados por el Decreto
85/2003.
Desde la óptica privada, asociaciones y fundaciones como, por ejemplo, Cruz
Roja, que desarrolla itinerarios de inserción con inmigrantes, y Fundación ONCE,
que trabaja con discapacitados, llevan a cabo actuaciones de esta naturaleza. Y,
dentro de la dificultad de determinar en qué medida estas y otras instituciones se
apoyan en programas del Servicio Andaluz de Empleo, es previsible que, al menos
en parte, los itinerarios se desarrollen bajo el soporte financiero que suponen los
Programas de Inserción del Servicio Andaluz de Empleo.
Por otra parte, el Servicio de formación y acompañamiento al empleo de las
mujeres que han sufrido violencia doméstica, del Instituto Andaluz de la Mujer,
otorga un peso notable a estas acciones de índole más social, pues mejorar la
autoestima y habilidades sociales de las mujeres a las que orientan es crítico para
permitir, finalmente la inserción laboral. Y en las Zonas con Necesidades de
Transformación Social también tienen una cierta presencia las actuaciones
centradas en lo social.
Un segundo elemento con potencial de innovación es la incorporación de
medidas para la conciliación y ayudas al transporte. Las primeras se han
materializado en becas (ayudas directas que la usuaria empleaba libremente) y/o en
cheques de servicios. Este aspecto presenta un elevado grado de innovación en las
actuales políticas activas de empleo andaluzas. De acuerdo con la información
disponible, la incorporación de ayudas a la conciliación en los Servicios Públicos de
inserción es prácticamente inexistente, excepción hecha de programas muy
puntuales, como el anteriormente mencionado Servicio de formación y
acompañamiento al empleo de las mujeres que han sufrido violencia doméstica
(IAM).
Junto a ello, cabe citar un programa de ámbito nacional que no tiene, en
absoluto, el objetivo de impulsar la conciliación y participación de mujeres con
cargas familiares en proceso de inserción pero, en caso de ser candidatas al mismo,
produciría el mismo efecto. Nos referimos a la Renta Activa de Inserción, cuya última
34
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
regulación es el Real Decreto 3/2004 de 9 de enero. Establece una renta equivalente
al 75% del SMI durante un máximo de 10 meses, a fin de que los beneficiarios
ofrezcan su disponibilidad para realizar acciones dirigidas a aumentar su
empleabilidad. Los beneficiarios son desempleados de larga duración mayores de
45 años, discapacitados, emigrantes retornados y víctimas de la violencia
domésticas.
En definitiva, podemos concluir señalando los siguientes aspectos del
carácter innovador de las experiencias estudiadas:
♣ La dimensión social tiene, actualmente, una cierta presencia en los
itinerarios de inserción desarrollados en Andalucía en colectivos que
presentan un alto grado de exclusión social, básicamente a cargo de
instituciones sin ánimo de lucro. No obstante lo anterior, resulta
previsible que en ciertas zonas de Andalucía, con carencia de tejido
asociativo suficiente, no se estén desarrollando tales actuaciones.
♣ La incorporación de ayudas a la conciliación en los itinerarios de
inserción de mujeres con cargas familiares es prácticamente
inexistente.
Análisis jurídico y de oportunidad
a. Itinerarios sociolaborales
Por lo que se refiere a la transferencia de la dimensión social de los
itinerarios de inserción, en el marco de la experiencia analizada esta faceta se ha
incorporado en los itinerarios de mujeres habitantes de municipios dispersos, de
pequeño tamaño y mal comunicados, con una situación económica deprimida y unos
valores culturales muy tradicionales. En estas zonas, resulta habitual que las
mujeres se dediquen en lo esencial a tareas del hogar (aún siendo jóvenes), no
tengan estudios y, por la propia dinámica social de la zona, presenten un grado de
aislamiento muy elevado (no sólo laboral, sino también social).
La transferencia de esta dimensión social parece tener pleno sentido en el
caso de colectivos que presenten un alto grado de aislamiento social y laboral,
graves problemas de motivación. Entre éstos, cabe mencionar:
35
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
♣ Desempleados de larga duración.
♣ Mujeres desempleadas, especialmente las que no han participado en
el mercado laboral durante años, por ejemplo, al abandonar el
empleo tras la maternidad.
♣ Colectivos con alto riesgo de exclusión social: ex reclusos,
discapacitados, ex prostitutas, minorías étnicas.
La Disposición Adicional Primera de la Ley estatal 45/2002 de 12 de
diciembre e medidas urgentes de reforma del sistema de protección por desempleo
y mejora de la ocupabilidad establece que podrán ser beneficiarios de la Renta
Activa de Inserción:
♣ los mayores de 45 años
♣ los demandantes de empleo inscritos ininterrumpidamente como
desempleados en la oficina de empleo durante doce o más meses
♣ los desempleados que no tengan derechos a prestaciones o
subsidios por desempleo
♣ los que carezcan de rentas, de cualquier naturaleza superiores en
cómputo mensual al 75% del SMI
♣ las personas que acrediten una minusvalía en grado igual o superior
al 33%
♣ los trabajadores emigrantes
♣ las víctimas de la violencia doméstica
Respecto a la existencia del programa estatal referente a la Renta Activa de
Inserción (RAI), cabe decir que el programa se crea específicamente para ayudar a
colectivos con especiales dificultades económicas y dificultades en la inserción en el
mercado de trabajo. Las personas que puedan beneficiarse de esta renta según el
programa estatal suscriben un compromiso de actividad para realizar ciertas
acciones para hacer posible su inserción. En este sentido es innegable el
paralelismo que existe entre el programa estatal de RAI y la buena práctica EQUAL
relativa a los itinerarios sociolaborales.
36
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
El programa estatal es bastante flexible respecto a quine puede ser la
institución que lleve a cabo las acciones de inserción laboral. Tanto el Servicio
Público estatal de Empleo como los Servicios Autonómicos como los entes locales,
como las entidades privadas colaboradoras pueden gestionar el programa de RAI.
Esta gestión no comprende la capacidad de estos gestores para reconocer la
admisibilidad al programa pero si de las políticas activas de empleo que deban
desarrollar los beneficiarios.
En este sentido, pues, no existe a posibilidad de territorialización de los
fondos estatales destinados a RAI. La Junta de Andalucía y los entes locales pueden
realizar actividades pero no exigir la gestión directa de los fondos. Otra pregunta
distinta sería aquélla destinada a averiguar si la Junta de Andalucía puede dedicar
fondos autonómicos a complementar el programa estatal de RAI. Esta opción es
jurídicamente más complicada y se encontraría con un problema de inflexibilidad
normativa: la Junta debería destinar dinero a aquellos supuestos que recoge la
normativa estatal sin capacidad de abarcar otros beneficiarios o colectivos.
En cualquier caso, el Decreto de traspaso de políticas activas a la Junta de
Andalucía no hace referencia a la asunción por parte de la Administración
autonómica de la gestión de la RAI. A pesar de este silencio debe entenderse que la
estricta actividad de gestión de la misma debe hacerse en el nivel autonómico
puesto que la RAI está estrictamente ligada a las políticas activas de empleo que si
han sido objeto de traspaso en su conjunto. El programa estatal es bastante flexible
respecto a quine pude ser la institución que lleve a cabo las acciones de inserción
laboral. Tanto el Servicio Público estatal de Empleo como los Servicios Autonómicos
como los entes locales, como las entidades privadas colaboradoras pueden
gestionar el programa de RAI. Esta gestión no comprende la capacidad de estos
gestores para reconocer la admisibilidad al programa pero si de las políticas activas
de empleo que deban desarrollar los beneficiarios.
En Andalucía se desarrolla ya este tipo de actuación, especialmente con
colectivos en alto riesgo de exclusión social. No obstante, entendemos que existen
oportunidades para extender y ampliar estas acciones:
En primer lugar, mediante la difusión entre asociaciones y entidades que
trabajan en la inserción laboral de las ventajas que ofrecen estas actuaciones para
lograr la inserción laboral de ciertos colectivos. Se trataría, de esta manera, de lograr
un mayor aprovechamiento de algunos de los programas de Itinerarios de Inserción
37
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
que promueve el Servicio Andaluz de Empleo y ejecutan entidades públicas o
privadas. La transferencia pues no se basaría tanto en una modificación o
innovación normativa sino en una intensificación de la divulgación de los recursos y
mecanismos existentes.
En segundo lugar, se podría actuar desde las propias estructuras del Servicio
Andaluz de Empleo (oficinas del SAE y UTEDLTs), a fin de completar las
actuaciones sociolaborales desarrolladas, básicamente, por instituciones sin fines de
lucro. Como se ha mencionado, en zonas con carencia de tejido asociativo es
previsible que, a pesar de la necesidad de estas actuaciones, no se estén llevando a
cabo. Además, su uso puede ser más generalizado que el actual (colectivos en alto
riesgo de exclusión social, básicamente). Ello abogaría por una actuación selectiva
por parte del SAE, introduciendo actuaciones de carácter social como paso previo
para el desarrollo de itinerarios de inserción laboral, en aquellas zonas con mayor
presencia de colectivos objetivo.
De nuevo la Ley estatal 45/2002 es muy amplia respecto a la determinación
de las entidades gestoras y/o colaboradoras del programa de Renta Activa de
Inserción. Lo único que se determina por parte de la normativa estatal es la
necesidad de disponer de los medios adecuados para el desarrollo de las acciones
de inserción contenidas en el convenio, que acrediten resultados previos de
integración laboral y se comprometan a conseguir la inserción laboral de al menos el
25% de los demandantes de empleo atendidos durante el desarrollo del programa.
En cualquier caso, se exige para el reconocimiento como entidad
colaboradora, la firma del correspondiente convenio de colaboración. Una vez
formalizado este reconocimiento, las entidades (públicas o privadas), podrán realizar
las siguientes funciones de intermediación laboral:
♣ tutorías individualizadas con los beneficiarios
♣ realización de un itinerario de inserción laboral a través de una entrevista
♣ gestión de ofertas de colocación
♣ participación del demandante de empleo en los procesos de selección
En definitiva, desde el punto de vista jurídico se detecta una sustancial
identidad entre la buena práctica aquí estudiada y la regulación estatal contenida en
38
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
la Disposición Adicional Primera de la Ley 45/202 de 12 de diciembre. Podría
resultar altamente confuso y redundante duplicar la regulación estatal con una
normativa autonómica propia de manera que existirían programas parcialmente
coincidentes con un mismo gestor.
Además, a nivel estrictamente andaluz la incorporación de esta práctica
requeriría la revisión de otros programas autonómicos como son el programa de
Itinerarios de Inserción y el programa de Acompañamiento a la Inserción, ambos
regulados por el Decreto 85/2003.
b. Cheques servicios
La incorporación de una dimensión social en los itinerarios sociolaborales
que hemos visto puede verse frustrada por la inexistencia de ayudas al transporte y
a la conciliación. En respuesta a este riesgo se acompañan las medidas anteriores
de la provisión de cheques servicio para ayudar a las personas beneficiarias al
cumplimiento del compromiso de participación en actividades de inserción. En este
sentido, pues, la figura de los cheques servicios debe entenderse de forma conjunta
e instrumental con la más amplia de los itinerarios sociolaborales.
Las ayudas a la conciliación, mediante cheques servicios o becas, se han
concedido a mujeres dedicadas en exclusiva a labores domésticas, cuidado de los
hijos y de personas dependientes, habitualmente en zonas rurales, donde el papel
primordial de la mujer como responsable del cuidado de personas dependientes
parece ser mayor en zonas urbanas y, además, la oferta de servicios de conciliación
es inferior.
El ámbito de transferencia de estas medidas parece ser bastante amplio, en
particular, podría apoyar los procesos de inserción de mujeres en general que, a
causa de su situación económica y familiar, no dispongan de medios suficientes para
participar activamente en procesos de inserción.
A pesar de ello, cabe recordar que el uso de ayudas a la conciliación debe
tener presente la realidad social y la oferta de servicios existentes. Los cheques
servicios, por ejemplo, no ofrecen buenos resultados en zonas con un tejido
insuficiente (incluso inexistente) de servicios de atención a niños y personas
dependientes. O entre colectivos que, por razones culturales, no están dispuestos a
emplear guarderías para el cuidado de los niños.
39
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Por lo que se refiere a la transferencia de las ayudas a la conciliación, la
cuestión resulta más delicada. Del conjunto de los estudios realizados hasta el
momento, una conclusión fundamental es que tales ayudas pueden jugar un papel
de extraordinaria relevancia para elevar la tasa de actividad y empleo de las mujeres
andaluzas, aspecto crítico con miras a elevar el empleo en Andalucía. Ahora bien, la
experiencia de los proyectos Equal, como la resultante de otros países en este
ámbito, apunta a una dificultad en cuanto al mecanismo a emplear, a saber:
iii ... Una posibilidad consiste en otorgar una beca o ayuda directa a mujeres
con problemas de renta y cargas familiares durante un plazo máximo a
lo largo del cual se desarrolla un itinerario de inserción. Esto nos sitúa
en un esquema próximo, por sus instrumentos, al de la Renta Activa de
Inserción. Sin embargo, no podemos dejar de mencionar que tal
esquema podría tener, de forma accidental, consecuencias
indeseables, a saber, el fomento de la economía sumergida. Y ello, por
la preferencia que existe en la actualidad de dejar a los niños al
cuidado de personas que trabajan de forma no regular.
iii iii ... Otra posibilidad es introducir, de forma selectiva, cheques servicios. Si
bien esto se encuentra con el obstáculo potencial de falta de oferta
(regular) en zonas donde puede ser especialmente necesario su uso
(zonas rurales). Además de las barreras culturales susceptibles de
frenar la eficacia del instrumento.
Habida cuenta de estos razonamientos, y en virtud del principio de prudencia,
no consideramos conveniente realizar en este momento una propuesta concreta de
transferencia de las medidas de conciliación a las políticas activas de empleo en
Andalucía.
No obstante, las experiencias EQUAL en este sentido no son concluyentes.
Los cheques servicios han funcionado bien en alguna ocasión pero, en general
presentan problemas, como se ha mencionado anteriormente. Las ayudas directas o
becas han tenido mejores resultados, pero ello puede tener el efecto colateral de
impulsar la economía irregular, lo que resulta cuestionable dados los objetivos
generales de la política de empleo andaluza y la Estrategia Europea del Empleo.
Por estas razones, se propone al Servicio Andaluz de Empleo tomar como
prioridad el diseño de mecanismos adecuados para facilitar la participación de las
40
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
mujeres con cargas familiares en procesos de inserción. Ello requiere un estudio de
amplio alcance, que escapa del ámbito de la actual investigación, que considere
otras opciones, como la extensión de la oferta pública de servicios, incluso
vinculados a los servicios de intermediación públicos con mayor presencia de
mujeres en situación de desempleo (o inactividad) y con problemas de cargas
familiares. O la modificación de las ayudas directas, respecto a como han sido
planteadas en las experiencias analizadas, a fin de evitar los efectos perversos de
potenciación de la economía irregular.
Por lo que se refiere al coste de estas experiencias, resulta difícil con la
información actual ofrecer una idea tentativa del coste de la introducción de la
dimensión social en los itinerarios, depende de forma notable de la cantidad y tipo de
actividades realizadas.
Respecto a los cheques servicios, en el marco de la experiencia analizada,
se otorgaba una ayuda máxima de 120 euros/mes para guarderías, o de 6
euros/horas en caso de contratación de una persona que presta el servicio en el
hogar. Ello, lógicamente, durante el proceso de realización del itinerario.
41
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
FICHA RESUMEN
Itinerarios sociolaborales
Existencia de normativa reguladora específica SI
Oportunidad de modificación normativa existente NO
Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI / NO
Complementariedad de las actuaciones SI
Creación de nuevos programas NO
Definición de mecanismos administrativos de implantación SI
Actuaciones interadministrativas NO
Colaboración con entidades privadas / voluntariado SI
*Los itinerarios se regulan ya de forma parcial en los programas de la
Consejería de Empleo regulados en el Decreto 85/2003, cuyos ámbitos objetivo y
subjetivo coinciden plenamente con la práctica descrita. Existe además el programa
estatal de Renta Activa de Inserción que puede ser gestionado y/o complementado
por la Administración andaluza. En este sentido, algunas Comunidades disponen de
programas propios de Rentas de Inserción que no son compatibles con el programa
estatal. Desde el punto de vista de la oportunidad jurídica no se recomienda la
creación de un nuevo programa. Pueden, en cambio, efectuarse una revisión de los
programas existentes para introducir actuaciones de carácter social especialmente
dirigidas a la mujer. En este caso, sería necesaria una coordinación con los
programas IAM.
42
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
FICHA RESUMEN
Cheques servicios
Existencia de normativa reguladora específica NO
Oportunidad de modificación normativa existente NO
Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI
Complementariedad de las actuaciones SI
Creación de nuevos programas SI
Definición de mecanismos administrativos de implantación SI
Actuaciones interadministrativas SI
Colaboración con entidades privadas / voluntariado SI
*No existe específicamente un programa de cheques servicios como medida
de conciliación para desarrollar itinerarios sociolaborales. Desde el punto de vista
jurídico, nada obsta para proceder al estudio de oportunidad de estos programas así
como al análisis de los resultados que pueden ofrecer como elemento
complementario de los itinerarios sociolaborales. Hay que tener en cuenta la
disparidad de resultados según el ámbito espacial donde se ha experimentado la
medida.
43
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
2.5 Itinerarios con regularización de actividad sumergida
Características
La buena práctica relativa a los “Itinerarios con regularización de actividad
sumergida” describe un estudio de caso específicamente circunscrito a las acciones
encaminadas a regularizar la situación laboral de las vendedoras ambulantes de flor
cortada de la ciudad de Sevilla, pertenecientes a la etnia gitana, que operaban al
margen de la legalidad. Por tanto, se trata de una medida individualizada a este tipo
de colectivo y su extrapolación a otros ejemplos o supuestos debe realizarse con la
máxima prudencia.
Se combinan de forma novedosa dos instrumentos: de una parte los
itinerarios de inserción que de manera general existen ya y cuentan con programas
específicos de la Junta de Andalucía; de otra parte, se regulariza la actividad
sumergida con la creación de un tipo específico de licencia de venta: la licencias
sociales de venta.
Respecto al primer instrumento, la práctica revela algunas características
distintivas:
1) Adaptación a beneficiarias. La vía escogida para la inserción laboral
final se consensúa en fases iniciales con las beneficiarias. En este
caso, las mujeres declararon que deseaban realizar (o continuar
realizando) las actividades que tradicionalmente las han ocupado (venta
ambulante de flor cortada).
2) Mediación intercultural. Las mediadoras culturales han tenido un papel
de gran relevancia, tanto para establecer contactos iniciales con
potenciales beneficiarias, como para el posterior desarrollo de los
itinerarios.
3) Personalización de itinerarios. Con miras a lograr el éxito de la
inserción, además de ofrecer un asesoramiento particular e intenso, se
introducen mecanismos como las “becas de liberación de tiempo”, que
obtienen las beneficiarias que desarrollan los itinerarios. Dada la
escasez de recursos económicos de las beneficiarias, resultaba
altamente improbable que hubieran cesado en sus actividades
44
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
habituales (venta irregular de flores u otras) durante el período de
formación en caso de no haber dispuesto de estas ayudas.
Conjuntamente, con los intinerarios, se regulariza la actividad sumergida con
la creación de licencias sociales de venta. Éstas se materializan en un convenio
específicamente dirigido a regular la concesión de licencias de venta a mujeres
beneficiarias de la experiencia, firmado por el Ayuntamiento de Sevilla y la Gerencia
de Urbanismo. Establece los requisitos que deben verificar las beneficiarias, por
ejemplo, “La persona autorizada deberá tener plena capacidad de obrar, contar con
un informe favorable de la Delegación de Bienestar Social y haber firmado el
contrato de participación en el Proyecto Clavel con la Agencia de Inserción Sevilla
Norte de la Delegación de Economía e Industrias.” Estos aspectos son en sí
altamente interesantes: el informe de bienestar social garantiza que las beneficiarias
obtengan la beca de liberación de tiempo, y la firma de un contrato de participación
que las beneficiarias sean adecuadamente asesoradas (ambos aspectos son críticos
para el éxito de la experiencia).
Debe destacarse que la licencia social, tal como se ha planteado en la
experiencia analizada, ha tenido un coste idéntico para el solicitante que las
habituales licencias de venta ambulante, con lo cual, esta medida no supone un
quebranto de los ingresos públicos. La diferencia radica en la facilidad con la que se
concede, al establecer un protocolo específico para otorgarlas a las beneficiarias del
proyecto. Supone, antes de nada, una simplificación administrativa.
Hay un tercer aspecto del itinerario, el uso de becas de liberación de tiempo,
que, en principio, tiene un carácter innovador poco marcado. En efecto, hay diversos
procesos de inserción en los que se ofrece a los participantes ayudas económicas
para facilitar que lleven a cabo las acciones necesarias para incrementar su
empleabilidad. Así, los alumnos de las Escuelas Taller y Casas de Oficio tienen
derecho a percibir una beca durante el período de formación. Y, por otra parte, el
programa de Renta Activa de Inserción, descrito en el epígrafe precedente, garantiza
una cierta renta a los beneficiarios que ofrecen su disponibilidad para realizar
acciones que conduzcan a su inserción.
Eso sí, debe tenerse presente que estas becas de liberación de tiempo
actúan, a su vez, como ayudas a la conciliación de la vida familiar y profesional de
45
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
las beneficiarias. Y este aspecto resulta más innovador en las actuales políticas
activas andaluzas, como se pudo comprobar al analizar la experiencia “Itinerarios
sociolaborales y cheques servicios”.
En definitiva lo más destacado de la experiencia es el enfoque pluri-
instrumental y la metodología del conjunto. Se demuestra la necesidad en el caso
concreto de combinar itinerarios (con elementos de innovación) con modificaciones
en las licencias de venta, lo que supone la máxima expresión de la adaptación de los
procesos de inserción laboral a las necesidades de los beneficiarios.
Análisis jurídico y de oportunidad
El análisis jurídico debe dividir de una parte la transferencia misma de la
metodología y las actuaciones concretas que se derivan de ella.
Respecto de la metodología se trata de un proceso de combinación de apoyo
técnico (itinerarios personalizados de inserción) con cambio administrativo (creación
de las licencias sociales) a la venta ambulante de otro tipo de productos en los que
concurra la destacada presencia de personas en riesgo de exclusión y la práctica
habitual de actividad irregular. Pueden citarse como ejemplos la venta ambulante de
ropa, o de fruta, este último caso con la cautela que impone contar con las
adicionales exigencias higiénico-sanitarias de la venta de alimentos.
La experiencia en su conjunto es susceptible de incorporarse a programas ya
existentes como el Programa de Acciones Experimentales, dado que contempla
expresamente el desarrollo de planes integrales para la inserción laboral en
combinación con otras actuaciones. Y, también, el Programa de Asesoramiento para
el Autoempleo, que presta apoyo personalizado entre otros colectivos a mujeres,
minorías étnicas y demandantes de empleo en riesgo de exclusión social, que
quieran acceder al mercado de trabajo a través de una iniciativa de autoempleo.
Dentro de la regulación de estos programas ya existentes puede valorarse la
creación de un programa específico que permita a las entidades ejecutoras financiar
todas las actuaciones necesarias (becas, mediación intercultural).
De manera aislada, se trata en primer lugar de un proceso de inserción con
regularización de actividad sumergida, que contiene aspectos críticos que deben
tenerse en cuenta en el momento de transferir esta experiencia con éxito:
46
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
♣ Participación de mediadores culturales. Tanto en la captación inicial
de beneficiarios potenciales como en el desarrollo de los itinerarios de
inserción/regulación.
♣ Colaboración y coordinación de todas las instancias administrativas
implicadas, mediante la firma de convenios y protocolos que recojan
todos los aspectos clave de la regulación y concesión de las licencias.
♣ Sensibilización social. Las campañas de información a policía
municipal y comercios afectados por las nuevas licencias resultan
necesarias para crear un clima positivo hacia la nueva actividad.
♣ Asesoramiento y seguimiento de beneficiarios. Dado que, en general,
los beneficiarios de este tipo de iniciativa tendrán graves carencias
formativas, el éxito de la experiencia requiere que se produzca una
asistencia técnica personalizada y regular, que continúe tras el inicio
de la actividad. Por tanto, la transferencia requiere, por una parte, que
se prevean mecanismos para apoyar y asesorar a beneficiarios de la
licencia. Y, por otra, un cierto compromiso de los beneficiarios a
participar en las acciones formativas y a recibir asesoramiento.
♣ Apoyo económico a beneficiarios en el período de formación. Este es,
como se ha argumentado previamente, otro elemento fundamental
que contribuye al éxito de la experiencia.
Por todo ello, desde el punto de vista jurídico puede pensarse en la
necesidad de adaptar específicamente programas de Itinerarios de Inserción
previstos en el Decreto 85/2003, de acuerdo con lo expresado anteriormente.
Finalmente, puede abordarse también de manera separada la transferencia
vertical de las licencias sociales de venta. Las licencias de venta se otorgan por
parte de la Administración municipal y es en ese marco donde debe desarrollarse si
cabe el convenio de colaboración administrativa entre Administración andaluza y
entidades locales. Sin embargo, la presencia de los entes locales en la concesión de
las licencias no priva de la capacidad normativa de la que dispone la Junta en
materia de regulación del comercio interior y las modalidades de venta al público.
Es por ello que la Junta de Andalucía puede crear y regular la licencia social
de venta en el ámbito de su competencia sobre comercio interior como un figura
47
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
igual o similar a las licencias sociales de venta aquí descritos sin que por ello se
vulnere el principio de autonomía local. La Junta dispone de capacidad normativa
pero no de competencia de ejecución y gestión. La combinación con los dispositivos
existentes de inserción sociolaboral basados en itinerarios personales con las
licencias sociales de venta pueden articularse vía convenio de colaboración para
evitar que una vez puesta a disposición la figura administrativa, los ayuntamientos
no la utilicen o la utilicen al margen del conjunto de medidas que conforman la buena
práctica.
Junto a la transferencia de las licencias sociales de venta, habría que valorar
la suficiencia de los programas, ya existentes en las políticas de empleo de
Andalucía, para incorporar en su funcionamiento itinerarios personalizados de
inserción de las características de los desarrollados en la experiencia, incluyendo
elementos críticos como los mediadores interculturales y las becas de liberación de
tiempo, todo ello sin menoscabo del espacio normativo reservado a la
Administración autonómica para regular normativamente la figura.
48
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
FICHA RESUMEN
Itinerarios con regularización de actividad sumergida
Existencia normativa reguladora específica NO
Oportunidad de modificación normativa existente SI
Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI
Complementariedad de las actuaciones SI
Creación de nuevos programas SI
Definición de mecanismos administrativos de implantación NO
Actuaciones interadministrativas SI
Colaboración con entidades privadas / voluntariado SI
*Entendido como conjunto, no existe ningún programa específico destinado a
regular un itinerario de inserción con regularización de actividad sumergida. Pueden
utilizarse modificaciones de programas existentes para introducir los elementos
pertinentes al itinerario de inserción. Corresponde a la Junta de Andalucía regular
específicamente la normativa relativa a las licencias sociales de venta para que los
entes locales puedan realizar su concesión. Existe un espacio interadministrativo
para el desarrollo conjunto de todos los elementos de esta nueva metodología.
49
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
2.6 Intervención para la dinamización local
Características
Las medidas de intervención para la dinamización social suponen una
alternativa metodológica a las actuaciones en zonas caracterizadas por una fuerte
especialización productiva en actividades económicas en declive (en el caso Sirena,
la pesca).
Se trata de un enfoque que parte de un análisis inicial de la familia como
unidad económica. Las medidas no se dirigen exclusivamente a los individuos sino a
la diversificación de las actividades económicas de los varios miembros de la unidad
familiar. Se trata en el caso EQUAL estudiado de familias de pescadores quienes
asumen un papel protagonista en las acciones de inserción laboral, tendentes a la
diversificación productiva en las ocupaciones de sus miembros.
El enfoque sistémico, interviniendo desde las familias y no desde el/la
trabajador/a, tiene gran impacto en la transformación de los valores y roles familiares
que caracterizan a este tipo de colectivos y que muchas veces suponen un
importante lastre en el proceso de inserción laboral de elementos de estas familias.
Este enfoque se basa en la incapacidad que pueden tener algunas de estas
unidades económicas en superar la super-especialización y la tradición familiar.
Cuando estas características se dan en familias cuya actividad se halla en declive,
las consecuencias del paro no afectan sólo a un miembro de la familia sino a la
unidad económica entera. Se trata por tanto de un enfoque de política de empleo
que influye sobre las condiciones familiares de acceso y promoción en la actividad
productiva.
Este planteamiento supone una novedad en el desarrollo de medidas
tendentes a mejorar la empleabilidad de la población de zonas aquejadas por
procesos de declive en su ámbito de especialidad productiva. El enfoque sistémico
no es una innovación absoluta y se utiliza por otras ramas de las ciencias sociales o
las ciencias de la salud. Sin embargo, lo que sí resulta novedoso es su aplicación
como metodología exclusiva de ejecución de medidas en el terreno de la
intervención social, muy poco habitual en España.
Este aspecto metodológico no es susceptible de una traslación directa e
inmediata a las políticas de empleo de la Junta de Andalucía pero como en el caso
50
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
anterior, puede servir como principio transversal alternativo aplicable a distintas
estrategias creadoras de empleo.
Análisis jurídico y de oportunidad
Los principios que se pueden extraer de esta buena práctica indican un
enfoque general novedoso respecto a actuaciones en materia de empleo. De una
lado hemos visto como el núcleo esencial de intervención se amplia del individuo a
la entera familia afectada por una situación de declive general de la actividad. De
otro lado, merece la pena destacar un notable esfuerzo de aproximación de la
actuación administrativa al ámbito de particular. Se trataría por ello de actuaciones
llevadas a cabo en colaboración con los beneficiarios mismos (las familias de
pescadores), con técnicos administrativos que han trabajado en estrecha
colaboración con las figuras dinamizadoras del colectivo, como son la Cofradía de
Pescadores, la parroquia del barrio, etc.
A diferencia de otras muchas experiencias en materia de empleo, la presente
buena práctica se basa en el desarrollo de un triángulo de actores formados por los
beneficiarios, los técnicos y las entidades. Las actuaciones de estos programas de
dinamización local dirigidos a las familias no pueden partir de soluciones uniformes y
preestablecidas para todos los casos. Al contrario, se trabaja en cada situación para
poder descubrir cuales son las mejores estrategias de empleo que cada familia
puede adoptar. Estamos, pues, ante un modelo de administración concertada o de
administración flexible que puede variar considerablemente dependiendo de las
situaciones.
Si bien es cierto que las dinámicas burocráticas y estandarizadas
desaprovechan muchas oportunidades que esta metodología puede explotar, no es
menos cierto que un enfoque como el presente no puede trasladarse acríticamente a
todas las actuaciones en materia de empleo que realiza la Junta de Andalucía.
Un enfoque semejante es aquel que actúa para la mejora las condiciones
sociolaborales de entornos urbanos cuyas características estructurales hacen que su
población se encuentre en peligro o en situación de marginación social, son los
programas de actuación en las Zonas con Necesidad de Transformación Social
(ZNTS) del Servicio de Barriadas de la Dirección General de Bienestar Social. Las
ZNTS se definen por presentar serios problemas en los ámbitos de vivienda,
51
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
infraestructuras, equipamientos, fracaso escolar, deficiencias higiénico-sanitarias,
pero no prioriza a poblaciones afectadas por el declive de la actividad en la que se
encuentra especializada, como en esta intervención para la dinamización local.
Las actuaciones de las ZNTS tienen como destinatario habitual al individuo
en riesgo de exclusión social y no las familias, que únicamente son consideradas
objeto de actuación en casos específicos, en contraste con la presente buena
práctica que siempre actúa sobre las familias, de forma exclusiva. Los programas de
las ZNTS solo se desarrollan en entornos urbanos, restricción geográfica superada
en esta experiencia.
A diferencia de las ZNTS, las experiencias de dinamización local seleccionan
los destinatarios no en relación a un territorio o zona sino en relación a determinadas
características comunes de la actividad económica que realizan. Se trata en
definitiva de actuaciones sectoriales más que actuaciones territoriales o sociales. Su
ámbito competencial, pues, entrecruza la estricta política de empleo con la política
de bienestar social e incluso la política de desarrollo local y la política industrial a
través de la creación de alternativas al declive sectorial.
Por todo lo anterior, podemos inclinarnos por la no superación del test de
idoneidad de esta experiencia. Sin embargo, como se ha indicado, existe cierto
margen de transferencia de algunos aspectos de la intervención para la
dinamización local, sobre todo para el caso de las políticas activas de empleo que se
distingan por tener un fuerte carácter de intervención social, como pueden ser
programas de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social del tipo de las
actuaciones en Zonas Necesitadas de Transformación Social.
El peso de elementos netamente sociales en el éxito de la experiencia
analizada, lleva a la recomendación de valorar las posibilidades de incorporación de
la metodología ensayada en el marco de las políticas llevadas a cabo
fundamentalmente por la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social. Ello no es
óbice, sin embargo, para que la Consejería de Empleo, que tiene especial
consideración de las necesidades de colectivos con especiales dificultades de
inserción, se plantee impulsar la aplicación de esta metodología en contextos
apropiados.
Consideramos que esta experiencia podría ser replicada con expectativas de
éxito, previa adaptación a las circunstancias de cada caso, en distintos entornos
52
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
geográficos cuya población tenga una fuerte identidad social emanada de su
identidad laboral y que se encuentre en situación de riesgo de exclusión laboral por
el declive de la actividad en la que se encuentra especializada. Sin intención de ser
exhaustivos, podría ser aplicable en zonas mineras, entornos agrarios
especializados en el monocultivo de productos afectados negativamente por las
tendencias de la Política Agraria Común de la Unión Europea, mariscadores, etc.
Al igual que en el anterior supuesto, la actividad normativa de la Junta puede
limitarse igualmente al señalamiento de las condiciones objetivas para considerar
una determinada familia como familia afectada por una situación de declive sectorial
severo. La necesidad de desarrollar actuaciones cercanas a los beneficiarios y de
adaptar las políticas a cada situación especial de cada unidad económico-familiar
recomienda también encargar la ejecución material de las posibles actuaciones o
bien al nivel local o al nivel supramunicipal con participación de las entidades
protagonistas capaces de encabezar el proceso de dinamización.
Es igualmente destacable la existencia del programa de la Consejería de
Empleo relativo a los incentivos al empleo en zonas sujetas a actuaciones
específicas regulado en el Decreto 141/2002 de 7 de mayo (BOJA 18 junio 2002).
Según establece el artículo 10 de la citada norma:
“En aquellos supuestos en que se establezcan actuaciones específicas de
promoción de empleo en una zona determinada de Andalucía, o éstas se
lleven a cabo sobre un grupo determinado de demandantes de empleo,
oídas las Organizaciones sindicales y empresariales más representativas
de Andalucía, las ayudas a las nuevas contrataciones indefinidas que se
efectúen podrán alcanzar hasta 2,5, veces el salario mínimo
interprofesional vigente en el momento en que éstas se efectúen por el
importe correspondiente a doce mensualidades”.
Si bien la idea de considerar la familia como unidad económica a los efectos
de las ayudas al empleo no se contempla en este programa específico, si es cierto
que el Programa de incentivos al empleo en zonas sujetas a actuaciones específicas
de promoción de empleo y actuaciones de fomento del empleo llevadas a cabo con
los demandantes de empleo de la zona, permite actuar en situaciones de declive
industrial localizado como las planteadas por el proyecto SIRENA.
53
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Además de las ayudas económicas directas, pueden emprenderse también
acciones formativas con lo cual se combinan los aspectos de intermediación con los
de formación para el empleo. Así se prevé en el artículo 12 del Decreto 141/2002 de
7 de mayo. En ambos casos, las delegaciones provinciales de la Consejería de
Empleo y Desarrollo Tecnológico o bien directamente la Dirección General de
empleo e inserción de la misma Consejería son los órganos administrativos
encargados de ejecutar dicho programa. Nada se dice en cambio de importante
proceso mediante el cual determinadas zonas andaluzas podrán ser calificadas
como aptas para la realización de actuaciones específicas de promoción de empleo.
54
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
FICHA RESUMEN
Intervención para la dinamización local
Existencia de normativa reguladora específica SI
Oportunidad de modificación normativa existente SI
Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI
Complementariedad de las actuaciones SI
Creación de nuevos programas NO
Definición de mecanismos administrativos de implantación NO
Actuaciones interadministrativas NO
Colaboración con entidades privadas / voluntariado SI
*Excluidos los aspectos netamente sociales de la experiencia, resulta que las
actuaciones como las analizadas puede equipararse a las que regula el Decreto
andaluz 141/2002 de 7 de mayo por el que se regulan las actuaciones en zonas
sujetas a actuaciones específicas. Por ello se considera la existencia de normativa
específica al respecto. Si acaso, procedería a aplicarse la metodología existente
como sub-programa dentro de la regulación general, utilizando las características
descritas (especialmente la consideración de la familia en su conjunto como unidad
económica y sujeto destinatario de la intervención).
55
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
2.7 Servicios integrados para el acceso al empleo
Características
Los Servicios Integrados para el Acceso al Empleo (SIAE) consisten en una
intervención para la inserción laboral de colectivos en riesgo de exclusión. En este
sentido, el proceso de inserción y las medidas que ello comporta se abordan desde
una perspectiva integral, es decir, con fuerte presencia de los aspectos no
estrictamente laborales sino sociales. De hecho, la puesta en marcha de los
Servicios Integrados para el Acceso al Empleo (SIAE) complementa los programas
de actuación de las Zonas con Necesidad de Transformación Social (ZNTS),
llevados a cabo por el Servicio de Barriadas de la Dirección General de Bienestar
Social, apoyándose en el proyecto SURGE (Servicio Unificado de Renovación y
Generación de Empleo).
La aplicación de los SIAE se realiza también con consideración de los
aspectos relativos al territorio, centrando específicamente los esfuerzos en
determinados tipos de zonas como pueden ser entornos urbanos deprimidos,
concretamente en las Zonas con Necesidad de Transformación Social. Las ZNTS
son espacios urbanos claramente delimitados en cuya población concurren
situaciones estructurales de pobreza grave y marginación social. En ellas se
aprecian de modo significativo problemas en los ámbitos de vivienda, formación,
empleo, salud y bienestar social.
Finalmente, como tercera característica, merece la pena destacar la
colaboración con organizaciones sin ánimo de lucro, apoyándose en el tejido
asociativo existente para desarrollar la actuación administrativa
El objetivo último de la actuación en las ZNTS es la inserción sociolaboral y
económica a través de itinerarios personalizados de inserción, acciones formativas
que mejoren el nivel de empleabilidad de los habitantes de esas zonas y, llegado el
caso, asesoramiento para el autoempleo y fomento de creación de empresas
implicadas en la mejora de la zona.
En resumen, el SIAE ha aportado dos elementos innovadores a las medidas
de intervención dirigidas a conseguir la inserción sociolaboral de colectivos en riesgo
de exclusión de zonas urbanas en declive:
56
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
• La intervención de carácter integral que ha caracterizado a sus
actuaciones.
• La importancia y eficacia del trabajo en red con entidades expertas en
distintos ámbitos de actuación.
Pese a no ser una medida de intervención pionera en su ámbito, dado el
precedente de actuación previa en las ZNTS mediante el proyecto SURGE, su
enfoque novedoso hace que algunos de sus aspectos sean susceptibles de ser
transferidos a las políticas generales de empleo de Andalucía.
Elementos clave de esta experiencia que deben ser considerados como
factores críticos en un proceso de transferencia son:
• La identificación y oferta conjunta de modo proactivo de toda la gama
de recursos y servicios sociolaborales a disposición de los
beneficiarios, a través del trabajo en red con instituciones y
organismos que operan en estos ámbitos.
• El conocimiento en profundidad de las características sociolaborales
del territorio en el que se actúa.
• Implicación del tejido asociativo local para llegar de una manera
cercana y eficaz a los destinatarios finales.
La metodología podría aplicarse a distintos colectivos con importantes
problemas de inserción sociolaboral presentes en territorios concretos, no
centrándose necesariamente en zonas urbanas deprimidas o en los colectivos en los
que ha incidido de manera especial el SIAE (desempleadas en riesgo de exclusión y
personas de etnia gitana). Podría aplicarse en municipios rurales con fuerte
presencia de inmigrantes con barreras culturales, barriadas con abundancia de
personas sin hogar, etc.
Análisis jurídico y de oportunidad
Desde el punto de vista estrictamente competencial, las actuaciones
contempladas en los SIAE corresponden plenamente al espacio competencial de la
Administración andaluza si bien es cierto que la competencia sobre bienestar social
57
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
o asuntos sociales se trata de una competencia indistinta, en el sentido que
cualquier nivel administrativo existente en el complejo entramado institucional de la
Administración española podría desarrollar actividades tendentes a evitar la
exclusión social de determinados colectivos.
A pesar de esta coincidencia competencial, las características de los SIAE
sitúan la realidad administrativa más próxima al nivel competencial de la Consejería
de Bienestar Social que al Servicio Andaluz de Empleo. La finalidad última de la
empleablidad de las personas en este tipo de programas no es estrictamente el
mercado laboral sino evitar la exclusión y la marginación social a través del
desarrollo de un puesto de trabajo. En otras palabras, el empleo constituirá un
elemento instrumental para evitar la marginación. El desarrollo de un compromiso
laboral implica no solo la obtención de ingresos económicos para el individuo sino
también el nacimiento de compromisos con el empleador, la necesidad de
desarrollar un determinado orden horario en la vida de las personas, la higiene
personal, etc. Todo este conjunto de situaciones favorecen la integración social.
En definitiva, si bien es cierto que las actuaciones administrativas realizadas
en los SIAE se adecuarían al espacio competencial autonómico (superación positiva
del test de transferencia), no es menos cierto que las características objetivas y
subjetivas de los mismos están más cercanos a otras servicios departamentales y no
a la Consejería de Empleo (superación negativa del test de idoneidad). A modo de
ejemplo, conviene recordar que la misma Ley estatal 56/2003 de 16 de diciembre,
estatal de empleo, establece en su artículo 26.2. (colectivos prioritarios) que,
“teniendo en cuenta las especiales circunstancias de estos colectivos (jóvenes,
mujeres, parados de larga duración mayores de 45 años, discapacitados e
inmigrantes), los servicios públicos de empleo asegurarán un diseño de itinerarios de
inserción que combinen las diferentes medidas y políticas, debidamente ordenadas y
ajustadas al perfil profesional de estos desempleados y sus necesidades
específicas. Cuando ello sea necesario, los servicios públicos de empleo valorarán
la necesidad de coordinación con los servicios sociales para dar una mejor atención
al desempleado”.
A pesar de ello, como se ha apuntado anteriormente, existen determinados
resultados aportados por esta experiencia que si pueden ser susceptibles de una
valoración para una transferencia transversal a los servicios de empleo: el carácter
integral de las actuaciones y la colaboración con el tejido asociativo privado. Ello
significa desde el punto de vista jurídico que la transferencia no puede plantearse
58
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
mediante actuaciones individuales concretas sino mediante la adopción de los
principios de manera transversal. Las actuaciones susceptibles de ser incorporadas
al SAE deberían centrarse en la adopción transversal de los principios de actuación
integral y colaboración con entidades en todas las actuaciones de la Consejería de
empleo.
En definitiva pues, a pesar de no contar con un resultado claramente positivo
en el test de idoneidad, no se puede rechazar de manera categórica los resultados
potencialmente positivos e innovadores de los SIAE con respecto a la política
andaluza de empleo.
En otro orden de cosas, merece la pena destacar que este tipo de
actuaciones presentan una combinación entre la definición subjetiva (determinados
colectivos como pueden ser mujeres o minorías étnicas) y definición objetiva o
territorial (Zonas con necesidades de transformación social). De este modo, las
actuaciones administrativas adecuadas se vinculan fuertemente al conocimiento y
dominio del territorio y sus características.
Las actuaciones materiales de los SIAE deben ponerse en práctica por el
nivel administrativo más cercano a los colectivos beneficiarios como es la
Administración local. Son los municipios y sus servicios los que mejor que nadie
conocen tanto las zonas geográficas que presentan características de riesgo de
exclusión como las circunstancias subjetivas de los potenciales destinatarios. Las
actuaciones materiales son pues, de nuevo, inidoneas para el nivel administrativo
autonómico.
Este elemento no excluye la potestad normativa de la Junta de Andalucía. A
pesar de que son los entes locales quienes están mejor capacitados para desarrollar
las actuaciones materiales en este campo, la Junta de Andalucía puede llevar a
cabo una definición general de determinados elementos. Por ejemplo, mediante
Orden de la Consejería se pueden fijar de manera uniforme las características
objetivas de las ZNTS con el fin de proceder al trazado de un mapa territorial de
actuaciones. Se puede igualmente establecer de manera única las características
subjetivas de las personas potencialmente beneficiarias de las actuaciones.
En otras palabras, se hace necesaria una actividad administrativa compleja
que incluya elementos definitorios y planificadores a nivel autonómico y ejecución
material por parte de entes locales y entidades sociales colaboradoras de los
59
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
mismos. La lejanía de determinados niveles administrativos con respecto al territorio
no excluye su posible intervención normativa, más si cabe, teniendo en cuenta la
necesidad de administrar recursos económicos y humanos finitos.
Finalmente, además de las relaciones interadministrativas entre la Junta y los
entes locales, destaca también la necesidad de plantear relaciones
interdepartamentales en el ámbito autonómico. La transferencia de los principios de
actuación integral implica la necesidad de realizar un análisis conjunto de las
medidas adoptadas entre la Consejería de Empleo y la Consejería de Bienestar
Social. Los SIAE pueden revelar distintos enfoques en cuanto a los colectivos y su
prioridad entre los servicios especializados de empleo y los de bienestar social.
Puede resultar incongruente que un beneficiario de SIAE no resulte colectivo
prioritario a los efectos del SAE. Existe, pues, un ámbito de coordinación horizontal
entre ambos departamentos.
Es igualmente destacable la complementariedad de las actuaciones aquí
reseñadas con las bonificaciones por contratación indefinida o temporal de
colectivos en riesgo de exclusión que realiza la Administración del Estado recogidas
en la Ley estatal 62/2003 de 30 de diciembre, por la que se aprueba el Plan de
Fomento del Empleo. Esta bonificación para la contratación alcanza hasta el 65% de
la cuota de la Seguridad Social hasta un plazo máximo de 24 meses. Lo mismo
puede decirse respecto de la contratación de mujeres que tengan la condición de
víctimas de la violencia doméstica.
En este punto es interesante recordar que por mandamiento de la Ley
56/2003 de 16 de diciembre, estatal de empleo, debe existir coordinación entre las
políticas activas de empleo que puedan realizar las Comunidades Autónomas y la
protección económica frente al desempleo. Es cierto que las medidas de fomento de
la contratación no son estrictamente hablando medidas económicas de protección
frente al desempleo pero la coordinación Estado-Comunidades debería ser
igualmente predicable a este tipo de políticas concurrentes (entre fomento de la
contratación y SIAE).
Es igualmente destacable la existencia del programa de la Consejería de
Empleo relativo a la Inserción a través del empleo regulado en la Orden de 21 de
noviembre de 2003 (BOJA nº 8 de 14 enero 2004). El artículo 10 del Decreto
85/2003 define el programa de Inserción a través del empleo como:
60
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
“Este programa tiene por objeto promover la inserción laboral de personas
desempleadas en riesgo de exclusión mediante el apoyo de su contratación
a través de empresas colaboradoras que desarrollen programas que
faciliten su integración social, en los términos que se establezca en el
desarrollo del presente Decreto”.
Asimismo, se establece que las ayudas consistirán en:
“En el caso de las ayudas a la contratación de personas en riesgo de
exclusión, éstas no podrán superar el 50% de los costes salariales para los
trabajadores desfavorecidos ni el 60% para los trabajadores discapacitados
(...)”
El acceso de las personas beneficiarias de este tipo de programa de
Inserción a través del Empleo se realizará mediante una entrevista personal y la
correspondiente derivación a la red “Andalucía Orienta”. En definitiva pues se
observa una cierta coincidencia entre el Programa de inserción laboral y los SIAE
por lo que su incorporación debería realizarse en todo caso en estricta
complementariedad con la estructura administrativa y la normativa vigente.
61
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
FICHA RESUMEN
Servicios integrados para el acceso al empleo
Existencia de normativa reguladora específica SI
Oportunidad de modificación normativa existente SI
Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI
Complementariedad de las actuaciones SI
Creación de nuevos programas NO
Definición de mecanismos administrativos de implantación NO
Actuaciones interadministrativas SI
Colaboración con entidades privadas / voluntariado SI
*Podría considerarse el programa de inserción a través del empleo regulado
en la Orden de 21 de noviembre de 2003 como una normativa existente en este
campo. A pesar de ello, los SIAE aportan fundamentalmente una innovación
metodológica como es el enfoque integral. Podría extenderse la buena práctica
mediante la modificación de la normativa existente, sin necesidad de afrontar la
creación de un programa específico. Por las propias características de la buena
práctica resulta crucial la definición de actuaciones entre Administración andaluza y
Administración local asó como la participación de entidades privadas que aportan
proximidad y conocimiento. La recomendación puede ser, entonces, la extensión de
la experiencia más allá de las zonas urbanas donde ya se ha experimentado.
62
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
SÍNTESIS GLOBAL
Buenas prácticas analizadas
Mediadores interculturales
Mediadores empresariales
Clubs de trabajo
Itinerarios sociolaborales
Cheques servicios
Itinerarios con regularización de actividad sumergida
Intervención para la dinamización local
Servicios integrados para el acceso al empleo
Resultado del test de compatibilidad competencial
Todas ellas superan el test de compatibilidad competencial, es decir, todas
ellas pueden desarrollarse dentro del ámbito competencial comprendido dentro de la
competencia andaluza para el desarrollo de las políticas activas de empleo. Sólo en
el caso de las rentas susceptibles de ser percibidas por los beneficiarios de los
itinerarios sociolaborales se detecta una cierta duplicidad con la regulación estatal
de la Renta Activa de Inserción regulada en la Ley estatal 45/2002.
Resultado del test de idoneidad
De las prácticas analizadas, tres de ellas contienen aspectos netamente
sociales y por ello coinciden parcialmente con el ámbito competencial de la
Consejería para la Igualdad y Bienestar Social:
♣ Servicios integrados para el acceso al empleo
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
♣ Intervención para la dinamización local
♣ Itinerarios sociolaborales y cheques servicios
Ello no supone su automática exclusión de manera global y tajante respecto
a la posibilidad de transferencia al ámbito competencial estricto de la Consejería de
Empleo. Es cierto que las acciones de inserción laboral de los grupos más
desfavorecidos son un elemento indispensable de su bienestar social. Sin embargo,
desde el punto de vista de la intervención administrativa, para las actuaciones
contempladas en estas buenas prácticas sería indispensable la elaboración de un
instrumento de colaboración interorgánica entre los distintos departamentos de la
Administración andaluza con competencia sobre la materia. De una parte, el
demandante de empleo debe contar con actuaciones desde el punto de vista de
bienestar para asegurar el eficaz resultado de intermediación laboral. De otra parte,
las políticas de bienestar como la salud o la vivienda se apoyan de manera decisiva
en la evitación del riesgo de exclusión social que implican algunas situaciones de
desempleo.
Algunas de estas actuaciones complementarias se realizan ya por parte del
SAE. Concretamente en la buena práctica relativa a los Servicios Integrados de
Acceso al Empleo existen elementos coincidentes con el programa de
Acompañamiento a la Inserción regulado en el Decreto 85/2003. Igualmente cabe
argumentar respecto a la intervención para la dinamización local con los programas
de actuación del Servicio de Barriadas de la Dirección General de Bienestar social.
Análisis pormenorizado
Realizadas las consideraciones precedentes procede examinar las
actuaciones normativas respecto de las buenas prácticas restantes. En síntesis,
todas ellas se encuentran articuladas en mayor o menor medida en el corpus
normativo existente siguiendo el siguiente esquema:
64
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Buena Práctica Normativa existente
Mediadores interculturales Parcialmente en el programa de apoyo
al empleo en los proyectos de interés
social. Orden de 4 julio 2002
Mediadores empresariales Programa de Agentes de
Intermediación Laboral
Clubs de Trabajo Orden de 22 de enero de 2004 sobre
Servicios de Auto-orientación
Itinerarios sociolaborales Parcialmente en el programa de
Itinerarios de Inserción y el programa
de Acompañamiento a la Inserción,
ambos regulados por el Decreto
85/2003 de 1 de abril
Itinerarios regularización actividad
sumergida
Parcialmente en el programa de
acciones experimentales
Intervención para la dinamización local Decreto 141/2002 de 7 de mayo sobre
incentivos, programas y medidas de
fomento de la creación de empleo y al
autoempleo.
Programas de actuación en las Zonas
Con Necesidad de Transformación
Social (ZNTS). Dirección General de
Bienestar Social
Servicios Integrales Acceso Empleo Programa de la Consejería de Empleo
relativo a la Inserción a través del
empleo regulado en la Orden de 21 de
noviembre de 2003
La transferencia de los elementos relevantes susceptibles de ser
incorporados debe realizarse en el marco normativo existente. A pesar de ello, se
65
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
aprecia identidad prácticamente total en el caso de los clubs de trabajo y los
servicios de autoorientación ya existentes. Lo mismo puede decirse con respecto a
los Servicios Integrados de Acceso al Empleo y el programa de la Consejería de
Empleo relativo a la Inserción a través del empleo regulado en la Orden de 21 de
noviembre de 2003.
Finalmente, merece la pena resaltar el alto potencial de innovación que
presentan los mediadores interculturales como elementos clave para garantizar el
acceso de los inmigrantes a los servicios de empleo
Los cheques-servicio, especialmente en áreas urbanas, como medidas de
acompañamiento prelaboral a los procesos de intermediación, resultan también
regulables de forma separada y omnicomprensiva.
En ambos casos se recomienda la creación de programas específicos que
los regulen en su conjunto.
66
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
3 FOMENTO DEL AUTOEMPLEO
3.1 Becas de inicio de actividad
Características
La buena práctica consistente en el otorgamiento de una Beca de Inicio de
Actividad (BIA en adelante) constituye un instrumento de financiación para
emprendedores que se encuentran previamente en situación de desempleo. Los
elementos objetivos de la ayuda (importe y concesión) se adaptan a las
características de las iniciativas empresariales presentadas. La ayuda consiste en
una subvención pura a fondo perdido, es decir, presenta un carácter no
reembolsable y su concesión está sujeta al análisis de viabilidad de la idea de
negocio a la que se destina.
La filosofía subyacente a este tipo de acción es la de incentivar el abandono
de la situación de desempleo mediante la puesta en marcha de una actividad
empresarial en régimen de autoempleo. La Administración procede a comprobar la
viabilidad del proyecto mediante un plan empresarial y un estudio económico-
financiero. Con ello, se asegura que las BIA se destinan a proyectos mínimamente
articulados y con posibilidad real de sostenerse en el tiempo.
La BIA se concede mediante un procedimiento administrativo rápido y
sencillo, tanto en su tramitación como en su liquidación.
Destaca como característica fundamental el hecho que el importe concedido
no está sujeto a devolución en caso de cese de la actividad.
Su cuantía es de aproximadamente 1,5 veces el salario mínimo
interprofesional durante ocho meses en el caso de emprendedores (cerca de 5.526
euros) y a lo largo de doce para las emprendedoras (próximo a los 8.289 €).
La BIA se presenta como un instrumento financiero novedoso en el ámbito de
las ayudas a la creación de empresas por sus características y procedimiento de
concesión. Estos aspectos novedosos hacen de ella una solución más atractiva para
los emprendedores en situación de desempleo, que muchas veces desestiman la
solicitud de otras ayudas por miedo a tener que reembolsarlas si la actividad no
prospera.
67
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Para valorar el carácter innovador de la beca de inicio de actividad se
procede a su comparación con algunas de las ayudas a la financiación de
emprendedores cercanas conceptualmente; esto es, aquellas que dan ayudas
financieras a empresas de nueva creación, especialmente a las creadas por
desempleados, centrando el análisis en las disponibles para emprendedores
andaluces.
Comparando la beca con la subvención al inicio de actividad de la Consejería
de Empleo, la primera aporta algunos elementos diferenciales. Ambas financian
proyectos empresariales acometidos por personas que anteriormente se
encontraban en situación de desempleo, pero la subvención al inicio de actividad
sólo se dirige a nuevos empresarios individuales (autónomos), mientras que la beca
no excluye explícitamente a empresas societarias. Las cantidades son menores que
en la beca (mínimo de 3.006 € y máximo de 6.011 € en el caso de mujeres). Su
tramitación no es tan ágil como la beca de inicio de actividad.
Cuadro comparativo
BIA Subvención
Tramitación Rápida 6 meses
Beneficiarios Sociedades unipersonales Nuevos Autónomos
Importe Entre 5.500 y 8.200 Entre 3.000 y 6.000
Pago Fraccionado mensual En firme. Un solo pago
Devolución NO SI
Plan empresarial SI SI
Afectación gastos NO NO
Otros beneficios NO Bonificación intereses
68
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
La BIA puede tener también una cierta similitud con la línea para la creación
de empresas de economía social de la Consejería de Innovación, Ciencia y
Empresa.
Esta actuación se dirige a la financiación de iniciativas empresariales que se
desarrollen bajo la fórmula de cooperativas o sociedades laborales. Ayuda a
financiar inversiones y no gastos corrientes. Fundamental resulta el hecho de que la
línea para la creación de empresas no contemple que los emprendedores se
encuentren previamente en situación de desempleo, con lo cual es más una medida
pura de fomento de la economía social que una política activa de empleo.
Otras medidas disponibles para emprendedores sobre las que la beca de
inicio de actividad aporta novedades son la “Acción de Fomento de la Creación de
Empresas” y la “Acción de Fomento para Emprendedores”, puestas en marcha por la
Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa, a través del IFA. Ambas ofrecen
ayudas reembolsables a largo plazo sin intereses, bonificaciones en tipos de interés
de financiación externa y subvenciones directas a la inversión .Cubren
exclusivamente inversiones en activos y al no requerir al promotor de la iniciativa
empresarial su condición previa de desempleado, son más medidas de
favorecimiento de la creación de empresas que políticas activas de empleo.
Sintetizando los aspectos innovadores de la beca podemos destacar algunas
de sus características principales:
♣ Se concede mensualmente, según avanza el proyecto empresarial, lo que
hace que se adecue a las necesidades de financiación de la empresa y
permite tener un carácter no reembolsable.
♣ Por su naturaleza parece más indicado para cubrir gastos corrientes que
inversiones, como suele ser habitual en este tipo de ayudas.
♣ Exige la situación previa de desempleo del solicitante sin constreñir la
concesión necesariamente a su posterior constitución como autónomo.
♣ El/La emprendedor/a recibe la ayuda en un breve periodo de tiempo,
adaptándose a la perentoria necesidad de recursos que se presenta en el
momento de inicio de la actividad.
69
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Puede concluirse este análisis de innovación señalando que la beca de inicio
de actividad supone una fórmula nueva de financiación de proyectos empresariales
promovidos por personas en situación de desempleo, que complementa y mejora el
conjunto de medidas de apoyo financiero necesarias en la etapa inicial de
lanzamiento de una actividad empresarial. A diferencia de lo que ocurre con otras
experiencias similares emprendidas en otras Comunidades, la BIA no se condiciona
directamente a las características objetivas del negocio. En otras palabras, puede
ser beneficiaria de una beca cualquier tipo de actividad susceptible de explotación y
no sólo – como se hace por ejemplo en Cataluña – actividades relacionadas con los
servicios parasanitarios personales o los servicios de atención a la población de
edad avanzada. Este enfoque se aproxima bastante al realizado también por el
programa de Ayudas Públicas para el fomento de actividades en el ámbito de los
nuevos yacimientos de empleo regulado por la Orden de 26 de febrero de 2004.
Mediante la beca de inicio se consigue de una parte superar la barrera que
supone el acceso a los canales habituales de financiación y por otra la obtengan de
un modo ágil los recursos necesarios para la puesta en marcha de su idea de
negocio, liberando la cuenta de explotación de la actividad de las cargas financieras
que podrían poner en riesgo la continuidad de la actividad misma.
Análisis jurídico y de oportunidad
Las características de las BIA descritas permiten pensar en una actuación
normativa para la transferencia de esta experiencia, incorporando los aspectos más
novedosos y efectivos de la beca entre las ayudas financieras de las políticas activas
de empleo andaluzas.
Los aspectos clave que deben tenerse presentes en el diseño de un
instrumento financiero de estas características son los siguientes:
♣ Intervención administrativa previa para examinar la solvencia y
viabilidad de la idea de negocio para garantizar un empleo eficiente de
los recursos. Este aspecto resulta fundamental si consideramos la
inexistencia de obligación de devolución por cese de actividad.
70
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
♣ Concesión gradual de la ayuda, de manera que se adapte a las
necesidades de financiación de la iniciativa empresarial y se prolongue
durante el periodo más crítico de la vida de la empresa.
♣ Cuantía suficiente para apoyar a unos emprendedores que proceden
de una situación de desempleo, que generalmente no cuentan con
recursos propios ni con capacidad de endeudamiento.
♣ Carácter no reembolsable de la ayuda, dado que los/las
emprendedores/as se pueden mostrar reacios a solicitarla en caso
contrario. En el caso de la BIA, es la Administración concedente quien,
en cierto modo asume el riesgo empresarial de la inversión realizada
mediante la puesta a disposición de los fondos.
♣ Tramitación y concesión ágil de la ayuda, para evitar que los lapsos
administrativos pongan en peligro la solvencia del receptor.
Entendemos que un instrumento como la beca de inicio de actividad puede
tener importantes efectos como medida de política activa de empleo si se pone a
disposición de los/las desempleados/as andaluces/zas que contemplen la puesta en
marcha de una idea de negocio viable.
La actuación normativa permite una realización desde dos enfoques
alternativos y excluyentes:
- Considerar la posible creación ex novo de una ayuda financiera de
características similares entre los instrumentos de las políticas activas
de empleo tendentes a promover la inserción laboral de
desempleados/as mediante el autoempleo.
- Modificar la regulación de la actual subvención de inicio de actividad
(Orden de 31 de enero de 2003) para incluir como subtipo la figura de
la BIA con las características aquí mencionadas.
Cabe recordar además, como medida complementaria a las ayudas de inicio
de actividad la regulación estatal sobre capitalización de las prestaciones por
desempleo en caso de inicio de actividad. Cuando una persona se encuentra en el
primer mes posterior a situación de pérdida del puesto de trabajo puede presentar al
extinto INEM la acreditación de alta al RETA de la Seguridad Social y obtener la
71
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
capitalización de las prestaciones que legalmente le corresponden según el
siguiente régimen: 80% imputable a las cotizaciones RETA + 20% en efectivo previa
presentación de justificantes del gasto efectuado
La regulación estatal respecto de la capitalización de las prestaciones por
desempleo y el reintegro de las cantidades satisfechas como cuotas RETA son
claramente complementarias de las actuaciones de la Junta de Andalucía.
72
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
FICHA RESUMEN
Becas de inicio de actividad
Existencia de normativa reguladora específica NO
Oportunidad de modificación normativa existente SI
Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI
Complementariedad de las actuaciones SI
Creación de nuevos programas SI / NO
Definición de mecanismos administrativos de implantación NO
Actuaciones interadministrativas NO
Colaboración con entidades privadas / voluntariado NO
*La regulación de la subvención de inicio de actividad (Orden de 31 de enero
de 2003) tiene algunos elementos comunes con la experiencia analizada aunque no
puede considerarse que sea normativa existente. La transferencia puede articularse
desde el punto de vista jurídico mediante una reforma de la citada Orden y la
correspondiente creación de un sub-programa o mediante su regulación ex novo. Se
recomienda esta segunda opción por ofrecer una mayor claridad. Debe analizarse la
complementariedad de la BIA con la normativa estatal (programas propios y
capitalización de la prestación por desempleo).
73
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
3.2 Microcréditos
Características
Los microcréditos, como su nombre indica, son créditos de pequeña cuantía,
concedidos sin avales ni garantías de carácter real o personal, que permiten
impulsar la creación de empresas y negocios por parte de colectivos excluidos del
acceso al sistema financiero tradicional. Para nuestro análisis, se trata de
instrumentos financieros de apoyo al autoempleo de personas con alto riesgo de
exclusión social y financiera.
Los microcréditos pueden contemplarse desde el punto de vista de la política
de empleo por el hecho de que facilitan el acceso de personas desempleadas en
riesgo de exclusión social a estos instrumentos, y contribuyen con ello al éxito de las
iniciativas de autoempleo. Por ello, la concepción de los microcréditos desde el
punto de vista del empleo no se limita estrictamente a su concesión sino que se
extiende a actividades relacionadas con el destino de los fondos.
En particular, destacan:
♣ la puesta a disposición de los desempleados solicitantes de
apoyo técnico para dotarles de una formación empresarial
mínima y ayudarles a elaborar un plan de empresa sólido;
♣ el acompañamiento de una entidad de asesoramiento en el
momento en que el desempleado solicita un microcrédito.
El instrumento en sí mismo no puede ser considerado como innovador. En
España y Andalucía hay diversas entidades que conceden microcréditos, aunque no
necesariamente a personas que partan de una situación de desempleo o alto riesgo
de exclusión social. A título de ejemplo, habría que mencionar los “microcréditos
para mujeres emprendedoras y empresarias”, mediante un programa promovido por
el Instituto de la Mujer en colaboración con el Ministerio de Economía y La Caixa.
Por otra parte, el Instituto de Crédito Oficial tiene una línea de microcréditos para
financiar la puesta en marcha de negocios por parte de personas que carezcan de
garantías bancarias o aval. En Andalucía, además, algunas entidades locales tienen
acuerdos con La General de Granada o La Caixa, por citar entidades financieras que
dentro de su obra social apoyan estos mecanismos en Andalucía.
74
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
La existencia de programas de microcréditos no invalida el potencial
innovador de las experiencias de los proyectos examinados en este sentido. A
diferencia de la regulación de los microcréditos como operación financiera en sí, las
experiencias EQUAL ofrecen una vinculación finalista del instrumento financiero con
actividades de apoyo al autoempleo entre personas desempleadas. El microcrédito
no es una finalidad en sí mismo sino un instrumento de la política de fomento del
autoempleo. Por ello, al igual que en la intermediación laboral se han detectado
actividades que hemos denominado prelaborales que condicionan el éxito del
proceso de intermediación, en los microcréditos para el autoempleo deberán existir
actividades complementarias dirigidas a la finalidad del mantenimiento de la
actividad a lo largo del tiempo.
Además, las experiencias analizadas han puesto de relieve qué aspectos son
importantes para lograr un mayor y mejor aprovechamiento de los microcréditos
respecto a la finalidad del autoempleo. Lo relevante en este punto es efectuar un
estudio comparativo entre las experiencias de éxito con otras con resultados menos
positivos. Si todos los proyectos ponían a disposición de la persona desempleada el
mismo instrumento ¿Qué hizo la diferencia entre unas y otras experiencias Equal en
el uso de los microcréditos? ¿Porqué algunos proyectos lograron que se empleara
con éxito (por el número de empresas creadas y su grado de consolidación) y otros
no lograron, incluso, acceder a los programas existentes?
Una visión integrada debe combinar los factores relativos al instrumento en sí
(microcrédito) con su utilización finalista (financiación de proyectos de autoempleo).
Así, los factores facilitadores del uso de los microcréditos con éxito por parte de
personas con dificultades de inserción laboral son los siguientes:
♣ La existencia de apoyo técnico a los desempleados. Se trata
de que los futuros emprendedores reciban, previamente,
formación mínima para emprender y que elaboren un sólido
plan de empresa (la única garantía de la financiación
concedida, en su caso, mediante un microcrédito).
♣ El acompañamiento de la entidad de asesoramiento al
desempleado/emprendedor en el momento de acudir a la
entidad financiera que otorga el microcrédito. Resulta
75
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
fundamental que el solicitante del microcrédito acuda a la
entidad concedente respaldado por una entidad que, por una
parte, respalde su plan de empresa y, por otra, le apoye en el
proceso de negociación con la mencionada entidad.
El incumplimiento de alguna de estas dos condiciones es susceptible de
impedir el uso con éxito de los microcréditos. Por una parte, un asesoramiento
técnico en el proceso previo a la solicitud del microcrédito es vital porque:
♣ Constituye la base para que, una vez generada la iniciativa de
autoempleo, ésta tenga perspectivas de éxito razonable
(supervivencia/consolidación).
♣ Contribuye a que el emprendedor genere un plan de empresa
solvente, que facilite posteriormente el acceso a un
microcrédito.
Por otra parte, el acompañamiento de una entidad de asesoramiento a la
entidad que concede el microcrédito es crítico para el acceso efectivo a este
instrumento. En general, resulta complejo e, incluso, altamente improbable, que una
persona desempleada acceda, por sí sola, a un microcrédito. Resulta complicado
conocer las entidades que los conceden, llegar hasta ellas y presentar los proyectos
empresariales. Por ello, una primera recomendación desde el punto de vista
estratégico sería la articulación de por parte de la Junta de la información y difusión
de las entidades financieras privadas que conceden este tipo de ayuda.
Además de esta inicial barrera de acceso a la información merece la pena
destacarse como las experiencias más exitosas son aquellas en las que, tras el
estudio riguroso y filtrado inicial de los proyectos, se acompañó presencialmente a
los emprendedores a las entidades que concedían los microcréditos ofreciendo su
asesoramiento y colaborando con la exposición del proyecto y los mecanismos de
garantía de su viabilidad.
La cuestión desde el punto de vista de las políticas públicas en este campo
es si las entidades locales, asociaciones y Cámaras de Comercio que en Andalucía
apoyan iniciativas de autoempleo, desarrollando esta actividad de asesoramiento
técnico a los desempleados con proyectos de autoempleo en los términos antes
mencionados a fin de facilitar su acceso a microcréditos?
76
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Del desarrollo de los proyectos Equal en Andalucía y del análisis de las
actuaciones de entidades locales, puede concluirse que los microcréditos son
todavía instrumentos escasamente empleados por las entidades que prestan
asesoramiento para el autoempleo. El grado de implicación de estas entidades es
variable.
En general, parece haber cabida para una actuación pública y privada más
decisiva en una doble línea:
♣ promoción del uso de microcréditos
♣ oferta de servicios de acompañamiento al emprendedor para
facilitar su acceso a los mismos.
Para concluir, resta señalar que los microcréditos empleados en las
experiencias analizadas tienen, en general, las siguientes características: importe
en torno a 12.000 euros, se conceden sin aval, el tipo de interés es el 4%; el plazo
de devolución máximo es de cinco años, y el periodo de carencia de seis meses
(como máximo).
Análisis jurídico y de oportunidad
En vista de los aspectos comentados, es posible afirmar que el uso de los
microcréditos como herramienta financiera de apoyo al autoempleo tiene un amplio
potencial de transferencia en Andalucía.
Respecto a los colectivos, se considera apropiado facilitar el acceso de los
desempleados en general a este instrumento. En la actualidad, las ayudas
específicas para el autoempleo de personas desempleadas toman,
mayoritariamente, la forma de subvenciones al inicio de actividad. Sin negar la
utilidad des tales ayudas directas, hay que destacar que los microcréditos presentan
ciertas ventajas. En primer lugar, porque combinan la eficiencia económica con la
eficiencia social, lo que no sucede necesariamente si se concede una subvención a
fin de paliar un obstáculo de acceso a la financiación. En segundo lugar, porque con
este instrumento se cambia la cultura de la subvención por la del crédito, se permite
el acceso de colectivos excluidos al mundo empresarial y se fomenta la autoestima
de las personas y su plena integración en la sociedad. Tercero, porque las
77
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
subvenciones suelen tardar demasiado tiempo en ser recibidas por los beneficiarios,
en relación con las necesidades de liquidez de una empresa emergente.
En cuanto a las actividades, los microcréditos podrían emplearse para
facilitar la creación de empresas en general. Establecer restricciones en cuanto al
tipo de actividad objeto de apoyo no parece, en principio, acertado. Pues ello podría
generar un sesgo en cuanto a las ideas de negocio a considerar por parte de los
beneficiarios potenciales de los microcréditos.
La operatividad jurídica para la transferencia de las buenas prácticas
extraídas de proyectos que han utilizado microcréditos como instrumento de fomento
del empleo se puede realizar sobre tres aspectos diferenciados:
♣ Actividad de información y difusión
♣ Regulación de las condiciones de asistencia técnica en materia de
microcréditos
♣ Creación de un programa propio de microcréditos públicos
a. Actividad de información y difusión
La Junta de Andalucía podría regular un programa recopilación de
información y difusión de las entidades privadas concedentes de microcréditos.
Desde el punto de vista administrativo se trata de una actividad de difusión para
mejorar el acceso de la información disponible.
La información debería ilustrar sobre elementos como la entidad concedente,
el importe máximo de los microcréditos, las condiciones de amortización, el tipo de
interés, las condiciones subjetivas de los potenciales beneficiarios o las condiciones
económicas de la actividad a emprender. Además de suponer un instrumento
informativo, la recopilación puede servir para efectuar una comparación competitiva
entre las condiciones que ofrecen las distintas entidades financieras privadas. La
información comparativa puede disciplinar elementos tan importantes como las
comisiones, la carencia inicial en la devolución del capital o los tipos de interés
aplicables.
78
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Se trata por tanto de facilitar el acceso a la información y de fomentar la
competencia entre entidades para mejorar las condiciones de la operación.
Una vez realizada esta lista o base de datos se considera necesario realizar
una difusión a gran escala entre las entidades existentes en Andalucía que, de una
forma u otra, realizan asesoramiento para el autoempleo de personas
desempleadas.
Esta transferencia vertical de información debe dirigirse a entidades locales,
públicas o privadas, que habitualmente ofrecen asesoramiento al autoempleo, sea
con medios propios o, lo que es más habitual, con las ayudas que otorga la
Consejería de Empleo (especialmente a través del “Programa de asesoramiento y
asistencia técnica al autoempleo”, y también a través de las “Ayudas para el fomento
de actividades en el ámbito de los Nuevos Yacimientos de Empleo en Andalucía”).
Sin olvidar, por supuesto, la transferencia a servicios propios de la Consejería de
Empleo, en particular las UTEDLT. Aunque puede parecer paradójico, los
destinatarios de la actividad de difusión deben ser tanto los operadores privados
como los públicos.
Los programas existentes de asesoramiento y asistencia técnica al
autoempleo y de ayudas para el fomento de actividades en el ámbito de los nuevos
yacimientos de empleo deben ser objeto de revisión y modificación si cabe para
incluir entre las actividades de las actividades que prestan asesoramiento la
información relativa a los microcréditos. De hecho, de forma genérica, las acciones
de información y motivación para el autoempleo (INMA) deben suministrar al
desempleado/a la información necesaria para poner en marcha su proyecto de
empresa. La introducción de la información relativa a los microcréditos pueden
realizarse mediante una modificación de la orden de la Consejería de 15 de marzo
de 2004, o bien simplemente mediante instrucción que especifique el alcance de la
puesta a disposición de información.
Respecto a la posibilidad de regular desde la Consejería las características
de la información que debe suministrarse, ésta debe ser en todo caso actualizada y
sintética y comtemplar aspectos como:
♣ Los programas de microcréditos que, en la actualidad, se encuentran
disponibles en Andalucía. Identificación de instituciones y personas de
contacto
79
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
♣ Las características objetivas de cada producto financiero
♣ La existencia de asistencia técnica previa a los desempleados, a fin de
reforzar sus competencias para emprender y permitirles realizar un plan de
empresa solvente;
♣ La existencia de asistencia técnica durante la tramitación de la operación,
incluyendo la posibilidad de acompañamiento de emprendedores a las
entidades concedentes de microcréditos.
b. Regulación de las condiciones de asistencia técnica en
materia de microcréditos
Más arriba se ha planteado una visión integrada de los microcréditos que
debe combinar los factores relativos al instrumento en sí (microcrédito) con su
utilización finalista (financiación de proyectos de autoempleo). Así, La experiencia
EQUAL demuestra que hay factores clave en el éxito de los microcréditos como
política de fomento del autoempleo como son el apoyo técnico y el acompañamiento
del solicitante a la entidad financiera.
En el primer aspecto – apoyo técnico - se detecta una notable coincidencia
entre la propuesta y la existencia de medidas para el asesoramiento y asistencia
técnica en materia de autoempleo reguladas el la Orden de 15 de marzo de 2004.
En concreto, una de las funciones del programa es suministrar a los desempleados
que inician un proyecto de autoocupación, la asistencia y asesoramiento (ASISTE)
concebido como el apoyo individual dirigido a facilitar el asesoramiento para la
elaboración de un plan de empresa.
La modificación normativa, si cabe, trataría de reforzar los contenidos
generales de ASISTE específicamente para los microcréditos.
En el segundo aspecto - el acompañamiento de la entidad de asesoramiento
al desempleado/emprendedor en el momento de acudir a la entidad financiera que
otorga el microcrédito - cabe decir que resulta fundamental que el solicitante acuda
a la entidad concedente respaldado por una entidad que, por una parte, valide su
plan de empresa y, por otra, le apoye en el proceso de negociación con la
mencionada entidad. De nuevo, las medidas previstas en ASISTE prevén el
80
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
acompañamiento técnico del emprendedor desde la puesta en marcha de la
actividad y la posterior consolidación durante los dos primeros años
La modificación normativa, si cabe, trataría de reforzar los contenidos
generales de ASISTE específicamente para los microcréditos, poniendo énfasis en
la fase previa a la concesión del microcrédito, es decir, la negociación con la entidad
financiera.
c. Creación de un programa propio de microcréditos públicos
Finalmente, cabe valorar de forma tentativa la introducción de una línea de
financiación propia de la Consejería de Empleo para reforzar el apoyo financiero de
iniciativas de autoempleo de personas que partan de una situación de desempleo.
Se trataría, con ello, de ir variando el eje del apoyo público desde las subvenciones
al crédito, por las ventajas que esta última opción comporta.
Esta opción permitirá, además, establecer una conexión entre los programas
y entidades de la Consejería de Empleo que prestan asesoramiento al autoempleo y
la línea de financiación. Por ejemplo, dando carácter preferente a los proyectos
empresariales previamente validados y tutorizados por:
♣ UTEDLT.
♣ Entidades públicas/privadas acogidas al “Programa de asesoramiento
y asistencia técnica al autoempleo” y a las “Ayudas para el fomento
de actividades en el ámbito de los Nuevos Yacimientos de Empleo en
Andalucía”.
Finalmente, cabe mencionar la existencia actual de ayudas públicas para la
bonificación de intereses de las operaciones financieras de préstamos para el inicio
de actividad o durante el primer año de actividad hasta un máximo de 3.000 €. Si
bien no se trata propiamente de un programa público de microcréditos, si puede
resultar aplicable la bonificación de intereses para convertir un simple crédito al
consumo en un microcrédito para el inicio de una actividad.
Este tipo de bonificación se regula en la Orden de 31 de enero de 2003 por la
que se desarrollan las ayudas al autoempleo recogidas en el Decreto 141/2002 de 7
81
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
de mayo, de incentivos, programas y medidas de fomento a la creación de empleo y
autoempleo.
Estas operaciones se formalizan con algunas entidades financieras privadas
mediante la suscripción de un convenio de colaboración con la Junta de Andalucía.
También presenta similitudes importantes con la experiencia de los
microcréditos el programa de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa
relativo a la Acción de Fomento para emprendedores. Los jóvenes que accedan al
mundo empresarial (también como empresarios individuales autónomos) pueden
solicitar ayudas reembolsables en forma de préstamo a largo plazo con un tipo de
interés 0%, bonificaciones a los tipos de interés de entidades financieras privadas y
subvenciones directas a la inversión.
82
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
FICHA RESUMEN
Microcréditos
Existencia de normativa reguladora específica NO
Oportunidad de modificación normativa existente NO
Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI
Complementariedad de las actuaciones SI
Creación de nuevos programas SI
Definición de mecanismos administrativos de implantación SI
Actuaciones interadministrativas NO
Colaboración con entidades privadas / voluntariado SI
*La existencia de las acciones de información y motivación para el
autoempleo y las medidas de asesoramiento y asistencia técnica en materia de
autoempleo (ambas en Orden 15 marzo 2004) cubren parcialmente la incorporación
de los elementos de difusión y asesoramiento técnico que presenta la buena
práctica. También parcialmente, coincide el ámbito objetivo de acción con lo
regulado en la Orden de 3 de enero de 2003 por la que se desarrollan las ayudas al
autoempleo. En cambio, debería regularse de manera novedosa la creación de un
programa propio de microcréditos públicos o microcréditos privados en convenio con
entidades financieras. Esta regulación debe tomar en cuenta la existencia de la
Acción de fomento para emprendedores de la Consejería de Innovación, Ciencia y
Empresa.
83
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
3.3 Asesoramiento para el autoempleo y consejeros presenciales
Características
La experiencia EQUAL relativa al “Asesoramiento para el autoempleo”,
constituye una fórmula de asesoramiento integral, flexible y a medio plazo, que pone
énfasis en el seguimiento y acompañamiento de la iniciativa. No se trata de una
política administrativa que se agota en una determinada resolución o acto sino que
durante el tiempo de desarrollo del asesoramiento se procura una implicación activa
de los destinatarios de la acción (mujeres desempleadas, en su mayoría) en
colaboración y contacto con les servicios técnicos.
Hay dos elementos especialmente destacables en este sistema. Por una
parte, el empleo de una metodología activa: la emprendedora es asesorada y
formada, pero en ella recae la responsabilidad de elaborar el plan de empresa y
obtener toda la información necesaria al respecto. Mediante esta metodología se
refuerza la capacidad de solución de problemas y dificultades por parte de la
promotora de la iniciativa. Puede suceder algunas veces que la excesiva tutela de
los servicios técnicos debilite la capacidad de lucha y superación de la promotora de
la iniciativa. La puesta en marcha de una actividad, con su enorme complejidad
supone un primer test de esfuerzo. Por otra parte, el presente sistema de
asesoramiento para el autoempleo realiza un seguimiento a las usuarias del servicio,
incluso aquellas que no culminaron con éxito en su día el proyecto inicial. Puede
suceder que por razones múltiples, se interrumpa el proceso de creación de auto-
ocupación. La experiencia anima a reconsiderar la opción del autoempleo a la vez
que refuerza la motivación de nuevas emprendedoras.
De forma bastante similar a la experiencia de asesoramiento, se analiza la
figura de los “Consejeros presenciales”. Los consejeros son profesionales que
ofrecen asesoramiento in situ a las iniciativas de autoempleo de reciente creación,
mediante visitas concertadas a sus establecimientos o mediante la resolución de
aspectos y consultas puntuales por vía telefónica.
La creación de la figura de los Consejeros presenciales, se basa en la misma
idea de la estabilidad y duración del asesoramiento pero intenta superar las
limitaciones de tiempo y a la dispersión geográfica con la que pueden enfrentarse los
emprendedores/as que deben acudir a los servicios de asesoramiento. Con la
84
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
acción permanente de los consejeros se evita la eventualidad de que, a causa de los
factores mencionados, el nuevo emprendedor prescinda del asesoramiento tras la
creación de la empresa. Mantener el asesoramiento es tan necesario (dadas las
carencias de los emprendedores/as con escasa formación/experiencia) como difícil
de implementar fuera de la empresa (dadas las limitaciones de tiempo y la
dispersión geográfica). Ante esta necesidad, la figura de los Consejeros se presenta
como una opción para mantener el asesoramiento para la consolidación.
Se trata en definitiva de ofrecer un apoyo específico para la consolidación: el
asesoramiento dentro de la nueva empresa creada. La experiencia se implantó para
dar respuesta a las necesidades de emprendedores con poca experiencia previa y
dispersos geográficamente. Cabe sostener que la idea del asesoramiento “in situ”
puede tener interés de forma general, pero resulta especialmente necesaria cuando
se conjugan dos elementos: 1) falta de formación empresarial y/o experiencia
empresarial previa y 2) dificultades de acceso a los servicios de asesoramiento (por
ejemplo, por dispersión geográfica). Por lo tanto, la transferencia de esta figura
debería producirse, especialmente, cuando concurran estas circunstancias.
En definitiva, se tratan de forma conjunta las dos experiencias de Apoyo al
Autoempleo, el “Asesoramiento para el autoempleo” y los “Consejeros presenciales”.
La razón de su análisis conjunto es que versan sobre una misma cuestión: cómo
articular una actividad de apoyo y asesoramiento más allá de la simple puesta en
funcionamiento de la actividad. Dado que, como se verá, son aspectos muy
complementarios, y su espacio de transferencia es similar, las analizamos de forma
conjunta.
De manera sintética, puede decirse que las características particulares de las
experiencias analizadas se basan en tres elementos:
1.- Asesoramiento activo. A fin de impulsar la motivación de los
emprendedores, resulta imprescindible situarles en el centro del
proceso de creación de empresas. Frente a los sistemas de
asesoramiento “pasivos”, en los que los planes de empresa son
realizados por técnicos asesores, los sistemas activos ofrecen
mejores resultados. Entendiéndose por sistemas activos los que
ofrecen un asesoramiento personalizado (respuesta integral a las
circunstancias y carencias de cada emprendedor), participativo
85
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
(interacción usuario-equipo técnico) y continuado en el tiempo
(seguimiento de personas y proyectos).
2.- Seguimiento. El seguimiento (mediante llamadas telefónicas, correos
electrónicos o visitas) se realiza desde el inicio, y su intensidad y
características se gradúan en función de las características del
emprendedor y sus demandas. Se realiza cada dos meses en
general, cada mes en caso de emprendedores con problemas de
escasez de alternativas de trabajo y problemas financieros, mientras
que los casos donde se detecta grave riesgo de exclusión social son
objeto de un seguimiento personalizado discrecional. El seguimiento
desarrollado ha demostrado ser un instrumento poderoso para
impulsar las iniciativas de autoempleo: provoca una muy elevada
satisfacción en los usuarios y, en bastantes ocasiones, vuelve a
motivar a personas que habían desistido del emprendizaje.
3.- Asesoramiento presencial para la consolidación. Mediante los
Consejeros presenciales, se ofrece asesoramiento en la propia
empresa, una vez creada ésta. Con ello, se adapta el asesoramiento
a las necesidades de los emprendedores, que difícilmente pueden
abandonar la empresa para recibir asesoramiento una vez creada
ésta. Se les asesora in situ y se suple su falta de experiencia,
aspecto crítico para impulsar la consolidación de iniciativas de
autoempleo.
La cuestión que se plantea a continuación es si los tres elementos de
innovación se encuentran presentes en los esquemas de asesoramiento a iniciativas
de autoempleo de personas desempleadas antes considerados. Es difícil dar una
respuesta unívoca a esta cuestión. Téngase presente, por ejemplo, que un
mecanismo poderoso mediante el cual la Consejería de Empleo impulsa el
autoempleo de personas desempleadas es el “Programa de asesoramiento y
asistencia técnica al autoempleo”. En este programa, la Consejería establece los
principios generales para el asesoramiento, al señalar que se prestará “un apoyo
individual dirigido a facilitarle a los emprendedores/as con una idea de negocio
concreta, la asistencia y el asesoramiento técnico necesario para la elaboración del
Plan de Empresa y el acompañamiento desde su puesta en marcha y posterior
consolidación durante los dos primeros años”. No obstante, se deja un amplio
86
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
margen de actuación a las entidades públicas y privadas que ejecutan el programa,
dentro de los principios generales subrayados.
Por ello, cabe esperar que, acogidas a este mismo Programa, haya
entidades que desarrollen en mayor medida que otras principios clave para el
asesoramiento como es su carácter activo, el seguimiento y la asistencia para la
consolidación empresarial. Esta idea se refuerza a tenor de los resultados del
análisis de las políticas activas de empleo efectuado en el marco de este estudio,
que ilustra el distinto grado de desarrollo que en la práctica tienen los programas de
asesoramiento para el autoempleo de las entidades locales.
La conclusión que cabe extraer es que las pautas para el asesoramiento
empresarial mencionadas difícilmente pueden considerarse como innovaciones
radicales, porque se encuentran presentes en cierta medida en los actuales
esquemas de asesoramiento, especialmente por lo que se refiere a fórmulas de
asesoramiento activas y esquemas de seguimiento, que son incorporados en los
procesos de asesoramiento de Corporaciones locales y entidades privadas en grado
variable. El asesoramiento presencial tras la creación, con los Consejeros
presenciales, sí parece tener un carácter innovador más radical.
Análisis jurídico y de oportunidad
En el momento de valorar los elementos de innovación de las experiencias
mencionadas, conviene repasar brevemente las características de los principales
esquemas de apoyo público a la iniciativa empresarial de personas desempleadas.
Desde la Consejería de Empleo, las UTEDLTs, dentro de su línea de
“Emprendedores/as y Autoempleo”, prestan asistencia al desarrollo de planes de
viabilidad y proyectos de empresa. De hecho, esta asistencia es una función básica
de las UTEDLTs, que tienen encomendada la misión de asesorar y tutorizar a
emprendedores en la concepción y puesta en marcha de sus ideas de negocio.
Por otra parte, la mencionada Consejería apoya el desarrollo de servicios de
asesoramiento al autoempleo prestados por entidades locales y otras privadas,
principalmente mediante los programas siguientes:
87
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
El “Programa de asesoramiento y asistencia técnica al autoempleo” (Orden
de 15 de marzo 2004) Se conceden ayudas a entidades públicas o privadas para
que realicen acciones de promoción de la cultura emprendedora y ofrezcan
asistencia y asesoramiento técnico. Éste se define como “un apoyo individual
dirigido a facilitarle a los emprendedores/as con una idea de negocio concreta, la
asistencia y el asesoramiento técnico necesario para la elaboración del Plan de
Empresa y el acompañamiento desde su puesta en marcha y posterior consolidación
durante los dos primeros años.”
El programa de “Ayudas públicas para el fomento de actividades en el ámbito
de los Nuevos Yacimientos de Empleo” (Orden de 26 de febrero de 2004). Este
programa tiene un ámbito mucho más especializado que el anterior, pues las ayudas
se conceden a Corporaciones Locales para que impulsen iniciativas de autoempleo
en actividades muy concretas (los NYE). En todo caso, conviene referirse a las
características básicas de este programa que, en definitiva, promueve iniciativas de
autoempleo. Pues bien, respecto a las actuaciones previstas por parte de las
Corporaciones locales beneficiarias del programa (encargadas de su ejecución),
cabe mencionar:
♣ El desarrollo y puesta en marcha de experiencias piloto con una duración
mínima de 6 meses y máxima de 18 meses. En este tiempo, los jóvenes
pondría en marcha sus iniciativas empresariales con “el apoyo personalizado,
ayudas al inicio de la actividad y la tutoría técnica necesaria que posibilite la
posterior consolidación de sus proyectos”
♣ El apoyo a iniciativas empresariales innovadoras, facilitando asesoramiento y
asistencia técnica para la consolidación de proyectos, formación en gestión
empresarial, incentivando la puesta en marcha e inicio de actividad, etc.
Desde la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social, existen
igualmente los servicios de Orientación y Preformación para el Empleo (OPEM) que
ofrecen acompañamiento a las mujeres en proceso de incorporación al mundo del
trabajo. Ello incluye tanto el acceso al trabajo remunerado por cuenta ajena como la
orientación para el autoempleo. En la actualidad existen 124 servicios OPEM en
Andalucía.
Además, la misma Consejería dispone de un instrumento de asesoramiento
integral regulado en la Orden de 16 de julio de 1997 por la que se regula la
88
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
convocatoria para la concesión de subvenciones durante el ejercicio 1997 por el IAM
a mujeres que estén en fase de constituir una empresa. Los objetivos fundamentales
del programa son el seguimiento mediante tutorías individualizadas en el proceso de
desarrollo del proyecto y elaboración del Plan de empresa.
Por todo lo expuesto, resulta claro que, en la actualidad, existen una serie de
mecanismos y programas a través de los cuales la Junta de Andalucía promueve el
asesoramiento para el autoempleo de personas desempleadas. Desde el punto de
vista jurídico, los mecanismo de aprovechamiento de la buena práctica no pasan
tanto por la modificación de la normativa existente sino, básicamente, por la difusión
entre entidades públicas y privadas de las experiencias innovadoras, a fin de que
pueden ser incorporadas de forma general en su modus operandi. En definitiva, la
transferencia vertical, esto es, la difusión de los resultados de la experiencia entre
entidades que, en la práctica, asesoran a personas desempleadas en los procesos
de autoempleo no hace necesario en principio abordar una modificación del marco
normativo ya existente.
Además de la difusión de las prácticas existentes, puede pensarse en la
oportunidad de realizar una instrucción u orden de servicio para las UTEDLTs con la
finalidad de incorporar la metodología del los consejeros presenciales en los casos
donde se detecten las condiciones objetivas (falta de preparación y dispersión
geográfica).
89
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
FICHA RESUMEN
Asesoramiento para el autoempleo
Existencia de normativa reguladora específica SI
Oportunidad de modificación normativa existente NO
Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI
Complementariedad de las actuaciones SI
Creación de nuevos programas NO
Definición de mecanismos administrativos de implantación NO
Actuaciones interadministrativas NO
Colaboración con entidades privadas / voluntariado NO
*El Programa de asesoramiento y asistencia técnica al autoempleo” (Orden
de 15 de marzo 2004) y el programa de “Ayudas públicas para el fomento de
actividades en el ámbito de los Nuevos Yacimientos de Empleo” (Orden de 26 de
febrero de 2004) coinciden con el ámbito objetivo de actuación propuesto en la
buena práctica. Su transferencia jurídica puede realizarse mediante la modificación
puntual de esta normativa aunque la misma cubre en la actualidad las medidas
estudiadas.
90
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
FICHA RESUMEN
Consejeros presenciales
Existencia de normativa reguladora específica NO
Oportunidad de modificación normativa existente NO
Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI
Complementariedad de las actuaciones SI
Creación de nuevos programas NO
Definición de mecanismos administrativos de implantación NO
Actuaciones interadministrativas NO
Colaboración con entidades privadas / voluntariado NO
*No existe normativa específica sobre este campo. Puede tomarse como
referencia los servicios de Orientación y Preformación para el Empleo (OPEM) de la
Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social que ofrecen acompañamiento a las
mujeres emprendedoras. Cabe la regulación específica desde el SAE de esta
técnica administrativa para el colectivo general que accede al autoempleo. La
regulación puede incorporarse mediante una modificación de Programa de
Asesoramiento y Asistencia Técnica al autoempleo (orden de 15 de marzo de 2004).
91
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
3.4 Estrategia para apertura de mercados
Características
Bajo el término “estrategia para apertura de mercados”, se recogen el
conjunto de actuaciones desarrolladas a fin de impulsar la inserción laboral de
colectivos con dificultades de acceso al empleo, a través del autoempleo generado
en torno a las oportunidades que ofrece la explotación de una marca (en particular,
la marca Parque Natural de Andalucía).
El principal elemento de innovación se encuentra en el aprovechamiento de
una marca (vinculada en este caso a un recurso endógeno del territorio) con miras a
impulsar el autoempleo de personas desempleadas. La experiencia analizada, y
otras similares, apuntan a que existen oportunidades de un mayor uso de las marcas
dentro de las estrategias de dinamización local.
En suma, la innovación radica, en lo esencial, en la identificación de
oportunidades de empleo en torno a las marcas y su aprovechamiento mediante
acciones conducentes a la creación de empresas. Estas acciones, en sí mismas, no
tienen un claro carácter innovador (incluyen medidas de sensibilización, apoyo a la
financiación para emprender y asesoramiento empresarial).
Análisis jurídico y de oportunidad
Es una experiencia que puede ser transferida como modelo de impulso del
desarrollo local a través de la explotación de marcas, en función de las marcas
existentes y las posibilidades que ofrezcan.
Para ello, hay que tener en cuenta que los requisitos asociados al proceso de
conformidad de la marca son considerados por los/as empresarios/as costosos y
complicados. Por ello, se hace necesario resaltar los beneficios asociados al
desarrollo de la actividad bajo una marca mediante acciones de sensibilización. Tras
el período de sensibilización, se iniciaría el proceso, digamos, “clásico” de apoyo a la
creación y consolidación de empresas (incluyendo asesoramiento adecuado y
facilitando el acceso a fuentes de financiación para emprender).
92
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Puede establecerse un cierto paralelismo entre el apoyo al autoempleo
mediante el aprovechamiento de marcas y mediante los Nuevos Yacimientos de
Empleo. Este último ámbito es impulsado en la actualidad a través de las ya
analizadas “Ayudas públicas para el fomento de actividades en el ámbito de los
Nuevos Yacimientos de Empleo” (Orden de 26 de febrero de 2004) . Se trata, por
tanto, de aprovechar oportunidades de empleo en torno a actividades de servicios
caracterizadas como nuevos yacimientos de empleo. En el caso de las marcas, se
centraría la atención oportunidades de empleo derivadas de la existencia de marcas
vinculadas a recursos endógenos del territorio.
Entendemos que el ámbito de transferencia de esta experiencia es
principalmente horizontal. Hablamos de una estrategia que, eventualmente, pueden
emplear los agentes e instituciones que, en la actualidad, ejercen como
dinamizadores de las economías locales. Muy especialmente, las UTEDLTs y
Corporaciones Locales. Esto son, por lo tanto, los agentes sobre los que se debería
centrar la transferencia, ilustrando los resultados positivos, en términos de empleo,
que se han obtenido en la experiencia analizada, mediante el aprovechamiento de
una marca.
93
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
FICHA RESUMEN
Estrategia para la apertura de mercados
Existencia de normativa reguladora específica NO
Oportunidad de modificación normativa existente NO
Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI
Complementariedad de las actuaciones SI
Creación de nuevos programas NO
Definición de mecanismos administrativos de implantación NO
Actuaciones interadministrativas NO
Colaboración con entidades privadas / voluntariado NO
94
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
SÍNTESIS GLOBAL
Buenas prácticas analizadas
Becas de inicio de actividad
Microcréditos
Asesoramiento para el autoempleo y consejeros presenciales
Estrategia para la apertura de mercados
Resultado del test de compatibilidad competencial
Todas ellas superan el test de compatibilidad competencial, es decir, todas
ellas pueden desarrollarse dentro del ámbito competencial comprendido dentro de la
competencia de la Junta de Andalucía para el desarrollo de las políticas activas de
empleo.
Resultado del test de idoneidad
De las prácticas analizadas, dos de ellas coinciden parcialmente con el
ámbito competencial de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa:
- Microcréditos
- Estrategia para la apertura de mercados
De las prácticas analizadas, dos de ellas coinciden parcialmente con el
ámbito competencial de la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social:
- Microcréditos
- Asesoramiento para el autoempleo
95
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Ello no supone su automática exclusión de manera global y tajante respecto
a la posibilidad de transferencia al ámbito competencial estricto de la Consejería de
Empleo. Es cierto que las acciones de fomento del autoempleo son un elemento
indispensable de la política de empleo pero también de la política de empresa
través del empresario autónomo o la sociedad unipersonal. Sin embargo, desde el
punto de vista de la intervención administrativa, para las actuaciones contempladas
en estas buenas prácticas sería indispensable la elaboración de un instrumento de
colaboración interorgánica entre los distintos departamentos de la Administración
andaluza con competencia sobre la materia. De otra parte, cuando las acciones de
fomento del autoempleo tienen como destinatario principal a la población femenina
(asesoramiento y consejeros presenciales por ejemplo), debe contarse con las
actuaciones ya desarrolladas desde el punto de vista de la Consejería para la
Igualdad y el Bienestar Social para asegurar el eficaz resultado de las ayudas de
fomento del autoempleo.
Análisis pormenorizado
Realizadas las consideraciones precedentes procede examinar las
actuaciones normativas respecto de las buenas práctica examinadas. En síntesis,
todas ellas se encuentran articuladas en mayor o menor medida en el corpus
normativo existente siguiendo el siguiente esquema:
Buena Práctica Normativa existente
Beca inicio acividad Orden de 31 de enero de 2003. Regulación de la
subvención de inicio de actividad
Microcréditos Orden de 15 de marzo de 2004 Programa de
asesoramiento y asistencia al autoempleo
Asesoramiento para el autoempleo
y consejeros presenciales
Orden de 15 de marzo de 2004 Programa de
asesoramiento y asistencia al autoempleo
96
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
La transferencia de los elementos relevantes susceptibles de ser
incorporados debe realizarse en el marco normativo existente. A pesar de ello, se
aprecia identidad prácticamente total en el asesoramiento para el autoempleo y el
programa de asesoramiento y asistencia al autoempleo.
97
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
4 OTRAS MEDIDAS DE FOMENTO DEL EMPLEO
4.1 Simulación empresarial
Características
La buena práctica relativa a las acciones de “simulación empresarial”
consiste en realizar una capacitación a los/las desempleados/as para el desempeño
de puestos de trabajo mediante el aprendizaje en empresas simuladas que replican
la estructura de empresas reales, con las que se establece un acuerdo de
colaboración.
Finalizado el proceso de aprendizaje en la empresa simulada, se realizan
prácticas en puestos de trabajo reales de las empresas colaboradoras. Se trata de
un itinerario formativo eminentemente práctico que dota a sus beneficiarios de un
bagaje profesional de gran valor en su proceso de incorporación al mercado de
trabajo.
La capacitación profesional de personas en situación de desempleo en
empresas simuladas es una práctica poco extendida en Andalucía y España. No se
trata de simular en un aula convencional casos de la actividad cotidiana de
empresas que afectan a distintos puestos de trabajo; se da un paso cualitativo y del
aula se pasa a un espacio que reproduce la estructura física y organizativa de una
verdadera empresa, con sus distintos departamentos y puestos de trabajo, pudiendo
incluir las áreas de producción, comercialización y administración.
Esta iniciativa aporta elementos innovadores a las políticas que combinan
formación y prácticas laborales, como es el caso del programa de “Experiencias
profesionales para el empleo” (Orden de 2 de febrero de 2004) o el programa de
“Acciones experimentales”, ambos promovidos por la Consejería de Empleo, que
conciben un acercamiento muy distinto de los desempleados al mundo laboral, si
bien ambos contemplan la capacitación profesional de sus beneficiarios para
incorporarse a puestos de trabajo mediante experiencias en empresas, reales en
este caso.
Al centrarse la simulación empresarial en actividades de mercado, se
distancia del entorno de programas del ámbito de Formación para el Empleo, que
98
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
complementan la formación con experiencia profesional en áreas de interés público
o social, como es el caso de las Escuelas Taller, Casas de oficios y Talleres de
empleo.
La metodología innovadora en la que se ha basado esta experiencia se
estructura en las siguientes fases:
♣ Realización de un exhaustivo estudio del mercado de trabajo de la zona, para
adaptar las simulaciones a las necesidades y características locales.
♣ Análisis del tejido empresarial para seleccionar empresas con las que
conveniar la simulación y las prácticas laborales reales.
♣ Rotación de los/as usuarios/as por distintos puestos de trabajo de la empresa
simulada, con el objeto de dotarlos de un conocimiento global de su
funcionamiento. La formación es personalizada, sólo se pasa por aquellas
áreas que ayudan a cubrir carencias formativas. El proceso formativo está
dirigido por un equipo técnico multidisciplinar.
♣ En esta experiencia se crearon un hotel simulado, una residencia geriátrica
simulada y una comercializadora de aceite de oliva simulada, mediante
convenios de colaboración con otras tantas empresas reales que realizan su
actividad en esos tres sectores.
♣ Prácticas reales en empresas.
♣ Seguimiento del proceso de inserción laboral de los beneficiarios.
Análisis jurídico y de oportunidad
Siendo una medida que ha sido probada con éxito y que cuenta con escasa
implantación en el territorio, puede considerarse factible su transferencia a las
políticas activas de empleo que inciden en la formación profesional en combinación
con prácticas de trabajo. Para ello deben tenerse presente, al menos, estos
aspectos fundamentales de la buena práctica:
• Creación de espacios que reproducen fielmente las estructuras y
puestos de trabajo de una empresa real.
99
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
• Análisis de los sectores de actividad en los que realizar las
simulaciones, eligiendo aquellos con mayor capacidad de generación
de empleo.
• Colaboración con empresas en funcionamiento que sirvan de modelo
para la simulación y que faciliten la posterior realización de prácticas
de trabajo reales.
• Creación de equipos técnicos que realicen la adaptación del modelo
de formación a las características de las empresas simuladas y de
acogida de las prácticas.
Como consecuencia del análisis realizado en los apartados anteriores, se
recomienda considerar la posible transferencia de la buena práctica a las políticas
activas de empleo de la Junta de Andalucía.
Consideramos que puede reforzar el “Programa de Acciones Experimentales”
de la Consejería de Empleo (regulado en el Decreto 85/2003 de 1 de abril y en la
Orden de 30 de enero de 2004), dado que en el cumplimiento de su objetivo de
favorecer la inserción laboral de personas desempleadas con dificultades de acceso
al mercado de trabajo podría contemplar la capacitación profesional de estos
colectivos a través de la simulación empresarial. De hecho, entre los conceptos que
el Servicio Andaluz de Empleo financia a las entidades beneficiarias del Programa
(Instituciones sin ánimo de lucro, Corporaciones locales y otros entes públicos) se
incluyen los gastos derivados de la contratación de medios externos dirigidos a la
formación de las personas desempleadas, así como los materiales y equipos
técnicos necesarios para impartir la formación. Conceptualmente, la simulación
empresarial parece encajar bien con el carácter experimental del programa.
Entre los elementos que deben considerarse en la incorporación de la
simulación empresarial en el ámbito de las políticas activas de empleo se
encuentran:
• La importancia de acotar, mediante los análisis pertinentes, los
ámbitos de simulación en aquellas actividades productivas que
tengan una mayor capacidad generadora de empleo.
• Establecer convenios con empresas reales que realicen su actividad
en los sectores que se quieren simular, para que sirvan de modelo a
100
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
le empresa simulada y faciliten la realización de prácticas reales una
vez superado la fase formativa. Lo idóneo es que acojan físicamente
a la empresa simulada en un espacio de sus instalaciones. Las
empresas con mayor predisposición a colaborar son empresas
públicas y sociedades cooperativas.
• Posibilidad de extender su actuación a un colectivo de beneficiarios
amplio, como desempleados/as con suficiente formación (incluso
universitaria) pero sin experiencia profesional.
En relación a los costes vinculados a la implantación de empresas simuladas
es complejo realizar una estimación, dado que dependerá en gran medida de los
recursos e instalaciones que aporten las empresas colaboradoras que acojan las
simulaciones, así como del tipo de empresa que se simule; baste pensar, por
ejemplo, en las diferencias que puede haber entre simular una gestoría o un
alojamiento turístico.
La Orden de 2 de febrero de 2004, por la que se regula el programa de
Experiencias profesionales para el empleo contempla un conjunto de actuaciones
susceptibles de ser ampliado con la experiencia presentada por la simulación
empresarial. En concreto, el artículo 3 de la norma citada establece que el programa
se instrumentará a través de las siguientes actuaciones:
- visitas a empresas: acciones de carácter grupal realizadas en centros de
trabajo encaminadas a acercar a las personas destinatarias del programa
al mundo laboral y su organización, iniciándolos en el conocimiento de los
procesos propios de su ámbito laboral
- entrevistas profesionales: acciones individuales guiadas dirigidas a
concertar, preparar y explotar entrevistas entre profesionales en activo y
las personas destinatarias de programa, que proporcionan a éstas
información relativa al contexto, habilidades, comportamientos y valores
propios de determinadas ocupaciones de su interés
- prácticas profesionales: acciones que se desarrollarán en centros de
trabajo para favorecer la integración de las personas destinatarias en la
estructura, normas y valores de una organización, permitiéndole el
conocimiento del contexto en que se desarrolla su ocupación y un
acercamiento a la cultura del mundo laboral.
101
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Como se puede apreciar, ninguna de las acciones coincide plenamente con
la simulación empresarial. A pesar de ello, la coincidencia de fondo de los objetivos
de las acciones debería permitir una inserción normativa para incluir la simulación
empresarial dentro de las actuaciones del programa de Experiencias Profesionales
para el Empleo regulado en la Orden de 2 de febrero de 2004.
FICHA RESUMEN
Simulación empresarial
Existencia de normativa reguladora específica NO
Oportunidad de modificación normativa existente SI
Compatibilidad de la práctica con la legislación existente SI
Complementariedad de las actuaciones SI
Creación de nuevos programas SI
Definición de mecanismos administrativos de implantación SI
Actuaciones interadministrativas NO
Colaboración con entidades privadas / voluntariado SI
*La existencia del programa de Experiencias Profesionales para el Empleo
regulado en la Orden de 2 de febrero de 2004 permite acoger las aportaciones
novedosas de la experiencia mediante una modificación normativa de la Orden. Se
recomienda la creación de un sub-programa en ese marco normativo y la definición
de los mecanismos administrativos de implantación del mismo.
102
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
5 PRESENCIA DE LAS EXPERIENCIAS DE EMPLEO EN OTRAS CCAA
En esta sección se presentan los resultados de un estudio sobre la aplicación
de parte de las buenas prácticas identificadas en otras CCAA. La cuestión que se
desea abordar es cómo, en caso de estar incorporadas en las políticas de empleo
regionales, se diseñan y desarrollan las experiencias de empleo.
Para la realización del estudio comparativo, se toma como referencia la
publicación de las normas relativas a las políticas activas de empleo de totalidad de
las Comunidades (excepto Ceuta y Melilla). La dificultad estriba en cualquier caso
en que no se dispone de una nomenclator único para el desarrollo normativo de las
acciones. En otras palabras, lo que una Comunidad puede calificar como beca de
inicio de actividad, otra puede llamarle renta de subsistencia durante el período
inicial de arranque de una actividad de empleo autónomo. Así resulta que la
sistemática del estudio se centra en la exploración casuista de cada una de las
normas de todas las Comunidades.
Para limitar el volumen de información se han contemplado las normas
aprobadas sólo en los últimos tres ejercicios presupuestarios (2002; 2003; y 2004).
Ello supone el análisis del contenido de aproximadamente unas 1.500 disposiciones
normativas que no representan la totalidad de las existentes pero si las más
relevantes.
5.1 Mediadores interculturales
A nivel local destaca la existencia del Servicio de Mediación Social Intercultural dependiente del Ayuntamiento de Madrid. Los mediadores tienen
como objetivo general mejorar el acceso de la población de origen extranjero a los
recursos sociales tanto públicos como privados
Igualmente, en el ámbito de Castilla y León hay que destacar la experiencia de
la Asociación Desarrollo y Solidaridad (DESOD). Esta entidad fue concebida en
1989 con la idea de sensibilizar a la población de que hay personas en situaciones de
desigualdad y que necesitan la ayuda de los demás para vivir de la manera más digna
posible. Desde 1996 la Asociación se dedica exclusivamente a un proyecto de
integración de inmigrantes. Entre sus actividades destaca el Programa de inserción
103
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
laboral: acompañamiento a la inserción laboral (elaboración del currículum vitae,
preparación de entrevistas de trabajo, información socio-laboral como convenios
colectivos, derechos y deberes de los trabajadores, nóminas.); búsqueda activa de
empleo (contactos con empleadores, presentación de candidatos, tramitación de
contratos en el ministerio de Trabajo, tramitación de documentos); apoyo al autoempleo
como en el caso de servicio doméstico, construcción, agricultura y ganadería.
De manera general, se pone de manifiesto que la incorporación de los
mediadores interculturales a las políticas de empleo de manera transversal tiene
cabida en los múltiples programas de garantía social e integración para el empleo
que desarrollan la Comunidades así como en los programas de protección de
determinados colectivos con especiales dificultades de inserción laboral.
No se ha detectado ninguna regulación específica al respecto más allá de lo
expresado.
5.2 Mediadores empresariales
En Cataluña se puede apreciar una cierta similitud con la ORDEN de 14 de
enero de 2000, modificada por las órdenes de 9 de octubre de 2000, 10 de octubre
de 2001, 28 de febrero y 23 de abril de 2002, para fomentar la igualdad de
oportunidades y para el desarrollo de acciones integradas para colectivos con
dificultades especiales de inserción laboral (DOGC 5 abril 2004).
La mencionada Orden permite subvencionar activamente las actividades de
lo que se viene a llamar el análisis de la ocupabilidad. A pesar de que el programa
de manera general se concentra más es aspectos como el seguimiento i apoyo
durante todo el proceso de inserción laboral, es cierto que permite desarrollar
actividades de detección y selección de puestos de trabajo idóneos para
demandantes de empleo.
También merece la pena destacarse la Comunidad de Madrid y la regulación
establecida en la ORDEN 2198/2001, de 28 de diciembre, de la Consejería de
Trabajo, reguladora de las ayudas para la realización de acciones de orientación
profesional para el empleo y de asistencia para el autoempleo. (BOCM de 14 de
enero de 2002).
El objeto de la línea de ayudas es financiar los gastos de contratación del
personal técnico y de apoyo, así como los gastos generales, de mantenimiento y
104
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
material técnico, que suponga la realización de las acciones de información y
orientación profesional para el empleo y el autoempleo, por parte de las entidades
colaboradoras con el fin de mejorar las posibilidades de ocupación de los
demandantes de empleo inscritos en las Oficinas de Empleo de la Comunidad de
Madrid.
Si bien es cierto que no se regula específicamente la figura del mediador
empresarial, si que permite utilizarse como programa para implantarla ya que
permite subvencionar cualqueir actuación destinada a la detección y dinamización
de iniciativas de empleo y autoempleo.
Este razonamiento para la Comunidad de Madrid puede ser extendido a otras
normas similares existentes en otras Comunidades.
En el mismo sentido, el Decreto 326/2003, de 23 de diciembre, del
Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social, regula la organización y
desarrollo de las acciones de intermediación en el mercado de trabajo que promueve
el Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social en funciones de agencia de
colocación bajo la denominación de Servicio Vasco de Colocación/LANGAI. (BOPV
de 31 de diciembre de 2003).
El Decreto regula la organización y desarrollo de las acciones de
intermediación en el mercado de trabajo que promueve el Departamento de Justicia,
Empleo y Seguridad Social en funciones de agencia de colocación bajo la
denominación de Servicio Vasco de Colocación/LANGAI, cuyo titular y responsable
es la Dirección de Empleo y Formación.
La similitud que la actuación puede tener con la buena práctica relativa a los
mediadores empresariales es que permite financiar cualquier acción de
intermediación dedicada a
“d)Captación y registro de ofertas de empleo” (art. 2)
La función que ejercen los mediadores empresariales actúa
precisamente sobre el lado de la oferta. Por ello, a pesar de no regular
específicamente la figura, puede utilizarse claramente como ejemplo comparado.
Según nuestro conocimiento, sin embargo, no se desarrolla en la actualidad ninguna
función en ese aspecto.
105
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
5.3 Clubs de trabajo
El País Vasco regula en el DECRETO 327/2003, de 23 de diciembre, del
Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social, las medidas destinadas a la
mejora de la ocupabilidad y a promover la inserción laboral. (BOPV de 31 de
diciembre de 2003). El Decreto aborda medidas de ORIENTACIÓN PARA EL
EMPLEO cuyos destinatarios son:
a) Las personas desempleadas, en sentido amplio. De forma especial se actuará en coordinación con los servicios sociales, para la acogida de aquellas personas perceptoras de renta básica que tengan suscrito un convenio de inserción.
b) Las personas trabajadoras en riesgo de desempleo.
c) Las personas potencialmente activas.
Por su parte, las acciones subvencionables son
a) Acogida y derivación
b) Diagnóstico profesional y personal que permite identificar y valorar los aspectos profesionales y personales relevantes para la inserción laboral, a partir de los que se sitúa la persona desempleada en relación con un mercado de trabajo dado para pautar y consensuar su estrategia de acercamiento al mismo. Para ello se realizarán entrevistas individuales y pruebas de calificación si se estimaran necesarias.
c) Elaboración del Plan Personal de Inserción Laboral.
d) Prescripción de Recursos para el Empleo.
e) Coordinación con las entidades autorizadas para la prestación de acciones del Catálogo de Recursos para el Empleo.
f) Motivación. Identificación de necesidades y desarrollo de valores, actitudes e intereses que hacen que la persona despliegue todos los medios a su alcance para conseguir un empleo.
g) Habilidades sociales y de comunicación. Desarrollo de aptitudes y entrenamiento en actitudes y destrezas para afrontar y resolver su situación de desempleo, para modificar conductas ineficaces en la búsqueda de empleo y para el desempeño de un "rol" laboral.
h) Técnicas de búsqueda de empleo. Conocimiento de mercado de trabajo y entrenamiento a las personas desempleadas en técnicas eficaces de búsqueda de empleo.
i) Preemprender. Identificación y estímulo de aspectos personales que determinan la
106
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
factibilidad de promover un negocio por cuenta propia y en su caso, derivación a un Recurso para Emprender regulado mediante el Decreto de apoyo a la Cultura Emprendedora y a la Creación de Empresas. j) Centro de Empleo. Es un espacio físico estable donde la entidad beneficiaria pone a disposición de las personas desempleadas un lugar con instrumentos de autoconsulta sobre recursos para la búsqueda de empleo, así como el apoyo por parte de un/a orientador/a en el itinerario de inserción y en el manejo de las herramientas que lo facilitan. El acceso al Centro de empleo será abierto y podrán acudir: las personas que habiendo accedido al Servicio de Orientación para el Empleo tengan una necesidad de atención parcial, siempre que muestren un elevado nivel de autonomía y recursos personales; aquéllas otras que habiendo realizado un proceso global de orientación al empleo precisen puntualmente de un refuerzo en la estrategia de búsqueda de empleo ya definida; y por último, aquellas personas que no estando especialmente motivadas hacia la búsqueda de empleo se acerquen al Centro de Empleo y el/la profesional orientador/a valore éste como un recurso de acogida útil previo a la derivación a otras acciones de orientación para el empleo.
5.4 Cheques servicios
Según la BP analizada, las ayudas a la conciliación, mediante cheques
servicios o becas, se han concedido a mujeres dedicadas en exclusiva a labores
domésticas, cuidado de los hijos y de personas dependientes, habitualmente en
zonas rurales, donde el papel primordial de la mujer como responsable del cuidado
de personas dependientes parece ser mayor en zonas urbanas y, además, la oferta
de servicios de conciliación es inferior.
Cabe resaltar la existencia de la reciente Orden de 25 de octubre de 2004, de
la Consejería de Trabajo y Empleo, por la que se regula el Plan Integrado de Empleo
en colaboración con las Entidades Locales de Castilla-La Mancha. (DOCM de 29 de
octubre de 2004). La Orden tiene por objeto regular las ayudas para la contratación
temporal, por parte de las Entidades Locales de Castilla-La Mancha, de personas
desempleadas, para la ejecución de proyectos de interés general y social. Las
Entidades Locales de Castilla-La Mancha pueden aprobar y solicitar proyectos de
creación o mantenimiento de infraestructuras o servicios de interés general y/o social
al mismo tiempo que los ofrecen a las personas que puedan necesitarlo.
Así, el aspecto destacable de la Orden no es tanto la contratación de
personas desempleadas para realizar esos trabajos sino el destinatario de esos
servicios. Se trata de:
107
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
- Servicios de desarrollo sociocultural de los vecinos de la localidad.
Tales como promoción del turismo, desarrollo cultural local, apoyo educativo,
promoción del deporte, nuevas tecnologías de la información y la comunicación.
- Servicios de ayuda a domicilio complementaria a los Servicios Sociales Básicos, previo informe favorable de la Dirección General de Acción Social y Cooperación Internacional de la Consejería de Bienestar Social.
- Otros proyectos de interés social para la localidad. Estos proyectos
necesitarán del informe favorable del correspondiente Consejo Provincial de
Coordinación. Para que este órgano colegiado pueda tomar una decisión, los
proyectos deberán venir acompañados de una memoria explicativa y justificativa de
su necesidad y de su eficacia en la inserción para el empleo.
De esta manera las entidades locales pueden convertirse en proveedoras de
servicios de manera similar a la filosofía de los cheques servicio.
La Región de Murcia presenta también la Orden de 24 de octubre de 2002,
de la Consejería de Presidencia, por la que se aprueba la convocatoria de
subvenciones a entidades sin ánimo de lucro de la Región de Murcia, para la
prestación de servicios destinados a la conciliación de la vida laboral y familiar.
(BORM de 8 de noviembre de 2002).
Los proyectos para los que se solicite subvención deberán estar dirigidos a
la prestación de servicios para las mujeres trabajadoras que tengan a su cargo
personas dependientes.
De manera similar, Extremadura regula en el Decreto 201/2003, de 16 de
diciembre, de la Consejería de Economía y Trabajo, un Programa Extraordinario
para la inserción laboral de personas con riesgo de exclusión del mercado de
trabajo. (DOE de 23 de diciembre de 2003). Pueden ser entidades beneficiarias de
las subvenciones establecidas en el Decreto, los Municipios y Entidades Locales
Menores de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Serán subvencionadas las
contrataciones que, de acuerdo a la asignación de fondos que corresponda al
municipio, cumplan los requisitos y condiciones establecidas en el Decreto y su
dedicación corresponda a alguna de las siguientes actividades:
”a) Ayuda a domicilio para la atención de personas dependientes.”
108
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Es cierto que el ofrecimiento de servicios a las personas que tengan
necesidades no se vincula directamente al desarrollo de itinerarios de inserción
laboral pero la iniciativa puede extenderse con la adaptación de la normativa relativa
a los servicios. Aparte de esta analogía no se encuentra regulación específica de los
cheques servicios tal y como se han caracterizado en el Informe Técnico.
5.5 Beca de inicio de actividad
No se ha encontrado en las diferentes CCAA un mecanismo financiero de
apoyo al autoempleo con las características de la beca de inicio de actividad. De
hecho, las ayudas que se conceden presentan características análogas a las ayudas
al autoempleo de la Consejería de Empleo. A fin de poner de manifiesto esta
similitud, se recogen a continuación algunas de las ayudas autonómicas al
autoempleo.
Extremadura
El Decreto 87/2004, de 15 de junio, de la Consejería de Economía y Trabajo
de Extremadura, por regula las ayudas para el Fomento del Autoempleo (DOE de 1
de julio de 2004). La Junta de Extremadura, en el ámbito de sus competencias, a
través de la Consejería de Economía Trabajo, regula con este Decreto un conjunto
de incentivos cuyo objeto es el fomento de la creación de empleo mediante la
constitución de desempleados en trabajadores autónomos o por cuenta propia a
través de los siguientes programas:
Programa I. Ayudas al establecimiento de desempleados como trabajadores
autónomos.
Programa II. Ayudas al autónomo que propicie la inserción laboral de un
familiar colaborador.
1º.- Ayuda básica.
El establecimiento de un desempleado como trabajador autónomo dará lugar
a una subvención de 3.000 euros en concepto de renta de inserción, si realiza una
inversión mínima y no se trate de “desempleados” que en los seis meses anteriores
a la “Fecha de alta en RETA de referencia” hayan ejercido actividad como trabajador
autónomo por cuenta propia, o hubiesen cesado de forma voluntaria en el anterior
109
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
trabajo por cuenta ajena, si la relación laboral hubiera estado sujeta a contrato de
trabajo indefinido a jornada completa.
La inversión mínima consistirá en tener previsto realizar o haber realizado
inversiones por un importe mínimo de 3.000 euros descontados impuestos, en los
tres meses anteriores a la “Fecha de alta en RETA de referencia” o con posterioridad
a ésta, en inmovilizado material necesario para el desarrollo de la actividad, que
corresponda exclusivamente a los conceptos de maquinaria, utillaje, mobiliario,
elementos de transporte consistentes en vehículos comerciales o industriales
relacionados con la actividad, obras de acondicionamiento de locales, instalaciones
o equipos para tratamiento de la información a excepción de los programas de
ordenador. En el caso de adquisición de inmovilizado de segunda mano se aportará
justificante de la liquidación del impuesto correspondiente. En ningún caso resultarán
admisibles los contratos de arrendamiento financiero ni otras figuras jurídicas afines
que no concedan al solicitante el pleno dominio o titularidad iniciales de la inversión.
2º.- Ayuda adicional.
Se concederá una ayuda adicional a los beneficiarios del artículo anterior
incluidos en las actividades subvencionables del Anexo I y que no desarrollen
actividades a comisión, ventas por catálogo, venta ambulante, venta menor sin local,
promoción de viviendas, alquiler de maquinarias, albañilería, profesiones liberales o
cuando para el desempeño de la actividad se precise el concurso de un profesional
liberal al servicio del solicitante. A estos efectos se entenderá por profesión liberal
aquella en la que para el ejercicio de la actividad se requiera la incorporación a un
Colegio Profesional con delegación en Extremadura. Quedan afectos igualmente a
esta limitación los profesionales titulados cuyas respectivas normas colegiales o
estatutarias exijan o permitan la adscripción a un régimen de previsión distinto al
Régimen Especial de Trabajadores Autónomos.
La ayuda será de 4.500 euros si se encuentra entre los colectivos prioritarios
del apartado siguiente y de 3.000 euros en caso contrario.
Los colectivos prioritarios para las ayudas adicionales:
• Mujer
• Menor de treinta años.
• Mayor de treinta años y menor de cuarenta y cinco, con al menos un año como “desempleado”.
110
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
• Mayor de cuarenta y cinco años.
• Minusválido.
• Desempleado proveniente de expediente de regulación de empleo.
A efectos de determinar la cuantía de la subvención, se tendrá en cuenta la
edad que el interesado tenga en la “Fecha de alta en RETA de referencia”.
Aragón
El TDecreto 30/2002, de 5 de febrero, del Gobierno de Aragón, para la
promoción del Empleo Autónomo. (BOA de 15 de febrero de 2002) regula
igualmente una ayuda financiera así como una renta de subsistencia. Se trata de
una Tsubvención por una sola vez de hasta 3.005 euros, que contribuya a garantizar,
durante el inicio de la actividad, unos ingresos mínimos. TAdemás existe una línea de
apoyo a iniciativas de autoempleoT. Consiste en una subvención a fondo perdido para
trabajadores autónomos que hubiesen estado desempleados con anterioridad. Para
la determinación del importe básico de esta subvención se tendrá en cuenta el
volumen de las inversiones en activo fijo realizadas, conforme un baremo.
El importe básico mencionado podrá incrementarse en un 10% en cada uno
de los siguientes supuestos, sin que dicho importe pueda aumentarse en más de un
20% ni superar la cantidad total de 4.200.
a) Cuando el puesto de trabajo se cree en una zona rural.
b) Cuando el trabajador sea perceptor del Ingreso Aragonés de Inserción.
c) Cuando el trabajador haya recibido formación referida al puesto de trabajo a ocupar, a través de cursos del Plan Formativo de la Diputación General de Aragón o del Instituto Nacional de Empleo en los tres últimos años.
d) Cuando el trabajador sea minusválido.
e) Cuando el trabajador sea menor de 30 años o mayor de 45 años.
f) Cuando el trabajador sea mujer.
g) Cuando la actividad productiva principal a desarrollar se inscriba dentro de los denominados «nuevos yacimientos de empleo».
h) Cuando el trabajador haya finalizado estudios de Formación Profesional de Grado Medio o Superior en el año inmediatamente anterior al inicio de la actividad, siempre que dichos estudios estén relacionados con la actividad emprendida.
111
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
País Vasco
El Decreto 305/1996 de 24 de diciembre, regula las medidas de fomento del
autoempleo (BOPV 3 enero 1997). Las ayudas contempladas en el Decreto
consistirán en la subvención a fondo perdido que estará en función de las
inversiones materializadas o presupuestadas que siendo necesarias para la puesta
en marcha de la actividad empresarial figuren en la solicitud de la subvención.
El anterior Decreto se desarrolla en parte por la ORDEN de 21 de mayo de
2003, del Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad Social, por la que se articulan
las ayudas para emprender en Economía Social. (BOPV de 2 de junio de 2003) y por
la ORDEN de 21 de mayo de 2003, del Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad
Social, por la que se regulan las ayudas para la incorporación de socios/as a
empresas de Economía Social. (BOPV de 2 de junio de 2003).
Permiten la realización de las acciones de promoción directamente
relacionadas con la constitución de una empresa de Economía Social. El Gobierno
Vasco concederá, con el límite de 100.000 euros por Entidad beneficiaria, las
siguientes ayudas:
1º.- En el caso de las acciones de promoción para la constitución de una
empresa de Economía Social y el posterior seguimiento y asesoramiento, el 50% del
coste que dicho proceso suponga para el promotor, con un límite de 6.000 euros.
2º.- En el caso de constitución o ampliación de Cooperativas o Sociedades
Laborales, a las Entidades promovidas se les concederán tres mil 3.000 euros por
cada socio/a trabajador/a incorporado/a con carácter indefinido, en el momento de la
solicitud, en centro/s de trabajo sito/s en la Comunidad Autónoma del País Vasco,
con un límite de 30.000 euros.
Asturias
Cabe destacar la iniciativa emprendida por el Principado de Asturias
mediante la Resolución de 5 de marzo de 2004, de la Consejería de Industria y
Empleo, por la que se aprueba la convocatoria de subvenciones para el inicio de
actividad de autónomos, así como las bases para su concesión, cofinanciadas por el
Fondo Social Europeo. (BOPA de 30 de marzo de 2004).
112
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
La finalidad de la Resolución es regular la concesión de subvenciones que
promuevan y ayuden a financiar aquellos proyectos que faciliten a personas
desempleadas su establecimiento como trabajadoras autónomas o trabajadores
autónomos o por cuenta propia, desarrollando proyectos empresariales o
profesionales viables y de interés en el Principado de Asturias.
Las personas desempleadas que se establezcan como trabajadoras o
trabajadores por cuenta propia, para desarrollar su actividad en el Principado de
Asturias por un período mínimo de tres años.
Se otorgará una cuantía de 1.805 euros. Cuando se trate de mujeres esta
cuantía se verá incrementada en 601 euros, además se incrementará en otros 601
euros, por cada hijo o hija menor de tres.
Igualmente es destacable la Resolución de 4 de abril de 2002, de la
Consejería de Trabajo y Promoción de Empleo, por la que se aprueba la
convocatoria de subvenciones para el apoyo al empleo autónomo, así como las
bases para su concesión, cofinanciadas por el Fondo Social Europeo y en el marco
del Pacto Institucional por el Empleo (acción 3.2). (BOPAsturias de 24 de abril de
2002). La resolución regula tres tipos de ayudas:
1.- Ayudas por inicio de actividad.
2.- Ayudas financieras.
2.1.— Subvención de intereses de préstamo.
2.2.— Subvención a fondo perdido.
3..- Ayudas para asistencia técnica.
Las personas desempleadas que se establezcan como trabajadoras o
trabajadores por cuenta propia, para desarrollar su actividad en el Principado de
Asturias por un período mínimo de dos años pueden ser beneficiarias de una ayuda
por inicio de actividad de 1.805 € Esta cuantía se verá incrementada en 601 €
cuando se trate de mujeres. Además se incrementará en otros 601 € , por cada hijo
o hija menor de tres años o escolarizados en el primer curso del segundo ciclo de
Educación Infantil, que tengan a su cargo.
Junto con estas ayudas se regulan también las ayudas financieras en su
modalidad de subvención a fondo perdido. Pueden ser beneficiarias aquellas
113
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
personas desempleadas que deseen establecerse como trabajadoras autónomas o
trabajadores autónomos por cuenta propia, y que cumplan los siguientes requisitos:
a) Estar en desempleo y figurar inscrito como demandante en la oficina de
empleo correspondiente.
b) Ser menor de veinticinco años o mayor de veinticinco años que lleve, al
menos, un año ininterrumpido inscrito como parada o parado en la oficina de
empleo.
c) Haberse beneficiado de la subvención intereses de préstamo.
d) Declaración jurada de quien solicita, manifestando la intención de
establecerse como trabajadora autónoma o trabajador autónomo.
La subvención consiste en la entrega de 3.010 €, que contribuyan a
garantizar durante el inicio de actividad unos ingresos mínimos o renta de
subsistencia. Esta cuantía se verá incrementada en 601 € cuando se trate de
mujeres. Además se incrementará en otros 601 €, por cada hijo o hija menor de tres
años o escolarizados en el primer curso del segundo ciclo de Educación Infantil, que
tengan a su cargo.
Comunidad Valenciana
La Orden de 29 de diciembre de 2000, de la Conselleria de Economía,
Hacienda y Empleo (DOGV de 25 de enero de 2001), establece un programa de
incentivos y ayudas económicas destinadas a favorecer la generación del empleo en
la Comunidad Valenciana, ya sea a través de la creación de actividad empresarial
independiente, o mediante microempresas de naturaleza mercantil que no sean
entidades de economía social constituidas por desempleadas, o por empresas
calificadas como I+E. También se establecen las bases para la concesión de la
ayuda consistente en el abono de cuotas de la Seguridad Social a los perceptores
de la prestación de desempleo en su modalidad de pago único.
Las ayudas e incentivos que se establecen por la orden sólo se concederán
para la creación de empleo que se lleve a efecto en centros de trabajo radicados en
la Comunidad Valenciana. También se concederán para la inversión que haya de
permanecer en un establecimiento situado dentro del territorio de la Comunidad
Valenciana.
114
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Las acciones apoyables según la disposición son:
A) Subvenciones a las personas desempleadas que accedan a su empleo a
través de la creación de actividad empresarial independiente, así como a las
microempresas de naturaleza mercantil, que no sean entidades de economía social,
creadas por desempleadas y en las que éstas presten sus servicios, en las
condiciones establecidas en la orden, y las subvenciones para la contratación del
primer trabajador.
B) Ayudas para asistencia técnica a las microempresas constituidas por
mujeres en los términos establecidos en esta orden.
C) Ayudas a las empresas calificadas como I+E.
D) Subvenciones a los perceptores de la prestación por desempleo en su
modalidad de pago único.
Finalmente, podemos citar también otra iniciativa de la Comunidad
Valenciana que regula este tipo de actuaciones en la Orden de 26 de diciembre de
2002, de la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se regulan y
convocan la concesión de subvenciones de fomento del empleo dirigido a
emprendedores para el año 2003. (DOGValenciana de 2 de enero de 2003).
El objeto de la orden es establecer un programa de incentivos y ayudas
económicas destinadas a favorecer la generación del empleo en la Comunidad
Valenciana, bien a través de la creación de actividad empresarial independiente o
mediante microempresas de naturaleza mercantil, que no sean entidades de
economía social constituidas por desempleadas; bien a través de empresas
calificadas como I+E. También se establece la concesión de la ayuda consistente en
el abono de cuotas de la Seguridad Social a los perceptores de la prestación de
desempleo en su modalidad de pago único. Todo ello de acuerdo con las
consignaciones presupuestarias que a dichos efectos establece la Ley de
Presupuestos de la Generalitat Valenciana para el ejercicio 2003.
Las ayudas reguladas en esta orden están dirigidas a apoyar las acciones
siguientes:
1º.- Subvenciones a las personas desempleadas que accedan a su empleo a
través de la creación de actividad empresarial independiente, así como a las
115
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
microempresas de naturaleza mercantil que no sean entidades de economía social,
creadas por desempleadas y en las que éstas presten sus servicios, en las
condiciones establecidas en la orden; y las subvenciones para la contratación del
primer trabajador.
2º.- Ayudas a las empresas calificadas como I+E
3º.- Subvenciones a los perceptores de la prestación por desempleo en su
modalidad de pago único.
Las ayudas a los trabajadores desempleados que creen puestos de trabajo a
través de la actividad empresarial independiente o se constituyan como trabajadores
autónomos es de 3.005,06 euros por cada persona desempleada que se constituya
en trabajador autónomo o profesional liberal por cuenta propia.
Además de la subvención en cuantía única y la posibilidad de ayudas
financieras, existe también una subvención consistente en el abono al trabajador,
por parte de la Generalitat Valenciana, a través del SERVEF, del 50% de la cuota al
régimen correspondiente a la Seguridad Social como trabajador autónomo,
calculado sobre la base mínima de cotización, o el 100% de la aportación del
trabajador en las cotizaciones al correspondiente régimen de la Seguridad Social,
durante el tiempo que se hubiera percibido la prestación por desempleo de no
haberse percibido en su modalidad de pago único, computándose a efectos de esta
ayuda a partir de la fecha de alta en el correspondiente régimen de la Seguridad
Social.
Cantabria
Por su parte, Cantabria desarrolla las ayudas de fomento del autoempleo en
la Orden de 12 de febrero de 2004, de la Consejería de Industria, Trabajo y
Desarrollo Tecnológico, por la que se aprueba y regula la convocatoria de ayudas
destinadas a fomentar la creación de empleo autónomo. (BOCantabria de 12 de
febrero de 2004). La Orden detalla cuatro tipos de programas:
Programa I: Ayudas al empleo autónomo.
Programa II: Ayudas al empleo autónomo de personas discapacitadas.
Programa III: Ayudas a costes de mantenimiento exclusivamente en el
Régimen Especial de Trabajadores Autónomos de la Seguridad Social.
116
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Programa IV: Ayudas para el fomento de la actividad empresarial de las
mujeres.
En lo que respecta a la ayuda al empleo autónomo, se podrán conceder las
siguientes ayudas:
a) Subvención Financiera:
Para la subvención parcial de intereses de los préstamos de protección al
trabajo que se obtengan de entidades de crédito, públicas o privadas, y que cumplan
los requisitos del artículo 17d) de esta Orden.
Esta subvención se dirige a la financiación parcial de los intereses derivados
de créditos concertados para la ejecución del proyecto de autoempleo que faciliten la
creación de empleo autónomo o por cuenta propia.
La subvención financiera podrá ser de hasta 6 puntos, como máximo, del tipo
de interés fijado por la entidad de crédito que conceda el préstamo, debiendo
soportar éste al menos 0,50 puntos, pagadera de una sola vez, en cuantía calculada
como si la subvención se devengase cada año de la duración del mismo, incluido el
posible período de carencia de uno a dos años, independientemente de la
periodicidad de los plazos de amortización. El importe de la subvención no podrá
superar los 3.005 euros.
El importe de la ayuda concedida, según los puntos de interés
subvencionados, se abonará de una sola vez a la entidad financiera, que a los
efectos de hacer operativa la forma de su abono la destinará obligatoriamente a la
amortización parcial del principal del préstamo concedido al beneficiario.
Sólo podrán tener acceso a la obtención de estas ayudas los trabajadores
autónomos cuyo préstamo de protección al trabajo se amortice, como mínimo, en el
plazo de tres años.
b) Renta de Estabilidad en el Empleo Autónomo:
Las ayudas contempladas en este apartado serán adicionales a la anterior de
subvención financiera y están dirigidas a asegurar a aquellas personas paradas
desempleadas que se incorporen al mundo laboral como trabajadores autónomos
unos ingresos mínimos que les permitan desarrollar con mayores garantías de éxito
su proyecto empresarial.
117
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Esta ayuda podrá ser de hasta 3.005 euros para facilitar la instalación como
trabajadores autónomos en la Comunidad Autónoma de Cantabria a los menores de
25 años inscritos como desempleados parados en la Oficina de Empleo o Agencia
de Colocación autorizada, o para mayores de 25 años inscritos como desempleados
parados con más de un año de antigüedad, ininterrumpida, en la Oficina de Empleo
o Agencia de Colocación autorizada.
Murcia
Finalmente, procede destacar la HHOrden de 28 de febrero de 2001, de la
Consejería de Trabajo y Política Social, reguladora de los programas de fomento del
empleo (BORMurcia de 14 de marzo de 2002).
Junto con el programa general de fomento del empleo estable, existe
también la promoción del empleo autónomo. Mediante este Programa se podrán
conceder subvenciones a los desempleados que se establezcan como autónomos,
empresarios individuales, para desarrollar su actividad en la Región de Murcia por
un período mínimo de 3 años.
Los autónomos deberán ser mayores de 30 años que lleven inscritos al
menos un año ininterrumpido como demandantes de empleo o desempleados
menores de 30 años inscritos en la correspondiente Oficina de Colocación. La
cuantía de las ayudas será de hasta 3.000 euros al autónomo que cumpla los
requisitos de este Programa.
118
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
5.6 Simulación empresarial
La Comunidad Autónoma del País Vasco convoca, en la Orden de 30 de
septiembre de 2003, de la Consejera de Educación, Universidades e Investigación,
ayudas por la realización del módulo de formación en centro de trabajo (FCT) en los
ciclos formativos de la Formación Profesional durante el período 2002/2003. (BOPV
de 17 de octubre de 2003). Se trata de ayudas económicas para los agentes que
participan en el desarrollo del módulo de FCT. Las ayudas benefician tanto a las
empresas como a los tutores como a los mismos trabajadores que reciban la
formación
De manera similar puede citarse la Orden de 11 de agosto de 2004, de la
Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se regula, con carácter
experimental, el desarrollo de acciones de formación profesional ocupacional
semipresencial, y se convocan ayudas para el año 2004. (DOGValenciana de 14 de
septiembre de 2004).
Los destinatarios son aquellas personas que se encuentren en situación de
desempleo e inscritas como demandantes en los centros de Empleo del Servicio
Valenciano de Empleo y Formación en el momento de su incorporación a la acción
formativa.
Se prevén ayudas para los gastos de asistencia de los alumnos a los cursos
y compensación por los gastos de comunicación, así como para la realización de
prácticas no laborales. Las empresas privadas colaboradoras podrán percibir una
compensación económica por alumno/hora de práctica de 0.6 euros.
De todas formas, no se ha detectado ninguna referencia normativa de
coincida exactamente con el contenido de la Buena Práctica recogida.
119
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
120
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
6 CONCLUSIONES
6.1 Cuestiones de alcance general
6.1.1 Ejercicio de competencias en materia de empleo por parte de las entidades locales.
La interpretación conjunta del estudio competencial con el mapa de políticas
activas de empleo en Andalucía ha demostrado que existe una cierta discrepancia
entre la regulación legal de las competencias de las entidades locales y su presencia
real en las actuaciones favorecedoras del empleo. Si bien es cierto que falta un
marco competencial específico para las actuaciones locales, ello no obsta para el
desarrollo de importantes áreas de contacto competencial entre los varios niveles
administrativos.
Así, resulta que las políticas de desarrollo local que han sido consideradas
durante tiempo como marginales o inexistentes, van adquiriendo una mayor
importancia como consecuencia de las oportunidades que brinda la actuación a nivel
local. Algunas de las Buenas Prácticas que se desprenden de los proyectos
analizados ejemplifican ventajas que proporciona la intervención local frente a otras
estrategias:
♣ la intervención local es más flexible en la protección social de las
personas con necesidades. La intervención de las autoridades públicas
locales y de las asociaciones pueden dar lugar a respuestas diseñadas a
medida de las necesidades inmediatas, superando la rigidez y las
posibles lagunas de los sistemas de protección social. En otras palabras,
cuanto más alejado se sitúa el sistema de protección de los beneficiarios,
más pérdida de la eficacia de la intervención.
♣ los agentes locales están más próximos a los problemas del empleo, lo
que permite una mayor implicación y participación de los interesados
para identificar y evaluar las necesidades de la intervención local.
♣ la pequeña escala de la dimensión local fomenta la adopción de
estrategias innovadoras.
121
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
En definitiva, a pesar del vacío legal, aparecen con fuerza principios
organizativos propios del Derecho administrativo moderno como son la flexibilidad, la
proximidad y la innovación que reivindican fuertemente un papel destacado de lo
local en la ejecución de las políticas activas de empleo.
Además, existe una fuerte ligazón entre política de empleo y aspectos
sociales de la exclusión ligada al desempleo. En estos puntos de contacto entre
políticas activas de empleo y política de igualdad y bienestar social, la proximidad y
la implicación en las condiciones del territorio son determinantes.
En los últimos años, como pone de relieve el estudio del MTAS sobre
Sistemas de Intermediación en el mercado de trabajo en el ámbito local (Madrid
2001), hemos visto un relanzamiento de la reflexión sobre lo local basado entre otras
cosas en las nuevas directrices europeas para la política de empleo (concretamente
las directrices 11 y 12). Según estas directrices, los principales cambios que deben
acometerse son:
♣ un mayor grado de detalle para aprovechar plenamente las
posibilidades de los nuevos yacimientos de empleo y la economía
social
♣ la toma en consideración de las autoridades locales y los interlocutores
sociales a escala local
♣ la necesidad de aprovechar el papel de los servicios públicos de
empleo local
♣ el impulso de las estrategias locales a favor del empleo
♣ la flexibilización de la delimitación del ámbito local (en unos casos es el
estrictamente municipal mientras que en otros serán las
mancomunidades de municipios, las áreas metropolitanas e incluso las
provincias.
Todo ello implica fuertemente la consideración de los ámbitos locales en el
proceso de transferencia jurídica de las buenas prácticas de los programas EQUAL
estudiados. En aquellos casos en los que el componente social sea presente de
manera significativa, existe un fuerte argumento para la ejecución de las medidas
directamente por parte de los entes locales.
122
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
La situación de la Junta de Andalucía permite ejercer la actividad normativa
sobre estos elementos de la política activa de empleo de manera que se fijen las
condiciones de los programas y su diseño pero se desaconseja en algunos casos la
ejecución directa. Por todo ello, la puesta en marcha de la transferencia requerirá en
algunos casos el estudio de mecanismos interadministrativos o el desdoblamiento
entre lo normativo y lo ejecutivo.
En cualquier caso, se trata de un debate sobre técnicas jurídico-
administrativas abierto.
6.1.2 Fórmulas relacionales de colaboración interadministrativa: los convenios administrativos en materia de empleo
En un título competencial como la política de empleo, resulta indiscutible la
trascendencia de las fórmulas administrativas relacionales. Es decir, cuando en un
mismo campo competencial coinciden distintos niveles de Administración Pública
con responsabilidades sobre el particular y si una estricta ordenación jerárquica, el
ordenamiento jurídico prevé la adopción de fórmulas de cooperación que garanticen
una mayor eficacia en el desarrollo de las políticas públicas.
Según la definición que aporta el artículo 3.2. de la Ley 30/1992, la
cooperación supone un mecanismo interadministrativo de coordinación voluntaria
desde una posición de igualdad de los distintos sujetos públicos. La característica de
la voluntariedad se pone de manifiesto en la inexistencia de imperatividad ni
coacción para su cumplimento efectivo.
La cooperación nace como consecuencia de la afirmación creciente de la
autonomía de los distintos niveles administrativos y, en cierta manera para
compensar la dispersión centrífuga que provoca la descentralización administrativa.
Según la STC de 4 de mayo de 1982, "no es menester justificar en preceptos
concretos, pues se encuentra implícito en la forma de organización territorial del
Estado que se implanta en la Constitución.
La regulación legal de estas formas de cooperación se encuentra en el art.
4.5. de la Ley 30/1992:
“En las relaciones entre la Administración General del Estado y la Administración
de las Comunidades Autónomas, el contenido del deber de colaboración se
123
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
desarrollará a través de los instrumentos y procedimientos que de manera común
y voluntaria establezcan tales Administraciones.
Cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperación, tengan como
finalidad la toma de decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que
afecten a competencias compartidas o exijan articular una actividad común entre
ambas Administraciones, una actividad más eficaz de los mismos, se ajustarán a
los instrumentos y procedimientos de cooperación a que se refieren los artículos
siguientes”
Asimismo, en lo que refiere a la cooperación en el ámbito de los entes
locales es menester hacer referencia al art. 57 de la Ley Reguladora de las Bases
del Régimen Local:
“La cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local
y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en
servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter
voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las leyes, pudiendo
tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios administrativos
que se suscriban”
La plasmación jurídica de estas formas de cooperación son las conferencias
sectoriales y los convenios de colaboración. Mientras que las primeras se utilizan
para regular modalidades de cooperación entre la Administración General del Estado
y las Comunidades, los segundos admiten una mayor flexibilidad en cuanto a los
integrantes. La adopción de acuerdos de cooperación en materia de políticas activas
de empleo puede requerir la formulación de convenios administrativos de
cooperación.
Un ejemplo ilustrativo de este instrumento jurídico se regula en la Disposición
Final Cuarta de la ley estatal 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo donde se
establecen los convenios de colaboración entre el Servicio Público Estatal de
Empleo y los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas para la
financiación de gastos compartidos, correspondientes a la gestión estatal de
prestaciones por desempleo que no impliquen la ampliación del coste efectivo
traspasado a las Comunidades Autónomas.
De forma incidental, cabe recordar que la cooperación por antonomasia entre
dos entes públicos es aquella que se concreta en un acuerdo de voluntades que da
lugar a un convenio o contracto. El régimen jurídico es coincidente con aquél que es
124
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
propio de los convenios de conferencia sectorial. A pesar de tratarse de una fórmula
voluntaria basada en el acuerdo entre las Administraciones, no se trata de contratos
civiles. Según el art. 2 de la Ley de contratos del Estado
Son pues una clase especial de contratos sujetos al Derecho Público y por
ello debe entenderse que la jurisdicción competente es la jurisdicción Contencioso-
Administrativa.
El marco de las funciones que se realizan por la mayor parte de las
Coporaciones locales viene determinado por la existencia de programas nacionales
y regionales que permiten la actuación en estas materias y el aporte de financiación
supra-local. El desarrollo de este tipo de actuaciones puede adoptar distintos títulos:
convenios administrativos propiamente dichos; iniciativas locales de empleo con
participación de otras Administraciones públicas; pactos territoriales de empleo;
iniciativas comunitarias; experiencias mixtas de formación; sistemas integrados de
promoción del empleo, entre otros.
El desarrollo de áreas de actuación de las políticas activas que requieran la
participación de varios niveles administrativos – singularmente la Junta de Andalucía
y los entes locales – requerirá un examen de los mecanismos de cooperación
existentes y de las posibilidades de redacción de instrumentos específicos.
6.1.3 Coordinación entre Administraciones: alcance de las potestades interadministrativas de dirección y control
A diferencia de la cooperación y la colaboración, la coordinación se presenta
como una técnica de relación entre Administraciones públicas con manifestaciones
claras del principio de jerarquía. Mientras que en la colaboración, las
administraciones implicadas se encuentran en un plano de igualdad, en la
coordinación existe un nivel coordinador y un nivel que se coordina. Las relaciones
interadministrativas basadas en la cooperación requieren la formalización de un
instrumento de gestión (convenio de colaboración) para determinar de la forma en
que se ejercen las actividades conjuntas. En cambio, en las actuaciones
coordinadas, un centro directivo ejerce la coordinación de manera única.
Para una parte de la doctrina ius-administrativista la coordinación solamente
es posible cuando se da en relaciones entre órganos pertenecientes a diferentes
departamentos de una misma Administración pública (coordinación interorgánica). El
razonamiento se basa en la idea de que la coordinación al llevar aparejada
125
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
potestades de dirección y control lleva aparejado el principio de jerarquía que
asegurará la unidad de actuación.
En realidad, nos damos cuenta que la coordinación es una técnica
administrativa más amplia que también puede operar entre Administraciones
jerarquizadas (coordinación intersubjetiva). Cuando las dimensiones de las políticas
públicas obliguen a armonizar o sumar esfuerzos para alcanzar el mismo objetivo,
será aplicable la técnica de la coordinación. En este caso, sin embargo, la
coordinación no será una potestad del poder jerárquicamente superior sino una
técnica independiente y relacional.
En definitiva, parece razonable tratar diferenciadamente dos casos
diferentes:
- la coordinación interorgánica dentro de una misma Administración
- la coordinación intersubjetiva entre distintas Administraciones (Estado-Junta de
Andalucía; Estado-entes locales; Junta de Andalucía-entes locales)
La coordinación interorgánica se analiza en el apartado siguiente como un
elemento clave en el análisis de la estructura departamental interna de la Junta de
Andalucía.
En aquello referente a la coordinación interadministrativa, el alcance de la
facultad de coordinación que ostenta el Estado sobre las Comunidades Autónomas
es muy confuso. El profesor Ramón Parada considera manifestaciones de este tipo
de coordinación la existencia misma de la figura del Delegado del Gobierno en la
Comunidad, así como los títulos competenciales del artículo 149 de la Constitución
que refieren a la actividad de planificación, e incluso la existencia misma del
concepto de legislación básica.
Es evidente que el Delegado del Gobierno ejerce potestades de coordinación
respecto a los servicios periféricos de la Administración General del Estado pero en
menor medida entre esos servicios y la Junta de Andalucía. En los demás casos
(actividad de planificación y legislación básica) la ley específica regulará el alcance
de las potestades de coordinación entre el Estado y las Comunidades. En nuestro
caso la Ley estatal 56/2003 de 16 de diciembre, de empleo contiene numerosas
disposiciones que atribuyen al Estado la facultad de coordinación sobre las políticas
autonómicas de empleo. Así, por ejemplo puede citarse:
126
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
- art. 3.1. “En el ámbito de competencia estatal corresponde al Gobierno, a
través de Ministerio de Trabajo y asuntos sociales, en el marco de los
acuerdos adoptados por la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales, la
coordinación de la política de empleo”
- art. 3.3. “Los Planes nacionales de acción para el empleo se elaborarán por
el Gobierno, a través del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, con la
participación de las Comunidades Autónomas, y se definirán de acuerdo con
la Estrategia Europea de Empleo, configurándose como un instrumento
esencial de planificación de la política de empleo”
- art. 7.2. “La coordinación del Sistema Nacional de Empleo se llevará a cabo
principalmente a través de los siguientes instrumentos: a) El Plan Nacional
de Acción para el Empleo; b) El programa anual de trabajo del Sistema
Nacional de Empleo; c) El sistema de información de los Servicios Públicos
de Empleo”
- art. 9.2. Son funciones del Sistema Nacional de Empleo: “2. garantizar la
coordinación y cooperación del Servicio Público de Empleo Estatal y los
Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas, prestando
especial atención a la coordinación entre las políticas activas de empleo y las
prestaciones por desempleo”
En definitiva, no puede elaborarse dogmáticamente unos criterios estables
para definir abstractamente el alcance de la potestad de coordinación del Estado.
Habrá que analizar jurídicamente cada ámbito competencial y cada tarea a
desarrollar dentro de ese ámbito para delimitar el alcance del principio de
coordinación.
En lo que refiere a la coordinación de los entes locales, la autonomía de la
que gozan las diferentes Administraciones hace que sea más difícil la utilización de
la técnica de la coordinación. La coordinación no puede transformarse en estos
casos y por la vía coactiva, en expresión de una jerarquía administrativa. Esta
posición se ha visto confirmada por la introducción en 1999 del cauce constitucional
del conflicto en defensa de la autonomía local.
Además, el art. 59 de la LRBRL establece que:
127
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
“A fin e asegurar la coherencia de la actuación de las Administraciones Públicas en
los supuestos previstos en el número 2 del artículo 10 y para el caso de que dicho
fin no pueda alcanzarse por los procedimientos contemplados en los artículos
anteriores o éstos resultaran manifiestamente inadecuados por razón de las
características de la tarea pública de que se trate, las leyes del Estados y las de
las Comunidades autónomas, reguladoras de los distintos sectores de acción
pública, podrán atribuir al Gobierno de la Nación o al Consejo de Gobierno, la
facultad de coordinar la actividad de la Administración local y, en especial, de las
Diputaciones provinciales en el ejercicio de sus competencias.
La coordinación se realizará mediante la definición concreta y en relación con una
materia, servicio o competencia determinados de los intereses generales o
comunitarios, a través de planes sectoriales para la fijación de los objetivos y la
determinación de las prioridades de la acción pública en la materia
correspondiente”
Por todo ello, cabe preguntarse si ¿existe una potestad de tutela y control de
la Junta de Andalucía sobre los entes locales en materia de políticas activas de
empleo?.
La tutela administrativa es el conjunto de facultades de control otorgadas por
el ordenamiento jurídico positivo a un ente público sobre los entes descentralizados
que dependan de él, con la finalidad de velar por la legalidad de los sus actos y la
adecuación de los mismos a su ámbito de competencia funcional. La causa del
establecimiento de la tutela administrativa es la necesidad de lograr la unidad de
actuación de todo el conjunto de la Administración Pública.
Los poderes de control entre diferentes entes administrativos pueden variar
en intensidad, según la relación sea de instrumentalidad o de autonomía. Por la
finalidad que intenta conseguir este control, pude diferenciarse entre:
- control de legalidad: es aquel que intenta comprobar si la
Administración ajusta su actividad a las reglas del ordenamiento
jurídico. Es un control ejercido principalmente por los Tribunales y por
los órganos superiores respecto a los inferiores cuando se resuelven
recursos en vía administrativa (recurso de alzada). Su manifestación es
la aprobación o la suspensión
- control de oportunidad / eficacia : refiere a la posibilidad de valorar y
juzgar las distintas alternativas o decisiones que se pueden adoptar
128
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
dentro de un mismo marco de legalidad, en virtud de un margen de
discrecionalidad que se concede al órgano que tiene la competencia.
Su manifestación es la autorización
En relación al control de legalidad, se ha producido una notable disminución
de las potestades de tutela y control de la Administración estatal y autonómica en
relación a los entes locales, como consecuencia de la afirmación del principio de
autonomía local de éstos. La sentencia TC de 2 de febrero de 1981, declaró
inconstitucional la mayoría de los controles y potestades casi jeráquicas que la Ley
de Régimen Local de 1955 atribuía al Estado. La nueva LRBRL de 1985, elimina
estos controles.
En relación al control de oportunidad, es cierto que también queda incluido
dentro del principio de autonomía local pero con una menor intensidad. Una cosa es
ejercer la coordinación hasta el punto de poder suspender una determinada
actuación de los entes locales otra bien distinta es que la Junta de Andalucía y sus
servicios de empleo puedan valorar la complementariedad de las actuaciones
locales en relación al marco competencial propio en materia de políticas activas de
empleo. En otras palabras, si bien la Junta de Andalucía no podría ejercer una tutela
o control directo de las actuaciones locales en materia de empleo, si puede, en
cambio, valorar su oportunidad o eficacia desde la perspectiva territorial más
coherente y completa.
La Junta no puede imponer de manera jerárquica determinadas obligaciones
a los entes locales para la ejecución de tareas de gestión propias de las políticas
activas de empleo. Para ello debería proceder a la redacción y firma de un convenio
de colaboración. A sensu contrario, los entes locales no pueden determinar
actuaciones en este campo material donde carecen de competencias explícitas sin
tener en cuenta la dimensión territorial de la Junta y los poderes inherentes a la
facultad de coordinación y los controles de oportunidad y eficacia.
Todo ello no obsta para el ejercicio por parte de la Junta de Andalucía de las
facultades normativas pertinentes en ámbitos como la regulación uniforme de los
servicios públicos locales o el régimen de otorgamiento de las licencias municipales
de actividad.
129
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
6.1.4 La estructura departamental interna de la Administración andaluza
De todo el conjunto del estudio se desprende una fuerte interrelación entre
las políticas activas de empleo desarrolladas en el marco estricto de las
competencias del Servicio Andaluz de Empleo (organizadas en tres grandes áreas
conceptuales como son la intermediación, el fomento del empleo y la formación), y
las políticas que podemos llamar a las personas o de igualdad o bienestar social.
Resulta evidente que uno de los campos más fecundos para desarrollar una política
de igualdad es el empleo, a causa de la peculiar estructura del mercado de trabajo
en Andalucía.
En definitiva, además de la coordinación intersubjetiva, existe también la
necesidad de abordar una coordinación orgánica u horizontal entre varios
departamentos con competencias directas o tangenciales con las políticas activas de
empleo.
Las políticas se desarrollan principalmente por el SAE pero es evidente que
hay tres Consejerías y sus varios servicios cuya coordinación y complementariedad
de actuaciones se hace imprescindible:
- Consejería de Empleo
- Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social
- Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa
Para articular jurídicamente la coordinación horizontal debería bastar con la
estructuración jerárquica de la Administración según el aforismo que "quien manda
eficazmente, forzosamente coordina". Sin embargo, la técnica de la cooperación
supone renunciar al uso de la coacción que implica la jerarquía. Se trata por el
contrario de examinar técnicas relacionales no jerárquicas como pueden ser las
comisiones interdepartamentales, los grupos de trabajo, la elaboración de planes
estratégicos, etc.
Para el desarrollo y aplicación de algunas de las Buenas Prácticas
analizadas se detecta una cierta escasez de ámbitos interorgánicos de trabajo entre
las varias consejerías andaluzas.
Se propone por ello una mayor adecuación de los mecanismos de
coordinación entre servicios de empleo y servicios sociales. Esta coordinación viene
además refrendada por la propia Ley estatal 56/2003 de empleo que en su artículo
26 establece:
130
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
“ ... cuando sea necesario, los Servicios Públicos de Empleo valorarán la necesidad
de coordinación con los Servicios Sociales para una mejor atención al desempleado”
La formulación establecida en la normativa básica estatal sugiere una cierta
preferencia de los servicios de empleo sobre los demás órganos administrativos o
una especie de vis atractiva en la dirección de los esfuerzos encauzados a través de
las políticas activas de empleo.
131
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
6.2 Actuaciones
Buena práctica Actuación
Ampliación del programa de empleo en proyectos de interés social
para generalizar la figura entre las entidades privadas
Creación de un programa público para incluir la figura dentro de los
servicios públicos de empleo
Mediadores interculturales
Regulación unitaria del perfil técnico-profesional y sus funciones
Mediadores empresariales Formalización del actual Programa de Agentes de Intermediación
Laboral. Consolidación de la experiencia
Clubs de trabajo Extender la experiencia actual de forma general en los servicios
administrativos del SAE y la red de oficinas del programa
Andalucía Orienta.
Modificación de los programas Itinerarios de Inserción y
Acompañamiento a la Inserción para incorporar la dimensión
social.
Itinerarios sociolaborales Estudiar la posibilidad de crear un programa autonómico de Renta
Activa de Inserción
Regular el funcionamiento de los cheques servicios como ayudas a
la conciliación que permitan desarrollar un itinerario de inserción
Cheques servicios Establecer mecanismos de colaboración con entidades en las
zonas geográficas con menor oferta de servicios
Modificar los programas generales de acciones experimentales y
asesoramiento para el autoempleo para permitir la personalización
de las medidas en casos concretos. Utilidad de la intervención de
mediadores culturales
Ofrecer a los colectivos acciones que puedan mejorar su
empleabilidad (becas de liberación de tiempo)
Itinerarios regularización actividad sumergida
Regular en el marco de la normativa andaluza sobre comercio
interior la licencia social de venta
132
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Buena práctica Actuación
Incorporar la intervención familiar en los itinerarios laborales
Aproximación de las entidades y los técnicos al nivel más cercano
que permita la personalización de las acciones
Intervención para la dinamización local
Regular el procedimiento de declaración de zona sujeta a
actuaciones específicas.
Servicios integrados acceso al empleo
Incorporar el enfoque integral en el programa de inserción a través
del empleo
Becas inicio actividad Creación de un programa propio de becas de inicio de actividad
Difundir la existencia de microcréditos entre los potenciales
beneficiarios. Establecer una evaluación comparativa de las
medidas que ofrecen las entidades privadas
Regulación de las condiciones de asistencia técnica en materia de
microcréditos en el marco de las acciones de asesoramiento y
aistencia técnica en materia de auto-empleo
Microcréditos
Creación de un programa público de microcréditos, ya sea con
fondos propios o mediante convenio con entidades privadas
Asesoramiento para el autoempleo
Asegurar la presencia de los elementos clave en el programa de
asesoramiento y asistencia técnica al autoempleo
Consejeros presenciales Extensión de la figura
Estrategia para la apertura de mercados
Difundir la experiencia en el marco de la regulación de las ayudas
públicas para el fomento de actividades el ámbito de los Nuevos
Yacimientos de Empleo
Simulación empresarial Modificar el programa de experiencias profesionales para el
empleo para incorporar la simulación empresarial.
133
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Creación de nuevos programas
¬ Regulación de la licencia social de venta
¬ Programa de mediadores interculturales
¬ Programa de cheques-servicios
¬ Regulación de la Beca de Inicio de Actividad
¬ Programa de microcréditos públicos
Modificaciones normativas
Norma Objetivo
Orden de 4 de julio 2002. Programa de
apoyo al empleo en los proyectos de
interés social
Facilitar la contratación de mediadores
culturales de forma estable
Orden de 30 de enero de 2004.
Programa de acciones experimentales
Incluir las actuaciones encaminadas a
establecer un itinerario con regularización
de actividad sumergida
Orden de 22 de enero de 2004. Módulos
de auto-orientación
Definir los términos de la existencia de un
técnico de apoyo
Orden de15 marzo 2004. Programa de
asesoramiento y asistencia técnica en
materia de autoempleo
Regular las condiciones de asistencia
técnica en materia de microcréditos
134
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
ANEXO. MARCO COMPETENCIAL Y DESARROLLO AUTONÓMICO
En este anexo se presenta y analiza el marco jurídico competencial para el
desarrollo de las políticas de empleo en Andalucía, con el objetivo de mostrar el
panorama teórico donde debe desarrollarse la actividad normativa en materia de
empleo. Se trata de una exploración jurídico-formal, en el sentido de realizar
exclusivamente una aportación de tipo teórico y preliminar, que sustenta el análisis
de las posibilidades de transferencia de las buenas prácticas de empleo identificadas
en estudios previos.
España es un país con una estructura jurídica y administrativa compleja, de
manera que para determinados tipos de políticas son varios los niveles con
habilitación constitucional y legal en este ámbito competencial. La definición, en un
plano teórico, del entramado normativo, permite explorar los espacios de crecimiento
normativo y la atribución de responsabilidades en el desarrollo de políticas de
empleo. En este anexo se pretende, en definitiva, aportar los instrumentos jurídicos
necesarios para determinar qué nivel administrativo debe realizar qué tipo de
actuaciones.
Este tipo de análisis resulta especialmente indicado en un período como el
actual donde las políticas de empleo están sujetas a notables cambios estructurales.
Por una parte, la pertenencia de España a la Unión Europea obliga a incorporar
elementos de su estrategia de empleo y a tener en cuenta las directrices de la
misma. La transformación normativa operada por el Derecho comunitario no se
refleja sólo en la aplicación de los principios de primacía y de efecto directo sino en
la progresiva convergencia de los modelos jurídicos y administrativos. Sin lugar a
dudas la aparición de la competencia europea sobre empleo va a provocar una
adaptación de las políticas desarrolladas por los Estados así como una
generalización de los principios de descentralización, adaptabilidad y proximidad.
Por otra parte, y fruto de esta experiencia europea, el marco competencial
español emprende un proceso de descentralización de políticas hasta ahora
exclusivamente estatales para dar presencia a las Comunidades Autónomas y los
entes locales.
135
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
La configuración final de este tipo de políticas complejas requiere la
implicación jurídica de los cuatro niveles: europeo, estatal, regional y local. Los
modelos lineales y cartesianos de distribución de competencias deben adaptarse al
diseño de las políticas multinivel (multilevel government), de manera que la
complejidad del modelo no derive en actuaciones contradictorias, falta de definición
de las responsabilidades de cada nivel o en áreas competenciales vacías de la
correspondiente dotación económica.
El anexo se divide en cinco grandes apartados. En primer lugar se analiza el
marco de la Estrategia Europea de Empleo (EEE) y su influencia sobre la
distribución competencial española. A pesar de que la relación entre Derecho
europeo y ejecución nacional se desarrolla bajo los principios de autonomía
institucional y procedimental, no cabe duda de que la coordinación y la armonización
de esfuerzos entre los varios países desemboca en una convergencia de modelos
administrativos que siguen unas directrices comunes. En política de empleo, pues, al
igual que en otros campos, el impulso y la definición de la Unión suponen un valor
nada despreciable.
En segundo lugar se analiza propiamente el marco competencial trazado en
la Constitución española, donde el Estado se reserva en exclusiva la actividad
normativa relativa a la legislación laboral (art. 149.1.7) y las Comunidades
autónomas realizan la actividad ejecutiva. Este deslinde competencial
aparentemente tan neto no está exento de áreas de discusión como se demuestra
por la reciente jurisprudencia constitucional estudiada acerca de la asignación
estatal de fondos para la formación continua de los trabajadores.
En tercer lugar, se analiza el proceso de transferencia de competencias a las
Comunidades autónomas en el progresivo desarrollo del Estado autonómico. El
ejemplo de la transferencia de las políticas activas de empleo y de los servicios
públicos de empleo a las Comunidades resulta ilustrativa de este fenómeno. Dicha
descentralización debe conjugarse con el mantenimiento de criterios de unidad y
coordinación mínimos que se formulan en la Ley estatal 56/2003 de empleo. En
cierta medida podría afirmarse que una vez culminada la fase descentralizadora se
revela la necesidad de racionalizar el plano ejecutivo mediante una re-centralización
de elementos que garanticen la unidad del mercado de trabajo y de las políticas
desarrolladas por las Comunidades.
136
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
En cuarto lugar, se presenta una reflexión explorativa sobre el papel de las
entidades locales en el desarrollo de las políticas de empleo.
Finalmente, se termina con unas conclusiones preliminares y tentativas
acerca de cuáles son los principios jurídicos y constitucionales que presiden la
organización competencial de esta política.
A.1. La política europea de empleo
Contexto
El desempleo y las acciones a favor de su reducción han sido una
preocupación comunitaria relativamente tardía. No es hasta 1989 cuando aparece la
Carta Europea de Derechos Sociales de los trabajadores así como un Programa de
Acción Social, iniciativas ambas que se consolidarán con la aprobación del el Libro Blanco sobre "Crecimiento, competitividad y empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI" donde de manera definitiva aparece el desempleo como uno
de los principales desafíos de la construcción europea.
El citado Libro Blanco señala cinco prioridades que deben tener las acciones
relativas al empleo:
¬ apostar por la educación y la formación a lo largo de toda la vida;
¬ aumentar la flexibilidad externa y interna;
¬ confiar más en la descentralización y la iniciativa;
¬ reducir el coste relativo del trabajo poco cualificado;
¬ renovar profundamente las políticas de empleo;
Como puede apreciarse de los cinco objetivos enumerados, dos
(descentralización y renovación), afectan directamente a la organización
administrativa de los Estados miembros y sus políticas. De esta manera, se puede
afirmar que uno de los mandatos de la Comunidad europea consiste en la
descentralización de las políticas de empleo y la renovación de sus ámbitos
materiales de actuación.
137
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
En el mismo sentido la Cumbre Extraordinaria de Luxemburgo, aprovecha
para sentar la directrices específicas que deben guiar la actuación coordinada de los
distintos Planes Nacionales de Acción para el Empleo entorno a los siguientes
pilares:
¬ Pilar I: mejora de la capacidad de inserción profesional
(Empleabilidad);
¬ Pilar II: desarrollo del espíritu de empresa;
¬ Pilar III: fomento de la capacidad de la adaptación de los
trabajadores y las empresas (Adaptabilidad);
¬ Pilar IV: reforzamiento de las políticas de igualdad de
oportunidades en el mercado de trabajo (Igualdad).
Merece la pena destacar como el enfoque comunitario adoptado no se
traduce en la uniformización de las distintas opciones administrativas a través de las
cuales se articulan las políticas de empleo. En vez de esta opción, la estrategia
comunitaria se limita a la fijación de principios referenciales mínimos que han de
permitir la innovación normativa y administrativa de los Estados. Esta técnica
normativa es, de una parte, coherente con el gradualismo en la asunción de nuevas
competencias por parte de la Unión Europea y, de otra, adecuada para el campo
material de actuación que requiere un alto grado de diversidad según las
condiciones y circunstancias particulares de cada situación.
En otras palabras, la opción normativa europea reconoce la inexistencia de
una solución centralizada y única para las políticas de empleo al mismo tiempo que
estimula el desarrollo de un espacio normativo diverso. En el futuro y por mandato
de la misma estrategia europea de empleo, la articulación entre ámbito nacional y
ámbito europeo pasará precisamente por la conjugación de los principios de
diversidad y convergencia.
Por su parte, el Consejo Europeo Extraordinario de Lisboa celebrado en
marzo del año 2000, recordó la necesidad de - entre otros aspectos relevantes -
modernizar el modelo social europeo. En Lisboa se adoptaron dos propuestas
especialmente significativas:
138
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
¬ conseguir que la Unión Europea fuera el área económica
competitiva en el contexto económico mundial
¬ adoptar el pleno empleo como un objetivo a conseguir para el año
2010.
Tanto la Cumbre la Luxemburgo como la de Lisboa efectúan una
reinterpretación finalista el Pacto de Estabilidad y Crecimiento: los objetivos de estabilidad macroeconómica se convierten en un instrumento para alcanzar el crecimiento y la mejora de los índices de empleo. La estabilidad no es un fin en
si misma sino un medio para reforzar las políticas de empleo. Por ello, podemos
decir que en 1997 y 2000 se produce una socialización del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento.
Esta raíz normativa permite situar las políticas de empleo en la órbita
competencial relativa al desarrollo económico más que como simples políticas
laborales. La reflexión tendrá importancia a nivel nacional ya que mientras que las
políticas laborales se sitúan primariamente como responsabilidad del Estado, las
políticas de fomento y desarrollo económico son competencias prácticamente
indistintas. Ello supondrá una habilitación general de todos los niveles
administrativos para adoptar medidas al respecto.
La adopción de esta política europea común a favor del empleo se ha
valorado desde distintas voces como “una importante aportación en el camino
seguido en el proceso de integración, hasta el punto de que se puede hablar de una
nueva filosofía en la construcción europea en la que los objetivos de pleno empleo y
cohesión económica y social ocupan un papel destacado”. Posiblemente, la
adopción de la Unión Monetaria como nuevo espacio de cooperación han
contribuido a impulsar políticas dirigidas al desarrollo del "modelo social europeo"
desde una óptica supranacional como clara consecuencia del gradualismo o
funcionalismo competencial presente en la historia de la construcción europea.
La redacción del Tratado de Amsterdam en 1997, arrojó entre otros
resultados la adopción de un título específico sobre el empleo como política
comunitaria:
139
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
TÍTULO VIII EMPLEO
Artículo 125
Los Estados miembros y la Comunidad se esforzarán, de conformidad con el presente título, por desarrollar una estrategia coordinada para el empleo, en particular para potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico, con vistas a lograr los objetivos definidos en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea y en el artículo 2 del presente Tratado.
Artículo 126
1. Los Estados miembros, mediante sus políticas de empleo, contribuirán al logro de los objetivos contemplados en el artículo 125, de forma compatible con las orientaciones generales de las políticas económicas de los Estados miembros y de la Comunidad adoptadas con arreglo al apartado 2 del artículo 99.
2. Teniendo en cuenta las prácticas nacionales relativas a las responsabilidades de los interlocutores sociales, los Estados miembros considerarán el fomento del empleo como un asunto de interés común y coordinarán sus actuaciones al respecto en el seno del Consejo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 128.
Artículo 127
1. La Comunidad contribuirá a un alto nivel de empleo mediante el fomento de la cooperación entre los Estados miembros, así como apoyando y, en caso necesario, complementando sus respectivas actuaciones. Al hacerlo, se respetarán las competencias de los Estados miembros.
2. Al formular y aplicar las políticas y medidas comunitarias deberá tenerse en cuenta el objetivo de un alto nivel de empleo.
Artículo 128
1. El Consejo Europeo examinará anualmente la situación del empleo en la Comunidad y adoptará conclusiones al respecto, basándose en un informe conjunto anual elaborado por el Consejo y la Comisión.
2. Basándose en las conclusiones del Consejo Europeo, el Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, previa consulta al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones y al Comité de Empleo previsto en el artículo 130, elaborará anualmente orientaciones que los Estados miembros tendrán en cuenta en sus respectivas políticas de empleo. Dichas orientaciones serán compatibles con las orientaciones generales adoptadas con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 99.
3. Cada Estado miembro facilitará al Consejo y a la Comisión un informe anual sobre las principales medidas adoptadas para aplicar su política de empleo, a la vista de las orientaciones referentes al empleo contempladas en el apartado 2.
4. El Consejo, basándose en los informes a que se refiere el apartado 3 y tras recibir las opiniones del Comité de Empleo, efectuará anualmente un examen de la aplicación de las políticas de empleo de los Estados miembros a la vista de las orientaciones referentes al empleo. El Consejo, por mayoría cualificada y sobre la base de una recomendación de la Comisión, podrá formular recomendaciones a los Estados miembros, si lo considera pertinente a la vista de dicho examen.
140
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
5. Sobre la base del resultado de dicho examen, el Consejo y la Comisión prepararán un informe anual conjunto para el Consejo Europeo sobre la situación del empleo en la Comunidad y sobre la aplicación de las orientaciones para el empleo.
Artículo 129
El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, podrá adoptar medidas de fomento para alentar la cooperación entre los Estados miembros y apoyar la actuación de estos últimos en el ámbito del empleo, a través de iniciativas destinadas a desarrollar los intercambios de información y buenas prácticas, facilitar análisis comparativos y asesoramiento, así como promover planteamientos innovadores y evaluar experiencias, en particular recurriendo a proyectos piloto. Estas medidas no incluirán armonización alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.
Artículo 130
El Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, creará un Comité de Empleo de carácter consultivo para fomentar la coordinación entre los Estados miembros en materia de políticas de empleo y del mercado laboral. Las tareas de dicho Comité serán las siguientes:
- supervisar la situación del empleo y las políticas en materia de empleo de los Estados miembros y de la Comunidad,
- elaborar, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 207, dictámenes a petición del Consejo, de la Comisión o por propia iniciativa, y contribuir a la preparación de las medidas del Consejo a las que se refiere el artículo 128.
Para llevar a cabo su mandato, el Comité deberá consultar a los interlocutores sociales. Cada uno de los Estados miembros y la Comisión designarán dos miembros del Comité.
De esta manera, se reconoció que el empleo era un ámbito de interés común
y uno de los objetivos económicos de los Estados Miembros de la Unión Europea.
Además, hay que recordar que la misma política macroeconómica comunitaria se
articula a través de un Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El crecimiento económico
como objetivo conjunto pone en el punto de mira la necesidad de coordinar las
distintas políticas que creación y protección del empleo que son inherentes a ese
mismo crecimiento.
El nuevo Tratado estableció un proceso de cooperación de las políticas
nacionales de empleo en relación a la misma consecución de la convergencia
monetaria. Mientras que para la Unión Monetaria se establecen instrumentos
normativos de máxima primacía sobre los derechos nacionales, para la estrategia
armonizadora en materia de empleo se utiliza la cooperación entre ordenamientos
nacionales y la aproximación de las distintas políticas nacionales. El grado de
agresividad para con los ordenamientos nacionales es claramente dispar entre la
141
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
política principal (estabilidad y crecimiento) y las políticas derivadas de la UEM como
es la política de empleo.
En definitiva, el contexto competencial europeo permite hablar de una triple presencia de este nivel administrativo en relación a
las políticas de empleo:
competencia sobre coordinación de políticas nacionales
competencia de apoyo financiero a políticas nacionales
competencia para el desarrollo de iniciativas comunitarias propias
Influencia en España
Tradicionalmente, la implantación de las políticas europeas en los Estados
Miembros viene definida por los principios de autonomía institucional y procedimental lo que significa que los Estados tienen plena libertad para decidir
qué nivel administrativo es competente para lograr los objetivos comunitarios. De
igual forma, corresponde también a los Estados decidir los procedimientos, métodos
y técnicas jurídicas para alcanzar dichos objetivos.
Este principio básico de Derecho comunitario se encuentra cada vez más
cuestionado por la propia realidad del funcionamiento comunitario de manera que el
diseño de la política a nivel europeo condiciona en gran medida los procesos de
ejecución de las Administraciones públicas nacionales. Dicho en otras palabras, si
queremos garantizar el efecto útil de la política de empleo comunitaria, no todas las
opciones legales y organizativas son adecuadas.
Así, el estudio de las características de la política europea de empleo arroja
algunas directrices sobre el marco institucional español y de manera particular la
necesidad de descentralización de las medidas a favor de los niveles subestatales
(Comunidades Autónomas y entes locales).
142
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
En definitiva, el carácter evolutivo de la construcción europea ha conllevado
la aparición del llamado “modelo social europeo”, que añade a las tradicionales
preocupaciones del libre mercado, la libre circulación y la competencia, la necesidad
de existencia de un sistema de protección social y de prevención del desempleo
como derechos inherentes a los trabajadores comunitarios.
En este sentido se puede hablar de la constitucionalización de un cierto
marco armónico del Estado del bienestar europeo. Si la integración de los mercados
supone una eficiente asignación de recursos productivos, también debe conllevar
una correlativa política de empleo complementaria de la que se desarrolla por parte
de los Estados miembros.
Como ya se ha dicho, la política europea de empleo se articula entorno a la
creación de espacios de cooperación de políticas normativas y administrativas que
han de permitir la convivencia de la diversidad de soluciones y de diferentes
opciones de políticas económicas que reflejarán distintos intereses políticos y
sociales. El futuro permitirá examinar la validez de este método normativo de
consecución de la cohesión social y empleo en un nuevo equilibrio en el reparto de
poderes. En otras palabras, el hasta ahora exitoso modelo de coordinación y
diversidad se pondrá fuertemente a prueba como método válido de política de
empleo en una Europa ampliada a 25 Estados.
En definitiva, debe destacarse el papel y la importancia que la Unión europea
ha jugado en la configuración de las políticas de empleo estatales, mediante el
establecimiento de unas directrices y criterios comunes en materia de empleo, a
partir de la Cumbre Extraordinaria de Luxemburgo y mediante la creación un marco
de referencia no sólo para la Administración del Estado, con la elaboración del Plan
de Empleo de España, sino para las Comunidades Autónomas y el papel de éstas
en la distribución compleja de competencias de nuestro marco constitucional.
Como explican Aragón y Rocha (2003), “las políticas del empleo en el ámbito
de la Unión Europea se desarrollan actualmente en un marco de notable
complejidad, en el que concurren actores, estrategias y actuaciones de signo muy
diverso, y en el que se ha prestado gradualmente atención preferente a la dimensión
territorial. En este sentido, si durante la última década las acciones a favor del
empleo se han concentrado preferentemente en los niveles estatal y regional, las
orientaciones de las políticas de empleo para los próximos años se caracterizan –
143
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
particularmente en el ámbito comunitario – por su énfasis en el marco de actuación
local.”
En el mismo sentido coincide Rodríguez Piñero (2004) al afirmar que “uno
de los pilares históricos del Derecho del trabajo, su vinculación a la legislación
estatal, ha sido puesto en revisión por la creciente trascendencia del Derecho
comunitario que no sustituye pero que condiciona con cierta intensidad al legislador
nacional (...) en una evolución que ha producido un progresivo acercamiento de
niveles competenciales de carácter social y laboral”.
Este fenómeno se puede sintetizar en la adopción generalizada del principio de territorialización de las políticas de empleo en los Estados Miembros, con la
consiguiente habilitación competencial para las Comunidades Autónomas y entes
locales.
El Fondo Social Europeo
Tiene por misión principal fomentar las oportunidades de ocupación y
movilidad geográfica y profesional de los trabajadores. La redacción del actual art.
146 TUE, añade la misión de facilitar la adaptación de los trabajadores a las
transformaciones industriales y a los cambios en los sistemas de producción
(formación y reconversión de profesionales).
Actualmente, el FSE se regula en el Reglamento del Parlamento Europeo y
del Consejo 1784/1999 de 12 de julio de 1999.
El FSE puede financiar medidas de prevención contra el desempleo y
medidas en favor de la integración social de colectivos, así como medidas de
igualdad hombre-mujer en los puestos de trabajo. En concreto, el fondo se articula
básicamente a través de 5 programas:
¬ desarrollo de políticas activas de mercado de trabajo para
prevenir el desempleo de larga duración
¬ promoción de la igualdad de oportunidades (en particular de las
personas amenzadas de exclusión social)
¬ fomento y mejora de la formación profesional
¬ promoción de la mano de obra cualificada
144
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
¬ adopción de medidas especiales para mejorar el acceso de la
mujer al mercado de trabajo.
El FSE distribuye fondos a todas las regiones. Es por tanto un tipo de fondo
transversal. A pesar de esta característica tiene en cuenta tres líneas de actuación
prioriaria: el desarrollo local; la sociedad de la información; las políticass de igualdad
de oportunidades.
La existencia de los programas del FSE así como de las iniciativas
comunitarias constituye una manifestación relevante de la competencia directa (tipo
b) y c) según la clasificación anterior) de la UE en materia de políticas de empleo.
La particularidad principal que destaca en el ejercicio de este tipo de competencia
comunitaria es su sistema administrativo. Es bien conocida la inexistencia de un
sistema administrativo comunitario propio de manera que la Administración
encargada del desarrollo y aplicación de las políticas comunitarias es la propia
Administración nacional en un modelo de Administración directa (en contraposición
al sistema indirecto o binario).
Así, sucede que una Administración nacional puede obtener del Derecho
europeo y las políticas europeas de empleo, una habilitación competencial para
actuar en materia de empleo como Administración europea incluso si en la
distribución interna de competencias carece de esa atribución. Ello es especialmente
visible en el caso de las entidades locales.
A pesar del principio de autonomía institucional y procedimental, el Derecho Europeo puede servir como título competencial para la actuación en materia de políticas activas de empleo para las entidades locales actuando directamente en calidad de Administración europea directa más allá de las atribuciones del ordenamiento español.
145
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
A.2. Marco constitucional
La descentralización política y administrativa de nuestro sistema jurídico-
institucional obligan a examinar el marco constitucional en el que se desarrolla la
política de empleo. En este sentido, la distribución de competencias entre la
Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los entes locales
dibuja un mapa estático de las atribuciones competenciales en cada área objeto de
análisis.
La Constitución define la legislación laboral básica como competencia exclusiva del Estado de tal manera que la actividad normativa corresponderá al Estado mientras que la ejecución de la misma a las Comunidades Autónomas.
Sin embargo, la política de empleo es un concepto bastante más amplio que
la legislación laboral. Así, el ámbito competencial relativo a las políticas de empleo
no quedará únicamente circunscrito al ámbito laboral si se considera el empleo como
una parte de la política económica general. En este sentido el margen de actuación
de las Comunidades respecto a la política de empleo es más amplio. Pero también
en este sentido el art. 149.1.13. de la CE establece la exclusividad del Estado en la
definición de las bases y la coordinación de la planificación general de la economía y
el art. 148.13 contempla que las Comunidades Autónomas asuman el fomento del
desarrollo económico en su ámbito dentro de los objetivos marcados por la política
económica nacional.
De esta manera, el texto constitucional posibilita que las Comunidades
Autónomas puedan desarrollar programas propios de fomento del empleo -dentro de
una amplia diversidad de denominaciones y regímenes jurídicos- siempre que no
invadan esferas atribuidas en exclusiva al Estado, particularmente la legislación
laboral. A título de ejemplo resulta claro que las Comunidades Autónomas pueden
establecer subvenciones para incentivar la contratación de trabajadores en el marco
146
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
de programas de fomento o de promoción del empleo, pero no pueden modificar la
regulación general del contrato de trabajo que tiene carácter estatal y exclusivo.
En definitiva, la política estatal de empleo puede basarse en las previsiones
constitucionales contempladas en los artículos 149.1.7 (competencia exclusiva en materia de legislación laboral) y 149.1.13 (competencia exclusiva sobre las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica)
En primer lugar y en relación con el alcance de la materia en el ámbito
"laboral", el Tribunal Constitucional ha abordado el deslinde competencial en este
sector material, realizado a través del art. 149.1.7 CE con las competencias propias
de las Comunidades, partiendo de la premisa de que la
"Constitución española atribuye al Estado la ordenación general en materia
laboral, pues las Cortes Generales y no las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas, son las que ostentan la potestad legislativa en el
ámbito de lo laboral" (STC 33/1981, de 5 de noviembre, FJ 2);
y precisando el mismo deslinde competencial, la STC 18/1982, de 4 de
mayo, recaída en conflicto competencial sobre registro y depósito de convenios
colectivos de trabajo, estableció que
"cuando la Constitución emplea el término ‘legislación laboral’ y la atribuye a
la competencia estatal incluye también en el término los reglamentos
tradicionalmente llamados ejecutivos, es decir, aquéllos que aparecen como
desarrollo de la Ley, y, por ende, como complementarios de la misma" ,
para contraponer más adelante estos reglamentos ejecutivos en materia
laboral, de competencia exclusiva del Estado, con aquellos otros que
carecen de significación desde el punto de vista normativo "por referirse a
los aspectos organizativos".
La STC 35/1982, de 14 de junio ha insistido en la delimitación del título
competencial sobre "legislación laboral", mediante la asignación al adjetivo laboral
de
"un sentido concreto y restringido, coincidente por lo demás con el uso
habitual, como referido sólo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo por
consiguiente como legislación laboral aquélla que regula directamente la
relación laboral, es decir, para recoger los términos de la Ley 8/1980, de 10
147
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
de marzo, la relación que media entre los trabajadores que presten
servicios retribuidos por cuenta ajena y los empresarios".
Finalmente, la última precisión sobre el alcance del concepto ‘legislación
laboral” como competencia exclusiva del Estado proviene de la STC 95/2002, de 25
de abril, a propósito de la formación profesional continua:
“De manera más específica, y en directa relación con la materia del conflicto
competencial que nos ocupa, la STC 195/1996, de 28 de noviembre,
dictada en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno
Vasco contra la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en
el orden social, y para determinar si algunos preceptos de esta Ley
quedaban o no incardinados en la materia de "legislación laboral", declaró,
en su FJ 5, que la "Ley recurrida, tras definir con carácter genérico lo que
ha de entenderse por infracciones en materia de colocación y empleo, y
protección por desempleo (art. 25), tipifica en la sección 1ª del capítulo
cuarto las ‘infracciones de los empresarios en materia de empleo, ayudas
de fomento del empleo, en general, y formación profesional ocupacional’,
rúbrica a la que la Ley 11/1994 ha añadido las infracciones de las agencias
de colocación. Así se hace con detalle en los artículos 26 (infracciones
leves), 27 (infracciones graves) y 28.1, 2 y 4 (infracciones muy graves)".
Esto sentado, la citada Sentencia afirma que de "la lectura de los preceptos
citados se infiere con toda claridad que han de ubicarse en la materia
‘legislación laboral’ (art. 149.1.7 CE), pues tipifican las infracciones de
deberes y prohibiciones legalmente impuestas a los empresarios —
principalmente por el Estatuto de los Trabajadores (LET) en sus arts. 16 y
17— respecto de las actividades de contratación laboral en sus diversas
fases o estadios". Y añade más adelante: "Remisión [al art. 149.1.7 CE]
que, en principio, debe compartirse, toda vez que las acciones de estímulo
a la contratación laboral en sus distintas modalidades se insertan sin
dificultad en dicho título, el cual ha de tenerse asimismo por prevalente en
lo que atañe a los incentivos a la formación profesional ocupacional". (FJ 8)
En el segundo aspecto –la competencia estatal sobre planificación
económica - pueden encontrar fundamento constitucional normas estatales que fijen
líneas directrices y criterios globales de ordenación de un sector, al mismo tiempo
que medidas singulares que sean necesarias. Así pues, el título competencial sobre
planificación general de la actividad económica puede descender hasta un alto grado
148
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
de detalle. La jurisprudencia constitucional contenida en la STC 76/1991, sin
embargo, circunscribe ese alcance potencialmente ilimitado del artículo 149.1.13 al
establercer que:
“dicha competencia estatal no puede extenderse hasta incluir cualquier
acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y
significativa sobre la actividad económica general, pues, de no ser así, se
vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico”
(SSTC 186/1988; 133/1997; 112/1995; 21/1999)”
La competencia estatal exclusiva sobre planificación de la actividad económica general contemplada en el artículo 149.1.13 CE no puede extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica
A modo de ilustración práctica, puede aportarse el razonamiento que hace la
STC 95/2002 acerca de la inclusión de la formación profesional continua en las
medidas de planificación general de la actividad económica:
“Teniendo en cuenta la doctrina reproducida, debemos descartar que las
medidas de formación profesional continua puedan incardinarse en el
ámbito del art. 149.1.13CE. Ciertamente, no puede cuestionarse la
incidencia económica que presenta la adecuación de la aptitudes
profesionales de los trabajadores ocupados las nuevas necesidades
tecnológicas y a los permanentes cambios del mercado laboral. Sin
embargo, esa relevancia económica no resulta determinante para realizar la
adscripción a este título competencial de la materia objeto del Acuerdo
tripartito. Ante todo desde la perspectiva material, se constata que las
acciones aquí consideradas ni se refieren a ningún sector o subsector
específico de la economía ni tampoco en sentido estricto constituyen
acciones de naturaleza económica pues tienen como finalidad la
capacitación profesional de los trabajadores de todos los sectores
productivos. Por otro lado, si bien la política de empleo, dada su relevancia
para los diversos sectores económicos, puede, e incluso debe, en alguna
de sus manifestaciones, ser objeto de coordinación y planificación, esta
149
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
previsión no puede entenderse con un significado tan amplio o expansivo
que determine su proyección sobre un aspecto tangencial o secundario a
dicha política de empleo como es la formación profesional ocupacional”
En definitiva, la competencia estatal exclusiva para nuestro estudio refiere a dos ámbitos circunscritos: en primer lugar, la competencia sobre “legislación laboral”. En este sentido hay que entender por legislación no sólo aquellas manifestaciones normativas básicas sino incluso reglamentos ejecutivos; en segundo lugar, el Estado ostenta competencia sobre coordinación de la planificación general de la economía. El Tribunal constitucional ha señalado que esta base competencial no puede extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica.
Es importante retener estas previsiones constitucionales a efectos de
determinar la competencia normativa de cada nivel administrativo. El proceso de
transferencia de buenas prácticas puede requerir de modificaciones normativas
sustanciales y si ello afecta al título competencial sobre ‘legislacion laboral’ según
definido por el Tribunal Constitucional habrá que instar la modificación no por parte
de la Comunidad de Andalucía sino por parte del Estado.
Como ha analizado Serrano, todas las políticas de empleo no se pueden
encuandrar en un mismo título competencial, ya que la política de empleo se
caracteriza por estar integrada por un conglomerado de acciones nada homogéneo,
aunque todas ellas desde luego influenciadas por la política macroeconómica del
gobierno. Que se creen Servicos Autonómicos de Empleo no significa que vayan a
poderse gestionar todas las políticas de empleo, pues en primer lugar hay que
analizar una por una para determinar si la Comunidad Autónoma – a través de este
organismo autónomo creado – puede tener alguna competencia sobre cada una de
las políticas de empleo. Así, por ejemplo, las Comunidades Autónomas no pueden
asumir la competencia en materia de políticas pasivas y concretamente la prestación
por desempleo, pues el régimen económico de la Seguridad Social le corresponde
en exclusiva al Estado (...) Sin embargo, los programas de Rentas Mínimas
Autonómicas de Inserción o también llamados subsidios de inserción o salarios
sociales encajan dentro del artículo 148.1.20 y por tanto son las Comunidades
150
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Autónomas las que asumen competencia en esta materia. En definitiva, por un lado
se fundamenta la creación de los Servicios Autonómicos de Empleo dentro de la
política económica en general, pero por otro lado, hay que analizar cada una de las
políticas que integran la política de empleo”.
Además de las previsiones constitucionales respecto a la legislación laboral y
la planificación de la actividad económica general, resulta indispensable analizar el
contenido del Estatuto de Autonomía de Andalucía. De la combinación de las
disposiciones constitucionales y de las disposiciones del Estatuto resultará el bloque
normativo de constitucionalidad que define los ámbitos de competencia para cada
Administración en materia de empleo.
Así, según el artículo 12 del Estatuto de Autonomía de Andalucía:
1. La Comunidad Autónoma de Andalucía promoverá las condiciones
para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en
que se integran sean reales y efectivas; removerá los obstáculos
que impidan o dificulten su plenitud y facilitará la participación de
todos los andaluces en la vida política, económica, cultural y social.
2. La Comunidad Autónoma propiciará la efectiva igualdad del hombre y
de la mujer andaluces, promoviendo la plena incorporación de ésta
en la vida social y superando cualquier discriminación laboral,
cultural, económica o política.
3. Para todo ello, la Comunidad Autónoma ejercerá sus poderes con los
siguientes objetivos básicos:
4. La consecución del pleno empleo en todos los sectores de la
producción y la especial garantía de puestos de trabajo para las
jóvenes generaciones de andaluces.
En el mismo sentido, al regular las competencias de la Comunidad
Autónoma el artículo 17 del EAA establece que:
1. Corresponde a la comunidad Autónoma de Andalucía la ejecución de
la legislación del Estado en las siguientes materias:
(...)
151
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
2. Laboral, con las facultades y servicios propios de la Administración
respecto de las relaciones laborales, sin perjuicio de la alta
inspección del Estado y de lo establecido en el artículo 149, 1, 2,
de la Constitución.
Y finamente, el artículo 18 establece que:
1. Corresponde a la Comunidad Autónoma Andaluza, de acuerdo con
las bases y la ordenación de la actuación económica general y la
política monetaria del Estado y en los términos de lo dispuesto en
los artículos 38, 131 y 149, 1,11 y 13, de la Constitución, la
competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
a. Fomento y planificación de la actividad económica en
Andalucía.
b. Sector público económico de la Comunidad Autónoma, en
cuanto no está contemplado por otras normas de este
Estatuto.
c. Instituciones de crédito corporativo, público y territorial,
Cajas de Ahorros y Cajas Rurales.
d. Agricultura y ganadería, competencias relativas a la reforma
y desarrollo del sector agrario y a la mejora y ordenación de
las explotaciones agrícolas, ganaderas y forestales.
e. Industria, sin perjuicio de lo que determinen las normas del
Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés
militar, y las normas relacionadas con las industrias que
estén sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos y
energía nuclear. Queda reservada a la competencia
exclusiva del Estado la autorización para la transferencia de
tecnología extranjera.
f. Comercio interior. Defensa del consumidor y el usuario, sin
perjuicio de la política general de precios y de la legislación
sobre defensa de la competencia.
g. Desarrollo y ejecución en Andalucía de:
152
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
♣ Los planes establecidos por el Estado para la
reestructuración de sectores económicos.
♣ Programas genéricos para Andalucía estimuladores de la
ampliación de actividades productivas e implantación de
nuevas empresas.
♣ Programa de actuación referidos a comarcas deprimidas o
en crisis.”
De forma general puede decirse que la Comunidad Autónoma de Andalucía tiene, para nuestro caso, una doble habilitación constitucional:
De una parte ostenta competencias de ejecución de la legislación del Estado en materia laboral
De otra parte le corresponde competencia exclusiva sobre el fomento y la planificación de la actividad económica andaluza
Esta doble habilitación constitucional representa un cuadro complejo de
asignación de competencias puesto que sobre una misma materia (las políticas de
empleo) conviven tanto una competencia ejecutiva de la legislación del Estado como
una competencia exclusiva sobre la actividad económica en Andalucía. Así, debe
explorarse en primer lugar el alcance de la potestad normativa del Estado y su
efecto uniformizador de las políticas autonómicas.
Una primera impresión del marco constitucional y estatutario permite inferir
que el Estado se ha reservado para sí la actividad normativa básica, mientras que
corresponde a las Comunidades la ejecución administrativa de esa legislación. De
esta manera, el complejo competencial permitiría calificar la distribución como de
mera descentralización administrativa de los servicios relativos al empleo.
Esta visión ha sido expresada por Rodríguez Piñero (2004) quien considera
que “partiendo de esta jurisprudencia constitucional, nuestra doctrina mayoritaria ha
negado cualquier resquicio de potestades normativas en el área laboral de las
Comunidades Autónomas, y ha defendido la inclusión dentro de la competencia
153
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
reguladora del Estado de disposiciones aparentemente no laborales, pero cuyos
efectos se proyecten sobre el área laboral, bloqueando cualquier actuación
autonómica propia desde la defensa de un amplio poder normativo exclusivo del
Estado, que incluiría también materias indirectamente laborales, sobre las que no
existirían potestades autonómicas algunas. Llegándose a entender así que las
Comunidades Autónomas, al carecer de potestad legislativa propia, carecían
también de la posibilidad de realizar una propia política laboral siendo simples
gestoras de las opciones y decisiones políticas asumidas por el Estado central. Esta
función de simple gestor, puramente ejecutivo del bloque normativo laboral, suponía
asignar a las Comunidades Autónomas un papel marginal, servil y de gestor
burocrático.”
Sin embargo, en los últimos tiempos, asistimos a una transferencia de las
políticas activas de empleo a las Comunidades Autónomas cuyo resultado final es
que éstas disponen en la actualidad de un amplio margen normativo en lo que
refiere a la ejecución de las políticas de empleo.
La atribución de las competencias ejecutivas de la legislación del Estado a
las Comunidades permite aproximar la efectiva implantación de los servicios
públicos al ciudadano en cumplimiento de las directrices fijadas en la Estrategia
Europea de Empleo. En este sentido, el Consejo Económico y Social de Andalucía,
en su dictamen 4/2001 relativo a la ley de creación del Servicio Andaluz de Empleo
establece que:
“aproximarse a los problemas del empleo es aproximarse a los problemas
de los ciudadanos. El siguiente paso es resolver eficazmente los problemas.
La creación, en estos momentos, del Servicio Andaluz de Empleo es
oportuna porque une en un único servicio todas las políticas de empleo,
actualmente distribuidas entre distintos programas, direcciones generales, y
consejerías, porque acerca un servicio público a quien lo necesita, y porque
prevé que las funciones que se deriven de las transferencias se adscriban
al Servicio Andaluz de Empleo. Esta previsión, por otro lado, pone en
evidencia que Andalucía todavía no tiene las competencias plenas en
esta materia, por lo que la eficacia de este servicio podría quedar limitada y
constata las dificultades de desarrollo del Estatuto de Autonomía”.
Efectivamente, el marco competencial influye de manera determinante en la
articulación de las políticas y es por ello que se requiere su análisis en este informe.
154
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
La ejecución administrativa de políticas de empleo por parte de la Junta de
Andalucía viene condicionada por el marco jurídico definido en la Constitución
Española y su esquema competencial. En él se delimita el reparto de
competencias entre el Estado Central y las Comunidades Autónomas de manera
que al Estado corresponde la legislación y a las Comunidades el efectivo
desarrollo administrativo de los servicios.
En este sentido, el texto constitucional conjuga, aunque de manera
indeterminada y ambigua, la voluntad política de fomentar un modelo
descentralizado - en el que se reconoce la diversidad social, cultural y política de
las diferentes Autonomías- con el establecimiento de unos límites que permitan
asegurar la igualdad de derechos de los ciudadanos en todo el territorio del
Estado. Al respecto, conviene recordar que la igualdad de todos los españoles
constituye una cláusula competencial horizontal puesto que permite al Estado
intervenir – aunque no asumir completamente – sobre competencias
autonómicas. Así se refleja en la misma Disposición final primera de la Ley
56/2003 de 16 de enero, cuando entre los títulos competenciales que
fundamentan la actividad legislativa del Estado aparece el artículo 149.1.1.
(igualdad entre todos los españoles).
Este margen de actuación, no obstante, está limitado por el respeto a
diversas cláusulas competenciales horizontales que según su formulación
constitucional garantizan un haz de derechos generales para el conjunto del
Estado. Así, cabe resaltar:
¬ unidad del orden económico nacional
¬ la unidad de la legislación laboral en todo el territorio nacional
¬ el principio de igualdad entre todos los españoles respecto a un
régimen público y unitario de protección social
¬ la unidad de sistema de seguridad social
Como indican Aragón y Rocha (2003), “en este sentido, el modelo
autonómico – si bien posibilita una mayor proximidad en el diseño y ejecución de
medidas de fomento del empleo con los territorios donde éstas son
implementadas – plantea igualmente algunos interrogantes sobre la forma en que
dichas actuaciones pueden colisionar con la realización efectiva de los principios
de unidad económica, igualdad y solidaridad garantizados por la CE”.
155
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
En cualquier caso, el reconocimiento de una competencia exclusiva del
Estado en materia de legislación laboral no debería impedir la privación de
cualquier margen de actuación de las Comunidades Autónomas. Cuando se
reserva al Estado la legislación laboral, la reserva no alcanza la totalidad de las
relaciones laborales. A título de ejemplo, se priva a las Comunidades de la
regulación directa de los contenidos del Estatuto de los Trabajadores, pero no en
cambio de otros elementos. En este espacio normativo, las Comunidades pueden
realizar actuaciones más allá de la simple ejecución de la legislación estatal.
En conclusión, la Comunidad Autónoma de Andalucía es competente en materia de políticas de empleo para regular tanto aquellas medidas que supongan una ejecución de la legislación laboral del Estado como aquellas medidas que directamente supongan el ejercicio de competencias plenas en fomento y planificación de la actividad económica en Andalucía. Para este segundo aspecto, más que de una competencia exclusiva (Estado-Andalucía), debería hablarse de una competencia indistinta sujeta a cláusulas competenciales horizontales, tales como la unidad de mercado o la igualdad de todos los españoles.
Analizados, hasta este punto, los ámbitos reservados las Estado y que por
tanto no pueden ser objeto de normación por parte de la legislación andaluza,
conviene ahora analizar la hipótesis de la existencia de un ámbito competencial
ejecutivo reservado a la Junta de Andalucía. En otras palabras, la actividad
normativa del Estado en materia laboral no se limita a la fijación de una normativa
básica sino que puede extenderse hasta cuestiones tradicionalmente
encomendadas a los reglamentos administrativos. Esta fuerza expansiva del título
competencial estatal podría, en cierta manera, arrinconar las potestades que la
Constitución ha previsto para las Comunidades. Para analizar esta hipótesis
(reserva ejecutiva de Andalucía), y los límites a la capacidad ‘centralizadora’
estatal es conveniente analizar los pronunciamientos de sendas sentencias
recientes del Tribunal Constitucional.
156
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
La STC 95/2002 de 25 de abril
La STC 95/2002 resuelve, a la vez, un recurso de inconstitucionalidad y un
conflicto de competencias entre la Generalitat de Cataluña y el Estado a propósito
de la Disposición Adicional vigésimotercera de la Ley 39/1992 de 29 de diciembre de
presupuesto generales para el Estado para 1993.
El Plan Nacional de formación e inserción profesional aprobado por el Real
Decreto 1618/1990 regulaba la formación profesional de los trabajadores
desocupados así como la formación continua de los trabajadores asalariados. La
gestión del Plan estaba encomendada al Instituto Nacional de Empleo hasta que se
realiza el traspaso a la Generalitat de Cataluña (Reales Decretos 1577/1991 y
47/1993). La Generalitat asume así la ejecución administrativa del Plan cuya
aprobación corresponde al Gobierno del Estado.
Con posterioridad a esta descentralización administrativa operada por los
decretos de traspaso de competencias el Gobierno central aprobó un nuevo Plan
nacional (Real Decreto 631/1993), que produce una reordenación de las acciones
formativas y que afecta las competencias autonómicas.
El nuevo Plan se dirige exclusivamente a la formación profesional de la
población laboral en situación de desempleo y se separa por ello la formación de los
trabajadores ocupados que pasará a regularse y gestionarse de manera separada, a
través de los sucesivos Acuerdos Nacionales sobre formación profesional continua
firmado por los agentes sociales (CEOE, CEPYME, UGT y CCOO) y el Estado. El
acuerdo vigente es el III Acuerdo Nacional (2001-2004) publicado en el BOE de 23
de febrero de 2001.
En este contexto, la Ley de presupuestos generales del Estado para 1993
afecta un 0,10% de las cotizaciones para formación profesional a la financiación de
las acciones contempladas en los Acuerdos nacionales, así como en el primer
Acuerdo tripartito en materia de formación profesional de los trabajadores ocupados.
En síntesis, la Disposición impugnada contiene la plasmación de un acuerdo
entre sindicatos y organizaciones empresariales con el Estado para la financiación
de las actividades de formación profesional de los trabajadores. El citado acuerdo
tripartito separa del tronco común de la formación profesional ocupacional las
acciones formativas de los trabajadores asalariados, dotando a esta última de una
financiación autónoma Además, el Acuerdo tripartito establece un sistema de
157
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
financiación que incrementará progresivamente el porcentaje destinado a la
"formación continua" en detrimento de la correspondiente a los desempleados. La
consecuencia de ello es que la Generalitat puede ver invadidas sus competencias de
ejecución de la legislación laboral.
Según la argumentación que formula la Letrada de la Generalidad la
Disposición adicional recurrida se encuadra en la materia "laboral", y se habría
producido en todo caso la una invasión competencial puesto que el art. 11.2 EAC
atribuye a la Generalidad de Cataluña la competencia sobre la ejecución de la
legislación del Estado en materia laboral. En esta materia las únicas competencias
estatales son las relativas a la alta inspección, correspondiendo a la Generalidad
todas las demás.
También se rechaza que la Disposición impugnada pueda incardinarse en el
ámbito del art. 149.1.13 CE, pues aunque las acciones formativas de los
trabajadores puedan tener su reflejo en la productividad y competitividad de las
empresas, no es esa su finalidad inmediata, por lo que se alteraría el alcance de
dicho título competencial si se sostuviera tal encuadramiento. En este sentido, el
Tribunal Constitucional ha declarado que el ámbito del art. 149.1.13 CE no puede
extenderse incluyendo en él cualquier medida de naturaleza económica si no posee
una incidencia directa y significativa al respecto (SSTC 125/1984 y 76/1991).
Así, pues, desde todos los títulos competenciales aludidos le corresponde a
la Generalidad la gestión de las medidas de formación profesional ocupacional que
se desarrollen en el ámbito territorial de Cataluña (mutatis mutandis a Andalucía).
La Disposición recurrida puede adolecer de inconstitucionalidad puesto que
se sustrae de la Administración autonómica la gestión de las acciones de formación
profesional que están dentro de su ámbito de competencias ejecutivas. La norma
desapodera la Comunidad Autónoma para entregar a los agentes sociales la gestión
al mismo tiempo que disminuye los recursos de los que gozaba la Generalitat para
ejecutar dichas acciones. De esta manera, la Ley 39/1992 y el acuerdo tripartito
modificaría el contenido del Real Decreto que regula los traspasos entre el Estado y
Cataluña limitando el alcance de la formación profesional a la formación de los
desempleados e impidiendo por ello la gestión autonómica de las acciones a favor
de la formación de la población ocupada mediante políticas de formación continua.
158
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Frente a este razonamiento, el Abogado del Estado alega que el Estado
puede legítimamente asignar fondos a cualquier actividad de su competencia. Así, la
norma recurrida se limitaría a configurar un fondo nacional de empleo para financiar
acciones formativas acogidas al acuerdo nacional. Si bien es cierto que la
Generalitat no percibiría esos fondos conforme al sistema tradicional de distribución
(reparto entre Comunidades según la asunción o no de la actividad), ello no puede
suponer un conflicto competencial. Las Comunidades puede asumir la ejecución
administrativa y la gestión de determinadas políticas del Estado pero ello no permite
petrificar ese régimen de manera indefinida. Dicho en otras palabras, a pesar de
existir un traspaso de funciones y servicios en materia de gestión de la formación
profesional a las Comunidades Autónomas, ello no supone el reconocimiento o
atribución permanente de competencias protegidas por el ordenamiento
constitucional.
El Tribunal Constitucional considera que este sistema de gestión de la
formación continua de los trabajadores no se ajusta a la distribución de
competencias entre el Estado y las Comunidades, ya que desconoce las facultades
autonómicas en materia de ejecución laboral.
En el mismo sentido la Sentencia subraya que se genera un sistema
anómalo, puesto que la formación continua se realiza con el apoyo material de la red
de centros de formación profesional de titularidad pública autonómica.
Queda claro según la sentencia constitucional que este sistema de financiación y gestión vulnera las competencias autonómicas de ejecución de la legislación laboral del Estado puesto que excluye cualquier participación de la Generalitat. En definitiva, la STC 95/2002 constitucionaliza un ámbito de reserva ejecutiva a favor de las Comunidades Autónomas y limita la capacidad expansiva del título competencial estatal.
Hasta este punto, resulta indiscutible el reconocimiento de la competencia
autonómica por parte del Tribunal constitucional en aquello que haga referencia a la
ejecución de la normativa laboral del Estado. La sentencia acoge plenamente las
pretensiones autonómicas.
159
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
A pesar de esta visión, no podemos olvidar la introducción de numerosas
matizaciones a la afirmación anterior. Así, el mismo FJ 16 establece que:
No corresponde, en fin, a este Tribunal establecer criterios sobre cuáles
han de ser las modalidades organizativas y de gestión de los planes de
empresa o de los planes agrupados que, por su dimensión supraterritorial u
otros motivos, determinen la imposibilidad de su gestión por la Generalidad
de Cataluña. Ha de ser, pues, el Estado, a quien incumbe la ordenación de
esta actividad, quien delimite unos supuestos de otros y decida aquéllos en
que, por exceder de la competencia autonómica, la gestión o ejecución de
las acciones formativas no corresponda a la Comunidad Autónoma de
Cataluña.
El razonamiento de este fundamento jurídico abre la puerta a un proceso de
centralización por parte del Estado ya que permite utilizar criterios técnicos que
impidan la gestión autonómica. Estos criterios técnicos pueden aparecer por el
mismo carácter nacional y por tanto que excede del sólo territorio de una
Comunidad. Lisa y llanamente, el Tribunal constitucional abre la puerta a soluciones
centralizadoras de competencias ejecutivas de las comunidades autónomas sin
obligar a explorar otras vías. Ciertamente, la ejecución descentralizada puede
necesitar para garantizar su coherencia y efectividad de una competencia de
coordinación o supervisión por parte del Estado. No parece sin embargo que esta
sea la opción de la STC 95/2002 que permite optar directamente por la
centralización de competencias constitucionalmente atribuidas a las Comunidades.
Lo que es ya de por si bastante grave para el caso del FORCEM aquí enjuiciado
puede convertirse en una peligrosa regla para toda la política de empleo.
La doctrina constitucional que se desprende de la sentencia 95/2002 es clara: la formación continua de los trabajadores en activo se inscribe dentro del ámbito del artículo 149.1.7 de la Constitución. De este encuadre constitucional se infiere que corresponde a las comunidades autónomas con competencias en materia de ejecución laboral (incluida por ello la Comunidad Autónoma de Andalucía) la gestión de los programas de formación profesional continua.
160
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Merced a este reconocimiento constitucional la Comunidad Autónoma goza
igualmente de libertad en la gestión de los programas de formación continua a través
de los instrumentos organizativos que considere más adecuados. Entre otras
opciones, la Administración autonómica puede decidir crear un nuevo sistema de
gestión, por ejemplo a través del Servicio Andaluz de Empleo. La Comunidad
Autónoma puede optar igualmente por mantenimiento de un mecanismo análogo al
existente, mediante la creación de un ente que gestione los programas y que esté
integrado por la Junta de Andalucía i los agentes sociales representativos en su
territorio.
Es en el marco de las competencias ejecutivas de las Comunidades donde
precisamente éstas pueden ejercer efectivamente su capacidad para definir los
mecanismos más operativos para garantizar una eficaz y eficiente aplicación de la
normativa estatal, partiendo de su propia estructura organizativa y de las
peculiariedades socioeconómicas de su territorio. La relación entre competencia
normativa estatal y competencia ejecutiva autonómica implica que la Administración
autonómica se halle condicionada por las normas del Estado. Ello supone que desde
el plano autonómico no podrá implantarse una “política alternativa”, de carácter
totalmente distinto. Sin embargo, de la competencia ejecutiva derivará la capacidad
de administrar y gestionar, dentro de un espacio de discrecionalidad administrativa y
organizativa que necesariamente debe respetar el Estado.
En definitiva, las Comunidades disponen con la STC 95/2002 de una clara
afirmación constitucional de su ámbito de actuación en tanto que titulares de
competencias ejecutivas del Estado en materia laboral. Esta doctrina general debe,
sin embargo, tener en cuenta la excepción antes expresada: el reconocimiento por
parte del tribunal de una facultad centralizadora basada en la imposibilidad de
gestión autonómica debido a la dimensión supraterritorial la norma estatal.
La STC 190/2002
De igual forma que en la STC 95/2002, el presente recurso de
inconstitucionalidad se promueve en relación con la gestión de la formación
profesional continua, es decir las acciones que se realizan mediante cursos
formativos impartidos a los trabajadores ocupados. En este caso, la Junta de Galicia
cuestiona la disposición adicional segunda de la Ley 41/1994 por cuanto reproduce
en contenido del acuerdo tripartito entre empresarios, sindicatos y el Estado con la
exclusión de las Comunidades Autónomas. A Galicia le corresponde la competencia
161
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
para gestionar en su ámbito territorial la formación profesional ocupacional según lo
dispuesto en el Real Decreto 146/1993 de 29 de enero, por el que se traspasan las
funciones y servicios en esta materia. El gobierno, pues, mediante la formalización
del contenido del acuerdo tripartito habría vulnerado la competencia autonómica.
La presente sentencia reproduce en gran parte los razonamientos de la STC
95/2002 en lo que refiere a la incardinación competencial de la formación
ocupacional concluyendo que se trata de ‘legislación laboral’ y por tanto su ejecución
corresponde a la Comunidad Autónoma. Más novedoso es, en cambio, el
razonamiento sobre la posibilidad de aplicar el ámbito más específico de
competencia estatal relativo a los “fondos nacionales de empleo”. Al respecto, el
Alto Tribunal establece que:
“también apoyamos el rechazo de su consideración como un fondo de
ámbito nacional o de empleo, en consideración de que, indagando acerca
de las “normas estatales reguladoras de concretos instrumentos jurídicos a
los que se configura como fondo de ámbito nacional” alcanzamos la
conclusión de que: “ninguno de los rasgos identificadores propios de estos
fondos concurren en las acciones formativas cuya gestión encomienda el
Gobierno a los interlocutores sociales, pues, con independencia de que, no
quepa identificar la asignación de recursos por vía de dotación
presupuestaria con los controvertidos fondos, lo cierto es que, en este
concreto caso, no se constata la existencia de una calificación formal como
tales fondos respecto de las acciones formativas objeto de controversia. En
consecuencia, no puede identificarse como fondo de ámbito nacional o de
empleo, la regulación sustantiva ni el dispositivo financiero para la
formación continua contenidos en el Acuerdo tripartito”. (FJ7)
Junto con esto, la sentencia analiza el concepto de soberanía financiera del Estado en los siguientes términos:
“ Es constitucionalmente legítimo que el Estado destine una parte de los
fondos destinados a formación continua a través del cauce específico de la
Ley 9/1987 para similar finalidad en el ámbito de las Administraciones
públicas, ya que las acciones formativas que se realicen en el seno de
estas Administraciones deben encuadrarse desde la perspectiva del orden
constitucional de competencias, en las materias “bases del régimen
estatutario de funcionarios” o “legislación laboral” según que la relación de
162
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
los empleados públicos con la Administración sea de carácter funcionarial,
estatutario o laboral. En todo caso, los títulos competenciales del Estado le
habilitan, según nuestra doctrina, para canalizar una parte de los fondos
públicos destinados a la formación continua hacia esta específica formación
en el seno de las Administraciones públicas, siempre que tal destino no
ponga en cuestión las competencias normativas y de gestión que al
respecto ostenta la Comunidad Autónoma de Galicia, la cual deberá
disponer de los fondos territorializados según criterios objetivos que le
correspondan con el fin de aplicarlos a la expresada finalidad” (FJ8)
Por todo ello, resulta indiscutido de la presente sentencia y de la STC
13/1992, que tanto en la programación como en la ejecución del gasto, el Estado
debe respetar el orden competencial.
De nuevo, en opinión de Rodríguez Piñero (2004), “si la materia o sector a
que se asignan recursos corresponde en uno u otro grado a las Comunidades
Autónomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a la
que se destinan los recursos, deberán respetar el orden constitucional y estatutario
de distribución de competencias. Ello ocurre también cuando se trata de la gestión
de fondos comunitarios, puesto que es doctrina constante que la traslación de
normativa comunitaria derivada al Derecho interno ha de seguir necesariamente los
criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y
las Comunidades Autónomas.”
La STC 230/2003
La sentencia resuelve el recurso de inconstitucionalidad promovido por la
Generalitat de Cataluña contra la Orden del Ministerio de Administraciones Públicas
de 4 de mayo de 1995 por el que se aprueban las bases reguladoras de la
concesión de ayudas para el desarrollo de planes de formación en el marco del
Acuerdo para la formación continua de las Administraciones Públicas. El
planteamiento de la controversia competencial es bastante similar a los precedentes
con la diferencia que los destinatarios de los recursos son en estos casos
funcionarios y la Comunidad dispone de un título competencial sobre régimen
jurídico de los funcionarios.
En su encuandre competencial, la sentencia coincide con la doctrina sentada
en las demás sentencias a propósito de la formación profesional continua, es decir,
163
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
se inscribe en el ámbito de la legislación laboral, cuya ejecución corresponde a las
Comunidades Autónomas. Una vez sentado el ámbito competencial resulta que la
gestión de los fondos correspondientes corresponde a la Comunidad Autónoma. Es
por ello que el sistema de distribución previsto, según el cual, el INAP repartirá las
cuantías en base a una concurrencia competitiva entre Comunidades es
inconstitucional. En vez de este sistema, por virtud de la propia configuración
constitucional debe imponerse la territorialización de los fondos mediante criterios
objetivos de reparto. Según se expresa en el FJ 4:
“La STC 13/1992 recogía cuatro supuestos de delimitación competencia a
los que pudieran reconducirse los distintos supuestos de regulación
subvencional. En este conflicto, en que las subvenciones son incardinables
en la materia ‘laboral’, en la que al Estado le corresponde la competencia
de ‘legislación’ y a la Generalitat de Cataluña la de ‘ejecución’ de dicha
legislación, resulta de aplicación, en principio, el tercero de los supuestos
de aquella Resolución, que opera cuando el Estado tiene atribuida la
competencia de legislación relativa a una materia, mientras que
corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. En
este caso, la única diferencia con el supuesto anterior es que el Estado
puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino,
condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad
autonómica de autoorganización de los servicios. Por tanto, la gestión de
estos fondos corresponde a la Comunidades Autónomas de manera, que no
pueden consignarse a favor de un órgano de la Administración del Estado u
organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben
territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es
posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que
fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración
ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de
competencias”
Como afirma la doctrina (Rodríguez Piñero 2004), “no existe una
competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado (...) Cuando las subvenciones se refieran a competencias en materia o
sectores que correspondan a las Comunidades Autónomas las medidas que el
Estado adopte para conseguir la finalidad que persigan las subvenciones, deberán
respetar el orden constitucional y estatutario de competencias, pues, de no ser así,
164
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
el Estado estaría restringiendo la autonomía política de las Comunidades
Autónomas y su capacidad de autogobierno.”
En definitiva, la aportación de la STC 230/2003 consiste en sentar que sólo
cuando la materia directamente implicada sea de la exclusiva competencia estatal, el
Estado podría regular y gestionar de forma libre las subvenciones correspondientes.
En los demás casos, a pesar de tratarse de recursos estatales, su distribución debe
respetar el orden normativo competencial.
Reflexión final
De todo lo expuesto hasta ahora se desprende el carácter restrictivo con el
que debe interpretarse la facultad centralizadora del Estado respecto a las
competencias ejecutivas en materia de formación profesional de los trabajadores en
activo y de forma más general en todas aquellas políticas que puedan incardinarse
dentro de la ejecución autonómica de la competencia normativa estatal sobre
régimen laboral.
Como última reflexión puede, sin embargo, considerarse la libertad que
tienen el legislador estatal para establecer con mayor o menor detalle su normativa.
Efectivamente, como se desprende de la temprana STC 18/1982:
“Cuando la Constitución emplea el término ‘legislación laboral’ y la atribuye
a la competencia estatal incluye también en el término los reglamentos
tradicionalmente llamados ejecutivos, es decir, aquellos que aparecen como
desarrollo de la Ley, y por ende, como complementarios de la misma,
mientras que por el contrario, no aparecen necesariamente incluidos dentro
del concepto de legislación los reglamentos que carecen de significación
desde el citado punto de vista por referirse a aspectos organizativos” (FJ 5)
Por ello, el Estado dispone de una amplia capacidad normativa en materia
laboral, ya que la competencia ejecutiva de la Comunidad Autónoma sólo puede
regular la organización de los servicios. Así, el Estado puede extenderse en la
regulación de detalle de aspectos tales como el destino, las condiciones y la
tramitación de las subvenciones, sin vulnerar con ello la potestad ejecutiva
autonómica.
165
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Incluso puede admitirse de forma transitoria y excepcional el ejercicio de las
competencias ejecutivas por parte del Estado cuando no se ha materializado el
traspaso de funciones y servicios:
“Es doctrina muy reiterada de este Tribunal que la titularidad de las
competencias corresponde a las Comunidades Autónomas por obra de la
Ley Orgánica por medio de la que se aprobó el Estatuto de Autonomía, que
actúa ope legis o ipso iure haciendo disponible su ejercicio por ellas, sin que
exista una suerte de vacatio en las competencias atribuidas por los
Estatutos, y una regla de entrada en vigor diferida de las mismas, a medida
que los acuerdos de las Comisiones mixtas lo fueran permitiendo, que sólo
traspasen medios materiales o personales ... y que esa atribución ipso iure
de competencias debe entenderse como posibilidad de ejercicio inmediato
... aunque el traspaso de servicios pueda ser condición de pleno ejercicio de
las competencias estatutariamente asumidas, cuando según su naturaleza
sea necesario e imprescindible, caso en el cual es constitucionalmente lícito
el ejercicio de las competencias por el Estado, mientras los servicios no
sean transferidos” (STC 230/2003; FJ6)
La jurisprudencia constitucional reserva al Estado una facultad nuclear, ya que éste puede predeterminar de forma muy detallada el destino de los recursos que pone a disposición de las Comunidades Autónomas. Ante este hecho es necesario admitir que las Comunidades no disponen de argumentos de base jurídico-constitucional que obliguen al Estado a comedir su capacidad en este ámbito. En los demás casos, el ejercicio de la competencia exclusiva en materia de legislación laboral no puede invadir el espacio ejecutivo que corresponde a la Comunidades.
Además, es argumentable que en aquello sólo indirectamente laboral, las
Comunidades podrían gozar de una competencial constitucional más amplia que la
simple ejecución de normativa estatal. La restricción material sobre el ámbito laboral
posibilita el reconocimiento a las Comunidades de un reconocimiento de atribuciones
de naturaleza legislativa.
Mientras que la extensión del concepto de legislación queda bastante
indiscutido por los pronunciamientos del TC, la ambivalencia del término laboral
166
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
permite configurar la política de empleo como una materia indirectamente laboral y
ello tendría como consecuencia la creación de un espacio normativo propio para las
Comunidades Autónomas superando la estricta competencia ejecutiva.
Como afirma Emilia Casas (1999), “la potestad reglamentaria autonómica en
lo laboral es la ya vertida en los reglamentos administrativos u organizativos (que
operan en el ámbito interno de la Administración autonómica ejecutora y norman las
relaciones de ésta con los administrados), ya en los reglamentos ejecutivos,
instrumentales de la ejecución de la legislación del Estado. En este sentido, una
regulación autonómica laboral marginal, que no pretenda alterar el régimen jurídico
general de la contratación laboral, no invadiría la competencia estatal de legislación
laboral”.
Estas reflexiones nos permiten enunciar, de manera sintética, tres
Elementos para un reparto de competencias:
a) la definición del término empleo
Si al analizar la distribución constitucional de competencias entre el Estado y
las Comunidades hemos concluido que correspondía en exclusiva al Estado la
competencia exclusiva en materia de legislación laboral, conviene en este punto
realizar una tentativa de encuandre constitucional de la materia ‘empleo’ dentro del
campo laboral.
Por política de empleo pueden entenderse desde las más variadas medidas
de política económica dirigidas al desarrollo hasta una acepción mas técnica que
incluiría básicamente dos aspectos:
¬ la regulación de los procesos de contratación (intermediación laboral)
¬ la adopción de medidas de fomento de la ocupación
El Derecho europeo y su formulación en el Tratado de Ámsterdam opta
claramente por una acepción amplia del término tanto que relaciona la política de
empleo con otras políticas económicas que sobrepasan el ámbito de lo laboral. En
este sentido, el Derecho europeo avalaría una posición a favor de la competencia
andaluza plena en materia de políticas activas de empleo.
167
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Sin embargo, nuestro Tribunal constitucional, especialmente en su STC 195/1996 ha establecido una definición de las políticas de empleo como integrantes de la competencia estatal exclusiva relativa a la legislación laboral. Así, la citada sentencia establece que la finalidad de determinadas medidas de fomento del empleo no excluyen per se la naturaleza laboral de la competencia. En el mismo sentido se destaca que las políticas dirigidas al estímulo de la ocupación se encuadran conceptualmente en la legislación laboral.
Por tanto, ya sea por la utilización amplia del término ‘política de empleo’
como por las repercusiones que ésta pueda tener en ‘lo laboral’, no se puede hablar
de un deslinde competencial claro entre legislación laboral y política de empleo.
Habrá que estar a las consecuencias concretas de cada actuación para argumentar
su ubicación constitucional en un proceso casuístico falto de toda previsibilidad.
El Estado no puede efectuar una interpretación tan extensiva de lo que sea la
legislación laboral hasta vaciar de contenido las competencias de las Comunidades
en ejercicio de su potestad de fomento del desarrollo económico y el empleo. Sin
embargo, entre los dos extremos (máximo estatal y máximo autonómico), existe un
mundo abierto a la controversia jurídica.
Históricamente, la única respuesta por parte de los poderes públicos al
desempleo ha sido la utilización de medidas normativas que podrían incluirse en lo
que se entiende por legislación laboral. La experiencia a lo largo de los años y la
madurez de los sistemas administrativos autonómicos permite en la actualidad
abordar las políticas de empleo desde un abanico mucho más amplio que la
legislación laboral. En cierta medida, la necesaria innovación administrativa de las
Comunidades ha superado la exclusividad de la legislación laboral como política de
fomento del empleo.
Como afirman Aragón, Rocha y Torrents (2000), “la línea evolutiva de las
acciones autonómicas en materia de empleo siguen una tendencia inicial aferrada a
lo que se correspondería con la ejecución de la legislación laboral estatal hasta que,
conscientes de las necesidades de actuación en el nivel territorial propio, se recurre
al título competencial del artículo 148.1.13 como fundamento de la acción de
168
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
gobierno en el ámbito del empleo. No obstante, estas acciones no son plenamente
comprensibles sin los correspondientes acuerdos de traspaso de servicios entre el
Estado y las Comunidades Autónomas”.
b) la uniformidad de las condiciones de trabajo
La diversidad que hemos puesto de manifiesto respecto a las políticas
autonómicas de empleo deberá siempre tener en cuenta que la regulación de las
condiciones de trabajo debe ser uniforme en todo el territorio estatal, uniformidad
que cede solamente ante los resultados de la negociación colectiva.
c) colaboración y cooperación
Las políticas de empleo autonómicas no pueden situarse en una posición de
aislamiento respecto otras medidas de otras Comunidades o del Estado. La
diversidad que contempla en sistema constitucional debe contar con mecanismos de
interrelación tanto jerárquica (coordinación) como relacional (colaboración y
cooperación).
La necesidad de aunar la diversidad autonómica y la unidad del Estado
requiere la utilización de técnicas interadministrativas que reflejen la
complementariedad de las políticas más que recurrir a la tajante centralización de la
medida en cuestión.
169
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
CUADRO RESUMEN
Administración Competencia
UE Coordinación de políticas nacionales
Desarrollo de políticas propias
Ayuda financiera
Estado Legislación en materia laboral
Competencia general de coordinación
Existencia de cláusulas competenciales horizontales
Ayuda financiera (soberanía y territorialización del gasto)
Andalucía Competencia ejecutiva en materia laboral
Competencias transferidas por el Estado
Competencias estatutarias propias
Entidades locales
Administración directa europea
Colaboradoras de la política andaluza de empleo
Potestad general propia
170
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
A.3. Desarrollo administrativo
La asunción de competencias y su efectivo ejercicio no es un elemento que
quede fijado de una vez por todas con la aprobación del bloque de la
constitucionalidad. Al contrario, las atribuciones estatutarias dependen en primer
lugar de la formulación del propio texto del Estatuto de Autonomía pero igualmente
del posterior proceso de transferencia que efectúe el Estado, ex art. 150. Los pactos
autonómicos de 1992 son un buen exponente de este crecimiento competencial
dinámico.
El desarrollo administrativo resulta especialmente importante en el caso de
las políticas de empleo en Andalucía puesto que encontramos varios hitos
normativos como son el traspaso de competencias a la Comunidad y la creación del
mismo Servicio Andaluz de Empleo por parte del Parlamento.
De este forma, sin abandonar el plano estrictamente jurídico-formal, el
análisis del desarrollo administrativo permitirá concretar de manera más tangible los
aspectos constitucionales relativos a la asignación de competencias. En cierta
manera, puede afirmarse que mientras el plano constitucional permite hablar de
distribución de competencias, el plano administrativo refleja la concreta asignación
de funciones y tareas.
La idea general que preside el apartado es poder establecer una especie de
trazabilidad entre potestad-competencia. Sabiendo cual es la base constitucional
sabremos también cual es el alcance de la función administrativa. Así, cuando la
actuación de la Administración andaluza se base en una competencia ejecutiva de la
legislación estatal, el espacio normativo será más restringido. En cambio, cuando
una función se justifique o encuentre su apoyo en una competencia plena de la
Comunidad Autónoma, el ámbito de desarrollo normativo será mucho más amplio.
El proceso de transferencia de competencias
En consonancia con el marco competencial descrito la configuración de las
políticas de empleo ha incorporado gradualmente, entre otros aspectos, la llamada
dimensión territorial. Las políticas para la creación de empleo desarrolladas en el
ámbito europeo a lo largo de la última década han priorizado la variable territorial,
171
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
incidiendo particularmente en el desarrollo de las potencialidades en el ámbito tanto
regional como local. Con ello se logra una mayor adecuación de las políticas de
empleo a las peculiaridades de los diferentes ámbitos tanto sectoriales como
territoriales.
No hay duda pues de que estamos ante un proceso de creciente
transferencia de competencias en materias sociales y de empleo, que caracterizan la
construcción del "Estado de las Autonomías" definido por la Constitución Española.
Es necesario tener en cuenta que en este último período se desarrolla un
intenso proceso de transferencia de competencias en el ámbito del empleo, desde la
Administración Central hacia las Comunidades Autónomas, que afecta tanto a la
gestión específica de ésta en cada uno de los territorios como a los servicios
públicos de empleo que las instrumentan y que anteriormente estaban centralizados
en el Instituto Nacional de Empleo (INEM); un proceso que hace más compleja la
vertebración de las medidas de empleo.
El sistema tradicional previsto en el Real Decreto Ley 36/1978 se basaba en
la existencia de un único servicio público de empleo (INEM). El INEM ha sufrido una
profunda transformación perdiendo tanto su carácter de monopolio estatal como su
régimen de competencia exclusiva en todo el territorio nacional. Así pues la
transformación ha permitido la entrada de las Comunidades Autónomas mediante el
correspondiente traspaso de funciones y servicios.
Sin ánimo de exhaustividad pueden citarse:
- Canarias: Ley 7/1992 de 15 de noviembre, de creación del Instituto
Canario de Formación y empleo, modificada por la Ley 6/1996, de 30 de
diciembre y por la Ley 12/2003 de 4 de abril, del Servicio Canario de Empleo
- Navarra: Decreto foral 148/1998, de 29 de abril, de Creación y Estatutos
de Servicio Navarro de Empleo
- Aragón: Ley 9/1999 de 9 de abril, de creación del Instituto Aragonés de
Empleo
- Valencia: Ley 3/2000, de 17 de abril, de creación del Servicio
Valenciano de Empleo y Formación, modificada por la Ley 9/2001, de 27 de
diciembre
172
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
- Baleares: Ley 7/2000 de 15 de junio, de creación del Servicio de Empleo
de las Islas Baleares
- Extremadura: Ley 7/2001 de 14 de junio, de creación del Servicio
Extremeño Público de Empleo
- Madrid: Ley 5/2001 de 3 de julio, de creación del Servicio Regional de
Empleo, modificada por la Ley 14/2001, de 26 de diciembre
- Cataluña: Ley 17/2002 de 5 de julio, de ordenación del Sistema de
Empleo y de creación del Servicio de Empleo de Cataluña
- Asturias: Decreto 122/2002 de 11 de septiembre, de organización y
funcionamiento de Servicio Público de Empleo
- Murcia: Ley 9/2002 de 11 de noviembre, de creación del Servicio
Regional de Empleo y Formación
- Andalucía: Ley 4/2002 de 16 de diciembre, de creación del Servicio
Andaluz de Empleo.
- Castilla-La Mancha: Ley 2/2003 de 30 de enero, del Servicio Público de
Empleo de Castilla – La Mancha.
- La Rioja: Ley 2/2003 de 3 de marzo, del Servicio Riojano de Empleo
- Cantabria: Ley 1/2003 de 18 de marzo, creación del Servicio Cántabro
de Empleo
- Castilla y León: Ley 10/2003 de 8 de abril, de creación del Servicio
Público de Empleo de Castilla y León.
El nuevo enfoque ha de permitir aplicar los principios de descentralización y
proximidad para lograr que mediante la gestión autonómica de estos servicios se
alcance un mayor grado de eficacia.
A partir de este marco jurídico, se plantean las actuaciones en materia de
política de empleo ejecutadas por las diferentes Comunidades. A título de ejemplo,
para el caso andaluz, pueden citarse entre las competencias transferidas:
¬ la función de ejecución en materia de intermediación laboral
173
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
¬ el registro de los contratos
¬ las autorizaciones de agencias de colocación
¬ la gestión y control de las políticas de empleo
¬ las escuelas taller
¬ la potestad sancionadora
¬ los fondos de promoción del empleo
Para visualizar el grado de asunción de políticas por parte de las
Comunidades en las diversas materias comprendidas dentro de la política de
empleo, podemos utilizar el gráfico de la Guía Laboral 1999 del MTAS, del que
hemos excluido la asunción en materia de servicios de empleo ya enumerados en la
lista anterior. Así, resulta que:
1 Formación Profesional Ocupacional
2 Programas de apoyo al empleo
3 Cooperativas y Sociedades Laborales
4 Regulación de empleo
5 Relaciones laborales
6 Asistencia y servicios sociales (ISM)
7 IMSERSO
8 Servicios sociales
9 Fomento de la igualdad entre sexos
174
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Andalucia X X X X X X X X
Aragón X X X X X X X X
Asturias X X X
Baleares X X X X X X X X
Canarias X X X X X X X X X
Cantabria X X X X X X X X
Castilla-
La Mancha
X X X X X X X X
Castilla-
León
X X X X X X X X
Cataluña X X X X X X X X X
Extremadura X X X X X X X X
Galicia X X X X X X X X X
Madrid X X X X X X X X
Murcia X X X X X X X X
Navarra X X X X X X X X
La Rioja X X X X X X X X
Valencia X X X X X X X X
País Vasco X X X X X X X
175
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
El Estado autonómico supone, efectivamente, el reconocimiento y la
articulación jurídica de la complejidad de la sociedad española. Esta complejidad se
interpreta normalmente como una patología generadora de conflictos y divergencias,
pero lo cierto es que en materia de empleo constituye un factor decisivo en el
crecimiento y desarrollo económico, social y cultural de las Comunidades al cumplir
con los principios de proximidad y adaptabilidad que importamos del Derecho
europeo.
En tiempos recientes pues, el marco constitucional ha experimentado un
progresivo proceso de transferencias y asunción de competencias por parte de las
Comunidades Autónomas. Este proceso de autonomización es altamente visible
en ámbitos sociales como educación, sanidad, servicios sociales y – para nuestro
caso- políticas de empleo. Entre las competencias ya asumidas por todas las
Comunidades está la gestión del servicio público de empleo, que utilizamos como
ejemplo para validar esta teoría.
Las políticas de fomento del empleo se están desarrollando, actualmente, en un marco de concurrencia de diferentes Administraciones, en los tres ámbitos territoriales existentes – estatal, regional y local -. En este sentido, algunos elementos parecen apuntarse como razonables en la línea de conjugar el desarrollo de la actividad autonómica con la preservación de la unidad del mercado de trabajo y la igualdad en la cohesión social.
Así se justifica normativamente la asunción por parte de la Administración del
Estado de la competencia necesaria para la coordinación de las diferentes
Administraciones Públicas, tanto en el diseño de las medidas de empleo como en la
instrumentación de mecanismos sobre el control de los recursos. La gestión
autonómica se ve también limitada por la legislación sobre Seguridad Social y por el
régimen económico de la misma. Así la gestión de las prestaciones de desempleo,
por ser consideradas parte del sistema de Seguridad Social, sigue teniendo una
gestión nacional única.
176
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Asimismo, otro aspecto donde se perfila como necesaria la actuación del
Estado, es en relación a los denominados “efectos frontera”, es decir: la ejecución de
determinadas medidas por las Comunidades Autónomas, destinadas a la atracción
de empresas situadas en regiones limítrofes. Parece una opción lógica, al respecto,
plantear que las políticas regionales de fomento del empleo no vayan dirigidas a
potenciar la competencia de las empresas en detrimento de las de otras regiones.
Deben de articularse por tanto mecanismos de preservación de la cohesión
social para lograr que el sistema de diversidad competencial creado por la
Constitución no produzca efectos adversos. Esta es en definitiva la filosofía que
preside la aprobación de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de empleo, que se
analiza más adelante.
La transferencia de competencias a la Comunidad Autónoma de Andalucía
a) Funciones y servicios del Estado que asume la Comunidad Autónoma de
Andalucía
1. Intermediación en el mercado de trabajo
a) las funciones de ejecución, en materia de intermediación laboral. En
especial la inscripción y registro de los demandantes de empleo y la
obligación de los trabajadores de comunicar la terminación del
contrato de trabajo
b) las funciones de ejecución relativas a la obligación de los empresarios
de registrar o comunicar los contratos laborales
c) la autorización de las agencias de colocación cuyo ámbito de
actuación no supere el territorio de la Comunidad autónoma. En el
supuesto de agencias de colocación cuya actividad supere ese
ámbito, la Comunidad emitirá un informe preceptivo con carácter
previo a la autorización del SEPE
d) las funciones del SEPE en el territorio de la Comunidad Autónoma de
Andalucía relativas a las actividades de la red EURES
2. Funciones de gestión y control de las políticas de empleo
177
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
a) las actuaciones de control y gestión de las subvenciones y ayudas
públicas de la política de empleo que concede el SEPE en los
siguientes programas:
- Acciones de comprobación de la profesionalidad, información
profesional , orientación profesional y búsqueda activa de empleo,
por entidades e instituciones colaboradoras (OM 9 marzo 1994,
modificada por OOMM de 21 junio 1996 y 20 enero de 1998).
- Subvenciones consistentes en el abono a los trabajadores que
hicieran us del derecho previsto en el art. 1 del RD 1044/1985 de 19
de junio, de cuotas a la seguridad social
- Ayudas y subvenciones sobre fomento del empleo de los
trabajadores minusválidos (RD 1451/1983)
- Acciones de orientación profesional para el empleo y
asistencia para el autoempleo (OM 10 octubre 1995)
- Subvenciones para la contratación de trabajadores
desempleados para la realización de obras y servicios de interés
general y social por parte de la AGE, CCAA, Universidades e
instituciones sin ánimo de lucro (OM 19 diciembre 1997)
- Acciones de orientación profesional para el empleo y
asistencia para el autoempleo (OM 20 enero 1998, modificada por
OOMM de 10 de marzo 1998 y 4 febrero 2000)
- Subvenciones para la contratación de trabajadores
desempleados para la realización de obras y servicios de interés
general y social por parte de las corporaciones Locales (OM 26
octubre 1996)
- Fomento del desarrollo local e impulso de los proyectos y
empresas calificados como I + E (OM 15 julio 1999)
- Programas de Escuelas Taller y Casas de Oficios, de
Unidades de Promoción y Desarrollo y los Centros de Iniciativa
Empresarial (OM 14 noviembre 2001)
178
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
- Programa de Talleres de Empleo (OM 14 noviembre 2001)
- Subvenciones para la puesta en práctica de programas
experimentales en materia de formación y empleo (OM 30 octubre
2001)
- Cualquier otra norma en materia de política de empleo que
sea dictada por la Administración del Estado y contemple la
posibilidad de encomendar a las CCAA las funciones de gestión y
control.
b) La organización y articulación en el ámbito de la Comunidad
Autónoma de los convenios con las entidades asociadas de los
servicios integrados para el empleo
c) La gestión y control de los programas nacionales de escuelas taller y
casas de oficios. Se incluye la programación, organización y gestión
de las acciones así como la homologación de escuelas taller y casas
de oficio y la expedición de los certificados de profesionalidad
correspondientes.
d) Las funciones atribuidas al SEPE excepto las relativas a las
prestaciones por desempleo relativas a los fondos de promoción del
empleo
e) La Comunidad Autónoma de Andalucía gestionará los fondos de las
subvenciones que no formen parte del coste efectivo asumido,
conforme a la legislación del Estado, dado su carácter de fondos de
ámbito nacional y de empleo.
3. Funciones y servicios reservados a la Administración General del Estado
a) la afectación anual de créditos del INEM para subvencionar a las
Corporaciones Locales y otras Administraciones Públicas la
contratación de trabajadores desempleados, preferentemente
eventuales agrarios, en obras y servicios de interés general.
b) la afectación de créditos de las Administraciones públicas para la
realización de determinados proyectos
179
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
c) la distribución de créditos conforme lo dispuesto en el artículo 6 del
RD 939/1997 por el que se regula el programa de fomento del empleo
agrario en las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura
y en otras zonas rurales deprimidas
d) la gestión, seguimiento y control de las subvenciones a las
Corporaciones Locales y otras administraciones públicas para la
contratación de trabajadores desempleados, preferentemente
eventuales agrarios, en obras y servicios de interés general.
4. Funciones concurrentes y compartidas
a) Intercambio de información y cooperación permanente, orientada a
lograr un mejor conocimiento del mercado de trabajo, que garantice la
compensación de ofertas y demandas entre oficinas, los principios de
igualdad de derechos, libre circulación, no discriminación y trabajo en
todo el territorio nacional para los trabajadores
b) el registro y tratamiento de la información derivada de las actuaciones
relativas a funciones de intermediación en el mercado de trabajo
garantizará en todo caso la transparencia y accesibilidad de la misma
del sistema público de empleo estatal, estableciéndose una
metodología de comunicaciones que permita una coordinación eficaz
y que garantice un sistema de información nacional, cuya gestión
global y coordinación corresponde al INEM.
c) Al objeto de garantizar el actual nivel de utilización de la estadística
para fines estatales, la Comunidad Autónoma de Andalucía facilitará
al INEM información que permita la elaboración de la estadística
sobre el ejercicio de las funciones traspasadas, de forma que quede
garantizada su coordinación e integración con el resto de la
información estadística de ámbito estatal.
d) con el fin de realizar el informe anual de ejecución que el INEM
presenta anualmente ante el Fondo Social Europeo par al
cofinanciación de subvenciones en programas d empleo, formación,
escuelas taller y casas de oficios y talleres de empleo, la Comunidad
Autónoma de Andalucía proporcionará al INEM la información
180
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
necesaria para garantizar la correcta elaboración de las solicitudes de
pago en cada uno de los programas
e) La cooperación entre ambas Administraciones garantizará en todo
caso la coordinación entre la gestión, pago y control de las
prestaciones por desempleo y el seguimiento colectivo de
demandantes de empleo, a los que se dirigen las políticas de empleo
que se traspasan
Al objeto de garantizar la adecuada coordinación a que se refiere el presente
Decreto de transferencia de competencias, se crea una Comisión de coordinación y seguimiento. Esta Comisión estará compuesta de forma paritaria por cuatro
representantes de la Administración General de Estado y cuatro representantes de
la Administración andaluza.
Asimismo, mediante los oportunos convenios de colaboración entre el INEM
y la Administración de la Comunidad Autónoma se regularán los términos de la
cooperación entre ambas administraciones en los siguientes aspectos:
¬ coordinación de la gestión del empleo y la gestión de las prestaciones por
desempleo
¬ intercambio de información y estadística
¬ coordinación de las facultades y actuaciones que competen a una y otra
Administración en relación a los centros nacionales de formación
profesional ocupacional
¬ regular las funciones y régimen de funcionamiento de la Comisión de
coordinación y seguimiento
La ley del Parlamento de Andalucía 4/2002 de 16 de diciembre, de creación del
Servicio Andaluz de Empleo
Como ya se ha indicado anteriormente, la Comunidad Autónoma de
Andalucía ostenta una doble habilitación constitucional en materia de empleo puesto
que desarrolla competencias ejecutivas en materia laboral al mismo tiempo que
competencia exclusiva en materia de fomento y planificación de la actividad
económica en Andalucía. En este contexto normativo, el Parlamento Andaluz
181
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
aprueba la ley 4/2002 de 16 de diciembre, de creación del Servicio Andaluz de
Empleo (SAE).
EL SAE es un organismo autónomo de carácter administrativo de la Junta de
Andalucía, adscrito a la Consejería de Empleo. Según el artículo 3 la Ley, le
corresponden el ejercicio de las competencias en materia de empleo y cualificación
profesional, en particular en las áreas relativas a:
¬ fomento del empleo
¬ formación para el empleo
¬ orientación e información
¬ prospección
¬ registro de demanda e intermediación en el mercado de trabajo
Para el desarrollo de estos cometidos, el SAE ejerce las siguientes
funciones:
¬ elaboración de los anteproyectos de los planes de empleo
¬ planificación, gestión, promoción y evaluación de los distintos programas
y acciones para empleo que sean competencia de la Comunidad
¬ resolución de la convocatoria de ayudas y subvenciones
¬ suscripción de convenios de colaboración
¬ asistencia técnica en materia de empleo y formación profesional para el
empleo a los distintos órganos de la Junta
La Ley, además de especificar de manera genérica tanto las áreas de
actuación como las funciones, detalla de manera explícita cuales son los programas
que desarrolla la Junta y que por tanto gestionará el SAE. Así, el apartado segundo
del artículo 3 establece nueve tipos distintos de programas andaluces:
¬ programas relativos al fomento del empleo
182
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
¬ programas relativos a la formación para el empleo, la coordinación y
planificación de los centros propios o consorciados
¬ prospección del mercado de trabajo y difusión de la información sobre el
mercado laboral
¬ intermediación laboral, registro de demandantes de empleo y recepción
de comunicación de contratos y la gestión de la red EURES en Andalucía
¬ orientación e información profesional y acciones de apoyo para la mejora
de la cualificación profesional y el empleo
¬ programas relativos al fomento de vocaciones empresariales, la
formación de emprendedores y pequeños empresarios, fomento del
autoempleo y la difusión de la cultura empresarial
¬ colaboración con los medios de comunicación de masas, tanto para
promocionar los distintos planes de empleo como para transmitir valores
culturales y éticos que estimulen la cantidad y la calidad del empleo
¬ la autorización de centros colaboradores o asociados a aquellas
entidades que participen en la ejecución de actividades de competencia
del SAE así como la autorización de agencias de colocación que actúen
en el ámbito de la Comunidad de Andalucía
¬ la promoción y el desarrollo del empleo local, atendiendo a las
necesidades específicas de cada territorio
Orgánicamente, el SAE se organiza en: órganos de gobierno y gestión;
órganos territoriales y órganos de participación.
A pesar de tratarse de un organismo autónomo, la presencia de la Junta de
Andalucía en el funcionamiento básico del SAE resulta considerablemente visible.
Así, corresponde al Consejo de Gobierno de la Junta la aprobación de los planes de
empleo y el establecimiento de las directrices generales en materia de políticas de
empleo. Además, el SAE no dispone de un poder normativo propio ya que
corresponde a la Consejería de Empleo tanto la aprobación de las órdenes
correspondientes en materia de empleo como la propuesta al Consejo de Gobierno
183
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
de las disposiciones administrativas de carácter general que afecten a la materia.
En definitiva, el SAE es básicamente un organismo autónomo de carácter
administrativo adscrito a la Consejería de Empleo que es quien tiene potestad
normativa directa.
En este sentido, es destacable como el Decreto 203/2004 de 11 de mayo,
establece la estructura orgánica de la Administración pública andaluza en materia de
empleo, contemplando tanto la Consejería de Empleo como el SAE:
Según el artículo 1 de este Decreto, corresponde a la Consejería de Empleo:
¬ las relaciones laborales, en sus vertientes individuales y colectivas,
¬ condiciones de trabajo,
¬ mediación y arbitraje y conciliación,
¬ informes en relación con mutualidades no integradas en la seguridad
social,
¬ tiempo libre
¬ en general las competencias atribuidas a la autoridad laboral en el ámbito
de la Comunidad Autónoma de Andalucía
¬ prevención de riesgos laborales, seguridad y salud laboral
En contrapartida, corresponden al SAE:
¬ fomento del empleo, ya sea por cuenta propia o ajena, así como su
calidad, cualificación y estabilidad y el seguimiento del Programa de
Fomento del Empleo Agrario
¬ promoción de la creación de empleo en el ámbito local mediante el
aprovechamiento de sus recursos endógenos a través de las unidades y
agentes de empleo y desarrollo local
184
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
¬ formación profesional para el empleo, promoviendo la inserción laboral de
los desempleados y la cualifación profesional de los ocupados e
iniciativas emprendedoras entre los demandantes de empleo
¬ intermediación laboral, mediante la cualificación de la demanda y la
animación de la oferta de empleo
¬ orientación e inserción profesional para los demandantes de empleo
mediante el establecimiento de itinerarios personalizados y de
acompañamiento del empleo tanto por cuenta propia como ajena
¬ ejecución y coordinación de las acciones derivadas de la Estrategia
Europea por el Empleo en Andalucía, así como la participación en los
programas e iniciativas comunitarias objeto de las materias que son
competencia de esta Consejería
Para ejercer estas funciones, la Consejería se estructura en tres direcciones
generales:
- DG de Planificación
- DG de Trabajo y Seguridad Social
- DG de Seguridad y Salud Laboral
El SAE cuenta igualmente con tres DG:
- DG de intermediación e inserción laboral
- DG de fomento del empleo
- DG de formación para el empleo
185
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
La ley estatal 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.
Paralelamente, de acuerdo con el diseño político de Estado de las
Autonomías, analizado anteriormente, se desarrolla la descentralización de la
gestión de las políticas activas realizada por el INEM como servicio público de
empleo, de forma que gran parte de las Comunidades Autónomas están ya
gestionando su servicio público de empleo y las políticas de formación, orientación y
colocación.
Las distintas reformas en este ámbito han dado lugar a un nuevo modelo de
gestión de la política de empleo, junto a la aparición de nuevos actores
(singularmente los de carácter privado). Con la descentralización territorial del
servicio público de empleo no se trataba sólo del desarrollo político del marco
constitucional, en el que las administraciones territoriales tienen un importante
protagonismo, sino de conseguir un mayor acercamiento de los gestores públicos de
políticas de empleo a los beneficiarios de las mismas. El nuevo modelo de Servicio
Público de Empleo exigía, por su propio diseño, la integración de actuaciones de las
Administraciones para la consecución de una mayor eficacia de las políticas
adoptadas.
Este proceso se está llevando a cabo, además, careciendo de un marco legal
previo de regulación del nuevo modelo de Servicio Público de Empleo
descentralizado, que garantizara la integración de la información y la transmisión de
la misma en todos los ámbitos territoriales. Es en parte para solucionar esta carencia
que se aprueba la Ley estatal de empleo del 2003
El artículo 2 de la Ley define los objetivos de la política de empleo:
¬ Garantizar la efectiva igualdad de oportunidades y la no discriminación en el
acceso al empleo y las acciones orientadas a conseguirlo, así como la libre
elección de profesión u oficio.
¬ Mantener un sistema eficaz de protección ante las situaciones de desempleo
que comprende tanto las prestaciones por desempleo como las políticas
activas de empleo. Se pretende conseguir una coordinación entre las mismas
y una colaboración entre los distintos entes implicados en la ejecución de la
política de empleo.
186
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
¬ Adoptar un enfoque preventivo frente al desempleo, especialmente de larga
duración, facilitando una atención individualizada a los desempleados,
mediante acciones integradas de políticas activas que mejoren su
ocupabilidad
¬ Asegurar políticas adecuadas de integración laboral dirigidas a aquellos
colectivos que representen mayores dificultades de inserción laboral,
especialmente jóvenes, mujeres, discapacitados y parados de larga duración
mayores de 45 años.
¬ Mantener la unidad del mercado de trabajo en todo el territorio estatal
¬ Asegurar la libre circulación de trabajadores y facilitar la movilidad geográfica
¬ Coordinar su articulación con la dimensión del fenómeno migratorio interno y
externo.
El Preámbulo de la norma establece algunas reflexiones sobre el cambio de
entorno y de situación socioeconómica que justifican la aparición de la misma. Así,
con la ley básica de empleo 51/1980 de 8 de octubre, la situación se caracterizaba
por la existencia de un único servicio de empleo (INEM) con competencia en todo el
territorio nacional. Además esta estructura organizativa se acompañaba con una
aplicación moderada de las políticas activas. En otras palabras, la centralización se
acompañaba de una política de empleo concebida básicamente como una
prestación por desempleo ante las situaciones de falta de trabajo.
Según enuncia la propia ley, “pero no sólo se ha transformado y se ha vuelto
más complejo el mercado de trabajo en el que actúan los servicios públicos de
empleo, también ha cambiado el entorno político e institucional. El método
tradicional de gestión estatal de mercado de trabajo ha dado paso a planteamientos
más descentralizados con transferencia de funciones y servicios para la ejecución de
las políticas activas de empleo a las comunidades autónomas. De otra parte, la
financiación de estas políticas tiene un componente importante de fondos
procedentes de la Unión Europea, a través del servicio Público de Empleo Estatal,
aun cuando la gestión de las mismas se lleva a cabo por las Administraciones
autonómicas.”
Veamos algunos de estos aspectos separadamente:
187
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
a) descentralización de los servicios públicos de empleo
El fin del monopolio territorial del INEM ha comportado la aparición de
servicios autonómicos de empleo encargados del ejercicio de las funciones relativas
a la intermediación laboral (art. 20) y de las políticas activas de empleo (art. 23).
Según el articulo 23 de la Ley “se entiende por políticas activas de empleo el
conjunto de programas y medidas de orientación, empleo y formación que tienen por
objeto mejorar las posibilidades de acceso al empleo de los desempleados en el
mercado de trabajo, por cuenta propia o ajena, y la adaptación de la formación,
recalificación para el empleo de los trabajadores, así como aquellas otras destinadas
a fomentar el espíritu empresarial y la economía social”
Estas políticas activas deben complementarse con la protección por
desempleo que realiza el Estado a través de la Seguridad Social y deben
desarrollarse de manera coordinada en todo el Estado. Por tanto, la
descentralización, según la Ley debe ir acompañada de un doble nivel de
coordinación: de una parte la coordinación vertical con respecto a las prestaciones
por desempleo entre los servicios autonómicos y el Estado y de otra parte, la
coordinación horizontal entre los distintos servicios públicos de las comunidades.
Hay que recordar en este punto que la coordinación como técnica de relación
interadministrativa supera la simple colaboración o cooperación en el sentido de
implicar una potestad de dirección del conjunto. Mientras que la colaboración y la
cooperación son técnicas interadministrativas voluntarias en un plano de igualdad, la
coordinación supone un poder de dirección sobre los servicios. La coordinación
requiere una actuación directora sobre un conjunto material y humano que se
coordina. Así, en el marco de la descentralización de las políticas activas el Estado
se reserva un doble poder de dirección sobre el nivel autonómico.
Los servicios públicos de empleo de las Comunidades se dotarán de órganos
de dirección y estructura adecuados para la prestación del servicio al ciudadano.
Dichos servicios contarán con la participación de las organizaciones empresariales y
sindicales más representativas en los órganos de representación de carácter
consultivo de acuerdo con los principios de participación paritaria y tripartita. Nada
se dice en cambio en este sentido sobre la participación de otros niveles
administrativos (local) a pesar de la mención específica que realiza en art. 4 de la ley
sobre la dimensión local de la política de empleo.
188
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
También merece la pena destacar la disposición relativa a la financiación
autonómica de las políticas activas de empleo (art. 19) en los siguientes términos:
“las políticas activas desarrolladas en las comunidades autónomas cuya financiación
no corresponda al Servicio Público de Empleo Estatal, o en su caso, las
complementarias de las del Servicio Público Estatal, se financiarán, en su caso, con
las correspondientes partidas que los presupuestos de la comunidad autónoma
establezcan, así como con la participación en los fondos procedentes de la Unión
Europea”.
Esta descentralización va acompañada al mismo tiempo del establecimiento
de un ámbito conjunto de actuación en lo que refiere a la política de empleo. La
descentralización, pues, acerca la gestión al ciudadano al mismo tiempo que implica
a las comunidades en la definición de la política nacional. Si atendemos a la
formulación del art. 1 de la Ley, la política de empleo se define como “el conjunto de
decisiones adoptadas por el Estado y las comunidades autónomas (...)” .
En el mismo sentido es destacable que la descentralización de las políticas
activas y la retención por parte del Estado de la gestión de las prestaciones
económicas de desempleo no queda absolutamente separado. De este modo se
entienden los artículos 27 y 28 de la Ley cuando establecen mecanismos de
cooperación y colaboración entre el Estado y las Comunidades. Según la norma, se
fijará la conexión de los procesos de gestión y de los sistemas de información
relacionados; la colaboración en la ejecución de las actividades; la comunicación de
la información necesaria para el ejercicio de las respectivas competencias; la
prestación integrada de servicios a los demandantes de empleo solicitantes y
beneficiarios de prestaciones por desempleo, y la aplicación de intermediación, de
medidas de inserción laboral y de planes de mejora de la ocupabilidad y de
comprobación de la disponibilidad del colectivo (art. 28.2.).
b) la existencia de un sistema nacional de empleo y de un Servicio Público Estatal de Empleo
Según el Preámbulo de la Ley, “desde una perspectiva de armonización de
nuevo modelo con la actual distribución de competencias constitucionales entre el
Estado y las comunidades autónomas, en materia de política de empleo, los
objetivos se centran en asegurar la cooperación y coordinación entre las
189
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Administraciones implicadas de modo que se logre la máxima efectividad
movilizando y optimizando todos los recursos disponibles. El instrumento nuclear
para conseguir tal finalidad es el Sistema Nacional de Empleo.”
El artículo 5 define el Sistema Nacional de Empleo como “el conjunto de
estructuras, medidas y acciones necesarias para promover y desarrollar la política
de empleo. El sistema nacional de empleo está integrado por el servicio público de
empleo estatal y los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas”.
Son órganos de este sistema nacional:
1. la conferencia sectorial de asuntos laborales. Es el instrumento general
de colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración del
Estado y las Comunidades en materia de política de empleo.
2. el consejo general del sistema nacional de empleo. Es el órgano
consultivo de participación institucional. Está integrado por un representante
de cada Comunidad por igual número de representantes del Estado, de las
organizaciones empresariales y sindicales. Para la adopción de acuerdos se
ponderará el voto de manera que los representantes empresariales y
sindicales sumen el mismo número de votos que el de los representantes de
las Administraciones.
En el ámbito de la intermediación entre ofertas y demandas de empleo, no
quedaba garantizada la difusión de la oferta de trabajo entre unas Comunidades
Autónomas y otras, en el conjunto del Estado. De hecho, al igual que en la gestión
realizada por el INEM, el ámbito de actuación de la gestión de colocación se
restringe a la “cuenca de empleo” y normalmente la búsqueda de demandantes para
cubrir la oferta se centra en el ámbito local o comarcal correspondiente a la oficina
de empleo.
El servicio estatal y los servicios autonómicos colaborarán en la creación,
puesta en funcionamiento y mantenimiento de un servicio de información común que
se organizará con una estructura informática integrada y compatible. La función de
este sistema de información es superar las barreras territoriales en la intermediación
laboral, el registro de paro, las estadísticas comunes, la comunicación del contenido
de los contratos y el seguimiento de la utilización de los fondos nacionales o
europeos por parte de las Comunidades.
190
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Medidas como el proyecto en curso de implantación de un sistema
informático integrado -Servicio Integrado de Servicios Públicos de Empleo, SISPE-
en cuyo diseño participan el INEM y las CCAA, permitiría integrar las ofertas de
empleo generadas en cada Comunidad mediante un cruce de datos en las mismas,
y en un segundo momento entre unas y otras Comunidades; o elementos básicos de
cooperación entre las distintas administraciones públicas. Medidas que están
recogidas -aunque muy parcialmente- en la Ley de Empleo, y son elementos
imprescindibles para dar coherencia a un modelo de descentralización como el
emprendido.
Además, es una función del Servicio Público Estatal de Empleo la
coordinación y cooperación con sus homólogos autonómicos en las actuaciones de
coordinación entre las políticas activas de empleo y las prestaciones por desempleo.
(arts. 27 y ss).
c) la priorización de los colectivos desfavorecidos
El Preámbulo mismo de la ley se encarga de destacar que “la evolución del
mercado de trabajo en el largo período de tiempo transcurrido desde la aprobación
de la Ley Básica de empleo ha visto como se producían situaciones de pérdida de
puestos de trabajo, con expulsión del mismo de los colectivos más sensibles, a la
vez que aumentaba la dificultad para su acceso al empleo, el desempleo y las tasas
de temporalidad en la contratación, acentuándose los desequilibrios territoriales.
Junto a ello, se han producido situaciones expansivas que han permitido la creación
de empleo. No obstante, persiste una alta tasa de paro y una baja tasa de
ocupación, comparativamente con las cifras de la Unión Europea, especialmente
para el colectivo de mujeres”
Esta previsión del preámbulo se refleja en la parte dispositiva de la Ley con la
redacción del artículo 26 dedicado específicamente a los colectivos prioritarios. En
cierta manera, pues, se fija por parte del Estado los colectivos que obligatoriamente
deben ser objeto de priorización.
191
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
d) la intermediación laboral
La intermediación laboral es el conjunto de acciones que tienen por objeto
poner en contacto las ofertas de trabajo con los demandantes de empleo para su
colocación. La finalidad de la intermediación es proporcionar a los trabajadores un
empleo adecuado a sus características y facilitar a los empleadores los trabajadores
más adecuados a sus necesidades.
Esta intermediación se realiza básicamente a través de los servicios públicos
de empleo y de las agencias de colocación. Los servicios públicos asumen la
dimensión pública de la intermediación laboral si bien podrán establecer convenios
con otras entidades para favorecer la colocación.
Según establece el art. 3 de la Ley “en el ámbito de la competencia estatal
corresponde al gobierno, a través del MTAS, en el marco de los acuerdos adoptados
por la conferencia sectorial de asuntos laborales, la coordinación de la política de
empleo. Igualmente corresponde al gobierno, a propuestas del MTAS y previo
informe de este ministerio a la conferencia sectorial de asuntos laborales, la
aprobación de los proyectos de normas con rango de ley y la elaboración y
aprobación de las disposiciones reglamentarias en relación con :
- la intermediación y la colocación en el mercado de trabajo
- fomento del empleo
- protección por desempleo
- formación profesional ocupacional y continua en el ámbito estatal
- gestión y control de las prestaciones por desempleo
e) la aparición de agentes privados
El segundo objetivo de las reformas, la participación de nuevos agentes
públicos y privados en el desarrollo de unas políticas de empleo cada vez más
complejas y diversificadas, buscaba que su colaboración permitiera, como señalaba
la Ley 10/1994 la máxima especialización y proximidad a las fuentes de empleo.
192
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
De hecho, la ruptura del monopolio del INEM dando entrada en la gestión de
la intermediación a las agencias de colocación sin ánimo de lucro, así como la
diversificación de los agentes que colaboran en las políticas de acompañamiento a
la colocación, como ayuntamientos, agentes sociales, entidades asociadas y
colaboradoras, entre otras, abrieron indudables perspectivas de mejora de la eficacia
de las políticas activas.
Sin embargo, más que especialización y proximidad, parece estarse
produciendo una actuación localista, poco articulada con el resto de protagonistas de
la gestión de las políticas de empleo, (con el riesgo de atomización en sus
actuaciones), y una notable falta de especialización y, por tanto, de eficiencia en sus
resultados.
La existencia de entidades privadas asociadas a los servicios públicos de
empleo puede colaborar a una mayor eficacia en su aplicación, por la mayor
proximidad a las necesidades del entorno productivo y la especialización que
pueden aportar en algunos casos. La colaboración de este tipo de entidades
asociadas a los Servicios Públicos incorpora un valor añadido, siempre y cuando no
suponga una dejación de funciones propias de éstos y no genere una duplicidad de
actuaciones o una acción basada en el "clientelismo".
La ley abre un espacio normativo importante para las comunidades en la
regulación de las condiciones que deben reunir las entidades colaboradoras en la
gestión del empleo. La ley prevé una reglamentación estatal relativa al régimen de
colaboración de los privados. Esta regulación establecerá los requisitos mínimos de
las entidades para colaborar en la gestión, sin perjuicio del desarrollo que cada
Comunidad Autónoma pueda realizar.
El servicio público estatal de empleo
El Instituto Nacional de Empleo, es un organismo autónomo de carácter
administrativo, adscrito al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales a través de la
Secretaría General de Empleo. Está dotado de personalidad jurídica propia y
capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines. El INEM constituye el núcleo
de actuación del como servicio público de empleo estatal y en virtud de la
Disposición Adicional 1ª de la Ley 56/2003 pasa a denominarse Servicio Público
Estatal de Empleo (SEPE)
193
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Las Comunidades Autónomas cuentan con sus propios servicios públicos de
empleo en el ámbito de su territorio, con la función de gestionar las competencias
transferidas en los ámbitos del trabajo, el empleo y la formación profesional. Hasta
diciembre de 2003 se habían transferido dichas competencias a las Comunidades
Autónomas de Andalucía, Aragón, la Comunidad Valenciana, Canarias, Cataluña,
Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, Galicia, las Islas
Baleares, Madrid, Navarra, Murcia, el Principado de Asturias y la Rioja. Junto con el
INEM, los servicios de empleo de las Comunidades Autónomas que han asumido
competencia en la materia conforman el sistema nacional de empleo
A través del Sistema Nacional de Empleo se gestionan la colocación, la
formación profesional, la protección por desempleo y la promoción del empleo.
Según establece el art. 6 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, el sistema nacional
de empleo deberá garantizar el cumplimiento de los siguientes fines:
¬ fomentar el empleo y apoyar la creación de puestos de trabajo, en
especial dirigidos a personas con mayor dificultad de inserción laboral
¬ ofrecer un servicio de empleo público y gratuito a trabajadores y
empresarios, capaz de captar las ofertas de empleo del mercado de
trabajo, sobre la base de una atención eficaz y de calidad con vistas a
incrementar progresivamente sus tasas de intermediación laboral
¬ facilitar la información necesaria que permita a los demandantes de
empleo encontrar un trabajo o mejorar sus posibilidades de ocupación, y
a los empleadores, contratar los trabajadores adecuados apropiados a
sus necesidades, asegurando el principio de igualdad en el acceso de los
trabajadores y empresarios a los servicios prestados por el servicio
público de empleo
¬ asegurar que los servicios públicos de empleo, en el ámbito de sus
respectivas competencias, aplican las políticas activas conforme a los
principios de igualdad y no discriminación, en los términos previstos en el
artículo 9 de la Constitución, y promueven la superación de los
desequilibrios territoriales
¬ garantizar la aplicación de las políticas activas de empleo y de la acción
protectora por desempleo
194
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
¬ asegurar la unidad del mercado de trabajo en todo el territorio español y
su integración en el mercado único europeo, así como la libre circulación
de los trabajadores
¬ impulsar la cooperación del servicio público de empleo y de las empresas
en aquellas acciones de políticas activas y cualificación profesional que
éstas desarrollen y que puedan resultar efectivas para la integración
laboral, la formación o recualificación de los desempleados.
El sistema nacional de empleo cuenta con dos órganos básicos:
- la conferencia sectorial de asuntos laborales. Es el instrumento
general de colaboración, coordinación y cooperación entre la
Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas en
materia de política de empleo.
- el Consejo General. Es el órgano consultivo de participación institucional
en materia de política de empleo. El consejo está integrado por un
representante de cada una de las CCAA y por igual número de miembros
de la Administración General del Estado, de los representantes
empresariales y sindicales.
Los servicios públicos de empleo son los responsables de asumir la
ejecución de las políticas activas de empleo, sin perjuicio de que puedan
establecerse instrumentos de colaboración con otras entidades que actuaran bajo su
coordinación.
El Servicio Público Estatal de Empleo tiene encomendadas las siguientes
competencia básicas (artículo 13 ley 56/2003) :
¬ elaborar y elevar al MTAS las propuestas normativas de ámbito estatal en
materia de empleo que procedan
¬ formular el anteproyecto de presupuesto de ingresos y gastos
¬ percibir las ayudas de fondos europeos para la co-financiación de
acciones a cargo de su presupuesto y proceder a la justificación de las
195
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
mismas, a través d la autoridad de gestión designada por la normativa de
la Unión Europea
¬ colaborar con las CCAA en la elaboración del Plan Nacional de acción
para el empleo, ajustado a la Estrategia Europea de Empleo, y del
Programa anual de trabajo del sistema nacional de empleo
¬ gestionar los programas financiados con cargo a la reserva de crédito
establecida en su presupuesto de gastos
¬ llevar a cabo investigaciones, estudios y análisis sobre la situación del
mercado de trabajo y los instrumentos para mejorarlo, en colaboración
con las respectivas Comunidades Autónomas
¬ mantener las bases de datos que garanticen el registro público de ofertas,
demandas y contratos, mantener el observatorio de las ocupaciones y
elaborar las estadísticas de empleo a nivel estatal
¬ la gestión y control de las prestaciones por desempleo, sin perjuicio de
las competencias de la Inspección de Trabajo. A los efectos de garantizar
la coordinación entre políticas activas y prestaciones por desempleo, la
gestión de esta prestación se desarrollará mediante sistemas de
cooperación con los Servicios Públicos de Empleo de las CCAA.
En definitiva, podemos visualizar como las dos grandes áreas reservadas al
SEPE son la gestión de las prestaciones por desempleo y la gestión de programas
propios. A los efectos de delimitar el campo de actuación de los programas propios,
la misma ley define tres tipos de programas estatales:
Tipo Descripción
Programas 1 Programas cuya ejecución afecte a un ámbito
geográfico superior al de una Comunidad Autónoma,
cuando exija movilidad geográfica de los
desempleados o trabajadores participantes a otra
Comunidad autónoma distinta de la suya y precisen
196
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
una coordinación unificada
Programas 2 Programas para la mejorar de la ocupación de los
demandantes de empleo mediante la colaboración
del SEPE con órganos de la Administración General
del Estado o sus organismos autónomos para la
realización de acciones formativas y ejecución de
obras y servicios de interés general y social relativas
a competencias exclusivas del Estado
Programas 3 Programas de intermediación y políticas activas de
empleo cuyo objetivo sea la integración laboral de
trabajadores inmigrantes, realizados en sus países
de origen.
Entre sus órganos rectores, se encuentra el Consejo General, de carácter
tripartito y paritario, que asegura la participación de los Agentes Sociales, al estar
integrado por representantes de la Administración Pública, de las Organizaciones
sindicales y de las empresariales y la comisión ejecutiva. El INEM se estructura en
Servicios Centrales y Territoriales, con órganos rectores en cada uno de esos
ámbitos. La composición y funciones de cada órgano se establecerá por reglamento
siendo aplicable en momento de redacción de este informe la estructura antigua.
- Consejo General. El Consejo General es un órgano tripartito, integrado
por trece representantes de la Administración Pública, entre los que figura
el Secretario General de Empleo como Presidente y el Director General
del SEPE como Vicepresidente, trece representantes de las
Organizaciones sindicales más representativas y trece de las
Organizaciones empresariales. Al Consejo General le corresponde
elaborar los criterios de actuación, así como el anteproyecto de
presupuestos y la aprobación de la Memoria Anual para su elevación al
Gobierno.
- Comisión Ejecutiva. La Comisión Ejecutiva es también un órgano
tripartito, integrado por tres representantes de la Administración Pública,
entre los que figura el Director General del SEPE como Presidente, tres
de las Organizaciones sindicales y tres de las Organizaciones
197
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
empresariales que formen parte del Consejo General. Le corresponde a
esta Comisión supervisar y controlar la aplicación de los acuerdos
adoptados en el Consejo General, ejercer las funciones que le delegue
éste y proponer las medidas necesarias para el mejor cumplimiento de
los fines del Servicio.
- Dirección General. A la Dirección General le compete dirigir, coordinar,
planificar y controlar las actividades del Servicio en el cumplimiento de
sus funciones y fines, inspeccionar sus servicios y coordinar las
relaciones con el Ministerio. Dependen de la Dirección General las
siguientes unidades:
o Subdirección General de Gestión de Recursos, con funciones
relativas a régimen interior, asuntos generales, gestión
patrimonial, gestión administrativa y ordenación de recursos
humanos.
o Subdirección General de Gestión Económica y Presupuestaria,
con funciones relativas a la gestión económica y financiera.
o Subdirección General de Servicios Técnicos, que desarrolla las
funciones de documentación técnica y elaboración de informes,
planificación y seguimiento de las actividades y coordinación
jurídica.
o Subdirección General de Informática y Estadística, que ostenta la
dirección del Centro de Proceso de Datos, de administración y
gestión informáticas de las bases de datos y registros de los
servicios públicos de empleo, la elaboración de estadísticas y el
desarrollo de programas de gestión.
o Subdirección General de Promoción de Empleo, cuyas funciones
básicas son la preparación y el seguimiento de los programas de
fomento del empleo y la ordenación de los procesos y medios en
materia de colocación y de orientación profesional.
o Subdirección General de Gestión de Formación Ocupacional, que
ejerce las funciones de ordenación y seguimiento de los planes y
198
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
programas de actualización, perfeccionamiento y reconversión
profesional de trabajadores no ocupados
o Subdirección General de Formación Continua, que ejerce, en
materia de formación continua, las funciones de valoración y
análisis de expedientes; la planificación, seguimiento y evaluación;
la asesoría y asistencia técnico-jurídica.
o Subdirección General de Prestaciones, cuya función básica es la
ordenación y gestión de las actividades y los servicios derivados
de las prestaciones por desempleo en sus diferentes modalidades
y en todo el territorio del Estado.
o Intervención Delegada del Ministerio de Hacienda adscrita a la
Dirección General del SEPE.
Los órganos periféricos del Servicio Público de Empleo son: las Comisiones
Ejecutivas Provinciales e Insulares y las Direcciones Provinciales:
- Comisiones Ejecutivas Provinciales. Las Comisiones Ejecutivas
Provinciales son órganos tripartitos, integrados por tres representantes
del Administración Pública, entre los que figura el Director Provincial de
Trabajo, Seguridad Social y Asuntos Sociales como Presidente, tres
representantes de las Organizaciones sindicales más representativas y
tres de las Organizaciones empresariales. Corresponde a las Comisiones
velar por el cumplimiento de los acuerdos del Consejo General y de la
Comisión Ejecutiva en el ámbito provincial o insular. En el seno de cada
Comisión Ejecutiva Provincial se encuentran los Comités Provinciales de
Seguimiento de la Formación Profesional Ocupacional, cuyas funciones
son el seguimiento, el análisis del desarrollo y la emisión de propuestas y
recomendaciones a los órganos competentes sobre la situación y
desarrollo de la Formación Profesional Ocupacional en la provincia.
- Direcciones Provinciales. El Director Provincial del Servicio vela por el
cumplimiento de los fines del SEPE, de acuerdo con el Director Provincial
de Trabajo, Seguridad Social y Asuntos Sociales.
Las Conferencias Sectoriales de Asuntos Laborales y de Asuntos Sociales
son dos órganos de encuentro y deliberación entre la Administración del Estado y las
199
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
Comunidades Autónomas. Su finalidad primordial es conseguir la máxima
coherencia en la determinación y la aplicación de las políticas públicas ejercidas por
ambas administraciones en los ámbitos laborales y de políticas sociales, mediante el
examen en común de los problemas que puedan plantearse y de las acciones
proyectadas para afrontarlos y resolverlos.
Estas instituciones están constituidas por el Ministro de Trabajo y Asuntos
Sociales y por el Consejero o Consejeros con competencia en la materia de cada
Comunidad Autónoma. Sus funciones más relevantes son:
¬ Servir de cauce de información de las normas dictadas por las diferentes
administraciones públicas.
¬ Coordinar políticas sectoriales y cooperar en la determinación de
objetivos comunes y sus correspondientes acciones.
¬ Elaborar los planes y los programas conjuntos de actuación, los criterios
de distribución de los créditos destinados a las Comunidades Autónomas
y la evolución de los programas desarrollados en las mismas con cargo a
dichos créditos.
¬ Analizar con carácter general las condiciones del mercado de trabajo y
sus perspectivas futuras, así como organizar conjuntamente actividades
de estudio, formación y divulgación.
¬ Participar en la elaboración, desarrollo y seguimiento de los planes
nacionales a favor de los distintos colectivos.
¬ Potenciar los mecanismos de cooperación a través de la acción
concertada, particularmente los referentes a la creación y mejora de la
red básica de servicios sociales.
¬ Articular la participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos
laborales y sociales que sean objeto de tratamiento en el ámbito de la
Unión Europea.
En el cumplimiento de sus funciones, pueden adoptar acuerdos, dictámenes
y recomendaciones. Dado su carácter consultivo, los acuerdos adoptados en las
conferencias surten efecto para aquellos miembros que hayan votado
200
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
favorablemente, pudiendo adherirse posteriormente las Comunidades Autónomas
que no hayan expresado su voto favorable. En el ámbito de actuación del Ministerio
de Trabajo y Asuntos Sociales existe otra conferencia sectorial, la Conferencia
Sectorial de la Mujer, con características y funciones similares a las dos citadas,
dedicada específicamente a las políticas de igualdad de oportunidades y las dirigidas
al colectivo de mujeres.
201
Informe técnico jurídico para la transferencia
CUADRO RESUMEN
Administración Competencia Actuación
UE Coordinación de políticas nacionales
Desarrollo de políticas propias
Ayuda financiera
Estado Legislación en materia laboral
Competencia general de coordinación
Existencia de cláusulas competenciales horizontales
Ayuda financiera (soberanía y territorialización del
gasto)
Créditos a Corporaciones locales
Programa de empleo rural
Prestaciones por desempleo
Programas propios SEPE
Andalucía Competencia ejecutiva en materia laboral
Competencias transferidas por el Estado
Competencias estatutarias propias
Ejecución de la legislación del Estado en relación con
Intermediación en el mercado de trabajo
Ejecución de la legislación del Estado en relación con Gestión de
políticas de empleo
Programas propios del SAE
Entidades locales
Administración directa europea
Colaboradoras de la política andaluza de empleo
Potestad general propia
202
Informe técnico jurídico para la transferencia
Esquema de funciones concurrentes
¬ Intercambio de información y cooperación permanente, orientada a lograr
un mejor conocimiento del mercado de trabajo, que garantice la
compensación de ofertas y demandas entre oficinas, los principios de
igualdad de derechos, libre circulación, no discriminación y trabajo en
todo el territorio nacional para los trabajadores
¬ el registro y tratamiento de la información derivada de las actuaciones
relativas a funciones de intermediación en el mercado de trabajo
garantizará en todo caso la transparencia y accesibilidad de la misma del
sistema público de empleo estatal, estableciéndose una metodología de
comunicaciones que permita una coordinación eficaz y que garantice un
sistema de información nacional, cuya gestión global y coordinación
corresponde al INEM.
¬ Al objeto de garantizar el actual nivel de utilización de la estadística para
fines estatales, la Comunidad Autónoma de Andalucía facilitará al INEM
información que permita la elaboración de la estadística sobre el ejercicio
de las funciones traspasadas, de forma que quede garantizada su
coordinación e integración con el resto de la información estadística de
ámbito estatal.
¬ con el fin de realizar el informe anual de ejecución que el INEM presenta
anualmente ante el Fondo Social Europeo para la co-financiación de
subvenciones en programas d empleo, formación, escuelas taller y casas
de oficios y talleres de empleo, la Comunidad Autónoma de Andalucía
proporcionará al INEM la información necesaria para garantizar la
correcta elaboración de las solicitudes de pago en cada uno de los
programas
¬ La cooperación entre ambas Administraciones garantizará en todo caso la
coordinación entre la gestión, pago y control de las prestaciones por
desempleo y el seguimiento colectivo de demandantes de empleo, a los
que se dirigen las políticas de empleo que se traspasan
202
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
¬ coordinación de la gestión del empleo y la gestión de las prestaciones por
desempleo
¬ intercambio de información y estadística
¬ coordinación de las facultades y actuaciones que competen a una y otra
Administración en relación a los centros nacionales de formación
profesional ocupacional
Órganos administrativos de cooperación
¬ Comisión de coordinación y seguimiento prevista el el RD 467/2003 de 24
de abril, sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de Andalucía de la
gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito del
trabajo, el empleo y la formación
¬ Conferencia sectorial de asuntos laborales. Es el instrumento general de
colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración del Estado
y las Comunidades en materia de política de empleo.
¬ Consejo general del sistema nacional de empleo. Es el órgano consultivo
de participación institucional. Está integrado por un representante de cada
Comunidad Autónoma por igual número de representantes del Estado, de las
organizaciones empresariales y sindicales.
207
Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
A.4. La participación de las entidades locales
El marco competencial trazado por el ordenamiento español excluye a las
Corporaciones locales. De esta manera, las entidades locales no disponen
explícitamente de competencias en materia de empleo. A pesar de esta realidad,
también es cierto que existe una habilitación general para llevar a cabo desde el
plano local todas aquellas políticas, actuaciones y servicios que supongan un
beneficio para los intereses de los respectivos vecinos.
La realidad normativa contrasta, pues, fuertemente con la práctica de modo
que las entidades locales desarrollan en España diferentes acciones de estímulo del
desarrollo local, lo que incluye sin duda el fomento del empleo y la formación.
El Tratado de Amsterdam reconoció que el problema del desempleo era una
cuestión de interés común para el conjunto de la UE, lo que propició una nueva
iniciativa basada en una estrategia coordinada dirigida a impulsar el empleo. Este
enfoque reconoce la interdependencia de los diversos elementos macroeconómicos
y estructurales. Aunque el desarrollo local del empleo se ha considerado durante
mucho tiempo algo marginal en comparación con las estrategias macroeconómicas y
estructurales, en la actualidad se reconoce cada vez más su importancia y fruto de
ello aparecen dos comunicaciones importantes de la Comisión al resto de las
instituciones.
Tradicionalmente la legislación sobre régimen local de 1985 no atribuye
ningún competido específico a las entidades locales en materia de empleo. La
realidad dinámica respecto al fenómeno del empleo ha desembocado en la asunción
de éstos de tareas en esta materia, ya sea como parte de sus servicios sociales, ya
sea como ejecutores o entidades colaboradoras de programas europeos o
autonómicos.
Sin lugar a dudas podemos afirmar que el estudio revela un protagonismo
desconocido de las entidades locales en materia de empleo. Los instrumentos
jurídicos para articular este ámbito competencial son el la mayoría de los casos
instrumentos negociales: convenios, acuerdos de colaboración administrativa,
participación en planes de empleo de ámbito territorial superior, etc.
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A.5. Conclusiones
La política europea de empleo
¬ La configuración de la política europea de empleo plantea la
descentralización y la territorialización de las políticas de empleo.
¬ La existencia de una política europea de empleo no se traduce en la
uniformidad de las distintas opciones administrativas nacionales. La política
europea de empleo se articula entorno a la creación de espacios de
cooperación de políticas normativas y administrativas que han de permitir la
convivencia de la diversidad de soluciones y de diferentes opciones políticas.
¬ La base normativa de la política europea de empleo se funda en la órbita
competencial relativa al desarrollo económico (Pacto de Estabilidad) más que
en las políticas laborales. Ello tiene trascendencia a la hora de analizar el
reparto interno de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma
de Andalucía. En este sentido, la vinculación del Derecho del Trabajo a la
legislación estatal se ha puesto en revisión por la creciente trascendencia el
Derecho de la Unión Europea.
¬ A pesar del principio de autonomía institucional y procedimental, el Derecho
Europeo puede servir como título competencial para la actuación de las
entidades locales en materia de políticas activas de empleo, actuando
directamente en calidad de Administración directa europea más allá de las
atribuciones del ordenamiento jurídico español.
La Constitución y las políticas de empleo
¬ La Constitución española define la legislación laboral como competencia
exclusiva del Estado de tal manera que la actividad normativa corresponderá
al Estado mientras que la ejecución de la misma a las Comunidades
Autónomas. El alcance de la legislación laboral no se limita a los aspectos
básicos sino que puede incluir reglamentos de desarrollo, excepto aquellos
puramente organizativos (potestad de autorganización administrativa).
¬ La competencia estatal sobre planificación económica ex. art. 149.1.13 no
puede extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica si
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no posee incidencia directa y significativa sobre la actividad económica
general, pues de otro modo se vaciaría de contenido una materia y un título
competencial más específico. (principio de especialidad en la atribución de
competencia).
¬ De forma general, pues, puede decirse que la Comunidad Autónoma de
Andalucía tiene para nuestro caso una doble habilitación constitucional: de
una parte tiene asignadas competencias de ejecución de la legislación del
Estado en materia laboral; de otra parte le corresponde la competencia
exclusiva sobre el fomento y planificación de la actividad económica.
¬ el orden competencial establecido en el bloque de constitucionalidad
(Constitución y Estatuto de Autonomía) no puede resultar alterado por la
conclusión de acuerdos fruto de concertación con los agentes sociales.
¬ El ejercicio de competencias por parte de la Comunidad Autónoma de
Andalucía debe respetar diversas cláusulas competenciales horizontales
como son la unidad del ordena económico español o la igualdad de la
legislación laboral.
¬ La Comunidad Autónoma de Andalucía es competente en materia de
políticas de empleo para regular tanto aquellas medidas que supongan una
ejecución de la legislación laboral del Estado como aquellas medidas que
directamente supongan el ejercicio de competencias plenas en fomento y
planificación de la actividad económica en Andalucía. Para este segundo
aspecto, más que de una competencia exclusiva (Estado-Andalucía), debería
hablarse de una competencia indistinta sujeta a cláusulas competenciales
horizontales, tales como la unidad de mercado o la igualdad de todos los
españoles.
¬ La soberanía financiera del Estado debe respetar el orden constitucional de
distribución de competencias (STC 95/2002). No existe una competencia
subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado.
¬ La jurisprudencia constitucional apunta de la existencia de un ámbito
competencial ejecutivo reservado a la Junta de Andalucía. En otras palabras,
la actividad normativa del Estado en materia laboral no se limita a la fijación
de una normativa básica sino que puede extenderse hasta cuestiones
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
tradicionalmente encomendadas a los reglamentos administrativos. Esta
fuerza expansiva del título competencial estatal podría, en cierta manera,
arrinconar las potestades que la Constitución ha previsto para las
Comunidades. El mecanismo inverso reconocido por el Tribunal
Constitucional se configura como un reserva ejecutiva de Andalucía, y
supone un límite a la capacidad ‘centralizadora’ estatal.
¬ La jurisprudencia constitucional reserva al Estado una facultad nuclear, ya
que éste puede predeterminar de forma muy detallada el destino de los
recursos que pone a disposición de las Comunidades Autónomas. Ante este
hecho es necesario admitir que las Comunidades no disponen de
argumentos de base jurídico-constitucional que obliguen al Estado a comedir
su capacidad en este ámbito. En los demás casos, el ejercicio de la
competencia exclusiva en materia de legislación laboral no puede invadir el
espacio ejecutivo que corresponde a la Comunidades.
El modelo administrativo andaluz
¬ Las políticas de empleo en España han experimentado un amplio proceso
de descentralización materializado en los últimos 15 años, incorporando
así la llamada dimensión territorial de las políticas de empleo.
¬ Las políticas de fomento del empleo se están desarrollando, actualmente,
en un marco de concurrencia de diferentes Administraciones, en los tres
ámbitos territoriales existentes – estatal, regional y local -. En este
sentido, algunos elementos parecen apuntarse como razonables en la
línea de conjugar el desarrollo de la actividad autonómica con la
preservación de la unidad del mercado de trabajo y la igualdad en la
cohesión social.
¬ El Real Decreto 467/2003 de traspaso de funciones y servicios a la
Comunidad Autónoma de Andalucía incluye funciones ejecutivas respecto
a la intermediación en el mercado de trabajo y funciones de gestión y
control de las políticas de empleo.
¬ El Estado se reserva básicamente instrumentos presupuestarios básicos
para el apoyo financiero a las Corporaciones Locales. Se establece
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igualmente un ámbito compartido de funciones concurrentes, en especial
el aquello que refiere al intercambio de información y el registro
estadístico.
¬ La Ley estatal 56/2003, de empleo, apunta algunos mecanismos de
reconducción de las competencias autonómicas. A título de ejemplo, la
políticas nacionales de empleo se definen como el conjunto de decisiones
adoptadas por el Estado y las Comunidades Autónomas.
¬ Las políticas activas de empleo (tanto estatales como andaluzas) deben
complementarse con la protección por desempleo que realiza el Estado a
través de la Seguridad Social y deben desarrollarse de manera
coordinada en todo el Estado. Por tanto, la descentralización, según la
Ley 56/2003 debe ir acompañada de un doble nivel de coordinación: de
una parte la coordinación vertical con respecto a las prestaciones por
desempleo entre los servicios autonómicos y el Estado y de otra parte, la
coordinación horizontal entre los distintos servicios públicos de las
comunidades.
¬ Se define el Sistema Nacional de Empleo como el conjunto de
estructuras, medidas y acciones necesarias para promover y desarrollar
la política de empleo. El sistema nacional de empleo está integrado por el
servicio público de empleo estatal y los servicios públicos de empleo de
las comunidades autónomas. No existe por lo tanto una neta separación
de funciones sino que se opta por un modelo administrativo integrador
basado en varios órganos interadministrativos de cooperación.
¬ En el ámbito de la competencia estatal corresponde al gobierno , en el
marco de la conferencia sectorial de asuntos laborales, la coordinación de
la política de empleo. La coordinación es una técnica administrativa
relacional basada en la existencia de dos niveles e implica cierta potestad
de dirección
¬ El Servicio público estatal de empleo ejerce funciones tanto en lo relativo
a la gestión de las prestaciones por desempleo como a la gestión de
programas de empleo propios
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Informe técnico-jurídico para la transferencia de buenas prácticas
¬ Las entidades locales no disponen en principio de atribución competencial
ninguna en materia de empleo. La realidad dinámica respecto al
fenómeno del empleo ha desembocado en la asunción de éstos de tareas
en esta materia, ya sea como parte de sus servicios sociales, ya sea
como ejecutores o entidades colaboradoras de programas europeos o
autonómicos.
¬ El estudio revela un protagonismo desconocido de las entidades locales
en materia de empleo. Los instrumentos jurídicos para articular este
ámbito competencial son el la mayoría de los casos instrumentos
negociales: convenios, acuerdos de colaboración administrativa,
participación en planes de empleo de ámbito territorial superior, entre
otros.
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