JURISPRUDENCIA RECOPILADA Y SUBIDA EN ESTA PAGINA WEB
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”
Consejero Ponente: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN
Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014).
Radicación Nº: 66001233100020110011701.
Número Interno: 0798-2013.
Actor: OLIVERIO AGUIRRE OROZCO.
Demandado: AEROPUERTO INTERNACIONAL MATECAÑA.
APELACIÓN SENTENCIA AUTORIDADES MUNICIPALES
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante
contra la sentencia del 25 de octubre de 2012, proferida por la Sala de decisión
del Tribunal Administrativo de Risaralda, que declara probada la excepción de
caducidad de la acción y se inhibe para decidir de fondo la demanda.
ANTECEDENTES
OLIVERIO AGUIRRE OROZCO, en ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del Código Contencioso
Administrativo, impetró1 ante el Tribunal Administrativo de Risaralda la nulidad
1 A fls.104-121 del cuaderno 1 obra escrito de demanda. Ésta fue presentada el 16 de marzo de 2011, inicialmente ante el Juzgados Administrativos del Circuito de Pereira, correspondiendo su conocimiento al Juzgado Primero Administrativo que, en razón de la cuantía de las pretensiones, por Auto del 31 de marzo
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de Resolución 00078 del 3 de marzo de 2010 y, en consecuencia, se declare la
existencia de relación laboral entre el actor y la demandada, conforme el principio
de la primacía de la realidad y el derecho a la igualdad, con ocasión de los
contratos de prestación de servicios No. 2006030, que se extendió del 27 de
enero al 31 de diciembre de 2006, y No. 2007016 del 1º de enero al 30 de abril
de 2007.
A título de restablecimiento del derecho solicita declarar que el tiempo laborado
bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios se compute para
efectos pensionales, y que se condene a la accionada a: i) pagarle las
prestaciones sociales legales, así como dominicales y festivos, causados
durante el periodo que prestó sus servicios con ocasión de los contratos No.
2006030 y No. 2007016; ii) reconocerle los porcentajes de cotización por salud
y pensiones que debió trasladar a los fondos correspondientes durante la
duración de los acuerdos contractuales citados, y el aporte de la Caja de
Compensación Familiar; iii) cancelarle indemnización por terminación unilateral
sin justa causa de la relación laboral, y sanción moratoria por no pago oportuno
de sus prestaciones sociales; iv) restituirle los dineros que tuvo que erogar por
concepto de legalización de los contratos, tales como: el 2% del valor del contrato
por estampilla pro hospitales, del 3% con destino al INDER y los seguros que
debió tomar; v) indexar todas las anteriores sumas, y v) pago de costas.
Hechos que sustentan lo pretendido.
Manifiesta que conforme lo establecido en la parte 1ª, 7ª y 8ª del manual de
servicios aeroportuarios, adoptado en el manual de reglamentos aeronáuticos
expedido por Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, la entidad
demandada debe contar con un servicio de atención médica permanente,
durante todo el tiempo de operación aérea, para atender las urgencias y
emergencias médicas aeroportuarias derivadas de siniestros, o por incidentes,
de 2011 (fls.124-127 C.1) dispuso remitirla al Tribunal Administrativo de Risaralda, que mediante Proveído del 8 de julio de 2011 la admitió (fl.143).
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accidentes o actos de interferencias ilícitas, como también las autorizaciones de
vuelo expedidas con base en el conocimiento del médico sobre fisiología aérea
evitando complicaciones durante el vuelo, impidiendo poner en riesgo la vida del
pasajero como también la seguridad de la aeronave.
Señala que la institución demandada debe dar cumplimiento a las disposiciones
en materia de sanidad portuaria respecto del control y asistencia médica en
terminales portuarios, conforme a las Resoluciones 02076 de 1997, 01668 y
3509 de 2001, y el Decreto 1601 de 1984 (art.74-81); y que para ese cometido
el Aeropuerto Internacional Matecaña tiene en su planta un (1) médico que
cumple las funciones señalas en el manual de funciones.
Expone que en desarrollo de convenios inter-administrativos, suscritos entre la
ESE Salud Pereira y el Aeropuerto Internacional Matecaña, laboró como médico
en éste a través de órdenes previas de la ESE Salud Pereira No.639, entre el 5
de septiembre de 2004 y el 16 de enero de 2005, y No. 126, entre el 1º de marzo
y el 31 de agosto de 2005. Y que mediante contratos de prestación de servicios,
directamente suscritos con la demandada, No. 2006030 laboró entre el 27 de
enero y el 31 de diciembre de 2006, y No. 2007016 entre el 1º de enero y el 30
de abril de 2007.
Ilustra que conforme el alcance del objeto, cláusula B, numerales 1 y 2 de los
contratos Nos. 2006030 y 2007016, le correspondía trabajar en turnos de lunes
a viernes desde las 14:00 horas hasta el cierre de operaciones, y sábados,
domingos y festivos de las 6 a las 14 horas, en turnos alternos; que tenía la
obligación de cumplir 244 horas de trabajo en los horarios establecidos por el
contratante, quien en la última semana del mes señalaba por escrito los turnos
que se debían ejecutar en el siguiente.
Indica, que él cumplía las mismas funciones que las del médico especialista de
planta de la entidad e interventor de los contratos, quien se hallaba en carrera
administrativa y laboraba de las 6 horas a las 14 horas, las mismas que el actor
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realizaba entre las 14 horas y hasta el cierre de operaciones, excediendo en la
mayoría de las veces las 8 horas. Funciones que requieren ser prestadas de
manera permanente y no transitoria, como lo ordena la reglamentación de la OIC
y de la Aerocivil, tanto así que luego de su desvinculación la demandada continua
vinculando personal por contratos de prestación de servicios para desempeñar
la misma tarea.
Que en desarrollo de su actividad laboral le cambiaron en repetidas ocasiones
los horarios de trabajo a través de circulares como la No. 00232 del 2 de febrero
de 2006; así mismo le prestaron, como a cualquier otro funcionario de planta, el
servicio de transporte desde y hasta su residencia, imponiéndole además el
reglamento de transporte respetivo.
En el hecho 11 relaciona las actividades que realizaba2; las que –afirma- son fiel
transcripción de las exigidas por las autoridades aeroportuarias en las normas
mencionadas en los hechos 1 y 2, y que fueron vaciadas en los contratos.
Sostiene que la accionada a través de la Resolución 00078 del 3 de marzo de
2010, respondió negativamente y fuera de término su petición del 24 de
diciembre de 2009, en la que solicita lo que ahora pretende en sede judicial. Que
dicha resolución no le fue notificada dentro de los términos ni por los medios
legalmente establecidos, pues, sólo le enviaron una comunicación con fecha del
3 de marzo de 2010, configurándose así el silencio administrativo negativo que
impide la caducidad.
Que como la accionada no hizo la notificación en debida forma de la aludida
resolución, en el hecho 17 textualmente dice: “por ello y dándonos por
suficientemente enterados de su contenido, el 13 (sic) de julio de 2010
acudimos ante el señor Procurador Judicial en asuntos administrativos en
la búsqueda de la conciliación prejudicial” (Resaltado no es del texto original).
2 Comprenden de la letra A) a la letra T).
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Cuenta que el Procurador Judicial por Auto del 27 de septiembre de 2010 fijó
como fecha para la audiencia el 21 de octubre de la misma anualidad y solicitó
al convocado “la presentación del acto de notificación del acto administrativo
objeto de la diligencia”. Audiencia que resultó fallida por no existir ánimo
conciliatorio y en la que la entidad no indicó la fecha de notificación del acto
acusado.
Normas violadas y concepto de violación.
Los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 28, 29, 53, 209 de la Norma Superior.
El artículo 23 del C.S.T.
Artículos 1, 5, 6 y 8 del Decreto 3135 de 1968.
Decreto 1295 de 1994
Ley 100 de 1993
Anexo 14 de la OACI correspondientes al manual de servicios de aeropuertos
parte 1ª, 7ª y 8ª, adoptado en los reglamentos aeronáuticos expedidos por la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
Que con el acto cuestionado se vulneran sus derechos fundamentales, porque
las labores que realizó como médico contratista se enmarcan dentro de las que
realiza el médico de planta, generando una relación laboral porque concurren los
requisitos establecidos por el artículo 23 del C.S.T.; además, señala, se
desconoce su derecho a la igualdad, porque ante situaciones idénticas, la
accionada le dio un trato discriminatorio sin justificación para ello, ya que realizó
iguales funciones que el médico de planta; infringiendo así también su derecho
al trabajo, a sus derechos adquiridos y a la primacía de la realidad sobre las
formalidades establecidas por los sujetos de la relación contractual, pues, en vez
de un contrato administrativo de prestación de servicios existió realmente fue
contrato de trabajo. Trae a colación decisiones de la Corte Constitucional y del
Consejo de Estado3.
3 De la Corte Constitucional la sentencia C-154 de 1997, MP Dr. Hernando Herrera Vergara; y del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencias del 26 de junio de 2008, expediente 2002-04149-
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Que en su caso se dan los tres elementos que hacen presumir la existencia de
relación laboral, cuales son: Prestación de un servicio personal, continuada
dependencia y subordinación y un salario.
Para el primer elemento precisa que conforme los literales A, B, C, F, G, I, J, K,
L y que relaciona en el hecho 11 de la demanda, son funciones que no dan la
posibilidad de que otro profesional distinto a él realice la labor, por ello las asumía
personalmente; máxime que para realizar las funciones de los literales D, E, H,
M, Ñ, O, P, Q y T, se requiere de un entrenamiento especial y adicional a su
saber médico, que no permitía que otro médico sin esa formación pudiera
reemplazarlo.
Que existió continuada subordinación y dependencia porque desarrollaba las
funciones asignadas observando las específicas instrucciones que le impartían
sus superiores, sobre el cumplimiento estricto del horario de trabajo, reporte
diario de actividades, inventario de medicamentos y material instrumental; le
imponían la orden de verificar el cumplimiento de los requisitos expedidos por la
AeroCivil y otros reglamentos exigidos al personal de planta, como los de
bioseguridad, de control interno, de higiene y seguridad industrial. En general,
cumplía órdenes en cuanto al modo, tiempo y cantidad de trabajo, laborando
ocho (8) horas o más, entre las 14 horas hasta al cierre de operaciones, o de las
6 a las 14 horas, por lo que sólo le era posible trabajar para el aeropuerto.
Que en contraprestación a su actividad personal y subordinada percibía unos
honorarios que, realmente, representan el salario. Enfatiza que el nominador
vulneró el concepto legal, jurisprudencial y doctrinario del contrato de prestación
de servicios, en la medida que no contó con a la autonomía e independencia que
los caracteriza, ni con la temporalidad de los mismo, sino que se volvió un
quehacer continuo en la medida que son obligaciones que, como todo
aeropuerto, debe cumplir permanentemente.
01, CP Dr. Jaime Moreno García, y del 16 de octubre de 2008, expediente 4085, CP Dr. Alfonso Vargas Rincón.
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Contestación de la demanda4.
EL AEROPUERTO INTERNACIONAL MATECAÑA, a través de apoderado dio
respuesta, oponiéndose a las pretensiones porque los contratos que generan el
reclamo fueron suscritos con apego a lo consagrado en el numeral 3º del artículo
32 de la Ley 80 de 1993. Acepta algunos hechos y niega otros.
En particular expone que no es cierto que el Dr. Oliverio Aguirre Orozco
cumpliera las mismas funciones del médico de planta, en la medida que el actor
en cumplimiento de los contratos de prestación de servicios desarrolló
actividades netamente clínicas, y el médico de planta, además de tener
actividades clínicas, también tiene asignadas funciones administrativas
conforme el Manual de funciones del aeropuerto, en lo que corresponde a la
contratación pública, plan de inversión, programa de salud ocupacional, entre
otros. Hace transcripción de las funciones asignadas al médico de planta5.
Que no se configura silencio administrativo negativo, porque con ocasión de la
audiencia de conciliación prejudicial era un hecho que el actor conocía la
respuesta a su petición, pues mediante oficio 0257 del 3 de marzo de 2010
enviado por correo certificado, se le citó para notificarle la respuesta en los
términos de ley.
Que la relación contractual con el aeropuerto sólo se generó con ocasión de los
contratos de prestación de servicios suscritos en el año 2006 y parte del 2007,
contratos Nos. 2006030 y 2007016, porque los otros a que alude el accionante
de años anteriores fueron firmados con la ESE Salud Pereira como entidad
contratante. Además, dice, que el hecho que a través de la interventora se
4 Escrito de contestación visible fls.185-279 C. 1 de 1
5 Vale acotar que si bien se transcriben las funciones del médico de planta, no se anexa el soporte probatorio, es decir, la parte pertinente del manual de funciones donde consten las mismas, pues, lo que se adjunta es el Estatuto Interno de la entidad, donde obran las funciones que en diversos frentes le atañen a la institución como tal, contenidas en la resolución No. 0003 del 13 de noviembre de 2001, mas no las funciones particulares del funcionario de planta respecto de quien se compara el actor.
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impartiesen directrices con relación a la ejecución del objeto contrato, en sí
mismo, no significa la existencia de subordinación, pues “resulta lógico que la
entidad contratante regule el cumplimiento del contrato sin que por ello resulte
subordinado el contratista”.
Luego de citar la sentencia de la Corte Constitucional C-094 de 2003, destaca
que en el evento de los contratos de prestación de servicios con el actor no se
incurre en la falta gravísima de que trata numeral 29 del artículo 48 de la Ley 734
de 2002, como quiera que el contratista no desempeñó funciones públicas y/ o
administrativas de manera permanente, que implicasen subordinación y
ausencia de autonomía; y después de hacer mención a decisiones de la Sección
Segunda del Consejo de Estado y a estudios de doctrinantes, manifiesta que en
desarrollo de un contrato estatal de prestación de servicios profesionales, puede
existir cierto grado de sujeción que no involucran el elemento subordinación de
tipo laboral, que se haya presente en el contrato de trabajo o en la vinculación
legal y reglamentaria con la administración pública.
Propone como excepciones: i) Improcedencia de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, porque no concurre en el acto cuestionado causal
alguna de las establecidas en el C.C.A., para solicitar su nulidad; ii) Inexistencia
del demandado, que no precisa en qué consiste para el caso concreto; iii) falta
de integración del litisconsorcio necesario, aduciendo que de acuerdo con la
prueba adjunta por el actor, se hallan contratos estatales suscritos con la ESE
Salud Pereira, entidad que no fue demandada y vinculada al proceso, y iv)
Prescripción, por haber transcurrido más de tres (3) años desde la celebración
de los contratos, en virtud de los cuales se reclama prestaciones sociales.
LA SENTENCIA APELADA6
6 Visible a fls.472-478 C 4.
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El Tribunal Administrativo de Risaralda a través de sentencia del 25 de octubre
de 2012 declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción y, en
consecuencia, se declaró inhibida para pronunciarse de fondo.
El a quo, luego de ilustrar -conforme la jurisprudencia de esta Corporación- el
fenómeno jurídico de la caducidad7, en qué momento el Juez puede declarar su
existencia, el término de la misma en la acción de nulidad y restablecimiento y
su contabilización8, señala que como la resolución del 3 de marzo de 2010 cuya
nulidad se pretende, “no reconoce prestaciones periódicas, se le debe
contabilizar el término de 4 meses contados a partir del día siguiente de la
publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto según el caso, para
que opere la caducidad”.
Dice que si bien no obra prueba de cuándo se llevó a cabo la notificación
personal o por edicto del contenido de la Resolución No. 00078 del 3 de marzo
de 2010, no se configura silencio administrativo negativo, porque si la
administración no notificó del acto en los términos del artículo 45 del C.C.A., y
dio lugar a que se configurara el citado fenómeno respecto de la solicitud incoada
el 24 de diciembre de 2009, tal y como lo sostiene el actor, “debió entonces acudir
a esta jurisdicción con el fin de que se declarara [que el mismo] sí aconteció y,
por ende, solicitar la nulidad del acto ficto presunto…”
Que como el demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial el 23 de
julio de 2010 respecto de la Resolución 00078 del 3 de marzo de 2010, “con
7 Cita sentencia del 7 de marzo de 2002, de la Sección tercera, Subsección A, radicado 76001-23-31-000-1998-00431-01 (22734), CP Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera
8 Menciona sentencia del 28 de octubre de 2010, de la Sección Primera, radicado 25000-23-24-2009-00078-01, CP Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. En esta providencia, entre otras cosas se dice: “En tal orden , cuando se trate de contabilizar el término a partir del cual ocurre el fenómeno de la caducidad de la mentada acción, debe seguirse la regla del cómputo de meses, es decir, que en ella no se excluyen los días de interrupción de vacancia judicial o los que por cualquier otra causa el despacho se encuentre cerrado, por ejemplo la suspensión del servicio de administración de justicia, a menos que el término se venza en uno de ellos, caso en el cual el plazo se extenderá hasta el primer día hábil siguiente…”
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meridiana claridad se puede afirmar que efectivamente se enteró del contenido
de la misma, lo cual, de conformidad con el artículo 48 del C.C.A., en
concordancia con el 330 del C.P.C., conduce a que se establezca que operó la
notificación por conducta concluyente, desde la fecha cierta que el actor a través
de su apoderado acudió a la institución de la conciliación prejudicial”; y cita
providencia del Consejo de Estado donde se aborda lo atinente a la notificación
por conducta concluyente9.
“Así pues, -continúa diciendo el Tribunal- conforme la constancia expedida por
la Procuradora Judicial No. 38 en Asuntos Administrativos obrante a folio 16, la
audiencia de conciliación fue llevada a cabo el día 21 de octubre de 2010, por
lo que entonces el término de 4 meses, que trata el artículo 136 numeral 2º,
empieza a contarse a partir del día siguiente de dicha fecha, atendiendo a que el
término de caducidad se suspende mientras se lleva a cabo el trámite prejudicial”
(Resaltado es el texto original). Y para enseñar la suspensión el término de
caducidad entre tanto se surte la conciliación prejudicial, transcribe apartes de
sentencia del 19 de agosto de 2009 del Consejo de Estado10.
Y concluye anotando: “Teniendo claro lo anterior, y una vez señalada la fecha
cierta respecto de la que se debe empezar a contabilizar los 4 meses para
establecer la caducidad de la presente acción, esto es, 22 de octubre de 2010,
9 Sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, del 1º de julio de 2009, radicado interno 1760-08, CP Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez. En esta providencia se expone: “…opera la notificación por conducta concluyente, cuando la parte interesada se entera de la decisión y conviene en ella, ya sea porque la acepta, o porque interpone los recursos de ley a tiempo, o presenta la demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa como es el caso bajo estudio…”
10 De la Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03-15-000-2009-00707-00 (AC), CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. En esta providencia se precisa: “La contabilización el término de suspensión de la caducidad, es de rigurosa observancia al momento de decidir respecto de la declaración de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento, cuyo término de agotamiento, es de 4 meses, como así lo dispone el artículo 136 modificado por la Ley 446 de 1998. De tal manera que el término de la acción principal contemplado en cuatro meses, se entiende detenido, una vez se presenta el fenómeno de la suspensión de la caducidad, presente a través del agotamiento del trámite prejudicial.” (Lo resaltado es del a quo)
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se tiene que la parte actora, tenía hasta el 22 de febrero de 2011, o al día hábil
siguiente al vencimiento del plazo –artículo 121 del C.P.C. en concordancia con
el artículo 65 (sic) del Código de Régimen Político y Municipal, Ley 4ª de 191311.
Para interponer la acción de nulidad y restablecimiento el derecho solicitando la
Nulidad de la Resolución No. 00075 (sic) del 03 de marzo de 2010.
Visible a folio 122 del Cdno 1, obra el acta individual de reparto, en la que se
observa que el actor, interpuso la demanda el día 16 de marzo de 2011, lo que
sin mayores elucubraciones, permite afirmar que para dicha fecha el término de
caducidad ya había transcurrido, en atención a que como ya se dijo
anteriormente, el tiempo de los 4 meses venció el día 22 de febrero de 2011”
(Lo resaltado es del texto del Tribunal).
No condena en costas a la parte vencida porque no se dan los presupuestos del
artículo 171 del C.C.A.,
LA APELACIÓN12
Inconforme con la decisión del Tribunal el apoderado de la demandante presentó
y sustentó recurso de apelación.
Disiente de la posición del a quo “porque si bien es cierto que en los términos del
artículo 136 del C.C.A anterior el término de caducidad es de cuatro (4) meses,
también lo es que ese término no aplica a los actos administrativos que
reconozcan o nieguen prestaciones periódicas”. Para lo cual cita in extenso
sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 2 de octubre de 2008,
radicado interno 0363-08, con ponencia del suscrito, que rectifica posición
jurisprudencial que se tenía del entendimiento del numeral 2º del artículo 136 del
C.C.A., en la que se precisa que ya se trate de acto reconociendo o negando
11 El Tribunal transcribe el artículo 62 de esta ley en lo que corresponde al cómputo de plazos de días, meses y años.
12 Obra a fls.501-507 C 4.
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una prestación periódica, no existe caducidad de la acción; para sostener que en
su caso se le negaron prestaciones periódicas a través del acto cuestionado, por
tanto el Tribunal no podía inhibirse argumentando que la acción había caducado.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte demandante presentó alegatos13, pero extemporáneos -como el mismo
apoderado del actor lo reconoce en oficio que obra a fl.529 C.4-, en los que aduce
en términos generales iguales argumentos que la apelación.
La parte accionada no presentó.
El Ministerio Público no rindió concepto.
No observándose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado procede la
Sala a decidir previas las siguientes,
CONSIDERACIONES
CUESTIÓN PREVIA.
Preliminarmente debe la Sala pronunciarse acerca de la caducidad de la acción
contenciosa administrativa, porque de mantenerse la decisión del Tribunal
Administrativo de Risaralda no resultaría necesario establecer si hay lugar a la
existencia o no de un contrato realidad, con las consecuencias que ello
comporta.
13 A fls.519-527 C 4.
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Con el propósito de analizar esta situación se resaltarán algunos aspectos
probados; se harán unas breves anotaciones generales en torno a la caducidad,
su marco normativo y jurisprudencial; si lo que pretende el actor se consideran
prestaciones periódicas, a fin de establecer si en el sub examine operó el
fenómeno jurídico de la caducidad en los términos que lo definió el a quo.
Pruebas.
Fls.6-7 C 1, se ve derecho de petición del 22 de diciembre de 2009, radicado el
24 del mismo mes y año, por el cual el actor a través de su apoderado solicita al
representante legal de la entidad accionada se le reconociera la condición de
servidor público y que, como resultado de ello, le pagaran prestaciones sociales
y las indemnizaciones a las que tuviere derecho.
Fls.9-10 C 1, obra Resolución No. 00078 del 03 de marzo de 2010, “por la cual
se decide de fondo una reclamación administrativa”, que contiene la respuesta a
la petición del Sr. Aguirre, negando lo pretendido.
Fl.8 C 1, figura comunicación del 03 de marzo de 2010 dirigida al apoderado del
actor, a través de la cual la entidad accionada lo cita para que se notifique de la
Resolución No. 00078 de la misma fecha.
Fls.11-12 C 1, aparece solicitud de conciliación prejudicial de fecha 23 de julio
de 2010, presentada por el apoderado del actor al Procurador Judicial ante el
Tribunal Administrativo de Risaralda, que tiene sello de haber sido radicada el
mismo 23-07-2010.
Fl.16 C 1, está constancia expedida por la Procuradora Judicial No. 38 en
Asuntos Administrativos, de la que extrae que la audiencia se llevó a cabo el 21
de octubre de 2010 resultando fallida, y que se hizo con ocasión de solicitud
presentada el 23 de julio de ese año por el actor, que tuvo como objeto “Declarar
nula la (sic) resolución 00078 de 3 de marzo de 2010…”
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ANOTACIONES DE LA SALA.
La caducidad. La caducidad es una institución que tiene su razón de ser en la
seguridad y en la temporalidad, buscando que el ejercicio del derecho de acción
por parte del interesado se ejerza dentro de un determinado tiempo, y que por
parte de la administración de justicia la discusión esté limitada y no sometida
indefinidamente a voluntad del accionante. Por ello se ha dicho tanto en la
doctrina autorizada como en la profusa jurisprudencia del Consejo de Estado,
que la caducidad es un fenómeno procesal en virtud del cual por el trascurso del
tiempo, sin que se haya hecho uso de la acción judicial, se pierde para el
administrado y la administración, la posibilidad de demandar el acto
administrativo en sede jurisdiccional.
La caducidad ha sido entendida, según la voz de la Corte Constitucional, como
el fenómeno jurídico procesal a través del cual: “(…) el legislador, en uso de su
potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene
toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida
justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado
social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el
contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el
ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse
válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su
carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del
juez, cuando se verifique su ocurrencia.”14.
En otro aparte de la misma providencia señala la Corte Constitucional, en cuanto
al establecimiento de un término para la interposición de este tipo de acciones,
que: “La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones
contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que
14 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil.
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podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el
deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular
afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido
plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los
cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés
general.”15.
Ahora, el artículo 136, reformado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en el
numeral 2º, refiriéndose a la caducidad de las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho, consagra:
“ARTICULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. Subrogado por el art. 23
del Decreto 2304 de 1989. Subrogado por el art. 44 de la Ley 446 de 1998.
(..)
2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses,
contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación,
comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos
que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier
tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a
recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.”16
15 Ibídem.
16 El aparte final del inciso “Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en
cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones
pagadas a particulares de buena fe'”, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-477
de 10 de mayo de 2005, MP Dr. Jaime Córdoba Triviño. Y en el artículo primero de esta providencia dispuso la Corte:
“ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-108 de 1994, que declaró la exequibilidad de las expresiones “Sin
embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá
lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, contenidas en el Artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989, y en la Sentencia
C-1049-04, que declaró exequible por los cargos analizados en esa sentencia, la expresión “en cualquier tiempo por la
administración”, que hace parte del numeral 2º del artículo 44 de la ley 446 de 1998.”
Valga señalar que la Corte con antelación se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de este numeral del artículo 136, antes y después de la modificación de la Ley 446 de 1998, donde siempre se ha hablado de que esta acción no caduca en tratándose de actos de reconocimiento de prestaciones periódicas. En sentencias como la C-108 de 1994 MP Dr. Hernando Herrera Vergara; C-198 de 1999, C-565 de 2000 MP Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; C-1049 de 2004 MP Dra. Clara Inés Vargas Hernández y C-116 de 2005 MP Dr. Humberto Antonio Sierra Porto.
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Es de anotar que desde la sentencia del 2 de octubre de 2008 de la Sección
Segunda del Consejo de Estado17 se dio un viraje al enfoque de la posición que
se tenía de antaño, según la cual no caducaba la acción de nulidad y
restablecimiento sólo cuando se trataba de actos administrativos que reconocen
prestaciones periódicas, concluyendo que no caduca la acción tanto cuando se
reconoce como cuando se niega esta clase de prestaciones. En la mencionada
decisión expuso esta Corporación:
“En suma, la relectura y alcance que en esta oportunidad fija la Sala al artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo, en cuanto dispone que los actos que reconocen prestaciones periódicas
pueden demandarse en cualquier tiempo, no apunta sólo a aquéllos que literalmente tienen ese
carácter, sino que igualmente comprende a los que las niegan. Ello por cuanto de un lado, la norma
no los excluye sino que el entendimiento en ese sentido ha sido el resultado de una interpretación
restringida, y de otro, tratándose de actos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas,
tales como pensiones o reliquidación de las mismas, para sus titulares que son personas de la tercera
edad, ello se traduce en reclamaciones y controversias que envuelven derechos fundamentales. No
puede perderse de vista que la Carta Política garantiza la primacía de los derechos inalienables y éstos
prevalecen sobre aspectos procesales. El derecho a la pensión y su reliquidación es un bien
imprescriptible e irrenunciable para sus titulares.
En el sub examine, al tiempo que como quedó expresado en párrafos anteriores, la demanda contra
los actos impugnados fue presentada por fuera del término de caducidad -cuestión que extrañamente
ignoró el Magistrado que admitió la demanda y la Sala que la decidió-, sin embargo bajo la
motivación expuesta precedentemente, su extemporaneidad se torna en una inconsistencia inane, pues
en cualquier caso, si no hay caducidad para los actos que reconocen prestaciones periódicas
tampoco la habrá para aquellos que las niegan, fundamento que facilita el examen de fondo del
asunto propuesto en esta instancia.”.(Resaltado es del texto original).
Sin embargo es necesario acotar que “[e]sta interpretación constitucional limita
la no caducidad a la nugatoria de las prestaciones periódicas correspondientes
a la seguridad social de los titulares de la tercera edad, más no la de las demás
prestaciones sociales las cuales quedan sometidas a la regla procesal de la
caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento, es decir, al término de
caducidad de los cuatro meses a partir del día siguiente al de la publicación,
notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.”18
17 Subsección A, radicado interno 0363-2008, CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
18 Sentencia de la Sección Segunda el Consejo de Estado, subsección A, del 26 de agosto de 2009, radicado interno 1136-07, CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
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Prestaciones periódicas. Con relación a qué se considera una prestación
periódica, la Corte Constitucional en la Sentencia C-108 de 199419, MP Dr.
Hernando Herrera Vergara, ha dicho:
“En el régimen laboral colombiano por "prestaciones sociales" se
entienden los pagos que el empleador hace al trabajador en dinero, especie,
servicios u otros beneficios, con el fin de cubrir los riesgos o necesidades de
este que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma.
Se diferencian de los salarios en que no retribuyen directamente los
servicios prestados y de las indemnizaciones en que no reparan perjuicios
causados por el empleador.
En cuanto a su origen, las prestaciones pueden ser creadas por ministerio
de la ley, o pactadas en convenciones y pactos colectivos o en el contrato
de trabajo, o establecidas en los reglamentos de trabajo, en fallos arbitrales,
o en cualquier otro acto unilateral del empleador.
La doctrina distingue las prestaciones en dinero, según se concreten en una
suma única o en el abono de prestaciones periódicas. Se cita como
ejemplo más frecuente el de los sistemas de capital o renta para indemnizar
a las víctimas de riesgos o infortunios laborales. Las prestaciones periódicas
a su vez pueden ser transitorias o permanentes; por lo general, se
denominan subsidios a las indemnizaciones periódicas con corta duración
y pensiones cuando se abonan durante bastante tiempo e incluso con
carácter vitalicio.
Con respecto a su forma, las prestaciones a su vez pueden ser uniformes
o variables. Las primeras se limitan a garantizar niveles mínimos de
subsistencia o de atención, con independencia de los diversos recursos de
los beneficiarios. En cambio, las segundas actúan de acuerdo a los ingresos
de los asegurados con las contribuciones que ellos mismos efectúan o que
19 Mediante esta sentencia la Corte declara “EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 136 del Decreto Ley
01 de l984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 (Código Contencioso Administrativo) en los términos del presente fallo.”
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por ellos se producen y con el objetivo de mantener un nivel económico
determinado.” (Resaltado del texto original)
Por su parte, en cuanto al alcance y contenido del concepto de prestación
periódica, la Sección segunda ya ha tenido la oportunidad de señalar que:
“La posibilidad de demandar en cualquier tiempo, apunta a los actos que
tienen el carácter de “prestación periódica”, es decir, aquellos actos que
reconocen emolumentos que habitualmente percibe el beneficiario.
En ese sentido, dentro de los actos que reconocen prestaciones periódicas,
están comprendidos no sólo las decisiones que reconocen prestaciones
sociales, sino también aquellos que reconocen prestaciones salariales que
periódicamente sufragan al beneficiario, siempre y cuando la periodicidad
en la retribución se encuentre vigente.”20 (Destaca la Sala).
Conforme la sentencia de la Corte Constitucional y las reseñadas del Consejo
de Estado se obtiene que las prestaciones periódicas son aquellos pagos
corrientes que le corresponden al trabajador, originados en una relación laboral
o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son
beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales como el pago del
salario, pero que una vez finalizado el vínculo laboral las denominadas
prestaciones periódicas dejan de serlo, salvo las correspondientes a la
prestación pensional o una sustitución pensional que pueden ser demandados
en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo laboral.
Aunado a todo lo anterior, que en sí mismo despeja que lo que reclama el actor
como prestación periódica no lo es; la Sala debe advertir que en el sub examine
ni siquiera hay lugar a pretender que se trata de ese tipo de prestaciones, como
quiera no existía una relación laboral, cuya existencia -precisamente- es lo que
pretendía el demandante se constituyera por medio de una sentencia judicial
20 Sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 8 de mayo de 2008, radicado interno 0932-07, CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. En el mismo sentido se había pronunciado la misma Subsección a través de sentencia del 12 de octubre de 2006, radicado interno 4145-05 P3, CP Dr. Jaime Moreno García; reiterada en sentencias más recientes como la de la Sección Segunda, Subsección A, del 28 de junio de 2012, radicado interno 1352-10, CP Dr. Alfonso Vargas Rincón.
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favorable, de suerte que el argumento expuesto en el recurso de alzada, para
sostener que la acción no caduca cuando se trata de cuestionar actos que
reconocen o niegan prestaciones periódicas, no tiene pertinencia en el asunto
bajo examen.
Hecha la claridad anterior, procede la Corporación a analizar si en el caso objeto
de estudio, se presentó la caducidad de la acción.
EL CASO CONCRETO.
Está probado que i) el demandante elevó el 23 de diciembre de 2009 petición a
la entidad accionada, pretendiendo le reconociera la existencia de relación
laboral y el pago de prestaciones, surgida de los contratos de prestación de
servicios, bajo la premisa del contrato realidad; ii) la accionada resolvió negando
lo solicitado a través de la resolución No. 00078 del 03 de marzo de 2010, y en
esa misma fecha envió comunicación por correo certificado al apoderado del
actor para que se acercara a notificarse de dicho acto; iii) no aparece prueba
que la demandada haya notificado personalmente o por edicto en los términos
del artículos 44 y 45 del C.C.A., la mencionada resolución; iv) el 23 de julio de
2010 el Sr. Oliverio Aguirre Orozco, por intermedio de su apoderado, elevó
solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría en Asuntos
Administrativos con el propósito de que se declarase nula la Resolución 00078
de 3 de marzo de 2010, y v) en el hecho 17 de la demanda el apoderado del
actor textualmente asevera que como la accionada “no agotó los medios
establecidos por la ley para la debida notificación de la resolución 00078 del 3
de marzo de 2010…por ello y dándonos por suficientemente enterados de su
contenido, el 13 (sic)de julio de 2010 acudimos ante el señor Procurador Judicial
en asuntos administrativos en la búsqueda de la conciliación prejudicial.”.
Sin necesidad de hacer mayores elucubraciones, tal y como lo señala el Tribunal
Administrativo de Risaralda, con la presentación de petición de conciliación
prejudicial el día 23 de julio de 2010 existió notificación por conducta concluyente
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de la Resolución No. 00078 del 3 de marzo de 2010, en las condiciones que la
consagra el artículo 4821 del C.C.A., en armonía con el artículo 330 del C.P.C.;
lo que se evidencia aún más si se tiene en cuenta que en el hecho 17 de la
demanda, de manera explícita, el apoderado del Sr. Aguirre manifiesta que
dándose por suficientemente enterado del contenido de la mencionada
resolución acudió ante el Procurador Judicial.
Dispone el artículo 3º del Decreto 171622 de mayo 14 de 2009, reglamentario de
la Ley 1285 de 2009, que:
“Artículo 3º.- La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial
ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción
o de caducidad, según el caso, hasta:
a) Que se logre el acuerdo conciliatorio o;
b) Se expide las constancias a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de
2001 o;
c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación
de la solicitud; lo que ocurra primero.”
En el caso que nos ocupa el término de caducidad de 4 meses de la acción de
nulidad y restablecimiento se suspendió desde el 23 de julio de 2010 hasta el 21
de octubre de 2010, fecha ésta en que la Procuradora Judicial No. 38 en
Asuntos Administrativos expidió constancia de que ese 21 de octubre se había
realizado la audiencia resultando fallida por falta de ánimo conciliatorio (fl.16 C
1). De ahí, que los 4 meses de caducidad empezaron a correr a partir del 22 de
octubre de 2010 y se extendían hasta el 22 de febrero de 2011.
21 De este artículo se infiere que si la notificación se hizo sin el lleno de los requisitos exigidos, se tendrá por no hecha ni producirá efectos legales la decisión, “a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales”. 22 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo
V de la Ley 640 de 2001”
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Por ende, era imperativo -so pena de que la acción le caducara- que el actor
cuestionara en sede jurisdiccional la legalidad de la Resolución No. 00078 del 3
de marzo de 2010, a más tardar el 22 de febrero de 2011, lo que no hizo, pues
presentó al demanda el 16 de marzo de 2011 (Reverso fl.121y fl.122 C 1).
No puede la Sala acolitar posturas como las del actor, que van en directo
detrimento de la seguridad jurídica, por lo tanto le asiste razón al Tribunal
Administrativo de Risaralda en su decisión, que declaró probada la excepción de
caducidad y se inhibió para decidir de fondo, así las cosas se impone su
confirmación.
Decisión
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad
de la ley,
F A L L A CONFÍRMASE la Sentencia del 25 de octubre de 2012, proferida por la Sala de
decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró probada la
excepción de caducidad de la acción y se inhibió para decidir de fondo, dentro
del proceso promovido por el Sr. OLIVERIO AGUIRRE OROZCO, contra el
AEROPUERTO INTERNACIONAL MATECAÑA, de conformidad con lo
expuesto en la parte motiva.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
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La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión
celebrada en la fecha.
GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN
LUÍS RAFAEL VERGARA QUINTERO