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Primera edición: noviembre de 2004
D.R. @ Suprema Corte de Justicia de la Nación
Av.José María Pino Suárez Núm. 2
C.P. 06065, México, D.F.
ISBN 970-712-399-0
Impreso en Mexico
Printed in Mexico
La edición de esta obra estuvo al cuidado de la Dirección
General de la Coordinación de Compilación y Siste-
matización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación
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Las garantías socia les
Cen t r o de Co n s u l t a de
I n fo rmac ión J u r í d i c a
"'.,"'3AGgad' t . sa i : ' L b
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SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA N A C I ~ N
Ministro Mariano Azuela GtiitrónPresidente
Primera Sala
Ministra Olga María Sánchez Cordero de Garcia VillegasPresidenta
Ministro José Ramón Cossio DíazMinistro José de Jesús Gudiño Pelayo
Ministro Juan N. Silva MezaMinistro Sergio Armando Valls Hernández
Segunda Sala
Ministro Juan Diaz RomeroPresidente
Ministro Sergio Salvador Aguirre AnguianoMinistro Genaro David Góngora Pimentel
Ministra Margarita B eat ri~Luna RamosMinistr<)C;uillermu 1 Ortiz Mayagoltia
Comite de Publicaciones y Promoci6n Educativa
Ministro Mariano Azuela Giiitrón
Ministro Guillermo 1. Orti z MayagoitiaMinistra Olga María Sánchez Cordero de García Villegas
Comitk Editorial
Dr. Armando de Luna ÁvilaSecretario de Administrac ión
Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor FoisotSecretario Técn ico Jurídico
Mtra. Cielito Bolívar GalindoDirectora General de la
Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis
Ing. Victor Colín GudiñoDirector General de Dif i s i ón
Dr. Lucio Cabrera AcevedoDirector de Estudios Históricos
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P o r primera vez en la historia las garantías so-
ciales adquirieron rango constitucional en
México, luego de que la Revolución, iniciadaen 1910, diera lugar a la promulgación en 1917,
de una nueva Constitución destinada a satisfa-
cer los reclamos populares que habían originado
el conflicto armado.
Este logro del constitucionalismo mexi-
cano tuvo un impacto inmediato en varios
países cuyas Constituciones acogieron laprotección constitucional de los derechos de
los obreros, campesinos y otros núcleos de po-
blación. De esta forma, la concepción liberal
que trataba al hombre como un ser aislado y
egoísta quedó superada. A partir de enton-
ces la jurisprudencia y la doctrina tratan al hom-
bre como un ser social, incrustado en la
comunidad.
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La Constitución de 1917 sentó las bases delconstitucionalismo social en sus artículos 27 y
123, aunque en otras disposiciones es posible
hallar otras garantías de esta naturaleza como
v.gr. en los artículos 30., 40. y 21. La presente
obra, que no pretende ser omnicomprensiva,
ofrece, sin embargo, generalidades sobre el dere-
cho a la educación, a la vivienda, a la salud, a
un medio ambiente adecuado y a la seguridad
pública y, desde luego, informa sobre el tra-
tamiento doctrinal y jurisprudencia1 que han
recibido estos preceptos.
Ojalá que esta obra concisa y sencilla, per-
mita la comprensión de los derechos sociales.
Cornite de Publicaciones y Promoción Educativa
de la Suprema Corte de Justicia de la Nació n
Minis t ro Mar iano Azuela G t i i trón
Ministra Olga S6nchez Cordero de García Villegas
Minis t ro Gui l lermo l. Ort iz Mayagoit ia
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C o m o resultado de la Revolución francesa, el
hombre fue concebido jurídicamente de modoindividualista; se le consideró abstracto,-aisla-
do y teóricamente igual a los demás, y dicha
imagen burguesa se plasmó en la Declaración
de los derechos del hom bre y del ciudadan o de 1789.'
Aunque el contrato social expuesto por Rous-
seau2se fundaba en la igualdad, al aplicarse la
libertad igualitaria se generó la adquisición de
la propiedad de las cosas, lo que supuso que el
económicamente más fuerte pudiera disponer
de otros hombres y aun s~juzgar lo s .~a con-
frontación entre las clases desvalidas, el Estado
' LOEWENSTEIN, Karl, Teoría de la Constitución, trad. y estudio sobre la obrapor Alfredo Gallego Anabitarte, Barcelona, Ariel, 1964, pp. 398-399.
'SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA N A C I ~ N ,as garanfíasde igualdad,Colección Garantías individuales No. 3, México, Suprema Corte d e Justicia de laNación, 2003, pp. 27-28. Véase también ROUSSEAU, Jean-Jacquec, Del contratosocial, trad. Maura Fernánder Alonso de Arrniiia, Madrid, Alianza Editorial,
2003.WORIEGA CANTÚ, Alfonso, La >iaturaleza de las garantías indiuiduales en lo
Constitución de 1917, México, UNAM, 1967, p. 114.
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y los propietarios, la conciencia de clase del
incipiente conglomerado obrero y la injusticia
en la tenencia de la tierra, originaron los derechos
sociales, incorporados por primera vez a un orden
jurídico en 1917, con la expedición de la Constitu-
ción Política de los Estados Unidos mexicano^.^
Las necesidadesy
aspiraciones de la vida
comunitaria, manifestadas a través de un dere-
cho popular nacido de la sociedad, integraron
la Constitución social que concede garantías
protectoras y redentoras de obreros y cam-
p e s i n o ~ . ~n virtud del apogeo de los derechos
socia le^,^ el Estado ha incursionado cada vez
más en múltiples campos de actividad. Este
fenómeno produjo en el mundo occidental la
concepción del Estado social o de bienestar social,
mientras que en el mundo socialista se posi-
cionó el Estado centralmente planificad^.^ Las
actividades del Estado moderno no sólo se tra-
ducen en intervenciones colectivas en el proce-
so de la producción, circulación de bienes y
' RUEBA URBINA, Alberto, La priniera Co,is tituc ió>~ olítico-social del mundo.
Teoría y proyección, México, Porrúa, 1971, pp. 24-25.' dem.
* Infra, apartado B .
' I X -Z A MU D I O , Héctor y V A L E N C I A C A R M O N A , Salvador , Derecho
constitucional mexicarzo y conrparado, 2.3. ed. , México , Porrúa, 2001, p. 519.
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relaciones entre el capital y el trabajo, sino tam-bién en cuestiones culturales, familiares, asis-
tenciales, e t~ é t e r a . ~omo se ha referido, la Ley
Suprema que inició el constitucionalismo social
fue la mexicana de 1917, que incluyó en sus ar-
tículos 30., 27 y 123 dicha corriente reivindi-
catoria; le siguieron la Constitución rusa de
1918, la alemana de Weimar de 1919,9 la espa-
ñola de 1931 y algunas de América.Io
El Estado social de derecho es aquel abo-
cado a satisfacer las necesidades colectivas de
la comunidad, como resultado de las exigencias
de una mayor seguridad económica y justicia
social que han quedado concretadas en los dere-
chos sociales." Este tipo de Estado ha recibido
diversas denominaciones: "Estado de asociacio-nes", "Estado providencia" y "Estado benefac-
tor", lo que ha puesto de relieve su carácter
interventor, concretado en sus actividades como
controlador económico, administrador indus-
trial y dispensador de serviciossocia le^.'^ Ahora
TRUEBA URBINA, Alberto, op . cit. , pp. 22-23
Idem. D. 522.'" dem, p. 21.
" LOEWENCTEIN, Karl , op . cit., p. 400." NORIEGA CANTÚ, Alfonso, Los derechos sociales creación de la Revolución
de 1910 y de la Consfifución de 1917, México, U NAM , 1988, pp. 15-16 y 67-76.
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bien, independientemente de cómo sea lla-
mado, lo cierto es que este tipo de Estado surgió
al incrementarse su participación en los ám-
bitos social y ec~nómico. '~l nacimiento del
Estado social de derecho ha implicado el fin
del esquema clásico que dividía a las Consti-
tuciones en una parte dogmática y otra orgá-
nica.14Actualmente, las Constituciones tambien
presentan una parte ~ocial,'~ntegrada por di-
versos preceptos que recogen aspiraciones po-
pulares, establecen programas sociales o fijan
metas a alcanzar por el Estado.16
La formulación de los derechos sociales en
las Constituciones señala la transformación del
Estado moderno.17 Su obligación de hacer,derivada del establecimiento de las garantías
sociales, ha dado pie al desarrollo del llamado
"derecho social", integrado por normas jurídi-
cas que precisan principios y procedimientos
"FIX-ZAMUDIO, Héctor y VALENCIA CARMONA, Salv ador , op. c i t . , pp.
519-520." SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION, Las garantías indiui-
duales. Parte general, Colección Garantías individuales No. 1, México, Suprema
Corte d e Justicia de la Nación, 2003, pp. 47-50.'' ARTEAGA NAVA, Elisur, Tratado de derecho constitucional, t. 1, México,
Oxfo rd University Press, 1999, p. 3.
'* FIX-ZAMUDIO, Héctor y VALENCIA CARMONA, Salvador, o p . cit., p. 522."TRUEBA URBINA, Alberto, op . ci t . , p. 22.
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protectores en favor de las personas, grupos y
sectores sociales débiles, propiciando su con-
vivencia armónica con otras clases. Su idea
central se inspira en la nivelación de las desi-
gualdades existentes entre las personas, para
proteger a los débiles frente a los fuerte^?^ El nue-
vo derecho social tiene un elevado contenido
humano que impone al Estado el deber de inter-
venir en la vida económica y proteger a las cla-
ses des favorecida^.'^ Se compone de normas
económicas, laborales, agrarias, cooperativas,
familiares, educativas, asistenciales y de
seguridad social, entre otras.20Así, la Constitu-
ción social representa la integración de normas
económicas, fórmula de vida colectiva y de
actividades de grupos sociales, cuyo elementobásico es el hombre en cuanto miembro de la
sociedad.21
Idem, p. 19.Idem, p. 20.
ldem, pp. 20-21.
" dem, p. 24.
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I l . ANTECEDENTESI S T ~ R I C O S
Y LEGISLATIVOS DEL
CONSTITUCIONAL ISMO
SOCIAL MEXICANO
T r a s la muerte de Benito Juárez en 1872,
Sebastián Lerdo de Tejada asumió interina-
mente la Presidencia de la República, aunque
se convirtió en presidente constitucional en las
elecciones celebradas ese mismo año. Termi-
nado su mandato, algunos de sus partidarios
promovieron su reelección, ante lo que el gene-
ral Porfirio Díaz Mori lanzó el Plan de Tuxtepec
(1876), por el cual desconoció a Lerdo comopresidente y se designó jefe del ejército restau-
r a d ~ r . ~ ~e llevaron a cabo nuevas elecciones y
Lerdo trató de ganarlas fraudulentamente, de
ahí que José María Iglesias, presidente a la
sazón de la Suprema Corte de Justicia, lo des-
conociera y se proclamara presidente interino.
U Voz "DIAZMORI, Porfirio", en Asifue la RevolucMn Mexicana, t. 8 (A-M),Comisi6n Nacional para las Celebraciones del 175 Aniversario de la IndependenciaNacional y 75 Aniversario de la Revolución Mexicana, Mexico, 1985, p. 1578.
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Los defensores del Plan de Tuxtepec participaron
en diversas batallas que culminaron con su vic-
toria sobre los lerdistas en Tecoac, en noviem-
bre de 1876. Tras un breve interinato de José
María Cosme, Díaz ocupó la presidencia
provisional el 28 de noviembre de 1876, y
en abril de 1877 fue declarado presidente
const i t~cional .~~
Desde el principio la política porfirista se
encaminó a centralizar el poder económico,
político y militar.24En septiembre de 1880, se
otorgaron concesiones a las compañías del
Ferrocarril Central Mexicano y del Nacional
Mexicano, a fin de construir líneas que cruza-
ran todo el territorio nacional. Entonces co-menzó la lucha electoral; se postularon para la
presidencia Manuel González, Ignacio L.
Vallarta, Trinidad García y Manuel María
Zamacona. Triunfó el primero y asumió el car-
go el 1de diciembre de 1880. En 1884, no bien
concluyó su mandato, Díaz promovió su candi-
datura y volvió al poder.
"TRUEBA URBINA, Alberto, loc. cit.
" NORlEGA CANTÚ, Alfonso, Los derechos sociales creación de la Revolució n
de 1910 y de l a Constitución de 1917, op. ci t . , PP . 7 7 - 9 4 .
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LA S ~ A R A N T ~ A ~ociairs 1 5
Cuando estaba por terminar el segundo pe-
riodo presidencial de Díaz, el llamado "Círculo
Porfirista" realizó propaganda para que aquél
continuara en el cargo; se logró que el Congreso
reformara la Constitución de 1857 para permitir
la reelección por una sola vez, reforma que hizo
nugatorio el principio defendido por el Plan de
Tuxtepec. El1
de diciembre de 1888, Díaztomó nuevamente el poder.25Sería reelecto en
1892,1894 y 1896.A lo largo de ese lapso, se
construyeron 20,000 kilómetros de vías férreas;
la red telegráfica comunicó completamente al
país; la inversión extranjera fue masiva y la in-
dustria creció sensiblemente. En materia eco-
nómica, el gobierno porfirista enfrentó crisis y
devaluaciones, pero la actuación de José IvesLimantour, ministro de Hacienda, consiguió
que al término de 1895 se contara con un supe-
rávit en el presupuesto.
Por otro lado, se destinó una generosa
partida presupuesta1 para la educación supe-
rior, se creó la Secretaría de Instrucción Pública
CARPIZO, Jorge,Ln Constitución mexicana de 19 17,9a. ed. , Mexico, Por da /UNAM, 1995, p. 14.
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-bajo la dirección de don Justo Sierra- y se reor-
ganizó la Universidad Nacional; con todo, gran
parte de la población permaneció sin acceso a
los servicios educativos. A decir verdad, el go-
bierno prefirió invertir en grandes obras pú-
blicas; por ejemplo, en la Ciudad de México se
construyeron el Hospital General, el Teatro
Nacional, el Palacio de Correos y el de Telé-
grafos y el Palacio Legislativo, se apoyó la elec-
trificación en todo el país y se construyó la presa
"Encasa", que entonces se convirtió en la más
grande del mundo.
En el aspecto laboral, las condiciones de los
trabajadores eran miserables; aun cuando había
crecido la productividad, los salarios oscilaban
entre 17centavos y 2.50 pesos diarios. Normal-
mente, el salario se pagaba en especie, previa
entrega de vales que debían ser canjeados en
las "tiendas de raya". Estas circunstancias die-
ron pie a varias sublevaciones que el gobierno
reprimió por la fuerza; por otro lado, miembros
de la prensa opositora fueron enviados a pri-
sión y luego asesinados. Estas medidas tirá-
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nicas aguzaron la antipatía popular contra el
régimen.26
En un momento dado, el general Díaz
pensó en dejar el poder en manos de Liman-
tour, pero algunos de sus seguidores lo di-
suadieron, dado que aquél era de origen
extranjero, aparte de que se le considerabainepto para ejercer la presidencia. Por tanto,
Díaz se reeligió en 1900. Tres años después se
modificó la Constitución, a fin de ampliar el
periodo presidencial a seis años. Para 1904, año
en que Díaz fue reelecto por sexta vez, su cre-
dibilidad había menguado al ritmo en que
crecían sus opositores. Con puño de hierro se
sofocaron rebeliones de campesinos y traba-
jadores, a grado tal que sendas huelgas gene-
radas en Cananea (junio de 1906)y Río Blanco
(diciembre del mismo año) terminaron en masa-
cres. Poco tiempo después de estos hechos, el
Partido Liberal Mexicano publicó un manifiesto
de 28puntos, que fue el germen del levantamien-
SAYEG HELÚ. loree. El co nst ih~ ion ali sm o ocial mexicano. La infepración. - .consfitucional de México, t. 11 (1854-1910). Mexico, Cultura y Ciencia ~ol i t i ca .
A.C., 1973, pp. 285-288.
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to popular de 1910.27Díaz había logrado calmar
la inquietud que prevaleciera en la República
desde 1821; pero su dictadura anuló los esfuer-
zos emprendidos por el liberalismo ilustrado
mexicano, que perseguían el desarrollo del
país mediante la libertad política.
Entre 1910y 1920 tuvo lugar la Revolución
tendiente a transformar el sistema
político-social imperante durante el gobierno
del general Díaz. El México contemporáneo sur-
gi6 de esa revolución, originada por las ideas
de don Francisco 1. quien propug-
naba el fin de más de treinta años de dictadura
porfirista. El triunfo maderista se produjo en
1911, lo que dio lugar al exilio de Díaz y al acce-
so de Madero a la Presidencia. Sin embargo, la
reconstrucción del país fue difícil en virtud de
las disputas surgidas entre las propias faccio-
nes revo1ucionaria.s.
" CARPIZO, Jorge,op. c i t . , pp. 15-16. SAYEGHELO, Jorge, o p . c i t . , t . 11, pp.
297-306.
" E n c i c l o p e d i a H i s p á n i c a , t. 10, Encyclopadia Britannica Publishers, Inc.,
Estados Unidos de America, 1989-1990, pp. 93-95.
1> CARPIZO, Jorge,op . c i t . , p. 21.
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La revuelta maderista ocurrió en un con-
texto de insatisfacción contra la política elitista
y oligárquica de Díaz, quien había favorecido
a estamentos privilegiados como los terrate-
nientes y capitalistas industriales. Aunque el
país prosperaba en lo económico, las continuas
reelecciones de Díaz incomodaban a las nacien-
tes clases medias y mantenían en la miseria a
los grupos sociales más pobres. Madero, quien
provenía de una rica familia de hacendados del
norte del país,3O propuso una fórmula de com-
promiso político consistente en que Díaz
mantuviera la Presidencia y aquél, desde la
vicepresidencia, iniciara un proceso de refor-
ma. Como Díaz rechazara la propuesta, para
las elecciones presidenciales de 1910 el Partido
Antirreeleccionista -que contaba con intelec-
tuales como Filomeno Mata y José Vasconcelos-
postuló a Madero como candidato. Inconforme,
Díaz hizo detener a su oponente y se declaró
vencedor en las fraudulentas elecciones de junio
de 1910. Sin embargo, Madero escapó de pri-
sión y publicó en San Antonio el Plan de San
-"Voz "MADEROGONZhLEZ, Francisco I.", enAsífue la Rmolución Mesicana,
op . cit., t. A-M, pp. 1628-1630.
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Luis Potosí,31en e1 que denunciaba el fraude
electoral y se incitaba a la población a sublevar-
se el 20 de noviembre. Si bien en tal fecha hubo
escasos levantamientos, la convocatoria alentó
otras movilizaciones posteriores en diversos
puntos de México. En Chihuahua, Pascua1
Orozco y Francisco Villa, al mando de tropas
improvisadas, empezaron a asaltar las guar-
niciones gubernamentales, mientras que, en el
Estado de Morelos, Emiliano Zapata encabezó
una sangrienta campaña contra los caciques
locales. Otros focos revolucionarios destacados
fueron Sonora y Zacatecas. Gradualmente se
hundió el régimen de Díaz, cuyo ejército, diri-
gido por envejecidos militares, fue incapaz desofocar las guerrillas. En la primavera de 1911,
tras la caída de Ciudad Juárez, Díaz presentó
su renuncia.
Después de un breve gobierno provisional
encabezado por Francisco León de la Barra,
Madero fue electo presidente en octubre de
1911. En un principio, su régimen fue acogido
" CARRIZO, Jorge.op . cit.. p. 25.
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LA S C A R A N T ~ A S OCIALES 21
con entusiasmo por el pueblo, pero pronto fas-
tidió a los campesinos, quienes reclamaban unareforma agraria, y a los hacendados, ávidos de
apaciguar el radicalismo de los seguidores zapa-
tistas. En noviembre del año indicado, Emiliano
Zapata se rebeló contra Madero en Morelos,
movido por el retraso en la restitución de las tie-
rras a las comunidades indígenas, punto que
se había acordado en el Plan de San Luis. Asi-mismo, en Chihuahua, Pascua1 Orozco optó por
la lucha armada ante la falta de una reforma
agraria y la nacionalización del ferro~arril.~~
Otros factores desestabilizadores para el régi-
men maderista fueron los sectores fieles al
derrocado gobierno porfirista, así como los Es-
tados Unidos, que veían peligrar sus intereses
comerciales y petrolíferos.
Las tensiones se desbordaron a causa de la
revuelta de Félix Díaz, sobrino del exiliado ex
dictador, quien enfrentóa las tropas federales del
general Victoriano Huerta en plena Ciudad de
3 2 V ~ ~OROZCO VÁZQUEZ, i'ascual'', en Asifue la Reuolución Mexicana, op .c i t . t. N-Z, p. 1662.
I l s uo ' rE~A € m
baW CORIE DE 4bSTIC-i DE LA lldClll
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El 18 de febrero de 1913, despues
de nueve días de bombardeos -conocidos como
"la Decena Trágicau-,Huerta y Díaz se entrevis-
taron con el embajador estadounidense Henry
Lane Wilson y maquinaron un complot contra
Madero. Huerta asumió la Presidencia y de-
tuvo a Madero y al vicepresidente Pino Suárez,
quienes fueron asesinados el 22 de febrero de
1913.Las primeras medidas del gobierno huer-
tista, apoyadas por los sectores conservadores,
fueron dictatoriales. Se prohibió la libertad de
prensa, se instrumentó la eliminación de destaca-
dos revolucionarios y se desató una persecucihn
contra los movimientos obreros. No obstante,
la oposición se organizó y pronto estalló unanueva insurrección en diferentes puntos. En los
Estados de Chihuahua, Sonora, Sinaloa y Ta-
maulipas, se sublevaron Venustiano Carranza
y Francisco Villa, mientras que, en Morelos,
Zapata volvió a erigirse en líder de la revuelta.
La alianza entre ambas facciones, debidas al
Plan de Guadalupe, junto con el apoyo del pre-
sidente estadounidense Woodrow Wilson a la
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causa revolucionaria, traducido en el envío de
tropas a Veracruz, obligaron a Huerta a exiliar-
se en julio de 1914.
Ahora bien, como don Venustiano Carran-
za, en contra de las ideas -y expectativas- de
Villa, fuera designado nuevo presidente el 20
de agosto de 1914, se originó una nueva épo-ca de anarquía y luchas entre los distintos ban-
dos revolucionarios. En Morelos operaba el
movimiento insurreccionista de Zapata, que
abogaba por la restitución de las tierras y la
expropiación de los latifundios. Constituía una
facción unida y coherente, pero con pocas
posibilidades de triunfo a causa de la estrechez
de sus planteamientos sociales centrados en elproblema agrario, así como a la incapacidad de
su ejército para extender la revolución por todo
el país. Por su parte, Villa, en Chihuahua, defen-
día también las reivindicaciones campesinas y
contaba con el apoyo de un amplio sector popu-
lar. En contraste, el ejército constitucionalista
de Carranza era decididamente profesional
y contaba con el respaldo no de los campesi-nos, sino de los obreros, los mineros y los
intelectuales.
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Se celebró entonces, en octubre de 1914, la
Convención de Aguascalientes, a la que compa-
recieron Zapata, Villa y Alvaro Obregón -aliado
de Carranza-, y donde se buscó la conciliación
entre las facciones en lucha; pero las conversa-
ciones fracasaron. Se notó la rivalidad existente
entre Villa y Carranza, y el único acuerdo a que
se llegó fue la designación de Eulalio Gutiérrez
como presidente interino de la República. Así
las cosas, Villa solicitó la ayuda de Zapata y
ambos se enfrentaron a las tropas de Obregón
y Carranza, quienes gozaban del apoyo de los
Estados Unidos. Derrotados en 1915 en la bata-
lla de Celaya, villistas y zapatistas volvieron a
sus respectivos Estados. Ya en Morelos, Zapata
murió acribillado en 1919, previa emboscada
tendida por el general Jesús G ~ a j a r d o . ~ ~or su
parte, Villa reorganizó su ejército en Chihuahua
y, si bien fue vencido en Agua Prieta, mantuvo
una guerrilla con la que incursionó en pie de
guerra en los Estados Unidos, a los que acusaba
de apoyar a Carranza. En vista de la belicosa
"Voz "GUAJARDO, esúsM.",dem, t . A-M, p . 1608.
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actitud de Villa, los estadounidenses designa-
ron al general John J. Pershing para perseguirlo.
De nuevo en la presidencia en 1915, Ca-
rranza se dedicó a reorganizar el país, mientras
las tropas obregonistas combatían a los rebel-
des. Una de las principales labores de Carranza
consistió en promover la elaboración de una
nueva Constitución, documento que sería dado
en Querétaro en 1917, y de cuyo contenido se
desprendían amplios poderes para el presiden-
te, derechos para que el gobierno confiscara las
tierras de los latifundistas, medidas laborales
relativas a salarios y duración de jornadas labo-
rales, y claros matices de anticlericalismo. Más
allá del logro representado por la promulgación
de aquel Código Político, Carranza consiguió eli-
minar paulatinamente a sus enemigos. No obs-
tante, cuando en 1920 decidió dispersar una
huelga del sector terroviario en Sonora, su pres-
tigio personal decayó. Solo en el poder, a la
postre escapó de la Ciudad de México y, mien-
tras se hallaba refugiado en Tlaxcalantongo,Puebla, uno de los militares que lo defendían
lo asesinó el 21 de mayo de 1920. En noviembre
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de ese año, luego de un interinato protagoni-
zado por Adolfo de la Huerta, se celebraron
elecciones presidenciales y Álvaro Obregón se
llevó el triunfo.
Algunos historiadores coinciden en que el
año de 1920marcó el fin de la Revolución Mexi-
cana;35sin embargo, las revueltas militares y
las situaciones de violencia esporádica pro-
siguieron hasta 1934, cuando asumió la presi-
dencia el general Lázaro Cárdenas, quien
institucionalizó las reformas iniciadas durante
el proceso revolucionario y legitimadas en la
Constitución de 1917.
La Revolución Mexicana se sustentó en la
necesidad de que el pueblo designara libremen-
te a sus gobernantes. Los principios democrá-
ticos y el afán de hacer reformas sociales dieron
origen a la Constitución de 1917, que trans-
formó el derecho constitucional mexicano al
SALGADO LEDECMA, Eréndira, Poderes en conflicto, 2a . ed. , Mexico,
Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2004, p. 81.
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establecer los derechos sociales.36 Ese texto fun-
damental inició la era de las Constituciones
político-sociales; en él no sólo se formularon
principios políticos, sino también normas en
materia educacional, económica, laboral, etcé-
tera; es decir, reglas para la solución de proble-
mas sociales. Así comenzó el constitucionalismo
político-social en nuestro país y en el extran-
j e r ~ . ~ ~iertamente, la Constitución mexicana
había logrado superar las limitaciones de la
Declaración de los derechos del homb re y del ciuda-
dano de 1789, al considerar al ser humano en
sus aspectos tanto individual como social, de ahí
que al lado de las garantías individuales se colo-
cara a las sociales, en la inteligencia de que éstas
complementarían a aquéllas, y v i c e v e r ~ a . ~ ~
Como se ha visto, en México existía un de-
sajuste entre la Ley Fundamental y la realidad
social, en virtud de la subsistencia de las Cons-
tituciones puramente políticas, el liberalismo
"TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit., pp. 31-32
" dern, p. 33
3BSAYEGHELÚ,Jorge, op. cit., p. 331.
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y los abusos del general día^.^^ Ahora bien,
debe tenerse en cuenta que la Constitución de
1857, derivada de la Revolución de Ayutla,*
pudo haber sido la primera Constitución polí-
tico-social de México y del mundo; sin embar-
go, la influencia del liberalismo político la privó
de elementos sociales. Algunos constituyentes
tuvieron clara visión de los problemas de la
sociedad, pero no pudieron contrariar la menta-
lidad individualista; aun así, fueron los precur-
sores del constitucionalismo social mexicano.41
A pesar de los discursos de los liberales, la Ley
Fundamental de 1857se mantuvo fiel a la tradi-
ción histórica y cerró el ciclo de las Constitucio-
nes puramente políticas. En su texto se adoptaronlos principios de libertad de trabajo, de comer-
cio e industria y de propiedad irrestricta, pero
se olvidaron los derechos laborales y la fun-
ción social de la propiedad. Aún se concebía a
la Constitución como la expresión del derecho
TRUEBA URBlNA, Alber to, op. cit., p. 40.
' O En 1853,Antonio Lóper d e Santa Anna presidió una dictadura centralista;
en respuesta, en 1855 se produjo la Revolución de Ayutla, que derrocó a ldictador y dio inicio a la primera fase del movimiento de Reforma, apar te dequ e se convocó al Congreso Constituyente de 1856-1857. CRUZ BARNEY, Óscar,Historia del derecho en México, Mexico, Oxford University Press, 1999. p. 530.
" TRUEBA URBINA, Alberto, op . cit., pp. 41-42.
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político, de ahí que sólo se preocupara por el
individuo y el Estado. De hecho, cualquier in-
tento de constitucionalismo social se conside-
raba herejía E1 c~nstitucionalismo
social mexicano maduró al tiempo que se exa-
minaba el Proyecto de Reformas a la Consti-
tución de 1857. El nuevo concepto de la cons-
titucionalidad surgió en la medida en que seanalizaba el proyecto, de ahí que resultaran
profundamente interesantes los debates que
tuvieron lugar en torno a él, y entre los cuales
destacaron los relativos a la libertad de ense-
ñanza, las relaciones Estado-Iglesia, la libertad
económica en materia laboral y la propiedad de
la tierra.43
Casi sesenta años después de que los libe-
rales puros expusieron sus ideas para crear
derechos sociales en favor de los trabajadores
y limitar la propiedad con sentido social en el
Constituyente de 1856-1857, se redoblaron los
esfuerzos en pro del constitucionalismo social.
Los principios anhelados desde hacía tiempo
Idem, p. 46 .'"AYEG HELÚ, Jorge,op . cit., p . 267
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se plasmaron en la Constitución de 1917, a ini-
ciativa no tanto de juristas como de diputados
con antecedentes obreros y campesinos, y de
otros hombres deseosos de satisfacer las necesi-
dades de la clase obrera.44Con tal de romper la
estructura clásica de las Constituciones políti-
cas para la inclusión de derechos sociales, bri-
llaron en la tribuna el general Heriberto Jara y
los obreros Héctor Victoria, Zavala, Von Ver-
sen, Fernández Martínez y Gracidas, entre otros
personajes. Gracias a ellos se formuló un proyec-
to de derechos sociales del trabajo que aprobó el
Congreso Constituyente de 1917.45
La teoría social de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, vigente hasta
la fecha, provino de los siguientes documentos:
a) el Plan del Partido Liberal de lo. de julio de
1906;b) el Plan de San Luis Potosí, de 5 de octu-
bre de 1910; e) el Plan de Ayala, de 25 de no-
viembre de 1911; d ) el Plan Orozquista, de 25
de marzo de 1912;'e) el decreto de adiciones al
Plan de Guadalupe, de 12 de diciembre de 1914;
"TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit., pp . 46-47ldem, p. 47 .
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y B la Ley de 6 de enero de 1915 y Pacto cele-
brado entre el Gobierno Constitucionalista y la
"Casa del Obrero Mundial", el 17 de febrero de
1915. Estos documentos involucraron la esencia
social de la Revolución: liberar a las masas de
la dictadura política y económica y de la escla-
vitud en el trabajo; proteger a determinados
grupos humanos, campesinos, artesanos y obre-
ros y, en general, encauzar la vida del pueblo
mexicano hacia metas de progreso
Asimismo, debe mencionarse que antes de
la Constitución Federal de 1917 hubo varias
leyes de contenido eminentemente social, sobre
todo en lo referente a los trabajado re^.^^ Du-rante el régimen porfirista, el Código Penal con-
sideraba delito amotinarse para demandar
aumento salarial, lo que permitió deshacer nu-
merosas huelgas. Por otra parte, la ley civil no
consideraba de arrendamiento al contrato de
trabajo, dado que no lo estimaba meramente
patrimonial, pues establecía relaciones perso-
" Id em , p. 50.
"BURGOA, gnacio, Las garantías individuales,34.3. ed . , Mexico, Porrb, 2002,
pp. 699-702.
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nales de respeto y sumisión entre patrón y
trabajador. El Código Civil de 1870 igualó la
situación de trabajadores y patrones, pero ello
no mejoró el estado de aquéllos. El Código Civil
de 1884 reprodujo los principios legales de la
legislación anterior.
En 1904 y 1906 hubo intentos por modi-ficar la regulación de los riesgos profesionales.
En 1899 se había dictado en Francia una ley
sobre riesgos que Vicente Villada adoptó en el
Estado de México, para responsabilizar al pa-
trón por los accidentes de trabajo, aunque con la
estipulación de una reducida indemnización.
Posteriormente, Bernardo Reyes expidió una
ley sobre accidentes de trabajo en el Estado de
Nuevo León, que tuvo vigencia hasta 1931;
adoptada por casi todas las entidades federa-
tivas, estableció la diferencia entre accidentes
y enfermedades de trabajo, pero sólo en cuanto
al trabajo industrial.
En la época de Madero, vanamente tratóde dictarse una ley laboral. En octubre de 1913,
Agustín Millán decretó el descanso dominical,
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Lnr ~ A R A N T ~ A ~o c i ~ ~ t r 33
medida que adoptaría la Revolución Constitu-
cionalista. Por otro lado, Cándido Aguilar
promulgó la primera ley del trabajo en 1914,
en la que se estableció la jornada máxima de
diez horas y el salario mínimo de un peso, apar-
te de que declaró extinguidas las deudas que
tuvieran los trabajadores con los patrones. Con-
tenía también un capítulo sobre previsión social,
en el que se obligaba a los patrones a indemnizar
a los obreros por los accidentes laborales, así
como a sostener escuelas en beneficio de los tra-
bajadores. Esta ley estuvo en vigor hasta 1917.
Por otro lado, la legislación de Yucatán se
construyó sobre la base de los tribunales labo-
rales, que se quería convertir en un cuarto poder
-"Poder Socialu- con características propias.
Fueron los antecedentes directos de las Juntas
de Conciliacióny Arbitraje, y se integraban sólo
con representantes de obreros y patrones, para
demostrar su autonomía e independencia res-
pecto del gobierno. La legislación de Yucatán
previó también el pago del salario mínimo yreglas sobre los riesgos de trabajo y las labores
de menores y mujeres, entre otros aspectos.
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En 1916, el gobernador de Coahuila dictóuna ley similar a la de Bernardo Reyes, en Nue-
vo León. Dispuso la participación del obrero
en las utilidades de la empresa. Ésta fue la últi-
ma legislación laboral creada antes de la Cons-
titución de 1917.
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III. CONCEPTOE GARANT~AS
SOCIALES
C o n el paso del tiempo, se han ofrecido tantas
definiciones de garantías sociales como auto-
res se han encargado de su estudio. El problema
parece radicar en la diferencia que, en su caso,
pueda establecerse entre las garantías indivi-
duales y las sociales. Cegún Ignacio Burgoa, las
garantías sociales, tal como las individuales, se
revelan como una relación jurídica. Sin embar-
go, la diferencia entre unas y otras obedece aque, en el caso de las sociales, se produjeron
cuando determinadas clases de personas, aque-
jadas de una deplorable situación económica,
exigieron del Estado la adopción de ciertas
medidas proteccionistas frente a la clase social
dominante.48Por tanto, cuando el Estado creó
Véase también RO JAS CABALLERO, A riel Alberto, Las garaiitias i ~ id iu i -d u d e s en México. Su intrrpretacióri por el Poder ludiciai de l a Federació~i,México,
Porrúa, 2002, pp. 581-583.
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dichas medidas mediante conductos normati-
vos, esto es, cuando estableció las garantías so-
ciales, se formó una relación de derecho entre
los grupos sociales favorecidos y aquellos fren-
te a los que se implantó la tutela. Esta relación
jurídica se genera entre sujetos colocados en
una determinada situación social, económica
o jurídica, y entre los que existen lazos materia-
les determinados, establecidos principalmente
en cuanto al proceso productivo. El vínculo
jurídico en que se manifiesta la garantía social
sólo puede existir entre los sujetos cuya posi-
ción se caracteriza por modalidades especiales,
mientras que la primera puede entablarse entre
cualquier persona física o moral, independien-
temente de su condición jurídica, social o eco-
nómica, y las autoridades del Estado.49
A su vez, Alfonso Noriega Cantú ha seña-
lado que los derechos sociales provienen de
una nueva etapa del desarrollo político, social
y económico de la época contemporánea. Para
'" urgoa, Ignacio, La s garant ías indi i i iduales, op.c i t . , pp. 704-705
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unos revisten tal importancia que deben sustituir
de manera definitiva a los derechos individua-
les, mientras que, para otros, deben armonizarse
con ellos en beneficio de una mejor y más eficaz
defensa de la libertad humana.50
Juventino V. Castro ha considerado que
"las garantías sociales pretenden proteger a lapersona ya no como individuo, sino como com-
ponente de un grupo social, o de la sociedad
en general".51Por su parte, Diego Valadés de-
fine a las garantías sociales como las "disposi-
ciones constitucionales que estableceny regulan
los derechos y prerrogativas de la sociedad en
general o de grupos humanos en especial,
conforme a criterios de justicia y b i e n e ~ t a r " . ~ ~
Desde el punto de vista de la filosofía jurídica,
Luis Recaséns Siches estima que los derechos
sociales tienen por objeto actividades positivas
del Estado, del prójimo y de la sociedad, para
suministrar al hombre ciertos bienes o condi-
" NORIEGA CANTÚ, Alfonso, op . cit.,p. 112.
"CASTRO, Juven tino V., Garantías y amparo, I l a . ed., Mexico, Porrúa, 2000,
p. 36.
''VALADÉS, Diego, vo z "gara ntías sociales ". en INSTITUTO DE INVESTI-GACIONE S JURfDICAS, Nueuo diccio>tario jurídico mexicano, t . 11, Mexico,Porrúa/UNAM, 2001, p. 1804.
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ciones. En contraste con los derechos indivi-
duales, cuyo contenido es un "no hacer" por
parte de las demás personas y, sobre todo, de
las autoridades públicas, el contenido de los
derechos sociales consiste en un "hacer" por
parte de los órganos estatales.53
En su obra La Cons t i tuc ión mexicana de
191 7, Jorge Carpizo estima que las garantías
sociales son "aquellas que protegen al hombre
como integrante de un grupo social".54 n tér-
minos similares se expresa Rodolfo Lara Ponte,
quien se refiere a estas garantías como "derechos
humanos de carácter colectivo, destinados prin-
cipalmente a los sectores de la estructura social
económicamente
La confrontación de las posiciones doctri-
nales señaladas permite conceptuar a las garan-
tías sociales como derechos públicos que asiste n a
gru pos de personas caracterizados por una situa ción
"RECASÉNS SICHES, Luis , Filosofía del derecho,
15a.c d . , México, Parrúa,2001. o. 601.
' T A R P I Z O , Jorgc, o p . cit.,p. 1 4 9 .'' L A R A P O N T E , Rod<ilfa,1.0s drrrchos huniatios eri el constitucionalisnio
nzexicano, M éxi co , P o r r úa / U N A M , 1997 , p. 174 .
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socioeconómica especljcica, y cuya satisfacción de-pende de acciones to mad as por el Estado, a qui en le
corresponden obligaciones de hacer, co n tal de equi-
librar el nive l de vi da d e todas la s clases de la pobla-
ción. Debe agregarse que, en un criterio aislado,
la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
indicado que las garantías sociales están por
encima de las individuales, a las que restrin-
ge en su alcance liberal, en términos de lo dispues-
to en el artículo lo . de la Constitución Política
de los Estados Unidos mexicano^.^^
' esis l a . XXXVII /2 0 0 1 , Sen~aiiario udirial de la Federació,~!, su Gaceta ,Novena Época, t . XIII, junio d e 2001, p . 229, y P./]. 65/95, Ideni, t . V, junio de1 9 9 7 , p. 44 .
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IV. DIFERENCIANTRE
LAS GARANT~AS OCIALES
Y LAS GARANT~ASNDIVIDUALES
L a s garantías individuales y las sociales no
pueden equipararse, pues con el paso del tiem-po se ha hecho más evidente la distinción entre
el ind ivi duo político y el ind ivi duo social, debido
a la transformación operada no sólo en la teoría
general del Estado, sino también en la doctrina
de los derechos individuales, limitados por los
sociales. Por ello se han roto los moldes clási-
cos de las Constituciones del pasado. Mientras
que, como su nombre lo indica, las garantías in-
dividuales son atributos exclusivos de los indi-
viduos, las sociales corresponden al hombre visto
desde la perspectiva social.57
Las garantías individuales protegen los de-
rechos del individuo. Por su parte, las sociales
"TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit. , p . 29.
41
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surgen ante la necesidad de proteger a determi-
nadas clases económicamente débiles contra
cualquier acto perjudicial por parte del Esta-
do.58Efectivamente, la garantía individual im-
plica una relación jurídica entre dos sujetos que
son, del lado activo, los gobernados y, del
pasivo, el Estado y sus autoridades. Por el con-
trario, la garantía social se traduce en un víncu-lo jurídico existente entre dos clases sociales
económicamente diferentes desde un punto de
vista general e indeterminado, o entre indivi-
duos particulares y determinados pertenecien-
tes a dichas clases.59
La titularidad de las garantías individuales
se hace extensiva a todo individ uo, independien-
temente de sus condiciones peculiares. Por el
contrario, las garantías sociales nacieron como
una medida juridica para preservar a una clase
social económicamente inferior y a sus compo-
nentes particulares, ya no frente al Estado y sus
autoridades como obligados directos, sino ante
IZQUIERDO MUClNO, Martha Elba, Garantías individuales y sociales,
Mexico, Universidad Autónoma del Estado de México, 1995, pp. 66-67.
" BURGOA, Ignacio, op. cit., p. 709.
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una clase social pudiente. Por tal motivo, la
titularidad de las garantías sociales es más
restringida que la que corresponde a las garan-
tías individuales, puesto que se circunscribe a
una clase social específica.'ju
De lo anterior se sigue que las garantías
individuales y las sociales no se contradicen y
que, por el contrario, son compatibles en cuantoa su existencia simultánea. Ambas constituyen
elementos y conceptos jurídicos diferentes con
diversas notas sustanciales. Además, no sólo
existe entre dichas clases de garantías una per-
fecta compatibilidad, sino que las sociales crean,
en la realidad, una situación donde la parte
económicamente débil en las relaciones jurí-
dico-sociales puede desempeñar su libertad
frente a los sujetos fuertes y poderoso^.^^
"" ldcni, pp . 709-7111"' Idrn,, pp . 710-711
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V. ART~CULO SONSTITUCIONALES
QUE OTORGAN LAS G A R A N T ~ A S
SOCIALES
N o s uniforme la ubicación de las garantías
sociales en el articulado de la constituckn
Federal. Algunos preceptos que para ciertos
autores las otorgan, no son para otros sino
postulación de garantías individuales.(j2En esta
obra se tratarán los artículos 30., en cuanto ga-
rantiza el derecho a la educación; 40., párrafos
tercero, cuarto y quinto, que consignan el dere-
cho a la salud, a un medio ambiente adecuadoy a la vivienda, respectivamente; 21, párrafos
quinto y sexto, que garantizan el disfrute de la
seguridad pública; 27, relativo a la propiedad
" Cfr. BADILLO, Elisa et al . , Los dereciios huntanos en México (Breve iritro-
duccióni. México. Porrú a/CN DH. 2001. o ~ .11-155:BURGOA, Ienacio, OD. cit . .
Alberto, op . c i t . , p . 585-586; S U P R E M A CORTEE JUSTICIA DE LA NACIÓN,
Las garantías indiuiduales. Parte g e > t ~ r a i ,p . ?¡ t . ,pp . 86-91; VALADES, Diego,voz
"gar antia s sociales", en INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS, Nuevo
diccionario jurídico n~ericario, . 11, México, Forrúa/UNAM, 2001, p. 1804.
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de los bienes nacionales y el estado del agro
mexicano;y 123,baluarte de los derechos labora-
les y de seguridad social del proletariado mexi-
cano y los trabajadores al servicio del Estado.
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VI. EL DERECHOA LA E D U C A C I ~ N
1 . Antecedentes históricos
L a educación pública en México ha oscilado
entre un régimen de libertad y un sistema de
control estata1.'j3Dentro de la organización
politico-social de los aztecas existían dos insti-
tuciones educativas, el Tepochcalliy el Calmecac,
donde respectivamente se impartía enseñanza
a los jóvenes pertenecientes a la clase media y alos de la clase acomodada de la sociedad. Du-
rante la época colonial, la educación fue mono-
polizada por la Iglesia y el Estado y acusó un
contenido esencialmente religioso.
Los artículos 131y 132 de la Constitución
gaditana de 1812 pretendieron planificar la edu-
''BURGOA, Ignacio, op . cit., pp. 432-433,435-436 y 439-447
47
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cación pública, pero no reconocieron la libertad
de enseñanza. Bajo la Constitución Federal de
1824, la fracción 1 de su artículo 50 determinó
que entre las facultades del Congreso General
figuraba la de promover la ilustración mediante
el establecimiento de colegios de marina, arti-
llería e ingenieros, de institutos donde se ense-
ñaran las ciencias naturales y exactas, así como
las "nobles artes y lenguas", sin perjudicar "la
libertad que tienen las legislaturas para el arre-
glo de la educación pública en sus respectivos
Estados".
Por Decreto de 21 de octubre de 1833, se
suprimió la Universidad de México y se creó
una Dirección General de Instrucción Pública
para el Distrito y Territorios de la Federación,
que se encargaría de "todos los establecimientos
públicos de enseñanza, los depósitos de los mo-
numentos de arte, antigüedades e historia
natural, los fondos públicos consignados a la
enseñanza, y todo lo perteneciente a la instruc-
ción pública pagada por el gobierno".h4
~p-~" dem, p. 433.
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De 1821 a 1856, la educación se impartió
libremente. En aquel entonces, recién concluido
el movimiento independentista, se trazaron las
rutas que debía seguir el país para alcanzar el
progreso; sin embargo, la agitación política y
los conflictos internacionales impidieron que las
medidas se pusieran en práctica. No obstante,
hubo continuos intentos por organizar la vida
pedagógica del país sobre la base de una polí-
tica liberal, aún dentro del marco de las relacio-
nes Iglesia-Estado. A la sazón, la legislación
educativa se encontraba enmarcada dentro de
la Constitución Federal de 1824, las Leyes Cons-
titucionales de 1836, las Bases Orgánicas de
1842 y el Estatuto Orgánico Provisional de la
República Mexicana de 1856, legislaciones cuyo
objetivo radicaba en promover la ilustración y
crear centros educativo^.^"
Más tarde, no bien se impusieron las tesis
liberales debidas a la guerra de Reforma, el
Constituyente de 1857 deseó formar nuevos
O'MELGAR ADALID, Mario, "Comentario al artículo 30 . d e la Constitución
Política d e las Estados Unidos Mexicanos", en INSTITUTO DE INVESTI-
GACIONES JURIDICAS, Co,rstitucióti Polit ifa de los Estados Unidos Mexicaiios.
Cornr>itaday roricordada, t . 1.17a. ed . , México, P o r r ú a / U N A M, 2003, pp. 51-53.
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ciudadanos para el futuro mediante la ins-
trucción laica, auspiciada por la doctrina posi-
tivista, predominante durante el porfirismo. Sin
embargo, aquel esfuerzo educativo colapsó
al estallar la Revolución. Ahora bien, terminada
ésta, los idearios políticos adquirieron perfil ju-
rídico en la Constitución de 1917; con ello se
logró la primera aplicación dinámica del ar-tículo 30., bajo los regímenes de Álvaro Obregón
y Plutarco Elías Calles, que fueron sucedidos
por expresiones más radicales durante el go-
bierno cardenista. Surgió entonces la educación
popular y masiva, se crearon importantes centros
pedagógicos y el Estado intervino decisivamen-
te en las funciones educativas. Por lo demás, se
impusieron las ideas de una revolución social
sobre las áreas rurales y se unificaron los planes
educativos para toda la nación.
En 1934 se produjo la primera de las seis
reformas que ha sufrido el artículo constitu-
cional Por decreto publicado en el Dia-
rio Oficial de la Federación el 13 de diciembre- -" dern, pp. 56-65
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de 1934, se estableció que el Congreso de la
Unión, con tal de coordinar y unificar la educa-
ción en toda la República, expediría las leyes
necesarias para distribuir la función social
educativa entre la Federación, los Estados y los
municipios, así como para fijar las aportaciones
económicas correspondientes a ese servicio
público.
El 30 de diciembre de 1946 se produjo una
segunda reforma, que modificó casi totalmente
el contenido del artículo 30. Se estableció enton-
ces que la educación impartida por el Estado
tendería al desarrollo armónico de todas las fa-
cultades del ser humano, fomentando el amor
a la patria, la conciencia de la solidaridad inter-nacional, la independencia y la justicia. Se con-
servó el sentido laico, pero se reforzó el concepto
al afirmar que, garantizada por el artículo 24
la libertad de creencias, el criterio en que se
orientaría a la educación impartida por el Esta-
do se mantendría ajeno a cualquier doctrina
religiosa.
En octubre de 1979 sobrevino una tercera
reforma al artículo en comento. Previa consulta
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a las instituciones de educación superior invo-
lucradas, e1 entonces presidente José López
Portillo envió al Congreso la iniciativa para
adicionar una nueva fracciónVI1 al artículo 30.
constitucional. Esta reforma, publicada en el
Diario Oficial de la Federación de 9 de junio de
1980, garantizó constitucionalmente la auto-
nomía universitaria, que hasta entonces sólo
había estado protegida legalmente para ciertas
instituciones.
Por otra parte, el 28 de enero de 1992 se
reformó la Constitución Federal para configu-
rar un a nueva situación jurídica para las
Iglesias. Esta reforma dispuso que la educación
impartida por el Estado fuera laica, e hizo posi-
ble que los particulares ofrecieran adicional-
mente educación religiosa. Así, se reconoció
implícitamente el derecho de ofrecer instruc-
ción religiosa en los planteles particulares,
junto con el de las comunidades religiosas y
los ministros de cultos de enseñar en tales plan-
teles, y de crear, dirigir y administrar institucio-
nes educativas en todos los niveles y grados.
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LA S C A R A N T ~ A S O C I AL ES 53
En la exposición de motivos de la quinta
reforma, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 5 de marzo de 1993, se propuso
incluir el derecho de todo mexicano a recibir
educación, y la obligación del Estado de im-
partirla en los niveles preescolar, primario y
secundario a quien lo solicitara. También se
estableció la obligatoriedad de la educación
primaria y secundaria. Anteriormente, el texto
consideraba que la educación de todo tipo y
grado que se impartiera a obrerosy campesinos
debía someterse a una situación jurídica par-
ticular. No obstante, la iniciativa propuso dar
tratamiento de igualdad a los obreros y cam-
pesinos respecto de los derechos y obligaciones
que en este sentido disfrutan los demás miem-
bros de la sociedad.
La iniciativa de reforma también propuso
agregar que el reconocimiento de validez oficial
conferido por el Estado a los estudios realiza-
dos en planteles particulares se otorgara y
revocara en términos de ley.
De la enmienda en comento derivaron
diversas obligaciones, como la de todo indi-
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viduo -no sólo "todo mexicanou- de cursar la
primaria y la secundaria, y la de los mexicanos,
en el sentido de hacer que sus hijos cursen
los niveles referidos.
Sin embargo, la modificación más relevan-
te fue la relativa a la educación privada.Se cance-
ló la facultad que la Constitución otorgaba al
Estado para negar o revocar las autorizacio-
nes otorgadas a los particulares, sin que contra
tales resoluciones procediera juicio o recurso
alguno.
La reforma de 1993 adicionó la fracción V
al artículo 30., con lo que se incorporó a su
texto el compromiso del Estado de promover
los tipos y las modalidades distintos de la edu-
cación preescolar, primaria y secundaria nece-
sarios para el desarrollo del país, agregando la
educación superior, la especial y la indígena.
Finalmente, el 1 2 de noviembre de 2002
volvió a modificarse el artículo en comentopara, por un lado, incluir al Distrito Federal en
la obligación de impartir educación primaria y
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secundaria y, por el otro, a la educación prees-
colar como básica obligatoria. También se mo-
dificaron las fracciones V, para incluir a la
educación inicial en la obligación del Estado
de promover todos los tipos educativos, y VI, a
fin de añadir a la educación preescolar en las
obligaciones de los planteles particulares.
2 . Bases de la educación en México
El artículo 30. constitucional contiene las ba-
ses de la educación en México. Involucra un
programa ideológico, pues define conceptos
como democracia y nación, y establece los crite-
rios que deben orientar la educación impartida
por el Estado, los particulares y las universi-
dades autónomas y no autónomas. Según la
fracción 11 del artículo indicado, el criterio que
orientará a esa educación se basará en los
resultados del progreso científico, luchará con-
tra la ignorancia y sus efectos, las servidum-
bres, los fanatismos y los prejuicios. Por otraparte, será democrático, nacionaly contribuirá a
la mejor convivencia humana.
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En cuanto al carácter democrático del cri-
terio orientador de la educación, implica que
la democracia sea entendida no sólo como es-
tructura jurídica y régimen político, sino como
un sistema de vida fundado en el constante
mejoramiento económico, social y cultural del
pueblo. Por otra parte, el rasgo nacionalista
responde a que atenderá a la comprensión de
los problemas del país, el aprovechamiento
de sus recursos, la defensa de su independencia
política, el aseguramiento de su independen-
cia económica y a la continuidad y acrecen-
tamiento de su cultura. Finalmente, contribuirá
a la mejor convivencia humana "tanto por los
elementos que aporte a fin de robustecer en el
educando, j u n t ~on el aprecio para la dignidad
de la persona y la integridad de la familia, la
convicción del interés general de la sociedad,
cuanto por el cuidado que ponga en sustentar
los ideales de fraternidad e igualdad de dere-
chos de todos los hombres, evitando los privile-
gios de razas, de religión, de grupos, de sexos
o de individuos".
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L A S C A R A N T ~ A ~ 0 ~ 1 ~ ~ ~ s 57
3 . La distribución de competencias en materia
educativa
En virtud de sus características, la materia edu-
cativa se vincula estrechamente al tema de la
distribución de competencias entre los distintos
niveles de gobierno. Como secretario de Educa-
ción Pública, José Vasconcelos concentró ycentralizó los esfuerzos educativos en todo el
país.67Esa estrategia fue útil durante la primera
etapa revolucionaria, pero luego produjo una
concentración excesiva que conllevó deficiencias.
El 5 de septiembre de 1921 se reformó el
artículo 73 constitucional, a fin de dotar al Con-
greso de la Unión de competencia para estable-cer, organizar y sostener en toda la República
escuelas rurales, elementales, superiores, secun-
darias y profesionales, aparte de las que origi-
nalmente le habían sido conferidas,y de legislar
en todo lo referente a dichas instituciones.
El 13 de diciembre de 1934, se publicó en
el Diario Oficial de la Federación la reforma a
*' GONZÁLEZ, Luis, La ronda dr las R~~ i e r a i . i o ~ ~ i . s ,éxico, sep. 1984,pp. 76-80.
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los artículos 30. y 73, fracción XXV, de la Cons-
titución Federal, que facultó al Congreso para
distribuir, unificar y coordinar la educación
pública. La autonomía que, de 1921 a 1934, ha-
bían tenido los Estados para autodeterminarse
en esta materia, quedó en manos del gobierno
federal, que se encargaría de expedir las leyes
necesarias para distribuir la función educativa
entre la Federación, los Estados y los muni-
cipios.
4. Grafuidad en la impartición de la educación
La fracción IV del artículo 30. constitucional
prevé que la educación impartida por el Estado
sea gratuita. El artículo 60. de la Ley General
de Educación reitera este punto, y agrega que
"Las donaciones destinadas a dicha educación
en ningún caso se entenderán como contra-
prestaciones del servicio educativo". Se trata
de una limitación para que el Estado no cobre
la educación que imparta. Al hablar de Estado
se alude a la Federación, las entidades federa-tivas y los municipios. Cualquier tipo de edu-
cación que la Federación promueva mediante
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la administración pública centralizada, debe ser
gratuita.68Esta protección no se extiende a la
educación ofrecida por los organismos públicos
descentralizados u otras entidades paraesta-
tales, o instituciones de educación superior
autónomas. Esto se debe a que dichos organis-
mos se equiparan a entes privados que cuentan
con personalidad jurídica y patrimonio propiosdistintos de los del Estado, incluso en el caso
de las instituciones autónomas que, al poder ad-
ministrar su patrimonio, están facultadas para
fijar cuotas por los servicios que prestan.69Así
lo reconoció la desaparecida Tercera Sala de la
Corte:
UNIVERSIDADES AUTÓNOMAS. NOEXISTE NORMA CONSTITUCIONAL QUEESTABLEZCA EL DERECHO DE INSCRI-BIRSE A ELLAS SIN PAGO ALGUNO. Para
que proceda el juicio de amparo es indis-
pensable la demostración de que se tiene
interés jurídico, por el que no puede enten-
derse cualquier interés de una persona o de
un grupo, sino sólo aquel que se encuentra
* X ~ Á ~ ~ ~ ~ ~R I N C A S , Enrique, Lor derr.i.lior ltunia>iose,i a Cotistituciórt yer,lo s tratados irtter,iacionales, M é x i c o , Porrúa, 2001, pp. 82-83.
" R O J A S A BA LL ER O, Aricl Alberto, o p . c i t . , p. 140.
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legítimamente protegido, o sea que está sal-
vaguardado por una norma jurídica; confor-
me a estas ideas, si se impugna una ley de
inconstitucional, debe existir como presu-
puesto previo para que el juicio proceda, que
el derecho que se estima vulnerado por esa
ley se encuentre salvaguardado por la pro-
pia Constitución. Ahora bien, si se reclama
la Ley Orgánica de una universidad autó-
noma, en cuanto en algunos de sus preceptos
se establecen cuotas de inscripción y colegia-
turas, para que una persona pueda ingresar
a ella y seguir los cursos correspondientes,
sería indispensable que en el propio texto fun-
damental se garantizara el derecho de todo
gobernado a realizar en forma gratuita estu-
dios universitarios, lo que no ocurre en nues-
tro sistema jurídico, pues e n ninguno d e
los preceptos constitucionales se estableceesa prerrogativa. El artículo 3 que regula el
sistema educativo nacional, en el texto ante-
rior al vigente, coincidente en esencia del
actual, prevenía en su fracción VI1 (actual-
mente IV), que toda la educación que imparta
el Estado será gratuita, hipótesis diversa a la
contemplada en la entonces fracción VI11 (ac-
tualmente VII), que señalaba las bases de la
educación en las universidades y demás insti-
tuciones de educación superior a las que la
ley otorgue autonomía, respecto de las cuales
determina, entre otras reglas, "que tendrán
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la facultad de gobernarse a sí mismas, esta-
blecerán sus planes y programas y adminis-
trarán su patrimonio", con lo que se advierte
que resultan ajenas a la hipótesis de la frac-
ción anterior, que se circunscribe a los esta-
blecimientos educativos que de modo directo
maneja el Estado a través de la dependencia
gubernamental que tiene esa función dentro
de sus atribuciones. Por consiguiente, care-
cen de interés jurídico para promover eljuicio de amparo en contra de una ley como
la que se alude, las personas que se conside-
ran afectadas porque estiman tener la
prerrogativa constitucional de no debérse-
les cobrar ninguna cuota por las universi-
dades autónomas.70
-"Tesis 3.3. XX XI/9 4, Seniarrario ludicial de la Federaciói,, Octava Época. t. XIII,
junio d e 1994, p. 248.
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VII. EL DERECHOA LAP R O T E C C I ~ N E LA SALUD
E l ercer párrafo del artículo 40. constitucional
indica que "Toda persona tiene derecho a la
protección de la salud. La Ley definirá las bases
y modalidades para el acceso a los servicios de
salud y establecerá la concurrencia de la Federa-
ción y las entidades federativas en materia de
salubridad general, conforme a lo que dispone
la fraccián XVI del artículo 73 de esta Consti-
tución". Este párrafo fue adicionado el 3 de
febrero de 1983, a fin de elevar a rango consti-
tucional el derecho a la protección de la salud.
Gozan de este derecho toda persona y toda
colectividad que se encuentren en el territorio
nacional. Correlativamente,el Estado está obliga-
do a promover leyes que aseguren una adecuada
atención a los servicios de salud. En sí, lo queeste párrafo protege es la posibilidad de acce-
6 3
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der a servicios dignos de atención a la salud en
cualquier caso y bajo cualquier circunstancia.
Aunque correctamente se haya indicado71
que a esta garantía se le puede hacer extensiva
la previsión de igualdad que contiene el artículo
lo. de la Constitución Política, se trata de un
derecho predominantemente social, 72 pues
entraña la actuación del Estado en beneficio de
las condiciones de vida de la población.
1. Antecedentes históricos
Regular la protección de la salud resultó de
diversos eventos. Luego de la expedición de lasLeyes de Reforma (1859), que abolieron los fue-
ros eclesiásticos y desconocieron a las órdenes
religiosas, le correspondió al Estado mexicano
velar por la salud de sus habitantes. En 1891 se
expidió el primer Código Sanitario del México
~~ ~-71SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, Lasgarantías de igualdad.
o p . c i t . , p. 7 6 .72 S ANCH E Z CORDERO, Olga, El derecho consti tucional a la protección de
la salud, Colección Discursos Núm. 6 , México, Suprema Corte dc Justicia de la
Nación, 2000, pp. 10-11.
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independiente, cuyos contenido y denomina-
ción cambiaron paulatinamente, hasta conver-
tirse en la actual Ley General de Salud. A raíz
de la Revolución de 1910, el derecho a la pro-
tección de la salud adoptó un carácter social,
dado que su regulación fue puesta en manos
del Congreso de la Unión.
2 . Características
En torno a este derecho, el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación se ha expresado
así:
...el derecho a la protección de la salud tiene,
entre otras finalidades, el disfrute de ser-
vicios de salud y de asistencia social que
satisfaga las necesidades de la población;
(...) por servicios de salud se entienden las
acciones dirigidas a proteger, promover y
restaurar la salud de la persona y de la co-
lectividad; (...) los servicios de salud se
clasifican en tres tipos: de atención médica,
de salud pública y de asistencia social; (. . )
son servicios básicos de salud, entre otros,
los consistentes en: a) la atención médica, quecomprende actividades preventivas, cu-
rativas y de rehabilitación, incluyendo la
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atención de urgencias, definiéndose a las acti-
vidades curativas como aquellas que tienen
como fin efectuar un diagnóstico temprano
y proporcionar tratamiento oportuno; y b)
la disponibilidad de medicamentos y otros
insumos esenciales para la salud para cuyo
efecto habrá un cuadro básico de insumos
del sector salud.73
Para ser efectivo, el derecho a la protección
de la salud requiere la participación del indi-
viduo, la sociedad y el Estado. Entre sus carac-
terísticas específicas destacan las siguientes:
a) Sobresale del concepto de garantías
individuales.
b) Sus titulares pueden ejercerlo libremente.
c) Es un derecho universal, pues protege atodo ser humano.
d) Su parte medular consiste en el acceso a
los servicios de salud.
De acuerdo con la propia Constitución Fe-
deral, gozar de una adecuada protección de la
salud depende de bases y modalidades que
al efecto defina la ley. La fracciónXVI
del ar-
"Tesis P . XIX/2000, Semanario ludicial de la Federación y su Gaceta, NovenaÉpoca, t. XI, marro de 2000, p. 112.CD-ROM IUC: 192,160.
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ticulo 73 constitucional, relativo a las facultades
del Congreso de la Unión, indica que a éste le
corresponde "dictar leyes sobre nacionalidad,
condición jurídica de los extranjeros, ciuda-
danía, naturalización, colonización, emigración
e inmigración y salubridad general de la
República".
3 . E l Sistema Nacional de Salud
La ley reglamentaria del párrafo tercero del
artículo 40. constitucional es la Ley General de
Salud, cuyo artículo 50. se refiere al Sistema
Nacional de Salud, que, bajo la coordinación
de la Secretaría de Salud, debe hacer frente a
los problemas de salubridad que aquejen a la
población. Según el precepto indicado, el Sis-
tema Nacional de Salud "está constituido por
las dependencias y entidades de la Adminis-
tración Pública, tanto federal como local, y las
personas físicas o morales de los sectores social
y privado, que presten servicios de salud, así
como por los mecanismos de coordinación deacciones, y tiene por objeto dar cumplimiento
al derecho a la protección de la salud".
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68 SUPREMAonrt or lurricin ot LA N A C I ~ N
Los fines de ese Sistema están enumerados
en el artículo 60. de la ley señalada; de entre
ellos destacan los siguientes:
1.- Proporcionar servicios de salud a toda la
población y mejorar la calidad de los mis-
mos, atendiendo a los problemas sanitarios
prioritarios y a los factores que condicionen
y causen daños a la salud, con especial inte-
rés en las acciones preventivas;
11.- Contribuir al desarrollo demográfico ar-
mónico del país;
111.- Colaborar al bienestar social de la pobla-
ción mediante servicios de asistencia social,
principalmente a menores en estado de
abandono, ancianos desamparados y minus-
válidos, para fomentar su bienestar y propi-
ciar su incorporación a una vida equilibradaen lo económico y social;
1V.- Dar impulso al desarrollo de la familia
y de la comunidad, así como a la integración
social y al crecimiento físico y mental de la
niñez;
V.- Apoyar el mejoramiento de las condicio-
nes sanitarias del medio ambiente que propi-.
cien el desarrollo satisfactorio de la vida.
Otras leyes que regulan este derecho son
la Ley de los Institutos Nacionales de Salud, la
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Ley de Salud para el Distrito Federal y el Esta-
tuto Orgánico de Servicios de Salud Pública del
Distrito Federal. Los Estados también pueden
legislar respecto de esta materia, dado que la
protección de la salud supone una actividad
concurrente; es decir, requiere la intervención
tanto de la Federación como de las entidades
federativas y los Muni~ipios,7 ~n congruencia
con el sistema federal de gobierno que existe en
México.
La legislación ha dado lugar a la creación
de organismos que en gran medida partici-
pan en favor de la protección de la salud. Tal
es el caso, por ejemplo, del Instituto Mexicanodel Seguro Social (IMSS) y del Instituto de Se-
guridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
al Servicio del Estado (ISSSTE).
En el plano internacional se han producido
diversos tratados y convenios destinados a pro-
teger este derecho, tales como la Declaración
Universal de los Derechos Humanos; ei Conve-
"Véase el inciso i) de la fracción 111 de l articulo 115 constitucional
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nio Internacional de Derechos Económicos, So-ciales y Culturales; la Convención Americana
de Derechos Humanos; la Carta de los Dere-
chos Humanos de los Pueblos Africanos y el
Convenio sobre los Derechos del Niño.
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VIII. EL DERECHOA UN MEDIO
AMBIENTE ADECUADO
1 . Antecedentes históricos
s e g ú n el cuarto párrafo del artículo 40. consti-
tucional, adicionado el 28 de junio de 1999, "toda
persona tiene derecho a un medio ambiente
adecuado para su desarrollo y bienestar1'.Esta
previsión constitucional constituye un derecho
social o de "tercera generación", aun cuando se
le haya dado el tratamiento de garantía de igual-dad, dado que su violación puede relacionarse
con el espíritu del artículo lo . de la Constitu-
ción Política de los Estados Unidos mexicano^.^^
Antes de la reforma constitucional de 28
de junio de 1999, no existía en nuestro país pre-
visión constitucional alguna que garantizara a
"SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA N A C I ~ N , asgaranfiasde igualdad,op . cit., p. 83.
71
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los particulares el derecho a un medio ambiente
adecuado para su desarrolloy bienestar. La adi-
ción del párrafo quinto al artículo 40. consti-
tucional dotó a la legislación ambiental de un
nuevo significado, al establecer el derecho al
medio ambiente no desde la perspectiva de pro-
tección del medio por normas administrativas,
sino considerando que el goce de un medio
ambiente adecuado es un derecho fundamental
que debe garantizar el Estado.76
En la exposición de motivos de la iniciativa
de reformas, de 16 de octubre de 1997, se lee:
El reconocimiento del derecho a vivir en un
ambiente sano y equilibrado no sólo debe
constituir la manifestación de que el ele-
mento ambiental entre necesariamente en la
definición del modelo de sociedad que de-
seamos, sino que también debe ampliar la
posibilidad de defensa del entorno mediante
el acceso de las personas a los diversos meca-
nismos de defensa, reconocidos por nuestro
sistema jurídico. Por ello, las normas jurí-
dicas internas, que tienen como finalidad la
protección del entorno, no pueden basar su
" BADILLO, Elisa e t d . , o?. cit., p. 127
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LA^ G A R A N T ~ A S OC I A L E S 73
legitimación, únicamente, en y por la autori-
dad del sujeto que las promulgó, sino que,
también, deben constituir instrumentos
efectivos de defensa y desarrollo pleno de
este derecho humano.
La constitucionalización de este derecho es
una tendencia que data de los setenta.77La De-
claración de Estocolmo sobre el medio huma no , del16 de junio de 1972, incluyó el principio de que
"...el hombre tiene derecho fundamental... (al)
disfrute de condiciones de vida adecuadas en un
medio de calidad tal que le permita llevar una
vida digna y gozar de bienestar, y tiene la so-
lemne obligación de proteger y mejorar el
medio para las generaciones presentes y fu-
turas". La misma declaración proclamó que laprotección y el mejoramiento del ambiente es
una cuestión que afecta al bienestar de los
pueblos y al desarrollo económico del mundo.
El 21 de noviembre del año citado, la Con-
ferencia General de la UNESCO aprobó la
Recomendación relativa a la protección e n el ámbito
"CARBONELL, Miguel, "Comenta rio l articula40. d e la Constitución Políti-ca de l o s Estados Unidos Mexicanos",en It4STITUTO DE INVESTIGACIONESJURIDICAS, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada yconcordada, op . cit., pp. 95-96.
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nacional del patrimonio cultural y natural y la
Convención sobre la protocción del patrimonio
mundial, cultural y natural.78
A partir de entonces, los países del tercer
mundo advirtieron que también los afectaba el
deterioro del ambiente, y que su regulación no
se oponía a su necesidad de desarrollo, como loevidenció la Carta de derechos y deberes económ i-
cos de los Estados, aprobada por la ONU el 12 de
diciembre de 1974.Por otra parte, en la Declara-
ción u nive rsa l de los derechos de los pueblos, suscrita
en Argel el 4 de julio de 1976, se afirmó que
"...todo pueblo tiene derecho a la conservación,
la protección y el mejoramiento de su medio
ambiente".79
La inquietud por el ambiente se reflejó tam-
bién en las Naciones Unidas, cuando en 1982
se reconoció la preocupación internacional
por la contaminación; la necesidad de conser-
var los recursos naturales no renovables; las- ~p" MOY ANO BONILLA, César, "Derecho a un mcdio ambiente sano", en
Boletín Mexicanode Derecho Coniparado, N u e v a Serie, Año XXVIII, No . 82 , México,enero-abril 1995, pp. 229-257.
l d em .
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posibles perturbaciones del equilibrio biológico
de la biosfera; y las actividades nocivas para la
salud física, mental y social del hombre en su
medio. Durante la Conferencia de NacionesUni-
das sobre Medio Ambiente y Desarrollo, cele-
brada en Río de Janeiro del 5 al 12 de junio de
1992, se destacó la preocupación de la huma-
nidad en cuanto a los cambios climáticosy susefectos; y se reiteró que los Estados tienen el
derecho de explotar sus propios recursos con-
forme a sus políticas ambientales y de desa-
rrollo. Dentro de los principios enunciados en
este documento se indicó también qué partes
"...deberían proteger el sistema climático en
beneficio de las generaciones presentesy futuras,
sobre la base de la equidad y de conformidad
con sus responsabilidades". En la Declaración
de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo,
los estados participantes proclamaron una serie
de principios para "...establecer una alianza
mundial nueva y equitativa, mediante la crea-
ción de nuevos niveles de cooperación entre los
estados, los sectores claves de la sociedad y
las personas". Así, durante aquella Convención
se tomó conciencia de que un ambiente sano,
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digno y humano es una condición primordial
para la existencia física y síquica del indivi-
duo.8o
Independientemente de haberse recono-
cido la necesidad de preservar el ambiente en
beneficio de las generaciones presentes y fuki-
ras, se aceptó que tanto los hombres como losdiversos sectores de la sociedad y los Esta-
dos deben adoptar las medidas necesarias para
protegerloy mejorarlo. La propuesta de hacerlo
fue acogida por muchos países. Perú, Portugal,
Corea del Sur, Paraguay y Chile, entre otras
naciones, incorporaron a sus Constituciones la
protección del medio ambiente antes que
Méxi~o.~'oy se encuentra en más de 60 textos
constitucionales.
2. Una cuestión gramatical
Conviene considerar si era necesario hacer
mención de las palabras "medio ambiente", o
Idem.
Exvosición de motivos de la iniciativa de reforma de l artículo 40.
constitucional.16 de octubre de 1997.
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bien, si bastaba con referir una u otra de modo
indistinto. El Diccionario de la Lengua Espa-
ñola señala que la palabra "ambiente"-del latín
ambiens, -entis,que rodea o cerca- significa "aire
o atmósfera", así como "condiciones o circuns-
tancias físicas, sociales, económicas, etc., de un
lugar, de una reunión, de una colectividad o
de una época".82 or otra parte, la misma fuenteindica que el vocablo "medio"-de medius- hace
referencia al "conjunto de circunstancias cul-
turales, económicas y sociales en que vive una
persona".83Si se tiene en cuenta que una per-
sona siempre estará relacionada con un lugar,
una colectividad o una época, quizá hubiera
sido lo mismo que la Constitución Política orde-
nara proteger el "medio",o bien, el "ambiente",
sin hacer mención de ambos términos.
La ley secundaria utiliza el término "am-
biente", definido en la fracción 1del artículo30.
de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente como "el conjunto de ele-
VOZ "Ambiente",n REAL ACADEM IA ESPANOLA, Diccionario de la lengua
española, t . l. 22a. ed., Madrid, Espasa Calpe, 2001, p. 134.Voz "Medio, dia", en Idem, t . 11, p. 1478.
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mentos naturales y artificiales o inducidos por
el hombre que hacen posible la existencia y
desarrollo de los seres humanos y demás orga-
nismos vivos que interactúan en un espacio y
tiempo determinados".
3 . Fines de este derecho
El derecho a gozar de un ambiente sano se tra-
duce en la obligación de las autoridades pú-
blicas de implementar medidas tendientes a
salvaguardar el conjunto de condiciones socia-
les, económicas y culturales en que se desarro-
lla la vida de los seres humanos, con base en
criterios inclusivos, es decir, que no dejen fuera
a algún sector de la sociedad. La importancia
de este derecho es singular porque su desaten-
ción causa efectos nocivos en otras libertades
fundamentales de los hombres, tales como la
de tránsito, la de residencia .y la de reunión.
De la mano con el derecho a un ambiente
adecuado se encuentra el concepto de "desarrollo
sustentable"; éste no sería posible sin aquél, y
viceversa. La propia Ley General del Equilibrio
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Ecológico y la Protección al Ambiente, en la
fracciónXI de su artículo 30., define así al desa-
rrollo sustentable:
El proceso evaluable mediante criterios e
indicadores del carácter ambiental, econó-
mico y social que tiende a mejorar la calidad
de vida y la productividad de las personas,que se funda en medidas apropiadas de
preservación del equilibrio ecológico, pro-
tección del ambiente y aprovechamiento de
recursos naturales, de manera que no se com-
prometa la satisfacción de las necesidades
de las generaciones futuras .
Es de notar la trascendencia que busca dár-
sele a este derecho. Efectivamente, la protección
del ambiente entraña una especie de "contrato
entre generaciones", que se cumple cuando
quienes hoy habitan el planeta lo cuidan para
efectos no sólo de que ellos vivan en condi-
ciones propicias para su propio bienestar, sino
también en orden a que las generaciones fu tu-
ras reciban un medio que aún pueda ser apro-
vechable para el desarrollo humano.
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4 . Características
Un sector de la doctrinas4ha estimado que las
características de este derecho son las si-
guientes:
a) Ce ubica preferentemente en el derecho
público, aunque también en el privado.
Pero, a diferencia del derecho agrarioy del
laboral, que se apoyan en grupos orga-
nizados, se sustenta, sobre todo, en sec-
tores desorganizados cuyos miembros
pueden desconocerse entre sí.
b) Es de muy difícil o imposible codifica-
ción en la mayoría de los casos, por lo
menos en su etapa actual. De aquí que se
encuentre disperso en numerosas leyes
y reglamentos federales, estatales y muni-cipales, así como en tratados y acuerdos
internacionales.
c) Puede contener intereses patrimoniales,
pero que a veces no son cuantificables en
dinero ni susceptibles de apropiación.
Antes bien, protege valores culturales, la
salud, el agua, el aire, etcétera.
d) En el derecho mexicano, formalmente per-
tenece -la mayor parte de las veces- al
" CABRERA ACEVEDO, Lucio, El amparo co lectivo protector del derecho alambiente y de otros derechos humanos, Mexico, Porrúa, 2000, pp. 71-73.
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derecho administrativo. La consecuencia
es que su tutela se ha encomendado a
organismos administrativos o político-
administrativos de diverso nivel, aun
cuando sea digno de la protección judi-
cial de tribunales federales administra-
tivos y, excepcionalmente, de tribunales
civiles y penales.
e) Resulta muy difícil definir las relaciones
entre acreedory deudor, o sea, entre suje-tos activos y pasivos. En el derecho am-
biental, el sujeto pasivo o deudor es el
agente que contamina, mientras que el su-
jeto activo o acreedor es la víctima de la
contaminación; esta relación se extiende
en el espacio y en el tiempo. Hasta aho-
ra, en México se ha tendido a considerar
al Estado como el único sujeto pasivo o el
sujeto pasivo por excelencia, es decir,
el encargado de proteger, reparar yrestaurar el ambiente, de ahí que los ciu-
dadanos, teóricamente, se lo puedan exi-
gir, pese a la carga política y económica
que ello supone.
Tal como sucede en el casodel derecho a
la protección de la salud, dictar normas que
busquen proteger el ambiente constituye una
facultad concurrente. La Federación, los Esta-
dos y los Municipios deben expedir las disposi-
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ciones necesarias para que se respete el equili-
brio ecológico. La fracción XXIX-G del artículo
73 constitucional, que enumera las facultades
del Congreso General de la República, establece
que éste puede "expedir leyes que establezcan
la concurrencia del Gobierno Federal, de los go-
biernos de los Estados y de los Municipios, en
el ámbito de su respectivas competencias, en ma-teria de protección al ambiente y de preser-
vación y restauración del equilibrio ecológico".
Lo anterior es refrendado por el primer párrafo
del artículo 40. de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente: "La Fe-
deración, los Estados, el Distrito Federal y los
Municipios ejercerán sus atribuciones en ma-
teria de preservación y restauración del equili-brio ecológico y la protección al ambiente, de
conformidad con la distribución de compe-
tencias prevista en esta Ley y en otros or-
denamiento~egales."
En el caso específico de la Federación, las
atribuciones que tiene para proteger el am-
biente están plasmadas en el artículo 50. de la
ley citada; entre ellas, cabe señalar las si-
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guientes: a) La formulación y conducción de
la política ambiental nacional; b) la aplicación
de los instrumentos de la política ambiental
previstos en la ley, así como la regulación de
las acciones para preservar y restaurar el
equilibrio ecológico y la protección al am-
biente que se realicen en bienes y zonas de juris-
dicción federal; c) la atención de los asuntos
que afecten el equilibrio ecológico en el terri-
torio nacional o en las zonas sujetas a la sobe-
ranía y jurisdicción de la nación, originados en
el territorio o zonas sujetas a la soberanía o
jurisdicción de otros Estados, o en zonas que
estén más allá de la jurisdicción de cualquier Es-
tado; d ) la atención de los asuntos que, origi-
nados en el territorio nacional o las zonas sujetas
a la soberanía o jurisdicción de la nación,
afecten el equilibrio ecológico del territorio o
de las zonas sujetas a la soberanía o jurisdic-
ción de otros Estados, o a las zonas que estén
más allá de la jurisdicción de cualquier Estado;
y e) la expedición de las normas oficiales mexi-canas y la vigilancia de su cumplimiento en las
materias previstas en la ley.
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Esas atribuciones las ejerce el Ejecutivo
Federal a través de la Secretaría de Medio Am-
biente y Recursos Naturales (SEMARNAT).
En el ámbito local, el Distrito Federal cuen-
ta con una Ley Ambiental que fue publicada el
13 de enero de 2000 en la Gaceta Oficial del Dis-trito Federal.
Como la materia ambiental ha tenido
una notable repercusión en el plano in-
ternacional, México ha firmado una serie de
tratados y convenios que tienen como fin la
defensa del ambiente y el consecuente desa-
rrollo sustentable de la comunidad inter-
nacional. De entre esos instrumentos destacan
el Acuerdo de Cooperación en Materia de Me-
dio Ambiente (1990), el Acuerdo sobre Coope-
ración para la Protección y Mejoramiento del
Medio Ambiente en la Zona Metropolitana de
la Ciudad de México (1989)y el Convenio Nú-
mero155
sobre Seguridady
Salud de los Traba-
jadores y Medio Ambiente de Trabajo (1981).
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IX . EL DERECHOA LA VIVIENDA
1 . Antecedentes históricos
L a s luchas populares por adquirir vivienda se
presentaron en México desde los años veinte.
El Movimiento Inquilinario Independiente plan-
teó diversas demandas en la materia. Se oponía
al despojo de viviendas y al alza en los alqui-
leres, a la vez que exigía congelación de rentas.
En la Ciudad de México se pusieron en marcha
experiencias populares de cooperativas oficia-
les de vivienda, que buscaron captar recursos
para adquirir terrenos y urbanizarlos. En 1925
se creó la primera dependencia pública que
construiría vivienda: la Dirección de Pensiones;
en 1932 se fundó el Banco Nacional Hipotecario
y de Obras Públicas, al que en 1934 seguiría el
Instituto Nacional de Vivienda; veinte añosdespués, el IMSS inició un programa de cons-
85
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trucción de vivienda de baja renta para traba-
jadores, que PEMEX imitaría en 1956. Luego
se construyeron grandes conjuntos de edificios,
como la Unidad Nonoalco Tl a t e l ~ l c o . ~ ~
Asimismo, surgieron el Fondo de Opera-
ción y Descuento Bancario de la Vivienda (FOVI)
y el Fondo de Garantía y Apoyo a los Créditos
para la Vivienda (FOGA), fideicomisos creados pa-
ra otorgar apoyo financiero para la vivienda
popular. En 1970 se creó la extinta Dirección
General de Habitación Popular del Depar-
tamento del Distrito Federal, así como el Institu-
to Nacional para el Desarrollo de la Comunidad
y la Vivienda Popular (INDECO), desaparecidoen 1982.86
El 21 de diciembre de 1981,en el dictamen
de reforma al artículo 40. se planteó incorporar
a la Constitución el derecho a la vivienda, que
Bs PALACIOS ALCOCER, Mariano, E l r<;~inzeri e gararitías sociales en el consti-
fucionalismo mexicano, México, UNAM, 1995. pp . 179-180.
Exposición d e motivos d e la iniciativa de rcforrna al articulo 40. de la Canc-tituciónPalitica dc los Estados Unido s Mexicanos, dc 24 de septiembre de1981.
Vease también RUBALCAVA ROSAS, Luis N. , "El drre cho a la vivienda", enÁLVA REZ DEL CASTILLO L., Enriquc (coord.), Los derechos sociales del pueblo
mexicano, t. 11, México, Manuel Porrúa, S. A. , Librería, 1978, pp. 641-668.
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se vio materializado el 7 de febrero de 1983,
en el quinto párrafo de la disposición que se
comenta.s7
2 . Alcance actual de este derecho
El quinto párrafo del artículo 40. constitucional
indica: "Toda familia tiene derecho a disfrutarde vivienda digna y decorosa. La Ley estable-
cerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin
de alcanzar tal objetivo." La palabra "vivienda"
proviene del latín vivenda -que a su vez deriva
de vivere-, y significa "lugar cerrado y cubierto
construido para ser habitado por personas".88
La vivienda debe constituir una de las prio-
ridades del desarrollo nacional.
Esta previsión del artículo 40. se refiere
exclusivamente a la "familia",pero ello no nece-
sariamente significa que el derecho a disfru-
tar de una vivienda digna sea privativo de
éstas. Como la familia está integrada por per-
sonas, puede considerarse que este derecho
PALACIOS ALCOCER, M ariano, loc. cit.
VOZ "vivienda", n REAL ACADEMIA ESPANOLA,op . cit., t . 11, p. 2312
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debe estar al alcance de "toda persona" indistin-
tamente. A este respecto, el Sexto Tribunal Co-
legiado en Materia Civil del Primer Circuito
señaló: "La garantía a una vivienda digna y
decorosa fue creada por el legislador con el
objeto de que se establecieran los instrumentos
legales necesarios para que todo gobernado
cuente con una habitación digna, a fin de evitar
el deterioro social (.. ) ."89
Tener una vivienda decorosa y digna
constituye una condición indispensable para
que el ser humano goce de otros derechos, tales
como los de libertad de residencia y de trán-
sito,gO que pueda salvaguardar su seguridad
jurídica. Gozar de esta prerrogativa depende
de la existencia de condiciones económicas y
sociales idóneas. El hecho de que la ley esta-
blezca los instrumentos y apoyos para lograr
el disfrute de este derecho, significa que su fin
consiste en que la mayoría de la población mexi-
" Tesis IX, Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, t. I X , abril de1992, p. 430.
"SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DELA NACIÓN, Las garantías de libertad,Colecc ión Garantias individuales No . 4, México, Suprema Corte de Justicia de laNación, 2003, pp. 161-164.
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cana cuente con herramientas que le permitan
tener acceso a la vivienda.91
Otras referencias a la vivienda en el texto
constitucional se encuentran en los artículos
123, apartado A, fracción XII, y apartado B,
fracción XI, inciso F,92así como en el artículo
20.:~ apartado B, fracción IV del párrafo segun-
do, que en favor de los indígenas establece que
las autoridades estarán obligadas a
IV . Mejorar las condiciones de las comuni-
dades indígenas y de sus espacios para la
convivenciay recreación, mediante acciones
que faciliten el acceso al financiamiento pú-
blico y privado para la construccióny mejo-
ramiento de vivienda, así como ampliar la
cobertura de los servicios sociales básicos.
9' CARBONELL. Miguel. "Comentario l articulo 40. de la ConstituciónPoli-. <,
t i ra de IiiiEstados Ciii.i.>r lr .r i . ai,.,> , cn Ih5I I IL 'TO I>E Ih'VtSTIG;\CIUNES
IL 'R~DICAS. :oti,rirb.t r i i i
I> , l ¡ r i ,~ i, l . ) .L : r ~ i . i \
Llrrilo;.Mlr8.>nih C u n ~ r ? r d L
concordada, t. 1, op . cit. , pp. 67-71, 73-74, 76-79, 80-81,95-99,101, y 104-107.
" Vease infra.93SUPREMACORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, Las garantías de igualdad,
op . ci t . , pp . 63-67.
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1. Antecedentes históricos
Duran te la época colonial en nuestro país se
entendía a la seguridad pública como la función
de vigilancia preventiva, es decir, la labor enco-
mendada a los gendarmes o policías pre-
ventivos, generalmente realizada por policías
municipales para prevenir infracciones a regla-
mentos o bandos de policía y buen gobierno. Estaconcepción tiene sus antecedentes históricos en
las ordenanzas de la época que sustentaban la
actuación de aquellos vigilantes nocturnos
-o "serenosu-y de los alguaciles que velaban
por su exacto cumplimiento y contaban para
ello con la colaboración de los vecinos. Eran
entonces, como ahora, objeto de esta materia
las reglas de comportamiento de los ciuda-
danos y de la población en general, en vías
91
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públicas, calles, plazas, caminos y lugares de
concurrencia. En consecuencia, la seguridad
pública, por tradición, fue una materia a la cual
se le restaba importancia; por ende, poca cosa se
hacía para enfrentar el fenómeno de la delin-
cuencia desde una perspectiva seria, profe-
sional y Por reforma publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 31 de diciem-
bre de 1994, el artículo 21 constitucional fue
adicionado con los siguientes dos párrafos:
La seguridad pública es una función a cargo
de la Federación, el Distrito Federal, los
Estados y los Municipios, en las respectivas
competencias que esta Constitución señala.
La actuación de las instituciones policiales se
regirá por los principios de legalidad, efi-
ciencia, profesionalismo y honradez.La Federación, el Distrito Federal, los Esta-
dos y los Municipios se coordinarán, en los
términos que la ley señale, para establecer
un sistema nacional de seguridad pública.
Se trata de una garantía en favor de la so-
ciedad: la seguridad pública a cargo de la Fe-
" PLASCENCIA V I LLANUEVA , Raúl , voz "Seguridad Pública" , enINSTITUTO DE INVESTIGACIONES JUR~DICAS, uevo diccionario jurídico
mexicano, t . IV, México, Porrúa/UNAM, 2001, pp. 3432-3434.
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LA S CARANTiAS SOCIALES 93
deración, el Distrito Federal, los Estados y los
Municipios, en el ámbito de sus respectivas com-
p e t e n c i a ~ . ~ ~
La parte relativa de la exposición de mo-
tivos de aquella reforma señala:96
La iniciativa plantea definir a nivel constitu-
cional las bases sobre las cuales debe regirse
la seguridad pública en todo el país. El cam-
bio que se propone demanda una nueva
concepción de la profesionalización policial.
Es preciso reforzar los procedimientos de
evaluación permanente del desempeño
profesional de los servidores públicos de
seguridad, se debe crear una verdadera
carrera policial sustentada en un régimen de
prestaciones económicas y sociales con-gruente con la importancia y el riesgo de su
labor. Es necesario revalorar y dignificar al
servidor de la seguridad pública para atraer
a esta actividad a mexicanos que encuentren
en ella un proyecto digno de vida profesio-
nal, sentando la bases de seguridad y
reconocimiento social que merecen. Es nece-
BURGOA. lenacio. Las garantías iridiuiduales. o. 723- ." Exposición de motivos de la iniciativa de reforma de los artículos 21, 55,
73, 76, 79, 89.93, 94,95, 96, 97, 98,99,100,101,102,103,104,105,106,107,108,
110, 111, 116, 122 y 123 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federacián el 31 de diciembrede 1994.
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sario hacerlo en el ámbito federal y promo-
ver, con respeto a la soberanía de los estados
y a la autonomía de municipios que estos es-
quemas sean de adopción generalizada.
Por ello, la iniciativa propone establecer en
el artículo 21 constitucional, la obligación
del Estado de velar por la seguridad pú-
blica de los gobernados, señalando el
mandato para que todos los cuerpos de segu-
ridad pública que pertenezcan a la Federa-
ción, entidades federativas y municipios se
organicen bajo los principios de legalidad,
honestidad, eficiencia y eficacia. En este
sentido, se contempla la obligación de la
Federación, de las entidades federativas,
Distrito Federal y de los municipios para
coordinarse en esta materia.
El federalismo es un acuerdo de distribución
del poder, de reconocimiento de espacios de
autonomía y esferas de competencia. El fe-
deralismo es un método democrático en el
que comunidades autónomas tienen y con-
servan el control de los resortes de gobierno
de los ámbitos de su competencia. Sin em-
bargo, no debe confundirse una sana es-
tratificación del poder con un sistema de
fronteras que favorezcan la impunidad y la
delincuencia.
Ante la creciente capacidad organizativa y
movilidad de la delincuencia organizada, el
Estado mexicano no debe ni puede hacerle
frente mediante una estrategia desarticu-
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LA SC A K A N ~ ~ A SOCIALES 95
lada. Es necesario que los tres niveles de
gobierno articulen su s potencialidades y
compensen sus insuficiencias en materia de
seguridad pública. La corresponsabilidad
de cada uno de ellos en un fin común garan-
tiza que el sistema de coordinación que se
propone sea verdaderamente un esfuerzo
nacional en que los órganos constitucionales
que dan cuerpo al federalismo participen
con iguales derechos y en condiciones equi-tativas en la realización de un deber común:
garantizar la seguridad y la tranquilidad de
la población.
De ahí que la presente iniciativa proponga
facultar al Congreso de la Unión para expe-
dir la ley que fije las bases para la coordi-
nación entre los tres niveles de gobierno, en
el marco de un Sistema Nacional de Segu-
ridad Pública.
Como antecedentes de esta reforma cons-
titucional puede señalarse que el 14 de mayo
de 1993se celebró la 1Conferencia Nacional de
Procuradores Generales de Justicia de México.
Las principales conclusiones a las que se llegb
en esa Conferencia fueron las ~ igu ien tes :~~
" ~ : A K P I Z O , ] o r ~ .rf~rnias:onititucic>nslcs al Ministerio Ptiblico y la r're3-
c16n de un si\tcrna nari i inal d c ri,guridarl ptiblii'a ,en Bolcrin Mexicana de L>erec110
Comporrdo. N u c \ , a Sorir. Año X X V I I I . N o 82, V(.-ico,eneru-abri l 1995. pp. 379-381
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1. Implantar un Programa Nacional de
Capacitación para Agentes del Ministerio
Piiblico y de la Policía Judicial, con el fin
de actualizar, modernizar y hacer más efi-
ciente la capacidad de investigación.
2. Estrechar la relación entre los delegados
de la Procuraduria General de la Repú-
blica y los procuradores estatales en la
lucha contra la delincuencia y la impu-
nidad.
3. Implantar un Registro Nacional de Datos
de agentes de la Policía Judicial y cela-
dores, instalando en cada procuradurfa
una terminal del mismo, pero apoyán-
dose en los sistemas existentes.
4. Fortalecer los objetivos, estrategias y
compromisos del Programa Nacional
para el Control de Drogas, reiterándose
la voluntad de las autoridades locales
para continuar la ejecución de los progra-
mas estatales en esta materia.
5. Respetar cabalmente los derechos huma-
nos en la ejecución del Programa de Pun-
tos de Revisión Carreteros (PRECOS).
2 . La seguridad pública
Hoy en día, la seguridad pública es conce-
bida no sólo como una función que comprende
las actividades ejecutivas de prevención, sino
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LAY G A R A N ~ ~ A XO C ~ A L F S 97
también las acciones de investigación y perse-
cución para que los delincuentes sean enjui-
ciados, sancionados y readaptados conforme a
las leyes.
Tambien se define como aquellas activi-
dades encaminadas a prevenir y disminuir las
infraccionesy delitos, así como las acciones que
realizan tanto el Ministerio Público, a través de
la procuración de justicia, como las autoridades
administrativas responsables de la readap-
tación social del delincuente y la adaptación del
menor infractor; asimismo, la labor de las ins-
tituciones encargadas de la protección de insta-
laciones y servicios estratégicos del país y, engeneral, todas las que realicen directa o indirec-
tamente las dependencias y entidades que
deban contribuir a los fines de la seguridad pú-
blica, como podrían ser: a) mantener el orden
público; b) proteger la integridad física de las
personas, así como de sus bienes; c) prevenir
la comisión de delitos e infracciones a los regla-
mentos gubernativos y de policía; d ) colaborar
en la investigación y persecución de los delitos,
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y e) auxiliar a la población en casos de sinies-
tros y desastres.
La idea anterior fue utilizada en la exposi-
ción de motivos de la iniciativa de ley que esta-
blece las bases para el sistema nacional de
seguridad pública en un amplio sentido, es
decir, como el género, con especies como la pro-
curación de justicia, la administración de justi-
cia y la ejecución de sanciones, lo cual deriva
en una concepción difusa de la seguridad pú-
blica, es decir, está inmersa en todo el sistema
de justicia penal.
Lo anterior obliga a preguntar si es acerta-
do pensar en la seguridad pública como género
o como especie; parece que más que relación
de género-especie, puede pensarse en una rela-
ción de presupuesto y consecuencia, es decir,
para estar en aptitud de ejecutar sanciones, debe
existir previamente una sentencia dictada por
un Juez, el cual también haya respondido a una
solicitud del agente del Ministerio Público, ba-sado en principios de defensa social o de segu-
ridad pública.
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3 . Facultades concu rrentes en ma teria d e segu-
ridad pública
El artículo 21 constitucional establece que la
seguridad pública estará a cargo de la Fede-
ración, el Distrito Federal, los Estados y los
municipios, en el ámbito de su competencia.
Además, previene que las instituciones poli-ciales actuarán con base en los principios de
legalidad, eficiencia, profesionalismo y honra-
dez. Por lo demás, la Federación, el Distrito
Federal, los Estados y los municipios deben
coordinarse, al tenor de la ley, para establecer
un Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Asimismo, el Congreso de la Unión, según
el artículo 73, fracción XXIII, constitucional,
está facultado para legislar en cuanto a las
bases de coordinación entre la Federación, el
Distrito Federal, los Estados y los municipios
en materia de seguridad pública, así como a la
organización y funcionamiento, ingreso, selec-
ción, promoción y reconocimiento de los in-
tegrantes de las instituciones de seguridad
pública en el ámbito federal.
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4. E l Sistema N acio nal de Seguridad Pública
El 11 de diciembre de 1995 se publicó en el
Diario Oficial de la Federación la Ley General
que establece las Bases de Coordinación del Sis-
tema Nacional de Seguridad Pública. A partir
de entonces se introdujeron nuevos paráme-
tros en materia de coordinación entre Fede-
ración, Estados y municipios en lo relativo a
la seguridad pública. Esta ley propone di-
versas soluciones para abatir el problema de
la inseguridad:
1. Crear un Sistema Nacional de Seguridad
Pública en el que participen los tres ni-
veles de gobierno, incluido el Distrito
Federal, para establecer las políticas deseguridad pública, ejecutar, dar se-
guimiento y evaluar sus acciones.
2. Crear un Consejo Nacional de Seguridad
Pública, integrado por el secretario de
Gobernación, el de la Defensa Nacional
y el de Marina, así como el procurador
general de la República, los gobernadores
de los Estados, el jefe de Gobierno del Dis-
trito Federal y el secretario ejecutivo del
Sistema Nacional de Seguridad Pública.3. Formar instancias locales y regionales de
coordinación, encargadas de coordinar,
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L A S G A R A N T ~ A S O C ~ A L F S 101
planear y supervisar el Sistema Nacional
de Seguridad Pública.
4. Establecer los principios que deben regir
la formación y actuación de las institu-
ciones policiales, tales como:a) conducir-
se con apego al orden jurídico y respeto a
los derechos humanos; b) prestar auxilio
a las personas amenazadas de algún peli-
gro o que hayan sido víctimas de un de-
lito, así como brindar protección a susbienes jurídicos y derechos; c) cumplir
sus funciones con imparcialidad, sin
discriminar a persona alguna por raza,
religión, sexo, condición económica o
social, preferencia sexual o ideología polí-
tica. En este rubro se introduce lo tocante
a la carrera policial, como elemento bási-
co para formar a los miembros de las ins-
tituciones policiales; comprende los
requisitos y procedimientos de selección,
ingreso, formación, capacitación, adies-
tramiento, desarrollo, actualización, per-
manencia, promoción y separación del
servicio, así como evaluación. Asimis-
mo, se incluye a la carrera policial en sus
diferentes niveles, con el carácter de obli-
gatoria y permanente, así como el com-
promiso a cargo de la Federación, el
Distrito Federal, los Estados y los muni-cipios, a través de un servicio nacional
de apoyo que homologue procedimientos
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y busque la equivalencia de los conteni-
dos mínimos de planes y programas para
la formación de los integrantes de las
policías.
5. Crear un Sistema Nacional sobre Seguri-
dad Pública, que involucre el registro na-
cional sobre personal, el registro nacional
de equipo, la estadística de seguridad pú-
blica, la información sobre delincuentes
y las reglas sobre el manejo de la infor-
mación; en este último caso se prevé sólo
la posibilidad de consulta por parte de la
policía preventiva, la policía judicial, las
autoridades administrativas de readap-
tación social, el Ministerio Público y las
autoridades judiciales.
6 . Dar servicios de atención a la población,
en materia de localización de personas y
bienes, emergencias, faltas y delitos delos que se tenga conocimiento por parte
de la sociedad en general. También se in-
cluye la posibilidad de participación por
parte de la sociedad.
7. Finalmente, incluir los servicios privados
de seguridad como auxiliares de la fun-
ción de seguridad pública, a fin de que
sus integrantes coadyuven con las auto-
ridades y las instituciones policiales en
situaciones de urgencia, desastre, o cuan-
do así lo solicite la autoridad competente
federal, local o municipal, de acuerdo con
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LA S C A R A N T ~ A ~OCIALES 10 3
los requisitos y condiciones que establez-
ca la autoridad respectiva."
Así, el Sistema Nacional de Seguridad
Pública es un ente jurídico integrado por las
instancias, instrumentos, políticas y servicios
tendientes a alcanzar la seguridad pública en
el país; es una instancia que coordina las accio-
nes de seguridad pública de los tres niveles de
gobierno y de las dependencias federales; es el
órgano responsable de proporcionar los re-
cursos tecnológicosy financieros para las tareas
de prevención, procuracióny administración de
justicia, así como para la readaptación social;
y es el instrumento integral e integrador de
todas las instituciones involucradas en la segu-
ridad pública nacional.99Sus objetivos son:loO
1. Promover la eficiencia, profesionalismo
y honradez del recurso humano que in-
tegra la cadena de seguridad pública a
través de acciones destinadas a la eva-
luación, certificación y capacitación, así
como al fortalecimiento d e academias y
centros regionales en el país.
PLASCEN CIA VILLANUEVA, Raú l; loc. c i f
Cfr. http://www.ssp.gob.mx/
'O0 1dem.
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2. Fortalecer el suministro, intercambio y
sistematización de la información sobre
seguridad pública, mediante los instru-
mentos tecnológicos modernos, que
permitan a las instancias de seguridad
pública brindar un óptimo servicio a la
ciudadanía.
3. Integrar y coordinar a todas las insti-
tuciones de seguridad pública de la
Federación, Estados, Distrito Federal y
municipios con pleno respeto a su ámbito
de competencia, para que el Estado cum-
pla su función de salvaguardar la inte-
gridad y los derechos de las personas; así
como preservar el orden y la paz pú-
blicos.
4. Modernizar y hacer más eficiente la in-
fraestructura de telecomunicaciones
utilizada por las instancias de seguridad
pública, para reforzar el intercambio devoz, datos e imágenes, que posibiliten la
coordinación y articulación de acciones
en materia de seguridad pública, así como
brindar un servicio telefónico de emer-
gencia expedito y de calidad a la pobla-
ción.
5. Mejorar la labor de las instituciones de
seguridad pública y dignificar sus ambien-
tes de trabajo mediante la instrumenta-
ción de las acciones de infraestructura y
equipamiento.
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6. Facilitar la coordinación entre las distin-tas instancias federales, estatalesy muni-
cipales, tanto del sector público como de
los sectores socialy privado, así como las
Conferencias Nacionales y las relacio-
nes con el Poder Judicial de las entidades
federativas, como el mecanismo que esta-
blece la ley para fortalecer los programas
específicos que desarrolla el Sistema
Nacional de Seguridad Pública.
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XI. EL ART~CULO2 7CONSTITUCIONAL
1 . Antecedentes históricos
A unque el concepto romano de propiedad no
se conocía en la época prehispánica,'O1 los te-
nochcas cultivaban un tipo de parcela llamado
calpulli, cuya propiedad era colectiva y de usu-
fructo individual. El disfrute de esa tierra se
supeditaba a varias condiciones, entre las que
se contaba el cultivo de ellas. El calpulli fue una
institución propia de la configuración social
prehispánica y prefiguró el concepto dinámico
de propiedad, en cuanto a que debe estar sujeta
a una función social.lo2
'O ' VALADES, Diego, "Comentario al articulo 27 de la ConstituciOn Políticade los E stados Un idas M exicanos", en INSTITUTO DE INVESTIGACIONESJURfDlCAS, ConstituciDn Política de los Estados Unidos Mexicanoi. Comentada y
concordada, op . cit., pp. 416-422.P A D R ~ N , artha, El derecho agrario en México, Mexico, Porrúa,
1964, p. 25 .
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Durante la época colonial, otras institu-
ciones relativas a la propiedad agrícola fueron
las tierras de común repartimiento, comiini-
dades o parcialidades indígenas, el ejido -con
fines ganaderos-, las peonías y las caballerías,
determinadas con medidas relacionadas con el
cultivo. Era común, además, que todo barco
que llegara a la Nueva España trajera semillas
para incrementar determinado tipo de culti-
vo.lo3Las condiciones de la población cam-
pesina se agravaron en la época virreinal, como
consecuencia de los repartimientos, encomien-
das y mercedes reales, que produjeron la con-
centración de la tierra en pocas manos. En los
albores del México independiente, se pensó en
colonizar las extensas superficies despobladas
del territorio nacional, en lugar de reprimir el
acaparamiento de la propiedad raíz.lMEntonces
imperaba la ideología económica liberal; la Ley
Lerdo de 1856, cuyos postulados fueron reco-
gidos por el artículo 27 de la Constitución de
1857,acabó con el acaparamiento de tierras por
'" Idem, pp. 25-26.'O4 DE IBARROLA, Antonio, Derecho agrario, 2a . ed., México, Porrúa, 1983,
pp . 76-80.
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parte de las corporaciones civiles eclesiásticas.
Sin embargo, pese a la expedición de la Ley de
Desamortización y de la Ley de Nacionaliza-
ción de los Bienes Eclesiásticos de 12 de junio
de 1859, el problema subsistió, pues se for-
maron nuevos latifundios que colocaron a los
campesinos en un estado rayano en la escla-
vitud. En esta etapa, la decadencia de la pe-queña propiedad derivó de la acción de las
compañías deslindadoras, formadas al amparo
de las Leyes de Colonización y de Baldíos.
El 15 de diciembre de 1883 comenzó la era
de los latifundios que privarían durante el por-
firismo; a la sazón, el Ejecutivo promulgó la Ley
sobre Deslinde y Colonización de los Terrenos
Baldíos, y autorizó la creación de las empresas
deslindadoras. Para la Real Academia Espa-
ñola, el latifundio -del latín latifindium- es una
"finca rústica de gran extensión".lo5Desde el
punto de vista jurídico, se trata de una "finca
rústica de grandes proporciones pertenecientes
a una o varias personas, considerada, por su
' O 5 Voz "latifundio", n REAL ACADEM IA ESPANOLA, op . cit., t. 11, p . 1352
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extensión, como no conveniente, como forma
de propiedad desde el punto de vista de la polí-
tica agraria del país".106 omo resultado de su
labor interpretativa, el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia ha indicado: "LATIFUNDIO.
Puede considerarse como tal, el predio que
tenga mayor superficie que la asignada al ejido
de un pueblo; por lo tanto, no debe clasificarse
como pequeña propiedad."lw
Aparte de que a veces se efectuaron deslin-
des donde no había terrenos baldíos, las propie-
dades comunales indígenas se afectaron. Llegó
a haber extensiones de tierras de millones de
hectáreas, que debían ser trabajadas por cam-
pesinos que empleaban metodos agrícolas
obsoletos. Desde luego, muchas hectáreas per-
manecieron sin cultivar, y los trabajadores
encargados del resto vivían en condiciones mi-
serables.lo8Esa situación, junto con la expe-
dición del artículo 30. del Plan de San Luis, que
preveía la restitución de tierras, produjeron
Voz "latifundio", n DE FINA, Rafael y DE PINA VARA, R afael, Diccionario
de derecho, 31a. ed ., Mexico, Porrúa, 2003, p . 350.'O' Semanario Judicial de la Federación, Q uint a ep oc a, t. 11, p. 1050.
'O 8 CARPIZO, Jorge, La Constifución mexicana de 19 1 7, op. c it ., p p 12-13.
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que la población campesina se sumara a la Revo-
l u ~ i ó n . ' ~ ~partir de 1910 hubo transforma-
ciones en el campo. Con la Ley de 6 de enero de
1915 comenzaron a crearse nuevas instituciones
públicas agrarias, tales como el ejido, la peque-
ña propiedad y la magistratura agraria, entre
otras.
Actores fundamentales en el movimiento
armado de 1910, los campesinos lograron que,
en 1917, en el artículo 27 constitucional se diera
respuesta a las demandas por las que habían
luchado. El texto del artículo 27 del proyecto
de Carranza era casi igual al del propio precep-
to en la Carta de 1857, cuyo liberalismo indivi-
dualista debía ser superado. Las concepciones
del liberalismo social, detonantes del movimien-
to armado, lograron que la cuestión agraria se
remediara mediante previsiones constituciona-
les, que se acomodarían en el artículo 27, obra de
diputados como Pastor Rouaix, quien había
atestiguado las miserables condiciones en que el
campesinado mexicano había vivido durante
'"Idem, pp. 26 y 187.
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la dictadura porfirista. Rouaix consideraba que
sobre los derechos individuales a la propiedad
se encontraban los derechos superiores de la so-
ciedad, representada por el Estado, para regular
su repartición, uso y conservación, de donde
provino la declaración expresa de que la pro-
piedad de las tierras y aguas comprendidas
dentro de los límites del territorio nacional
corresponde originariamente a la nación, que
se reserva el derecho de trasmitirla a los particu-
lares para constituir la propiedad privada, a la
que impondrá las modalidades dictadas por el
interés público, así como regular el aprove-
chamiento de los elementos naturales suscep-
tibles de apropiación, para hacer una distribución
equitativa de la riqueza pública y cuidar de su
con~ervac ión .~~~
Los principios que comprende el artículo
27 constitucional se circunscriben a tres mate-
rias fundamentales: a) propiedad territorial,
b) explotación de recursos naturales y c) reforma
agraria.
" O SAYEG HELÚ,Jorge,op . cit., t. 111, pp. 304-341
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LA S G A R A N T ~ AS o c r n l t s 11 3
Por lo que hace a la explotación de recursos
naturales, la independencia económica de
México depende de ella. Durante muchos años,
el capital extranjero vulneró los derechos sobe-
ranos del pueblo. El Código de Minería de 1884
atribuía a los dueños de la tierra la propiedad
de las minas y demás sustancias del subsuelo,
lo que dejaba a la nación sin derechos que legíti-
mamente le correspondían. Sin embargo, en
1917, el Estado mexicano rescató para la nación
tanto el petróleo como todas las riquezas del
subsuelo, y se determinó que dichos recursos
naturales, así como las aguas y el espacio aéreo,
pertenecían al dominio inalienable e impres-
criptible de la nación, que sin embargo puede
concesionarlos a los particulares para que sean
explotados.
No obstante, como estos postulados bási-
cos de la Constitución de 1917 fueran desco-
nocidos por las fuerzas económicas imperantes
en el momento, y como el Estado pretendiera
hacer valer sus derechos sobre el particular, en
marzo de 1938 se produjo la expropiación pe-
trolera, derivada de un Decreto promulgado
BIBLIOTECA DE i3
A&W CORTE PE JU$-CIII DE M MU(I
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por el Ejecutivo Federal,"' en virtud del cual se
expropiaron las compañías petroleras estable-
cidas en el país, lo que implicó la subrogación,
en favor de Petróleos Mexicanos (PEMEX), como
causahabiente de dichas empresas, de los dere-
chos y obligaciones nacidos de los contratos
laborales celebrados entre el Sindicato de Tra-
bajadores Petroleros de la República Mexicana
(STPRM)y las compañías indicadas."*
En otro orden de ideas, tanto el régimen de
la propiedad territorial como la explotación
de los recursos naturales obedecen a un solo
objetivo, consistente en elevar el nivel de vida
del campesinado mexicano. El sistema de refor-
ma agraria en México comprende cinco su-
puestos primordiales: a) desaparición del
latifundio, b) establecimiento de la pequeña pro-
piedad, c) restitución de tierras, d) señalamiento
de autoridades agrarias, y e) integración de la
reforma agraria.
-p.p
"' El texto d e este decreto es cansultable en CABRERA ACEVED O , Lucio,La Suprema Corte de Justicia durnnte el p b i e r n o del general Lázaro Cárdenas (1935-
1940). t . 111, México, Suprema Corte de Justicia d e la Nación, 1999, pp. 194-195.
"' emanario ludicial de lo Federacióri, Quinta Época, Cuar ta Sala, t . LXXI, p.2094. CABRERA ACEVED O , Lucio, op . c i t . , p. 16.
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El artículo en comento fue reformado en
1934,1937,1940,1945,1947,1948,1960,1974,
1975,1976,1983,1987 y 1992."3Según la exposi-
ción de motivos del primero de esos decretos
de reforma,l14 iniciativa del presidente Abe-
lardoL. Rodríguez, el campo padecía los siguien-
tes problemas: minifundismo; restricciones a
los ejidatarios, estancamiento, deterioro técnicoy producción insuficiente de la propiedad ejidal;
pocos alicientes para la inversión de capital en
actividades agropecuarias y, finalmente, escaso
crecimiento de la producción agropecuaria en
relación con el de la población. Aquellas refor-
mas tendieron a otorgar certidumbre jurídica
en el campo, y a proteger y fortalecer la vida
ejidal y comunal, así como la capacitación del
campo.
La reforma de 1937 otorgó competencia
federal en problemas comunales y de núcleos
de población. En 1940 y 1945, se otorgó dicha
competencia para el petróleo y los hidrocar-
"'Estas últimas se publicaron en el Diario Oficial de la Federación los días 6
y 28 de enero.
'?<DEBARROLA, Antonio, op . cit., pp. 233-241.
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buros, así como en materia de gas, respectiva-
mente. La reforma de 1947 sirvió para regular
la pequeña propiedad y establecer el juicio de
amparo en la fracción XIV. En 1948 se introdu-
jeron modificaciones sobre bienes inmuebles
para embajadas y legaciones de países extran-
jeros. Doce años después se produjeron dos
reformas, relativas a la plataforma continental
y zócalos submarinos, y a la nacionalización
de la industria eléctrica. En 1974 se suprimió
la mención a los territorios y al año siguiente se
agregó lo referente a la energía nuclear. La refor-
ma de 1976 consistió en establecer en 200 millas
náuticas la zona económica exclusiva y en pla-
near los asentamientos humanos. El aspecto dela justicia agraria y el desarrollo rural integral
se adicionó en 1983, a lo que se añadió el rubro
ecológico en 1987. Finalmente, la reforma de
1992 puso fin al reparto agrario, al modificarse el
párrafo terceroy la fracción XV y derogarse las
fraccionesX aXIV y XVI, que contenían la regla-
mentación de dicho reparto y señalaban las ins-
tituciones encargadas de su aplicación. Esta
última fecha supuso cambios trascendentales
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en cuanto al tema agrario y a los bienes de la
Iglesia.l15
En 1992, la certeza en la tenencia de la
tierra se hizo extensiva a la pequeña propiedad.
Al derogarse la fracción XIV, se eliminó el re-
quisito del certificado de inafectabilidadU6 ara
promover el juicio de amparolT7ontra la priva-ción o afectación ilegales de tierras o aguas, lo
que ha permitido que el pequeño propietario,
además de los recursos ordinarios que con-
templa la ley, pueda ampararse contra las
resoluciones ilegales de restitución de tierras y
aguas, cuyo trámite se realiza conforme al
procedimiento contemplado por la ley regla-mentaria, según lo dispone la fracción VII.
Asimismo, ya no es necesario el certificado de
"'FIX-ZAMUDIO, Héctar y VALENCIA CARMONA, Salvador, op. cit.,p. 527.
"' éase la tesis con el rubra agrario. certificado de inafectabilidad y otra sdefensas de la pequeña propiedad . conceptos, Semanario udiciol de la Federación,Séptima Época, vol. 217-228 Tercera Parte, p. 17. Este certificado ya no tiene lacaracterística esencial que lo distinguió dura nte la vigencia de la Ley Federalde Reforma Agraria, consistente en ser un instrumento de protección jurídicacontra la afectación de tierras, dado que el reparto de estas ya ha concluido.
LUNA OB RE G~ N,ergio, voz "certificado de inafectabilidad", e n INSTITUTODE INVESTIGACIONES JUR~DICAS, uevo diccionario jurídico mexicano, t. 1,México, Porrúa/UNAM, 2001, p. 529.
"'BURGOA, Ignacio, El juicio de amparo, 38a. ed., Mbxico, Porrúa, 2001,pp. 939-950.
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inafectabilidad para que una pequeña propie-
dad mantenga ese carácter cuando, por mejoras
en la calidad de las tierras, se rebasen los máxi-
mos señalados en la fracción XV, siempre que
se reúnan los requisitos señalados por la ley.
La fracciónXV fue modificada para prohi-
bir expresamente los latifundios, y en la frac-ción XVII se reguló con mayor precisión el
fraccionamiento y enajenación de las extensio-
nes que excedieran los límites de la pequeña
propiedad, señalados en las fracciones IV y XV.
2. Propiedad originaria y derivada y propiedad
privada
Los primeros ocho párrafos del artículo de
merito regulan la propiedad originaria y la
derivada de los bienes nacionales, y prevén los
requisitos a cubrirse para la configuración de
la propiedad privada. En cuanto a la propiedad
territorial, la Constitución de 1917 le dio su
verdadera naturaleza de función social, que
pretende hacer una distribución equitativa de
la riqueza pública y proveer a su conservación.
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Se distinguen dos clases de propiedad: origina-
ria y derivada. Originariamente la propiedad
corresponde a la nación, que al transmitir el domi-
nio de ella a los particulares constituye la pro-
piedad privada. Así, el derecho de propiedad
dejó de ser natural, inherente al hombre, y se
volvió temporal y con función social.
Durante la Séptima Época del Semanario
Judicial de la Federación, la Suprema Corte de Jus-
ticia indicó que las modalidades impuestas a
la propiedad privada sólo podrían establecerse
en leyes expedidas por el Congreso de la
Unión;"* sin embargo, en la actual Época de
la publicación citada aparece una tesis de laPrimera Sala de la Corte, que vale la pena
reproducir:
PROPIEDAD PRIVADA, MODALIDADESA LA. EL CONGRESO DE LA UNIÓN NOES EL ÚNICO FACULTAD0 PARA IMPO-NERLAS, EN TÉRMINOS DE LO DIS-PUESTO EN EL ARTICULO 27 DE LA
-~"* Semanario Judicial de lo Federació,!, Séptima Epoca, vol. 86 Primera Parte.
p. 31.
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CONSTITUCIÓN EDERAL. Si bien es ciertoque el Congreso de la Unión está facultadolegalmente para imponer las modalidades ala propiedad privada, a través de las leyesque expida, también lo es que dicha facultadlegislativa no opera en todos los casos, pueses menester para ello que el interés públicoque legitime constitucionalmente la imposi-ción de la modalidad, incida en alguno de
los ramos o materias que formen el cuadrocompetencia1 del citado Congreso; de mane-ra tal que si, por el contrario, el ramo o mate-ria incumbe legislativamente a los Congresosde los Estados por virtud del principiocontenido en el artículo 124 de la Constitu-ción Federal, las leyes que impongan moda-lidades a la propiedad privada puedenprovenir de éstos, lo que encuentra apoyoen lo previsto en la fracción 11 del articulo121de la Ley Fundamental que consagra elprincipio lex rei sitae, al disponer que losbienes muebles e inmuebles se regirán porla ley del lugar de su ubicación. Así, al serevidente que la propiedad es un derecho realque se ejerce sobre un bien mobiliario o inrno-biliario, sin el cual tal derecho sería incon-cebible, la imposición de modalidades a lapropiedad repercute necesariamente en su
objeto constituido por dichos bienes en cuan-to a la manera o forma de usarlos, disfru-tarlos y disponer de ellos. De ahí que respecto
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de los bienes muebles e inmuebles que se
ubiquen dentro de su territorio, las Legisla-
turas Locales pueden dictar las leyes que
regulen su uso, gocey disponibilidad, siem-
pre que el interés público que funde dicha
regulación no concierna a ninguno de los
ramos o materias que sean de la competencia
constitucional del Congreso de la Unión, inte-
grada por las facultades expresas e implí-
citas de dicho órgano legislativo federal,
pues considerar lo contrario, es decir, que
el mencionado Congreso, en todos los casos,
es el único facultado para imponer modali-
dades a la propiedad privada en términos
de lo dispuesto en el artículo 27 constitu-
cional, implicaría un impedimento para
aquéllas de establecer las modalidades nece-
sarias en función del interés públ i~o." ~
A fin de solucionar el problema agrario,
el Constituyente de 1917atribuyó a la nación la
propiedad originaria de las tierras y aguas
comprendidas dentro del territorio nacional.
El artículo 27 regula la propiedad pública en
los párrafos cuarto a octavo y en las fracciones
1y VI. Esta propiedad incluye los bienes y de-
-'IP Tesis la. XL11/2000, ernonario Judicia l de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, t. XII, diciembre de 2000, p.256.
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rechos que integran el patrimonio nacional, que
a su vez se conforma por los patrimonios de la
Federacibn, las entidades federativas, el gobier-
no del Distrito Federal, los municipios y las en-
tidades para esta tale^.'^^
Se refieren a la propiedad privada de
tierras y aguas los párrafos segundo y tercero,
así como las fracciones 1 a VI y XV del artículo
en comento. El régimen legal ordinario se en-
cuentra en el Código Civil para el Distrito
Federal y en los de cada una de las entidades
federativas. El artículo 830 de1 Código Civil
para el Distrito Federal dispone: "El propietario
de una cosa puede gozar y disponer de ella conlas Iimitaciones y modalidades qu e fijen las
leyes." Entre tales leyes, tanto federales como
locales, cabe citar a la Ley sobre el Régimen de
Propiedad en Condominio, la Ley del Desarro-
llo Urbano y los reglamentos de Zonificación,
de Construcciones y el de Establecimientos
Mercantiles.
"" FRAGA, Gabino, Derecho adniinistraiivo, 428. ed., México, Porrúa, 2002,p p. 343-367.
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Ahora bien, ¿qué debe entenderse por mo-
dalidades a la propiedad privada? De confor-
midad con la Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación,
... a imposición de modalidades a la pro-
piedad privada se traduce necesariamente
en la supresión o en la limitación de alguno
de los derechos reales inherentes y consus-
tanciales a ella, como lo son el derecho a usar
la cosa, el de disfrutar de la misma y el de
disponer de ésta, de manera que sólo a tra-
vés de estos elementos puede existir la posi-
bilidad de que se impongan las referidas
modalidades y no simplemente cuando se
afecte de cualquier manera la cosa o bien, pues
debe tenerse en cuenta que no es lo mismo
la materia de un derecho, que el derecho en
cuanto tal; es decir, la imposición de moda-
lidades a una cosa o bien no equivale a la
imposición de modalidades a los derechos
reales que sobre dicha cosao bien se tengan,
sino sólo en la medida que éstos se limiten
o re~trinjan.'~'
Por otra parte, debe indicarse que las mo-
dalidades impuestas a la propiedad privada se
"' Tecis l a . XLIj2000, Semanario Iudicial de la Federación y su Gaceta , Novena
fipora, t. XII, diciembre de 2000, p. 257.
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diferencian de la expropiación, tema que la pro-
pia Suprema Corte de Justicia ha tratado.lZ2Mien-
tras la modalidad es una medida legal general
que restringe el derecho de usar, disfrutar y dis-
poner de una cosa, la expropiación constituye
un acto individual y concreto de privación de la
propiedad por causas de utilidad ~úb1 ica . l~~
En cuanto a la propiedad social, el artículo
27 la regula en el párrafo tercero y en las frac-
ciones VI1 a IX, XVII, XIX y XX, así como en la
Ley Agraria, la Ley General de Crédito Rural,
la Ley de Terrenos Baldíos, Nacionales y Dema-
sías; la Ley del Seguro Agropecuario y de Vida
Campesino, la Ley de Fomento Agropecuario
y otras disposiciones legales.
3 . La expropiación por causa de utilidad pública
De conformidad con la Real Academia Españo-
la, la palabra "expropiación" significa "acción
y efecto de expropiar"; a su vez, expropiar -de
e x - y propio- implica: "Dicho de la Administra-
"' emanario Iudicial de la Federación, Quinta Época , t . L, p. 2568.
"'FRAGA, Gabino, o p . cit., pp. 375-376.
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ción: Privar a una persona de la titularidad de
un bien o de un derecho, dándole a cambio una
indemnización. Se efectúa por motivos de uti-
lidad pública o interés social previstos en las
leyes."124Como las atribuciones del Estado se
verían afectadas en caso de que necesitara un
bien privado que no pudiera obtener mediante
un acuerdo contractual con sus dueños, es pre-
ciso poner en práctica un procedimiento uni-
lateral para adquirir dicho bien, esto es, la
expropiación,lZ5igura regulada en los párrafos
segundo y la fracción VI del artículo que se
comenta.
La expropiación por causa de utilidad pú-
blica se encontraba prevista desde la Consti-
tución de 1857, pero, en congruencia con el
espíritu del artículo 27 de la Constitución
actual, y de la mayor eficacia que requiere un
principio de interés público, dejó de ser precisa
una "indemnización previa", pues se dispuso
que la expropiación procediera "mediante indem-
12' Voces "expropiacihn"y "expropiar", n REAL ACADEMIA ESPAÑOLA,op . cit., t. 1 p. 1023.
"?PRAGA, Gabino, op . c i t . , pp. 374-375.
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nización", previsión reiterada por el artículo831
del Código Civil para el Distrito Federal. Por
lo que hace al significado de "utilidad públi-
ca", la Corte ha estimado que por tal se entiende
lo que satisface una necesidad pública y redun-
da en beneficio de la colectividad, de ahí que
sea esencial que la cosa expropiada pase a ser
del goce y la propiedad de la comunidad, no departiculare~. '~~n todo caso, no habrá dicha
utilidad cuando se prive a una persona "de lo
que legítimamente le pertenece, para beneficiar
a un particular, sea individuo, sociedad o corpo-
ración, pero siempre un pa r t ic ~lar" .' ~~
Las causas de utilidad pública están fijadas
en el artículo lo. de la Ley de Expropiación.
Ahora bien, la expropiación por causa de utili-
dad pública entrafia la reunión de diversos
elementos: a) la ley que determine las causas en
que sea de utilidad pública la ocupación de la
propiedad privada; b)una declaración de la auto-
ridad administrativa, de que en determinados
casos es de utilidad pública esa ocupación; y
'16 Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Pleno, t. IV, p. 919.Iz 7 Idem.
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c) diligencias de expropiación, que tengan por
objeto fijar el monto de la in de m ni z a~ ió n. '~ ~
A propósito de esta última, su determinación se
hace en la declaratoria de ex pr op ia ~i ón .' ~~
Conviene aclarar que la "utilidad pública"
no se acredita con una mera afirmación de la
autoridad, sino que debe ser justificada me-diante pruebas rendidas por la autoridad ex-
propiadora.130 Reitera este punto un criterio
sustentado por la Segunda Sala del Máximo
Tribunal durante la Quinta Época del Semana-
rio Judicial de la Federaci~5n.l~~
Para terminar con el tema de la expropia-
ción, es necesario señalar que en ésta no rige lagarantía de previa audiencia, dado que el ar-
tículo 27 constitucional ampara garantías
sociales, no individuales, como lo ha indicado
el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.132
p.-.--. ..-Iz a Idem, Septima Época, vol. 73 Primera Parte, p. 15.Izs dem, val. 70 Sexta Parte, p. 35."UIdern,Quinta Época, t . CXXXI , p . 153."' Idem, p. 543.'S' Tesis P./J. 65/95, Srn ia t~ar io udicial de la Federaciciti !, u Gaceta, Novena
Época, t. V. unio de 1997, p . 44.
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4. Capacidad para adquirir el dominio de tierras
y aguas de la Nación
En su párrafo noveno, el artículo 27 constitu-
cional regula, en seis fracciones, la capacidad
para adquirir en propiedad, que generalmente
es privativa de los mexicanos.A los extranje-
ros se les exige considerarse nacionales res-
pecto de los bienes que adquieran, así como
renunciar a la protección de sus gobiernos res-
pecto de dichos bienes. Se señalan también las
zonas que por ningún concepto pueden ser pro-
piedad de extranjeros, y las limitaciones que
sufrirá cierto tipo de corporaciones, asociacio-
nes y sociedades para ser titulares del derecho
de propiedad, con tal de prevenir concentra-
ciones territoriales que pudieran mantener
improductiva la ~r 0 p i e d a d . l ~ ~
En cuanto a las instituciones de crédito, la
fracción V les impide tener en propiedad o en
administración más bienes raíces que los estric-
'"Tesis I.14o.C.3 C. Idern, t. XVI, diciembre de 2002, p. 791
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tamente necesarios para la realización de su
objeto directo.13*
En cuanto a las fracciones IV y VI, la prime-
ra regula la adquisición de terrenos rústicos por
parte de las sociedades mercantiles por accio-
nes, mientras que la segunda suprime la prohi-
bición a las corporaciones civiles de tener en
propiedad o administrar bienes raíces. Aunque
se permita a las sociedades por acciones partici-
par en la propiedad y en la producción rural,
el texto constitucional pretende evitar latifundios
encubiertos, de modo que establece el límite
máximo de tierras que puedan tener en propie-
dad dichas sociedades, con sujeción a los medios
de registro y control que establezca la ley.
Por otra parte, a raíz de la modificación
del artículo 130 constitucional en enero de
1992,'35que otorgó personalidad jurídica a las
asociaciones religiosas, las fracciones 11 y 111
del artículo 27 fueron reformadas para otorgar
"'Véase Tesis P./]. 58/2000, Ideni, t . X I , junio d e 2000, p. 5.'3"URGOA, Ignacio, Derecho coizstitucio> ial niexicorio, 16a. e d . , México,
Porrúa, 2003, p. 1040.
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a aqu6llas capacidad para adquirir, poseer o ad-
ministrar, exclusivamente, los bienes que fueran
indispensables para su objeto, con los requisi-
tos y limitaciones establecidos por el artículo
90., fracciónVI, de la Ley de Asociaciones Reli-
giosas y Culto Público.
Igualmente, la fracción 111 admite la ad-
quisición de bienes raíces por las instituciones
de beneficencia, que se sujeta a lo que deter-
mine la ley reglamentaria correspondiente.
5 . Personalidad jurídica de núcleos de p oblación
ejidales y comunales
La fracción VI1 del artículo en comento reco-
noce la personalidad jurídica de los núcleos de
población ejidales y comunales, y sienta las ba-
ses para la protección de las tierras de los grupos
indígenas. El ejido es una empresa social con
personalidad jurídica, cuyo patrimonio se finca
en la propiedad social que le asigna el Estado,
y que se halla sujeta a las modalidades respec-
t i v a ~ . ' ~ ~l artículo 90. de la Ley Agraria reitera
"' E D l N A C E R V AN T E S , J o s éRamón, Derecho agrario, Mexico , Harla, 1987,
pp. 327-328.
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LAS C A R A N ~ ~ A SOCIALES 13 1
el carácter de persona jurídica de los núcleos
de población ejidales, y los reputa propieta-
rios "de las tierras que les han sido dotadas o de
las que hubieren adquirido por cualquier otro
título".
El artículo 43 de la Ley Agraria considera
tierras ejidales las que hayan sido dotadas al nú-cleo de población ejidal o incorporadas al régi-
men ejidal. Por su destino, dichas tierras se
dividen, de conformidad con el articulo44 de la
ley mencionada, en a) para el asentamiento
humano, b) de uso común y c) parceladas. Las
primeras son aquellas que integran el área nece-
saria para el desarrollo de la vida comunitaria
del ejido, mientras que las segundas son las queconstituyen el sustento económico de la vida en
comunidad del ejido; pueden ser de tres clases:
a) las tierras que no han sido especialmente
reservadas por la asamblea para el asen-
tamiento humano, b) las que no han sido par-
celadas por la misma asamblea, y c) las así
clasificadas expresamente por la asamblea.
Finalmente, las tierras parceladas son las que
han sido delimitadas por la asamblea para cons-
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tituir una porción terrenal de aprovechamiento
individual, y respecto de las cuales los ejida-
tarios, en términos de ley, ejercen directamente
sus derechos agrarios de aprovechamiento, uso
y
Por otro lado, el artículo 45 dispone que
las tierras indicadas pueden ser objeto de cual-quier contrato de asociación o aprovechamien-
to, celebrado por el núcleo de población ejidal
o los ejidatarios titulares, según se trate de tie-
rras de uso común o parceladas, respectiva-
mente. Asimismo, los contratos que impliquen
el uso de tierras ejidales por terceros tendrán
una duración no mayor a treinta años -prorro-
gables-, según el proyecto productivo corres-
pondiente.
Asimismo, el artículo 46 de la Ley Agraria
faculta al núcleo de población ejidal para
otorgar en garantía el usufructo de las tierras
de uso común y de las parceladas, respectiva-
mente, en favor de instituciones de crédito o de
"'Tes~s2a. VII/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
&oca, t. X l i l , febrero de 2001, p 298.
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aquellas personas con las que tengan relaciones
de asociación o comerciales.
La personalidad jurídica reconocida a los
núcleos de población ejidal implica, concomi-
tantemente, la atribución de obrar y obligarse
por medio de los órganos que los representan.
La Ley Agraria otorga, como derechos colec-
tivos ejidales, el de propiedad de las tierras que
se les han dotado o de las que hubieran ad-
quirido por compra, venta, donación, etcétera.
En los artículos 23,46,49 y 50 de la ley citada se
establecen, enunciativamente, las facultades
de la asamblea para formular y modificar su
reglamento interno, aceptar o separar ejidata-
rios y sus aportaciones, recibir los informes del
comisariado ejidal y del consejo de vigilancia,
señalar y delimitar las áreas necesarias para el
asentamiento humano, fundo legal y parcelas
con destino específico, reconocer el parce-
lamiento económico o de hecho y regularizar la
tenencia de posesionarios, etcétera.138
CONTRERAS CORIA, J. Jesús, VOL "derechasejidales",en INSTITUTODE INVESTIGACIONECJuRÍDICAS, Nuevo diccionario jurídico mexicano, op . cit .,
t . 11, pp. 1266-1267.
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6. El reparto de tierras y la prohibicidn del
latifundismo
La ConstituciónFederal de 1917 proscribió el lati-
fundio y ordenó el reparto agrario y la restitución
de tierras y aguas a las comunidades despo-
jadas de ellas. Con el paso del tiempo, estas
medidas generaron otros problemas: minifun-dismo improductivo, incertidumbre en la te-
nencia de la tierra, nueva amortización de ésta
y venta y rentismo de parcelas, circunstancias
que determinaron la reforma del artículo en
comento en 1992, con lo que se reafirmó la pros-
cripción del latifundismo, se otorgó mayor cer-
teza en la tenencia de la tierra, se consolidó la
propiedad particular, ejidal y comunal y se bus-
có hacerlas más productivas.
En el año indicado se clausuró el programa
de reforma agraria, dado que ya no había más
tierras que repartir; asimismo, la Constitución
dejó de reconocer el derecho de las comuni-
dades campesinas a solicitar tierras, fue posiblecambiar el régimen de propiedad ejidal al de
propiedad privada, y se permitió que los ejida-
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tarios se asociaran con inversionistas privados
y sociedades anónimas.139
7 . La impartición de justicia agraria
En 1983se mencionó explícitamente el tema de
la justicia agraria en la fracciónXIX del artículo
27, al decirse que el "Estado dispondrá las me-
didas para la expedita y honesta impartición
de la justicia agraria, con objeto de garantizar
la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra
ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y
apoyará la asesoría legal de los campesinos".
Con la reforma de 1992, se agregó un segundo
párrafo a la fracción XIX, que contempla la crea-
ción de tribunales federales agrarios dotados
de autonomía y plena jurisdicción, así como de
la Procuradurta Agraria.140
El sistema de los tribunales agrarios está
compuesto por el Tribunal Superior Agrario y
.-
"s SERNA DE LA GARZA, JoséMaría, La refornia del Estadoen América Latilia:
lo s casos de Brasil , Argentina y México, México, UNAM, 1998, p . 218.
FIX-ZAMUDIO, Héctar y VALENC IA CARMONA , Salvador,'op. cit ., p . 533.
Vkonse también los títulos V l l y X de la Ley Agraria, así como la Ley Orgánicad e los Tribunales Agrarios, publicada en el Diario Oficial de la Federación el26 d e febrera de 1992.
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136 S U P R EM AC O R ~ FE 1~87iciA E LA Nnc i d ~
los Tribunales Unitarios Agrarios.141Estos tribu-
nales tienen plena jurisdicción, es decir, no son
subalternos de la Administración ni están
adscritos a dependencia alguna del Ejecutivo,
al contrario de lo que ocurre con la Procura-
duría Agraria, que, según el artículo 134 de la
Ley Agraria, "es un organismo descentralizado
de la Administración Pública Federal, conpersonalidad jurídica y patrimonio propios,
sectorizado en la Secretaría de la Reforma
Agraria".142
G A R C ~ A A MI RE Z, Scrgia, Eleme>itos de dcrecho procesal agrario, México ,
Porrúa, 1993, pp. 160-161.
Id ' Idern, pp. 158-159.
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XII. EL ART~CULO123CONST ITUC IONAL
1 . Antecedentes históricos
D e s d e 1857, el derecho al trabajo se había
circunscrito a los artículos 40. y 50. de la Cons-
titución Federal, respectivamente limitados a
otorgar la libertad de trabajo y la justa retri-
bución y el consentimiento pleno para traba-
jar. Aunque el artículo 40. no fue variado
sustancialmente para el Proyecto de Carranzaque sustentó las labores del Constituyente de
1917, el 50. introducía las adiciones de que lo
habían hecho objeto las reformas del 10 de junio
de 1898, así como una parte final que, super-
ficialmente, salvaguardaba la propia libertad
de trabajo que el juego de las fuerzas produc-
tivas había hecho n ~ g a t 0 r i a . I ~ ~
'4 9 SAYEG HELÚ, Jorge,op . cit., pp. 290-291 y 302-303
137
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En su cuadragksima sesión ordinaria, la
Asamblea Constituyente conocía del proyecto
de legislación obrera, que en veintiocho frac-
ciones contenía los principios fundamentales
para satisfacer las necesidades urgentes de la
clase trabajadora del país, como son: la jornada
máxima de trabajo, la protección a mujeres y
menores, el descanso semanal, el salario mí-
nimo, la obligación patronal de proporcionar
a sus trabajadores habitaciones cómodas e
higiénicas, la responsabilidad patronal por acci-
dentes de trabajo, etcétera. La Asamblea aceptó
el proyecto por unanimidad.
Los derechos sociales plasmados en elartículo 123 constitucional establecieron, por
primera vez en la historia del constitucio-
nalismo social mexicano, los cimientos de una
legislación laboral inspirada en principios de
justicia y humanidad. La intención del constitu-
yente fue, desde sus orígenes, preservar, frente
a una relación jurídica desigual, la existencia
de una clase social económicamente débil y des-
valida, sobre la base de un mínimo de condicio-
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nes destinadas a dignificar y elevar la condición
humana de los trabajadores.
2 . La duración de la jornada laboral
El Constituyente de 1917no quería que los tra-
bajadores cumplieran jornadas laborales
inhumanas, de modo que resolvió disminuir su
duración a ocho como tiempo máximo;
asimismo, el trabajo nocturno se limitó a siete
horas; además, se prohibieron las labores insa-
lubres o peligrosas, el trabajo nocturno indus-
trial y toda labor posterior a las diez de la noche
para los menores de catorcey dieciséis años. Los
mayores de esta edad y menores de dieciséis,
tendrían como jornada máxima seis horas.
En forma categórica se estableció el des-
canso semanal en la fracción IV, en los siguien-
tes términos: "Por cada seis días de trabajo
deberá disfrutar el operario de un día de des-
canso, cuando menos."
"'DE LA CUEVA, Mario, E l nuevo derecho mexicano del trabajo, t. 1 8a. ed.,Mexico, Porrúa, 1995, pp. 271-285.
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En concordancia con las ideas anteriores,
la fracción XXVII estableció que serán condi-
ciones nulas y no obligarán a los contrayentes,
aunque se expresen en el contrato:
a) Las que estipulen una jornada inhumana
por lo notoriamente excesiva, dada la ín-
dole del trabajo.b) Las que fijen un salario que no sea remu-
nerador a juicio de las Juntas de Conci-
liación y Arbitraje.
c) Las que estipulen un plazo mayor de una
semana para la percepción del jornal.
d) Las que señalen un lugar de recreo, fon-
da, café, taberna, cantina o tienda para
efectuar el pago del salario, cuando no
se trate de empleados en esos estable-
cimientos.
e) Las que entrañen obligación directa o
indirecta de adquirir los artículos de con-
sumo en tiendas o lugares determinados.
f ) Las que permitan retener el salario en con-
cepto de multa.
g) Las que constituyan renuncia hecha por
el obrero de las indernnizaciones a que
tenga derecho por accidente del trabajo,
y enfermedades profesionales, perjuicios
ocasionados por el incumplimiento del
contrato o despedírsele de la obra.
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h) Todas las demás estipulaciones que im-
pliquen renuncia d e algún derecho
consagrado en favor del obrero en las
leyes de protección y auxilio a los traba-
jadores.
Ahora bien, el artículo de merito no indicó
si el día de descanso debía o no ser pagado.
La Ley Federal del Trabajo de 1931 resolvió elproblema temporalmente. Más tarde, en 1935,
el entonces presidente Lázaro Cárdenas pro-
puso al Congreso Federal que determinara, en
el artículo 78 de la ley citada, ia obligación de
pagar a los trabajadores el importe de un día
de salario en el descanso, disposición que pasa-
ría íntegra a la nueva ley.
En torno al descanso en materia laboral, la
desaparecida Cuarta Sala de la Suprema Cor-
te de Justicia de la Nación emitió el siguiente
criterio:
DESCANSO SEMANAL. La fracción IV del
artículo 123 constitucional, con carácter im-
perativo, establece el descanso semanariopara los trabajadores, fundándose en con-
sideraciones de orden económico y bioló-
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gico, ya que es necesario conservar la saluddel trabajador y su capacidad laboral para
que su rendimiento y su eficiencia en el
trabajo se traduzcan en una mejor labor y
en la mayor eficacia en los servicios sin per-
juicio de su equilibrio fisiológico, lo que no
puede obtenerse si no es conservado (sic) sus
energías con el descanso co rr es p~ nd ie nt e? ~~
En cuanto al descanso conmemorativo opor días festivos, llamado "obligatorio" por el
artículo 74 de la Ley Federal del Trabajo, con-
viene transcribir lo que estimó la extinta Cuarta
Sala del Máximo Tribunal:
DESCANSO OBLIGATORIO OBJETO DEL.
La finalidad perseguida por el legislador, al
precisar los días de descanso obligatorio, noha sido la de aumentar el ntímero de días de
descanso semanal o de vacaciones, sino
justamente la de procurar que por el des-
canso forzoso concedido, los trabajadores
esten en aptitud de conmemorar y festejar
tales fechas por lo que, el descanso debe
disfrutarse sin'mengua de los salarios
respectivo^.'^^
Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, t . CXIX, p. 3436,"'Idem, t. CXII, p. 1451.
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3 . El trabajo de las mujeres y de los menores
En la antigüedad, el trabajo femenino había
consistido en realizar actividades domésticas.
Al introducirse la técnica en las formas de
producción tradicional a fines de la Edad
Media, con la máquina de tejer y la de vapor,
se modificó el ambiente industrial. La mujer
comenzó a hacer trabajos a domicilio, pero pos-
teriormente se manifestó la tendencia a dis-
minuir el trabajo domiciliario para llevarlo a
la industria, en busca de mayor productividad
y mejores salarios.
El trabajo femenil está regulado en el Títu-lo Quinto -artículos 164-172- de la Ley Fede-
ral del Trabajo. En primer término, debe decirse
que en materia laboral las mujeres disfrutan de
los mismos derechos y tienen las mismas obli-
gaciones que los hombres. Por otra parte, la ley
indicada prevé que sus disposiciones sobre el
trabajo femenino pretenden, fundamental-
mente, proteger la maternidad. A este respecto,
cuando se ponga en peligro la salud de la mujer
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o la del producto, durante el estado de gesta-
ción o de lactancia y sin que sufra perjuicio en
su salario, prestaciones y derechos, no podrá
utilizarse su trabajo en labores insalubres o
peligrosas, nocturnas de carácter industrial, ni
en establecimientos comerciales o de servicio
después de las diez de la noche, así como en
horas extraordinarias.
Las labores insalubres o peligrosas para las
mujeres son aquellas que, por su naturaleza y
por las condiciones físicas, químicas y bioló-
gicas del medio en que se realizan, o por la
composición de la materia prima que se utilice,
pueden actuar sobre la vida y la salud física y
mental de la mujer en estado de gestación, o del
producto.
Las madres trabajadoras gozan de los si-
guientes derechos:
a) Durante el periodo del embarazo, no
realizarán trabajos que exijan esfuerzosconsiderables y signifiquen un peligro
para su salud en relación con la gesta-
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Las cnn a~r ins ocin ~rs 145
ción, tales como levantar, tirar o empujar
grandes pesos, que produzcan trepida-
ción, estar de pie durante largo tiempo o
que actúen o puedan alterar su estado
psíquico y nervioso;
b) Disfrutarán de un descanso de seis sema-
nas anteriores y seis posteriores al parto;
c) Los periodos de descanso a que se refiere
la fracción anterior se prorrogarán por el
tiempo necesario en el caso de que se en-
cuentren imposibilitadas para trabajar a
causa del embarazo o del parto;
d) En el periodo de lactancia tendrán dos
reposos extraordinarios por día, de me-
dia hora cada uno, para alimentar a sus
hijos, en el lugar adecuado e higiénico
que designe la empresa;
e) Durante los periodos de descanso a que
se refiere la fracción 11, percibirán su
salario íntegro. En los casos de prórroga
mencionados en la fracción 111 tendrán
derecho al cincuenta por ciento de su sala-
rio, por un periodo no mayor de sesenta
días;
f) A regresar al puesto que desempeñaban,
siempre que no haya transcurrido más de
un año de la fecha del parto; y
g) A que se computen en su antigiiedad los
periodos pre y postnatales.
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En otro orden de ideas, el derecho pro-
tector del trabajo de los menores147 urgió de la
necesidad de preservar la estirpe, desarrollar
los recursos humanos y evitar la explotación de
las fuerzas medias de trabajo, a fin de facilitar
su educación, desarrollo físico, salud y mora-
lidad. La necesidad de incorporar al derecho
positivo mexicano las normas internacionales
referentes al trabajo de menores, motivaron re-
formas constitucionales en 1962.
En el texto original de las fracciones 11,111
y XI del artículo 123, se establecieron prohibi-
ciones al trabajo de los menores en labores
insalubres o peligrosas, así como el trabajo noc-
turno industrial y todo trabajo posterior a las diez
de la noche. Asimismo, la fracción 111 impedía
que los niños menores de doce años traba-
jaran. Por último, la fracción XII prohibió el
trabajo extraordinario. Estos textos fueron
reformados en 1962, para adecuarse a las dis-
posiciones del derecho laboral internacional, y
se aumentó la edad mínima de ocupación de.."' E LA CUEVA, Mario, op . cit., pp. 440-452.
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doce a catorce años, que ha prevalecido hasta
la fecha.148
El Título Quinto bis -artículos 173-180- de
la Ley Federal del Trabajo reglamenta las acti-
vidades de los menores. El trabajo de los ma-
yores de catorce años y menores de dieciséis
queda sujeto a vigilancia y protección espe-ciales de la Inspección del Trabajo. Por otra
parte, los mayores de catorce y menores de die-
ciséis años necesitan un certificado médico que
acredite su aptitud para trabajar, y someterse a
los exámenes médicos que ordene la Inspección
del Trabajo.
En todo caso, los menores de dieciséis años
no pueden trabajar en expendios de bebidas
embriagantes de consumo inmediato o en
cuestiones que puedan afectar su moralidad y
buenas costumbres. Tampoco deben desempe-
ñar trabajos ambulantes -salvo autorización
especial de la Inspección del Trabajo-, subte-
"" SANT O S AZ L ' EL A. IICrt<ir. va, rncnnrcs i r a b a j a d o r r , . en I S S T I T C T O
DC NVEST I G A( 'I 0 UF .S I UK I D I CAS. .Yt.,.:,i di , . i~i ,ar i ,>,ur~;l i .o>rii.xi;aio. up , , t .
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rráneos o submarinos, peligrosos o insalubres,
aquellos que superen sus fuerzas o puedan
impedir o retardar su desarrollo físico, y tam-
poco pueden desempeñar labores industriales
después de las diez de la noche. La prohibi-
ción de realizar trabajos nocturnos industriales
se extiende a los menores de 18 años.
En cuanto a la jornada laboral de los meno-
res de 16 años, no podrá exceder de seis horas
diarias y deberá dividirse en periodos máximos
de tres horas, con derecho a una hora de reposo,
al menos, entre un periodo y otro. Está prohi-
bido que el trabajo de estos menores sea utili-
zado en horas extraordinarias y en domingos
y días de descanso obligatorio; la violación de
esta prohibición conlleva el pago de las horas
extraordinarias con un 200% más del salario
correspondiente a las horas de la jornada, y el
salario de los domingos y los días de descanso
obligatorio. Estos menores deben disfrutar de
un lapso anual de vacaciones pagadas de die-
ciocho días laborables, por lo menos.
Como se dijo, los patrones que empleen a
menores de dieciséis años están obligados a exi-
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girles los certificados médicos que acrediten su
aptitud para el trabajo, así como a llevar un re-
gistro de inspección especial, donde se indique
la fecha de nacimiento del menor, su clase de
trabajo, horario, salario y demás condiciones
generales de trabajo; también deben distribuir
las labores de modo que los menores tengan
tiempo para asistir a la escuela, y proporcio-
narles capacitación y adiestramiento. Final-
mente, deberán rendir a las autoridades del
trabajo los informes que soliciten respecto del tra-
bajo de menores.
4. E l salario
Los Constituyentes de 1917 le dieron especial
importancia al salario, pues le dedicaron las
fraccionesVI a VIII, X y XI del artículo 123cons-
titucional. La idea de asegurar a los trabaja-
dores un nivel económico decoroso depende de
la obtención de un ingreso que permita llevar
una vida digna. Según la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia, el salario es "una
cantidad entregada como contraprestación al
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servicio prestado por el trabajad~r".'~~l ar-
tículo 84 de la Ley Federal del Trabajo dispone
que "el salario se integra con los pagos hechos
en efectivo por cuota diaria, gratificaciones,
percepciones, habitación, primas, comisio-
nes, prestaciones en especie y cualquiera otra
cantidad o prestación que se entregue al traba-
jador por su trabajo"; sin embargo, la Suprema
Corte de Justicia ha resuelto que también lo
integran la ayuda para transporte, el aguinal-
doi50 y el premio por productividad o bono de
logro de objetivo.151
En la fracción VI del artículo 123constitu-
cional, Apartado A, se establecieron los salarios
mínimos generales o profesionales. Los prime-
ros regirían en áreas geográficas determina-
das, mientras que los segundos lo harían en
ramas determinadas de la actividad económica
o en profesiones, oficios o trabajos especiales.
El segundo párrafo de la fracción en cita prevé:
"Los salarios mínimos generales deberán ser
-p.-
" * T e s i s 2a./J. 35/2002, Semanario judicial de la Federación y su Gaceta,NovenaÉpoca, t. XV, mayo de 2002, p. 270.
"O Tesis 2a./J. 33/2002, Idem.
"' Tesis 2a . /J . 34/2002, Idem.
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Lns c n n n ~ ~ l n socinirs 15 1
suficientes para satisfacer las necesidades nor-
males deun jefe de f amiyia, en el orden material,
social y cultural, y para proveer a la educación
obligatoria de los hijos. Los salarios mínimos
profesionales se fijarán considerando, además,
las condiciones de las distintas actividades
económicas."
La idea del salario remunerador fue previs-
ta por la fracción XXVII, inciso b), del Apartado
A del artículo 123, en la parte correspondiente
a las condiciones nulas que "fijen un salario que
no sea remunerador a juicio de las juntas de con-
ciliación y arbitraje". Esta disposición se reitera
en el artículo 85 de la Ley Federal del Trabajo.
Ni la Constitución ni la ley indican qué debe
entenderse por salario remunerador; a juicio de
la desaparecida Cuarta Sala de la Suprema
Corte de Justicia, "en derecho obrero se deno-
mina salario remunerador, al que, efecti-
vamente, compensa pecuniariamente el trabajo
prestado, en la proporción justa a que se tiene
derecho" lS 2
-~ ~ -'" Senianario Judicial de la Frderació,i, Quinta Época, t. LXXVIII, p . 156 .
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En cuanto a las facultades de las Juntas de
Conciliación y Arbitraje para fijar este salario,
la propia Cuarta Sala indicó:
SALARIO REMUNERADOR, FIJACIÓN
DEL. Si bien es cierto que del inciso b) de lafracción XXVII del artículo 123 constitucio-
nal se desprende que las Juntas de Conci-
liación y Arbitraje están facultadas para fijarel salario que consideren remunerador, en
aquellos casos en que los trabajadores some-tan a su consideración ese punto, también
lo es que tal disposición en modo alguno lasautoriza para obligar al patrón a cambiar decategoría a los trabajadores, desentendién-
dose de los escalafones establecidos en loscontratos colectivos y menos aú n al resolverun juicio ordinario laboral, ya que para ello
es preciso que se tramite un conflicto de or-den económico y que tal modificación sedisponga en los términos del artículo 576 de
la Ley Federal del Tr a b a j ~ . ' ~ ~
Por otra parte, en la fracción VI1 del ar-
tículo 123 se previó el principio de igualdad
salarial, dentro de una misma categoría labo-
ral, en condiciones de "eficiencia también
"' dern, t. CXXVI, p . 640.
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L AS CARANT iA5 SOCIAL ES 15 3
iguales", entendida ésta como la virtud y facul-
tad para lograr un efecto determinado. "El pre-
cepto constitucional citado", ha indicado la
Segunda Sala de la Corte, "prevé el principio
de igualdad salarial, conforme al cual los traba-
jadores de una empresa o establecimiento que
desempeñen la misma clase de trabajo, bajo
idénticas condiciones, tienen derecho a percibirigual remuneración, es decir, este principio no
permite un trato preferencial o discriminatorio
en cuanto al monto del salario que deben reci-
bir los trabajadores ubicados en igualdad de
circunstancias. (..En cuanto a los plazos para el pago del
salario, la fracción XXVII, inciso e), prohíbe
estipular "un plazo mayor de una semana para
la percepción del jornal". En concordancia con
esta idea, el artículo 88 de la Ley Federal del
Trabajo reglamentó: "Los plazos para el pago
del salario nunca podrán ser mayores de una
semana, para las personas que desempeñen un
trabajo material y de quince días para los de-
.-Tesis 2a . LXII j2002 , Sernatiario Judicialde la Federacióti y su Gaceta, Novena
Época, t. XV, mayo de 2002, p. 310
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más trabajadores." En sus artículos 108 a 110,
la ley citada determina, respectivamente, que el
pago se efectuará en el lugar donde los traba-
jadores presten sus servicios, en día laborable
y durante las horas de trabajo o inmediatamente
después de su terminación, y que los descuen-
tos salariales están prohibidos, salvo en los
casos y condiciones previstos por la ley.
Finalmente, la fracciónVI11 del artículo 123
dispone: "El salario mínimo quedará excep-
tuado de embargo, compensación o descuento."
Sobre este punto, la Cuarta Sala del Máximo
Tribunal estableció:
SALARIO MÍNIMO. Al disponer las frac-ciones VI y VI11 del artículo 123 consti-
tucional que el salario mínimo será el quese considere suficiente, atendiendo las nece-
sidades de cada región, para satisfacer las
necesidades normales de la vida del obrero,
su educación y placeres honestos, excep-tuándolo de embargo, compensación odescuento, indudablemente que establecen
medidas para proteger en forma absoluta elque los trabajadores disfruten del pago ínte-
gro del salario mínimo fijado en cada región,
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colocándolo al margen de mermas que ha-
gan ilusoria su función. Asimismo, como el
artículo 89 de la Ley Federal del Trabajo,
previene que el salario deberá pagarse pre-
cisamente en moneda del curso legal, y
establece la prohibición d e hacerlo en mer-
cancías, vales, fichas o cualquier otro signo
representativo con que se pretenda susti-
tuir la moneda, existente (sic) la obligación
para el patrón de hacer el pago íntegro del
salario en moneda, y no puede cubrir parte
de él en a1iment0s.l~~
5 . La participación de los trabajadores en las
utilidades de la empresa
El reparto de utilidades entre los trabajadores
fue una práctica que por primera vez realizó elpintor francésM. Leclaire, quien en 1843 distri-
buyó entre sus empleados 12,266 francos por
la participación de los beneficios obtenidos
por la empresa. Esta acción fue imitada por
algunas empresas belgas, alemanas, inglesas y
estadounidenses. En cuanto a la naturaleza jurí-
dica de esta debe decirse que es el
Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, t. CXIII , p. 692Is0 DE LA CUEVA, Mario, op . cit., t. 1 pp. 324-357.
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derecho de la comunidad de trabajadores de
una empresa a percibir una parte de los resul-
tados del proceso económico de producción y
distribución de bienes y servicios. Aun cuando
sea un derecho colectivo, se objetiva "en un be-
neficio individual".
La Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha señalado:
El artículo 123,apartado A, fracción IX, de la
Constitución, consagra el derecho de los tra-
bajadores a percibir una participación en las
utilidades de las empresas y determina que
se establecerá una comisión nacional inte-
grada con representantes de los trabajado-res, de los patrones y del gobierno, encargada
de fijar el porcentaje de utilidades que debe
repartirse, para lo cual practicará las inves-
tigaciones y realizará los estudios necesarios
y apropiados para conocer las condiciones ge-
nerales de la economía nacional y conside-
rará la necesidad de fomentar el desarrollo
industrial del país, el interés razonable que
debe percibir el capital y la necesidad de
reinversión de capitales; así como que la
comisión podrá revisar el porcentaje fijado
cuando existan nuevos estudios e investi-
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gaciones que lo justifiquen. Por su parte, los
artículos 117 a 122,126 y 128 de la Ley Fede-
ral del Trabajo reiteran lo anterior y, además,
determinan que se considerará como utilidad
la renta gravable de conformidad con la Ley
del Impuesto sobre la Renta; los sujetos
exceptuados de cumplir con la obligación de
repartir utilidades; los casos en que debe
efectuarse reparto adicional; la imposibi-
lidad de hacerse compensaciones de los años
de pérdidas con los de ganancia y de ha-
cer deducciones o establecer distinciones
entre las empresas.1s7
En principio, corresponde a la comunidad
obrera defender este derecho ante la Secretaría
de Hacienda, a travks del sindicato titular del
contrato colectivo o de la mayoría de los tra-
bajadores de la empresa, de conformidad con
el artículo 121, fracción 11,de la Ley Federal del
Trabajo. En este sentido, el propio artículo 123,
apartado A, fracción IX, de la Constitución
Federal, aparte de otorgar el derecho a parti-
cipar en las utilidades, también permite a los
trabajadores
"'Tesis 2a . LXX1/99, Seniariano Judirral de la Federación y su Gaceta, Novena
epoca, t. IX, mayo de 1999, p. 507.
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... ormular objeciones a las declaraciones del
impuesto sobre la renta que presenten los
patrones por ser la renta gravable la base del
monto de las utilidades a repartir y, además,
establecer las normas pertinentes para garan-
tizar la efectividad de esos derechos, como
son el que se permita a los trabajadores tener
acceso a la información relacionada con la de-
claración anual o complementaria anual
del impuesto sobre la renta, la obligación de
efectuar un reparto adicional cuando aumen-
te la base gravable del impuesto, ya sea
como resultado de una objeción formulada
por los trabajadores, o bien, del ejercicio de
las facultades de comprobación de la auto-
ridad fiscal o de alguna declaración com-
plementaria presentada por el patrón, y la
obligación a cargo de la autoridad de noti-
ficar a aquél y a los trabajadores la proce-
dencia del reparto adicional de utilidades en
los supuestos referido^.'^
La participación en los beneficios es la can-
tidad a que el trabajador tiene derecho sobre el
resultado final de su esfuerzo, combinado con
el del empresario. El porcentaje que debe repar-
tirse conforme a la resolución de la Comisión
la Tesis 2a . LXX/YY, Idem, p . 504.
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Nacional para la Participación de los Trabaja-
dores en las Utilidades de las Empresas, publi-
cada el 4 de marzo de 1985, se determina de
acuerdo con lo prevenido al respecto por la Ley
del Impuesto sobre la Renta.159
6 . Seguridad e higiene
La fracción XV del artículo 123 consignó la
obligación patronal de observar, de acuerdo
con la naturaleza de su negociación, los precep-
tos legales sobre higiene y seguridad en las
instalaciones de su establecimiento. La versión
original mencionaba los conceptos de higiene
y salubridad, en lugar de seguridad. Entonces,
el texto se reformó en 1962, para suprimir el
vocablo "salubridad"e introducir "seguridad".
La Ley Federal del Trabajo de 1931 reglamentó
los principios constitucionales de referencia en
'"VVease tesis l a . LV111/2003, Idem, t. XVIII, octubre de 2003, p. 14. El articulo
16 de la Lev del lmouesto cobre la Renta. m e determina el roce di miento a
seguir pa ra i . a l iu lar la partiiipa~i.in r, 18 irabaja;l~rrí n las utilidades de las
rrnprrsas. ha F I ~ < B+ilaradn tiiri>nitiluii<inaIor I J Primera Sala dc la Suprcrna
co it e de lusticia d e la Nación, d ado que establece un procedimiento y co"cepto
diversos a los contempladas en el artículo 10 de la misma ley, a fin de obtenerla renta gravablepara efectos deca lcula r la participación referida, lo que arroja u n
resultado diferente del q u e se obtiene al aplicar el procedimien to previsto para
determinar la utilidad fiscal.
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el artículo 111, fracciones IV y V, normas que
fueron reproducidas y ampliadas en los artícu-
los 132,fracciones XVI, XVIII y XIX, y 509 de la
actual Ley Federal del Trabajo.
7. Viv iend a para los trabajadores
Los primeros dos párrafos de la fracción XII delartículo 123, Apartado A, de la Ley de Leyes,
prevén:
Toda empresa agrícola, industrial, minera o
de cualquier otra clase de trabajo, estará obli-
gada, según lo determinen las leyes regla-
mentarias a proporcionar a los trabajadores
habitaciones cómodas e higiénicas. Esta
obligación se cumplirá mediante las apor-taciones que las empresas hagan a un fondo
nacional de la vivienda a fin de constituir
depósitos en favor de sus trabajadores y es-
tablecer un sistema de financiamiento que
permita otorgar a éstos crédito barato y sufi-
ciente para que adquieran en propiedad
tales habitaciones.
Se considera de utilidad social la expedi-
ción de una ley para la creación de un orga-
nismo integrado por representantes del
Gobierno Federal, de los trabajadores y de
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LA S G A R A N T ~ A ~O C I A ~ ~ S 161
los patrones, que administre los recursos del
fondo nacional de la vivienda. Dicha ley
regulará las formas y procedimientos con-
forme a los cuales los trabajadores podrán
adquirir en propiedad las habitaciones antes
mencionadas.
A su vez, el artículo 28, fracción 1 inciso
d), de la Ley Federal del Trabajo, establece:
Artículo 28. Para la prestación de servicios
de los trabajadores mexicanos fuera de la Re-
pública, se observarán las normas siguien-
tes:
1. Las condiciones de trabajo se harán constar
por escrito y contendrán para su validez las
estipulaciones siguientes:
d) Tendrá derecho a disfrutar, en el centro de
trabajo o en lugar cercano, mediante arren-
damiento o cualquier otra forma, de vi-
vienda decorosa e higiénica.
En materia laboral, el vocablo "vivienda"
denota la casa o morada que un patrón debe
proporcionar a sus trabajadores, de acuerdo
con las modalidades establecidas en la Consti-
tución, en disposiciones reglamentarias o en los
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contratos colectivos de trabajo.160 Como ante-
cedentes de la política habitacional obrera en
México, pueden destacarse el punto número
veintiséis del Programa del Partido Liberal
Mexicano y la Ley sobre Casas de Obreros y
Empleados Públicos que expidió el goberna-
dor Enrique C. Cree1 el1de noviembre de 1906,
con radio de acción en la capital de Chihuahuay en las cabeceras de los distritos de la pro-
pia entidad; ambos proponían que los patro-
nes brindaran alojamiento higiénico a los
trabajadores.
La Ley Federal del Trabajo de 1970 recogió
por fin el derecho habitacional de los trabaja-
dores mexicanos en los artículos 136 a 153;
ahora bien, lo que era una obligación patronal
se supeditaba a que los centros de trabajo se
ubicaran fuera de las poblaciones y a que las
empresas tuvieran una plantilla superior a cien
trabajadores. Más tarde surgieron los si-
guientes organismos: a) el Instituto del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
'*O V o z "vivienda",en I N S T I T U T O D E I N V E S T I G A C I O N E S J U R f D I C A S ,Nuevo diccionario jurídico mexicano, op. cit., t. IV, pp. 3903-3904.
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(INFONAVIT),que atiende a la población eco-
nómicamente activa en el campo de las activi-
dades productivas en general; b) el Fondo de
la Vivienda del Instituto de Seguridad y Ser-
vicios Sociales de los Trabajadores del Estado
(FOVISSSTE), que promueve la construcción
de viviendas para los trabajadores al servicio de
los poderes federales y de las instituciones quepor disposición legal o por convenio deban
inscribir a sus trabajadores en dicho Fondo, y
c) el Fondo de la Vivienda Militar (FOVIMI).
El primero es un organismo con personalidad
jurídica y patrimonio propio, mientras que los
dos restantes son entidades desconcentradas
del ISSSTE y del ISSFAM (Instituto de Segu-
ridad Social de las Fuerzas Armadas Mexica-
nas), respectivamente.
En cuanto al fondo de vivienda al que se
refiere el artículo 123 de la Constitución, se trata
del Fondo Nacional de la Vivienda, que, según
el artículo 137 de la Ley Federal del Trabajo,
pretende "crear sistemas de financiamiento que
permitan a los trabajadores obtener crédito
barato y suficiente para adquirir en propiedad
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habitaciones cómodas e higiénicas, para la cons-
trucción, reparación, o mejoras de sus casas
habitación y para el pago de pasivos adquiri-
dos por estos conceptos". Está integrado de ma-
nera tripartita por representantes del Gobierno
Federal, de los trabajadores y de los patrones.
Por otro lado, los objetivos y apoyos nece-
sarios para hacer realidad este derecho están
contenidos en la Ley Federal de Vi ~ienda, '~~ue
es reglamentaria del párrafo quinto del artícu-
lo en comento. El artículo lo. de dicha ley
dispone que "sus disposiciones son de orden
público e interés social y tienen por objeto esta-
blecer y regular los instrumentos y apoyos para
que toda familia pueda disfrutar de vivienda dig-na y decorosa".
El mismo ordenamiento prevé que las ac-
ciones realizadas para asegurar el derecho a la
vivienda deben ser concurrentes, de ahí que
entrañen la participación de la Federación, los
Estados, los Municipios y los sectores social y
'" Publicada en la Segunda Sección del Diario Oficial de la Federación elmartes 7 de febrero d e 1984.
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Lns G A R A N T ~ A ~ocrn~rs 165
privado. Los instrumentos y apoyos que se uti-
licen en pro del derecho a la vivienda están
subordinados a un Sistema Nacional de Vivien-
da, que, con arreglo al artículo 30. de la Ley Fe-
deral de Vivienda, es un "conjunto integrado y
armónico de relaciones jurídicas, económicas,
sociales, políticas y metodológicas".
En términos del artículo 32 de la Ley Orgá-
nica de la Administración Pública Federal, la
dependencia encargada de conducir y evaluar
la política de desarrollo de la vivienda es la Se-
cretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).Ahora
bien, como las acciones para asegurar este dere-
cho se llevan a cabo de modo concurrente, los
Estados y sus municipios deben contar con ins-
tancias de gobierno que velen por el correcto
desarrollo de la política de vivienda en sus
respectivos territorios. En el Distrito Federal,
por ejemplo, es la Secretaría de Desarrollo Ur-
bano y Vivienda (SEDUVI) la que promueve y
coordina los programas de vivienda en esa enti-
dad, al tenor del artículo 24 de la Ley Orgánicade la Administración Pública del Distrito
Federal.
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Cuando en 1971 se reformó la fracción XII
del artículo 123, se sustituyó la obligación indi-
vidual del patrón de suministrar vivienda, al
desaparecer el vínculo jurídico existente entre
empresario y trabajador; quedó entonces como
sujeto obligado el INFONAVIT. La disposición
reglamentaria de la fracción XII indicó que para
dar cumplimiento a esta obligación, las em-
presas deberían aportar al Fondo Nacional de
la Vivienda e15% obre los salarios de los traba-
jadores a su servicio. A su vez, el Fondo indicado
buscaría crear sistemas de financiamiento con
créditos baratos, que permitieran a los traba-
jadores adquirir en propiedad habitaciones
cómodas e higiénicas. Los recursos del fondo
serían administrados por un organismo inte-
grado en forma tripartita. Las aportaciones al
Fondo se consideraron gastos de previsión
social de las empresas. Cabe decir que las em-
presas que proporcionen a sus trabajadores
casa en comodato o en arrendamiento no que-
daron exentas de contribuir al Fondo.
Finalmente, debe apuntarse que la fracción
XXX del artículo 123, Apartado A, considera
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LAS G A R A N ~ / A ~O C I A L ~ S 167
de utilidad social a las sociedades cooperati-
vas cuyo objeto consista en construir casas ba-
ratas e higiénicas, destinadas a ser adquiridas
en propiedad por los trabajadores.
8 . Capacitación y adiestramiento
Estas obligaciones parten de la necesidad de
procurar mejores resultados en las actividades
desarrolladas por los trabajadores, en bene-
ficio de sus condiciones vitales y del incre-
mento de la pr od ~c ci ón . ' ~~a fracción XlII del
artículo 123,apartadoA, de la Constitución Polí-
tica de los Estados Unidos Mexicanos, obliga a
las empresas, sin importar cuál sea su activi-dad, a proporcionar a sus trabajadores "capaci-
tación o adiestramiento". En concordancia con
esa disposición, en el Título Cuarto de la Ley
Federal del Trabajo, en lo referente a las obliga-
ciones de los patrones, la fracciónXV menciona
la de proporcionar capacitación y adiestramien-
to a sus trabajadores.
'O' DE BUEN L., Néstor, Derecito dei trabajo, t. 11, I l a . ed., México, Porrúa,
1996, p. 309-318.
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Sobre esta obligación patronal, la entonces
Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia
consideró:
CAPACITACIÓN O ADIESTRAMIENTO DELOS TRABAJADORES. SU INCUMPLIMIEN-TO POR PARTE DEL PATRÓN, DA LUGAR
A EJERCER LAS ACCIONES LEGALES O
CONTRACTUALES, QUE DERIVEN DETAL OBLIGACIÓN.El derecho de los traba-
jadores a la capacitación o adiestramiento,elevado a rango constitucional, se inspira enprincipios de interés social, y por su tras-cendencia para elevar el nivel de vida del
trabajador y la productividad de un centrode trabajo, está tutelado por la ley. La omi-sión del cumplimiento oportuno de obli-
gaciones en materia de capacitación oadiestramiento por parte del patrón, o deltrabajador a recibirlo da lugar a la pro-cedencia de la imposición de las sanciones
al empleador establecidas por la Ley Federal
del Trabajo, así como a que el trabajador ini-
cialmente, pueda ejercer las acciones que
deriven de tal obligación, conforme a la leyo a lo convenido contractualmente, pero nose constituye indefectiblemente y de inme-
diato en causal de rescisión de la relaciónlaboral, ya que esa situación no se encuentra. -expresamente prevista en ninguna de las
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fracciones de los artículos 47 y 51 de la Ley
Federal del Trabajo. Sin embargo, de estar
aprobados por la Secretaría de Trabajo y
Previsión Social los planes y programas so-
bre la capacitación y a pesar de que dicha
Secretaría haya tomado las medidas per-
tinentes conforme al artículo 153-S, la omi-
sión del empleador para proporcionarla o
la negativa del trabajador a recibirla, en
forma repetitiva, puede constituirse en unacausal rescisoria análoga a la de falta de pro-
bidad y honradez, cuarido tal incum-
plimiento negligente y reiterativamente
sistemático, entrañe un proceder con men-
gua de rectitud de ánimo, revistiendo tal
gravedad, que traiga como consecuencia la
imposibilidad de continuar con la relación
laboral, que sería el factor determinante
para considerar la procedencia de darla por
concl~ida.'~"
La Ley Federal del Trabajo se ocupa del
tema en los artículos 153-A a 153-X.Los planes
y programas de capacitación se formulan de
común acuerdo por el patrón y el sindicato o sus
trabajadores, y son aprobados por la Secreta-
ría del Trabajo y Previsión Social. Asimismo,
'*' Tesis 4a./J. 9/94, Gaceta de l Seniaxario Judicial de la Federaciótz, Octava
Época, No. 76 , abril d e 1994, p. 19.
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puede ocurrir que dicha capacitación se lleve a
cabo dentro o fuera de la empresa, por con-
ducto de personal propio o contratado para tal
efecto. Por otro lado, la inspección de la correcta
capacitación de los trabajadores puede estar
a cargo de instituciones, escuelas u organismos
especializados, que deberán ser autorizados por
la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
9 . Los riesgos de traba jo
Los diversos medios de producción exponen al
trabajador a determinados riesgos, de ahí que
el creador de éstos, quien a la vez se beneficia
de la producción, deba responder por ellos.'@
La fracción XIV del artículo 123 estipula que
"los empresarios serán responsables de los acci-
dentes y de las enfermedades profesionales de
los trabajadores, sufridos con motivo o en ejer-
cicio de la profesión o trabajo que ejecuten".
De conformidad con el artículo 473 de la Ley
Federal del Trabajo, los riesgos de trabajo son
los accidentes y enfermedades a que están
'*' DE BUEN L., Néstor, op. cit., t. 1, pp . 613-636
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expuestos los trabajadores en ejercicio o con mo-
tivo del trabajo. Este concepto acepta dos
especies: accidentes y enfermedades de tra-
bajo. El artículo 474 de la ley citada define al
accidente de trabajo como "toda lesión orgánica
o perturbación funcional, inmediata o poste-
rior, o la muerte, producida repentinamente en
ejercicio, o con motivo del trabajo, cualesquieraque sean el lugar y el tiempo en que se preste".
Por su parte, de acuerdo con el artículo 475 de
la propia ley, la enfermedad de trabajo consiste
en "todo estado patológico derivado de la acción
continuada de una causa que tenga su origen
o motivo en el trabajo o en el medio en que
el trabajador se vea obligado a prestar sus
servicios".
La existencia del riesgo de trabajo deriva
de responsabilidades concretas a cargo de los
patrones. El artículo 477 de la ley establece que
cuando los riesgos se realizan pueden dar lugar
a dos situaciones: la incapacidad del trabaja-
dor o su muerte. Respecto de la incapacidad,
el artículo 487 de la Ley Federal del Trabajo
prevé que los trabajadores que la sufran ten-
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drán derecho a asistencia médica y quirúrgica;
rehabilitación; hospitalización, cuando el caso
lo requiera; medicamentos y material de cura-
ción; los aparatos de prótesis y ortopedia nece-
sarios; y una indemnización. En cuanto a la
muerte, los artículos 500 a 502 de la ley laboral
disponen que la indemnización a que dé lugar
comprenderá dos meses de salario por concep-to de gastos funerarios, así como el pago de
setecientos treinta días de salario, sin deducir
la indemnización que percibió el trabajador
durante el tiempo en que estuvo sometido al
régimen de incapacidad temporal. La indernni-
zación debida por la muerte del trabajador
podrá ser recibida por la viuda o el viudo que
hubiese dependido económicamente del tra-
bajador y que tenga una incapacidad de 50%
o más, y los hijos menores de dieciséis años y
los mayores de esta edad, si tienen una inca-
pacidad de 50% o más; los ascendientes con-
currirán con las personas mencionadas, a
menos que se pruebe que no dependían econó-
micamente del trabajador; a falta de cónyugesupérstite, concurrirá con las personas señala-
das la persona con quien el trabajador vivió
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como si fuera su cónyuge durante los cinco años
que precedieron inmediatamente a su muerte,
o con la que tuvo hijos, siempre que ambos hu-
bieran permanecido libres de matrimonio
durante el concubinato; a falta de cónyuge su-
pérstite, hijos y ascendientes, las personas que
dependían económicamente del trabajador con-
currirán con la persona que reúna los requisitos
señalados anteriormente, en la proporción en
que cada una dependía de él; y a falta de todas
las personas mencionadas, la indemnización
será recibida por el Instituto Mexicano del Se-
guro Social.
Existen excluyentes de responsabilidad
para el patrón, según se desprende del artículo
488 de la ley. Si el accidente ocurre cuando el
trabajador está ebrio o bajo la acción de algún
enervante, o él mismo se lo ocasiona por sí o de
acuerdo con otra persona, o es el resultado
de una riña o intento de suicidio, el patrón no
tendrá más responsabilidad que prestar pri-
meros auxiliosy
cuidar del traslado del traba-
jador a su domicilio o a un centro médico. Sin
embargo, hay ocasiones en que un riesgo pro-
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viene de faltas inexcusables del patrón, como
lo disponen los artículos 490 de la Ley Fede-
ral del Trabajo y 55 de la Ley del Seguro Social.
Cuando la falta del patrón sea inexcusable, la
indemnización podrá aumentarse hasta en un
25%,a juicio de la Junta de Conciliación y Arbi-
traje. La falta inexcusable del patrón se actua-
liza cuando no cumple las disposiciones legales
y reglamentarias para la prevención de los
riesgos de trabajo; si no adopta las medidas
adecuadas para evitar que se repitan acciden-
tes anteriores; si no adopta las medidas preventi-
vas recomendadas por las comisiones creadas
por los trabajadoresy los patrones, o por las auto-
ridades del trabajo; si los trabajadores le hacen
notar el peligro que corren y él no adopta las
medidas adecuadas para evitarlo; y si concu-
rren circunstancias análogas a las mencionadas
anteriormente.
Por último, hay que destacar que el patrón
está obligado a informar a las autoridades del
trabajo los accidentes que ocurran, como lo dis-pone el artículo 504 de la Ley Federal del
Trabajo.
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10. La libertad sindical y el derecho de huelga
En su artículo 9 0 . " ~ ~a Constitución Federal
otorga la libertad de asociarse pacíficamente
con cualquier objeto lícito. Paralelamente, en
la fracción XVI de su artículo 123, establece el
derecho de trabajadores y patrones para
coaligarse en defensa de sus respectivosintereses, mediante la formación de sindi-
catos, asociaciones profesionales, e t ~ 6 t e r a . l ~ ~
A propósito de esta libertad, el Pleno de la Su-
prema Corte de Justicia ha señalado:
El artículo 123 constitucional consagra la
libertad sindical con un sentido pleno de
universalidad, partiendo del derecho per-
sonal de cada trabajador a asociarse y reco-nociendo un derecho colectivo, una vez que
el sindicato adquiere existencia y perso-
nalidad propias. Dicha libertad debe
entenderse en sus tres aspectos fundamen-
tales:1.Un aspecto positivo que consiste en la
facultad del trabajador para ingresar a un
sindicato ya integrado o constituir uno nue-
vo; 2. Un aspecto negativo, que implica la
'"SUPREMA CORTE DE JUSTICIADE LA N A C I ~ N , as garantías de libertad,
op. cit., pp. 135-146.
DE BUEN L ., Nbstor, op . cit., t. 11, pp . 611-648.
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posibilidad de no ingresar a un sindicato de-
terminado y la de no afiliarse a sindicato
alguno; y 3. La libertad de separación o re-
nuncia de formar parte de la
La Ley Federal del Trabajo de 1931, en su
artículo 258, definía la coalición como "el acuer-
do temporal de un grupo de trabajadores o de
patronos para la defensa de sus intereses co-
munes", criterio reiterado en el artículo 355 de
la ley actual. Los fines del derecho de asociación
profesional o sindical son los siguientes:
unidad, defensa de intereses comunes, mejo-
ramiento de condiciones económicas y sociales
de trabajo y representación unitaria de intere-
ses individuales y colectivos.
En la Ley Federal del Trabajo, los artículos
356 a 385 se ocupan de los sindicatos. El sin-
dicato es la "asociación de trabajadores o pa-
trones, constituida para el estudio, mejoramiento
y defensa de sus respectivos intereses". El dere-
cho de sindicación está al alcance de trabaja-
dores y patrones, sin necesidad de autorización
'" Tesis P. LII1/99, Semanario ludicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Bpoca, t. IX , junio de 1999, p. 14.
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previa. Nadie puede ser obligado a formar par-
te de un sindicato o a no formar parte de él. Los
sindicatos tienen derecho a redactar sus esta-
tutos y reglamentos, elegir libremente a sus
representantes, organizar su administración y
sus actividades y formular su programa de
acción. Pueden formar parte de los sindicatos
los trabajadores mayores de catorce años.
Los sindicatos de trabajadores pueden ser
gremiales, de empresa, industriales, nacionales
de industria y de oficios varios. En cuanto a los
sindicatos de patrones, pueden ser los forma-
dos por patrones de una o varias ramas de acti-
vidades; y nacionales, es decir, formados por
patrones de una o varias ramas de actividades
de distintas entidades federativas.
Los trabajadores de confianza no pueden
ingresar en los sindicatos de los demás traba-
jadores. A este respecto, los estatutos de los
sindicatos determinarán la condición y los de-
rechos de sus miembros que sean promovidos
a un puesto de confianza. Los sindicatos deben
constituirse, por lo menos, con veinte trabaja-
dores en servicio activo o con tres patrones, y
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registrarse en la Secretaría del Trabajo y Previ-
sión Cocial -en los casos de competencia federal-
o en las Juntas de Conciliación y Arbitraje -en
los de competencia local-, mediante la pre-
sentación de diversos documentos que requie-
ren la autorización del Secretario General, el
de Organización y el de Actas, salvo lo dis-
puesto en los estatutos. Este registro puede ser
negado si no se satisfacen ciertos requisitos,
tales como el número de miembros necesario
para la constitución del sindicato. Ahora bien,
si se cubren dichos requisitos, ninguna de las
autoridades correspondientes puede negarlo.
Si la autoridad ante la que se presentó la solici-
tud de registro, no resuelve dentro de un termino
de sesenta días, los solicitantes podrán reque-
rirla para que dicte resolución y, si no lo hace
dentro de los tres días siguientes a la presen-
tación de la solicitud, se tendrá por hecho el
registro para todos los efectos legales. El regis-
tro del sindicato y de su directiva produce
efectos ante todas las autoridades, y sólo puede
cancelarse en caso de di s ~ l u c i ó n '~ ~por dejar
de cumplir los requisitos legales.
LOS indicatos no están sujetos a disolución, suspensión o cancelación de
su registro por vía administrativa, según el articulo 370 de la Ley Federal del
Trabaja.
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No pueden integrar la directiva de los sin-
dicatos los trabajadores menores de dieciséis
añosy los extranjeros. Por lo menos cada seis me-
ses y de manera obligatoria, la directiva de los
sindicatos debe rendir a la asamblea cuenta
completa y detallada de la administración del
patrimonio sindical.
Los sindicatos legalmente constituidos son
personas morales y tienen capacidad para
adquirir bienes muebles e inmuebles destina-
dos inmediata y directamente al objeto de su
institución; y defender ante todas las auto-
ridades sus derechos y ejercitar las acciones
correspondientes. También representan a sus
miembros en la defensa de sus derechos indi-viduales, sin perjuicio del derecho de los propios
trabajadores para obrar o intervenir directa-
mente. La representación del sindicato corres-
ponde a su secretario general o a la persona
que designe su directiva, salvo que los estatutos
dispongan otra cosa.
Los sindicatos están obligados a propor-
cionar los informes que les soliciten las auto-
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ridades del trabajo, siempre que se refieran
exclusivamente a su actuación como sindicatos;
comunicar a la autoridad ante Ia que estén
registrados, dentro de un término de diez días,
los cambios de su directiva y las modificaciones
de los estatutos, acompañando por duplica-
do copia autorizada de las actas respectivas;
así como las altas y bajas de sus miembros. Porotra parte, los sindicatos no deben intervenir
en asuntos religiosos y ejercer la profesión de
comerciantes con fines de lucro.
Los sindicatos se disuelven por el voto de
las dos terceras partes de los miembros que los
integren, y por transcurrir el término fijado en
los estatutos. Asimismo, pueden formar federa-ciones y confederaciones -que también deben
registrarse ante la Secretaría del Trabajo y Pre-
visión Social-, cuyos miembros pueden reti-
rarse de ellas en cualquier tiempo, aunque
exista pacto en contrario.
Debe destacarse que la libertad sindical ha
dado pie a un interesante pronunciamiento por
parte de la Segunda Sala de la Suprema Corte
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de Justicia de la Nación, que e n la tesis 2a.
LIX/2001, de rubro CLÁUSULA DE EXCLU-
SIÓN POR SEPARACI~N. OS ARTÍCULOS
395 Y 413 DE LA LEY FEDERAL DEL TRA-
BAJO QUE AUTORIZAN, RESPECTIVA-
MENTE, SU INCORPORACIÓN EN LOS
CONTRATOS COLECTIVOS DE TRABAJOYEN LOS CONTRATOS-LEY, SON VIOLA-TORIOS DE LOS ARTÍCULOS 50., 90. Y 23,
APARTADO A, FRACCIÓN XVI, DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL, indicó:
Los artículos señalados de la Ley Federal delTrabajo que autorizan que en los contratoscolectivos de trabajo y en los contratos-leyse incorpore la cláusula de exclusión por se-
paración, lo que permite que el patrón, sinresponsabilidad, remueva de su trabajo a lapersona que le indique el sindicato que tengala administración del contrato, por haberrenunciado al mismo, transgreden lo dis-puesto en el artículo 50. de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, encuanto que éste sólo autoriza que puede pri-varse a una persona de su trabajo lícito por
resolución judicial, cuando se afecten dere-chos de tercero, o por resolución guberna-tiva, dictada en los términos que señale la
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ley, cuando se ofendan derechos de la socie-dad, supuestos diversos a la privación del
trabajo por aplicación de la cláusula de ex-clusión por separación. Además, tambiéninfringen los artículos 90. y 123, apartado
A, fracción XVI, d e la propia Carta Magna,
de conformidad con los criterios estable-cidos por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en las tesis de juris-
prudencia P./J. 28/95 y P./J. 43/99, derub ros : "CÁMARAS DE COMERCIO EINDUSTRIA, AFILIACIÓN OBLIGATO-
RIA. EL ARTICULO 50. DE LA LEY DE LAMATERIA VIOLA LA LIBERTAD DE
ASOCIACIÓN ESTABLECIDA POR ELARTICULO90. CONSTITUCIONAL."Y "SIN-DICACIÓN ÚNICA. LAS LEYES O ESTA-TUTOS QUE LA PREVÉN, VIOLAN LA
LIBERTAD SINDICAL CONSAGRADA ENEL ARTICULO123, APARTADO B, FRAC-CIÓNX, CONSTITUCIONAL.",pues lo dis-puesto en los señalados artículos de la Ley
Federal del Trabajo es notoriamente contra-rio a los principios de libertad sindical y de
asociación, puesto que resulta contradictorio
y, por lo mismo, inaceptable jurídicamente,que en la Constitución Federal se establezcan
esas garantías, conforme a las cuales, según
la interpretación contenida en las referidasjurisprudencias, la persona tiene la libertadde pertenecer a la asociación o sindicato, o
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Lns C A R A N T ~ A ~o c i n i r s 183
bien, de renunciar a ellos y en los mencio-
nados preceptos de la ley secundaria se
prevé como consecuencia del ejercicio del
derecho a renunciar, la pérdida del trabajo.
Finalmente, el hecho de que con el ejercicio
de un derecho consagrado constitucional-
mente pueda ser separado del trabajo de
acuerdo con lo dispuesto en una ley secun-
daria, que permite introducir en las conven-
ciones colectivas aquella figura, resultacensurable conforme al principio de supre-
macía constitucional establecido en el artícu-
lo 133 de la Ley Fundamental.Ib9
Por otra parte, los sindicatos de trabaja-
dores cuentan con el derecho de huelga, regu-
lado por los artículos 440 a 469 de la Ley
Federal del Trabajo. La huelga "es la suspen-
sión temporal del trabajo llevada a cabo por
una coalición de trabajadores",y puede abarcar
a una empresa o a uno o varios de sus estable-
cimientos, aparte de limitarse al mero acto de
la suspensión del trabajo.
La huelga es lícita cuando tiene por objeto
conseguir el equilibrio entre los diversos fac-
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XIII, mayo
de 2001, p. 443.
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tores de la producción, armonizando los dere-
chos del trabajo con los del capital; obtener del
patrón o patrones la celebración del contrato
colectivo de trabajo y exigir su revisión al ter-
minar el periodo de su vigencia; obtener de los
patrones la celebración del contrato-ley y exigir
su revisión al terminar el periodo de su vigen-
cia; exigir el cumplimiento del contrato colec-tivo de trabajo o del contrato-ley en las empresas
o establecimientos en que hubiese sido violado;
etcétera. En cambio, la huelga es ilícita cuando
la mayoría de los huelguistas ejecute actos
violentos contra las personas o las propieda-
des; y, en caso de guerra, cuando los trabaja-
dores pertenezcan a establecimientos o servicios
que dependan del gobierno.
La huelga suspende los efectos de las
relaciones de trabajo por todo el tiempo que
dure, así como la tramitación de los conflictos
colectivos económicos pendientes ante la Junta
de Conciliación y Arbitraje, y la de las solici-
tudes que se presenten, salvo que los trabaja-
dores sometan el conflicto a la decisión de la
Junta. Ésta y las autoridades civiles corres-
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pondientes, deben hacer respetar el derecho de
huelga, dando a los trabajadores las garantías
necesarias y prestándoles el auxilio que solici-
ten para suspender el trabajo. La suspensión
de los trabajos requiere que la huelga sea lícita
y que se realice por la mayoría de los trabaja-
dores de la empresa o establecimiento. La falta
de alguno de estos requisitos produce la inexis-tencia legal de la huelga.
La huelga termina por acuerdo entre los
trabajadores huelguistas y los patrones; si el
patrón se allana, en cualquier tiempo, a las peti-
ciones contenidas en el escrito de emplazamiento
a huelga y cubre los salarios que hubiesen
dejado de percibir los trabajadores; por laudo
arbitral de la persona o comisión que libre-
mente elijan las partes; y por laudo de la Junta
de Conciliación y Arbitraje, si los trabajadores
huelguistas someten el conflicto a su decisión.
1 1 . Los conflictos laborales
Las fracciones XX y XXI del artículo 123 cons-
titucional, apartado A, disponen:
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XX.- Las diferencias o los conflictos entre el
capital y el trabajo, se sujetarán a la decisión
de una Junta de Conciliacióny Arbitraje, for-
mada por igual número de representantes
de los obreros y de los patronos, y uno del
Gobierno.
XX1.- Si el patrono se negare a someter sus
diferencias al arbitraje o a aceptar el laudo
pronunciado por la Junta, se dará por termi-
nado el contrato de trabajo y quedará obli-gado a indemnizar al obrero con el importe
de tres meses de salario, además de la
responsabilidad que le resulte del conflicto.
Esta disposición no será aplicable en los
casos de las acciones consignadas en la
fracción siguiente. Si la negativa fuere de
los trabajadores, se dará por terminado el
contrato de trabajo.
Estas previsiones han sido reproducidas en
los códigos laborales de 1931 y 1970.170En los
conflictos individuales de trabajo está en juego
el interés particular y concreto de uno o varios
trabajadores; es decir, en esta clase de conflic-
tos sólo se afectan los intereses de orden
particular, originados en el contrato o relación
individual de trabajo. Ahora bien, cuando el
"u DE LA CUEVA, Mario, op . cit., t. 11, pp. 510-548
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conflicto es colectivo, el interés que se discute
y cuestiona es el de una categoría profesional,
que es abstracto.
Los conflictos laborales se clasifican171en:
a) conflictos entre trabajadores y patrones, b)
intersindicales, c) entre un sindicato obrero
y sus agremiados, d) entre trabajadores y e)entre patrones. Los intersindicales son de
naturaleza colectiva, dado que se producen
entre dos o más sindicatos de trabajadores por
la titularidad de los derechos y acciones sin-
dicales y por la facultad de representación de
los intereses colectivos de las comunidades
obreras ante las autoridades del trabajo. Estos
conflictos presentan dos características: los em-
presarios no tienen, ni pueden tener, interven-
ción alguna en su solución, dado que cualquier
interrupción o suspensión daría lugar a la apli-
cación de medidas disciplinarias y aun a la
separación del trabajo de quienes hubiesen
influido o determinado la realización de aque-
llos actos.
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Al tenor del artículo 604 de la Ley Federal
del Trabajo, la primera clasificación de estos
conflictos comprende los que se suscitan entre
trabajadores y patrones, con motivo de las rela-
ciones de trabajo o de hechos íntimamente
relacionados con ellas.
Los conflictos entre los sindicatos y sus
agremiados son los que se originan con motivo
de las cláusulas de preferencia y exclusión o de
las disposiciones estatutarias. Son de natura-
leza originariamente individual porque ocu-
rren entre un sindicato -persona jurídica- y
uno o varios de sus miembros, y porque la
sentencia que se dicte no afectará los derechos
del resto de sus miembros ni el interés gene-
ral de la comunidad.
En cuanto a los conflictos entre los trabaja-
dores, son los que se suscitan entre trabajado-
res de una misma empresa a causa de los
derechos de preferencia, antigüedad y ascen-
sos. El conflicto consiste en la oposición de losposibles derechos de dos o más trabajadores.
Son de naturaleza individual, y se resuelven al
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asignar a alguno de los contendientes la pre-
ferencia o el ascenso correspondiente.
Finalmente, los conflictos entre patrones
son los que pueden producirse cuando, en los
casos de contratos-ley, un empresario reclame
de otro la concurrencia desleal que causa daño
por el incumplimiento de las condiciones detrabajo convenidas.
Las autoridades que resuelven estos con-
flictos son las Juntas de Conciliación y Arbi-
traje. La fracción XX del artículo 123, Apartado
A, de la Constitución Federal, dispone que "las
diferencias o los conflictos entre el capital y el
trabajo, se sujetarán a la decisión de una Junta
de Conciliación y Arbitraje, formada por igual
número de representantes de los obreros y de
los patronos, y uno del Gobierno". Ahora bien,
en términos de la fracción XXI, "si el patrono
se negare a someter sus diferencias al arbitraje
o a aceptar el laudo pronunciado por la Junta,
se dará por terminado el contrato de trabajo y
quedará obligado a indemnizar al obrero con el
importe de tres meses de salario, además de
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la responsabilidad que le resulte del conflicto".
Esta disposición no aplica cuando el patrón
despida a un obrero sin causa justificada, por
haber ingresado a una asociación o sindicato,
o por haber tomado parte en una huelga lícita,
pues en tal caso estará obligado, a elección del
trabajador, a cumplir el contrato o a indemni-
zarlo con el importe de tres meses de salario.
Sin embargo, la ley determinará los casos en
que el patrón podrá ser eximido de la obliga-
ción de cumplir el contrato mediante el pago
de una indemnización. También deberá indem-
nizar al trabajador con el importe de tres meses
de salario, cuando aquél se retire del servicio
por falta de probidad del propio patrón o porrecibir de él malos tratos, ya sea en su persona
o en la de su cónyuge, padres, hijos o hermanos.
No podrá eximirse de esta responsabilidad
cuando los malos tratos provengan de depen-
dientes o familiares que obren con el con-
sentimiento o tolerancia del propio patrón.
Si la negativa a someter las diferencias al
arbitraje o a aceptar un laudo de una Junta, fuera
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de los trabajadores, se dará por terminado el
contrato de trabajo.
1 2 . La seguridad social
La seguridad social nació para reparar las
consecuencias de los riesgos de trabajo y natu-
rales que, al privar al hombre de su capacidad
de trabajo y de ganancia, lo orillaban a la mise-
ria. La ampliación de este concepto se encuentra
en las fracciones XII a XV y XXIX y XXX del ar-
tículo 123,Apartado A, constitucional. De estos
mandamientos ha surgido un concepto de la
seguridad social y una división en dos térmi-
nos: seguridad social en sentido estricto y
bienestar social. La importancia de esta división
conceptual radica en que las medidas para el
bienestar colectivo integran una dimensión
nueva en las funciones del Estado, la crea-
ción de una infraestructura que facilite a los
hombres y a sus familiares una vida decorosa.ln
La disposición constitucional en comento
incluye los seguros de vejez, vida, cesación invo-
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luntaria del trabajo, enfermedades y accidentes,
así como los servicios de guardería y cualquier
otro encaminado a la protección y bienestar de
los trabajadores, campesinos no asalariados y
otros sectores sociales y sus familias.
La fracción XXIX del artículo 123, Apar-
tado A, constitucional, considera que la Ley del
Seguro Social es de utilidad pública, y que debe
comprender "seguros de invalidez, de vejez,
de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de
enfermedades y accidentes, de servicios de guar-
dería y cualquier otro encaminado a la
protección y bienestar de los trabajadores,
campesinos, no asalariados y otros sectores so-ciales y sus familiares". La utilidad pública es
aquella que resulta de interés o conveniencia
para el bien colectivo, para la masa de indivi-
duos que componen al Estado o, con mayor
amplitud, para la humanidad en su ~0 n j u n t o . l ~ ~
En su artículo 20., la Ley del Seguro Social esta-
blece las finalidades de la seguridad en nuestro
país: "Garantizar el derecho humano a la salud,
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la asistencia médica, la protección de los
medios de subsistencia y los servicios socia-
les necesarios para el bienestar individual y
colectivo."
13. Los trabajadores al servicio del Estado
No obstante que la Ley Federal del Trabajo de1931,174n su artículo 20., prevenía que "las re-
laciones entre el Estado y sus servidores se
regirán por las leyes del servicio civil" que
serían expedidas con posterioridad, tal circuns-
tancia no ocurrió sino hasta que Abelardo L.
Rodríguez expidió un acuerdo administrativo
sobre organización y funcionamiento del servi-
cio ~ i v i 1 . l~ ~
En 1938 se expidió el Estatuto de los Tra-
bajadores al Servicio de los Poderes de la Unión,
que derogó el artículo 20. de la Ley Federal del
Trabajo de 1931.Una década después, el 4 de
abril de 1941,Manuel Ávila Camacho promul-
gó el nuevo estatuto sin modificar los princi-
17' Idem, pp. 613-626."TPublicado el 12 de abril de 1934
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pios fundamentales. Tanto el estatuto de 1938
como el de 1941 establecieron las bases y los
principios esenciales en que se sustentarían
las relaciones laborales de los burócratas. Ante-
riormente habían predominado los criterios del
derecho administrativo y las teorías de la
llamada "función pública", por encima de los
derechos de quienes trabajan a su ~e r v i c i 0 . l ~~
En 1959, Adolfo López Mateos envió al
Congreso un proyecto para adicionar el artículo
123 con un apartado B, con diversas fraccio-
nes, que fue aprobado en 1960. Tres años des-
pués, en diciembre de 1963, se aprobó la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado.177
El Apartado B del artículo 123 constitu-
cional regula las relaciones laborales entre los
poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito
Federal y sus trabajadores. Está estructurado
en catorce fracciones que abordan diversos
"E BUEN L., Nestor, op . cit., t. 1 pp . 631.632.
"'Publicada en e l Diario Oficial de la Federación el día 28 del mismo mes.
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aspectos, tales como la jornada laboral, los días
de descanso, etcétera.
La jornada diaria máxima de trabajo, diur-
na y nocturna, es de ocho y siete horas, respecti-
vamente. Las excedentes serán extraordinarias
y se pagarán con un cien por ciento más de la
remuneración fijada para el servicio ordinario.El trabajo extraordinario no debe exceder de
tres horas diarias ni de tres veces consecutivas.
El trabajador al servicio del Estado puede
disfrutar de un día de descanso por cada seis
de trabajo, cuando menos, con goce de salario
íntegro, así como de vacaciones que nunca
serán menores de veinte días al año.
Por otra parte, 10s salarios serán fijados en
los presupuestos respectivos, sin que su cuantía
pueda ser disminuida durante la vigencia de
éstos; en ningún caso los salarios podrán ser
inferiores al mínimo para los trabajadores en
general en el Distrito Federal y en las entida-
des federativas.
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A trabajo igual corresponde salario igual,
sin tener en cuenta el sexo; por lo demás, el
salario sólo es susceptible de retenciones, de-
ducciones o embargos en los casos previstos
en las leyes.
El personal burocrático debe ser designado
mediante sistemas que permitan apreciar losconocimientos y aptitudes de los aspirantes, y
gozar de derechos de escalafón para que los as-
censos se otorguen en función de los cono-
cimientos, aptitudes y antigüedad. En igualdad
de condiciones, tendrá prioridad quien repre-
sente la única fuente de ingreso en su familia.
En otro orden de ideas, los trabajadores sólo
pueden ser suspendidos o cesados por causa
justificada, en los términos que fije la ley. En ca-
so de separación injustificada, tienen derecho
a optar por la reinstalación en su trabajo o por
la indemnización correspondiente, previo el
procedimiento legal. En los casos de supresión
de plazas, los trabajadores afectados tendrán de-
recho a que se les otorgue otra equivalente a la
suprimida, o a la indemnización legal.
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Lns ~ A R A N T ~ A ~OCIALES 197
Por lo que hace a la cuestión sindical, los
trabajadores están legitimados para asociarse
en defensa de sus intereses comunes, y para
declararse en huelga previo el cumplimiento de
los requisitos que determine la ley, respecto
de una o varias dependencias de los poderes
públicos. En torno a la libertad sindical de estos
trabajadores, la Suprema Corte de Justicia de
la Nación ha emitido diversas tesis que es ne-
cesario citar:
SINDICACIÓN ÚNICA. EL ART~CULO 8
DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJA-DORES AL SERVICIO DEL ESTADO,VIOLA LA LIBERTAD SINDICAL CONSA-
GRADA EN EL ARTÍCULO123,APARTADOB, FRACCIÓNX, CONSTITUCIONAL. El ar-tículo 123constitucional consagra la libertad
sindical con un sentido pleno de universa-
lidad, partiendo del derecho personal de
cada trabajador a asociarse y reconociendo
un derecho colectivo, una vez que el sindi-
cato adquiere existencia y personalidad
propias. Dicha libertad sindical debe en-
tenderse en sus tres aspectos fundamentales:
1. Un aspecto positivo que consiste en la
facultad del trabajador para ingresar a un
sindicato ya integrado o constituir uno nue-
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vo; 2. Un aspecto negativo, que implica laposibilidad de no ingresar a un sindicatodeterminado y la de no afiliarse a sindi-cato alguno; y 3. La libertad de separación orenuncia de formar parte de la asociación.Ahora bien, el mandamiento de un solosindicato por dependencia gubernativa,establecido en el artículo 68 de la citada ley,viola la garantía social de libre sindicación
de los trabajadores prevista en el artículo123, apartado B, fracción X, de la Consti-tución Federal de la República, toda vez queal regular la sindicación única restringe lalibertad de asociación de los trabajadorespara la defensa de sus intereses.17*
SINDICACIÓNÚNICA. LAS LEYES O ES-TATUTOS QUE LA PREVÉN, VIOLAN LA
LIBERTAD SINDICAL CONSAGRADA ENEL ARTÍCULO123, APARTADO B, FRAC-CIÓN X, CONSTITUCIONAL. El artículo123 constitucional consagra la libertad sin-dical con un sentido pleno de universalidad,partiendo del derecho personal de cadatrabajador a asociarse y reconociendo underecho colectivo, una vez que el sindicatoadquiere existencia y personalidad propias.
"O Tesis P. XLV/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novenaepoca, t. IX, mayo de 1999,p. 28.Cfr. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
N A C I ~ N ,a Suprema Corte de Justicia de la Nación y la libertad sindical, Mkxico,Suprema Corte de Justicia de la Naci6n. 2000.
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Dicha libertad debe entenderse en sus tres
aspectos fundamentales: 1.Un aspecto posi-tivo que consiste e n la facultad del trabaja-dor para ingresar a un sindicato ya integradoo constituir uno nuevo; 2. Un aspecto ne-
gativo, que implica la posibilidad de no
ingresar a un sindicato determinado y lade no afiliarse a sindicato alguno; y 3. La li-bertad de separación o renuncia de formar
parte de la asociación. Ahora bien, el man-damiento de u n solo sindicato de burócratas
por dependencia gubernativa que establez-can las leyes o estatutos laborales, viola lagarantía social de libre sindicación de lostrabajadores prevista en el artículo 123, apar-tado B, fracción X, de la Constitución Federal
de la República, toda vez qu e al regular lasindicación única restringe la libertad deasociación de los trabajadores para la defen-
sa de sus interese^.'^^
SINDICATOS BUROCRÁTICOS. EL AR-
TICULO 71 DE LA LEY FEDERAL DE LOS
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL
ESTADO NO VIOLA LA LIBERTAD SINDI-CAL CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO123 CONSTITUCIONAL, APARTADO B,
FRACCIÓNX, AL ESTABLECER EL MÍNI-
M 0 DE VEINTE AGREMIADOS PARA SU
"'Tesis P./J. 43 / 9 9 . Idem, t . IX , mayo de 1999, p. 5
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CONSTITUCIÓN.El requisito de veinte omás trabajadores para que se constituya unsindicato, establecido en el artículo 71 de laLey Federal de los Trabajadores al Serviciodel Estado no viola la garantía social de libresindicación de los trabajadores prevista enel artículo 123 constitucional, apartado B,
fracción X, toda vez que dicho número detrabajadores que exige el articulo71de dicha
ley, no es una limitación a la libertad sin-dical. El precepto constitucionalno estableceel mínimo de trabajadores para constituir unsindicato, de ahí que es patente que dejó esafunción al legislador ordinario, como seaprecia de la lectura del segundo párrafo delartículo 123 que establece: "El Congreso dela Unión, sin contravenir las bases siguien-tes, debe expedir leyes sobre el trabajo ...",
por lo que se asignó al legislador ordinariola función de interpretar y reglamentar elderecho de que se trata, conservando sunaturaleza colectiva y permanente, el cualtuvo la encomienda en beneficio de los tra-bajadores, de señalar un número determi-nado de éstos, de acuerdo con las normasfundamentales, con la naturaleza del dere-cho de sindicación y la realidad social. La dis-posición de que un sindicato burocrático se
constituya con un número mínimo de veintetrabajadores, no coarta la libertad sindical,en cuanto el legislador ordinario en bene-
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ficio de los trabajadores estableció esterequisito, sin que se afecte dicha libertad o la
libertad individual de éstos, toda vez quelo que pretendió, fue que se creara un entecolectivo para defender a sus agremiados.
Por tales motivos, el establecimiento de esterequisito en la ley ordinaria, no vulnera elprincipio de libertad sindical, sino por el con-trario, lo f~r ta lece?~"
SINDICATOS. EL ART~CULO 5 DE LALEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORESA L SERVICIO DEL ESTADO QUE PROHÍ-BE LA R E E L E C C I ~ N E SUS DIRIGENTES,
CONTRAVIENE LA LIBERTAD SINDICALQUE ESTABLECE ELAR~CULO23CONS-
TITUCIONAL. Este precepto, en su apartadoB, fracción X, establece, entre otros princi-
pios básicos, que los trabajadores al serviciodel Estado tienen el derecho de asociarsepara la defensa de sus derechos comunes,garantía que esta Suprema Corte ha inter-
pretado con toda amplitud que es acorde con
el espíritu libertario del Constituyente, por lo
cual ha de entenderse que tienen derecho a
constituir las organizaciones que estimen con-venientes, de afiliarse a ellas conforme a sus
estatutos, con base en los cuales pueden ele-
gir libremente a sus representantes, se-
Tesis P. LV/99, Idern, t. X, agosto de 1999, p. 56.
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202 ~ U P R E M AORTE DE lU5TICiA DE LA N A C I O N
ñalando el tiempo que deben durar e n sus
cargos, así como organizar su administra-
ción, actividades y programas d e acción, sin
que se admita prohibición o limitante alguna
en relación con la elección de sus dirigentes
o con el término que éstos deben durar en sus
cargos, debiendo advertirse que el convenio
internacional número 87, aprobado por el
Senado de la República,y publicado en el Dia-
rio Oficial de la Federación, el dieciséis de
octubre de mil novecientos cincuenta, coin-
cide plenamente con este principio consti-
tucional. Por tanto, como el artículo 75de la
Ley Federal d e los Trabajadores al Servicio
del Estado establece que "Queda prohibido
todo acto de reelección dentro de los sin-
dicatos.", ha de concluirse que tal prohibición
viola la citada libertad sindical al intervenir
en la vida y organización interna de los sin-
dicatos, pues impide el ejercicio del derechode las organizaciones sindicales para que
elijan libremente a sus representantes y para
que puedan actuar en forma efectiva e inde-
pendiente en defensa de los intereses de sus
afiliados, sin que pase inadvertido para la
Suprema Corte que la reelección de dirigen-
tes sindicales que el artículo impugnado
prohibe, es un derecho libertario que si es
mal ejercido puede estratificar clases do-
minantes dentro de los propios trabajadores
con todos los vicios que como consecuencia
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suelen darse, pero el impedimento de tan
deplorable e indeseado resultado, no puede
lograrse mediante la restricción de las li-
bertades sindicales que otorga nuestra
Constitución, sino a través del ejercicio res-
ponsable, maduro y democrático que los pro-
pios trabajadores hagan de sus derecho^.'^'
La seguridad social para los burócratas se
organiza de modo que cubra los accidentes y
enfermedades profesionales; las enfermedades
no profesionales y maternidad; y la jubilación,
la invalidez, vejez y muerte. En caso de acci-
dente o enfermedad, se conserva el derecho al
trabajo por el tiempo que determine la ley.
Durante el embarazo, las mujeres no realizarán
trabajos que exijan un esfuerzo considerable y
hagan peligrar su salud en relación con la ges-
tación; en todo caso, gozarán forzosamente de
un mes de descanso antes de la fecha fijada para
el parto y de otros dos después de éste, lapso
durante el cual percibirán su salario íntegro y
conservarán su empleo, así como sus derechos
laborales. Además, en el periodo de lactancia
tendrán dos descansos extraordinarios por
la'TesisP. XXV11/2000, deni, t. XII, agosto de 2000,p.149.
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día, de media hora cada uno, para alimentar a
sus hijos, y disfrutarán de asistencia médica
y obstétrica, medicinas, ayudas para la lac-
tancia y servicio de guarderías infantiles.
Los familiares de los trabajadores tendrán
derecho a asistencia médica y medicinas, en los
casos y en la proporción que determine la ley,
y se establecerán centros para vacaciones y re-
cuperación, así como tiendas económicas para
beneficio de los trabajadores y sus familiares.
En cuanto al derecho a la vivienda, se pro-
porcionarán a los trabajadores habitaciones
baratas, en arrendamiento o venta, conforme a
los programas previamente aprobados. Igual-
mente, el Estado, mediante las aportaciones que
haga, establecerá un fondo nacional de la vi-
vienda a fin de constituir depósitos en favor
de dichos trabajadores y establecer un siste-
ma de financiamiento que permita otorgarles
crédito barato y suficiente para que adquieran
en propiedad habitaciones cómodas e higié-nicas, o bien, para construirlas, repararlas,
mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos
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conceptos. Las aportaciones que se hagan a
dicho fondo se entregarán al organismo encar-
gado de la seguridad social, cuya ley y las
correspondientes regular án la forma y el
procedimiento conforme a los cuales se admi-
nistrará el citado fondo, y se otorgarán y adju-
dicarán los créditos respectivos.
Los conflictos individuales, colectivos o
intersindicales de los trabajadores al servicio
del Estado, serán resueltos por el Tribunal
Federal de Conciliacióny Arbitraje, salvo en el
caso de los conflictos entre el Poder Judicial de
la Federación y sus servidores, que resolverá
el Consejo de la Judicatura Federal; en este
orden de ideas, los conflictos surgidos entre la
Suprema Corte de Justicia y sus empleados
serán resueltos por esta última.
Los militares, marinos, personal del servi-
cio exterior, agentes del Ministerio Público y
los miembros de las instituciones policiales, se
rigen por sus propias leyes. El Estado propor-
cionará a los miembros en el activo del Ejército,
Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones
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necesarias para adquirir habitaciones cómo-
das y baratas, a través del organismo encar-
gado de la seguridad social de los componentes
de dichas instituciones.
Los miembros de las instituciones poli-
ciales de los Municipios, entidades federativas,
del Distrito Federal y de la Federación, podrán
ser removidos de su cargo si no cumplen con los
requisitos que las leyes vigentes señalen, en el
momento de la remoción, para permanecer en
dichas instituciones, sin que proceda su
reinstalación o restitución, cualquiera que
sea el juicio o medio de defensa para combatir
la remoción y, en su caso, sólo procederá la
indemnización.
Toca a la ley determinar los cargos que
serán considerados de confianza; quienes los
desempeñen disfrutarán de las medidas de pro-
tección al salario y gozarán de los beneficios
de la seguridad social.
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E l surgimiento del constitucionalismo social
se dio en México, donde en 1910comenzó una
Revolución tendiente a derrocar la dictadura
porfirista. La inconformidad de diversos secto-
res de la población, que largamente habían vivi-
do sujetos a inhumanos regímenes laborales y
agrarios, derivó en la convocatoria maderista
para derrocar al dictador por la vía armada.
Con el paso del tiempo, la lucha por el poderse volvió frenética e implicó la desaparición de
varios líderes del movimiento. Incapaz de satis-
facer las demandas campesinas y vlctima de
intrigantes funcionarios mexicanos y extran-
jeros, Madero murió en 1913,cuatro años antes
de que se materializaran los ideales que habían
impulsado a millones de compatriotas contra
la tiranía.
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La Constitución Federal de 1917se convir-
tió en paradigma para numerosos países del
mundo. Sus creadores concibieron formas
para reparar las principales carencias sufri-
das por gran parte del pueblo. En beneficio de
campesinos y trabajadores se instrumentaron
los artículos 27 y 123, que se han reformado
reiteradamente.
Ahora bien, el constitucionalismo social
mexicano no se ha reducido a lo preceptuado
por los citados artículos. El derecho a la educa-
ción, previsto en el artículo 30. constitucional,
ha preocupado al Estado mexicano desde los
tiempos de la Independencia; suprimida la
exclusividad del clero en cuanto a la enseñanza,
ahora se prevé que los gobiernos federal, estatal
y municipal colaboren para que la mayoría de
la población acceda a las ventajas de la ins-
trucción, orientada a formar hombres y mujeres
comprometidos con la democracia y el desarro-
llo nacional.
Asimismo, la escasez de vivienda llevó a
que el derecho a tenerla adquiriera rango cons-
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titucional en 1983.Desde entonces se han desa-
rrollado políticas tendientes a que las familias
mexicanas cuenten con habitaciones cómodas e
higiénicas y, sobre todo, baratas. Este derecho
demanda una activa participación por parte del
Estado, de ahí que se trate de una auténtica
garantía social, que, lejos de implicar una abs-
tención para las autoridades -nota distintiva de
las garantías individuales-, suponga su conti-
nua participación en beneficio de la oferta de
vivienda.
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Constitución Política de los Estados Uni-
dos MexicanosLey Federal del Trabajo
Ley del Impuesto sobre la Renta
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio
del Estado
Ley Agraria
Ley General de Educación
Ley del Seguro Social
Ley de Expropiación
Ley General de Crédito Rural
Ley de Terrenos Baldíos, Nacionales y
Demasías
Ley del Seguro Agropecuario y de Vida
Campesino
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Ley de omento Agropecuario
Ley Federal de Vivienda
Ley de Desarrollo Urbano del Distrito
Federal
Ley sobre el Régimen de Propiedad en
Condominio
Ley Orgánica de la Administración Pública
del Distrito Federal
Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios
Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente
Ley General de Salud
Ley General que establece las Bases de
Coordinación del Sistema Nacional de Se-
guridad Pública
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Presentación .................................................... 5
1 El Estado social de derecho......................
7
11.Antecedentes históricos y legislativosdel constitucionalismo social mexicano ...... 13
111.Coiicepto de garantías sociales ............. 35
IV.Diferencia entre las garantías socialesylas garantías individuales ............................. 41
V Artículos constitucionales que otorganlas garantías sociales...................................... 45
. .......................I El derecho a la educación 47
1 Antecedentes históricos ...................... 47
.....Bases de la educación en México 55
3 La distribución de competencias en
materia educativa.....................................
57
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4. La gratuidad en la impartición de...................................................ducación
VI1.El derecho a la protección de la salud ....1 Antecedentes históricos ......................2. Características ......................................3. El Sistema Nacional de Salud ...........
VI11. El derecho a un medio ambiente ade-cuado .................................................................
1 Antecedentes históricos ......................2 .Una cuestión gramatical .....................3.Fines de este derecho ..........................4.Características ......................................
IX. El derecho a la vivienda ..........................1 Antecedentes históricos ......................2.Alcance actual de este derecho .........
X .El artículo 21 constitucional . La seguri-dad pública ......................................................
1 Antecedentes históricos...................... 91
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LA S C A R A N T ~ A SsociAlrs 223
2.La seguridad pública .......................... 96
3. Facultades concurrentes en materiade seguridad pública ............................... 99
4. El Sistema Nacional de SeguridadPública ....................................................... 100
XI.El artículo 27 constitucional .................. 107
......................Antecedentes históricos 107
2. Propiedad originaria y derivada ypropiedad privada ...................................118
3 La expropiación por causa de utilidadpública ......................................................124
4.Capacidad para adquirir el dominiode tierras y aguas de la nación..............128
5. Personalidad jurídica de los núcleosde población ejidales y comunales ....... 130
6.El reparto de tierras y la prohibicióndel latifundismo .......................................134
7 La impartición de justicia agraria .... 135
XII.El artículo 123 constitucional ...............137
......................Antecedentes históricos 137
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224 SUPREMA ORTEDE lusr ic in DE L A N A C ~ ~ N
....La duración de la jornada laboral 139
3. El trabajo de las mujeres y de losmenores ..................................................... 143
4. El salario .............................................. 149
5. La participación de los trabajadores.............n las utilidades de la empresa 155
6 Seguridad e higiene .............................159
7 Vivienda para los trabajadores ......... 160
8 Capacitación y adiestramiento ......... 167
9.Los riesgos de trabajo .........................170
10 La libertad sindical y el derecho dehuelga ........................................................ 175
11 Los conflictos laborales .................... 185
12 La seguridad social ........................... 191
13 Los trabajadores al servicio delEstado .........................................................93
Epílogo ........................................................... 07
Bibliohemerografía.........................................211
Normativa ........................................................ 219
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