UNIVERSIDAD RAFAEL LANDVAR
FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES
GUATEMALA, 21 JULIO 2009.
ANTEPROYECTO DE TRABAJO DE TESIS
LA REGULACIN TRIBUTARIA MUNICIPAL EN GUATEMALA Y LA
APROBACIN DEL CDIGO TRIBUTARIO MUNICIPAL.
M.A. HELENA CAROLINA MACHADO C.
CARNE 45114-92
2
2. NDICE DEL ANTEPROYECTO
3. Ttulo Tentativo de Tesis 3
4. Modalidad del trabajo de tesis 3
5. Objetivos
5.1. General 3
5.2. Especficos 3
6. Marco Terico y Planteamiento del Problema
6.1. Antecedentes 3
6.2. Marco Terico 7
6.3. Planteamiento del Problema 19
7. Alcances de la investigacin 20
8. Lmites 21
9. Aporte 21
10. Tipo de Investigacin 21
11. Sujetos 22
12. Unidades de Anlisis 22
13. Instrumentos 22
14. ndice esquemtico preliminar 23
15. Originalidad del enfoque 24
16. Referencias 24
17 Modelos instrumentos 26
3
3. TTULO TENTATIVO DEL TRABAJO DE TESIS
LA REGULACIN TRIBUTARIA MUNICIPAL EN GUATEMALA Y LA
APROBACIN DEL CDIGO TRIBUTARIO MUNICIPAL.
4. MODALIDAD DEL TRABAJO DE TESIS
MONOGRAFA
5. OBJETIVOS:
5.1. General:
Analizar la normativa tributaria municipal vigente en Guatemala, as como
determinar las ventajas y desventajas que se generaran en el sistema
tributario municipal como consecuencia de la aprobacin del Cdigo Tributario
Municipal.
5.2. Especficos:
1. Analizar la normativa tributaria municipal, especficamente el Cdigo
Tributario y el Cdigo Municipal.
2. Analizar el Anteproyecto de Ley que contiene el Cdigo Tributario Municipal
3. Determinar las ventajas y desventajas que la aprobacin del Anteproyecto
de Ley generara en el sistema tributario municipal.
6. MARCO TERICO Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
6.1. ANTECEDENTES
La Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala reconoce en el artculo 253
la autonoma de los municipios y las funciones de los mismos, entre las que se
menciona la referente a la obtencin y disposicin de sus recursos, adems de
atender los servicios pblicos locales y el cumplimiento de sus fines. En el mismo
sentido, el artculo 255 de la Carta Magna establece que las corporaciones
municipales deben procurar el fortalecimiento econmico de sus municipios, y
resalta la importancia de que la captacin de recursos debe necesariamente
4
ajustarse al principio constitucional de legalidad en materia tributaria, que se
encuentra contemplado en el artculo 239 del mismo cuerpo legal.
De conformidad con lo establecido en el artculo 35 del Cdigo Municipal1 es
atribucin del Concejo Municipal decidir sobre la aprobacin, ejecucin y
liquidacin del presupuesto de ingresos y egresos del municipio. En ese sentido,
el artculo 100 del mismo cuerpo normativo establece que los ingresos del
municipio son, entre otros: (a) aportes que por disposicin constitucional debe
trasladar el Organismo Ejecutivo a cada municipio; (b) impuestos decretados por
el Congreso de la Repblica a favor del municipio; (c) arbitrios, tasas y servicios
municipales, as como las contribuciones por mejoras.
Segn explica Ernesto Rezk2 las municipalidades (principalmente las pequeas)
han creado una dependencia financiera hacia el Gobierno Central ya que el flujo
permanente de recursos nacionales ha debilitado la capacidad propia de
generacin de arbitrios e impuestos municipales y ha provocado que los alcaldes
eviten asumir el costo poltico de incrementar tasas y arbitrios; las pocas
municipalidades que lo han hecho han asumido el desgaste y ataque poltico de
dichas acciones.
En la Exposicin de Motivos del Proyecto de Cdigo Tributario Municipal3 se
explica que, a fin de cumplir con los acuerdos asumidos en el Foro Nacional La
Modernizacin de las Finanzas Municipales, se procedi a elaborar un anlisis
legal de los antecedentes del Cdigo Tributario Municipal, habindose
determinado que existe un vaco legal en materia de administracin de tributos
municipales, debido a que las leyes tributarias del pas excluyen el rea municipal;
la existencia de un mandato constitucional de emisin del Cdigo Tributario
Municipal dentro del ao siguiente a la vigencia de la Constitucin; el compromiso
1 Decreto 12-2002 del Congreso de la Repblica de Guatemala.
2 Rezk, Ernesto y otros. Financiamiento Municipal y Sistemas Tributarios Municipales en Bolivia, Paraguay y Guatemala. http://www.cepal.org/de/noticias/paginas/0/9200/5/Rezk.pdf Pgina consultada el 25 Junio 2009.
3 Redactado por la Comisin Tcnica de la Asociacin Nacional de Municipalidades de la Repblica de Guatemala, la Asociacin guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indgenas y el Ministerio de Finanzas Pblicas.
5
asumido en los Acuerdos de Paz, pendiente de realizar, de fortalecer la
capacidad del municipio de cumplir con sus atribuciones en la recaudacin de
recursos; la inexistencia de regulacin de tasas y contribuciones por mejoras; las
normas que regulan el sistema tributario municipal son una dbil base jurdica para
su aplicacin; los arbitrios vigentes son en su mayora obsoletos e incobrables, por
lo que resulta ms caro para el municipio el tratar de cobrarlos que ignorarlos, lo
que entre otras razones hace que los ingresos propios del municipio no sean una
fuente significativa de recursos.4
El tema de la descentralizacin a travs de la modernizacin de los sistemas
tributarios municipales es una tendencia que, particularmente en la ltima dcada,
ha adquirido una relevancia particular. Tal como explica Wiesner, El marco
conceptual que sustenta la distribucin de las funciones del Estado entre niveles
de gobierno se remonta a R. Musgrave (1959) y a Wallace Oates (1972), quienes
plantearon que el nivel nacional se debera encargar de i) las polticas generales,
ii) de los bienes pblicos ms colectivos, como la seguridad y la estabilidad
macroeconmica y iii) de los asuntos relacionados con la distribucin del ingreso
y la pobreza. El nivel subnacional y municipal se encargara de suministrar los
bienes pblicos locales y lo hara dentro de un contexto de asignacin eficiente de
recursos 5 y agrega que una de las lecciones que est aprendiendo Amrica
Latina es que entre mayor sea la proporcin de un gasto local financiado con
recursos propios, mayor es la probabilidad de que el gasto sea efectivo en el logro
de sus objetivos.6
Esa tendencia de optimizacin de recursos a nivel de los gobiernos locales o
municipales ha generado la actualizacin de las normativas pertinentes en varios
pases de Amrica Latina, tal es el caso de Argentina, Panam, Nicaragua que
iniciaron las acciones pertinentes para la adopcin de sus correspondientes
Cdigos Tributarios Municipales. Sin embargo, Guatemala se ha quedado
4 http://www.devtechsys.com/publications/documents/GO-PropuestadeCTMGuatemala-ANAMAGAAI YMFP.pdf Pgina
consultada el 25 junio 2009. 5 Wiesner, Eduardo. Descentralizacin y Equidad en Amrica Latina. ftp://ftp.fedesarrollo.org.co
/pub/r_social/2003/diciembre /Eduaro_Wiesner.pdf Pgina consultada 25 junio 2009. 6 Loc. Cit.
6
rezagada en esa tarea. No obstante, tener un mandato constitucional contenido en
el artculo 9 de la Carta Magna que obliga al Congreso de la Repblica a emitir un
Cdigo Tributario Municipal, y a pesar de que desde el ao 2001 se han hecho
intentos por avanzar en la materia, a la fecha an no se cuenta con la normativa
especfica en esa rea.
Respecto al tema en cuestin tampoco se han hecho estudios a nivel nacional, a
excepcin de algunos que se refieren ms al tema general de la descentralizacin,
como es el caso de:
(a) La tesis de Licenciatura de Mara del Rosario Enrquez Ruiz,7 en la que
analiza el proceso de descentralizacin del gobierno central hacia el
gobierno municipal de Quetzaltenango. En dicho trabajo la autora concluye
que, la descentralizacin no debe entenderse como mera satisfaccin de
servicios pblicos, sino que, las municipalidades deben satisfacer las
necesidades reales de sus pobladores y mejorar el nivel de vida de los
mismos.
(b) La tesis de Licenciatura de Eva Karina Gmez Marroqun,8 en la que
analiza el Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
como facilitador de la descentralizacin y de la modernizacin
administrativa del Estado de Guatemala. En dicha investigacin la autora
concluye que, desde su punto de vista, el Estado centralizado se ha vuelto
incapaz de responder adecuadamente a las necesidades de la sociedad, y
por tanto, el requerimiento base de la descentralizacin es precisamente el
fortalecimiento del municipio a travs de la devolucin del poder al mismo,
as como de las fuentes que le son propias para poder impulsar las
iniciativas locales de desarrollo sostenible.
Adicionalmente, se encuentran numerosos estudios que se refieren a aspectos
muy puntuales del Cdigo Tributario, los que no se comentan por no haberse
7 http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/04/06/Enriquez-Ruiz-Maria-del-Rosario/Enriquez-Ruiz-Maria-del -Rosario.pdf Consultada el 25 junio 2009.
8 http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/07/01/Gomez-Marroquin-Eva/Gomez-Marroquin-Eva.pdf Consultada 25 junio 2009.
7
establecido un vnculo directo entre los temas abordados y el que es objeto de la
presente investigacin.
El marco legal antes referido, as como los diversos estudios que se han
elaborado en distintos pases respecto de la necesidad de la descentralizacin de
los Estados a travs de la modernizacin de los sistemas tributarios municipales,
aunado al mandato constitucional an desobedecido de emitir un Cdigo Tributario
Municipal, es lo que fundamenta y da razn de ser a la realizacin de la presente
investigacin, la que precisamente busca analizar el marco normativo tributario
municipal vigente y establecer las ventajas y desventajas que se generaran en el
sistema tributario municipal con la aprobacin del Cdigo Tributario Municipal.
6.2. MARCO TERICO
I. MUNICIPIO
I.1. Etimologa y origen
Tal como lo explica el autor Fernndez Ruiz, citado por Hugo Caldern, el
vocablo municipio proviene del latn municipium, voz resultante de la conjuncin
del sustantivo munus, meneris, traducible como cargo, oficio, funcin, empleo,
deber, obligacin, carga o tarea, y el verbo capio, capis, capere, que significa
tomar, adoptar, encargarse de una accin, tomar a su cargo algo, por lo que
etimolgicamente haca referencia a la forma organizacional de una comunidad
itlica mediante la cual sus miembros tomaban a su cargo ciertas tareas
personales u obligaciones tributarias a favor de Roma que ataa a la vida
comunitaria.9
Muoz y Ruiz, citados por Calderon, explican que el origen del municipio es
sumamente remoto y se pierde en la profundidad de los tiempos antiguos, aun
cuando hay indicios de suficiente validez como para afirmar que en los pueblos de
altos grados de civilizacin, como fueron Grecia, Roma o el Imperio Azteca, se
desarroll como forma de organizacin poltico-social...Por esa razn es
9 Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho administrativo II. Guatemala. 4ta. Edicin. Editorial Estudiantil Fenix
2004. Pg. 228.
8
improbable establecer una poca, menos una fecha determinada del surgimiento
del municipio, pero como institucin poltico-jurdica, especialmente su
denominacin de municipio, ms que todo el nombre, tiene sus orgenes en las
civilizaciones ms desarrolladas como Roma y Grecia.10
En el caso particular de Guatemala, segn lo explica el historiador Daz
Vancocelos, citado por Castillo, el ayuntamiento, nombre colonial del municipio,
tuvo su origen por voluntad y disposicin del conquistador Don Pedro de Alvarado,
quien vena actuando como teniente del gobernador Hernn Corts.11 Y agrega
el primer municipio de Guatemala, fue un campamento militar. Del nombramiento
se pas a la eleccin de autoridades municipales por parte de los vecinos, con la
idea de que es mejor que los propios indgenas designen a quienes deben
dirigirlos y darles rdenes. Los espaoles manejan la idea de que los propios
indgenas, debidamente organizados, deben cobrar a los indgenas el pago de los
tributos y deben inducirlos a realizar obras pblicas.12
El investigador Carlos Arturo Soto, citado por Castillo, relata que en Guatemala, el
primer ayuntamiento [nombrado] se integr con el alcalde, regidor, oficial de
hacienda, fiscal, escribano real, escribano pblico y pregonero. El primer
municipio, en 1527 se traslad al Valle de Almolonga, ejerciendo tres funciones:
organizacin territorial, recaudacin de impuestos y control militar.13
I.2. Teoras que fundamentan el origen
Existen en la doctrina numerosas teoras que explican el origen del municipio, y
dentro de ellas las ms relevantes son las siguientes:
a) Teora del origen divino: Segn la cual el origen del municipio se
fundamenta en la voluntad divina. Estas teoras se han descartado en la
actualidad. A este respecto, Caldern cita a Alexis de Tocquevile, quien en
10
Ibid. Pg. 229. 11
Castillo Gonzlez, Jorge Mario. Derecho administrativo guatemalteco. Guatemala. 15. Edicin. Editorial Impresiones Grficas. 2004. Pg. 395.
12 Loc. Cit.
13 Ibid. Pg. 396.
9
un estudio realizado en la primera mitad del siglo XIX concluy: La
sociedad comunal existe en todos los pueblos, cualesquiera que sea sus
usos y sus leyes; el hombre es el que forma los reinos y crea las repblicas;
la comuna parece salir directamente de las manos de Dios.14
b) Teoras iusnaturalistas: Afirman que el origen del municipio se relaciona
con la sociologa, y lo ubican en un plano intermedio entre la familia, base
de la sociedad, y el Estado. En este sentido, el municipio tiene actuacin
propia no delegada an cuando se encuentra supeditado al ente superior
denominado Estado. En ese sentido, la ley no crea el municipio sino que
nicamente lo reconoce ya que la competencia y atribuciones del mismo
son connaturales, ya que el ste es bsicamente una comunidad integrada
por familias.15
c) Teoras jurdicas: Tambin llamadas formalistas o legislativas. Estas
teoras afirman que el origen del municipio es de orden estrictamente
jurdico, ya que solo la ley puede crearlos y establecer su competencia y
atribuciones. La legislacin de Guatemala acoge esta vertiente, ya que es la
Constitucin Poltica de la Repblica la que dota de autonoma a los
municipios, y el Cdigo Municipal lo estructura y le otorga la competencia
respectiva.16
d) Teoras administrativistas: Estas teoras parten de la base de que el
municipio es resultado de la descentralizacin administrativa territorial de
cada Estado. Sin embargo, las mismas no han alcanzado una aceptacin
general.17
I.3. Definicin
El municipio puede ser definido desde tres perspectivas que son:
i. Definicin constitucional: Desde el punto de vista constitucional, el
municipio es una institucin autnoma.18
14
Caldern M., Hugo Haroldo. Op. Cit. Pg. 230. 15
Ibid. Pg. 231. 16
Ibid. Pg. 232. 17
Ibid. Pg. 233. 18
Artculo 253 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala.
10
ii. Definicin legal: De conformidad con lo establecido en el Cdigo Municipal
El municipio es la unidad bsica de la organizacin territorial del Estado y
espacio inmediato de participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Se
caracteriza primordialmente por sus relaciones permanentes de vecindad,
multietnicidad, pluriculturalidad, y mulintilingismo, organizado para realizar
el bien comn de todos los habitantes de su distrito.19
iii. Definicin doctrinaria: Segn lo explica Castillo, la doctrina jurdica le da al
municipio la categora de persona jurdica, por oposicin a `persona
individual, reconocindole atributos y ventajas derivadas de la personalidad
jurdica. No se trata de cualquier persona jurdica, es una persona jurdica
constituida por la comunidad humana asentada en determinado territorio,
provista de autonoma, y sin embargo, dependiente de otra persona: la
persona del Estado. Municipio y Estado, ambos son personas jurdicas
pblicas, no privadas.20
I.4. Fundamento constitucional
Tal como explica Castillo, la Constitucin Poltica de 1945 declar que los
municipios se rigen por corporaciones municipales autnomas, concepcin que se
ha mantenido hasta la fecha, ya que la Constitucin Poltica de la Repblica de
1985 establece en su artculo 253 que los municipios son instituciones autnomas
destinadas a ejecutar tres funciones bsicas: (a) elegir a sus autoridades; (b)
obtener y disponer de sus recursos; (c) atender los servicios pblicos locales. Por
su parte el artculo 254 del mismo cuerpo legal deposita el Gobierno Municipal en
el Concejo Municipal.21
I.5. Elementos
En cuanto a los elementos constitutivos del municipio, el autor Castillo explica que
la doctrina jurdica y el Cdigo Municipal estn en desacuerdo, debido a que la
primera enumera nicamente tres elementos, que son: poblacin, territorio y
19
Artculo 2 del Cdigo Municipal de Guatemala. Decreto 12-2002 del Congreso de la Repblica. 20
Castillo Gonzlez, Jorge Mario. Op. Cit,. Pg. 397. 21
Ibid. Pg. 396.
11
autonoma. Sin embargo, el Cdigo Municipal contempla como elementos:
poblacin, territorio, autoridad, comunidad organizada, capacidad econmica,
ordenamiento jurdico, patrimonio.22 A criterio de este autor, los elementos
doctrinarios determinan la existencia jurdica del Municipio: poblacin, los
habitantes, vecinos, transentes; territorio, el espacio fsico en donde viven los
habitantes, vecinos o transentes por haber fijado all mismo su residencia,
domicilio y lugar de sus actividades econmicas o de cualquier otra naturaleza; y
autonoma, la autoridad legtima que por ser electa por los vecinos, administra el
municipio y dispone de los ingresos y recursos destinados al debido cumplimiento
de los fines municipales...Si faltan los elementos doctrinarios, el municipio es
jurdicamente inexistente.23 Y agrega los elementos legales, exceden en nmero
y en concepto a lo que normalmente integra un municipio. Entre tales elementos,
es notoria la ausencia de la autonoma; ms notoria es la autoridad municipal
dividida entre Concejo Municipal y Comunidad organizada o supuestas
`autoridades tradicionales propias de las comunidades 24
Doctrinariamente se agrega, a los elementos ya mencionados, el elemento
teleolgico del municipio, que consiste en la finalidad, que se sintetizan en:
Cumplir y velar porque se cumplan los fines y deberes del Estado (bienestar
general o bien comn); ejercer y defender la autonoma municipal; impulsar el
desarrollo; velar por la integridad del territorio, fortalecimiento de su patrimonio
econmico y preservacin de su patrimonio econmico y la preservacin de su
patrimonio natural y cultural; promover la participacin sistemtica, voluntaria y
organizada de sus habitantes.25
Para el autor Fernndez Ruiz, citado por Caldern, el telos o fin del municipio es
doble, pues en primer trmino radica en establecer y mantener, mediante el
ejercicio de las funciones pblicas municipales, una relacin social dadas por
razones de vecindad e intereses comunes derivados de esta ltima, con sujecin a
22
Ibid. Pg. 398. 23
Loc. Cit. 24
Loc. Cit. 25
Caldern M., Hugo Haroldo. Op. Cit. Pg. 243.
12
un rgimen jurdico propio; relacin que permanece en un proceso cotidiano de
renovacin y reelaboracin, expresada en el constante querer ser, en el diario
sufragado de sus vecinos -o cuando menos en el sector ms influyente de los
mismos-, de la supervivencia del municipio.26
I.6. Autonoma municipal
Segn explican los autores Vendrell y Caldern, no es posible hacer descansar el
concepto de autonoma municipal en un concepto cientfico claramente delimitado,
debido a que actualmente se ha perdido la conexin entre el concepto en s y su
origen filosfico-jurdico; y por tanto, no hay un concepto comnmente aceptado
entre los juristas de lo que debera entenderse por autonoma municipal. Sin
embargo, s se han establecido algunos elementos integrantes del concepto de
autonoma local, con el objeto de dotar de seguridad jurdica dicha actuacin.27
Agregan los autores mencionados que las caractersticas que se han destacado
del contenido del principio constitucional de la autonoma municipal son:
La autonoma municipal excluye los controles administrativos de
oportunidad de otras administraciones pblicas sobre la actividad de los
municipios, y nicamente sern admisibles los controles de legalidad
realizados por los tribunales y perfectamente determinados en la legislacin
de rgimen local. Esta exclusin radical de controles administrativos slo la
garantiza la autonoma local cuando los municipios actan ejerciendo
competencias propias y no cuando realizan competencias delegadas por el
Estado...28
Autonoma municipal como garanta de un mnimo competencial: En ese
sentido, la Constitucin no llega a concretar un mbito material mnimo de
competencias locales, de manera que su determinacin se remite a las
leyes ordinarias...La legislacin municipal y la legislacin sectorial del
26
Loc. Cit. 27
Montserrat Vendrell Tornabell y Hugo Haroldo Caldern M. La Administracin Municipal. Manual de Derecho Administrativo. Una perspectiva desde los Ordenamientos jurdicos de Guatemala y Espaa. Universidad Autnoma de Barcelona Espaa. Espaa. Marqus Tallers Grfics. 2002. Pg. 150.
28 Loc. Cit.
13
Estado son las encargadas de desarrollar el principio de autonoma y, en
consecuencia, atribuir competencias a los municipios para gestionar
actividades y servicios en el mbito de los intereses locales.29
Autonoma y capacidad de autoorganizacin: La autonoma comporta el
reconocimiento de una capacidad de autoorganizacin por parte de las
entidades que la tienen atribuida en la Constitucin.30
Autonoma y suficiencia econmica: De poco les servir a los municipios la
autonoma si sta no va acompaada de los recursos econmicos
necesarios para el ejercicio de las competencias inherentes a las mismas.
Los arts. 255 y 257 de la Constitucin establecen que las haciendas
municipales debern disponer de recursos para poder realizar las obras y
prestar los servicios que les sean necesarios al Municipio y establece,
tambin, limitaciones derivadas del principio de legalidad tributaria para la
fijacin de tributos por parte del Municipio.31
Proteccin jurisdiccional de la autonoma local: No puede decirse que sta
-la autonoma local- sea efectiva si la propia Constitucin no establece
cauces para que los municipios puedan reaccionar jurisdiccionalmente
contra normas y decisiones de otras administraciones pblicas que invadan
la autonoma municipal constitucionalmente garantizada.32
A pesar de la discusin que se ha generado en el campo doctrinario respecto de la
autonoma municipal, el autor Caldern ofrece una definicin de la misma,
indicando que es el derecho que tienen las comunidades legalmente constituidas,
para que, dentro de la esfera de sus competencias, elija libremente a su gobierno
municipal, en un entidad con personalidad jurdica propia; y se otorgue sus propias
normas internas y generales de convivencia social y comunal; resuelva sus
asuntos propios sin la intervencin de otros organismos del Estado; adems, que
cuente con la potestad de generacin de tributos y la libre disposicin de sus
29
Ibid. Pg. 151. 30
Loc. Cit. 31
Loc. Cit. 32
Loc. Cit.
14
recursos; estas prerrogativas deben estar definidas y determinadas plenamente en
la Constitucin.33
I.7. Organizacin administrativa
Segn explica Acosta Romero, citado por Caldern, Organizar significa ordenar y
acomodar sistemticamente, desde un punto de vista tcnico, un conjunto de
elementos para llevar a cabo una actividad, cumplir un fin u obtener un objetivo. La
administracin pblica, como todo elemento del Estado, necesita ordenarse
adecuada y tcnicamente, es decir, organizarse, para realizar su actividad rpida,
eficaz y convenientemente. Para ello se ha tratado a travs de la evolucin de la
administracin pblica, de buscar formas de organizacin que respondan lo mejor
posible a las necesidades del pas en un momento determinado.34
Explica Dromi, citado por Caldern, que ...la organizacin es el fenmeno por el
cual las personas fsicas asumen una posicin dentro de las entidades abstractas
y le permiten a stas vitalizar y concretar la actuacin de la administracin. Estas
entidades abstractas adquieren poderes jurdicos a travs de la norma positiva
(constitucional, legal o reglamentaria) que proyecta dichas potestades dentro de
cierto espacio territorial o mbito funcional, dotando as al ente de la competencia
necesaria para actuar dentro de ciertos lmites. La diversidad de rganos con
atribuciones y competencias diferentes tiene a lograr una ms eficiente realizacin
de los cometidos, una mayor garanta para los terceros y una precisa
determinacin de las responsabilidades.35
Desde el punto de vista doctrinario, algunos autores consideran que los sistemas
bsicos de organizacin administrativa son la centralizacin y la descentralizacin.
A criterio de Caldern, los sistemas que realmente existen en la doctrina son: (a)
La centralizacin o concentracin administrativa; (b) La desconcentracin
33
Caldern M., Hugo Haroldo. Op. Cit. Pg. 287. 34
Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho administrativo guatemalteco. Mxico. Editorial Porra. 2004. Pg. 253.
35 Loc. Cit.
15
administrativa; (c) La descentralizacin administrativa; (d) La autonoma y la
autarqua administrativas.36
I.7.1. La centralizacin o concentracin administrativa
La centralizacin o concentracin administrativa es el sistema o forma de
organizacin administrativa que se basa en la jerarqua en la que se encuentra
concentrado todo el poder de mando o decisin en el rgano superior (ejecutivo).
Se ha sealado que centralizar significa reunir todas las atribuciones en un rgano
supremo central, cuando se concentran potestades pblicas en uno o ms
rganos centrales.37
Afirma Dromi, citado por Caldern, que la centralizacin administrativa o
administracin directa tiene lugar cuando el conjunto de competencias
administrativas se concentran en uno o ms rganos superiores de la
administracin que rene las facultades de decisin. Presupone un proceso de
unificacin, de coercin, de elementos que se concentran en torno a un rgano
central que absorbe a los rganos locales.38
En Guatemala, afirma Caldern, la administracin pblica es eminentemente
centralizada, con un mnimo de descentralizacin, significa que la administracin
pblica se encuentra dentro de una escala jerrquica rgida y las decisiones y
polticas generales dependen del rgano superior, que es el Presidente de la
Repblica, hacia abajo, vicepresidente de la Repblica, ministros y viceministros
de Estado, direcciones generales, etctera, y con una gran influencia dentro de
entidades descentralizadas, al menos en polticas y lineamientos en el ejercicio de
su funcin especializada.39
36
Ibid. Pg. 255. 37
Montserrat Vendrell Tornabell y Hugo Haroldo Caldern M. Op. Cit. Pg. 110. 38
Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho administrativo guatemalteco. Op. Cit. Pg. 255. 39
Ibid. Pg. 257.
16
I.7.2. La desconcentracin administrativa
La licenciada Gmez explica que Varios autores concuerdan que la
Desconcentracin va a ser la preparacin de un organismo en transicin a la
Descentralizacin, representa un punto intermedio entre la Centralizacin y la
Descentralizacin ya que constituye un paso til para llegar a la autonoma, por la
que los rganos que se encuentran subordinados no desaparecen de la jerarqua,
ya que las polticas siguen siendo dictadas por el rgano central, que en nuestro
caso es el Organismo Ejecutivo, con los Ministerios del Estado de Guatemala;
pero que a la vez poseen ciertas facultades de decisin de carcter tcnico y
cierto patrimonio. 40
Concluye la autora citada, que la Desconcentracin constituye por lo tanto una
atribucin de competencias o transferencia de funciones administrativas a una
organizacin subordinada, va de rganos superiores a inferiores unidos por
vnculos jerrquicos, en los que la subordinacin es menor, est atribucin ser
prevista en una ley exclusiva y permanente, a efecto de que las decisiones que
tome la organizacin desconcentrada sean definitivas, as mismo constituir una
delegacin a un rgano subordinado o a uno nuevo creado para el efecto, por lo
mismo algunos autores como Dromi opinan que la desconcentracin se puede dar
tanto en un rgimen centralizado como en uno descentralizado debido a que la
administracin moderna necesita descongestionar mediante el traspaso de
competencias del superior al subordinado.41
I.7.3. La descentralizacin administrativa
La descentralizacin es el acto de trasladar el poder de decisin, el manejo de los
recursos, la ejecucin de los programas y la administracin de los servicios que
por sus caractersticas puedan ser atendidas a escalas mnimas desde unidades
estatales superiores (gobierno central) a la sociedad civil (p. ej., a la comunidad
40
Gmez Marroqun, Eva Karina. El Sistema nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural como facilitador de la descentralizacin y de la modernizacin administrativa del Estado de Guatemala. Guatemala. 2001. Tesis de Licenciatura en Ciencias Jurdicas y Sociales. Universidad Rafael Landvar. http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/07/01/Gomez_Marroquin_Eva/Gomez_Marroquin_Eva.pdf Consultada: 05 julio 2009.
41 Loc. Cit.
17
organizada, empresas, organizaciones no gubernamentales) y a unidades
estatales inferiores (p.ej., entes regionales y departamentales, gobiernos locales),
bajo la condicin esencial de que el organismo descentralizado, al que se le
reconocen determinadas funciones y competencias, est dotado de personalidad
jurdica propia, presupuesto propio y normas propias de funcionamiento.42
Segn afirma Aramouni, la descentralizacin es un proceso de carcter global
que supone por una parte el reconocimiento de la existencia de un sujeto una
sociedad o colectividad de base territorial- capaz de asumir la gestin de intereses
colectivos y dotado a la vez de personalidad socio-cultural y poltico-administrativa,
y por otra parte la transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias y
recursos (financieros, materiales) que ahora no tiene y que podr gestionar
autnomamente en el marco de la legalidad vigente.43
La licenciada Enrquez indica que el carcter esencial de la descentralizacin
administrativa es la atribucin de personalidad jurdica al rgano descentralizado.
Las atribuciones de la personalidad jurdica permiten unir el poder de decisin a
las ventajas de organizacin tcnica que presupone todo servicio pblico
especial.44
I.7.4. La autonoma y la autarqua administrativas.
Los entes autnomos son aquellos que tienen su propia ley y se rigen por ella, se
considera como una facultad de actuar en una forma independiente y adems
tienen la facultad de otorgar sus propias instituciones que le regirn y lo ms
importante el autofinanciamiento, sin necesidad de recurrir al presupuesto general
del Estado. Adems los entes autnomos deben contar con sus propios recursos, 42
Gmez, Ricardo. Descentralizacin y desarrollo. Memoria Foro Nacional de Descentralizacin. Guatemala. Secretara General del Consejo Nacional de Planificacin Econmica -SEGEPLAN-, con la colaboracin de Asociacin Alemana de Cooperacin Tcnica -GTZ- y el Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales -CIEN-. 1995. Pg. 205.
43 Aramouni, Alberto. Derecho municipal. Argentina. Nmesis. 2000. Pg. 298.
44 Enrquez Ruiz, Mara del Rosario. Anlisis del proceso de descentralizacin del gobierno central hacia el
gobierno municipal de Quetzaltenango. Guatemala. 2008. Tesis de Licenciatura como Politloga con Orientacin en Gestin Pblica. Universidad Rafael Landivar. http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/04/06/Enriquez_Ruiz_Maria_del_Rosario/Enriquez_Ruiz_Maria_del_ Rosario.pdf Consultada: 05 Julio 2009.
18
un patrimonio propio, independencia total del organismo centralizado y sin ningn
tipo de control, pues no manejan fondos pblicos, sino slo privativos.45
El autor Marienhoff explica que la autarqua implica `descentralizacin, pero la
inversa no es exacta: no toda descentralizacin apareja autarqua. La autarqua
traduce la idea de un ente dotado de personalidad, con facultades para
administrarse a s mismo de acuerdo con la norma de su creacin. En la
autarqua desaparece la relacin jerrquica del ente autrquico con el rgano
central, relacin que es reemplazada por el control administrativo. Y agrega para
que exista autarqua se requiere la concurrencia simultnea de tres elementos
esenciales: 1) personalidad del ente; 2) patrocinio afectado para el cumplimiento
de sus fines y, 3) fin pblico. No hay entidad autrquica cuyo origen de creacin
no dependa de un acto estatal, tampoco hay entidad autrquica cuyo
funcionamiento o actuacin est exenta de `control administrativo.46
Explica Caldern que del anlisis que se hace de las instituciones autarqua y
descentralizacin podemos afirmar que los dos conceptos son similares y
equivalentes. Hablar de autarqua es lo mismo que hablar de descentralizacin
administrativa, aunque la autarqua es desechada por la mayora de autores.47
I.8. Normativa tributaria municipal
En el desarrollo de la tesis se proceder a analizar la normativa especfica que, en
cada cuerpo legal, sirve de fundamento legal para el mbito tributario municipal en
Guatemala, lo que permitir sentar las bases adecuadas para el posterior anlisis
de la Iniciativa de Ley del Cdigo Tributario Municipal. Basta entonces por el
momento, la enumeracin de cada cuerpo normativo:
a. Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala: Que constituye la
norma suprema y la que establece en su artculo 253 la autonoma de las
municipalidades. Asimismo, en el artculo 255 precepta que las
45
Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho administrativo guatemalteco. Op. Cit. Pg. 331. 46
Marienhoff, Miguel. http://www.eumed.net/libros/2007a/224/3.htm Consultada 06 Julio 2009. 47
Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho administrativo guatemalteco. Op. Cit. Pg. 331.
19
corporaciones municipales debern procurar el fortalecimiento econmico
de sus respectivos municipios, a efecto de poder realizar las obras y prestar
los servicios que les sean necesarios. La captacin de recursos deber
ajustarse al principio establecido en el artculo 239 de esta Constitucin, a
la ley y a las necesidades de los municipios.
b. Cdigo Municipal: El que de conformidad con su artculo 1 establece como
objeto del mismo desarrollar los principios constitucionales referentes a la
organizacin, gobierno, administracin, y funcionamiento de los municipios
y dems entidades locales determinadas en este Cdigo y el contenido de
las competencias que correspondan a los municipios en cuanto a las
materias que stas regulen.
c. Cdigo Tributario: El que de conformidad con su artculo 1 en el que
establece el campo de aplicacin del mismo, indica que las normas de
dicho cuerpo legal regirn las relaciones jurdicas que se originen de los
tributos establecidos por el Estado, con excepcin de las relaciones
tributarias aduaneras y municipales, a las que se aplicarn en forma
supletoria. Tambin se aplicarn supletoriamente a toda relacin jurdico
tributaria, incluyendo las que provengan de obligaciones establecidas a
favor de entidades descentralizadas o autnomas y de personas de
derecho pblico no estatales.
6.3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
En los ltimos aos se ha marcado, en los distintos pases, una tendencia hacia la
modernizacin de los sistemas tributarios municipales, con el objeto de hacer una
asignacin y utilizacin ms eficiente de los recursos. Esta tendencia ha generado
la actualizacin de las normativas especficas en distintos pases de Amrica
Latina, incluyendo en muchos casos la adopcin de Cdigos Tributarios
Municipales que proporcionen un marco normativo adecuado a efecto de que las
municipalidades puedan efectivamente cumplir una de sus funciones bsicas
como es la captacin de sus propios recursos y la utilizacin de los mismos en los
servicios que prestan a sus comunidades.
20
Esto ha generado una concientizacin en el resto de pases que an no han
avanzado con esta modernizacin de sus sistemas tributarios, y precisamente, es
ste el caso de Guatemala, que no obstante tener un mandato constitucional de
emitir un Cdigo Tributario Municipal, segn lo establece el artculo 9 transitorio de
la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, a la fecha an no se ha
cumplido con aprobar el mismo.
Actualmente se encuentra en el Congreso una Iniciativa de Ley que contiene ese
Cdigo Tributario Municipal, y es precisamente por esa razn, que la realizacin
de la presente investigacin resulta oportuna y conveniente, toda vez que,
encontrndose Guatemala en la fase de discusin de dicho anteproyecto, es
pertinente analizar desde el punto de vista jurdico cul es el marco normativo en
materia tributaria municipal, as como estudiar a profundidad la iniciativa que
dispone la aprobacin del tan esperado Cdigo Tributario Municipal.
Derivado de lo anterior, el presente trabajo de tesis, busca dar respuesta a la
siguiente pregunta central de investigacin Cul es la normativa tributaria
municipal en Guatemala y qu ventajas y desventajas representara la
aprobacin del Cdigo Tributario Municipal?
7. ALCANCES DE LA INVESTIGACIN
La presente investigacin tiene por objeto el anlisis del marco regulatorio del
sistema tributario municipal; en consecuencia, para la realizacin de la misma se
proceder a analizar el Cdigo Tributario, el Cdigo Municipal y el Anteproyecto de
Ley del Cdigo Tributario Municipal, a fin de determinar las ventajas y desventajas
que la aprobacin del mismo generaran en el sistema jurdico nacional. Tomando
en cuenta que la fundamentacin de la Iniciativa de ley se refiere a la necesidad
de dotar a las municipalidades del marco normativo para ejercitar y desarrollar su
potestad tributaria, no se considera necesario incluir en la presente investigacin
el anlisis a profundidad de otros cuerpos legales que contienen, de manera
21
especfica, creacin de tributos, a favor de las Municipalidades, como es el caso
del Impuesto nico Sobre Inmuebles y el Boleto de Ornato, entre otros. Tampoco
se pretende realizar una Iniciativa de Ley, puesto que el trabajo consiste
precisamente en analizar la iniciativa ya existente y establecer las ventajas y
desventajas de la misma.
8. LIMITES DE LA INVESTIGACIN
A criterio de la autora y debido a la naturaleza del trabajo que se pretende realizar,
no existen ningn tipo de obstculos que puedan afectar el desarrollo de la misma.
9. APORTE
El aporte que tendr el presente trabajo de investigacin radica precisamente en lo
oportuno de la realizacin del mismo; pues recientemente se present al Congreso
la Iniciativa de Ley que contiene el Cdigo Tributario Municipal. Este es un cuerpo
legal cuya existencia resulta urgente, toda vez que existe el imperativo
constitucional de su creacin. Por tanto, la contribucin de la autora a travs de la
realizacin de esta tesis consiste en poner al alcance de los interesados un
estudio jurdico que contenga el anlisis del marco normativo vigente del sistema
tributario municipal y del anteproyecto de ley, as como del impacto que la
aprobacin de aqul tendra en el sistema jurdico, mediante la determinacin de
las ventajas y desventajas de su aprobacin.
10. TIPO DE INVESTIGACIN
Jurdico descriptiva: Segn el instructivo de tesis48 utilizando este tipo de anlisis
ser posible descomponer un problema jurdico en sus diversos aspectos,
estableciendo relaciones y niveles que ofrecieren una imagen de funcionamiento
de una norma o institucin jurdica. En el presente caso, lo que se pretende es
analizar cada uno de los aspectos del sistema tributario municipal de Guatemala,
estableciendo para el efecto la relacin existente entre las normas de la
Constitucin Poltica de la Repblica, Cdigo Tributario y Cdigo Municipal, as
48
Instructivo de Tesis de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad Rafael Landvar. Versin 2009.
22
como la iniciativa del Cdigo Tributario Municipal.
11. SUJETOS
Los sujetos a los que se les solicitar su opinin en la investigacin son:
1) A un Diputado integrante de la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso
de la Repblica
2) Al Asesor Legal de la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso de la
Repblica
3) Un Diputado de integrante de la Comisin de Finanzas y Moneda del
Congreso de la Repblica
4) Al Asesor Legal de la Comisin de Asuntos de Finanzas y Moneda del
Congreso de la Repblica
5) Dos Alcaldes integrantes de la Asociacin Nacional de Municipalidades de la
Repblica
6) Un Alcalde no integrante de la Asociacin Nacional de Municipalidades de la
Repblica
12. UNIDADES DE ANLISIS
Las unidades de anlisis para la investigacin son:
1. Cdigo Tributario, Decreto 6-91 del Congreso de la Repblica de Guatemala
2. Cdigo Municipal, Decreto 12-2002 del Congreso de la Repblica de Guatemala
3. Iniciativa de Ley 3979 que contiene el Anteproyecto del Cdigo Tributario
Municipal.
13. INSTRUMENTOS
Para recabar la opinin de los sujetos se utilizar entrevista estructurada de
pregunta abierta.
Para recabar la informacin de las unidades de anlisis se utilizar cuadro de
cotejo.
23
14. NDICE ESQUEMTICO PRELIMINAR
INTRODUCCIN
CAPTULO I
Municipio
1.1. Etimologa y origen
1.2. Teoras que fundamentan el origen
1.3. Definicin
1.4. Fundamento constitucional
1.5. Elementos
1.6. Autonoma Municipal
CAPTULO II
Organizacin Administrativa
2.1. Definicin
2.2. La centralizacin o concentracin administrativa
2.3. La desconcentracin administrativa
2.4. La descentralizacin administrativa
2.4.1. Caractersticas de la descentralizacin
2.4.2. Conveniencia de la descentralizacin
2.5. La autonoma y la autarqua administrativas
CAPTULO III
Sistema Tributario Municipal
3.1. Definicin
3.2. Funcionamiento
3.3. Marco legal en Guatemala
3.3.1. Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala
3.3.2. Cdigo Municipal
3.3.3 Cdigo Tributario
CAPTULO IV
Iniciativa de Ley del Cdigo Tributario Municipal
4.1. Anlisis de la Exposicin de Motivos
24
4.2. Anlisis de las principales disposiciones
CAPTULO V
Anlisis, Presentacin y Discusin de Resultados
VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LA APROBACIN DE LA INICIATIVA
DE LEY QUE CONTIENE EL CDIGO TRIBUTARIO MUNICIPAL
CONCLUSIONES
RECOMENDACIONES
REFERENCIAS
15. ORIGINALIDAD DEL ENFOQUE
El presente trabajo de investigacin cuenta con originalidad, en el sentido de que
no se ha realizado previamente ningn otro estudio que tenga por objeto el
anlisis del marco normativo del sistema tributario municipal y particularmente de
la iniciativa de ley 3979.
16. REFERENCIAS
BIBLIOGRFICAS
1. Aramouni, Alberto. Derecho Municipal. Argentina. Nmesis. 2000.
2. Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho Administrativo II. Guatemala. 4ta.
Edicin. Editorial Estudiantil Fenix 2004.
3. Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho Administrativo Guatemalteco. Mxico.
Editorial Porra. 2004.
4. Castillo Gonzlez, Jorge Mario. Derecho Administrativo Guatemalteco.
Guatemala. 15. Edicin. Editorial Impresiones Grficas. 2004.
5. Gmez, Ricardo. Descentralizacin y Desarrollo. Memoria Foro Nacional de
Descentralizacin. Guatemala. Secretara General del Consejo Nacional de
Planificacin Econmica -SEGEPLAN-, con la colaboracin de Asociacin
Alemana de Cooperacin Tcnica -GTZ- y el Centro de Investigaciones
Econmicas Nacionales -CIEN-. 1995.
6. Montserrat Vendrell Tornabell y Hugo Haroldo Caldern M. La Administracin
Municipal. Manual de Derecho Administrativo. Una perspectiva desde los
25
Ordenamientos jurdicos de Guatemala y Espaa. Universidad Autnoma de
Barcelona Espaa. Espaa. Marqus Tallers Grfics. 2002.
NORMATIVAS
1. Asamblea Nacional Constituyente, Constitucin Poltica de la Repblica de
Guatemala, 1985.
2. Congreso de la Repblica, Cdigo Municipal de Guatemala. Decreto 12-
2002.
3. Congreso de la Repblica, Cdigo Tributario de Guatemala. Decreto 6-91
ELECTRNICAS
1. Gmez Marroqun, Eva Karina. El Sistema nacional de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural como facilitador de la descentralizacin y de la
modernizacin administrativa del Estado de Guatemala. Guatemala. 2001.
Tesis de Licenciatura en Ciencias Jurdicas y Sociales. Universidad Rafael
Landvar.
http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/07/01/Gomez_Marroquin_Eva/Gomez_Ma
rroquin_Eva.pdf
2. Enrquez Ruiz, Mara del Rosario. Anlisis del Proceso de Descentralizacin
del Gobierno Central Hacia el Gobierno Municipal de Quetzaltenango.
Guatemala. 2008. Tesis de Licenciatura como Politloga con Orientacin en
Gestin Pblica. Universidad Rafael Landvar.
http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/04/06/Enriquez_Ruiz_Maria_del_Rosario/
Enriquez_Ruiz_Maria_del_Rosario.pdf
3. Marienhoff, Miguel. http://www.eumed.net/libros/2007a/224/3.htm
4. Rezk, Ernesto y otros. Financiamiento Municipal y Sistemas Tributarios
Municipales en Bolivia, Paraguay y Guatemala.
http://www.cepal.org/de/noticias/paginas/0/9200/5/Rezk.pdf
5. www.devtechsys.com/publications/documents/GO-Propuestade
CTMGuatemalaANAM AGAAIYMFP.pdf
26
6. Wiesner, Eduardo. Descentralizacin y Equidad en Amrica Latina.
ftp://ftp.fedesarrollo.org.co/pub/r_social/2003/diciembre Eduaro_Wiesner.pdf
17. MODELOS DE INSTRUMENTOS
a. MODELO DE ENTREVISTA I
Dirigida a integrantes y asesores de las Comisiones de Asuntos
Municipales y Finanzas y Moneda del Congreso de la Repblica.
1. Considera necesaria la aprobacin de un Cdigo Tributario Municipal?
2. Cul cree que es la razn por la que a la fecha no se ha cumplido con la
aprobacin del mismo a pesar de ser una obligacin de naturaleza
constitucional?
3. Cree que dotar a las municipalidades de potestad tributaria sera
beneficioso para la poblacin? En qu sentido?
4. Considera que la aprobacin del Cdigo Tributario Municipal sera de
beneficio para las municipalidades del pas? De qu manera?
5. Cules considera que son las fortalezas de la iniciativa de ley 3979?
6. Cules considera que son las debilidades de la iniciativa 3979?
7. Qu ventajas considera que generara en el sistema tributario municipal la
aprobacin de la iniciativa 3979?
8. A su criterio, podra generarse alguna desventaja con la aprobacin de
dicha iniciativa? Cul?
9. Considera usted que esta iniciativa lograr finalmente convertirse en ley
de la Repblica? Por qu?
b. MODELO DE ENTREVISTA II
Dirigida a Alcaldes integrantes y no integrantes de la Asociacin Nacional
de Municipalidades de la Repblica -ANAM-.
1. Cul cree que es la razn por la que a la fecha no se ha cumplido con la
emisin del Cdigo Tributario Municipal a pesar de ser una obligacin de
naturaleza constitucional?
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2. Considera usted que la falta de este cuerpo legal ha afectado a las
municipalidades en el desempeo de sus funciones? De qu manera?
3. Cree que dotar a las municipalidades de potestad tributaria sera
beneficioso para la poblacin? En qu sentido?
4. Considera que la aprobacin del Cdigo Tributario Municipal sera de
beneficio para las municipalidades del pas? De qu manera?
5. Cules considera que son las fortalezas de la iniciativa de ley 3979?
6. Cules considera que son las debilidades de la iniciativa 3979?
7. Qu ventajas considera que generara en el sistema tributario municipal la
aprobacin de la iniciativa 3979?
8. A su criterio, podra generarse alguna desventaja con la aprobacin de
dicha iniciativa? Cul?
9. A su criterio, cul es la expectativa de los Alcaldes y Concejos Municipales
respecto de la aprobacin de esta iniciativa?
MODELO DE CUADRO DE COTEJO
Elementos Constitucin Poltica de la
Repblica
Cdigo Tributario
Cdigo Municipal
Iniciativa de Cdigo Tributario Municipal
Definicin de tributos
Principios generales tributarios
Funcin de las municipalidades
Tasas
Contribuciones por mejoras
Administracin, control y fiscalizacin de ingresos tributarios y no tributarios
Extincin de obligaciones tributarias.
Medios de impugnacin
Procedimiento de ejecucin de la deuda tributaria.
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