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NUEVOS ENFOQUES EN LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES
VALENTÍN MERINO ESTRADA
Secretario General del Ayuntamiento de Valladolid
SUMARIO.- I. INTRODUCCIÓN. II.- LAS ACTIVIDADES PRESTACIONALES: 2.1.- La naturaleza de la actividad prestacional. 2.2.- Los instrumentos de intervención. 2.3.- Los principios de necesidad y proporcionalidad. 2.4.- Los servicios de interés general. III.- LA MODIFICACIÓN DE LAS FORMAS DE GESTIÓN: 3.1.- Las formas de gestión y su modificación. 3.2.- Los requisitos formales. 3.3.- Los criterios para la toma de decisiones. IV.- LA IMPLICACIÓN DE LOS USUARIOS EN LA GESTIÓN DEL SERVICIO: 4.1.- Un problema básico de gestión. 4.2.- La corresponsabilidad financiera individual del usuario del servicio. 4.3.- La implicación de usuarios y ciudadanos en el diseño del servicio público local.
I.- INTRODUCCIÓN.
En los casi treinta años que van desde la recuperación de la democracia hasta
el 2007, las Entidades Locales han contribuido de forma decisiva a la configuración del
estado del bienestar en España, con la implantación de servicios a la ciudadanía en
cantidad y de notable calidad. Con una participación en el gasto público total del 13%,
han transformado pueblos y ciudades, mejorando de forma fácilmente perceptible
aspectos importantes de la calidad de vida ciudadana. Han demostrado en términos
comparativos una gran eficiencia. A ello ha contribuido el factor proximidad, que otorga
a los Gobiernos locales la ventaja de una mayor capacidad de representar intereses y
responder a las expectativas ciudadanas con políticas adecuadas.
Pero el éxito relativo del municipalismo español y su mayor eficiencia en
comparación con otros niveles de gobierno no puede ocultar algunas debilidades
importantes. Las carencias del sistema competencial y la falta de financiación
adecuada se han cubierto con ingresos procedentes de convenios y operaciones
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urbanísticas, en el contexto de un desarrollo económico muy dependiente del “ladrillo”.
También han tenido mucho peso las transferencias finalistas para la construcción de
infraestructuras y servicios. Con ellas se han implantado en municipios pequeños y
medianos servicios de carácter cultural, deportivo y asistencial de imposible
sostenibilidad, debido a la falta de economía de escala. Las Entidades Locales han
empleado mejor los recursos y en términos generales son más eficientes. Pero han
desarrollado una actividad prestacional sin previsiones de sostenibilidad económica,
que debe ser sometida a revisión y reconsideración si se quiere salvar en lo esencial la
contribución local al estado del bienestar.
Actualmente, la ciudadanía, duramente golpeada por el paro y otros efectos de
la crisis, incrementa su demanda de determinadas prestaciones que deben satisfacer
necesidades colectivas generales o de grupo compatibles. Y este aumento de la
demanda se dirige a unas Entidades Locales inmersas en un profundo ajuste
presupuestario, por la caída generalizada de los ingresos, sin posibilidades de
aumentar la presión fiscal, ni de acudir al endeudamiento.
Los gobiernos locales están relativamente bien posicionados para hacer frente
a la crisis. Y pueden salir fortalecidos a medio plazo, siempre que reorienten a tiempo
sus estrategias y prioridades políticas. Tienen a su favor las ventanas antes
mencionadas, que derivan de la proximidad y también las que les otorga su mayor
flexibilidad y adaptación a los cambios en la oferta y la demanda. Debido al “tamaño
del escenario”, los cambios en las prioridades y en la acción política ofrecerán
resultados de forma más rápida y perceptible. Este posicionamiento de base no servirá
de nada si no se adoptan medidas que afronten la crisis de forma innovadora.
En el ámbito de los servicios o actividades prestacionales es quizás donde
resulta más necesario agudizar el ingenio para innovar de forma eficiente, haciendo
las cosas de muy distinta manera. Es muy necesario, pero además existe un amplio
margen para hacerlo, por las siguientes razones:
- Podemos introducir cambios y ganar eficiencia, simplemente profundizando en el concepto mismo de servicio público y las posibilidades que nos ofrece.
La actividad administrativa de servicio tiene como finalidad el abastecimiento
de productos o servicios para satisfacer necesidades colectivas de interés general. Lo
importante es pues lograr o garantizar la satisfacción de la necesidad, sin que por ello
sea obligatorio ni tampoco imprescindible que la Administración municipal se convierta
en productor, ni siquiera en gestor. Existe un amplio campo de reflexión acerca del
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instrumento de intervención más adecuado y proporcionado para el logro de los
objetivos. Algunos servicios resultarán prescindibles, aplicado el principio de
necesidad. No muchos, pero algunos sí, y existen interesantes precedentes. Sin duda
será más amplio el ámbito de los supuestos en que la necesidad se pueda cubrir sin
implantar un servicio público local estricto sensu. Acudiendo a otra forma de
intervención más adecuada.
Incluso cuando lleguemos a la conclusión de la inevitabilidad del servicio
público local, tenemos el margen de decisión que nos ofrecen las formas de gestión.
Las formas de gestión constituyen una serie de modalidades funcionales,
organizativas y financieras que nos ofrece el ordenamiento jurídico para alcanzar un
mismo objetivo. En una situación concreta, unas serán más eficientes que otras.
Buscar la que nos ofrezca una mejor relación coste-calidad, en beneficio de los
ciudadanos, se ha convertido en un objetivo esencial y prioritario.
- Otros cambios tienen mucho que ver con la forma en cómo se han hecho las cosas en “tiempos de bonanza”.
En muchas entidades locales, la relación oferta-demanda se ha construido
sobre la base del intercambio de impuestos por servicios gratuitos y universales,
maximizados a costo plazo, sin reparar lo suficiente en las posibilidades de
sostenibilidad económica a futuro. Estas fórmulas tienen que ser revisadas de raíz. Ni
todas las prestaciones responden al interés general, ni tienen por qué ser universales
y, desde luego, es preciso cuestionarse por qué tienen que ser gratuitas o semi-
gratuitas para todos los ciudadanos.
En algunos servicios, la “gratuidad” es necesaria. Es preciso costearlos con
impuestos. Pero en otros, la gratuidad ni es necesaria ni conveniente. Es preciso en
estos casos plantearse la corresponsabilidad financiera individual de los usuarios. No
tanto por razones de financiación como de mejora de la gestión.
Uno de los cambios fundamentales en el ámbito de los servicios debe consistir
en intensificar la implicación de los usuarios en la gestión de los servicios públicos
locales, tanto en aspectos de diseño y control como financieros. La participación de
usuarios y ciudadanos en la configuración de las actividades prestacionales y la
consiguiente asunción de responsabilidades en su buen funcionamiento son
fundamentales para la sostenibilidad de los servicios.
La innovación en la gestión de los servicios públicos locales constituye una de
las políticas importantes para superar la crisis y sus efectos. Tiene que abordarse en el
contexto general de la planificación inmediata de la sostenibilidad económica local.
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II.- LAS ACTIVIDADES PRESTACIONALES: NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD.
2.1.- La naturaleza de la actividad prestacional.
La Administración Pública es una organización, es decir “articulación de
capacidades y recursos para el logro de un fin”. Como tal organización, tiene
principios, elementos estructurales y reglas de funcionamiento que son comunes al
conjunto de organizaciones sociales.
Pero también es cierto que se trata de una organización específica, con
características distintivas claramente acentuadas. Como organización específica, la
Administración Pública se singulariza en atención a la función central que desempeña
en la sociedad global.
La Administración Pública aparece así como un complejo orgánico que, bajo la
dirección del poder político, desarrolla una función central de coordinación y dirección
en la sociedad global.
Para desarrollar esta función central de coordinación y dirección social, la
Administración Pública desempeña múltiples tareas, de naturaleza variada y
contingente. Si entre la noción abstracta y general de función central por un lado, y la
multiplicidad de tareas concretas por otro, nos situamos en el orden de las teorías de
medio alcance, analizaremos los grandes bloques funcionales de tareas que
desempeña la Administración Pública:
• La reglamentación de las relaciones entre la sociedad y su entorno.
• La reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema.
• El aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-
administrativo, garantizando el abastecimiento de recursos.
• La prestación de abastecimientos y servicios (satisfacción de necesidades
colectivas).
• La conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos.
Los tres primeros ámbitos o bloques de tareas se consideran consustanciales a
la existencia misma del sistema político-administrativo. Si consideramos al Estado
nacional, integran las denominadas “funciones de soberanía”, vinculadas a su propia
configuración como tal. Por el contrario, el cuarto bloque de tareas, actualmente
predominante, surge muy tardíamente. Las tareas prestacionales, de contenido
positivo, económico o técnico, no se consideran en sí mismas vinculadas a la idea del
Estado. El sistema político-administrativo las asume gradualmente, en el curso de su
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desarrollo, hasta convertirse en masivas, omnipresentes. Hasta el punto de
identificarse con la propia acción administrativa.
A lo largo del último medio siglo, hemos transitado desde una Administración
Pública fundamentalmente reordenancista a otra prioritariamente dedicada a la
prestación masiva de servicios a los ciudadanos. En consecuencia, la relación
Administración-Ciudadano también ha sufrido notables cambios. El ciudadano usuario
o receptor de servicios pasa a percibirse a sí mismo como “cliente” y exige que la
Administración actúe en consecuencia.
La Administración Pública debe satisfacer con eficacia y rapidez las demandas
y expectativas de los ciudadanos, resolver sus “problemas” y hacerlo con unos costes
razonables, pues el “cliente” es consciente de que paga. El carácter instrumental,
servicial, de la Administración es asumido por la sociedad más o menos
explícitamente. La Administración Pública es un ente instrumental, con clara
orientación finalista. No tiene sentido en sí misma y sólo se legitima en la medida en
que resuelve adecuadamente su función de servicio a la sociedad.
Desde este punto de vista, la función central se identifica con el término
servicio:
“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa
de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”
(artículo 103 de la Constitución Española).
Existe la tendencia de entender como servicio todo cuanto hace la
Administración. Sin embargo, la justicia, la diplomacia, la policía, el fisco,
aunque sirven al ciudadano, a la sociedad, no son servicios públicos. En esas
tareas, la Administración Pública ejercita funciones relevantes, de ámbitos
distintos por su naturaleza al prestacional.
El tránsito de una Administración “reglamentista” a otra fundamentalmente
“prestacional” ha puesto de manifiesto el carácter profundamente “servicial” que ha de
tener el sistema político-administrativo. Pero al mismo tiempo nos ha deparado
confusiones importantes acerca de la naturaleza de las funciones.
La Administración Pública está siempre “al servicio”, pero no sólo presta
servicios. Realiza otras funciones esenciales que no han desaparecido ni se han visto
reducidas.
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En el desempeño de todas las funciones, la Administración Pública “está al servicio de los ciudadanos”, pero la relación no es la misma. No lo son las implicaciones directivas, los principios, ni los instrumentos respectivos.
Los planteamientos simples y reduccionistas pueden hacer olvidar la compleja
dimensión de la función central, desnaturalizando el sentido de la Administración
Pública, que nunca ha dejado ni dejará de ser poder.
La visión de la Administración Pública como una simple maquinaria de servicios
afecta de manera más intensa a los Gobiernos Locales. A veces puede dar la
impresión de que éstos sólo participan en la función central en el bloque cuarto. Y
también puede parecer que la satisfacción de un interés general o de grupo compatible se tiene que lograr siempre o casi siempre desarrollando una actividad prestacional. Evidentemente no es así.
La actividad prestacional de la Administración consiste en producir bienes y
servicios para ponerlos a disposición del público. Es una actividad en positivo, de
carácter económico o técnico, que se desarrolla para resolver un problema social, una
necesidad colectiva relevante. Pero la satisfacción de esa necesidad puede quizá
lograrse con otro tipo de instrumento de intervención. Y si se puede, se debe,
aplicando el principio de proporcionalidad.
2.2.- Los instrumentos de intervención.
En cada uno de los grandes bloques de tareas, podemos distinguir dos
categorías de la actividad:
- La fijación de objetivos, la planificación y la elaboración de normas, que son
actividades “directivas”.
- El desarrollo de planes, la ejecución y la imposición efectiva de normas, que
son actividades “ejecutivas”.
La primera categoría correspondería a la “dirección política”, al poder político,
legitimado por su vinculación a la soberanía popular. La segunda, al aparato
administrativo, por aquél dirigido.
“El Gobierno dirige.... La Administración civil y militar....Ejerce la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria....” (artículo 97 de la Constitución Española).
Por otra parte, el desarrollo de las tareas requiere la intervención de la Administración en el entorno social, mediante la utilización de diversos instrumentos. Los instrumentos de la acción administrativa suelen clasificarse a efectos analíticos en cinco categorías:
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a) Normas de mandato y/o de prohibición, cuyo cumplimiento habrá de
controlarse, sancionando en su caso las transgresiones.
b) Autorizaciones, a las que se sujetan determinadas actividades privadas,
para garantizar su compatibilidad con el interés general.
c) Transferencias financieras, a quienes posean derechos al respecto.
d) Estímulos positivos y negativos, fundamentalmente de índole económica,
para promover actividades privadas consideradas de especial interés para la sociedad.
e) Puesta a disposición de bienes (productos o servicios) para consumo de
individuos o grupos.
La correlación entre la naturaleza de las tareas y los instrumentos de intervención es relativa y limitada. La consecución de objetivos y el desempeño de una tarea pueden lograrse con distintos instrumentos de intervención y/o con una combinación de los mismos. La satisfacción de necesidades colectivas mediante la prestación de abastecimientos y servicios puede ser garantizada por la Administración Pública mediante una intervención de carácter normativo y también de producción de bienes, sin descartar el fomento.
La identificación de las tareas administrativas con el servicio en detrimento de
las genuinas funciones reguladoras o reglamentistas ha tenido como consecuencia,
entre otras, el abandono y postergación del servicio público objetivo, en manos de
particulares y reglamentado por el poder. Esto ha sido especialmente significativo en
los municipios, donde apenas existen los servicios regulados, despectivamente llamados “impropios”. Una de las consecuencias de la excesiva tendencia a la publificación es la expansión de actividades productivas, plantillas y presupuestos.
2.3.- Los principios de necesidad y proporcionalidad.
Son los primeros que recoge la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía
Sostenible, en su artículo 4: necesidad; proporcionalidad; seguridad jurídica;
transparencia; accesibilidad; simplicidad y eficacia. Están prima facie referidos a la
buena regulación. Pero son aplicables a otras intervenciones económicas no estrictamente regulatorias, en el sentido normativo de la expresión.
Principio de necesidad: “En virtud del principio de necesidad, la iniciativa
normativa debe estar justificada por una razón de interés general.
Principio de proporcionalidad: “En virtud del principio de proporcionalidad, la
iniciativa normativa que se proponga deberá ser el instrumento más adecuado para
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garantizar la consecución del objetivo que se persigue, tras constatar que no existen
otras medidas menos restrictivas y menos distorsionadoras que permitan obtener el
mismo resultado”.
Los principios de necesidad y proporcionalidad han visto realzado su valor jurídico en el ordenamiento español a raíz de recientes reformas legislativas
anteriores a la Ley de Economía Sostenible. Destacan particularmente las reformas
operadas por el proceso de transposición de la Directiva de Servicios. Así, la Ley
30/92, en el artículo 34 bis, dispone:
“Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas
competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o
colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad,
deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la prestación
del interés público, así como justificar su adecuación para lograr los fines que se
persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias”.
Esta disposición no diferencia entre actividades de servicios y otras. Se
proyecta sobre cualquier intervención administrativa, planteando un triple test de proporcionalidad, en línea con la jurisprudencia comunitaria: la medida ha de ser
necesaria, adecuada y de todas las posibles, la menos restrictiva que sirva para
conseguir el objetivo pretendido.
Mucho antes, el principio de proporcionalidad, un clásico de nuestro derecho
administrativo, estaba ya contemplado en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955: “El contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que los justifiquen. Si fueran varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual” (artículo 6).
Aplicando estos principios a las actividades prestacionales, debemos cuestionarnos:
a) La conveniencia y oportunidad de intervenir, si el servicio no es de
obligada prestación.
b) El instrumento de intervención que debe utilizarse, conforme al principio
de proporcionalidad.
c) En caso de Servicio Público Local, la forma de gestión que reporte más eficiencia y economía, en la satisfacción de la necesidad.
Efectivamente, conforme al principio de necesidad, la intervención en cada supuesto debe estar justificada por una razón de interés general.
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El artículo 86 de la LRBRL dispone que “Las Entidades Locales, mediante
expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida, podrán ejercer
la iniciativa pública para el ejercicio de actividades económicas….”. A este expediente acreditativo de la necesidad de intervención se refiere el artículo 97 del Texto
Refundido del Régimen Local, que dispone “la redacción de una Memoria relativa a los
aspectos sociales, jurídicos, técnicos y financieros…”.
Toda decisión acerca de implantar, modificar o suprimir un servicio debe estar precedida de una Memoria justificativa que motive la decisión, siga o no los
trámites del artículo 97 del TRRL. En esta Memoria, en su análisis de los aspectos sociales, deberá acreditarse la necesidad de intervenir por razones de interés general que no pueden verse satisfechas sin la intervención del poder público. Con
hechos concretos reflejados en datos, cifras y estadísticas de la situación social en el
municipio, las demandas y el segmento potencial de usuarios y receptores.
Igualmente, las iniciativas privadas o de otras Administraciones Públicas que existan
en el municipio, su situación y alcance.
La Memoria debe orientar la decisión, no justificarla formalmente y a posteriori. Con mucha frecuencia, en los expedientes de servicios consta una “Memoria” encargada para que las conclusiones coincidan con los prejuicios. En demasiadas ocasiones las decisiones se han tomado con criterios apriorísticos,
juicios de valor no sustentados en datos, modas o tendencias sin fundamento objetivo.
Por ello, es muy necesaria la reconsideración.
Una vez constatada la necesidad, debe decidirse con el mismo
procedimiento y garantías objetivas, acerca de los instrumentos de intervención.
Conforme al principio de proporcionalidad, deberá utilizarse el instrumento de intervención más adecuado al objetivo que se persiga, siempre el menos restrictivo y menos distorsionador de la iniciativa privada.
Si el objetivo se puede lograr mediante
- transferencias financieras a quienes tengan derechos y/o necesidades,
- estímulos positivos y/o negativos de índole económica para promover la
actividad privada de interés,
No debe plantearse una actividad de servicio.
Si el objetivo puede lograrse mediante intervención normativa y/o licencias, iríamos a Servicio regulado o reglamentado, antes de considerar la opción de Servicio Público.
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Para atender la necesidad social constatada, sólo debe implantarse o mantenerse un Servicio Público Municipal cuando las otras posibilidades sean imposibles o resulten manifiestamente insuficientes, lo que deberá constar de forma objetiva previo análisis en base a indicadores, cifras y datos estadísticos.
Si no existe más solución que un Servicio Público Local, deberemos elegir la forma de gestión con criterios de economía, eficiencia y calidad. Como regla general, siempre deberá elegirse una forma de gestión indirecta o contractual, que implique colaboración público-privada. Si no resulta posible, elegiríamos la forma de gestión directa más adecuada a la naturaleza del servicio, que ofrezca menos tendencia al incrementalismo, más eficiencia y calidad.
2.4.- Los servicios de interés general.
En los servicios reglamentados, también llamados “impropios”, la actividad
prestacional se realiza por particulares, normalmente empresas o instituciones
privadas, pero satisface necesidades colectivas relevantes. Son pues actividades de interés general. Por ello, la Administración asume una función de regulación,
fiscalización y control, para proteger el interés general. No son servicios “impropios”,
sino servicios objetivamente públicos, en los que la Administración interviene con un
instrumento esencial: la regulación o reglamentación, de carácter directivo y otros de
carácter ejecutivo: autorizaciones, licencias, etc.
Como decíamos, los servicios reglamentados han tenido poca importancia en
las Entidades Locales. El más conocido y generalizado es el del transporte público de
autotaxis. Pero en un futuro inmediato su desarrollo está llamado a ser notable. Todo
está cambiando y se refleja en la normativa emergente.
Así, el Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Local (2006) establece:
“Son servicios locales de interés general los que prestan o regulan las
entidades locales en el ámbito de sus competencias, y aquella otra actividad
prestacional que dichas entidades realizan o regulan, a favor de los ciudadanos, bajo
la habilitación legal de la cláusula de Estado social establecida en los artículos 1.1. y
9.2 de la Constitución española. Los servicios locales de interés general garantizan a
los ciudadanos la igualdad de acceso y de trato, la continuidad en la prestación y la
protección de los derechos de los usuarios…. Las entidades locales pueden configurar sus servicios locales de interés general como servicio público y como servicio reglamentado…. Los servicios locales se prestan en régimen de
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servicio público cuando la propia entidad local es la que realiza directa o
indirectamente la actividad objeto de la prestación…. Los servicios locales se prestan
en régimen de servicio reglamentado cuando la actividad que es objeto de la
prestación se realiza por los particulares o por organismos públicos distintos al que
tiene atribuida la competencia, sometidos a una ordenanza local del servicio que les
impone obligaciones específicas en virtud de un criterio de interés general”.
III.- LA MODIFICACIÓN DE LAS FORMAS DE GESTIÓN.
3.1.- Las formas de gestión y su modificación.
Las formas de gestión son esencialmente modalidades de organización,
por lo que la elección de una u otra forma de gestión se sitúa en el ámbito de la toma de decisiones organizativas: cómo articular mejor las capacidades y recursos
para lograr un fin. Y éste no puede ser otro que satisfacer las demandas y
expectativas de los ciudadanos afectados o destinatarios a costes moderados.
En el proceso de “reconsideración de las estructuras organizativas para adecuarlas a los principios de eficiencia”, uno de los ámbitos de mayor interés es el de la modificación de la forma de gestión de los servicios públicos.
La modificación de la forma de gestión de un servicio público local es una
decisión organizativa de alcance medio, situada entre los contenidos del Estatuto o
Reglamento Orgánico y los simples Decretos de Organización, que pueden aplicarse
entre otros muchos supuestos al ámbito de la dirección de los servicios, atribuida al
Alcalde.
La elección de una determinada forma de gestión y la organización del correcto modo gestor es una decisión que se encuadra en el ejercicio de la potestad de autoorganización, y por ello goza de un amplio margen de apreciación
libre.
Más allá de las concretas limitaciones legales a las que nos referiremos, la
Administración “sirve con objetividad los intereses generales”, y para ello debe aplicar
en sus decisiones los principios del artículo 103 de la Constitución y artículo 3.2 de la
Ley de Régimen Jurídico. La jurisprudencia, al tiempo que manifiesta que la elección
responde a criterios “extrajurídicos” (S.T.S. de 1-VI-87) y “de oportunidad y buena administración” (S.T.S. de 21-II-79), exige reiteradamente la aplicación de dichos
principios y la demostración expresa de que se elige una forma que convenga al interés general. Tal demostración expresa se materializará en la Memoria del
expediente, en base a análisis prospectivos, con datos objetivos que permitan adoptar
la decisión más próxima al óptimo deseable en términos de máximo beneficio para
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el ciudadano. Ya el artículo 59 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales indica que “las ventajas para los usuarios” deben ponerse de manifiesto reflejando hechos concretos, expresados, a ser posible, con cifras y estadísticas.
La decisión aparece pues limitada por la necesidad de motivación que acredite
el interés general y por los requisitos formales-procedimientales. Pero además existen
algunas limitaciones legales expresas.
La más clara y general es la establecida en el artículo 85.3 de la LRBRL: “en
ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta ni mediante sociedad mercantil los
servicios que impliquen ejercicio de autoridad”. No afecta a Servicios Públicos Locales
en cuanto actividades prestacionales, sino a otras funciones relevantes, como antes
veíamos.
Entendemos derogadas las limitaciones específicas establecidas en el
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, por ser contrarias a la
potestad de autoorganización consagrada en la Ley. Existen otras limitaciones
concretas, impuestas para determinados tipos de servicios por la legislación sectorial
(telecomunicaciones, televisión local, etc.).
La doctrina sostiene que las actividades económicas sólo pueden gestionarse con formas o modos empresariales. Sólo se pone de manifiesto como
limitación absoluta en algunos supuestos, contemplados en normativa autonómica. La
legislación catalana limita la gestión de actividades económicas a “organismos
autónomos de carácter industrial, comercial o financiero, así como a sociedades
mercantiles de capital público o mixto”, y el Reglamento de Actividades, Servicios y
Obras de Aragón sólo admite la gestión por medio de sociedad mercantil.
No podemos olvidar que, en todo caso, existe una correlación lógica entre el tipo de actividad y las formas organizativas que se adecuan para desarrollarla. Se trata del conocido principio de “adecuación entre la forma jurídica y el fin de la actividad encomendada”, principio que funciona como elemento de racionalización de la potestad de autoorganización. Recientemente, ha sido
positivizado en el artículo 27.11 de la Ley de Autonomía Local de Andalucía. En
general, este principio no constituye una limitación absoluta, sino relativa. Es un principio orientador de la decisión, en términos de racionalidad eficiente, que en caso de evidente y notoria vulneración, puede tener consecuencias jurídicas. En
todo caso, tiene para nosotros en el momento actual un gran valor.
3.2.- Los requisitos formales.
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En cuanto a los requisitos formales, el ordenamiento jurídico no establece un procedimiento específico para encauzar la decisión que implica la elección de la forma concreta de gestión. Si se trata de un servicio que comporta el ejercicio de
iniciativa económica, habremos de seguir el detallado procedimiento previsto en el
artículo 97 del TRRL, sin olvidar que la jurisprudencia viene a establecer que la
elección de una forma de sociedad mercantil presupone que existe ejercicio de
actividad económica, aun cuando materialmente no sea así. En otro caso, se exige
únicamente acuerdo del Ayuntamiento Pleno, precedido de una Memoria en la que se
acredite que la forma elegida es la que más conviene al interés general.
La ausencia de procedimiento específico no significa pues que no deba
seguirse un cauce formal en el que destacan dos elementos esenciales: el órgano competente, que es el Pleno Municipal, y la Memoria, que recoge la motivación de la decisión.
Por otra parte, si se trata de una modificación, debemos tener en cuenta la
regla del contrarius actus, es decir, la modificación deberá seguir el mismo trámite
procedimiental que se siguió para la constitución del servicio. El acuerdo de
modificación debe ser explícito y contener todas las determinaciones precisas para
que la modificación pretendida produzca efectos.
Una limitación relativa importante es la necesidad de respetar los derechos de terceros, especialmente las organizaciones gestoras independientes, a las que en su caso se deberá indemnizar. Como en general nos
moveremos de gestión directa a indirecta, es difícil que esto se produzca. Las
dificultades prácticas serán operativas, del tipo de las analizadas en el supuesto de
supresión de un servicio, siempre de menor alcance.
3.3.- Los criterios para la toma de decisiones.
“El poder de organización del servicio público corresponde al Ayuntamiento….,
según criterios de oportunidad y buena administración” (STS de 21-II-79). ¿Qué criterios más operativos pueden concretar ése de “buena administración”? Los criterios de la “buena administración” son en alguna medida contingentes. Actualmente, hablar de “buena administración” es hablar necesariamente de economía, eficiencia y calidad.
La “buena administración” se asocia en la legislación, aunque de forma no muy precisa, a los criterios de eficacia y eficiencia, que se han impuestos
sucesivamente en la gestión pública. El principio de eficiencia aparece con carácter
general en el artículo 3.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre (el artículo 103 de la
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Constitución sólo recoge el de eficacia). La jurisprudencia se ha referido a la
eficiencia como criterio para la ordenación de los servicios, sobre todo de
carácter económico. En la normativa local ha cobrado creciente importancia de forma
más o menos expresa. Así, en el artículo 133 f) de la LRBRL sobre “la asignación de
recursos con arreglo a criterios de eficiencia…., en función de la eficacia y
cumplimiento de objetivos”.
Trabajar con calidad significa satisfacer las necesidades y expectativas del cliente con amabilidad, prontitud y eficacia, a costes moderados. La calidad
tiene un objetivo: responder a las expectativas del “cliente, y una forma de conseguirlo:
hacer las cosas bien, utilizando de forma racional los medios disponibles. No es un
objetivo, sino un proceso de mejora continua.
Los primeros enfoques de calidad surgieron precisamente en relación con el
ahorro o reducción de costes. La eficiencia está presente como elemento básico de toda gestión de calidad. Sin eficiencia no habrá calidad. Pero calidad es más que
eficiencia. Mientras que la eficiencia es un principio o criterio de gestión que
correlaciona objetivos conseguidos con recursos empleados, la calidad total es una
estrategia de gestión que integra todos los elementos y procesos. La “calidad total” o
“excelencia en la gestión” aporta dos fundamentos de gran valor: el “cliente” como
referencia esencial, y el compromiso de toda la organización para el logro de objetivos
y la mejora continua. Un concepto de “cliente” que se identifica como destinatario de la
actividad (interno o externo) y que para el sistema político-administrativo es el
ciudadano. Una “mejora” que debe referirse a todos los aspectos relevantes para la
organización: calidad de servicio o producto; satisfacción del cliente; satisfacción
interna; eficiencia; productividad….., legitimidad.
Calidad total es una estrategia directiva válida para distintos tipos de
organizaciones, con “modelos” específicos y adaptados a las particularidades del
servicio. Con las adaptaciones y especificidades necesarias, resulta fundamental para
la “buena administración” en el sector público y especialmente en las entidades
locales.
Sólo lo que se mide se puede mejorar (al menos constatando
fehacientemente esa mejora). Los modelos y técnicas de Calidad Total se sustentan
en mediciones y análisis concretos. Al mismo tiempo, se impulsa la innovación, la
creatividad y el compromiso.
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Lo mejor que se puede hacer es aplicar la técnica de evaluación de calidad de los servicios, comparar alternativas y decidir en función de los análisis efectuados
y constatados.
IV.- LA IMPLICACIÓN DE LOS USUARIOS EN LA GESTIÓN DEL SERVICIO.
4.1.- Un problema básico de gestión.
Un problema que afecta a las distintas Administraciones públicas españolas es
la excesiva concentración de poder en la cúpula de la organización. Con frecuencia, el
ministro, el consejero autonómico o el alcalde toman decisiones sobre asuntos
concretos de gestión. Lo peor es que estamos acostumbrados a verlo como algo
normal. Sin embargo, tiene no pocos efectos negativos. No sólo para el buen
funcionamiento del servicio público, sino también para los propios dirigentes, que,
cuando ocurren incidentes, tienen que responder de asuntos que por lógica
corresponden a directivos y técnicos profesionales. La misión de los máximos
dirigentes es la de marcar metas y objetivos, priorizar y dar instrucciones claras y
homogéneas a las organizaciones. Resolver los problemas y tomar las decisiones de
gestión corresponde a directivos profesionales de menor nivel y empleados, con la
participación de un modo u otro de los usuarios.
Por ello, la nueva gestión pública aboga por una descentralización del poder y de la consiguiente responsabilidad de los dirigentes políticos, tanto “hacia abajo” como “hacia fuera”. Esto supone:
- Implicar y responsabilizar a los directivos profesionales y empleados públicos en el proceso de gestión del servicio y en los resultados.
- Implicar a los usuarios en el diseño y gestión de los servicios públicos.
Aquí nos referiremos a la segunda. Y lo haremos desde una visión amplia y
abierta, que trata de superar la dicotomía entre el “modelo consumerista” y el “modelo
ciudadano”.
En el modelo denominado “consumerista” se privilegia la provisión de
información y el conocimiento de la opinión de receptores y usuarios para mejorar
la prestación.
En el modelo “ciudadano”, partiendo de un interés colectivo, no equiparable a
la suma de los intereses individuales, se postulan procesos de participación, en los
que los ciudadanos, además de ser escuchados, se involucran en la solución de sus
propios problemas.
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La contraposición “ciudadano”-“cliente” es artificiosa e inconsistente. Para la Administración Pública, el ciudadano es su cliente. No sólo eso, también es
“accionista” y mucho más, pero es cliente, en un sentido amplio, como destinatario y
referente de su actividad. La consideración como cliente no hace de menos al
ciudadano. En el ámbito de los servicios públicos, resulta muy positiva para la correcta
definición de las políticas y su gestión. Además, resalta el carácter servicial de la
Administración Pública.
La separación entre información y participación también es inadecuada.
Las corrientes de información entre Administración y usuarios de los servicios públicos
son fundamentales para el buen funcionamiento del servicio. Además, constituyen un
presupuesto básico para la participación, que a su vez es fuente de información.
Forman parte de un mismo proceso, que involucra a receptores y usuarios en la
gestión del servicio.
Por ello, hablamos de implicar a los usuarios en la gestión del servicio como un concepto amplio, cuyo eje central es el diseño del servicio en función del ciudadano, a partir de técnicas de calidad total y aplicando la filosofía de
eficiencia radical. Pero en el concepto, es posible considerar otros muchos aspectos
en los que la eficiencia del servicio puede mejorar mediante la implicación sistemática
de los receptores y usuarios. Uno de ellos, muy importante en el momento actual, es el
de la participación del usuario en el coste del correspondiente servicio, el denominado
“copago”.
4.2.- La corresponsabilidad financiera individual del usuario del servicio.
No existen servicios gratuitos. Todos tienen un coste y, de una u otra forma, los ciudadanos pagan. Parece una afirmación absurda, por su obviedad, pero
no está mal recordarla. Cuando se produce una gratuidad aparente en el momento de
acceder a la prestación, significa simplemente que la financiación de este servicio se
realiza íntegramente con impuestos generales o ingresos fiscales afectados. Existe la
creencia de que la aparente gratuidad o pago con impuestos es un sistema más justo,
ya que tiene en cuenta la capacidad y no la necesidad. En realidad, no siempre es así.
Depende del tipo de servicio y en general de tres factores:
- Lo eficiente y justo que sea el sistema impositivo.
- La capacidad de redistribuir renta que tenga la prestación o servicio pagado
con impuestos.
- Los efectos que tenga la aparente gratuidad en el comportamiento de los
potenciales receptores o usuarios del servicio.
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Esto último es muy importante, por cuanto en determinados servicios, la
aparente gratuidad introduce distorsiones en la demanda e incentiva comportamientos
abusivos. Por el contrario, el pago de una parte del coste, en el momento de acceder individual y voluntariamente a la prestación, facilita la responsabilidad del usuario, el consumo racional y el cuidado por el buen funcionamiento del servicio. Todo ello debe considerarse a la hora de determinar cuánto debe ser esa
“parte” a pagar, con un sentido de equilibrio y de equidad. El copago puede resultar positivo si contribuye a la mejora del servicio y a la vez resulta socialmente justo.
En los servicios públicos locales, la coparticipación del usuario en el coste de los servicios (precios, copagos…) está muy extendida. Pero la tendencia es la de exigir unos precios notablemente bajos, sin una justificación social suficiente. Los ingresos públicos, basados en la aplicación del principio de
pago por beneficio directo, representan un 40% de los ingresos propios del conjunto
de las Entidades Locales españolas. No obstante, deberían revisarse las aparentes gratuidades y la adecuación de los precios. No por un afán recaudatorio, sino para mejorar la eficiencia de los servicios.
En el ámbito de los servicios públicos locales, la revisión de los programas de gasto debe incluir una reconsideración del equilibrio entre pago por impuestos y pago de precio por beneficio.
No debe buscarse un aumento directo de los ingresos porque, si las cosas se hacen bien, éste no se producirá o lo hará en términos escasamente apreciables. El copago o equilibrio coste-precio se debe aplicar en prestaciones con
notable flexibilidad en la demanda, y por ello pueden no aumentar los ingresos. Si se
aplica en prestaciones cuya demanda es rígida, por su necesidad, puede producir
efectos perversos.
El beneficio, incluso económico, tiene que producirse por una racionalización de la demanda y un mejora de la eficiencia. Por ello, no lo consideramos un asunto recaudatorio o de búsqueda de ingresos, sino un recurso más para gestionar mejor, implicando a los usuarios.
Al efectuar esta reconsideración, debe hacerse contemplando servicio por
servicio y analizando todos los aspectos. En términos generales, se debe considerar que el copago y el ajuste de precios cumplen tres finalidades básicas:
a) Racionalizar el consumo de determinados productos o prestaciones.
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b) Proporcionar información sobre las preferencias individuales y la valoración de los usuarios acerca de los servicios públicos.
c) Aportar un instrumento de financiación de los servicios públicos.
Al aplicarlos en el ámbito de los servicios públicos locales, debe primar la atención a la segunda de las finalidades. Un copago bien diseñado o un ajuste
correcto del precio, tiene ventajas que pueden contribuir a la mejora de la eficiencia. Al
establecerse una relación directa entre coste y servicios obtenidos, obliga a los
usuarios y ciudadanos a comparar costes con beneficios y, por tanto, puede incentivar
la revelación de preferencias, que facilita la provisión óptima de bienes y servicios.
Mejoraría la responsabilidad, en la medida en la que aumenta la visibilidad y la
transparencia sobre el coste de los servicios públicos. Además, los copagos reducen
la necesidad de imponer o aumentar impuestos, que produce distorsión en la
economía.
El copago y los precios ajustados, al proporcionar información y valoraciones de los usuarios, contribuyen al diseño eficiente y de calidad del servicio, aumentando la responsabilidad e implicación de receptores y usuarios. Con ello mejora la eficiencia. En este aspecto radica su mayor potencialidad.
Finalmente, una referencia a un problema de precios que se viene planteando
en determinados servicios municipales de carácter cultural, deportivo, etc.: la diferenciación de precios entre los vecinos y otros ciudadanos, con tarifas que implican una mayor aproximación al coste para los vecinos de otros municipios. Es legal en función de los derechos reconocidos a los vecinos en el artículo 18.1.c), es
justo, ya que los vecinos contribuyen al pago a través de impuestos e ingresos
generales no asignados. Pero además tiene efectos racionalizadores del consumo y
favorables a la eficiencia. Dado que la demanda es flexible, no tiene efectos
recaudatorios de consideración, pero sí se puede favorecer la equidad y la eficiencia.
4.3.- La implicación de usuarios y ciudadanos en el diseño del Servicio Público Local.
La configuración y la evaluación de los servicios públicos locales se puede realizar con una metodología de calidad total.
Cuando una Entidad tiene que proporcionar una serie de servicios para
consumo del cliente-ciudadano, habrá de ejecutar un conjunto de procesos. En
síntesis, las actuaciones necesarias para la entrega de un servicio al ciudadano
comprenden tres grandes procesos o bloques de procesos:
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► El diseño del servicio y del proceso correspondiente.
► Ejecución del proceso y entrega correspondiente.
► Seguimiento y medición del servicio y del proceso en relación con los
objetivos establecidos.
Con un criterio de “calidad total” aplicaríamos a todos los procesos un enfoque
de mejora continua, de conformidad con la metodología PDCA, ciclo Deming:
- PLANIFICAR: Primer paso consistente en analizar, identificar áreas de
mejora, establecer metas, objetivos y métodos para aplicarlos. Elaborar un plan de
acción para la mejora.
- HACER: Este segundo paso consistiría en implantar y desarrollar lo
planificado anteriormente. Es deseable poder controlar los efectos y aprovechar
sinergias y economías de escala en la gestión del cambio. Para ello, en muchos casos
será preciso comenzar por un “proyecto piloto”, modelizando el cambio y extrayendo
conclusiones y conocimientos de los resultados aplicables al resto de la organización o
de los procesos implicados.
- VERIFICAR: Consiste en analizar los efectos de lo realizado. Evaluar los
resultados y los procesos.
- APLICAR: Implantar las conexiones oportunas en función de los resultados de
la verificación. Se actualiza la planificación. De esta forma se cierra un ciclo y a la vez
se abre otro nuevo.
Cubierto un ciclo de mejora, los pasos sucesivos nos llevan a repetir las etapas
y volveremos a realizar correcciones. Siempre habrá posibilidades de mejora. El
enfoque de mejora continua desafía los estándares establecidos, revisándolos y
haciéndoles cada vez más exigentes. Se realizan ajustes continuos en la orientación
de los procesos a clientes (ciudadanos) o destinatarios.
Esta metodología proporciona una información real y constante para adoptar
decisiones, de mejora gradual y continua y también de cambio organizativo o de forma
de gestión. Además, fomenta la innovación y la creatividad, que, como decíamos, son
fundamentales en la gestión de los servicios locales. Porque, si se cambia la forma de
gestión, tiene que ser para mejorar los rendimientos de calidad.
Los usuarios tienen necesidades y expectativas sobre los servicios locales que se ponen de manifiesto en lo que denominamos “requisitos del servicio”. Los usuarios y los ciudadanos en general, además de manifestar una opinión sobre el servicio en su conjunto, pueden juzgar y valorar “elementos” o
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“atributos” del mismo, de forma separada. Los “atributos de calidad” son los componentes del servicio que el usuario o receptor valora de forma especial y puede percibir con claridad por separado. No todos los componentes de un servicio son valorados igual por los usuarios, ni por tanto tendrán la misma importancia.
Para diseñar adecuadamente un servicio es necesario identificar los atributos
de calidad desde la óptica del usuario, investigando además el peso que a cada uno le
asigna. Para ello es preciso preguntar a los usuarios por medio de Encuestas. Las
encuestas a los usuarios sobre sus expectativas en un determinado servicio se
pueden confeccionar en base a preguntas sobre los atributos generales que establece
el Modelo SERVQUAL, para conocer la importancia relativa que conceden los usuarios
a cada criterio, en el servicio de que se trate.
El modelo SERVQUAL proporciona un soporte metodológico para conocer las necesidades y expectativas respecto al servicio, luego para evaluar la percepción de los usuarios sobre las prestaciones del mismo. En general, es
un instrumento fiable. Pero si se utiliza como elemento sustentador de las encuestas,
es preciso adaptarlo a la tipología de los servicios. En los servicios locales, el usuario
pondera más el “criterio” capacidad de respuesta, en términos de rapidez-puntualidad,
incluso por encima de la fiabilidad.
Conocer bien las expectativas, en términos de atributos de calidad, es la base de un buen diseño del servicio, que permitirá medir y conocer la relación calidad esperada/calidad percibida.
En todos los servicios públicos locales encontraremos una serie de atributos de calidad básicos, encuadrables en los siguientes epígrafes:
1.- Utilidad, efectividad y fiabilidad del servicio.
2.- Capacidad de respuesta en tiempos razonables.
- plazos de entrega o realización de las prestaciones.
- agilidad del servicio.
- tiempos de espera.
- tiempos de tramitación de procedimientos.
2.- Adecuación a las expectativas y valores del ciudadano.
- Precio adecuado de servicios básicos.
- Precio adecuado de prestaciones complementarias.
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- Rapidez y solvencia en la contestación a las reclamaciones.
- Garantías que se ofrecen y compensación por errores.
- Compensaciones por fallos del servicio.
- Ciclo ecológico del producto/servicio. Compatibilidad con el medio
ambiente.
- Capacidad de respuesta a nuevas necesidades y valores añadidos:
Nuevos servicios; facilidades de pago; mejoras…..
- Aprovechamiento de la creatividad e innovación en la mejora del
servicio.
4.- Empatía: Comprensión de la situación del ciudadano usuario, de sus
circunstancias y especificidades.
5.- Trato dispensado por los responsables de atención directa y por el servicio
en general.
- Cortesía y amabilidad.
- Receptividad a las indicaciones de los usuarios.
- Igualdad y objetividad en el trato.
- Precisión en la comunicación.
6.- Accesibilidad física y temporal a los servicios, así como a las dependencias.
- Instalaciones con capacidad suficiente y adaptadas al tipo de servicios.
- Comodidad y ambiente agradable.
- Señalización interior y exterior adecuada.
- Buena accesibilidad para todos los colectivos de potenciales usuarios.
7.- Comunicación e Información adecuadas sobre el servicio y prestaciones.
Clara, concisa y orientada a las necesidades de los potenciales usuarios, a través de
Cartas de Servicio, publicaciones, circulares, etc.
8.- Gestión eficiente de los fondos públicos, a los que el ciudadano contribuye a
través de sus impuestos y sobre los que se debe rendir cuentas.
9.- Voluntad de servicio público. Especial sensibilidad de la organización y sus
integrantes hacia el servicio público. Legitimación continua en base a hechos y
resultados.
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Identificados los atributos de calidad de un servicio, es preciso analizar las expectativas (previas a la recepción de las prestaciones) y la percepción que tienen realmente los ciudadanos. También es necesario priorizar. Dado que los recursos son limitados, deberemos priorizar las acciones de diseño del servicio en función de un previsible orden de atributos de calidad.
Una vez que conozcamos los atributos de calidad, tal y como los formula el usuario y la importancia relativa que concede a cada uno de ellos, deberemos hacerlos operativos, traduciéndolos en aspectos concretos que definirán las características del servicio. Las características del servicio son aquellos aspectos que el gestor selecciona y que conformarán el servicio “diseñado”. Cada característica se correlaciona a la satisfacción de uno varios atributos de calidad.
El gestor habrá de decidir cómo conseguirá satisfacer aquello que el usuario aprecia y expresarlo en procedimientos operativos. Las “características” permiten hacer tangible el más inmaterial de los servicios. Para establecer las
características debe partirse de los atributos de calidad y de las especificaciones
técnicas del servicio, capacidad y recursos, etc., así como utilizar una metodología
adecuada. Así, el “Despliegue de la Función de Calidad” (QDF: Quality Function
Deployment) es un proceso de planificación y gestión que, partiendo de las
necesidades y expectativas actuales y futuras de los usuarios, permite desarrollar
servicios de calidad, con el objetivo de satisfacerlas al mínimo coste (eficiencia). En
todo caso, los “requisitos” del servicio deben estar definidos en términos de
“características” observables y sometidas a posible evaluación del usuario.
El proceso de mejora continua requiere ante todo medir. Para ello, es necesario establecer las variables y los valores que se espera alcanzar en las mismas. Para poder llevar a cabo el proceso de medición, cada característica del servicio deberá incorporar uno o varios indicadores objetivos y para cada uno de ellos se fijará el nivel estándar que nos proponemos alcanzar. Un indicador es
una magnitud asociada a una característica que permite, a través de su medición en
periodos sucesivos y por comparación con el estándar establecido, evaluar
periódicamente dicha característica y verificar el cumplimiento de los objetivos
establecidos para el servicio.
En su conjunto, los indicadores deben ser representativos de las características definidas para el servicio y cumplir los siguientes requisitos:
- Específicos: cuando más concretos sean los indicadores, resultarán tanto más
útiles, ya que aportarán información suficiente.
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- Cuantificables: expresados en unidades de medida, de forma que resulten
comparables y se pueda verificar su evolución.
- Representativos: deben reflejar lo que se quiere medir lo más fielmente
posible.
- Fiables: la información que aporten debe ser veraz.
- Simples: de cálculo inmediato y utilizando pocos recursos.
Para definir adecuadamente los indicadores existen formatos que se pueden
utilizar. Para el propósito que perseguimos, tienen que ser muy sencillos, siendo
suficiente con que tengamos claros dos aspectos fundamentales:
- El objetivo a que se refiere cada indicador.
- El sistema de medición utilizado.
Definir las características del servicio, seleccionar indicadores asociados y fijar
estándares son elementos clave para medir y poder, entre otras cosas, tomar
decisiones sobre bases serias y rigurosas, en función de un criterio de verdadero
servicio al ciudadano y por ello al interés general, entre otras, las modificaciones de las
formas de gestión de los servicios.
La modificación de la forma de gestión conlleva elegir entre las alternativas posibles aquélla que ofrezca mayores rendimientos en términos de satisfacción ciudadana en relación a los recursos empleados. Podemos disponer
de datos respecto a la forma de gestión utilizada, pero no de las alternativas. El
análisis en éstas se referirá a resultados de futuro, a rendimientos previsibles. Se trata
de un análisis prospectivo.
Aplicar el análisis prospectivo a la elección de la forma de gestión de un
servicio público local resulta sencillo y presenta indudables ventajas. En primer lugar,
el trabajo se verá facilitado por el hecho de que las alternativas nos vienen dadas por
el ordenamiento. En segundo lugar, una de las grandes dificultades del análisis que
deriva del carácter cambiante y complejo de los problemas sociales, en este caso es
mucho menor, aunque existe, y deberá tenerse en cuenta. Esto nos permitirá realizar
un análisis prospectivo técnicamente simplificado.
Las conjeturas y las proposiciones teóricas deberán tener un papel menor,
como elementos complementarios para reforzar el análisis. Acudiremos a técnicas proyectivas, que se realizarán en base a datos de gestión y, a ser posible, de
percepción. En principio, utilizaremos datos de gestión disponibles en situaciones y supuestos de gestión equiparables.
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Antes tendremos que definir las metas u objetivos generales que con la
implantación del servicio queremos conseguir. Cada uno de esos objetivos se
concretará en otros de carácter operativo, y a cada uno de ellos asociaremos un
conjunto de indicadores que permitan la utilización de series y la comparación. Los
indicadores deberán ser homogéneos. Los mismos que utilizamos para el análisis real
del servicio existente.
Una vez determinados los objetivos y los indicadores, pasaríamos a
seleccionar dos o tres “modelos” de servicios que estén funcionando en ciudades
similares, cada uno de ellos con un modo de gestión distinto. Servicios conocidos por su aceptable nivel de funcionamiento. A partir de los datos de gestión y su
evolución en un periodo de tiempo, aplicando los indicadores que nosotros hayamos
elegido, podemos hacer las distintas proyecciones, la comparación y extraer
conclusiones. El estudio se puede completar con juicios de valoración y referencias a
las tendencias generales.
Por ejemplo, si se trata de un Servicio Municipal de Transporte Urbano
Colectivo de Viajeros, elegiremos tres ciudades similares en población y estructura,
con tres formas de gestión: directa con Empresa Municipal; Empresa Mixta y
Concesión. Utilizando el mismo cuadro de indicadores, referidos a los grupos
económico, social, técnico y jurídico, podremos hacer proyecciones y un cuadro comparativo.
Estaremos en condiciones de adoptar una decisión, con buena garantías de
acierto. Los análisis objetivos no lo resuelven todo. El decisor puede y debe tener en
cuenta otros aspectos de difícil medición. Pero, sin datos y análisis que orienten la
decisión, el error está casi garantizado
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